prop · GP03158 · 2002-03-19 00:00:00 — Det finns flera pågående utvecklingstendenser som bedöms påverka säkerhets- och beredskapsarbetet inom luftfarten. Utvecklingen inom luftfarten går mot ett fortsatt ökat teknikberoende där fungerande system inom såväl flyginfrastrukturen som flygbolagen är en förutsättning för att kunna upprätthålla kapaciteten i flygtransportsystemet. Gemensamt för huvuddelen av de gränssättande funktionerna inom luftfarten är det stora beroendet av fungerande el-, tele- och IT-system. Inom luftfarten finns det väl fungerande reservsystem för flygsäker- hetskritiska system som tillgodoser flygsäkerhetskraven. stem har dock endast utvecklats för att säkerställa ledning av pågående Prop. 2001/02:158 flygtrafik och medger därför ingen möjlighet att upprätthålla en kapacitet Konsekvenserna vid störningar kan snabbt bli att det inte går att upprätthålla en nödvändig kapacitet i flygtransportsyste- met då vitala system som exempelvis flygtrafikledningssystem, bagage- hantering, inchecknings- och bokningssystem samt underhållssystem slutar att fungera. Förmågan bedöms som godtagbar. bedriver i allt väsentligt en förebyggande säkerhetsverksamhet genom farledsverksamhet, lots- ning, isbrytning, trafikinformation, sjöfartsinspektion m.m. Verket svarar även för en insatsberedd verksamhet i form av . Organisa- tionen, som har egna operativa enheter, övar regelbundet och har en väl- definierad samordning och ledning. Förmågan att utföra sjötransporter med svenskflaggade fartyg är svår- bedömd på grund av den begränsade tillgången. Detta gäller inte enbart under beredskapsförhållanden, utan även vid internationella kriser där stater ianspråktagit fartyg för transporter och därmed orsakat brist på transportkapacitet. Andra faktorer som påverkar sårbarhet är den begränsade nationella tillgången på varv och bärgningskapacitet. Vidare har de strukturella förändringar som skett, med en ökad koncent- ration till färre och större hamnar, givit en robust struktur, men med en lägre flexibilitet på såväl kortare som . Det ökade IT-beroendet gör att störningar i systemet kan ge allvarliga återverkningar för produk- tionen inom transportsektorn med följdeffekter för produktionssektorn. Så kallad out-sourcing inom logistiken i förening med internationella inslag medför en svåröverskådlig verksamhet ur sårbarhetssynpunkt. Samma effekt fås vid en oklar ansvarsfördelning i den traditionellt funk- tions- eller sektorsinriktade verksamheten, vilket kan leda till att svaghe- ter i transportkedjor och godsflöden inte åtgärdas eller uppmärksammas. Vid en svår påfrestning i fred, en omfattande internationell insats eller vid ett angrepp uppstår med stor sannolikhet störningar i transportsek- torn, vilka kan ha påtagliga effekter och ekonomiska konsekvenser för samhället. Mot denna bakgrund är regeringens bedömning att det finns skäl att ge beredskapsverksamhet inom transportsektorn en förändrad inriktning. Den framtida inriktningen bör utgå från en bredare syn på hot och risker och i högre utsträckning inriktas mot analyser och fö- rebyggande arbete, dels för att minska riskerna för störningar i samhälls- viktiga transportsystem som omfattar godstransporter, varudistribution och persontransporter, dels för att minska konsekvenserna genom att lämpliga åtgärder är förberedda och kan vidtas vid svåra påfrestningar i fred. Det finns behov av nya och aktuella analyser för att, mot bakgrund av det säkerhetspolitiska läget, den nya inriktningen för samhällets bered- skap vid svåra påfrestningar i fred och den pågående utvecklingen inom transportområdet, bedöma samhällets behov av transportresurser vid oli- ka typer av krissituationer. Det finns behov av att utveckla bättre metoder för att bedöma hot, risker, inbördes beroenden och analysera konsekven- ser vid olika krisscenarier. Det gäller bl.a. beroendeförhållanden inom transportområdet, beroendeförhållanden gentemot andra infrastrukturom- råden och analyser av ekonomiska konsekvenser för