prop · GP03158 · 2002-03-19 00:00:00 — Regeringen anser att frågan bör utredas i samband med att frågan om avgränsning och omfattning av statens ersättningsansvar analyseras, bl.a. i samband med behandlingen av resultatet från utred- ningen om översyn av räddningstjänstlagen m.m. (dir. 1999:94). Utred- ningens betänkande Reformerad räddningstjänstlagstiftning (SOU 2002:10) har remitterats och regeringen avser att återkomma i frågan i samband med beredningen av utredningens förslag. Investeringar avseende svåra påfrestningar på samhället i fred som sam- tidigt väsentligt stärker förmågan vid höjd beredskap Investeringar avseende svåra påfrestningar på samhället i fred finansieras i huvudsak över andra utgiftsområden än utgiftsområde 6 Totalför- svar. Genom att skapa förmåga att hantera en svår påfrestning skapas i många fall även en grundförmåga inom det civila försvaret. Statliga myndigheters investeringar avseende svåra påfrestningar på samhället i fred som inte direkt stärker förmågan vid höjd beredskap bör även fort- sättningsvis finansieras över dessa myndigheters respektive förvaltnings- anslag eller motsvarande och därmed belasta andra utgiftsområden. finansieras vissa åtgärder för fredstida kriser inom utgifts- område 6 Totalförsvar. Det gäller t.ex. för katastrof- medicin inom hälso- och sjukvården. Också bidrag för grundförmåga avseende kommunalteknisk försörjning för både svåra påfrestningar på samhället i fred och för höjd beredskap bör kunna finansieras över ut- giftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. Bidraget avser en delfinansiering av den berörda kommunaltekniska försörjningen. Även i fortsättningen förutsätts finansieringen delas mellan stat, landsting och kommun. Kravet på samhällets omedelbara försvarsförmåga medför att vissa åt- gärder måste vidtas . Det är ofta samma typer av åtgärder som behövs för att klara konsekvenserna av ett angrepp från en antagonistisk aktör i fred (terrorism). Särskilt bör här framhållas åtgärder på NBC- och IT-områdena. Organisationsstöd och uppdragsersättning till frivilliga försvarsorgani- sationer för uppgifter under höjd beredskap och för viss verksamhet un- der svåra påfrestningar på samhället i fred bör finansieras över utgiftsom- råde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. Frivilliga insatser är ut- tryck för folkligt engagemang och utgör en viktig del av samhällets be- redskap. För att skapa en bättre krishanteringsförmåga och framförallt för att skapa ett robust och motståndskraftigt samhälle bör denna typ av en- gagemang uppmuntras och tas tillvara. De frivilliga försvarsorganisatio- nerna är härvid en resurs som områdesansvariga bör kunna ianspråkta och inrikta för verksamhet även inom ramen för svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringens syn på de frivilliga försvarsorganisationer- na redovisas i propositionen Frivillig försvarsverksamhet inom totalför- svaret som beslutas denna dag (prop. 2001/02:159). Åtgärder för samhällets krishanteringsförmåga på lokal, regional eller nationell nivå Planerings-, utbildnings- samt övningsverksamhet som berör flera sam- verkansområden och som syftar till hantering av svåra påfrestningar på samhället i fred eller höjd beredskap bör kunna finansieras inom utgifts- område 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. Utbildnings- och öv- ningsverksamhet som syftar till hantering av olyckor av lägre dignitet än vad som nämnts skall dock finansieras av den verksamhetsansvariges förvaltningsanslag eller motsvarande. Områdesansvaret gäller såväl vid svåra påfrestningar på samhället i fred som vid höjd beredskap och är en förutsättning för att helhetssynen skall kunna få tillräckligt genomslag i det nya krishanteringssystemet. Att stötta områdesansvaret på lokal och regional nivå hör till de åtgärder som syftar till att ge samhället erforderlig krishanteringsförmåga för att klara av såväl svåra påfrestningar på samhället i fred som höjd bered- skap. Utgifterna för såväl