prop · GP03173 · 2002-03-18 00:00:00 — den offentliga naturvården inte kan kommendera fram engagemang och insatser från vare sig ideell naturvård eller näringsliv och markägare. Grunden måste i stället vara en gemensam strävan att nå bevarandemål som det finns samsyn kring. Detta hindrar inte att staten ställer förvänt- Skr. 2001/02:173 ningar på alla berörda aktörer att bidra till naturvården. 2.7Grundsynen i regeringens naturvårdspolitik 2.7.1Naturvård en hörnsten i arbetet för det hållbara samhället Regeringens politik inom olika områden skall bidra till målet om en håll- bar utveckling, omfattande såväl ekonomiska, sociala (inklusive kul- turella) som ekologiska aspekter. Hållbar utveckling är en strävan efter att nuvarande och kommande generationer kan erbjudas sunda ekono- miska, sociala och ekologiska förhållanden. Hållbar utveckling definieras som en utveckling som möter dagens behov utan att hindra kommande generationers möjligheter. Hållbarhetsperspektivet är vägledande för regeringens politik inom alla områden. Naturvården har beröringspunkter med alla de ovan nämnda dimen- sionerna av hållbar utveckling, även om fokuseringen ligger på den eko- logiska dimensionen. Bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald bör ses som ett av flera grundläggande kriterier på hållbar utveckling. I portalparagraf (1 kap. 1 §) läggs fast att en hållbar utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar att förvalta naturen väl. Den samlade biodiversiteten, vilken inkluderar fungerande ekosystem, är en grundläggande förutsättning för människans överlevnad. Den har avgörande betydelse för livsmedelsförsörjningen i världen, vi hämtar olika resurser från ekosystemen, vi nyttjar de genetiska resurserna på olika sätt exempelvis för läkemedel, vi drar nytta av s.k. ekosystem- tjänster (se vidare nedan samt avsnitt 2.7.2). Bevarar vi växter och djur och fungerande ekosystem bevarar vi även en god livsmiljö för männi- skan. God hushållning med naturresurser, upprätthållande av ekosys- temens långsiktiga produktionsförmåga samt bevarande av värdefulla naturområden är andra kopplingar till den ekologiska dimensionen. Människans behov av natur- och kulturupplevelser, rekreation och att känna närhet till naturen är en del av den sociala dimensionen av håll- bar utveckling. Naturen och allemansrätten utgör grundläggande förut- sättningar för friluftsliv. Friluftsliv, som i grunden är ett nyttjande av natur- och kulturmiljön, bidrar i sin tur till en god folkhälsa och välbefinnande genom ett kostnadseffektivt förebyggande hälsoarbete. En rik och varierad natur utgör en del av den livskvalitet vi vill ha. Vårt natur- och kulturlandskap är också en del av vårt sociala sammanhang, vår sociala miljö, som det finns många skäl att värna om. Detta utgör exempel på hur naturvården bidrar till en socialt hållbar utveckling Naturvården relaterar även till den ekonomiska dimensionen av hållbar utveckling. Biologisk mångfald är en avgörande förutsättning för fungerande ekosystem med god motståndskraft och förändringskapacitet för olika slag av miljöpåverkan. Det kan handla om anpassning till klimatförändringar, kvävenedfall eller andra typer av storskaliga stör- ningar där ekosystemen behöver ha en buffringskapacitet och en för- måga att kunna återhämta sig. Biologisk mångfald är därför långsiktigt Skr. 2001/02:173 av avgörande betydelse för jord- och skogsbruk, rennäring och fiske. Exempelvis måste näringskedjorna i havet fungera om vi vill behålla bestånd av målarter som går att fiska. Svamparnas mycel i marken och samspelet med trädens rötter mykorrhiza har stor betydelse för skogs- trädens tillväxt. Jordbruket är beroende av de ekosystemtjänster som nedbrytande organismer i jorden tillhandahåller osv. Även för delar av turistnäringen, en växande näring i , har naturen och i för- längningen naturvården en ofta indirekt ekonomisk betydelse. Detta utvecklas i avsnittet 3.9. Samhällsutvecklingen är beroende av