samhälle och när- ingsliv vid olika krissituationer. Därefter kan och bör lämpliga åtgärder övervägas för att säkerställa samhällets tillgång till transportresurser vid olika krissituationer. För detta krävs ett nära samarbete mellan infrastruk- turägare, transportörer och näringslivet. För gränsöverskridande transpor- ter behövs ett samarbete med i första hand grannländerna. Mot bakgrund av att Transporter kommer att utgöra ett nytt samver- kansområde med verksamhet som bör ges en förändrad inriktning än ti- digare anser regeringen att det finns skäl för en djupare prövning. I pröv- ningen bör bl.a. ingå rimlighetsbedömningar i syfte att identifiera lämpli- ga nivåer för vad som bedöms vara acceptabla transport-kapaciteter vid olika krissituationer. Det är i sammanhanget också viktigt att pröva om nuvarande regler, bl.a. i lagen om näringsidkares skyldighet att deltaga i totalförsvarsplaneringen, aktuella förordningar och befintliga avtal i till- räcklig utsträckning säkerställer att samhället har transportresurser att tillgå vid olika typer av svåra påfrestningar i fred och vid höjd beredskap. Det finns sannolikt behov av ändringar och kompletteringar av relevanta lagar, förordningar och omförhandling av befintliga avtal mellan staten och näringslivet. Det kan även finnas behov av att upprätta nya avtal. Försvarsmaktens ominriktning innebär att organisationen förändras från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar. Kraven på uthållighet och antalet krigsförband har minskats väsentligt men högre krav ställs på na- tionell operativ rörlighet. Försvarsmakten skall dessutom kunna verka i och dess närhet. Det förutsätter stöd med expertkunskap samt transportresurser från den civila transportsektorn och en effektiv civil militär samverkan. Det finns skäl att närmare kartlägga, analysera och bedöma ömsesidiga behov av transporter för åstadkommande av en ef- fektiv civil militär samverkan vid svåra påfrestningar i fred och vid höjd beredskap. Det ovan nämnda behovet av utvecklingsarbete utifrån ett bredare per- spektiv på hot och risker samt en ökad fokusering på förebyggande arbe- te och sammanhängande transportsystem förutsätter en organisation med kompetens inom flera områden. Denna aktör bör ha kompetens såväl inom transportområdet som angränsande infrastrukturområden, bl.a. för att kunna utföra egna kvalificerade sektorsövergripande analyser. En ak- tör som kan stå för en helhets- och sektorsövergripande syn på transpor- ter och logistik är också viktig för att kunna initiera och stödja utveck- lingsarbete vid trafikverken och därmed för att transportsektorns aktörer skall uppnå en god samlad krishanteringsförmåga. Mot denna bakgrund avser regeringen att ge uppdrag till myndigheter inom transportområdet att genomföra ovan nämnda analyser. Regeringen anser att samarbetet inom ramen för Partnerskap för fred (PFF) även fortsättningsvis bör vara ett prioriterat område. har som partnerland aktivt bidragit till det förtroendeskapande arbetet inom transportkommittéerna. I dessa sammanhang har ämnen som försäkrings- och terroristfrågor diskuterats och tonnagetillgång och befraktningsmöj- ligheter vid kriser studerats. Viktiga arenor för sådant samarbete är bl.a. Natos nio civila kommittéer. Av dessa är tre transportkommittéer, Plan- ning (), () och tee (CAPC), i vilka representeras av ÖCB och de statliga trafik- verken. Risk- och sårbarhetsanalyser bör genomföras för hela vägtransportsyste- met och åtgärder vidtas för att minska sårbarhet och störningar i el-, tele- och IT-system. Exempel på områden som bör analyseras är logistikled- ningssystem, beredskapshänsyn i infrastrukturplaneringen, reservbro- system samt radionät. Risk- och sårbarhetsanalyser för järnvägssektorn bör genomföras. Exem- pel på områden som bör analyseras är krisledningsförmågan, trafikled- ningssystemets driftsäkerhet och uthållighet, reservkraft till signalsystem för att möjliggöra att prioriterad trafik kan upprätthållas med diesellok vid bortfall