prop · GP0388 · 2002-02-13 00:00:00 — svenska lagstiftningen och i stället för termen utlämning bör termen överlämnande användas i förhållande till domstolen. Förutom att termen överensstämmer med Romstadgans terminologi, understryker valet av en speciell term att en särskild och i huvudsak tvingande ordning kommer att gälla gentemot domstolen. Det krävs särskilda föreskrifter för domstolen som i viktiga avseenden avviker från utlämningslagens regler både vad avser materiella förutsättningar och förfarandet. Endast i mycket begränsad utsträckning kan bestämmelser i utlämningslagen tillämpas i dessa fall. Skillnaden i terminologi bör därmed inte medföra tillämpningssvårigheter. Motsvarande tydliga uppdelning görs däremot inte i de mycket kortfattade bestämmelserna om samarbete i stadgorna för de två internationella brottmålstribunalerna. Till skillnad från är dessutom dessa tribunaler, liksom den speciella lagstiftningen för samarbetet med dem, tillfälliga till sin natur. Det finns därför inte anledning att ändra terminologin också i lagen (1994:569) om samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt (tribunallagen). Förutsättningarna för överlämnande av någon från till domsto- len och förfarandet för detta behandlas nedan. Frågor om användningen av tvångsmedel i samband med ett överlämnande redovisas i avsnitt 6.4.2. Övrig lagstiftning som hänger samman med den s.k. specialitets- principen och frågan om transitering av misstänkta och dömda genom tas upp särskilt i avsnitt 6.4.5 och 6.4.6. Förutsättningar för ett överlämnande till domstolen För att kunna fullgöra sin uppgift föreskriver stadgan en ordning för samarbete med domstolen som inte medger de begränsningar som normalt gäller vid utlämning. I princip saknas det utrymme för staterna att vägra en framställning från domstolen, vilket motsvarar vad som också gäller i förhållande till Jugoslavien- och Rwandatribunalerna. Huvudprincipen är att de anslutna staterna till fullo skall samarbeta med domstolen (artikel 86). Stadgan föreskriver förutsättningarna för att domstolen skall få meddela ett beslut av häktning, vilket kan ligga till grund för en begäran till en stat om tillfälligt anhållande eller häktning och överlämnande för lagföring (artikel 58). En ansluten stat är skyldig att, i enlighet med stadgans föreskrifter och de förfaranden som föreskrivs i nationell rätt, efterkomma domstolens begäran (artikel 89:1). När en sådan begäran lämnas skall den anmodade staten vidta åtgärder för att gripa den eftersökte och ett beslut om överlämnande skall verkställas så snart som det är möjligt (artikel 59:1 och 7). Som alternativ till häktning kan domstolen i stället utfärda en kallelse, som kan förenas med särskilda föreskrifter (artikel 58:7). Överlämnande till domstolen skall kunna ske beträffande den som vid domstolen är misstänkt, tilltalad eller dömd för brott. Med hänsyn till att stadgan inte ger något uttryckligt utrymme för att vägra en ansökan om överlämnande till domstolen måste den prövning som görs i verkställig- hetsstaten vara ytterst begränsad och, i likhet med vad som anfördes i samband med tribunallagen (prop. 1993/94:142 s. 29 f.), inskränka sig till de fall då ett bifall till den aktuella åtgärden skulle vara uppenbart stötande eller annars stå i uppenbar strid med den svenska rättsordningen. 2001/02:88 Intresset av att ta hänsyn till svenska rättsprinciper måste dock vägas mot den folkrättsliga skyldigheten att samarbeta med domstolen. Detta kräver inga särskilda föreskrifter. Dessutom bör de flesta frågor som kan uppstå, t.ex. att personens hälsotillstånd hindrar en utlämning, kunna lösas genom underhandskontakter med domstolen. Här har samrådsbestäm- melserna i stadgan särskild betydelse, se avsnitt 6.7.5. I enlighet med vad som gäller enligt utlämningslagens allmänna regler och enligt 3 § tribunallagen bör frågan om överlämnande avgöras av regeringen, se vidare i avsnitt 6.4.4 angående förfarandet. Enligt 3 § andra