ekosystemens kapacitet att leve- rera livsviktiga naturresurser, t.ex. dricksvatten, timmer, fisk, kött, grödor samt värdefulla ekosystemtjänster. Exempel på ekosystemtjänster är jordmånsbildning, pollinering, näringsämnesupptag, koldioxidinlagring, vattenhushållning och rening av vatten, kvävefixering, nedbrytning av organiskt material och kretslopp hos exempelvis kol och syre. Värdet av dessa tjänster har underskattats kraftigt. Denna kapacitet utgör själva fundamentet för såväl samhällsutvecklingen som för mänskligt liv på denna planet. Vill vi bevara möjligheterna till utveckling får denna kapacitet inte utarmas. Därför krävs en buffertförmåga i naturmiljön för att möta förändring. Denna buffertförmåga kallas för resiliens. Den möj- liggör även utveckling efter förändring. Resiliens är ett mått på graden av förändring som kan fångas upp absorberas innan ett system övergår från att ha utvecklats i en riktning till att plötsligt utvecklas i en annan. Ett aktuellt exempel på detta skeende är de överutnyttjade kusthaven, inklusive . Att bygga buffertkapacitet resiliens kopplar egentligen till alla dimensionerna i hållbar utveckling, inte minst till den ekonomiska. Detta måste därför bli en nödvändig del i den svenska naturvården. Förbättrar vi resiliensen som vi är beroende av, så ökar vi möjligheterna för vår egen utveckling, valfrihet och välfärd. Människan är inte bara en del av naturen människan tillhör naturen. En framsynt naturvårdspolitik och en framgångsrik naturvård är därför viktiga delar i arbetet mot ett hållbart samhälle. Ovanstående exempel visar att det finns beröringspunkter med samtliga de dimensioner som brukar urskiljas i hållbarhetsbegreppet. Det finns därför många kopp- lingar mellan naturvårdspolitiken och andra politikområden. Naturvårdspolitiken skall ses som en politik som bidrar till att skapa möjligheter och utveckling i stället för hinder och restriktioner. Möjlig- heter till naturupplevelser, friluftsliv och en ökad naturturism. Möjlig- heter till regional utveckling, bevarande av genresurser och till ett lång- siktigt hållbart nyttjande inom ekonomiskt viktiga sektorer. Möjlighet till att vidmakthålla vårt odlingslandskap som en del av vårt kulturarv. Möjligheter till att skapa en långsiktigt hållbar utveckling. I grunden finns det skäl att vara optimistisk om möjligheterna att nå fastlagda miljömål som rör naturvården. måste framhållas att det beträffande dessa mål är en lång väg att gå innan vi har nått dem och det miljötillstånd som miljökvalitetsmålen ger uttryck för. finns det konflikter och motstående intressen; avvägningar mellan naturvård och andra intressen i samhällsutvecklingen måste göras. Motiven för en aktiv naturvårdspolitik Motiven för naturvård kan formuleras och grupperas på olika sätt. Det handlar om ett brett spektrum av olika motiv; från etiska och estetiska till krasst ekonomiska. Ytterst kopplar motiven för naturvård till arbetet mot en långsiktigt hållbar utveckling. Olika slags motiv utesluter inte utan kompletterar varandra. Motiven spänner från sådana som har en mer eller mindre solid vetenskaplig grund till sådana som är grundade i våra känslor och vår kärlek till naturen. Nedanstående bör ses som det sätt som regeringen har valt att formulera motiven för en aktiv natur- vårdspolitik. Givetvis grundar sig dessa motiv på värderingar. Rege- ringen uppfattar att dessa till stor del utgör gemensamma värderingar som omfattas av stora delar av landets befolkning. bör konstateras att olika individer givetvis ser på naturen på olika sätt; natur och naturvård kan helt enkelt betyda olika saker för olika människor och grupper. Vad som betraktas som värdefullt är till stor del beroende av ett kulturellt sammanhang. Även kommer det att ske förskjutningar i värderingarna av vad som betraktas som värdefullt. Etisk- moraliska motiv: Naturen har ett inneboende värde, oavsett om den är lönsam för oss eller inte. Detta läggs också fast i inledningen av konventionen