prop · GP0385 · 2002-01-17 00:00:00 — Därigenom åstadkoms en rimligavvägning mellan å ena sidan kraven på lagreglerad förutsebarhet och å den andra sidan intresset av effektivitet och flexibilitet i den praktiska hanteringen.Det principiella synsätt som sålunda ligger bakom nämnd regleringsmetod är avstort intresse också när direktivet om elektroniska pengar skall införlivas,eftersom direktivet rörande elektroniska pengar på vissa sätt knyter an till dedirektiv som kapitaltäckningslagen grundas på (se vidare avsnitt 8.4).5.2.3 InsättningsgarantiDirektivet 94/19/EG om system för garanti av insättningar har i Sverigeinförlivats genom lagen (1995:1571) om insättningsgaranti (prop. 1995/96:60).Garantin administreras av en statlig myndighet, , menfinansieras genom att de anslutna instituten betalar en årlig avgift.Insättningsgarantin, som ger ett kapitalskydd, omfattar insättningar upp tillett belopp om hos banker samt värdepappersbolag och vissa utländskavärdepappersföretag med tillstånd att ta emot kunders medel på konto. Enförutsättning för att en insättning skall omfattas av garantin är att den ärnominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel.Ersättning kan aktualiseras endast om ett institut försätts i konkurs.Ersättningen skall betalas ut så snart det kan ske och senast inom tre månaderfrån den dag domstol har försatt institutet i konkurs. kan dock ansöka om förlängning av denna tid.6 Direktivet om elektroniska pengar6.1 Direktivets syfteSom redogjorts för ovan har banksamordningsdirektiven (numerakreditinstitutsdirektivet) lagt grunden för en fungerande inre marknad förfinansiella tjänster. Reglerna utgör en minimiharmonisering av medlemsstaternasregelverk på området. De grundprinciper som har slagits fast motiveras bl.a. avkrav på stabilitet i betalningssystemet, konsumentskydd och fungerandekapitalförsörjning.Skyddsintressena för kreditinstitut i allmänhet kan till viss del sägas gällaäven för verksamheter som består i utgivning av elektroniska pengar.Betalningssystemets stabilitet i stort skyddas i första hand genom reglering avde tongivande betalningsförmedlarna som är bankerna. Deras kontosystem och destora girosystemen utgör ryggraden i betalningssystemet. I bankrörelse finns eninbyggd instabilitet genom kombinationen kortfristig inlåning på konto ochutlåning av mer illikvid karaktär. Till detta kommer betydande ekonomiskakopplingar mellan bankerna som innebär risk för spridning av uppkommandeproblem. För att skydda allmänhetens medel regleras även andra kreditinstitut som taremot medel men som inte deltar i betalningssystemet. System för elektroniskapengar kan sägas utgöra ett delsystem för små betalningar och är av centralbetydelse särskilt för utvecklingen av den elektroniska handeln inom EU.Betalningsvolymerna i dessa system är ännu begränsade men kan förutses växa iframtiden. Ett huvudmål för regleringen är att säkerställa att även andrautgivare av elektroniska pengar än traditionella kreditinstitut skall varastabila.Systemens funktion och användning bygger i grunden på konsumenternas förtroende. Stabiliteten kan därför också ses som en viktig del av konsumentskyddet. Föratt skapa konkurrensneutralitet och goda förutsättningar för en inre marknad pådetta område har det ansetts nödvändigt att även harmonisera medlemsstaternasregler för utgivning av elektroniska pengar och tillsyn över sådan verksamhet.Vid en genomgång av de på marknaden existerande systemen för utgivning avelektroniska pengar blir det uppenbart att det finns en rad rättsligafrågeställningar förknippade med sådan utgivning. Det finns därför inte hellerett självklart svar på frågan hur sådan verksamhet förhåller sig till detkreditinstitutsbegrepp som finns i kreditinstitutsdirektivet, även omkreditinstitut har rätt att ge ut och administrera betalningsmedel,inbegripet elektroniska pengar.Emellertid har det inom EU bedömts att utgivning av elektroniska pengar är av så särskiljande karaktär i förhållande till övrig