stycket tribunallagen skall ett häktningsbeslut eller dom som en tribunal har meddelat i behörig ordning godtas som grund för utlämning, om det inte framgår att häktningsbeslutet eller domslutet är uppenbart felaktigt. Detta motsvarar den ordning som gäller för svensk del enligt den europeiska utlämningskonventionen, med det förbehåll som har gjort beträffande artikel 12 i den konventionen (SÖ En sådan ordning vore dock inte förenlig med Romstadgans bestämmelser, särskilt artikel 59:4 som föreskriver att nationell domstol inte får pröva om domstolens häktningsbeslut har utfärdats på ett stadge- Till skillnad från vad som gäller för tribunalerna innehåller Romstadgan dessutom bl.a. detaljerade regler om förutsättningarna för ett beslut om häktning (artikel 58:1), vilka inte avviker nämnvärt från vad som krävs för häktning i enligt 24 kap. 1 § (se vidare avsnitt 6.4.2). Därmed finns det förutsättningar att tillämpa den mer förtroendefulla princip som gäller enligt 9 § andra stycket nordiska Den innebär att beslutet får grundas på ett beslut om häktning där den utländska domstolen har funnit sannolika skäl föreligga till misstanke att den som begärs utlämnad har begått det uppgivna brottet eller en fällande dom, utan ytterligare begränsningar. rande sätt bör domstolens häktningsbeslut eller fällande dom kunna utgöra grund för ett överlämnande till dit. Det kan noteras i samman- hanget att domstolen aldrig kan meddela en utevarodom (artikel 63). Ett överlämnande får emellertid bara ske för brott som omfattas av domstolens behörighet och det bör, som Riksåklagaren har framhållit, uppmärksammas att domstolen inte har behörighet över brott som begåtts av minderåriga, dvs. som inte har fyllt vid gärningstillfället (artikel Det skulle t.ex. kunna inträffa att domstolens uppgift om gärnings- mannens ålder är felaktig och att det först i samband med verkställighet av en begäran om överlämnande framkommer att denne inte hade fyllt 18 år när brottet uppges ha ägt rum. Därmed har domstolen inte jurisdiktion i saken och dess begäran om överlämnande skulle återkallas. av det slag som beskrivits omfattas av det allmänna samråds- förfarande som föreskrivs i stadgan och därigenom kan en återkallelse Något överlämnande sker alltså inte i det fallet. Romstadgans förhållande till regeringsformens förbud mot landsförvisning I sammanhanget är förhållandet mellan stadgans regler om överlämnande till domstolen och regeringsformens förbud mot landsförvisning (2 kap. 7 §) av intresse. Frågan har betydelse för tillämpningen av de svenska regler om överlämnande som föreslås och en ingående redogörelse har lämnats i prop. 2000/01:122 (s. 9193) inför det svenska tillträdet till stadgan. Regeringen uttalade då följande: Den principiella skyldigheten enligt Romstadgan att överlämna egna medborgare till domstolen för lagföring motsvarar vad som gäller i förhållande till Jugoslavien- och Rwandatribunalerna. Regerings- formen innehåller inte något direkt förbud mot utlämning av egna medborgare. Det skall därför i och för sig vara möjligt att överlämna en svensk medborgare för lagföring inför domstolen. Däremot gäller enligt 2 kap. 7 § regeringsformen att en svensk medborgare inte får landsförvisas. I enlighet med vad som även uppmärksammades i samband med lagstiftningen för tribunalerna, bör skyddet för svenska medborgare mot landsförvisning enligt den bestämmelsen uppfattas så att det i praktiken också ger ett visst skydd i fråga om utlämning och överlämnande på grund av brott (se prop. 1993/94:142 s. 30 och 1995/96:48 s. 15 f.). Enligt förarbetena till bestämmelsen bör skyddet mot landsförvisning uppfattas så att det även avser fall då utlämning (eller överlämnande) av en svensk medborgare på grund av brott skulle ge anledning till antagandet att den aktuella personen skulle bli berövad friheten att han eller hon knappast skulle kunna någonsin återvända till (bet. 1975/76:KU56 s. 32). Till skillnad från vad som gäller beträffande