om biologisk mångfald. Mot bakgrund av att naturen själv inte har någon förmåga att föra sin talan bör det närmast ses som en etisk plikt att bevara variationsrikedomen och skönheten i vår natur. När det gäller bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald finns en annan etisk-moralisk dimension. Det handlar om att upprätthålla reella möjligheter till utveckling för framtida genera- tioner, så att dessa kan välja utifrån de värderingar som kommer att råda då. Förstör vi den tillgång som den samlade biodiversiteten utgör i form av ekosystem, arter och gener så ger vi inte dessa framtida generationer samma möjlighet att välja som vi har. Detta är ytterst en etisk fråga hanteringen av en tillgång, en resurs på bekostnad av, eller med hänsyn till, alla kommande generationer. Om vår generation föröder har vi de facto även förstört många framtida generationers möjligheter att nyttja detta innanhav för olika ändamål. Det finns också en etisk dimension i frågan om inter- nationell solidaritet med andra länder som, med betydligt knappare resurser än våra, försöker bevara sin biologiska mångfald och etablera ett långsiktigt hållbart nyttjande. Vi har däremot de ekonomiska resurserna och vårt materiella välstånd grundar sig på en delvis orätt- vis världsordning. kan man säga att vi med vårt sätt att leva har en ekologisk skuld till många utvecklingsländer. Hos de flesta människor finns ett starkt behov av naturupplevelser. Naturen ger kraft och tillfälle för återhämtning, många människor upplever att man är en del av ett större sammanhang. Människan upp- skattar helt enkelt naturen för att den upplevs som vacker. biologisk mångfald kan vi människor njuta av. Att få se havsörnen flyga i skärgården, att få uppleva känslan i en riktig urskog eller att få fiska i en stilla sjö eller havsvik är upplevelser som är ytterst svåra att värdera i termer av pengar. Möjligheten till dessa upplevelser kan uppfattas som en del av vår välfärd en god livsmiljö för såväl människor som djur och växter. Många människor ser det som värdefullt att det finns t.ex. urskogar, ängar och livskraftiga bestånd av olika arter bevarade, trots att de kanske aldrig får möj- lighet att uppleva dessa. Bara vetskapen om att detta bevaras och förs vidare till kommande generationer utgör ett värde. Livskvalitet är ett annat nyckelord i detta sammanhang. Det är angeläget att politiken säkerställer att alla medborgare ges samma möjligheter till att uppleva och njuta av naturen. Här finns kopplingar till såväl integrations- som jämställdhetsarbetet. Natur- och kulturlandskapet är och har varit allt sedan de första civilisationerna en outsinlig källa till skönhet, inspiration, upp- täckarglädje och vila. Naturen och som vi omformat den genom det vi ofta kallar kulturen är vår livsmiljö, vårt habitat. Givetvis är detta ett motiv som är mer eller mindre subjektivt och personligt vi upplever naturen på olika sätt. Olika undersökningar visar dock att de flesta människor, oavsett kulturell bakgrund och var de har sina rötter, känner en vördnad för naturen och upplever att de kan hämta kraft i den. Natur- och kulturlandskapet är en del av vårt historiska och estetiska arv. Det handlar om ett ofta sammanflätat natur- och kulturarv. Naturvårdspolitik hör därför även ihop med kulturpolitik. Kulturella och känslomässiga motiv: Känsla för och kärlek till naturen kan sägas vara den egentliga grunden för naturvården. Denna leder ofta vidare till ökat behov av kunskap, till engagemang och förståelse. kanske vägen är den omvända; kunskap ger ökad insikt som i sin tur föder en känslo- mässigt grundad värdering av vår natur och behovet av naturvård. Hembygdskänslan är ofta stark och utgör en viktig grund för natur- vården. För många människor kan den lokala kultur- och hembygds- historien vara den viktigaste ingången till känslan och intresset för natur- och kulturmiljön. Dessa motiv för naturvården bör inte under- skattas. Ekonomiska motiv och