prop · GP0397 · 2002-02-14 00:00:00 — Utan en sådan bevislättnad kan det antas att lagen skulle förlora en stor del av sin verkan. Det sagda leder till att principen om den deladebevisbördan bör gälla även i den nya lagen.Lagrådet analyserar vidare i sitt yttrande förhållandet mellan regeln omarbetsgivarens bevisbörda och det undantag från förbudet mot diskriminering somgäller om tillämpningen av ett villkor är berättigat av sakliga skäl. (Undantaget för sakliga skäl har behandlats i avsnitt 7.5.) Också bevisregelnkan enligt Lagrådet uppfattas som en undantagsregel. Enligt Lagrådet tordetypiskt sett kravet på "sakliga skäl" vara uppfyllt om den missgynnandebehandlingen inte har något samband med deltidsarbetet eller den tidsbegränsadeanställningen utan har sin grund i andra, legitima skäl. Prövningen av om detföreligger sådana legitima skäl bör enligt Lagrådets mening utföras i varjeenskilt fall mot bakgrund av vad som framstår som övervägande sannolikt vid enhelhetsbedömning.Regeringen kan instämma i att det säkerligen skulle förhålla sig så att kravetpå sakliga skäl vore uppfyllt i det fall en diskriminerande behandling saknarsamband med att en arbetstagare arbetar deltid eller har en tidsbegränsadeanställning. Emellertid kommer den frågan aldrig upp till prövning ombestämmelserna formuleras så som de svenska diskrimineringslagarna har utformats och så som den nya lagen föreslås utformas. Regeln är uppbyggd på så sätt attbevisregeln föregår undantagsregeln. Om arbetsgivaren kan visa att den påståttdiskriminerande behandlingen saknar samband med diskrimineringsgrunden,uppkommer över huvud taget inget behov av att pröva om arbetsgivaren haftsakliga skäl för sitt handlingssätt. Endast om arbetsgivaren inte kan styrka att sambandet saknas blir det aktuellt att ta ställning till om undantaget försakliga skäl kan frita arbetsgivaren.Närmare ledning för tillämpning av regeln lämnas i förarbetena tilljämställdhetslagen och lagar (jfr prop. 1999/2000:143, bet.2000/01:AU3, rskr. 2000/01:4 samt prop. 1997/98:177, prop. 1997/98:179, prop.1997/98:180, bet. 1998/99:AU4, rskr. 1998/99:140).7.7 PåföljderRegeringens förslag: Ogiltighet, jämkning och skadestånd är påföljder vidöverträdelser av diskrimineringsförbudet.Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens.Remissinstanserna: Ingen har invänt mot förslaget.Skälen för regeringens förslag: I jämställdhetslagen och lagar motdiskriminering i arbetslivet är ogiltighet samt ekonomiskt och allmäntskadestånd de påföljder som kan inträda i fall av diskriminering. Motsvarandereglering bör gälla i den nya lagen.Ogiltighet och jämkningEnligt diskrimineringslagar gäller följande. Ett avtal är ogiltigt iden utsträckning som det föreskriver eller medger sådan diskriminering som ärförbjuden enligt lagarna. Om en arbetstagare diskrimineras genom en bestämmelsei ett avtal med arbetsgivaren på något sätt som är förbjudet enligt lagarna,skall bestämmelsen jämkas eller förklaras ogiltig om arbetstagaren begär det.Har bestämmelsen sådan betydelse för avtalet att det inte skäligen kan krävasatt detta i övrigt skall gälla med oförändrat innehåll, får avtalet jämkas äveni annat hänseende eller i sin helhet förklaras ogiltigt. Diskrimineras enarbetstagare på något sätt som är förbjudet enligt lagarna genom attarbetsgivaren säger upp ett avtal eller vidtar någon annan sådan rättshandling,skall rättshandlingen förklaras ogiltig om arbetstagaren begär det.Ogiltighet kan enligt dessa bestämmelser träffa både kollektivavtal, enskildaanställningsavtal och andra avtal. Regeringen instämmer i förslaget attmotsvarande regler skall finnas också i den nu föreslagna lagen. Enrättshandling som kan jämkas eller ogiltigförklaras är t.ex. en uppsägning föromreglering av avtalsvillkoren eller ett beslut om att undanta en arbetstagarefrån tillämpningen av ett visst anställningsvillkor.Som framgår av Lagrådets yttrande finns det ett samband mellan 5 och 6 §§ i denföreslagna lagen. Förhållandet