tribunalerna innebär komplementaritetsprincipen (se avsnitt 5.4.5.) enligt Romstadgan att alltid har rätt att med företräde framför domstolen lagföra ett brott av aktuellt slag här i landet. Därvid kan situationer undvikas där det kan ifrågasättas om ett överlämnande av en svensk medborgare till domstolen är förenligt med skyddet mot landsförvisning. I andra fall skulle det, i likhet med vad som angavs i förarbetena till tribunallagen, kunna vara en förutsättning för överlämnande att ett eventuellt fängelsestraff skall verkställas i . Såsom redan har anförts bör medge att även fängelsestraff som domstolen har dömt ut skall kunna verkställas här. Justitiekanslern, och Juridiska fakultets- nämnden vid har ifrågasatt om inte en ändring av regeringsformens förbud mot landsförvisning krävs för att skall kunna tillträda stadgan. Stadgan utesluter inte att den som dömts kan få verkställa sitt fängelsestraff i hemlandet. Som både Justitiekanslern och vid har framhållit ger stadgan emellertid inte några uttryckliga garantier för att domstolen kommer att godta en svensk begäran om verkställighet i i fall då förbudet mot landsförvisning annars skulle kunna innebära ett hinder mot ett överlämnande av svensk medborgare för domstolen. Det är domstolen som avgör var verkställigheten skall ske i det enskilda fallet och en faktor som skall vägas in, enligt stadgan, är den dömdes nationalitet. Detta förhållande bör dock inte uppfattas bara som ett hinder mot verkställighet i hemstaten främst när det är platsen för den väpnade konflikten och därmed brottet utan också en faktor som också talar för straffverkställighet där. I förslaget till bevis- och förfaranderegler finns det t.ex. bestämmelser om att den dömdes möjligheter till rehabilitering och den dömdes önskemål skall tillmätas betydelse vid val av verkställighetsland. I det fall brottet har begåtts i bör dessutom utgångspunkten vara att lagföring normalt skall ske här och komplikationer i fråga om domstolens val av som verkställighetsstat skulle därmed inte uppstå. Det är vidare viktigt att framhålla att det svenska förbudet mot landsförvisning bara kan komma att få en direkt betydelse om dom- stolen söker en svensk medborgare överlämnad från . Förbudet skyddar alltså inte en svensk medborgare från att bli överlämnad till domstolen från en annan stat. I det senare fallet kan dock söka den aktuella personen utlämnad till från den andra staten för lagföring här och om även den andra staten är ansluten till stadgan gäller i princip också i detta fall komplementaritetsprincipen i enlighet med stadgans regler om konkurrerande framställningar (artikel 90). En tillbörlig svensk lagföring skulle därmed ha företräde framför ett förfarande inför domstolen. Några garantier för att svenska med- borgare aldrig skall behöva svara inför domstolen finns inte oavsett om ansluter sig eller inte, men stadgan är utformad för att till fullo respektera principen om en nationell lagförings principiella Även om landsförvisningsförbudet i 2 kap. 7 § inte får begränsas, hindrar grundlagen inte att tillträder konventioner som innebär att svenska medborgare får utlämnas. Om det trots komplementaritets- principen skulle uppstå en situation där någon begärs överlämnad till domstolen för lagföring och det kan ifrågasättas om åtgärden är förenlig med förbudet mot landsförvisning, är en tänkbar lösning som dock torde kräva lagstiftning att det träffas en särskild överens- kommelse för det enskilda fallet, som innebär att ett eventuellt fängelsestraff helt eller delvis skall avtjänas i (se prop. 1993/94:142 s. 30). Det finns härtill, enligt vår uppfattning, goda skäl att utgå från att domstolen skulle efterkomma en svensk begäran om verkställighet i vid en eventuell fällande dom, i vart fall om inte tagit aktiv del i den aktuella väpnade konflikten. Domstolen kommer inte att ha kapacitet att låta fängelsedömda avtjäna sina straff i det fängelse eller häkte som den kommer att förfoga