prop · GP0391 · 2002-01-22 00:00:00 — länsstyrelserna saknar den kompetens som skulle behövas. Skälen för regeringens bedömning: Även om huvudansvaret för en stor del av den praktiska verksamheten med narkotikarelaterade frågor ligger på den lokala nivån finns behov också av regional samordning. 2001/02:91 Landstingen, polismyndigheterna, kriminalvården och rättsväsendet i övrigt, vilka alla har viktiga uppgifter inom det narkotikapolitiska fältet, omfattar normalt flera kommuner. Länsstyrelserna utövar tillsyn över bl.a. individärenden och har därmed också ansvaret för tillsynen av missbrukarvården. Läns- styrelserna har också ett visst utvecklingsansvar i och med att de fördelar utvecklingsmedel till kommuner för verksamheter som avser både före- byggande insatser och vård. De medel som avser att förebygga alkohol- skador inom ramen för den nationella handlingsplanen för att förebygga sådana skador bör också kunna användas till att förebygga narkotika- missbruk. Eftersom det utvecklingsarbete som avser både alkohol- och narkotikamissbruk bör baseras på en analys av behov och brister bör länsstyrelserna verka för samordning av metod- och kompetensutveck- ling i respektive län. Flera remissinstanser har uttryckt oro för att till- synsverksamheten kan komma att försvagas om länsstyrelsernas roll i den regionala metodutvecklingen förstärks. Regeringens bedömning är dock att det bör vara möjligt för länsstyrelserna, inom ramen för det upp- drag man har, att utveckla sin roll i den regionala metodutvecklingen utan att detta innebär en försvagning av tillsynen. Som underlag för detta arbete bör länsstyrelserna göra uppföljningar av narkotikaarbetet länsvis, utifrån kommunernas narkotikastrategier. Upp- följningarna bör bli ett viktigt instrument för att följa den kommunala utvecklingen länsvis och ett medel för analys av utvecklingsbehov. Upp- följningarna bör göras utifrån den ambitionsnivå som tillgängliga resur- ser medger. När det gäller analys och genomförande av utvecklingsinsatser är det, enligt regeringens uppfattning, en förutsättning att dessa görs i nära sam- verkan mellan kommunerna, landstingen och läns- förbund samt med nationella myndigheter och forskningsmiljöer. Läns- styrelsen kan här fungera som en samordnare, i första hand när det gäller insatser från de statliga myndigheterna i ett län, vilket förutsätter en dia- log mellan nationella instanser samt kommunala och regionala organ. Avsikten är bland annat att de kommunala strategierna skall stå i sam- klang med de nationella narkotikapolitiska målen samt att erfarenheter och synpunkter från det lokala och regionala planet kan föras upp och tas tillvara på den nationella nivån. Länsstyrelserna kan därmed få en roll i uppföljningen av de lokala narkotikapolitiska strategierna. Regeringens bedömning: Kommuner, landsting och andra lokala aktörer har behov av stöd för det lokala utvecklingsarbetet. Det finns också behov av en bättre samlad analys av utvecklingen inom det nar- kotikapolitiska området. Det är viktigt att förutsättningarna för att fullgöra dessa uppgifter förbättras genom en intensifierad samverkan mellan de myndigheter som har ett ansvar inom detta område. En särskild narkotikasamordnare för att samordna den nationella narkotikapolitiken kommer att utses. bedömning: Överensstämmer i stort med Prop. 2001/02:91 regeringens bedömning. Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalat sig stödjer kom- missionens bedömning. avstyrker dock kommissionens bedömning att centrala modeller för samverkan bör utvecklas. Skälen för regeringens bedömning: En viktig uppgift för många centrala myndigheter är uppföljning och tillsyn. Uppföljning och tillsyn kan generera betydande kunskap om utvecklingen på det lokala planet inom respektive myndighets ansvarsområde. Det är dock viktigt att denna kunskap återförs till de lokala aktörerna. I den processen är det de centrala myndigheternas ansvar att ur ett helhetsperspektiv analysera er- farenheterna och dra slutsatser