länsstyrelsebidrag som kommunbidrag samt landstingsbidrag för svåra påfrestningar på samhället i fred samt höjd beredskap avseende krishanteringsförmåga kommer därmed att öka inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. Forskning och utveckling, omvärldsanalyser för höjd beredskap och svåra påfrestningar på samhället i fred samt risk- och sårbarhetsanalyser som berör flera samverkansområden bör också kunna finansieras över utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. Dessa övergri- pande åtgärder kräver samverkan och behövs för att planeringssystemet skall fungera. Investeringar för höjd beredskap Utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet bör finansiera åtgärder för höjd beredskap i dess helhet när det gäller investeringar i anläggningar, materiel och utrustning för höjd beredskap avseende grundförmåga och för anpassning på medellång sikt (). Även ut- bildningskostnader och förmånsmedel för totalförsvarspliktiga samt om- fattande övningar och utbildningar för höjd beredskap hör till denna grupp av åtgärder. Inom det civila försvaret skall det finnas en omedelbar förmåga att motstå hot om begränsade insatser mot civila funktioner eller infrastruk- tur. Insatserna kan bestå av sabotage eller fjärrstridsmedel utrustade med konventionella vapen eller massförstörelsevapen. Civilt försvar skall även kunna stötta Försvarsmaktens verksamhet. skall det civi- la försvaret även kunna motstå mer omfattande insatser av fjärrstrids- medel och begränsade luftrörliga insatsstyrkor. Viss internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet Akuta internationella civila insatser kan ses som ett säkerhetspolitiskt redskap för att genom goda relationer med andra länder skapa en säkrare situation för på lång sikt. Regeringen anser att det under vissa omständigheter är angeläget att kunna erbjuda stöd till välutvecklade länder som befinner sig i en situation som i skulle betecknas som en svår påfrestning. Det är också viktigt med flexibilitet som möjliggör att kunna bistå andra länder. Regeringen anser att internationella fredsfrämjande och humanitära in- satser som utförs med hjälp av det civila försvaret bör kunna finansieras över utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet Regeringen anser vidare att utgiftsområdet bör kunna finansiera åtgär- der som avser möjligheter att med civila resurser stötta andra länder som befinner sig i tillstånd av svår påfrestning på samhället i fred. Det skall då endast avse insatser i länder som inte kategoriseras som bi- ståndsmottagande länder av Sida (se vidare kap. 12). Ny anslagsstruktur för det civila försvaret Regeringens bedömning: Verksamhetsområdet det civila försvaret bör finansieras från ett anslag. Vidare bör den i avsnitt 8.3 föreslagna och Styrelsen för psykologiskt försvars förvaltningsutgifter finansieras över ett anslag för respektive myndig- Skälen för regeringens bedömning: finns inom utgiftsområde 6 Totalförsvar tio av anvisade anslag inom verksamhetsområdet det civila försvaret. Regeringens årliga förslag till belopp på anslagen har tagit sin utgångspunkt i årliga plane- ringsunderlag avseende det civila försvaret. Respektive anslag svarar mot en funktion och för varje funktion är en myndighet ansvarig. del till den funktionsansvariga myndigheten har regeringen tilldelat andra myndigheter belopp inom anslaget för åtgärder inom funktionen. An- slagsstrukturen har därmed varit fokuserad mer på myndighet än på verk- samhet. Detta har, särskilt under löpande budgetår, gett upphov till en viss tröghet i planeringssystemet som försvårat nödvändiga ompriorite- ringar inom verksamhetsområdet. Inom verksamhetsområdet har bl.a. mot denna bakgrund stora anslagssparanden uppstått. Den planeringsstruktur som skapas måste för att kunna upprätthålla en tillräcklig förmåga oavsett hotbild vara mer flexibel än den tidigare funk- tionsindelningen. Det gäller såväl själva indelningen av de i kapitel 8 beskrivna samverkansområdena som deras