över och erfarenheterna från tribunalerna är att endast ett mycket litet antal stater har erbjudit straffverkställighet. för verkställigheten, t.ex. den fängelsestandard som kan erbjudas, måste också anses vara uppfyllda och det finns skäl att anta att domstolen kommer att vara lyhörd för en stats konstitutionella hinder om det kan ske utan att bryta mot stadgan. Risken för att ett överlämnande till domstolen skulle komma i konflikt med landsförvisningsförbudet får anses vara så gott som utesluten. Regeringen delar därmed inte den uppfattning som de ovan nämnda remissinstanserna har anfört att ett tillträde till stadgan kräver en grundlagsändring på denna punkt. Häktning och annan tvångsmedelsanvändning Regeringens förslag: Vid överlämnande till Internationella brottmåls- domstolen skall tvångsmedel kunna beslutas i samma utsträckning som vid utlämning till de internationella brottmålstribunalerna och till en Om domstolen begär häktning eller provisoriskt anhållande skall detta ske om det inte är uppenbart att skäl för åtgärden saknas. utöver den som domstolen lämnar till stöd för sin ansökan om över- lämnande eller provisoriskt anhållande skall krävas för att tvångsmedel skall kunna användas. Motsvarande skall gälla i förhållande till de Promemorians förslag: Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens, men saknar bestämmelser om en presumtion för häktning eller provisoriskt anhållande och om den utredning som skall krävas för tvångsmedelsanvändning. Remissinstanserna: Remissinstanserna har tillstyrkt promemorians förslag eller lämnat det utan erinran. ett förtydligande som innebär att ingen utredning utöver den som lämnas vid framställningen om överlämnande skall krävas för användningen av Skälen för regeringens förslag: I överenskommelser om utlämning för brott finns det även bestämmelser om tvångsmedelsanvändning. normala förfarandet är att den begärande staten i samband med utlämningsframställningen begär att den aktuella personen skall berövas friheten med stöd av ett häktningsbeslut från den staten. I allmänhet finns Prop. 2001/02:88 det också bestämmelser om s.k. provisoriskt anhållande i avvaktan på att en framställning om utlämning görs. Vidare kan andra tvångsmedel beslutas, t.ex. beslag. Det är också den ordning som föreskrivs i den svenska utlämningslagstiftningen se 16 och 23 §§ lagen (1957:668) om utlämning för brott (utlämningslagen) samt 12 och 17 §§ lagen (1959:254) om utlämning för brott till , , och (nordiska utlämningslagen). Bestämmelserna om tvångsmedel i lagen (1994:569) om samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt (tribunallagen) bygger på vad som gäller enligt utläm- ningslagen, men med vissa avvikelser. Tvångsmedel i samband med en begäran om utlämning regleras i 5 § tribunallagen och motsvarar i stort vad som gäller enligt 16 § utlämningslagen. Det innebär att vad som i allmänhet är föreskrivet om brottmål också gäller för tvångsmedel i ett utlämningsärende. Rättens beslut gäller tills vidare till dess ärendet om utlämning har avgjorts eller, när utlämning beslutas, tills denna har verkställts. Beslut om tvångsmedel kan meddelas även efter det att utlämning har beslutats. Den som hålls häktad får begära att ny förhandling hålls från det att beslut senast meddelats. Bestämmelserna avviker från 16 § utlämningslagen bl.a. såtillvida att överklaganden inte sker direkt till utan i stället följer regler (prop. 1993/94:142 s. 36). Även när det gäller provisoriskt anhållande bygger tribunallagens bestämmelser (6 §) på utlämningslagens regler (23 §). Den som kan komma att utlämnas till tribunalen på grund av dess begäran eller en efterlysning som har utfärdats på grund av beslut av tribunalen får anhållas eller åläggas reseförbud eller anmälningsskyldighet av en åklagare enligt vad som i allmänhet gäller i brottmål. För förfarandet gäller utlämningslagens bestämmelser (23 § andrafjärde styckena). Beslag regleras särskilt i tribunallagen (10 §). Såsom