verksamhet som kreditinstitutkan bedriva, att skapandet av ett eget regelverk för sådan utgivning ansettsnödvändigt. skall stora delar av de direktivregler som gäller förkreditinstitut i övrigt också vara tillämpliga vid utgivning av elektroniskapengar. Tanken har varit dels att skapa ett regelverk som tar hänsyn till desärdrag som verksamhet för utgivning av elektroniska pengar uppvisar, dels setill att de skyddsintressen som finns på området motsvaras av en nödvändigreglering. I princip innebär direktivet om elektroniska pengar attkreditinstitutsdirektivets regler om en enda auktorisation, fri etablering ochhemlandstillsyn skall gälla även för institut som ger ut elektroniska pengar.Målet har varit att genom direktivet om elektroniska pengar skapa enminimiharmonisering av medlemsstaternas regelverk för verksamheten och tillsynen över sådan verksamhet och därigenom främja utvecklingen mot en väl fungerandeinre marknad för finansiella tjänster. Bestämmelser har införts som fortsatt gör det möjligt att utnyttja elektroniska pengars potentiella fördelar och som inte hämmar tekniskt nytänkande. I ingressen (punkt 5) till direktivet anges attavsikten varit att skapa en teknikneutral rättslig ram för harmonisering avtillsynen av de institut som ger ut elektroniska pengar i medlemsstaterna. Denna ram skall utgöra den miniminivå som krävs för att garantera en sund ochansvarsfull verksamhet och institutens stabilitet.Syftet är också att lägga fast likartade konkurrensvillkor mellan institut förelektroniska pengar och andra kreditinstitut görs på så sätt att det pengar införs mindre betungande regler om startkapital och kapitalbas än för andra kreditinstitut men strängare regler ifråga ombegränsningar i den affärsverksamhet som de får bedriva och av institutensinvesteringar.6.2 Närmare om direktivets innehållAllmäntAtt tillskapa ett särskilt direktiv för utgivning av elektroniska pengar har som nämnts ansetts nödvändigt, bl.a. eftersom sådan verksamhet, i vart fall inteutan vidare, kan anses omfattas av kreditinstitutsdirektivet. Detta har att göra med den dubbla karaktären hos elektroniska pengar. Dessa kan anses vara såvälett betalningsmedel (dvs. pengar) som ett betalningssätt (metod att överlämnaeller överföra pengar). Den som ger ut elektroniska pengar kan därför sägas inte enbart tillhandahålla en betalningstjänst utan dessutom ge ut pengar i enbetydelse snarlik den som gäller sedlar och mynt. I ingressen (punkt 3) talasockså om elektroniska pengar som "en elektronisk ersättning för mynt ochsedlar".Direktivet innehåller bestämmelser som rör:- definitioner,- tillämpning av direktivet,- omfattning av verksamheten,- tillstånd,- inlösen,- kapitalkrav och investeringsbegränsningar samt- tillsyn.DefinitionerI direktivet ges två grundläggande definitioner; dels av elektroniska pengar,dels av dvs. utgivare av) sådana pengar.Med elektroniska pengar avses enligt artikel 1.3 b ett penningvärde i form av en fordran på utgivaren som lagras på en elektronisk produkt, som getts ut moterhållande av medel som värdemässigt inte understiger det penningvärde som getts ut och som godkänns som betalningsmedel av andra företag än utgivaren.Med institut för elektroniska pengar avses enligt artikel 1.3 a i direktivet ett företag eller annan juridisk person som inte är ett kreditinstitut enligtdefinitionen i artikel 1.1 första stycket a i direktiv /12/EG och som ger ut betalningsmedel i form av elektroniska pengar.Denna definition måste läsas tillsammans med kreditinstitutsdirektivetsdefinition av kreditinstitut som - efter ändring i samband med direktivet omelektroniska pengar - lyder:- ett företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja krediter för egen räkning,eller- ett pengar i enlighet med ochrådets direktiv /46/EG om rätten att starta och driva affärsverksamhet pengar samt om tillsyn av sådan verksamhet.Detta betyder att ett pengar är ett kreditinstitut,som dock inte bedriver verksamhet med upp- eller utlåning. Utgivning