prop · GP03158 · 2002-03-19 00:00:00 — hade inga principiella in- vändningar mot regeringens bedömning men ansåg det utomordentligt angeläget och förutsatte att regeringen i den aviserade propositionen skulle redovisa en samlad plan för hur den nya reformerade strukturen organisatoriskt och finansiellt för krishanteringen i samhället skall ut- formas. Av propositionen framgår att en reformerad struktur för krishantering bör bygga på ett sektors- och ett områdesansvar och att särskilt det områ- desvisa ansvaret bör ges ökad tyngd. Områdesansvaret bör, i enlighet med Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag, finnas på tre nivåer i samhället, nämligen lokal, regional och nationell nivå. På lokal nivå ut- övas områdesansvaret av kommunen, på regional nivå av och på nationell nivå ytterst av regeringen. anslöt sig till det som regeringen anfört. angav i betänkandet att utskottet kan se vissa fördelar med ett särskilt krishanteringsorgan i i enlighet med Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag. Då varje kris har sina egna förutsättningar ansåg dock utskottet att det kan finnas fördelar i att mer flexibelt kunna bilda krishanteringsgrupper som sammansätts efter behov och förstärks med erforderliga experter från berörda myndigheter. Enligt utskottets mening är det därför viktigare att det finns ett aktuellt regelverk som är anpassat till och täcker in det slags kriser som skall kunna hanteras. Lika viktigt är det att beslutsfattare och deras medarbeta- re har rätt kompetens för de situationer som kan inträffa och också är mentalt förberedda. Härav följer att regelbundna seminarier om hot och hotutvecklingar samt övningar, även med de verkliga beslutsfattarna, är Utskottet skulle välkomna en sådan utökad ut- Prop. 2001/02:158 bildningsverksamhet. Det borde enligt utskottet vara en uppgift för regeringen att organisera arbetet i så att det på bästa sätt täcker in ett rimligt spektrum av krishanteringssituationer. Utskottet utgick från att frågan kommer upp i den av regeringen aviserade redovisningen till av en reformerad struktur för krishantering. Vad utskottet här har anfört om struktur för krishantering med anled- ning av regeringens bedömning om en sådan struktur gav som sin mening regeringen till känna. Med utgångspunkt i propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret, förslag från Sårbarhets- och säkerhetsutredningen samt de s.k. departe- mentala sektorsgenomgångarna lämnar regeringen i denna proposition bedömningar och vissa förslag i syfte att uppnå en förbättrad helhetssyn i planeringen för svåra påfrestningar på samhället i fred och höjd bered- skap. I detta sammanhang tar regeringen upp frågan om krishantering i . Syftet med de förändringar som redovisas i denna proposition är vidare att förbättra styrningen och uppföljning vad avser beredskapen vid svåra påfrestningar på samhället i fred och vid höjd beredskap. Detta sker ge- nom olika komponenter vilka redovisas i de följande kapitlen. Regeringen angav i prop. 2001/02:10 att begreppet helhetssyn kan ges åtminstone tre olika tolkningar. För att ge en tydligare vägledning i pla- neringen kan tolkningarna i vissa avseenden behöva utvecklas. Det gäller dels vilket ansvar som olika aktörer skall ha för att beredskapsåtgärder vidtas inför olika slag av hot, dels finansieringen av åtgärder. Helhets- synsprincipen måste också ha ett samband med ansvarsprincipen. Mot bakgrund av detta utvecklar regeringen i denna proposition tillämpningen av helhetssynen. En samlad bedömning av effekterna av de åtgärder som vidtas inom det i kap. 6 redovisade politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar samt de åtgärder som vidtas inom de i kap. 8 re- dovisade samverkansområdena kommer lämnas . Den områdesvisa samverkans- och samordningsförmågan vid svåra påfrestningar på samhället i fred ges ökad prioritet. Utbildnings- och öv- ningsverksamheten hos kommuner, länsstyrelser samt inom för sådana situationer skall utökas väsentligt. Härvid skall emel- lertid hänsyn också tas till de särskilda krav som ställs vid ett väpnat an- grepp i nuvarande omvärldsläge. Samordningen mellan de olika nivåerna för det områdesvisa ansvaret bör också ges ökad uppmärksamhet. Rege- ringen redogör i kap. 10 närmare för frågor om områdesvis samordning och samverkan. Regeringen avser att föreskriva att vissa myndigheter i syfte att minska sårbarheten för olika slag av hot skall genomföra risk- och sår- barhetsanalyser inom sina verksamhetsområden. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 8.1. I kap. 8 redovisar regeringen olika s.k. samverkansområden som bör Prop. 2001/02:158 inrättas. Ett samverkansområde är ett avgränsningsbart verksamhetsom- råde med ett enhetligt mål eller syfte som har stor betydelse för samhäl- lets förmåga att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred och vid höjd beredskap. Ett samverkansområde består av verksamhet som be- drivs av flera samhällsorgan som måste samverka för att de effektivt skall kunna möta en svår påfrestning i fred eller krig. Innebörden är att en väsentlig förbättring av samordning och helhetssyn uppnås i plane- ringen dels mellan olika myndigheter, dels för olika slag av hot. Inom ramen för det civila försvaret genomförs planering och vidtas åtgärder bl.a. inför hot om väpnat angrepp. Denna planering och dessa åtgärder, som i huvudsak finansieras över utgiftsområde 6 Totalförsvar, medför att en förmåga har byggts upp i samhället som i stor utsträckning motsvarar vad som krävs vid sådana svåra påfrestningar på samhället i fred som förorsakas av terrorism och omfattande sabotage. Exempel på detta är vissa NBC-beredskapsåtgärder och de åtgärder som motiveras av hot på IT-området. Även områdesvis samordning och samverkan för svå- ra fredstida påfrestningar bör kunna finansieras över utgiftsområde 6. I kap. 7 redogör regeringen närmare för finansieringsfrågorna. 6 Politikområden och Utgiftsområde 6.1Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrest- ningar Regeringens bedömning: Ett nytt politikområde bör inrättas som om- fattar beredskap och förmåga vid olyckor och svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringens förslag: Målet för politikområdet Skydd och bered- skap mot olyckor och svåra påfrestningar skall vara att minska risken för och konsekvenserna av olyckor och svåra på- frestningar på samhället och minska lidande och skadeverkningar av olyckor och katastrofer i andra länder. Målet skall ersätta det av 1997 beslutade målet för bered- skapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred samt det av riksda- gen 2000 beslutade målet för politikområdet Skydd mot olyckor. Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag: Ett nytt politikom- råde benämnt Civil krishantering föreslås bildas inom utgiftsområdet Området skall omfatta den struktur för krishantering som utredningen föreslår, de stödinsatser som staten bidrar med för att åstad- komma en tillräcklig grundsäkerhet inom samhällsviktiga områden, de kompletterande åtgärder som vidtas för höjd beredskap inom det civila försvaret samt verksamhet inom det nuvarande politikområdet Skydd Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser ställer sig positiva till utredningens förslag om ett politikområde benämnt Civil krishantering. anser dock att utredningens förslag inte ger tillräckligt underlag för att ändra politikområdesindelningen. anser att om nuvarande ekonomiska ram för höjd beredskap även kan nyttjas för åtgärder mot svåra påfrestningar i fred är det lämpligt att ut- forma ett särskilt tvärsektoriellt politikområde. ifrågasät- ter dock om området skall ha den omfattningen som utredningen föreslår. Normala grundläggande säkerhetsåtgärder inom olika sektorer har förutsatts finansieras inom bl.a. myndigheternas förvaltningsanslag och bör därmed inte ingå i det föreslagna politikområdet. Statens räddnings- verk anser att gränsen för det föreslagna politikområdet är oklar. Rädd- ningsverket anser att nuvarande politikområde Skydd mot olyckor inte har något samband med allvarliga kriser och att konstruktionen i försla- get är inkonsekvent och obalanserad. Verket anser att politikområdet Skydd mot olyckor bör bibehållas. Skälen för regeringens bedömning och förslag: För att förbättra hel- hetssynen i planeringen anser regeringen att ett nytt politikområde bör skapas. Införandet av det nya politikområdet är ett sätt att betona underi- frånperspektivet i den civila beredskapsplaneringen och sammanhanget mellan förmåga att hantera vanligt förekommande olyckor och förmåga att hantera mer extrema situationer. Regeringen angav i skrivelsen Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (skr. 1998/99:33) att en svår påfrestning