nämnts i avsnitt 5.8.2 är, enligt Romstadgan, de anslutna staterna skyldiga att efterkomma domstolens begäran om anhållande och överlämnande enligt det förfarande som föreskrivs i nationell rätt (artikel 89:1). Domstolens häktningsbeslut gäller tills vidare och dess giltighet påverkas t.ex. inte av att invändningar framställs i målet beträffande dess jurisdiktion eller processförutsättningar med hänvisning till komple- mentaritetsprincipen (artiklarna 19:9 och 58:3). Beslutet kan senare ändras vad avser de brott som omfattas (artikel 58:6). Detaljerade regler, inklusive föreskrifter om beviskrav, gäller för domstolens häktningsbeslut (artikel 58). Som alternativ till häktning kan domstolen i stället låta utfärda en kallelse som i vissa fall kan förenas med frihetsinskränkande villkor (artikel 58:7). I det fallet är det inte aktuellt att begära att personen skall överlämnas till domstolen, men en kallelse kan naturligtvis senare ersättas av ett beslut om häktning och en ansökan om överlämnande. Med stöd av ett häktningsbeslut kan domstolen begära såväl ett provisoriskt anhållande som anhållande i samband med en begäran om överlämnande (artiklarna 58:5, 89 och 92). har mottagits skall en ansluten stat vidta åtgärder för att gripa den eftersökte (artikel 59:1). Stadgan innehåller även bestämmelser om förfarandet i den anmodade staten sedan anhållande skett (artikel 59). Den som har berövats friheten skall ofördröjligen ställas inför en behörig rättslig myndighet med uppgift att, i enlighet med nationella förfaranderegler, pröva om häktningsbeslutet avser den aktuella personen, om frihetsberövandet har skett enligt gällande regler och om personens rättigheter har respekterats (artikel 59:2). Däremot får prövningen inte avse frågan om häktnings- beslutet har utfärdats på ett riktigt sätt enligt stadgan (artikel 59:4). i stället en fråga som skall prövas av (artikel 60). Den frihetsberövade får begära att bli tillfälligt frigiven i avvaktan på ett överlämnande och domstolens förundersökningskammare skall ges tillfälle att yttra sig innan ett sådant beslut fattas. frågan om tillfällig frigivning skall den nationella rättsliga myndigheten ta ställning till om det mot bakgrund av de påstådda brottens svårhets- grad föreligger sådana brådskande och extraordinära förhållanden som motiverar att personen försätts på fri fot och vidare om det finns nödvändiga garantier för att tillförsäkra att personen ändå skulle kunna överlämnas till domstolen (artikel 59:3 och 4). förenas med frihetsinskränkande villkor enligt nationell rätt, t.ex. reseförbud eller anmälningsskyldighet. Häktning i ett ärende om överlämnande till domstolen Enligt Romstadgan föreligger alltså en skyldighet att beröva den som söks överlämnad friheten i samband med att ett överlämnande begärs. Nationella förfaranderegler skall tillämpas (artiklarna 59:1 och 89:1). Stadgan ger också ett visst utrymme för att inte häkta den eftersökte (artikel 59:2, 4 och 5). Det kan bl.a. ske om personens rättigheter inte har respekterats, vilket knyter an till ett rättsinstitut som saknas i svensk rätt (habeas corpus), och det finns vidare ett visst utrymme för att personen är på fri fot i avvaktan på ett överlämnande till domstolen. ordning är anglosaxiskt inspirerad och utgår från att den eftersökte först häktas och att det därefter kan övervägas om personen tillfälligt skall friges med eller utan särskilda villkor. I förhållande till tribunalerna gäller i huvudsak samma ordning som vid utlämning enligt 16 § utlämningslagen. Det innebär att villkoren för ett frihetsberövande är desamma som vid motsvarande åtgärd beträffande brott som utreds och lagförs i , dvs. Därmed krävs bl.a. att den aktuella gärningen utgör brott enligt svensk rätt av viss svårhetsgrad, dvs. som kan leda till fängelse, samt att sannolika skäl för brottsmisstanke och någon av de särskilda häktningsgrunderna föreligger enligt 24 kap. 1 § (se 1957:156 s. 83). Med hänsyn till den bedömning