av el samt utveckling av arbetet med beredskapshänsyn i inf- rastrukturplaneringen. Trafikutövares och entreprenörers åtaganden, skyldigheter och rättig- heter i händelse av påfrestningar på järnvägssystemet bör regleras genom avtal med . Avtalen bör kunna användas för att stödja Försvarsmakten och andra nationella och internationella myndigheter och organisationer. För att säkerställa flygtransportsystemet även under krisförhållanden krävs olika åtgärder utöver de som fordras av flygsäkerhetsskäl. Lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknads- organisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen samt möjligheten att planlägga kris- och krigsviktiga företag redan i fredstid utgör grunden för beredskapsplaneringen inom luftfarten. Med stöd av dessa instrument har s.k. beredskapsavtal slutits med viktiga företag inom flygtransport- sektorn (t.ex. ) för att säkerställa totalförsvarets behov av flygtransporter vid höjd beredskap. Detta avtal täcker enbart skeden då förfogandelagen (1978:262) kan tillämpas. Arbetet med minskad sårbarhet bör även fortsättningsvis ske genom att risk- och sårbarhetsanalyser genomförs och värderas för hela flygsektorn och åtgärder för att minska flygsektorns sårbarhet mot störningar och hot i el-, tele- och IT-system vidtas. Prioriterade områden är främst flygtra- fikledningssystemen samt kris- och krigsledningsfunktioner hos flygsek- torns aktörer. Omvärldsbevakning bör genomföras fortlöpande, bl.a. bör det internationella beroendet kontinuerligt värderas. Inom den civila delen av totalförsvaret tillämpas normalt den s.k. an- svarsprincipen. I Sårbarhets- och säkerhetsutredningen har detta synsätt en central roll. 2001/02:158 I samband med integreringen av de civila och militära flygtrafiktjänster- na 19771978 fastställdes att huvudmannaskapet för flygtrafiktjänst åvi- lar i fred, men övergår till Försvarsmakten vid höjd be- redskap. Med hänsyn till utvecklingen av totalförsvaret finns det skäl att se över det beslut som togs avseende skifte av hu- vudmannaskapet. Ledningen av flygtransportsystemet vid allvarliga kriser i samhället bör utformas så att det bidrar till en ökad förmåga till krishantering inom luftfarten, dels genom tekniska anläggningar, dels genom utbildning och övning. Den nuvarande sjuktransportförmågan med civilt transportflyg utveck- las till en möjlighet att konvertera två SAS - flygplan av typ MD80, Boeing737 eller Airbus321 från SAS till avancerade ambu- lansflygplan med en mycket hög vårdkvalitet och kapacitet. Genom avtal och rutiner skall denna resurs, det Svenska Nationella Ambulansflyget SNAM, redan i fredstid kunna ställas till samhällets förfogande då nor- mala resurser ej är tillräckliga, exempelvis vid olyckor med en stor mängd allvarligt skadade eller för att omhänderta smittsamma eller kon- taminerade patienter. Den skall dessutom kunna utgöra en resurs som av kan ställas till förfogande som en internationell humanitär hjälp vid exempelvis naturkatastrofer eller krigshändelser. Avtal för transportflygresurser och expertis vid katastrofer i fredstid bör utvecklas. Dessa avtal skall kunna användas för att stödja Försvars- makten och andra nationella och internationella myndigheter och organi- sationer. Exempel på resurser är flygklarerare och viss flygplatspersonal som besitter efterfrågad fackkunskap vid exempelvis flygtransport av humanitärt bistånd. Andra resurser är helikopterförare för att stödja kraftledningsreparationsgrupper och lokalisering av strålkällor. Mot bakgrund av de förändringar som skett inom sjöfartsnäringen och de nya hotbilder som finns bör risk- och sårbarhetsanalyser genomföras och konsekvenser av olika störningar analyseras. Av särskilt intresse är de vitala godsflödena i samhället, som bör säkras för att kunna fungera även under störda förhållanden. Vad avser tekniska åtgärder bör reservkraft säkerställas för viktigare funktioner och (trafikledning). 