finansiering. Regeringens förslag till anslag för det civila försvaret kommer i bud- getpropositionen att ha sin utgångspunkt i det planeringsunder- lag som utarbetat i samverkan med be- rörda myndigheter och andra organ. I fortsättningen kommer den i kapi- tel 8 redovisade att lämna motsvarande un- derlag avseende resursfördelningen per samverkansområde och verk- samhet som avses bedrivas av myndigheter inom respektive samverkans- område. Myndigheter och kommuner kommer att delta i processen ge- nom att lämna förslag till verksamhet som man avser att bedriva inom ett samverkansområde. Förslagen vägs sedan samman av Krisberedskaps- myndigheten i det planeringsunderlag som skall lämnas till regeringen. I samverkansområdena ingår ett stort antal myndigheter som tillsam- mans bidrar till att kravet på förmåga tillgodoses. är de olika områdena i viss mån beroende av varandra. Det måste därför vara möjligt att även under löpande budgetår göra avvägningar såväl inom som mel- lan respektive område. Regeringen anser därför att verksamhetsområdet det civila försvaret bör finansieras över ett anslag. Regeringen anser att det nya anslaget i huvudsak skall disponeras av den föreslagna och överväger därmed att tilldela en anslagspost per samverkansområde och en anslagspost avse- ende internationell verksamhet. När det gäller de avgifter som tas ut inom elförsörjnings- och tele- kommunikationsområdet och som redovisas mot inkomsttitel på stats- budgeten anvisas motsvarande belopp på anslag som disponeras av respektive (se vida- re avsnitt 7.4 nedan). Regeringen anser att dessa myndigheter även i fort- sättningen bör disponera belopp motsvarande avgiftsuttaget inom ramen för det nya anslaget. Utöver det nya anslaget för det civila försvaret bör för Krisbered- skapsmyndigheten och Styrelsen för psykologiskt försvar anvisas ett an- slag vardera avseende utgifter för myndigheternas förvaltning. Genom att det inte kommer att finnas någon myndighet motsvarande en funktionsansvarig myndighet kommer det att till stor del vara en upp- gift för att mot bakgrund av regeringens beslutade planeringsförutsättningar betala ut belopp till de olika myndig- heterna som skall bedriva verksamhet inom respektive samverkansområ- de. Detta hindrar inte att regeringen genom villkor och beloppsgränser kan öronmärka belopp för särskilt prioriterade verksamheter eller ange- lägna projekt. Det är enligt regeringen angeläget att Krisberedskapsmyn- digheten ges möjligheter att bli den mycket väsentliga del av den nya krishanteringsstrukturen som avsetts. Myndighetens här angivna befo- genhet att påverka resursfördelning är en sådan möjlighet. Ansvarsfördelningen mellan och andra berörda myndigheter skall vara tydlig. Berörda myndigheter skall ges tydliga och rimliga planeringsförutsättningar. Mot bakgrund av ovanstående avser regeringen således i budgetpropo- sitionen föreslå att anvisa tre anslag inom det civila försvaret i stället för nuvarande tio. har i bet. 2001/02:FöU2, vad gäller regeringens för- slag om att funktionsindelningen inom det civila försvaret skall upphöra, framhållit följande. Regeringen har emellertid inte preciserat som den nuvarande funktionsindelningen skall upphöra. Utskottet vill där- för fästa uppmärksamheten på att regeringens budgetförslag är strukturerat i den gällande indelningen med funktioner och funk- tionsansvariga myndigheter. Vid bifall till budgetförslaget och bifall till det nu aktuella förslaget att funktionsindelningen skall upphöra uppstår vissa oklarheter i budgeten. Bland annat är det oklart vilken myndighet som skall tilldelas uppgifter och medel som i bud- getförslaget är knutna till funktioner där skap är funktionsansvarig myndighet. Regeringen föreslår att den myndigheten läggs ned . Utskottet förutsätter att rege- ringen reder ut dessa oklarheter. Regeringen avser redan på tilläggsbudget i samband med den ekonomiska vårpropositionen föreslå att de tre nya anslagen anvisas. De nya anslagens inrättande sammanfaller därmed i