om behov och möjligheter till metod- och kompetensutveckling. Detta kräver att olika centrala myndigheter sam- verkar så att kommunikationen med de lokala aktörerna blir så givande som möjligt. De centrala myndigheterna bör således ta på sig ansvar för att aktivt driva frågor om kunskapsförmedling samt frågor om metod- och kompetensutveckling. Som ett led i arbetet med att samordna de nationella insatserna avser regeringen att tillsätta en särskild narkotikasamordnare med ansvar dels för att genomföra och följa upp handlingsplanen, dels för att samordna den nationella narkotikapolitiken i övrigt (se avsnitt 11). har konstaterat att de olika myndigheterna gör många bra uppföljningar kring olika delområden men att det finns en brist när det gäller mer samlade analyser och strategier kring hur utveck- lingen i landet skall kunna stödjas och eftersatta områden förstärkas. En- ligt kommissionens bedömning behövs sådana samlade analyser på föl- jande områden: uppföljning och statistik om narkotikarelaterade frågor, förebyggande insatser, åtgärder för de tunga missbrukarna, kompetens- utveckling och utvärdering när det gäller såväl förebyggande arbete som vård och behandling samt samverkan. Regeringen delar kommissionens bedömning. En av uppgifterna för bör vara att följa hur de nationella folkhälsomålen uppfylls och samla myndigheter i deras arbete med dessa mål. Institutet har därmed en central roll i det förebyggande arbetet. När det gäller narkotikafrågorna är samverkan med och av särskild betydelse. har i delrapporten om narkotikastatistik vidare föreslagit att ges i uppgift att ansvara för en samlad nationell narkotikastatistik. Denna uppgift har redan ålagts myndigheten i dess instruktion. , och Statens institutions- styrelse har också ett ansvar att följa forskningen inom sina ansvars- områden, att ta initiativ till att forskningsresultat sprids till fältet samt att initiera ny forskning. Regeringens bedömning: Det är viktigt att förebyggande insatser riktas mot bl.a. följande områden. Alkohol- och narkotikautbildning i skolan som fokuserar på sociala influenser och kompetenshöjande träning för eleverna i kombination med ett aktivt föräldraengagemang. Insatser för att tidigt upptäcka och hjälpa ungdomar som t.ex. skolkar eller missbrukar alkohol eller narkotika. Tidiga stödinsatser för psykosocialt utsatta barn, ungdomar och deras familjer. Åtgärder för att göra narkotikan mindre tillgänglig. Information och annat opinionsskapande arbete som bidrar till att skapa och upprätthålla ett stöd för en restriktiv narkotikapolitik. bedömning: Överensstämmer med rege- ringens bedömning. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft något att erinra mot kommissionens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Narkotikaanvändandet i har stadigt ökat och är nu så stort som . Det är också bedömning att främst alkohol men även narkotika har blivit ett vanligare inslag i den breda ungdomskulturen. Det är dock viktigt att poängtera att en över- vägande majoritet av ungdomarna i tar avstånd från illegala dro- ger och att de inte använder narkotika i samma utsträckning som jämn- åriga i många andra länder. har definierat förebyggande arbete som att påverka strukturer och förhållanden eller vidta åtgärder som förhindrar eller motverkar uppkomsten av något icke önskvärt. Det innebär bl.a. att narkotikaförebyggande arbete, tillsammans med annat drogförebyggande arbete, utgör ett viktigt inslag i ett generellt folkhälsoarbete som ytterst syftar till att ge våra barn och ungdomar en god uppväxtmiljö. För att stoppa utvecklingen av mer tillåtande attityder till droger bland ungdomar krävs att narkotikafrågorna ges politisk prioritet lokalt och nationellt och att den allmänna opinionen och lokalsamhällets resurser mobiliseras. Polisen, fältarbetare och fritidsledare är viktiga yrkesgrupper när det gäller att upptäcka missbruk såväl hos enskilda individer som i olika ungdomsgrupper. Men kanske är det främst ungdomar med någon