inte är en en- skild händelse i sig, exempelvis en olycka, ett sabotage osv., utan ett till- stånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller eska- lerar till att omfatta flera delar av samhället. Svåra påfrestningar kan sä- gas utgöra olika slag av extrema situationer med låg sannolikhet som skiljer sig åt i sak. Tillståndet är av en sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och kräver att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna. Det är emellertid inte möjligt eller ens önskvärt att, i generella termer, dra en skarp gräns mellan vad som är en händelse som kan innebära att en svår påfrestning på samhället i fred och vad som inte är det. Eftersom samhället skall ha en beredskap och förmåga att hantera alla typer av händelser i fred är det inte heller nödvändigt att definiera begreppet. Ett viktigt syfte med att skapa det nya politikområdet är att säkerställa att tillräcklig förebyggande verksamhet bedrivs och att tillräcklig kris- hanteringsförmåga åstadkoms i händelse av att en svår påfrestning på samhället i fred inträffar. En god nationell krishanteringsförmåga ger också en god grund för svensk medverkan i internationella krishante- ringssituationer. Genom att höja förmågan inför fredstida extrema situa- tioner ökas också grundförmågan att motstå ett väpnat angrepp och en god grund skapas för de åtgärder som eventuellt kan behöva genomföras . Politikområdet Skydd mot olyckor omfattar åtgärder för att före- bygga och begränsa konsekvenser av olyckor samt avhjälpa skador. Med olyckor menas såväl av människa vållade olyckor som naturolyckor med skador på människa, egendom eller i miljö. Området omfattar även åt- gärder som vidtas för att förebygga jordskred och andra naturolyckor. Politikområdet omfattar räddningstjänst, olycks- och skadeförebyg- gande verksamhet samt åtgärder efter olyckor enligt räddningstjänstlagen (1986:1102), lagen (1982:821) om transport av farligt gods, lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av all- Prop. 2001/02:158 varliga kemikalieolyckor och lagen (1988:868) om brandfarliga och ex- plosiva varor samt ett antal författningar inom sjösäkerhetsområdet. Det är emellertid begränsat till att omfatta verksamheter som bedrivs av myndigheter inom det sjätte utgiftsområdet. Liknande verksamheter med motsvarande målsättning och till del baserade på samma lagstiftning be- drivs även av ett antal statliga myndigheter inom andra politikområden samt av kommunerna. Regeringen anser att väl genomförda förebyggande insatser medför så- väl minskat lidande som bättre samhällsekonomisk användning av resur- serna. Den förebyggande verksamheten utgör därför en viktig del i ambi- tionen att minska risken för och konsekvenserna av en svår påfrestning på samhället i fred. Det nya planeringssystemet som redovisas i denna proposition kommer att medföra en ökad samordning av planeringen och åtgärder för svåra påfrestningar på samhället i fred och för höjd beredskap. Det finns emel- lertid också skäl för att skapa bättre samordning mellan förmågan inom nämnda områden och samhällets förmåga vid vanligt förekommande olyckor, dvs. de krav som ställs på samhället då det gäller både förebyggande åtgärder och krishantering. Härigenom förstärks både hel- hetssyn och underifrånperspektiv. Regeringen anser att ett nytt politikområde bör bildas. Regeringen av- ser föreskriva att politikområdet indelas i verksamhetsområdena skydd mot olyckor och svåra påfrestningar. Verksamhetsområdet skydd mot olyckor bör även i fortsättningen avgränsas till att avse verksamhet som bedrivs inom utgiftsområde 6 Totalförsvar. De åtgärder som vidtas inom det blivande politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar finansieras till stor del över flera andra utgiftsområden. Regeringen anser att denna ordning bör gälla även i fortsättningen. Regeringens syn på finansieringsprinciper för det nya politikområdet redovisas närmare i kap. 7. Regeringens bedömning: Politikområdet Försvarspolitik bör i fort- sättningen benämnas politikområdet Totalförsvar. Skälen för regeringens bedömning: Det nuvarande politikområdet Försvarspolitik bör i fortsättningen benämnas politikområdet Totalför- svar för att bättre spegla totalförsvarsbegreppet. I propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10) anger regeringen att det inte är lämpligt att