tiden med inrättandet av och ikraftträdandet av den i avsnitt 8.1 redovisade förordningen om myndigheters ansvar och skyl- digheter vid såväl fredstida kriser som höjd beredskap. Vid denna tid- punkt upphör därmed den nuvarande funktionsindelningen. Belopp kan därmed anvisas för delar av den verksamhet som skall be- drivas inom samverkansområdena för . Till skillnad mot vad som kommer att vara fallet avser regeringen för föreskriva att det nya anslaget för det civila försvaret skall disponeras av de myndigheter som disponerar belopp under de nuvarande tio anslagen inom det civila försvaret. De sistnämnda anslagen kommer dock av budgettekniska skäl att finnas uppförda på statsbudge- ten . Regeringen avser därför att föreskriva att myndighe- terna först skall ha förbrukat tillgängliga belopp på dessa anslag innan någon anslagsavräkning får ske från det nya anslaget för det civila för- svaret. Vidare avser regeringen att på tilläggsbudgeten i samband med den ekonomiska vårpropositionen föreslå att de av givna bemyndi- gandena avseende beställningar av beredskapsåtgärder som medför utgif- ter efter 2002 inom funktionerna inom det civila försvaret i stället skall avse det nya anslaget. Regeringen har i regleringsbrev bemyn- digat vissa myndigheter att göra sådana beställningar. Regeringen avser inte att ändra denna fördelning till myndigheterna under resterande del av 2002. Avgiftssystem för telekommunikationsområdet och beslutade med anledning av förslag i propositionen Totalför- svar i förnyelse om införandet av en särskild avgift för att finansiera vis- sa åtgärder inom telekommunikationsområdet (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:UFöU1 rskr. 1996/97:36). har därefter beslutat om storleken av den avgift som får tas ut av teleoperatörer för finansiering av åtgärder mot allvarliga fredstida hot och påfrestningar på telekommunikationsområdet. Den avgift som tas ut av teleoperatörer- na redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten och motsvarande belopp anvisas som anslag till . Avgiften har sedan den infördes enbart erlagts av . Regering- en avser att se över grunden för avgiftsuttaget i syfte att ge den en mer konkurrensneutral utformning. Inom elberedskapen tas en avgift ut enligt elberedskapslagen (1997:288). Även elberedskapsavgiften redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten och motsvarande belopp anvisas som anslag till Affärsver- ket . Då det råder en viss diskrepans mellan när avgifterna tas ut och åtgär- derna genomförs har stora anslagssparanden uppstått . Anslagsbelastningen har således varit lägre än avgiftsuttagets storlek. Regeringen avser tillse att bättre balans uppnås mellan avgiftsuttag och utgifter. 7.5Ersättning till kommuner och landsting I lagen (1994:1720) om civilt försvar finns bestämmelser om bl.a. kom- munernas ansvar inom det civila försvaret. Enligt 2 kap. 6 § skall staten betala ersättning till kommunerna för deras kostnader för de beredskaps- förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap. Er- sättningen skall bestämmas med utgångspunkt från varje kommuns ut- satthet och risker i krig. I förordningen (1995:128) om civilt försvar finns närmare bestämmel- ser bl.a. om statens ersättningsskyldighet till kommunerna. Enligt 2 kap. 5 § består ersättningen av ett grundbelopp om och ett rörligt tilläggsbelopp. Tilläggsbeloppet är avhängigt antalet kommunin- vånare samt kommunens bedömda utsatthet och risker i krig. Ersättning- en bestäms och betalas ut av . Socialsty- relsen bestämmer och betalar enligt 2 kap. 6 § ersättning till landstingen för sådan utbildning av hälso- och sjukvårdens personal som utgör ett led i beredskapsförberedelserna. Regeringen och träffade en överenskommelse om ersättning för de åtgärder som kommunerna skall vidta för att fullfölja sina skyldigheter enligt lagen om civilt försvar. Överenskommelsen konkretiserar även i övrigt kommunernas skyldighe- ter enligt lagen resp. förordningen om civilt försvar. Överstyrelsen