kommer att tas upp till analys av denparlamentariska kommitté som regeringen beslutat tillkallamed uppdrag att överväga en sammanhållen diskrimineringslagstiftning (Dir.2002:11). I avvaktan på kommitténs överväganden är regeringen nu inte beredd att föreslå en ordning som avviker från vad som gäller enligt jämställdhetslagenoch de övriga lagarna med förbud mot diskriminering i arbetslivet.SkadeståndSkadeståndspåföljden har den dubbla funktionen att den skall avskräcka frånöverträdelser som den skall ge kompensation åt den som drabbats.Skadestånd kan i arbetsrättsliga sammanhang lämnas i form av ekonomisktskadestånd, dvs. som ersättning för förlust, och som allmänt skadestånd ellerideellt skadestånd, dvs. som en allmän kompensation för den kränkning som t.ex.diskriminering har inneburit.När det gäller ekonomiskt skadestånd bör utgångspunkten vara att arbetstagarensfaktiska förlust skall ersättas. Han eller hon skall i princip försättas i samma situation som om det diskriminerande förfarandet inte förekommit. Beräkningenav allmänt skadestånd på grund av diskriminering bör ske enligt de principerArbetsdomstolen regelmässigt tillämpar. Här kan diskrimineringens art och defaktiska omständigheterna kring det diskriminerande förfarandet vara avbetydelse liksom i någon mån arbetsgivarens avsikt. När det gäller skadeståndets storlek kan alltså arbetsgivarens bevekelsegrunder få betydelse. I princip börgälla att ett avsiktligt diskriminerande förfarande leder till ett högreskadestånd än ett oavsiktligt.7.8 Rättegången, preskription och sekretessRegeringens förslag: Tvister som rör diskrimineringsförbudet skall handläggasenligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Avtal om att tvisterenligt den nya lagen skall avgöras av skiljemän utan förbehåll om rätt förparterna att klandra skiljedomen skall inte få göras gällande.När någon för talan enligt lagen skall i fråga om preskription 64-66 och 68 §§lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet tillämpas med den skillnadenatt den tidsfrist som anges i 66 § första stycket första meningen skall vara två månader.Sekretess i mål om tillämpningen av den nya lagen skall gälla hos domstol föruppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden om det kan antasatt den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider avsevärd skadaeller betydande men om uppgiften röjs.Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens.Remissinstanserna: Ingen har invänt mot förslagen. JämO har dock ifrågasatt omnuvarande ordning med prövning av brott mot diskrimineringslagarna enligtarbetstvistlagen är ändamålsenlig.Skälen för regeringens förslag: När det gäller rättegången idiskrimineringstvister anges i ramavtalen att tvister och klagomål till följd av tillämpningen av avtalet skall förebyggas och behandlas i enlighet mednationell lag. Detta betyder för svenska förhållanden att tvister bör handläggas enligt lagen (1974:371) om rättegång i arbetstvister (arbetstvistlagen). Därmed kan den fackliga organisationen väcka och utföra en talan om diskriminering för medlem i organisationen. En sådan talan förs i Arbetsdomstolen.JämO:s invändning mot prövning av diskrimineringstvister enligt arbetstvistlagen är av övergripande karaktär och rör fler lagar än det nu aktuella förslaget.Den frågan bör därför bedömas i annat sammanhang. Regeringen finner nu inte skäl att frångå det förslag som läggs fram i promemorian.Enligt 1 kap. 3 § arbetstvistlagen får i fråga om tvist enligt bl.a. de övrigaarbetsrättsliga diskrimineringslagarna inte göras gällande avtal, som företvistens uppkomst träffats om att tvisten skall avgöras av skiljemän utanförbehåll för parterna att klandra skiljedomen. Motsvarande bör även gällabeträffande den nya lagen om förbud mot diskriminering av deltidsarbetande ochvisstidsanställda. Förslaget föranleder en ändring i arbetstvistlagen.När så gäller frågor om preskription föreslås att medbestämmandelagens(1976:580) tidsfrister