prop · GP03184 · 2002-05-23 00:00:00 — Regeringens proposition2001/02:184Extraordinära händelser i kommuner och landstingProp.2001/02:184Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.Stockholm den 23 maj 2002Göran ()Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås en ny lag om extraordinära händelser i fredstid hoskommuner och landsting. Vidare föreslås ändringar i hälso- och sjukvårdslagen(1982:763) och kommunallagen (1991:900). Med extraordinär händelse avses ensådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner ochkräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting. Förslaget innebäratt det i kommuner och landsting skall finnas en fullgörauppgifter under extraordinära händelser. Denna nämnd ges rätt att övertaverksamhetsområden från andra nämnder. Kommuner och landsting föreslås vidarebli skyldiga att en gång per mandatperiod anta en plan för hur extraordinärahändelser skall hanteras.I propositionen lämnas vidare förslag som ger kommuner och landsting vidgademöjligheter att biträda varandra vid en extraordinär händelse. Kommuner ochlandsting ges också möjlighet att under en extraordinär händelse lämna begränsat ekonomiskt stöd till en enskild.Den nya lagen samt lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2003.Innehållsförteckning1 Förslag till riksdagsbeslut 32 Lagtext 42.1 Förslag till lag om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner ochlandsting 42.2 Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)62.3 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) 73 Ärendet och dess beredning 84 Utgångspunkter 84.1 Extraordinära händelser 84.2 Generella regler för beslutsfattande i kommuner och landsting 84.3 Krav i speciallagstiftning på planering och beslutsfattande94.4 Kommuners och landstings möjlighet att understödja enskilda 104.5 samverkan 115 Behov av åtgärder 116 Ny lag för extraordinära händelser i fred 126.1 En speciallag införs 126.2 Tillämpningsområdet 136.3 Utökat krav på krisplanering 166.4 Krav på särskilda krisledningsorgan 186.5 Samarbete över kommun- och landstingsgränser vid en extraordinärhändelse 216.6 Bistånd till enskilda som drabbas av extraordinärhändelse 237 Konsekvenser av förslagen 248 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser 259 Författningskommentar 259.1 Förslaget till lag om extraordinära händelser i fredstidhos kommuner och landsting 259.2 Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårds-lagen (1982:763) 299.3 Förslaget till lag om ändring i kommunallagen(1991:900) 30Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Extraordinära händelser ikommuner och landsting (SOU 2001:105) 31Bilaga 2 Utredarens lagförslag 34Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser 38Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 391Förslag till riksdagsbeslutRegeringen föreslår att antar regeringens förslag till1. lag om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting,2. lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763),3. lag om ändring i kommunallagen (1991:900).2 LagtextRegeringen har följande förslag till lagtext.2.1 Förslag till lag om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner ochlandstingHärigenom föreskrivs följande.1 § Denna lag reglerar kommuners och landstings organisation och befogenhetervid extraordinära händelser i fredstid.Med extraordinär händelse avses en sådan händelse som avviker från det normala,innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störningi viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun ellerett landsting.Vid höjd beredskap skall i stället lagen (1988:97) om förfarandet hoskommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. och lagen (1994:1720) om civilt försvar tillämpas.Plan för hanteringen av extraordinära händelser2 § Kommuner och landsting skall för varje ny mandatperiod fastställa en planför hur de skall hantera extraordinära händelser.Krisledningsnämnd3 § I kommuner och landsting skall det finnas en fullgörauppgifter under extraordinära händelser (krisledningsnämnd). Närmarebestämmelser om krisledningsnämnden finns i denna lag. I övrigt tillämpaskommunallagens (1991:900) bestämmelser.Krisledningsnämndens verksamhet4 § Ordföranden i krisledningsnämnden eller, om han eller hon har förhinder,vice ordföranden bedömer när en extraordinär händelse medför att nämnden skallträda i funktion.Ordföranden eller, om han eller hon har förhinder, vice ordföranden får beslutapå nämndens vägnar i ärenden som är så brådskande att nämndens avgörande intekan avvaktas. Sådana beslut skall därefter anmälas till nämnden.5 § får fatta beslut om att överta hela eller delar avverksamhetsområden från övriga nämnder i kommunen eller i