har i en rapport om uppföljning av lagen om civilt för- svar anfört att rådande ersättningssystem inte är ändamålsen- ligt eftersom de kriterier som styr fördelningen av medel till kommuner- na inte är relevanta. Enligt Överstyrelsen är det hos länsstyrelserna en allmän uppfattning att ersättningssystemet bör ses över. Flera länsstyrel- ser efterlyser ett tydligare mandat att följa upp kommunernas användning av det statliga bidraget. Överstyrelsen framhåller i rapporten att den sär- skilda hanteringen av statsbidraget haft stor betydelse och att bidraget inte bör inräknas i det generella statsbidraget till kommunerna. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen föreslår i betänkandet Säkerhet i en ny tid (SOU 2001:41) att den statliga ersättningen till kommunerna bör finnas kvar. Principerna för fördelningen av ersättningen mellan kommunerna bör dock ändras. Ersättning bör också kunna utgå för plane- ring inför andra allvarliga kriser än höjd beredskap. Utredningen konsta- terar att fördelningsnycklarna för kommunbidraget bygger på en risk- gruppering av kommunerna . Riskgrupperingen utgick från en bedömning inför ett s.k. strategiskt överfall mot , en hotbild som enligt utredningen är föråldrad. Utredningen föreslår därför att förhand- lingar tas upp med kommunerna om utformningen av ett nytt finansie- ringssystem för planeringen av kommunernas åtgärder inför höjd bered- skap och beredskapen mot andra allvarliga krissituationer än höjd bered- skap. I regeringens proposition Fortsatt förnyelse av totalförsvaret redovisar regeringen behovet av en ny planeringsstruktur och uttalar att överens- kommelsen mellan staten och bör omför- handlas. En särskild utredare har i betänkandet Extraordinära händelser i kom- muner och landsting (SOU 2001:105) föreslagit att en särskild lag skall stiftas om förfarandet, kompetens m.m. i kommuner och landsting vid extraordinära händelser (begreppet återkommer i avsnitt 10.5). Med ex- traordinär händelse avses alla sådana händelser som ligger mellan nor- maltillstånd och höjd beredskap, dvs. även då det råder ett tillstånd av svår påfrestning på samhället i fred. Vad gäller frågan om finansiering anser utredaren att det är rimligt att mer av den statliga ersättningen till kommunerna för beredskapsförberedelser successivt förs över till hante- ringen av extraordinära händelser. Regeringen avser att besluta om förhandling med om ersättningen till kommunerna mot bakgrund av att de regionala mål- och riskanalyserna för planeringen av verksamhet vid höjd beredskap skall ses över samt mot bakgrund av behovet av plane- ring vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Förhandlingen skall be- akta förslagen från Utredningen om kommuners och landstings besluts- fattande vid extraordinära fredstida händelser i samhället avseende risk- planering och den fortsatta beredningen av dessa och ske i enlighet med den kommunala finansieringsprincipen. Utredningens förslag ligger i linje med förslaget från Sårbarhets och säkerhetsutredningen. Frågan om kommuners och landstings beslutsfattande vid extraordinära händel- ser behandlas i avsnitt 10.5. Arbetet med att omförhandla överenskommelsen med Svenska kom- munförbundet bör även innefatta en översyn av strukturen för indelning av kommuner i riskklasser vid höjd beredskap. Denna bör grundas på en preliminär analys av vilka konsekvenser för geografiska prioriteringar som det minskade hotet om väpnat angrepp medför jämfört med tidigare regionala mål- och riskanalys. Ekonomiska bidrag till landstingen bör även fortsättningsvis utbetalas via . En struktur vid fredstida krishantering och Regeringens bedömning: Alla statliga myndigheter bör i syfte att stärka krishanteringsförmågan analysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana risker inom myndighetens ansvarsområde som mycket allvarligt kan nedsätta förmågan hos verksamheten inom området. Samtliga statliga myndigheter bör vara skyldiga att i sin verksamhet beakta totalförsvarets krav. De bör även planera för att under höjd be- redskap kunna fortsätta verksamheten så långt det är möjligt med hän- syn till personaltillgång och övriga förhållanden. Regeringen anser att det finns skäl att peka ut ett antal statliga myndigheter som skall åläg- gas ett särskilt ansvar för att vidta de förberedelser som behövs för att möta svåra påfrestningar på samhället i fred och inför höjd beredskap. Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag: Utredningens för- slag om en planeringsstruktur överensstämmer i stort med regeringens bedömning. Regeringen använder dock inte utredningens begrepp sam- verkans- och bevakningsansvar. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser stödjer utredningens för- slag att en ny förordning om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap utfärdas och att den skall ersätta beredskapsförordningen (1993:242). Remissinstanserna instämmer i huvuddragen i förslaget och många påpekar att de exempel på samverkansansvar och bevakningsan- svar som utredningen beskriver har utvecklats vidare genom det arbete som bedrivs under ledning av . som redan samarbetar med berörda myn- digheter inom verkets ansvarsområde anser att det inte finns någon an- ledning att formalisera eller detaljreglera de samverkansformer som re- dan finns. anser att behovet av generella regler och system för fredstida krishantering delvis måste ifrågasättas. Kustbe- vakningen och förordar en fortsatt åtskillnad mel- lan författningar som rör fredstida förhållanden och sådana som avser höjd beredskap. , och anser att det bör utses en myndighet som är ansvarig för att initiativ tas till att den samordning som behövs inom verksamhetsområdet kommer till stånd. Bland annat , och Jord- bruksverket påpekar att den riskanalys som görs enligt förordningen (1995:1300) om statliga myndigheters riskhantering bör kunna ligga till grund för den av utredningen föreslagna sårbarhetsanalysen. anser att sårbarhetsanalysen även bör omfatta risker inom myndighetens ansvarsområde som nedsätter förmågan hos verk- samheter inom andra områden. är tveksam till att myn- digheter som inte har planeringsuppgifter eller operativa uppgifter inom krishanteringen skall behöva lämna in en sårbarhetsanalys till Regerings- Skälen för regeringens bedömning: Varje statlig myndighet bör för att stärka sin krishanteringsförmåga ha till uppgift att genomföra en ana- lys av den sårbarhet eller de risker som kan finnas inom myndighetens ansvarsområde och som mycket allvarligt kan nedsätta förmågan hos verksamheten inom området (sårbarhetsanalys). Den bör uppdate- ras och redovisas till . Sårbarhetsanalysen skall avse sådana tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller trappas upp till att omfatta flera delar av samhället. Tillståndet skall vara av en sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och kräver att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen och därmed be- gränsa konsekvenserna. I propositionen Fortsatt förändring av totalförsvaret redogjorde rege- ringen för begreppen samverkans- och bevakningsansvar som Sårbar- hets- och säkerhetsutredningen använde för att beskriva ansvarsfördel- ningen i krishanteringssystemet. Begreppen som utredningen använde syftade till att precisera roller och ansvar för olika organ i systemet. I propositionen angav regeringen att det utredningen föreslog var exempel på begrepp som kan användas inom området. Regeringen anser att ett antal samverkansområden bör fastställas. Inom dessa områden bör myndigheter pekas ut och ges ett särskilt ansvar i vis- sa situationer. Ansvaret kan innefatta att planera och vidta de förbere- dande åtgärder som krävs för att minska risken för att en svår påfrestning uppkommer samt för att kunna hantera en sådan situation om den ändå skulle inträffa. Myndigheterna kan även få till uppgift att genomföra de förberedelse- och anpassningsåtgärder som krävs för att verksamheten helt eller delvis skall kunna upprätthållas vid höjd beredskap.