24.4Tillsynsorganisationen inom trafikområdet Sårbar- hets- och säkerhetsutredningen Regeringens bedömning: Pågående utredningar om tillsynsorganisa- tionen inom trafikområdet bör inväntas. När utredningarna lämnat sina förslag finns förutsättningar att göra en prövning utifrån ett bredare perspektiv. Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag: Utredningen har Prop. 2001/02:158 lämnat förslag som rör tillsynsorganisationen inom trafikområdet. utredningens uppfattning att trafikinspektionerna i princip bör vara juri- diskt, ekonomiskt och administrativt fristående i förhållande till trafik- verken. Remissinstanserna: anser inte att utredningen i detalj går in på vad de föreslagna förändringarna skulle medföra och att det behövs en betydligt utförligare utredning med tydliga uppgifter om tänkta föränd- ringar. vill erinra om beslut med anledning av revisorers behandling av ställning och roll i . delar revisorernas uppfattning att självständighet och integritet i förhållande till Sjö- fartsverket och omvärlden måste säkerställas så långt detta är möjligt. Skälen för regeringens bedömning: Den pågående tillsynsutredning- en (Ju 2000:06) har lämnat sitt första betänkande, vilket bl.a. ger en bred översikt av den statliga tillsynen, analyserar tillsynens begrepp och roll samt pekar på insatser och områden som bör utredas vidare. I nästa fas skall utredaren enligt direktiven bl.a. lämna förslag till hur den statliga tillsynen kan göras tydligare och effektivare. Utöver tillsynsut- redningen pågår en järnvägsutredning (N 2001:09) som avser att lägga förslag avseende roll och organisation. Vidare utreds en eventuell Vägtrafikinspektion (N 2001:16). Radio och TV m.m. Regeringens bedömning: Public service-företagens beredskapsplane- ring är god och den verksamhet som bedrivs fungerar väl och svarar mot ställda krav. Det är angeläget av beredskapsskäl att göra vissa in- vesteringar inom etermedieområdet för att säkerställa utsändning av radio och TV. Skälen för regeringens bedömning Hotens och riskernas karaktär Radio och TV skall nå ut till sina lyssnare och tittare i alla situationer för att kunna delge allmänheten viktig samhällsinformation. systemen för radio och TV är således av central betydelse. hotet mot distributionen av radio och TV är elbortfall, men också sabota- ge, terroristaktioner och infiltration. Vidare kan naturkatastrofer, tekniska fel eller den mänskliga faktorn leda till att radio- och TV-sändningar av- Systemen kan också drabbas av IT-relaterade hot och virus. Digitalisering av produktions- och distributionssystem innebär nya ty- per av hot och en ny typ av sårbarhet för radio och TV. innebär i korthet en övergång från den tidigare använda analoga produk- tions- och distributionstekniken av radio och TV till digital teknik. de viktigaste fördelarna med digitala sändningar är att sändningsutrym- met används mer effektivt, flera digitala program får plats i samma fre- kvensutrymme som ett analogt program. I takt med att nya distributions- metoder får allt större genomslagskraft ökar också kraven på en lika hög beredskap för dessa produktions- och distributionsmetoder som på tidiga- re system. Ansvarsförhållanden - Radio och TV i allmänhetens tjänst beslut med anledning av regeringens proposition Radio och TV under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:158, bet. 1996/97:KU3, rskr. 1996/97:18) innebär att re- geringens beredskapskrav på , , och har förtydligats samt att Styrelsen för psykologiskt försvar har fått i uppgift att vara sam- rådsorgan i frågor om beredskap på medieområdet. Regeringen har i skrivelsen Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred redogjort för de beredskapskrav som gäller för , och (skr. 2000/01:52). Av skrivelsen framgick att regeringen skulle uppmärk- samma arbetet med beredskapsfrågorna vid utformningen av de nya sändningstillstånden till de tre public service-företagen. fattade beslut om nya riktlinjer för en radio och TV i allmänhetens tjänst (prop. 2000/01:94, bet. 2000/01:KrU8, rskr. 2000/01:268). Av