i huvudsak skall tillämpas. På samma sätt som i de övriga diskrimineringslagarna bör dock tidsfristen för en enskild person att väckatalan i de fall där den fackliga organisationen försuttit tiden för förhandlingeller väckande av talan, bestämmas i stället för den månad somföreskrivs i 66 § medbestämmandelagen.Sekretess gäller enligt 9 kap. 20 § sekretesslagen (1980:100) hos domstol i målom bl.a. tillämpningen av jämställdhetslagen och de övrigadiskrimineringslagarna för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiskaförhållanden om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denenskilde lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs. Sådansekretess bör införas även beträffande den nya lagen om förbud motdiskriminering av deltidsarbetande och visstidsanställda. Förslaget föranlederen ändring i sekretesslagen.I 16 kap. 1 § sekretesslagen anges i vilka fall en tystnadsplikt har företrädeframför meddelarfriheten, dvs. rätten att enligt 1 kap. 1 § tredje styckettryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen lämna uppgifti vilket ämne som helst för publicering i de medier som de båda grundlagarnaomfattar. Den tystnadsplikt som följer av 9 kap. 20 § sekretesslagen i dess nugällande lydelse inskränker inte meddelarfriheten. Regeringen anser inte helleratt den tystnadsplikt som följer av den föreslagna utvidgningen av bestämmelsens tillämpningsområde bör inskränka meddelarfriheten.8 Övriga frågor i direktivenNågra klausuler i de båda ramavtalen föranleder enligt regeringens bedömning nuinte åtgärder för genomförande. Dessa klausuler behandlas i detta avsnitt.Regeringens bedömning: Åtgärder behöver inte vidtas för att genomföra:- klausul 5 om möjlighet att arbeta deltid och klausul 6 medgenomförandebestämmelser i ramavtalet om deltidsarbete,- klausul 5 om att förhindra missbruk, klausul 6.2 om information omfortbildning, klausul 7 om information och samråd samt klausul 8 medgenomförandebestämmelser i ramavtalet om visstidsarbete.Frågan om information om anställningstillfällen kräver ytterligare överväganden(klausul 6.1 i ramavtalet om visstidsarbete).Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens, utom när det gällerinformation om anställningstillfällen (klausul 6.1 i ramavtalet omvisstidsarbete).Remissinstanserna: De flesta ansluter sig till slutsatserna i promemorian. Några ifrågasätter dock om bestämmelserna om möjlighet att arbeta deltid kräveråtgärder för genomförande (klausul 5.2 och 5.3 i ramavtalet om deltidsarbete).Flera menar vidare att åtgärder behövs för att genomföra bestämmelserna om attförhindra missbruk av visstidsanställningar och information omanställningstillfällen (klausulerna 5.1 och 6.1 i ramavtalet om visstidsarbete).Skälen för regeringens bedömningMöjlighet att arbeta deltidKlausul 5 i ramavtalet om deltidsarbete har . Av särskilt intresse är punkterna 5.2 och 5.3.Enligt klausul 5.2 skall en vägran att övergå från heltidsarbete tilldeltidsarbete eller omvänt inte i sig vara giltig grund för uppsägning.Klausulen påverkar inte möjligheten att i enlighet med nationell lag,kollektivavtal eller praxis säga upp en arbetstagare av andra orsaker hänförliga till det aktuella företagets drift. I promemorian anförs attanställningsskyddslagens bestämmelser om saklig grund för uppsägning respektivede regler som gäller avskedande och den rättspraxis som utbildats iArbetsdomstolen i dessa frågor innebär ett skydd mot sådana uppsägningar somdirektivet tar sikte på. Även regeringen anser att gällande rätt överensstämmermed direktivets krav på denna punkt. framhåller är sakliggrund-begreppet tvingande och parterna kan inte i kollektivavtal eller på annatsätt förfoga över dess innebörd. Ett kollektivavtal eller annat avtal ärogiltigt om det inskränker eller upphäver en arbetsgivares skyldighet att visasaklig grund för en uppsägning. Det är en annan sak att arbetsbrist kan utgörasaklig grund för uppsägning. En uppsägning som beror på att det inte