säkerhetsmotiv: I grunden handlar det om att upprätthålla fungerande ekosystem som kan nyttjas hållbart och försörja oss med såväl varor som tjänster samt att vidmakthålla ekosystemens förmåga att möta förändring resiliens. Ytterst utgör den samlade biologiska mångfalden grunden för världens livsmedelsförsörjning, inte minst när det gäller säker- heten i denna. I är de areella näringarna som fiske, jord- och skogsbruk samt rennäring beroende av en god miljö och av fungerande ekosystem som kan nyttjas hållbart över tiden. mångfald har ett grundläggande värde genom att den i stor utsträck- ning är en förutsättning för livsuppehållande processer och ekosys- temens funktion. Till detta skall läggas den ökade insikten om de s.k. ekosystemtjänsternas stora, och underskattade, betydelse. Värdet av Skr. 2001/02:173 resiliens och ekosystemtjänster har utvecklats i avsnitt 2.7.1. tillhandahåller naturen genom sin variationsrikedom idéer och inspiration för forskning och utveckling inom olika fält. Över hela världen pågår forskningsprojekt, inte minst på de tekniska hög- skolorna och universiteten, inom det område som kallas biomimetik att härma naturen. Vår vardag är faktiskt full av uppfinningar som har hämtat lösningarna från naturen. I och med ratificeringen av konventionen om biologisk mångfald har , liksom andra parter till konventionen, erkänt de många olika slags värdena hos biologisk mångfald och dess beståndsdelar; eko- logiska, genetiska, sociala, ekonomiska, vetenskapliga, utbildnings- mässiga, kulturella, rekreativa och estetiska. Detta förhållande utgör en grund för svensk naturvård. 2.7.3Strategier, styrmedel och principer i naturvårdsarbetet Regeringens naturvårdspolitik ställer förväntningar på många aktörer; näringslivet, enskilda brukare och markägare, olika slags organisationer, byalag, samebyar, fiskevårdsområden m.fl. lokala aktörer. Naturvården måste breddas till att omfatta fler aktörer för att vi skall lyckas nå målen. Lokalt deltagande är ett nyckelbegrepp. Kostnadseffektivitet vid över- väganden kring vem som är bäst lämpad att utföra en viss åtgärd eller vilket verktyg som är mest ändamålsenligt är också viktigt. Resultatet ute i natur- och kulturlandskapet är det som till slut räknas. En tillgång att upprätthålla och utveckla till fromma för alla medborgare Naturen är en tillgång för samhället och alla medborgare. Naturvård skall ses som en verksamhet som syftar till att vidmakthålla och utveckla resurser och positiva värden över tiden. Naturen med alla dess livsmiljöer, ekosystem, bestånd av djur och växter och dessas genetiska variation, samt inte minst processer som pågår , är inte statisk utan i allra högsta grad dynamisk. Bevarande i bemärkelsen frysa eller konservera är oftast inte ett relevant uttryck för vad det handlar om. Det handlar mer om att vidmakthålla livsmiljöer, processer och ekosys- temens förmåga att buffra vid förändringar. Det väsentliga är att naturen inte är statisk utan föränderlig. Naturvård i detta sammanhang med betoning på resurshushållning och hållbart nyttjande bör uppfattas som en viktig förutsättning för olika näringar. Naturvård bör beskrivas som en möjlighet att skapa mervärden för näringar som t.ex. turism men också för individer i form av förutsättningar för friluftsliv och naturupplevelser. Naturvården kommer förhoppningsvis framöver att uppfattas som något som ger möjlighet till utveckling. Regeringen vill därför i naturvårdspolitiken lyfta fram viktiga beröringspunkter mellan naturvård och andra områden som regional utvecklingspolitik, turism, kulturmiljövård och fysisk planering. Vi väljer vår natur Genom att människan genom sina handlingar påverkar och kommer att påverka naturen så är det människan och samhället som måste välja vilken natur vi vill ha . Människan har på så sätt ett ansvar gäller dock det etiska motivet för naturvården; att naturen har ett egenvärde. Frågan vad är natur har diskuterats lika länge som vi haft civilisationer och