avelektroniska pengar är således förbehållen kreditinstitut sombegreppet kreditinstitut har utvidgats. Ett institut som enbart sysslar medutgivning av elektroniska pengar är definitionsmässigt ett kreditinstitut, meninte underkastat alla de bestämmelser som andra kreditinstitut är. Avsikten äratt åstadkomma att konkurrensen inte skall hämmas genom att enbart banker ochbankliknande institut får ge ut elektroniska pengar. är det enligtartikel 1.4 inte tillåtet för några andra än kreditinstitut, endera etttraditionellt sådant eller ett särskilt pengar, att ge ut elektroniska pengar såsom det definieras i direktivet.Tillämpning av direktivetDirektivets tillämplighet är knutet till de angivna definitionerna. Någotförenklat innebär det att ett kreditinstitut i traditionell EG-rättslig mening,dvs. upp- och utlånande företag får ge ut elektroniska pengar. På dessa institut är kreditinstitutsdirektivet tillämpligt, men med vissa undantag intedirektivet om elektroniska pengar (se nya artikel 33 a ikreditinstitutsdirektivet). Det innebär i sin tur att banker ochkreditmarknadsföretag som i faller under kreditinstitutsdirektivet ochden svenska reglering som bygger på dessa direktiv, inte berörs av direktivet om elektroniska pengar på andra sätt än att sådana företag enligt direktivet omelektroniska pengar för det första har rätt att ge ut elektroniska pengar ochför det andra på så vis att artikel 3 i direktivet (inlösenskyldighet) görstillämplig även på banker och kreditmarknadsföretag.Direktivet om elektroniska pengar blir i övrigt enbart tillämpligt på institutför elektroniska pengar. På dessa institut är delar av kreditinstitutsdirektivet tillämpligt (se artikel 2).Genom bestämmelsen i artikel 2.1 i direktivet om elektroniska pengar undantasalla bestämmelser i kreditinstitutsdirektivet rörande kapitalbaskrav,kapitaltäckningskrav, stora exponeringar och kvalificerat innehav i företagutanför finansområdet från att gälla för pengar. Dessa bestämmelser ersätts dock till viss del av bestämmelserna i artikel 4 - 6 idirektivet om elektroniska pengar.I artikel 2.2 i direktivet om elektroniska pengar undantas ytterligarebestämmelser i kreditinstitutsdirektivet. Det rör bestämmelser om startkapital(artikel 5), anmälan till kommissionen (artikel 11), auktorisation (artikel13),etablering (artikel 19 och 20.7) och beräkningsmetoder (artikel 59). Dessutomanges att kreditinstitutsdirektivets bestämmelser om ömsesidigt erkännande inteskall tillämpas på annan verksamhet än utgivning av elektroniska pengar som pengar kan syssla med.Direktivet om elektroniska pengar ger i artikel 8 därutöver medlemsstaternaytterligare möjligheter att undanta pengar från dekrav som ställs såväl i direktivet om elektroniska pengar som ikreditinstitutsdirektivet. Det gäller i följande fall.1. Om verksamheten med utgivning av elektroniska pengar är förhållandevis liten. För att så skall anses vara fallet får utgivningen inte vid någon tidpunktöverstiga och inte heller normalt överstiga 5 miljoner euro.2. Om de elektroniska pengar som ges ut godkänns som betalningsmedel endast avvissa utgivaren närstående som också är inblandade i verksamheten.3. Om de elektroniska pengar som ges ut endast används som betalningsmedel avett begränsat antal företag som dessutom är verksamma i samma lokaler eller inom ett begränsat område.4. Om de utgivna elektroniska pengarna inte accepteras av andra än ett begränsat antal företag som har ett nära affärsmässigt förhållande till utgivaren.I dessa fall gäller att högst får lagras på den elektroniska produktsom ställts till användares förfogande. Man kan alltså inte ge en användaretillgång till större betalkraft än så om man vill tillämpa något av dessamöjligheter till undantag.Det bör särskilt noteras att institut som ger ut elektroniska pengar med stöd av dessa undantagsbestämmelser inte omfattas av ordningen för ömsesidigterkännande enligt kreditinstitutsdirektivet.Omfattning av verksamhetenI artikel 1.5 anges att