denutsträckning som är nödvändig med hänsyn till den extraordinära händelsens artoch omfattning.När förhållandena medger det skall krisledningsnämnden besluta att de uppgiftersom nämnden har övertagit från andra nämnder skall återgå till ordinarie nämnd.6 § beslut skall anmälas vid närmast följandefullmäktigesammanträde. Fullmäktige beslutar om omfattningen av redovisningenoch formerna för denna.7 § Fullmäktige får besluta att krisledningsnämndens verksamhet skall upphöra.Om fullmäktige fattar ett sådant beslut återgår de verksamhetsområden somkrisledningsnämnden har övertagit till ordinarie nämnd.Bistånd mellan kommuner och landsting8 § Kommuner och landsting får på begäran bistå andra kommuner och landsting som drabbats av en extraordinär händelse. Om bistånd har lämnats har kommunen eller rätt till skälig ersättning av den andra kommunen ellerlandstinget.När en enskild persons vistelse i en kommun är föranledd av en extraordinärhändelse, har vistelsekommunen rätt till ersättning från den kommun som drabbats av den extraordinära händelsen.Stöd till enskild9 § Kommuner och landsting får under en extraordinär händelse lämna begränsatekonomiskt stöd till en enskild som drabbats av händelsen.Hälso- och sjukvård10 § Bestämmelser om kommuners och landstings möjlighet att bistå annan kommuneller annat landsting med hälso- och sjukvårdsresurser vid extraordinär händelse finns i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763).Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003.2.2 Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)Härigenom föreskrivs att det i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)1 skallinföras en ny paragraf, 4 a §, samt närmast före 4 a § en ny rubrik av följandelydelse.Nuvarande lydelseFöreslagen lydelseHälso- och sjukvård vid extraordinära händelser i fredstid4 a §Kommuner och landsting får på begäran ställa hälso- och sjukvårdsresurser tillförfogande för att bistå en annan kommun eller ett annat landsting som drabbatsav en sådan extraordinär händelse i fredstid som avses i lagen (2002:000) omextraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting. Vid sådantbistånd skall personer som tas emot från en annan kommun eller ett annatlandsting omfattas av kommunens och skyldigheter enligt denna lag.Om bistånd har lämnats har kommunen eller rätt till skäligersättning av den kommun eller det landsting som drabbats av den extraordinärahändelsen.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003.2.3 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)Härigenom föreskrivs att 1 kap. 3 § kommunallagen (1991:900)2 skall ha följandelydelse.Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse1 kap.3§Föreskrifter om indelningsändringar finns i lagen (1979:411) om ändringar iSveriges indelning i kommuner och landsting.Föreskrifter om den kommunala organisationen under krig och krigsfara finns ilagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna ochdomstolarna under krig eller krigsfara m.m.Föreskrifter om kommuners och landstings organisation och befogenheter vidextraordinära händelser i fredstid finns i lagen (2002:000) om extraordinärahändelser i fredstid hos kommuner och landsting.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003.3 Ärendet och dess beredningSvenska har i en skrivelse till regeringen (Ju1999/2929/K) begärt att regeringen vidtar de lagändringar som behövs för attkommunernas kompetens och befogenhet vid extraordinära händelser skallklarläggas.Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag attgöra en översyn och lämna förslag till de lagändringar som behövs förkommunernas och landstingens beslutsfattande vid extraordinära händelser isamhället i fred (dir. 2001:40). Utredningen antog namnet Utredningen omkommunernas och landstingens organisation och beslutsfattande vid extraordinärafredstida händelser i samhället (Ju 2001:04).Utredaren överlämnade sitt slutbetänkande Extraordinärahändelser i kommuner och landsting (SOU 2001:105). En sammanfattning avbetänkandet finns i bilaga 1. Utredarens lagförslag finns i bilaga 2.Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns ibilaga 3. Remissyttrandena och en sammanställning av remissyttrandena finnstillgängliga i (Ju2001/8685/K).4 Utgångspunkter4.1 Händelser av mer extrem naturEn kommun eller ett landsting kan utsättas för stora olyckor och andra händelser som innebär avsevärda problem för den kommunala organisationen, t.ex. om etttåg med farlig last spårar ur eller ett stort snöoväder skapar svåratrafikproblem. Vid en sådan händelse måste den kommunala organisationen hanteraen mängd olika problem och situationer. Omfattande krav ställs på organisationen att snabbt kunna fatta beslut om prioriteringar mellan olika behov ochönskemål. Stora krav ställs också på att ge medborgarna en god information omutvecklingen av situationen.4.2 Generella regler för beslutsfattande i kommuner och landstingI 1 kap. 7 § regeringsformen anges att beslutanderätten i kommunerna ochlandstingen utövas av valda församlingar. Utgångspunkten i regeringsformen äratt det är de folkvalda representanterna i fullmäktige som skall fatta de förkommunen och landstingen väsentliga besluten. Det finns alltså enkonstitutionell begränsning av möjligheten att delegera uppgifter frånfullmäktige till nämnder och andra organ.Av 11 kap. 7 § regeringsformen framgår att ingen myndighet får bestämma hurannan myndighet i särskilda fall skall besluta i ärenden som innefattarmyndighetsutövning mot enskild. I en kommun eller ett landsting är varje nämnden egen myndighet. Det innebär att en nämnd inte kan föreskriva hur en annannämnd skall fatta beslut i ett enskilt ärende som rör myndighetsutövning iexempelvis ett krisläge.I 3 kap. 9 § kommunallagen (1991:900) preciseras närmare vilka frågor som ärförbehållna fullmäktige. Av denna paragraf följer att fullmäktige skall beslutai ärenden av större vikt eller principiell betydelse för kommunen ellerlandstinget, bl.a. skattesats, organisationens utseende och årsredovisning. Demer exakta gränserna för delegationsutrymmet från fullmäktige till nämndnivåavgränsas genom praxis. Specialförfattningar kan innehålla regler som påverkarkompetensfördelningen inom kommunen eller . Exempelvis anges i 22 §räddningstjänstlagen (1986:1102) att räddningstjänstplanen skall antas avfullmäktige.Av 3 kap. 10 § kommunallagen framgår att fullmäktige kan delegera beslutanderätt till nämnder om inte annat följer av 3 kap. 9 § eller av annan lagstiftning.Delegering av viss beslutanderätt kräver ett formellt beslut från detdelegerande organet, dvs. delegationen måste vara gjord i förhand. En nämnd harockså skyldighet att återrapportera till fullmäktige hur den har fullgjort sittuppdrag.Nämndernas primära uppgift är att handha kommunens eller landstingetsförvaltning. I förhållande till fullmäktige har nämnderna en exklusiv kompetens. Fullmäktige får inte fatta beslut som rör den direkta förvaltningen avkommunens eller angelägenheter. Nämnderna kan delegera vissbeslutanderätt till utskott, enskilda förtroendevalda eller till tjänstemän.Undantag från huvudregeln i regeringsformen att fullmäktige skall fatta decentrala politiska besluten kan göras då höjd beredskap råder. I 13 kap. 13 §regeringsformen föreskrivs att om riket befinner sig i krig eller krigsfarautövas beslutanderätten i kommuner och landsting på sätt som anges i lag. Avlagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna ochdomstolarna under krig eller krigsfara m.m. framgår att kommunstyrelsen i sådana situationer kan överta fullmäktiges uppgifter.4.3 Krav i speciallagstiftning på planering och beslutsfattandeRäddningstjänstlagenI räddningstjänstlagen (1986:1102) regleras kommunens uppgifter och ansvar inomräddningstjänstområdet. Med räddningstjänst avses i första hand deräddningsinsatser som staten eller kommunen skall svara för vid olyckshändelseroch vid överhängande fara för olyckshändelser för att förhindra och begränsaskador på människor eller egendom eller i miljön. Kommunerna är skyldiga attplanera och organisera verksamheten så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. I den förberedandeverksamheten ingår att upprätta en räddningstjänstplan.Räddningstjänstlagen innehåller vissa speciella regler om delegation. Lagen gerdock ingen möjlighet att i brådskande ärenden bortse från kommunallagensformella regelverk vad avser nämndens beslutförhet, kallelse till sammanträdenm.m.Räddningstjänstlagen ger kommuner möjlighet att samarbeta inomräddningstjänstområdet. Sådant samarbete kan ske genom gemensamma nämnder,kommunalförbund eller genom privaträttsliga lösningar. Flera kommuner kansåledes ha en gemensam räddningstjänst. En kommun som bistått annan kommun viden räddningsinsats har rätt till skälig ersättning från den andra kommunen.Vidare har en kommun som genomfört en räddningsinsats som medfört betydandekostnader rätt till ersättning från staten. Ersättningen utgår till den delräddningstjänstkostnaderna överstiger en på visst sätt beräknad självrisk.I betänkandet Reformerad räddningstjänstlag (SOU 2002:10) finns ett förslag till en ny räddningstjänstslag. Förslaget är föremål förremissbehandling.Hälso- och sjukvårdslagenI hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) regleras kommuners och landstingsuppgifter och ansvar inom främst sjukvårdsområdet. Varje kommun och landstinghar ansvar för dem som är bosatta inom dess område. har ett