som gjorts i avsnitt 6.1 om svenska materiella straffrättsliga bestämmelser finns det anledning att utgå från att de brott som domstolen kommer att lagföra också utgör allvarliga brott enligt svensk rätt. Vidare uppvisar stadgans villkor för ett beslut om häktning stora likheter med de svenska kraven för häktning enligt 24 kap. 1 § . Det finns därmed skäl att utgå från att ett häktningsbeslut som domstolen meddelar också vid tillämpning av svenska regler skulle leda till att personen berövas friheten. I det lagförslag som lämnades till Lagrådet föreslogs att ordinarie regler om tvångsmedelsanvändning, främst regler, skall tillämpas också i förhållande till Internationella brottmålsdomsto- len, dvs. samma ordning som gäller enligt såväl utlämningslagen som tribunallagen. För att undvika praktiska tillämpningsproblem som hänger samman med den eventuella diskrepans som kan råda mellan det beviskrav som ställs vid domstolen reasonable grounds to believe (artikel 58:1) respektive i svensk rätt sannolika skäl (24 kap. 1 § ) föreslogs därutöver i lagrådsremissen en bestäm- melse som innebär att tvångsmedel får användas utan krav på annan utredning till stöd för att den som avses med ansökan har begått det uppgivna brottet, än vad som angetts i samband med domstolens ansökan om överlämnande. En motsvarande bestämmelse finns i 12 § första stycket nordiska utlämningslagen. Det föreslogs vidare att en sådan bestämmelse också skall införas i tribunallagen eftersom samma tillämpningssvårigheter kan uppkomma i förhållande till tribunalerna. Enligt Lagrådet torde Romstadgan inte lämna utrymme för att i det svenska förfarandet göra någon prövning av om särskilda häktningsskäl, t.ex. flyktfara, föreligger och hänvisar särskilt till stadgans artikel 59:4 sista meningen. Enligt Lagrådet synes tvärtom stadgan innebära att det alltid åligger en stadgepart att frihetsberöva en person som Internatio- nella brottmålsdomstolen begär anhållen och överlämnad och att denne endast får friges under de villkor som anges i artikel 59:4 och 5. Lagrådet anser att detta bör framgå av lagtexten. Regeringen är ense med Lagrådet om att utrymmet för att inte beröva den eftersökte friheten på domstolens begäran är mycket litet och att lagtexten bör formuleras om så att detta framgår tydligare än enligt remissens förslag. Enligt regeringens mening skulle det förslag som Lag- rådet förslagsvis lagt fram föra för långt och det saknar regler om under vilka förutsättningar som tillfälligt frigivande får ske. Regleringen bör i stället så långt det är möjligt knyta an till gällande svenska regler på området. Stadgan kräver inte att de nationella reglerna om frihetsberö- vande ändras i grunden så länge det resultat som krävs kan uppfyllas. I praktiken kan de krav som stadgan ställer och som Lagrådets förslag avser att uppfylla tillgodoses inom ramen för den nuvarande svenska ord- ningen för frihetsberövanden. Den prövning som föreskrivs i artikel 59:2 tillgodoses genom de regler som gäller för brottmål i allmänhet. Det svenska förfarandet inbegriper inte en prövning av om domstolens häkt- ningsbeslut var riktigt och strider därför inte mot föreskrifterna i artikel 59:4. Att svensk domstol redan vid sin första prövning av häktnings- frågan har utrymme att, inom de gränser som stadgan anvisar, försätta den eftersökte på fri fot eller besluta om reseförbud eller anmälnings- skyldighet är enligt vår mening förenligt med stadgan. Det finns som sagt däremot skäl att tydligt klargöra att utrymmet för Prop. 2001/02:88 att inte häkta den eftersökte i dessa fall är starkt begränsat. för den ordinarie ordningen i svensk rätt kan detta uppnås genom att en presumtion för häktning införs, efter mönster av den bestämmelse som finns i 24 kap. 1 § andra stycket . Motsvarande regler bör också införas i tribunallagen. Frågor om det närmare innehållet i domstolens ansökan, om erforderlig utredning och förfarandet i övrigt behandlas i avsnitt 6.4.3 och 6.4.4.