den som ger ut elektroniska pengar, förutom självautgivningen av elektroniska pengar, enbart får tillhandahålla med utgivningennärbesläktade tjänster (såväl finansiella som icke-finansiella sådana). röra sig om förvaltning av elektroniska pengar och utförande av operativauppgifter samt datalagring.Denna snäva begränsning av vilken verksamhet som är tillåten kan förklaras medatt den som ger ut elektroniska pengar skall koncentrera sin verksamhet tillutgivningen av sådana pengar och därmed inte exponeras för större risker ännödvändigt.TillståndGenom hänvisningen i artikel 2 till kreditinstitutsdirektivet krävs tillståndför att ge ut elektroniska pengar som före har ägnat sig åtsådan utgivning skall enligt bestämmelsen i artikel 9 anses ävenfortsättningsvis ha tillstånd till det när direktivet träder i kraft, men skallåläggas att inkomma med vissa närmare bestämda uppgifter sommöjliggör en granskning av att direktivets krav är uppfyllda. Om institutet inte har fullgjort dessa krav efter direktivets ikraftträdande gårrätten att erkännas som en utgivare av elektroniska pengar inom gemenskapenförlorad. Direktivet hindrar dock inte att institutet nationellt även därefterkan betraktas som utgivare av elektroniska pengar.InlösenI artikel 3 i direktivet om elektroniska pengar föreskrivs att utgivaren skallvara skyldig att lösa in utestående fordringar i form av utgivna elektroniskapengar i sedlar eller mynt eller genom överföring till ett konto. Det är ävenmöjligt att nationellt föreskriva att vissa mindre utestående skulder () inte behöver lösas in och att inlösen kan förenas med en särskildmindre avgiftKapitalkrav och investeringsbegränsningarI direktivets artikel 4 ställs krav på startkapital och kapitalbas i pengar. I artikel 5 anges vissainvesteringsbegränsningar för dessa institut. I artikel 6 ges vissa bestämmelser om kontrollmöjligheter av kraven i artikel 4 och 5.Som redan nämnts innebär bestämmelsen i artikel 2.1 i direktivet om elektroniska pengar att alla kreditinstitutsdirektivets bestämmelser rörande krav påkapitaltäckning och kapitalbas, stora exponeringar och kvalificerat innehav iföretag utanför finansområdet undantas från att gälla för den som ger utelektroniska pengar. I stället införs krav på startkapital och kapitalbas somdock är lägre ställda än motsvarande krav i kreditinstitutsdirektivet. Högrekrav ställs i stället beträffande investeringsbegränsningar.TillsynGenom hänvisningen i artikel 2 i direktivet om elektroniska pengar är äventillsynsreglerna i kreditinstitutsdirektivet tillämpliga på den som ger utelektroniska pengar. Särskilt föreskrivs i artikel 6 att efterlevanden av kraven i artikel 4 om visst kapital och i artikel 5 om investeringsbegränsningar skall kontrolleras minst två gånger årligen.I artikel 7 föreskrivs att den som ger ut elektroniska pengar skall ha en sundoch ansvarsfull verksamhet med vissa rutiner avseende administration, bokföringm.m.7Allmänna utgångspunkterDe skyddsintressen som ligger till grund för kreditinstitutsdirektivet ochsvensk lagstiftning på det finansiella området gör sig som ovan nämnts gällandeäven för utgivning av elektroniska pengar. Även om utgivning av elektroniskapengar har bedömts vara en verksamhet av så särskiljande karaktär att ett egetregelverk har ansetts nödvändigt, utgör dessa gemensamma skyddsintressen denhuvudsakliga orsaken till att kreditinstitutsdirektivet regler till stor deländå skall tillämpas vid utgivning av elektroniska pengar.De regler i kreditinstitutsdirektivet som skall tillämpas även för utgivnaelektroniska pengar har i huvudsak införts i svensk lag genom bestämmelser ibankrörelselagen och lagen om finansieringsverksamhet. Dessa lagar utgör därfören nödvändig och naturlig utgångspunkt för arbetet med genomförandet av det nuaktuella direktivet.Mot bakgrund av krisen i det finansiella systemet som drabbade i synnerhetbankerna tillkallade regeringen en kommitté,, med uppdrag att utreda behovet av ändringar i lagstiftningenför de