ansvarför personer som vistas tillfälligt i om dessa är i behov av vård. Planeringen skall ske med utgångspunkt från befolkningens behov ochavse även den hälso- och sjukvård som erbjuds av privata och andra vårdgivare.Samverkan skall ske i planering och utveckling av hälso- och sjukvården medsamhällsorgan, organisationer och privata vårdgivare.Inom ramen för ordinarie organisation hanterar sjukvården s.k. vardagsolyckor.Någon uttrycklig skyldighet att planera för stora katastrofer finns inte.Regeringen har i propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (prop.2001/02:158) föreslagit att det av hälso- och sjukvårdslagen skall framgå ettuttryckligt krav på att landstingen skall planera sin verksamhet så att enkatastrofmedicinsk beredskap kan upprätthållas.4.4 Kommuners och landstings möjlighet att understödja enskildaKommuner och landsting får enligt 2 kap. 1 § kommunallagen själva ha hand omsådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunenseller område eller deras medlemmar och som inte skall handhasenbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.Stadgandet ger bl.a. uttryck för den s.k. lokaliseringsprincipen som innebär att verksamheten skall bedrivas så att nyttan av verksamheten kommermedlemskollektivet till godo. Det är alltså inte möjligt att bedriva enverksamhet som syftar till att enbart gynna personer som inte är medlemmar ikommunen eller landstinget.Det är inte heller i princip möjligt att ge understöd till enskilda kommun-eller landstingsmedlemmar utan uttryckligt lagstöd. Sådant lagstöd finns inomvissa specialreglerade områden, exempelvis ger socialtjänstlagen (2001:453)utrymme för en kommun att ge bidrag till enskilda.4.5 samverkanKommuner och landsting har olika legala möjligheter för sin samverkan. Flera avdessa former regleras i kommunallagen, såsom kommunalförbund och gemensammanämnder. Av hälso- och sjukvårdslagen följer att landstingen kan samarbeta genom att inrätta sjukvårdsregioner. Utöver dessa särreglerade former av samarbetefinns även möjligheter att samarbeta i privaträttsliga former, t.ex. aktiebolag.Samverkan i kommunalförbund och gemensamma nämnder kan i princip ske inom allaverksamhetsområden. Undantagna är dock de uppgifter som kommun- ochlandstingsstyrelsen har enligt lagen om civilt försvar. Samverkan är möjlig inte endast mellan olika kommuner eller mellan olika landsting, utan de kan ävensamverka med varandra i en gemensam nämnd. En förutsättning är då att denverksamhet som nämnden skall handha är gemensam.5 Behov av åtgärderFlera extrema händelser under senare årUnder har det inträffat en rad händelser av mer extrem natur som ställt stora krav på den kommunala organisationen. Händelserna vid i samband med tunnelbygget, diskoteksbranden i , tågolyckorna iKävlinge och samt översvämningarna i är alla händelser sommedfört att särskilda krav, både externt och internt, ställts på den kommunalaorganisationen och beslutsfattandet. Gemensamt för dessa händelser är att deinträffat hastigt och oväntat och att den efterföljande situationen krävtsnabbare beslut än vad som är vanligt i den ordinarie kommunala verksamheten.Dagens regelverk ett hinder för snabba beslutDe händelser av extrem natur som inträffat visar på ett behov av att snabbtkunna fatta nödvändiga beslut. Särskilt i krisens inledningsskede kan snabbheten i beslutsfattandet vara viktig. Kommunallagen och de specialförfattningar,t.ex. socialtjänstlagen, som reglerar kommunernas och landstingens verksamhet,innehåller i princip inga särregler för händelser av mer extrem natur. Kommunenoch skall i alla delar iaktta det formella regelverk som styrverksamheten. I princip är det enda undantaget när det råder höjd beredskap.Enligt kommunallagen är den kommunala verksamheten indelad i ett flertal områden där varje nämnd är verksamhetsbedrivare och ansvarig för sin del. Det finnsingen nämnd som har ett övergripande verksamhetsansvar eller som kan utöva någon beslutanderätt över övriga nämnder. Att samordna verksamheten i kommuner ochlandsting på ett snabbt och effektivt sätt kan därför ibland vara svårt.Kommun- och har vissa uppgifter enligt kommunallagen som gör att den får en speciell ställning i förhållande till andra nämnder. Den skallleda och samordna förvaltningen av kommunens eller angelägenheter.Den har inte några extraordinära maktmedel gentemot andra nämnder. Det liggerinte inom styrelsens befogenheter att i en annan nämnds ställe besluta att enviss åtgärd skall vidtas, att uppskjuta verkställigheten av något som en annannämnd har beslutat eller att gripa in i den myndighetsutövning som tillkommer en annan nämnd.Regeringen ser därför ett behov av ett regelverk som ger möjlighet till enflexibel anpassning av organisationen till de rådande omständligheterna. Dettastöds också av den skrivelse som givit in tillregeringen med en begäran om flexibel lagstiftning.6 Ny lag för extraordinära händelser i fred6.1 En speciallag införsRegeringens förslag: Kommuner och landsting ges i en ny lag i uppgift attinrätta en särskild organisation för hantering av extraordinära händelser.Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslagettill en särskild lag för extraordinära händelser. i att en krisledningsnämnd skulle kunna bidra till större möjligheter attsnabbt kunna lösa eventuella följdsituationer, t.ex. i samband med bekämpandetav en smittsam sjukdom. i tillstyrker intentionerna i förslaget men anför att förslaget bör inarbetas i kommunallagen eftersom enspeciallag riskerar att bli betraktad som exklusiv och enbart av intresse för en trängre krets. avstyrker förslaget eftersom en särskildorganisation för hanteringen av extraordinära händelser inte ger någon höjdförmåga att hantera extraordinära händelser utan sannolikt skapar risker förineffektivitet i beslutsfattandet och genomförandet genom ökad otydlighet iorganisationen. i avstyrker förslaget och anföratt den formella och juridiska beslutsgången inte är ett problem på så sätt attnågot ytterligare politiskt organ måste till för att leda verksamheten.Riksdagens ombudsmän () avstyrker förslaget och anför att utredningen inte har lämnat några exempel på sådana händelser som har framtvingat beslutsfattande istrid med kommunallagen.Skälen för regeringens förslag: Majoriteten av remissinstanserna har instämt iatt det finns ett behov av en särskild lagstiftning som möjliggör för kommuneroch landsting att hantera extraordinära händelser utan att behöva göra avstegfrån gällande lagstiftning. Behovet av särskild lagstiftning har också tidigareframförts av i en skrivelse (Ju1999/2929/K) med begäranom lagändringar för att tydliggöra kommunernas kompetens och befogenhet vidextraordinära händelser. Syftet med den nu föreslagna regleringen är att kunnage särskilda befogenheter till kommun och landsting under extraordinärahändelser, samt göra det möjligt att inrätta en organisation där snabba ocheffektiva beslutsvägar kan skapas.Göteborgs kommun ifrågasätter dock om inte den föreslagna lagstiftningenriskerar att skapa otydlighet i den kommunala organisationen kring vem som harbeslutanderätt i en viss situation. Regeringen vill dock framhålla vikten av att kommunen förbereder sin organisation inför extraordinära händelser. Genomsådana förberedelser bör inte oklarheter behöva uppstå när beslut skall fattas i samband med extraordinära händelser.Mot bakgrund av kommunallagens ramlagskaraktär anser regeringen att det inte ärlämpligt att i kommunallagen reglera de mera detaljerade bestämmelserna som dethär blir fråga om. Regeringen föreslår därför en särskild lag om extraordinärahändelser i fredstid hos kommuner och landsting.6.2 TillämpningsområdetRegeringens förslag: Lagen skall vara tillämplig vid extraordinära händelser ifredstid. Med extraordinära händelser avses en sådan händelse som avviker fråndet normala, innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för enallvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatserav en kommun eller ett landsting.Vid höjd beredskap skall i stället lagen (1988:97) om förfarandet hoskommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. och lagen (1994:1720) om civilt försvar tillämpas.Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget.Örnsköldsviks kommun anför att det är bra att utredaren definierar extraordinära händelser som en händelse mellan normaltillstånd och höjd beredskap. Ett stortantal remissinstanser har synpunkter på terminologin. i Gävleborganför att det använts ett antal begrepp som svåra påfrestningarpå samhället och särskilda händelser. Det skulle underlätta för alla berördaaktörer med gemensamma nationella definitioner av de tillstånd som avses.Statens räddningsverk anför att det ofta inte är enstaka händelser som skapar de behov som den föreslagna lagen skall täcka, utan det är snarare behov somsuccessivt växer fram. Det kan ifrågasättas om inte lagen i stället bordereferera till extraordinära förhållanden. anger ocksåatt begreppet är för snävt definierat. Vid t.ex. stigande vatten är det snarastfråga om förlopp som måste hanteras redan innan det inträffar en faktiskextraordinär händelse. Begreppet bör därför utvidgas till extraordinärahändelser eller förhållanden. kommun anför att förutsättningen attstörningen skall vara svår att förutse rimmar illa med kravet på att man skallanalysera risker och hot i sitt närområde, vilket per definition skulle medföraatt de inte var tillämpliga vid en extraordinär händelse.