har det bl.a. här i förts en diskussion. De klargöranden som bör göras i detta sammanhang är följande. För det första skall natur givetvis inte uppfattas som synonymt med vildmark. Den natur vi har i i dag är i olika grad påverkad av människan, fast graden av påverkan är mycket skiftande i olika landskap och delar av landet. detta utvecklas i avsnittet 3.7. Naturen är stadd i ständig förändring, såväl genom inneboende processer, exempelvis olika störningar som över- svämningar, stormfällningar, utbrott av skadeinsekter m.m., som genom förändringar orsakade av människan. Att förändringarna är orsakade genom människans aktiviteter innebär inte i sig att de är negativa. om kan de tillföra värden, exempelvis hela vårt traditionella odlingsland- skap med ängar och hagmarker som människan skapat genom århundra- den av odlarmöda. Ett annat exempel är livsmiljöer för växter och djur som människan, medvetet eller omedvetet, skapat i miljöer. värdefulla behöver inte vara det naturliga. En urskog har sitt värde just genom frånvaron av mänsklig påverkan genom skogsbruk. grav skapad av människan har sitt värde genom att den tillför ett annars ofta utarmat jordbrukslandskap livsmiljöer för en rad växter och djur. Även vårt sätt att handskas med naturen är stadd i ständig förändring. Bevara och utveckla är inte att låta naturen sköta sig själv. vårdspolitiken innebär ett ställningstagande från staten och samhället att ta ansvar för de värden som samhället och människorna lägger i Den ibland använda liknelsen om människan som naturens trädgårdsmästare uttrycker något av detta. Ett landskaps- och ekosystemperspektiv Naturvård måste bedrivas över hela landskapet samt i våra vatten- Naturvård blir därmed ett ansvar för många aktörer. skaps- och ekosystemperspektiv, vilket bland annat inkluderar att upp- rätthålla processer och funktioner i ekosystemen, utgör utgångspunkten. Det handlar om bevarande och hållbart nyttjande, fast inte alltid inom Resonemang om det sistnämnda utvecklas vidare i avsnitt 4. som denna landskapsstrategi läggs fast måste konstateras att biologisk mångfald, t.ex. en hög mångfald av naturtyper eller rödlistade arter inom en viss yta, inte är jämnt fördelad över geografin. av landet, och framför allt vissa områden och naturtyper, hyser en större andel av mångfalden jämfört andra områden och naturtyper. för att de specifika bevarandeåtgärderna riktade mot särskilt värdefulla områden respektive naturtyper även framöver måste utgöra en tung del Samma sak gäller områden för friluftsliv. De flesta bor i dag i tätorter. Områden med hög kvalitet för friluftsliv måste av naturliga skäl om de skall kunna nyttjas under vardagar och ligga relativt nära tätorterna. Även i detta fall krävs fokuserade bevarande- Skr. 2001/02:173 åtgärder riktade mot vissa områden. Propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU03, rskr. 2001/02:36) innehåller tre stra- tegier som skall vara vägledande i arbetet med att uppnå miljökvalitets- målen: En strategi för effektivare energianvändning och transporter. En strategi för giftfria och resurssnåla kretslopp. En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö. Alla dessa tre har direkt eller indirekt betydelse för naturvårdspolitiken. Särskilt den tredje strategin hushållningsstrategin har direkta kopp- lingar till naturvården. De tre grundläggande beståndsdelarna i denna strategi är: Ett varsamt brukande av mark- och vattenområden för att värna natur- och kulturvärden i miljön och goda produktionsförhållanden. Skydd av särskilt värdefulla miljöer och resurser samt skapande av en rik kultur- och naturmiljö där representativa delar av vårt kulturarv är bevarade liksom biologisk mångfald. Miljöanpassad fysisk planering och byggande för att skapa en hållbar bebyggelsestruktur och nya anläggningar av hög kvalitet, för ett balanserat uttag av naturresurser och för en god hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö. Hushållningsstrategin innehåller