finnsdeltidsarbete, eller omvänt heltidsarbete, hos en arbetsgivare är inte enuppsägning på grund av att arbetstagaren motsätter sig förändradeanställningsförhållanden. Under förutsättning att det inte är fråga om s.k.fingerad arbetsbrist som åberopas i syftet att kringgå krav på giltig grund föruppsägning, sker uppsägningen i ett sådant fall på grund av arbetsbrist ochdetta står inte i motsättning till deltidsdirektivets regel.Klausul 5.2 är således redan genomförd i svensk rätt.Regeringen vill dock tillägga följande, bl.a. med anledning av påpekanden frånTCO och JämO om behov av bevislättnad för den som gör gällande att ett fall avfingerad arbetsbrist föreligger. () har regeringensuppdrag att se över den arbetsrättsliga lagstiftningen i olika hänseenden (jfrdnr N2000/2486/ARM, delvis). När det gäller frågan om anställningsskydd ingårdet i uppdraget att göra en bedömning av om uppdelningen mellan uppsägningar pågrund av arbetsbrist och uppsägningar på grund av omständigheter som hänför sigtill arbetstagaren personligen, är ändamålsenlig för att anställningsskyddslagen skall uppfylla kraven på trygghet och förutsägbarhet för de anställda inomramen för en flexibel och effektiv arbetsmarknad. I detta arbete kan ävenbevisfrågor bli aktuella. skall redovisa sina slutsatser under hösten 2002.I klausul 5.3 anges att arbetsgivaren så vitt möjligt skall ta hänsyn till bl.a. en arbetstagares begäran att få övergå från ett heltidsarbete till ettdeltidsarbete när ett sådant blir tillgängligt inom företaget, eller att fåövergå från ett deltidsarbete till ett heltidsarbete eller att öka sin arbetstid om denna möjlighet uppkommer. Detsamma gäller i fråga om åtgärder som syftartill att underlätta för deltidsarbetande att genomgå yrkesutbildning ochinformation till de fackliga organisationerna. har framhållit att dessaklausuler har ett normativt innehåll och har ifrågasatt om inte åtgärder förgenomförande behövs i denna del.Det bör för det första noteras att direktivet på denna punkt inte föreskriver en absolut skyldighet för arbetsgivaren. Kravet är att arbetsgivaren skall agera"så vitt möjligt". Vidare innebär klausulen inte en längre gående handlingsplikt än att arbetsgivaren skall "ta hänsyn" till olika förhållanden. Det är oklart i vilken utsträckning man i detta bör inläsa ett krav på ett mera aktivthandlande, såsom t.ex. ett erbjudande om annan sysselsättningsgrad. Regeringenbedömer att det i dessa avseenden redan finns bestämmelser som i principtillgodoser de krav direktivet ställer.I praktiken framstår möjligheten att övergå från deltids- till heltidsarbete som det viktigaste fallet av de som nämns i klausulen. Här har den arbetstagare som har anmält till sin arbetsgivare att han eller hon vill ha en anställning medhögre sysselsättningsgrad företrädesrätt till sådan anställning enligt 25 a §anställningsskyddslagen. I det avseendet har således regler som fåranses stämma väl överens med direktivets reglering. Vidare tar klausul 5.3 sikte på åtgärder för de anställdas yrkesutbildning, eller kompetensutveckling, ochinformation till fackliga organisationer. I dessa avseenden finns i svensk rättde lagstadgade möjligheterna till studie- och föräldraledighet liksommedbestämmandelagens regler om fackliga organisationers rätt till informationoch förhandling. Dessa bestämmelser gör inte skillnad på deltids- ochheltidsarbetande arbetstagare respektive de som har tidsbegränsad anställningeller anställning tillsvidare. Regeringens bedömning är därför att nuvaranderegler tillgodoser de krav direktivet ställer.Missbruk av tidsbegränsade anställningarKlausul 5.1 i ramavtalet om visstidsarbete innehåller bestämmelser för attförhindra missbruk av på varandra följande visstidsanställningar (tidsbegränsade anställningar). I huvudsak är innebörden att medlemsstaterna och/ellerarbetsmarknadens parter åläggs att, om det inte redan finns likvärdiga lagligaåtgärder för att förhindra missbruk, införa en eller flera av de åtgärder