form av problembeteende som uppmärksammas av dessa yrkesgrupper. För att nå andra ungdomar för vilka narkotika har blivit ett accepterat inslag i tillvaron, måste också det civila samhället aktiveras. Förutom familjerna gäller det att engagera idrottsklubbarna, träningslokalerna, nöjeslivet och föreningslivet. Utmaningen är att finna vägar att knyta ihop dessa sektorers insatser med myndigheternas. Enligt regeringens bedömning bör alkohol- och narkotikaförebyggande insatser samordnas så långt som möjligt. Narkotikaproblemet är inte en isolerad företeelse utan det finns en nära Prop. 2001/02:91 koppling till samhällets rådande drogkultur, där såväl vuxnas som ung- domars inställning till och konsumtion av alkohol är en viktig faktor. har också pekat på att det tycks finnas ett sam- band mellan ungdomars användande av narkotika och läkemedelskon- sumtionen i samhället. Ett effektivt förebyggande arbete mot narkotika måste utgå från ett helhetsperspektiv på ungdomars levnadsvillkor och rymma insatser såväl inom barnomsorg, fritidsverksamhet, grund-, gymnasie- och högskola som arbetsmarknad och , hälso- och sjukvårdens och poli- sens arbete. Till exempel är skolans möjligheter att hävda en drogrestrik- tiv linje beroende av stöd från det övriga samhällets värderingar och de attityder till droger som finns bland vuxna. En kombination av insatser är nödvändig där samverkan med både föräldrar och samhället i övrigt har stor betydelse. För att förebyggande arbete skall vara framgångsrikt krävs också att inte endast generella insatser utan också att insatser an- passade till den avsedda målgruppen görs. Bland annat bör skillnaderna mellan olika kön och åldrar liksom t.ex. etnisk och kulturell tillhörighet uppmärksammas. har framhållit det ökande tablett- och bland- missbruket, ungdomars upplevelse av stress och utanförskap samt en frånvarande vuxenvärld som relevanta för missbruksutvecklingen och därmed också det förebyggande arbetet. Vikten av drogfria miljöer För att stoppa utvecklingen av mer tillåtande attityder till narkotika måste samhället erbjuda ett brett spektrum av drogfria miljöer, och särskilt en drogfri miljö under ungdomarnas fritid med vuxna som kan stötta ung- domarna i att göra riktiga val. Ett rikt utbud av fritidsaktiviteter och väl fungerande fritidsgårdar utgör en viktig resurs i ett preventivt arbete. Ungdomarna själva är dock den viktigaste resursen i kampen mot narko- tika och andra droger. Regeringen vill därför understryka vikten av att resurser avsätts för det arbete som sker inom den ideella sektorn, där- ibland till ungdomarnas egna organisationer, för att stärka unga männi- skors förmåga och vilja att avstå från narkotika. För att stoppa utvecklingen av mer tillåtande attityder till narkotika bland ungdomar krävs att narkotikafrågan ges politisk prioritet lokalt och na- tionellt och att den allmänna opinionen och lokalsamhällets resurser mo- biliseras. För att skapa en stark opinion mot narkotika bland ungdomar krävs framför allt att ungdomarna själva, i betydligt högre grad än , engageras i och får inflytande över det narkotikapreventiva arbetet samt att de i dialog med vuxna ges möjlighet att diskutera narkotikapolitiska frågor. Regeringen ser med oro på den bland unga vanligt förekommande in- ställningen att narkotikamissbruk är en individuell angelägenhet så länge man inte skadar någon annan. Regeringen anser att det måste vara en av det förebyggande arbetets viktigaste uppgifter att försöka påverka denna Prop. 2001/02:91 inställning. Regeringen tror inte att detta kan ske genom mer informa- tion, men däremot genom en förbättrad kommunikation samt genom att koppla diskussioner om narkotika till den gemensamma värdegrund som samhället vilar på och som bl.a. omfattar respekt för människans egen- värde och integritet, individens frihet, livets okränkbarhet, omsorgen om dem som har det svårt och det personliga ansvaret. Det yttersta syftet med förebyggande insatser är att de skall leda till att så många