propositionen framgår att public service-företagens beredskapsplanering är god och att den verksamhet som bedrivs fungerar väl och på ett ändamålsenligt sätt svarar mot de ställda kraven på områ- det. De beredskapskrav som ställts på företagen i de tidigare sändnings- tillstånden kvarstår därför i oförändrad form i nu gällande sändningstill- stånd. Dock är vissa investeringar inom etermedieområdet av bered- skapsskäl mycket angelägna att göra för att säkerställa handlingsfriheten om störningar av radio- och TV- sändningar skulle inträffa. Enligt sändningstillstånden skall de tre public service-företagen, efter samråd med , Styrelsen för psykologiskt försvar och andra berörda myndigheter, utarbeta beredskapsplaner för verksamheten under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Bered- skapsplanerna skall före lämnas till regeringen och till Styrelsen för psykologiskt försvar. gör Styrelsen en bedömning av bolagens beredskapsplaner. Av sändningstillstånden för och framgår att de två programbolagen, i enlighet med 3 kap. 2 § 15 p. radio- och TV-lagen (1996:844), är skyldiga att kostnadsfritt sända med- delanden som är av vikt för allmänheten om en myndighet begär det. För att berörda människor i en akut situation skall nås av information har överenskommelser med Sveri- ges , , och Radioutgivareföre- ningen, som företräder de privata lokalradiostationerna. har slutit nya avtal för . En mer utförlig redovisning av myndighetsmeddelanden m.m. finns i Prop. 2001/02:158 regeringens skrivelse Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i Styrelsen för psykologiskt försvar bedriver tillsam- mans med ett projekt som skall göra det möjligt att via samtliga lokalradiostationer, även om de är obemannade, sända viktiga meddelanden vid allvarliga händelser i samhället. Systemet grun- dar sig på RDS-teknik () och innebär att en utrustning installeras hos varje radiostation. kan sedan centralt genom en särskild signal sända meddelande som automatiskt bryter på- gående lokal radiosändning. Meddelandet till allmänheten utformas av . Lokalradiostationerna har genom Radioutgivarefö- reningen förklarat sig villiga att installera utrustningen. Provdrift kom- mer att ske . RDS-systemet beräknas vara i drift . Bedömning av läget för beredskapen radio och TV Regeringen bedömer att public service-företagens beredskap är god samt att den verksamhet som bedrivs fungerar väl och på ett ändamålsen- ligt sätt svarar mot de uppställda kraven. Regeringen anser att skäl inte föreligger att frångå den bedömning som redovisades i regeringens pro- position om en radio och TV i allmänhetens tjänst 2002 2005 (prop. 2000/01:94, bet. 2000/01:KrU8, rskr. 2000/01:268). Den tekniska utvecklingen går emellertid snabbt och det finns därför anledning att noga bevaka de eventuella förändringar av läget för bered- skapen som den tekniska utvecklingen på medieområdet kan föra med sig. Regeringen har uppmärksammats på brister i uthålligheten inom eter- mediaområdet avseende distribution av etermedia samt driftsäkerhet av rundradioverksamhet. Regeringen anser att det är nödvändigt att åtgärda dessa brister. Kulturarvet, trossamfunden och begravningsverk- Sammanfattning: Skyddet av kulturarvet, trossamfundens verksam- het och begravningsverksamheten, är av stor betydelse under svåra på- frestningar på samhället i fred och under höjd beredskap. Kulturarvet, bl.a. kulturhistoriskt värdefulla byggnader och miljöer samt arkiv, är en grundläggande del av vår kulturella helhet och identitet. speglar samhällets utveckling och människornas historia. anser att det är av stor vikt att kulturarvet i så stor utsträckning som möj- ligt kan skyddas under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Trossamfundens kunskaper och erfarenheter när det gäller krishanter- ing är betydelsefulla i krissituationer. Mot denna bakgrund har Översty- relsen för civil beredskap till uppgift att, enligt 1b § förordningen (1988:1122) med instruktion för , leda och samordna trossamfundens medverkan inom det civila försvaret. 