somräknas upp i avtalet. De åtgärder som anges är införande av "bestämmelser omobjektiva grunder för förnyad visstidsanställning, bestämmelser om en övresammanlagd tidsgräns för flera på varandra följande visstidsanställningar" och"bestämmelser om hur en visstidsanställning får förnyas".En utgångspunkt för regeringens överväganden i dessa delar är konstaterandet att andelen tidsbegränsade anställningar har ökat under 1990-talet.Remissinstanserna har pekat på flera nackdelar med detta; en gemensam nämnarekan sägas vara brister i anställningstrygghet och minskade möjligheter för denenskilde att ha inflytande över den egna arbets- och livssituationen.Några remissinstanser menar att för alla anställningar skall varatillsvidareanställningar på heltid och att detta måste framgå av lagstiftningen. Andra förespråkar en ny regel i anställningsskyddslagen som anger en ytterstatidsgräns för på varandra följande tidsbegränsade anställningar. Ett annatförslag är att lagen borde innehålla regler som ålägger arbetsgivaren att istörsta möjliga utsträckning främja tillsvidareanställningar och att organiseraarbetet så att ofrivilligt deltidsarbete undanröjs. Flera remissinstanserföreslår att åtgärder vidtas mot "utLASning" - dvs. missbruk i form avkortvariga anställningar som inte kvalificerar den anställde för företrädesrätttill återanställning. Någon tar upp frågan om ett lagreglerat skydd motdiskriminering för "behovsanställda". I det uttrycket innefattas härarbetstagare med tillsvidareanställningar utan angivet arbetstidsmått eller medupprepade korta tidsbegränsade anställningar. Ett exempel är personer somtillbringar en stor del av sin tid vid telefonen i väntan på att bli uppringdaoch erbjudna arbete . LO pekar på att det oftast ärmöjligt att rättsligt angripa endast den sista av flera tidsbegränsadeanställningar eftersom tidsfristen för att angripa de övriga normalt löpt ut.Det innebär enligt LO att det är omöjligt att få en prövning av hela kedjan avtidsbegränsade anställningar och att även klart felaktiga sådana i praktikeninte går att angripa.Regeringen gör följande bedömning.Ramavtalens krav, och de förslag och synpunkter som lämnats avremissinstanserna, måste ses mot bakgrund av de syften parterna angett iramavtalet och vilket skydd nuvarande reglering erbjuder. Syftet framgår avramavtalets överväganden 6 och 7. Enligt dessa är tillsvidareanställning detgenerella anställningsförhållandet som förbättrar arbetstagarnas livskvalitetoch ökar prestationerna i arbetet. Kravet på objektiva skäl för tidsbegränsadeanställningar är ett sätt att förhindra att sådana anställningsformermissbrukas.I anställningsskyddslagen är huvudprincipen att anställningsavtal skall gällatills vidare. Avtal om tidsbegränsade anställningar får träffas endast i de fall detta särskilt anges. Lagen anger således objektiva skäl för när entidsbegränsad anställning får ingås. Enda undantaget från denna regel äröverenskommen visstidsanställning; å andra sidan är den anställningsformenbegränsad på annat sätt. Avtal om sådan anställning får beträffande en och samma arbetstagare omfatta sammanlagt högst - eller i vissa fall 18månader - . Vidare får en arbetsgivare vid en och samma tidpunkt hahögst fem arbetstagare anställda med överenskommen visstidsanställning.Lagens begränsningar när det gäller möjligheterna till tidsbegränsadeanställningar är uppställda i syfte att förhindra kringgåenden av det starkaanställningsskydd som lagen ger tillsvidareanställda. Det är givet att dessainskränkningar i sig har en viktig funktion när det gäller att motverka missbruk av sådana anställningsformer. Enligt 5 § andra stycket anställningsskyddslagenövergår en tidsbegränsad anställning till en tillsvidareanställning omarbetstagaren varit anställd hos en arbetsgivare som vikarie i sammanlagt . Denna regel om en bortre gräns för vikariatkan kopplas direkt till klausul 5.1 och de exempel på åtgärder sommedlemsstaterna kan vidta för att förhindra