individer som möjligt tar avstånd från narkotika, att de som har en positiv attityd till narkotika förändrar sin inställning och att de som prö- vat eller använder narkotika förändrar sitt beteende. För att uppnå dessa målsättningar krävs olika arbetsmetoder inom en rad olika områden. slutsatser om hur narkotikaförebyggande in- satser bör utformas och vad den bör innehålla är följande. I all undervisning och information om narkotika är det viktigt att utgå från ungdomarnas egen verklighet så att problemställningarna upp- fattas som relevanta. Undervisning om droger skall betona socialt och emotionellt lärande och omfatta övning i att tillämpa kunskaper och fatta beslut. Budskapet från alla inblandade parter (skola, familj, närsamhälle) skall vara konsekvent. Det är viktigt att understryka budskapet att en stor majoritet av alla ungdomar aldrig har använt narkotika. Information om droger skall börja tidigt och vara kontinuerligt åter- kommande . Insatserna skall vara målgrupps- anpassade. Viktiga målgrupper är barn och unga i riskzon samt åldersgruppen . Hänsyn skall alltid tas till lokala förhållanden. Bred information om riskerna med att använda narkotika och om den svenska narkotikapolitiken bör ges till alla ungdomar. Därutöver bör riktad information ges till olika kategorier av ungdomar. Även föräldrar och andra vuxna bör få kunskap om narkotika och dess verkningar samt information om narkotikaläget i kommunen. På många håll har särskilda föräldrautbildningar genomförts med gott resultat. En viktig del av så- dana insatser är att det finns realistiska möjligheter att anvisa dem som behöver det vägar till vård, behandling eller annat stöd. Information måste också kombineras med stöd för att ha effekt på socialt utsatta ung- domar och deras familjer. En förutsättning för att ungdomar skall ta till sig information är att budskapet uppfattas som trovärdigt. Den skall bygga på forskning och innehålla så många kända fakta som möjligt. Riskerna skall varken över- drivas eller bagatelliseras. Det finns en klar och tydlig insikt om att skräckpropaganda och andra förenklade budskap inte fyller någon funk- tion. Detta får dock inte leda till en underlåtenhet att tala om de risker som är förenade med narkotikamissbruk. Ungdomar saknar ofta tillräcklig kunskap om narkotikans effekt och farlighet. Regeringens bedömning: får i uppdrag att i sam- arbete med analysera vilka insatser som kan vidtas för att stärka den narkotikaförebyggande verksamheten i sko- lan. Vid nästa översyn av kursplanerna bör behovet av tydligare mål för undervisningen om alkohol, narkotika och andra droger och hur dessa kan knytas till läroplanernas värdegrundsfrågor beaktas. bedömning: Överensstämmer i stort med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Merparten av de remissinstanser som yttrat sig i frågan tillstyrker. ställer sig tveksamt till kommissionens bedömning att det i läroplanen skall ges riktlinjer för enskilda områden. Skälen för regeringens bedömning: har stora för- ändringar skett inom skolans område. Det har skett en omfattande de- centralisering av ansvaret från statlig till nivå. Läroplaner och kursplaner anger de nationella mål som skolan skall sträva mot och de mål som skall uppnås. Hur man skall arbeta i skolan avgörs på kommu- nal nivå och på den lokala skolan. I läroplanen för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (Lpo 94) anges bl.a. att skolan skall främja elevernas har- moniska utveckling samt att rektor har ett ansvar för att ämnesöver- gripande kunskapsområden som tobak, alkohol och andra droger tas upp. I ämnet biologi anges att eleverna skall få inblick i och kunskaper om be- roendeframkallande medels inverkan på hälsan. I ämnet idrott och hälsa skall eleven utveckla kunskap om vad som främjar hälsa. Eleven skall i enlighet med Lpo 94 ha grundläggande kunskaper om förutsättningarna för en god hälsa samt ha förståelse för den egna livs- stilens betydelse för hälsan och miljön. Detta är ett arbete som inte rubriceras