alltså både brukande, bevarande och utveckling av värden samt planering och resursuttag. Alla dessa element är centrala i naturvårdsarbetet och utvecklas vidare i skrivelsen. Även den allmänna hänsynsregeln i 2 kap. 5 § ger uttryck för en hushållningsstrategi. Hushållningsstrategins betydelse för naturvården kan konkretiseras i form av följande tre insatsområden. Bevarandeinsatser i de särskilt värdefulla områdena. Dessa inkluderar såväl skydd som vård och förvaltning och köp av naturvårdstjänster. De särskilt värdefulla områdena bör dock alltid ses och värderas i sitt landskapssammanhang. Reservat bör betraktas som öppna system, de påverkas i hög grad av mark- och vattenanvändning i det omgivande landskapet. Reservaten är helt enkelt i regel för små för att kunna omfatta den storskaliga dynamiken på landskapsnivå. Fortsatt miljöanpassning av olika näringar och verksamheter och utvecklad naturvårdshänsyn över hela landskapet. Tyngdpunkten här ligger på det naturvårdsarbete som bedrivs inom olika sektorer. Som exempel kan nämnas naturvårdshänsyn eller utveckling av nya me- toder i areella näringar eller fiskets arbete med att utveckla ny teknik för att minimera bifångst. Hushållning med och god förvaltning av olika slags naturresurser som exempelvis sand och grus, viltstammar, fiskbestånd och skog är en annan tung del. Restaurering av landskap, livsmiljöer och bestånd av växter och djur. 2001/02:173 Detta insatsområde tenderar att öka i betydelse allt eftersom kun- skapen om behovet av restaurering ökar och vissa livsmiljöer minskar Biotopåterställning i vattendrag efter tidigare rensningar eller specifika stödåtgärder för utsatta populationer av växter eller djur kan ses som exempel på restaurering. De ovan nämnda insatsområdena kompletterar varandra och omfattar till- sammans genom hushållningsstrategin hela landskapet. Alla tre inne- fattar också att utveckla värden. Tyngdpunkten i arbetet bör ligga på naturtyps- och livsmiljönivån. Vid sidan av detta krävs dock specifika insatser för en hel del arter där de generella naturvårdsinsatserna inte räcker till. Detta utvecklas i avsnittet 3.11 om artbevarande. Restaure- ringsinsatser får inte innebära att det viktiga förebyggande arbetet att bevara det vi faktiskt har åsidosätts. Det finns ofta en stark drivkraft och glädje när det gäller att skapa eller återskapa något i naturen. Den bör inte stå i motsats till vikten av att förebygga naturvårdsproblem. Tvärtom bör denna kraft tas till vara. är många aktörer involverade i restaurering, exempelvis länsstyrelser, kommuner, skogsvårdsstyrelser, skogsnäringen och den ideella naturvården. Insatser finansieras via en rad olika källor. Anslagen för bevarande av biologisk mångfald, biologisk återställning inom ramen för kalkningen, jordbrukets miljöersättningar, lokala investeringspro- gram, den ideella naturvården, är exempel på finansie- ringskällor. Det finns skäl att försöka ta ett mer samlat grepp kring restaureringsarbetet inom naturvården och försöka finna principer för ansvars- och arbetsfördelning mellan olika aktörer. Ingen aktör klarar ensam att greppa behovet och genomföra restaurering på landskapsnivå. En utvecklad samordning är därför angelägen i syfte att kunna optimera insatserna i ett landskapsperspektiv. Värdena bör så långt möjligt styra insatserna Naturvårdsarbetet bör ha de värden som samhället finner angeläget att vidmakthålla som utgångspunkt. Den offentliga naturvården har inte sällan arbetat i en tradition där olika hotbilder har varit det som i första hand har styrt åtgärderna. Detta har dock successivt ändrats till ett mer metodiskt arbete med olika naturtyper och arter, i takt med att kun- skapsunderlaget har förbättrats och väl övervägda bevarandeprogram har tagits fram. Som exempel kan nämnas bevarandeplaner för national- parker, myrar och odlingslandskap. Detta arbetssätt där det mest be- varandevärda hanteras med högst prioritet oavsett aktuell hotbild bör ytterligare förstärkas.