2001/02:158 finns vid ett särskilt råd för trossam- Som framgår i avsnitt 8.3.1 bör Krisbered- skapsmyndigheten ha ett övergripande ansvar för att trossamfundens kunnande och insatser uppmärksammas och tas till vara i krishantering. Begravningsverksamheten är en viktig samhällsuppgift och det är av avgörande betydelse att verksamheten kan bedrivas även i en krissitua- tion. församlingar och kyrkliga samfälligheter är hu- vudmän för den helt övervägande delen av begravningsverksamheten i landet, 2 kap. begravningslagen (1990:1144). Regeringen får dock för särskilda fall besluta att en kommun i stället skall vara huvudman. Såda- na beslut har meddelats beträffande och kommuner. En huvudman för begravningsverksamheten är skyldig att vidta de bered- skapsförberedelser som behövs för att verksamheten skall kunna bedrivas även under höjd beredskap, 8 kap. 3 § begravningslagen och 2 kap. 1 § lagen (1994:1720) om civilt försvar. Regeringens bedömning: Planeringen av den ekonomiska politiken inför krissituationer och svåra samhällspåfrestningar bör utgå från att ansvaret för att uppnå målen för den ekonomiska politiken vilar på generella åtgärder inom finans-, penning- och utrikeshandelspolitiken. Regelverket bör syfta till att främja viktiga försörjningsmål. Några omfattande reglerande åtgärder i samhällsekonomin förutsätts inte komma i fråga förrän i ett sent skede i en krissituation. Skälen för regeringens bedömning De ekonomiska hotens och riskernas karaktär I syfte att klarlägga vilka påfrestningar som den svenska samhällseko- nomin och de offentliga finanserna kan utsättas för i olika krissituationer har beredskapsdelegationen för ekonomisk politik genomfört enkla simu- leringar av olika händelseförlopp. Delegationen inrättades 1997 efter att ha aviserats i prop 1996/97:4 Totalförsvar i förnyelse. Dess uppgift är att genomföra förberedelsearbete på det ekonomisk-politiska området inför kriser och krig så att olika instansers åtgärder blir konsistenta och rimligt balanserade. Beredskapsdelegationens arbetsområde omfattar åtgärder inom främst finans- och penningpolitiken och utrikeshandeln som syftar till att i krissituationer värna viktiga ekonomisk-politiska och försörj- ningsmässiga mål. Delegationen har analyserat de åtgärder som ingår i dagens krisberedskap. Simuleringarna har gällt allvarliga ekonomiska kriser i och svåra påfrestningar för samhället. Syftet har varit att skapa en fördjupad förståelse för arten av olika störningar och möjlighe- terna att med olika instrument motverka störningarnas effekter på sam- hällsekonomin och de offentliga finanserna. Erfarenheter som vunnits från bl.a. simuleringarna har lett till vissa åt- gärder för att förbättra förutsättningarna att möta störningar i det finansi- ella systemet. Bland annat har det löpande informationsutbytet och sam- rådet i aktuella frågor utvecklats mellan chefer i , och riksbank. Beredskapsdelegationen har tidigare konstaterat att delar av bered- skapslagstiftningen på det ekonomisk-politiska området blivit föråldrad. Detta gäller t.ex. lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering, lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden, kungörelsen (1964:18) med vissa föreskrifter angående tillämpningen av lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden samt lagen (1940:300) om förordnande om anstånd med betalning av gäld m.m. (moratorielag). har därför ett arbete med analys och bedömning av hur beredskapslagstiftningen rörande den ekonomiska politiken behöver uppdateras påbörjats i . Härutöver har bl.a. , och Ekono- mistyrningsverket analyserat innebörden av en förändrad hotbild där all- varliga fredstida påfrestningar på samhället fått större fokus. Till en del har erfarenheter från förberedelser inför kunnat använ- das. Inom den finansiella sektorn är beroendet av ett omfattande och avan- cerat IT-stöd stort. Inom ramen för tillsynsarbete ägnas de operativa riskerna därför ökad uppmärksamhet.