som ett skolämne. Det rör sig snarare om ett kunskapsområde som berör samtliga aktiviteter och ämnen i skolan. Inriktningen är att utveckla unga människors förmåga att möta och hantera några av livets möjligheter och svårigheter. Lärarna måste med detta uppdrag som ut- gångspunkt föra diskussioner på skolan om hur man vill utforma under- visningen och sätta sina lokala mål tillsammans med eleverna. I stället för att utfärda direktiv och nationella lösningar har regeringen gett i uppdrag att göra referensmaterial som belyser olika perspektiv på hälsofrågor som skolans personal kan bygga vidare på och ge en utformning och egna mål som passar just deras skola. En hälsoundervisning med mål som att öka elevernas självkänsla och sociala kompetens kan utgöra ett bra förebyggande arbete. I den nationella kvalitetsgranskning som utfört (Skol- verkets rapport nr 180) konstateras bland annat att de största bristerna i skolans undervisning om tobak, alkohol och andra droger finns i mål- styrningskedjan. På lokal nivå saknas ofta formulerade utvärderingsbara mål. Många skolor behöver också finna former för att göra undervis- ningen mer relevant utifrån elevernas livssituation och utgå från deras egna erfarenheter. Det övriga samhällets förväntningar på skolan inom detta område ut- trycks främst i olika utredningar och andra dokument där man talar om drogförebyggande insatser som inriktar sig på attityd- och beteendenivå- erna. De förväntningar och krav som regering och riksdag uttryckt i handlingsplaner och propositioner bör beaktas vid nästa översyn av må- len i kursplanerna. Detta gäller bl.a. behovet av tydligare mål för under- visningen av alkohol, narkotika och andra droger och hur dessa kan knytas till läroplanernas värdegrundsfrågor. En översyn kan i denna del behövas också vad gäller läroplanerna. Undervisningen om tobak, alkohol och andra droger skall planeras till- sammans med eleverna. Undervisningen skall vara åldersanpassad och kontinuerlig och steg för steg bygga upp elevernas kunskap. Den bör ge möjlighet till reflektion och samtal om för eleven angelägna livsfrågor och utgå från elevernas egna frågor. Särskilt i de yngre åldrarna bör undervisningen fokusera på sociala influenser och kompetenshöjande trä- ning, att fatta beslut och stå emot grupptryck, snarare än faktaförmedling och information. Undervisning om tobak, alkohol och andra droger lik- som om olika former av riskbeteende bör bygga på effektiv och utvärde- rad metodik. Regeringen vill också peka på vikten av att utveckla strategier och metoder för hur föräldrars inflytande i skolan kan stärkas. Undersök- ningar har visat att föräldrars medverkan i skolan har en positiv inverkan på elevernas studieresultat. Att ha framgång i skolarbetet är en mycket viktig skyddsfaktor när det gäller att förebygga missbruk av olika slag. Det finns tydliga samband mellan narkotikamissbruk, kriminalitet, dåligt självförtroende, bristande social kompetens och svagt socialt nät- verk. Program som syftar till att förebygga psykisk ohälsa kan också minska risken för missbruk. Barn och ungdomar i riskzon bör utgöra en prioriterad målgrupp för skolans förebyggande arbete. Lärare, sjukskö- terskor, kuratorer och psykologer verksamma i och gym- nasieskolan skall ha kunskaper om ungdomar och om missbruk. Skolan skall tidigt uppmärksamma och ingripa vid skolk och mobbning. I propositionen Hälsa, lärande och trygghet (prop. 2001/02:14) har regeringen presenterat sin bedömning om elevhälsa som ett eget verksamhetsområde inom skolan där skolhälsovård, elevvård och spe- cialpedagogiska insatser ingår. Arbetet inom elevhälsan bör i stor ut- sträckning vara förebyggande och hälsofrämjande för alla elever men ha fokus på elever som är i behov av särskilt stöd och hjälp för sitt lärande. I det individuellt inriktade arbetet bör elevhälsan ha ett särskilt ansvar för att undanröja hinder för varje enskild elevs lärande och utveckling. De mer generellt inriktade uppgifterna kan handla om ämnesövergripande