missbruk. Som flera remissinstanserpåpekat innehåller däremot inte anställningsskyddslagen några begränsningar avhur en tidsbegränsad anställning får förnyas eller - förutombeträffande vikariat - någon maximal sammanlagd tid för flera på varandraföljande visstidsanställningar.Det är möjligt att i annan lag eller förordning eller genom kollektivavtalavvika från anställningsskyddslagens bestämmelser. Kravet på att avvikelser görs genom författning innebär att regeringens eller medverkan ärnödvändig för att skapa nya tidsbegränsade anställningsformer. Detta innebär att eventuella sådana förslag kommer att föregås av öppen debatt och redovisning av gällande förhållanden. Kravet på medverkan av arbetstagarorganisationer för att kollektivavtal som avviker från anställningsskyddslagen skall vara giltiga harockså betydelse. Denna fackliga medverkan - på central eller lokal nivå - ärtypiskt sett en återhållande faktor som bidrar till att missbruk avtidsbegränsade anställningar motverkas.I promemorian anförs vidare att det av rättspraxis följer attförfaranden med tidsbegränsade anställningar inte godtas om de visas utgöra ettkringgående av anställningsskyddslagens regler. Som några av remissinstansernapåpekat är dock rättspraxis inte omfattande och tendensen är delvis den attArbetsdomstolen kommit att inta en mer tillåtande hållning mot tidsbegränsadeanställningar. De avgöranden i Arbetsdomstolen som har betydelse för frågan hari allmänhet sin grund i uttalanden i förarbetena till anställningsskyddslagen. I förarbetena markeras att begränsningarna i rätten att träffa avtal omtidsbegränsad anställning är uppställda i syfte att förhindra kringgåenden avdet starka anställningsskydd som tillsvidareanställning ger arbetstagaren enligt lagen (jfr t.ex. prop. 1981/82:71 s. 43 och SOU 1993:32 s. 299).Anställningsskyddslagens bestämmelser kompletteras på olika områden av särskilda regler för särskilda områden där tidsbegränsade anställningar förekommer. Ettsådant område är utbildningsområdet. Inom utbildningsområdet har de flesta av de tidsbegränsade anställningar som kan förnyas en övre sammanlagd tidsgräns.Dessa bestämmelser om längsta sammanlagda anställningstid motsvarar vad som idirektivet sägs om "bestämmelser om en övre sammanlagd tidsgräns för flera påvarandra följande visstidsanställningar" (klausul 5.1 b). Huvudregeln påutbildningsområdet kan således sägas vara att gällande bestämmelser direktuppfyller direktivets krav.För några personalkategorier inom utbildningsområdet kan dock tidsbegränsadeanställningar förnyas utan att övre sammanlagda tidsgränser har angetts. Detgäller timlärare och gästlärare (4 kap. 30 § högskoleförordningen; 1993:100),assistenter i högskolan (5 kap. 12 § högskoleförordningen) och av obehörigalärare och viss annan personal i skolan (2 kap. 5 och 6 §§ skollagen;1985:1100). Bedömningen av om dessa möjligheter till tidsbegränsadeanställningar är godtagbara bör göras i belysning av klausul 2.2 i avtalet.Denna bestämmelse ger möjlighet för medlemsstaterna eller arbetsmarknadensparter att göra undantag för anställningskontrakt eller anställningsförhållanden som har ingåtts inom ramen för särskild offentlig eller offentligt finansieradutbildning, integrering och program för yrkesomskolning. I detta ligger attsärskilda hänsyn kan tas till t.ex. högskolornas faktiska behov av flexiblalösningar. Utrymmet för tidsbegränsade anställningar av timlärare kan sägasmotiveras av högskolornas behov av flexibilitet när det gäller beredskap för att möta förändringar och att dra nytta av t.ex. extern specialistkompetens vidsärskilda tillfällen eller för särskilda kursmoment i en utbildning. Ävenmöjligheten vad gäller gästlärare motiveras av lärosätenas behov av atttillfälligt kunna knyta till sig personer med speciell kompetens och erfarenhet. Härigenom kan värdefulla nya impulser tillföras högskolan. Möjligheten attförnya dessa typer av anställningar får anses svara mot ett legitimt behov hoshögskolorna.