finansiella företagen. har i ett delbetänkande, Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag (SOU 1998:160), lagtfram förslag om omfattande och ingripande ändringar i flera av de angivnaregelverken. Förslagen bereds i . Kommandeförslag på grundval av betänkandet kan innebära en betydande omstrukturering och förnyelse av den lagstiftning som gäller banker och annan finansiellverksamhet. Med hänsyn till detta skulle självfallet den mest tillfredsställande lösningen ha varit att behandla lagstiftning om elektroniska pengar som en deli detta sammanhang. Eftersom medlemsstaterna har åtagit sig att genomföradirektivet låter sig detta emellertid inte göras.Även om de bestämmelser som baseras på kreditinstitutsdirektivets regler kommeratt bearbetas i samband med beredningen av förslag, måsteutgångspunkten vid genomförandet av direktivet om elektroniska pengar vara nugällande bestämmelser. Ett annat förhållningssätt skulle leda till att olikaregler om t.ex. tillsyn skulle - åtminstone övergångsvis - komma att gälla pengar än för banker och andra kreditinstitut. Det äräven viktigt att här behandlade förslag inte föregriper detta övergripandereformeringsarbete. får i det sammanhanget övervägas om justeringarbehöver göras i det regelverk för utgivning av elektroniska pengar som föreslåshär.Direktivet om elektroniska pengar innehåller ett näringsrättsligt regelverk påområdet. Som redogjorts för ovan finns en mängd rättsliga frågor förknippade med utgivning av elektroniska pengar. Bland annat uppkommer frågor om hurelektroniska pengar förhåller sig till civilrättsliga regler samt vilkamateriella och processuella regler som bör gälla vid användning av elektroniskapengar. Dessutom tillkommer konsumenträttsliga aspekter.Nu nämnda rättsliga frågor har inte kunnat övervägas mer än översiktligt i detta lagstiftningsärende.Slutbetänkandet från Utredningen om elektroniska pengar, E-pengar -civilrättsliga frågor m.m. (SOU 1998:122)], behandlar civilrättsliga ochkonsumenträttsliga frågor med anknytning till elektroniska pengar. Dessa frågorbereds inom Justitiedepartementet.8Överväganden och förslag8.1 Genomförandet av direktivet om elektroniska pengarRegeringens förslag: Direktivet skall genomföras genom att en särskild lag omutgivning av elektroniska pengar införs. Huvuddelen av reglerna ikreditinstitutsdirektivet - däribland bestämmelserna om en enda auktorisationför verksamhet inom EES-området, hemlandstillsyn och ömsesidigt erkännande -skall införlivas för denna nya kategori av kreditinstitut genom att tas in ilagen.Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Den största skillnaden är att promemorian inte föreslår att de regler ikreditinstitutsdirektivet som är tillämpliga på utgivare av elektroniska pengarinförs i den nya lagen.Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser, utom , har tillstyrkt eller lämnat förslaget om en särskild lag utan erinran.Finansinspektionen och har anfört att den nya lagen börgöras mer omfattande, bl.a. på så sätt att de regler i kreditinstitutsdirektivet som är tillämpliga på pengar bör införlivas genom att tas in i lagen. Inspektionen och har föreslagit en radkompletteringar till promemorians lagförslag.Skälen för regeringens förslag: Den första frågan som uppkommer är hurdirektivet om elektroniska pengar bör genomföras i svensk lag. Eftersom institut för elektroniska pengar - genom ändring i kreditinstitutsdirektivet - är attanse som kreditinstitut är alternativen en särskild lag eller att reglernainförs i bankrörelselagen eller i lagen om finansieringsverksamhet.Som framgått av redogörelsen i avsnitt 5 är den finansiella sektorn föremål fören omfattande näringsrättslig reglering. Regleringen är till stor del baserad på EG:s sekundärrätt och innebär bl.a. en minimiharmonisering av de mest centralareglerna för kreditinstitutens verksamhet och tillsyn. har påpekat skall en stor del av dessa regler - somnumera finns i kreditinstitutsdirektivet - tillämpas även på institut