teman inom demokrati och värdegrundsområdet som t.ex. arbetet mot mobbning och kränkande behandling, undervisning om droger och övrig livsstilsrelaterad ohälsa. Det är viktigt att de som arbetar med dessa frå- gor har skolledningens fulla stöd och garanteras fortbildning och andra nödvändiga resurser. Varje skola bör utforma mål för sin undervisning om tobak, alkohol och andra droger, information om vad som sker vid upptäckt av missbruk av något slag, åtgärder mot skolk, strategier för elev- och föräldrasam- verkan samt för kompetensutveckling av personalen. Målen skall vara tydliga och lätta att utvärdera och följa upp samt revideras vid behov. bör kunna bistå kommuner och skolor inom ramen för sitt Prop. 2001/02:91 uppdrag i regleringsbrevet för att utveckla formerna för stöd och utveckling genom riktade insatser, men ansvaret för att upprätta mål och se till att de efterlevs så att alla ungdomar får en god kunskap om narko- tika och andra droger åvilar kommunen och den lokala skolledningen. Mot bakgrund av det anförda får i uppdrag att i sam- arbete med analysera vilka insatser som kan vid- tas för att stärka den narkotikaförebyggande verksamheten i skolan. Regeringens bedömning: Metodutvecklingen inom den närmaste fyra- årsperioden bör inriktas på följande områden. Metoder för uppföljning och utvärdering av preventiva insatsers effekt med särskild inriktning på lokalt förebyggande arbete. Metoder för att identifiera och nå olika målgrupper. Metoder som involverar frivilligorganisationerna. bedömning: Överensstämmer med rege- Remissinstanserna: Ingen instans som lämnat synpunkter på bedöm- ningen har något att erinra. i län och i understryker behovet av metoder för att nå barn till missbrukare samt unga i riskzon. Skälen för regeringens bedömning: Målsättningen bör vara att verk- samheter med inriktning på förebyggande arbete systematiskt dokumen- teras och i den mån det är möjligt också blir föremål för utvärderingar. Regeringen vill här framhålla vikten av att även åtgärder inom områden som inte direkt rör prevention men vars konsekvenser påverkar framför allt barns och ungdomars villkor blir föremål för utvärdering och forsk- En viktig del vid utformandet av de lokala narkotikapolitiska strate- gierna bör vara att överväga på vilket sätt dokumentation och utvärdering Det pågår ett arbete med att utveckla olika modeller för detta. Den primära målsättningen är att de lokala aktörerna skall få en klarare bild av sitt eget arbete, men ett mål bör också vara att möjliggöra rap- portering och sammanställning av erfarenheterna till det regionala och När det gäller mer djupgående utvärderingar är det oftast nödvändigt att sådana planeras som en integrerad del av verksamheten. om hur erfarenheterna skall kunna föras tillbaka till och kunna påverka den verksamhet som evalueras bör ses som en omistlig del av processen. Det är oftast nödvändigt att sådana evalueringar planeras och genomförs med hjälp av vetenskaplig expertis. medverka dels till att kontakt kan upprättas mellan högskolor/universitet och lokala och regionala myndigheter, dels till diskussioner om vilka projekt som skall bli föremål för evalueringar och om det finns behov av samordning när det gäller metoder. Inom den kommunala organisationen finns behov av att utveckla me- toder för att starta, driva och utvärdera narkotikaförebyggande program. Inte minst viktigt är att utvärderingsinstrumenten blir mer systematiska Prop. 2001/02:91 och analyserande. Metoder behövs även för att ur missbruksperspektiv analysera och förebygga konsekvenserna av nedskärningar eller andra förändringar inom den offentliga sektorn och på barns och ungdomars miljöer och verksamheter. Andra områden som behöver utvecklas är arbetet med lokala problem- och resursinventeringar. Metoder för en effektiv samverkan inom den kommunala organisationen samt för bildande av nätverk till frivilligsek- torn, utbildningsinstanser samt näringsliv bör utvecklas liksom metoder för informationsspridning.