förelektroniska pengar.Kreditinstitutsdirektivets regler har tidigare genomförts i bankrörelselagen och i lagen om finansieringsverksamhet. Detta faktum skulle i sig kunna utgöra ettskäl att genomföra direktivet genom att införa nya bestämmelser om utgivning avelektroniska pengar i någon av dessa lagar. En av fördelarna med en sådanlösning skulle kunna vara att det är lämpligt att samla de företeelser somfaller in under kreditinstitutsbegreppet i samma regelverk för att på så sättuppnå god systematik och överblickbarhet - ett resonemang i linje med vadStockholms handelskammare pläderat för i sitt remissvar.Det finns emellertid skäl som talar i en annan riktning. Det kan konstateras att ett pengar utgör ett kreditinstitut av ett högst eget och specifikt slag med mycket begränsat verksamhetsområde. Bankrörelselagen och lagen om finansieringsverksamhet innehåller dock en mängd rörelsespecifikaregler som över huvud taget inte är tillämpliga på , som direktivet om elektroniska pengar innehåller en radsärregler som enbart skall tillämpas på dessa institut. Av denna anledningskulle ett införlivande av direktivet om elektroniska pengar i någon av denämnda lagarna innebära ett tämligen komplicerat och omfattande lagteknisktarbete - ett arbete som dessutom löper en avsevärd risk att resultera i enotydlig och svårtillgänglig lagstiftning.I sammanhanget måste även vägas in att nu gällande inhemska regler förkreditinstitut är föremål för en omfattande översyn (se avsnitt 7). Det kandärför tyckas olämpligt att genomföra direktivet om elektroniska pengar i ettregelverk under omstöpning, eftersom även de nya bestämmelser som skulle blitillämpliga på pengar i princip omgående också skullekunna bli föremål för en övergripande omstrukturering. Om direktivet däremotgenomförs genom en särskild lag får denna översyn av regelverket sannolikt enmer begränsad inverkan.Övervägande skäl talar således för att lagstiftarens målsättning att skapatydliga, lättillgängliga och beständiga regler i detta fall bäst tillgodosesgenom att en särskild lag om utgivning av elektroniska pengar införs. Iförfattningskommentaren, avsnitt 10, behandlas närmare hur de regler ikreditinstitutsdirektivet som är tillämpliga på pengar skall genomföras i den särskilda lagen om utgivning av elektroniska pengar somhär föreslås och i kapitaltäckningslagen beträffande gruppbaserad tillsyn.En annan viktig fråga i sammanhanget är hur pass långt en lagreglering bör gå ifråga om detaljrikedom. När det gäller centrala bestämmelser i direktivet, somt.ex. reglernas tillämpningsområde och huvudsakliga krav på institut förelektroniska pengar, kan det inte komma i fråga annat än att lägga fast dessa ilag. I likhet med och anserregeringen således att den lag som föreslås inte bör vara av ett alltförrudimentärt slag utan innehålla klara och uttryckliga bestämmelser motsvarandealla centrala delar i såväl direktivet om elektroniska pengar som i de delar avkreditinstitutsdirektivet som skall tillämpas på innehåller dock bestämmelser på vissa områden som vid införlivandetkräver tekniskt komplicerade och detaljrika regler. Detta gäller särskilt regler om kapitalkrav och placeringar. Ett genomförande av direktivet i denna del börha karaktären av ramregler i lag. Vissa viktigare principer bör således framgåav lag, medan de mer detaljerade reglerna som därutöver är nödvändiga för attinförliva EG-rätten bör införas genom föreskrifter på myndighetsnivå.Anmälan till kommissionen?Enligt direktivet 98/34/EG av om ett informationsförfarandebeträffande tekniska standarder och regler har medlemsstaterna under vissaförutsättningar en skyldighet att till kommissionen anmäla nationella regler som rör dessa frågor. Genom direktivet 98/48/EG av om ändring avdirektiv /34/EG om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarderoch föreskrifter, skall det sistnämnda direktivets tillämpningsområde utvidgasoch även avse medlemsstaternas bestämmelser som rör informationssamhälletstjänster.