innefatta samhällets bered- skap mot andra typer av hot och risker än krig i begreppet totalförsvar. Begreppet har en folklig förankring med en tydlig knytning till krig som motiverar särskilda befogenheter och fullmaktslagar. greppet även fortsättningsvis definieras på det sätt som framgår av lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Civilt försvar bör såle- des även i fortsättningen ingå i politikområdet Totalförsvar. Inriktningen för politikområdet enligt regeringens propositioner För- ändrad omvärld omdanat försvar (prop. 1998/99:74) och Fortsatt för- nyelse av totalförsvaret ligger därmed fast. Regeringen anser därför att Prop. 2001/02:158 målen för verksamhetsområdena det civila försvaret respektive det mili- tära försvaret inte bör ändras. För det civila försvaret gäller att verksamheten och utformningen av resurserna bl.a. skall stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringen vill här betona att detta inte är dimensionerande för verksamheten utan syftet är att när re- surserna utformas för höjd beredskap skall den åtgärd väljas som dessut- om kan nyttjas i händelse av en svår påfrestning på samhället i fred. Sty- rande för det civila försvaret är att säkerställa en förmåga vid höjd bered- skap. Utgiftsområdet bör därmed omfatta politikområdet Totalförsvar samt politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestning- ar. 6.3Försvar samt beredskap mot sårbarhet Regeringens bedömning: Utgiftsområde 6 Totalförsvar bör i fortsätt- ningen benämnas Försvar samt beredskap mot sårbarhet. Skälen för regeringens bedömning: Mot bakgrund av den vikt som regeringen lägger vid den nya planeringsstruktur som regeringen redogör för i denna proposition anser regeringen att det bör ske en ändring av utgiftsområdets benämning. Inriktningen av den verksamhet som bedrivs inom utgiftsområdet och den politikområdesindelning som regeringen redogör för i detta kapitel motiverar enligt regeringen att utgiftsområdet i fortsättningen bör benämnas Försvar samt beredskap mot sårbarhet. Utgiftsområdets benämning är reglerad i tilläggsbestämmelserna 4.6.7 andra stycket och 5.12.1 första stycket riksdagsordningen. Regeringen avser att återkomma till i denna fråga med förslag till ändring av tilläggsbestämmelserna i samband med den ekonomiska vårproposi- tionen 2002. Inom utgiftsområde 6 Totalförsvar finansieras viss verksamhet för det militära och det civila försvaret som syftar till att höja samhällets motståndsförmåga i händelse av ett väpnat angrepp mot . Inom verksamhetsområdet det civila försvaret har 10 av 18 funktionsan- svariga myndigheter disponerat anslag för detta ändamål. Vidare finansierar utgiftsområdet den verksamhet som Statens rädd- ningsverk bedriver inom ramen för det nuvarande politikområdet Skydd mot olyckor samt verksamhet. I kapitel 6 gör regeringen bedömningen att Utgiftsområde 6 Totalför- svar i stället bör benämnas Försvar samt beredskap mot sårbarhet. följande redogör regeringen för vilken verksamhet som bör finansieras Prop. 2001/02:158 inom utgiftsområdet. Regeringens förslag och bedömningar i denna proposition medför inga totala ökade utgifter för staten. Finansieringen sker antingen inom ut- giftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet eller inom ram för annat ansvarigt utgiftsområde. 7.2Utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbar- het Regeringens bedömning: Investeringar inom det civila försvaret, den verksamhet som bedriver inom verksamhets- området skydd mot olyckor och verksamhet bör fi- nansieras över utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. Åtgärder för att motstå svåra påfrestningar på samhället i fred bör i huvudsak finansieras över andra utgiftsområden. Ofta innebär åtgärder för att förbättra förmågan vid höjd beredskap en förbättring av förmågan vid en svår påfrestning på samhället i fred. Övnings- och utbildningsinsatser på nationell, regional och lokal nivå för att förstärka den områdesvisa samordningen och samverkan vid svåra påfrestningar på samhället i fred bör i ökad utsträckning kunna finansieras över utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. Vidare bör åtgärder för att förstärka skyddet mot nukleära, biologiska och kemiska hot samt för att öka samhällets informations- säkerhet och skydd mot IT-relaterade hot kunna finansieras inom ut- giftsområdet. Skälen för regeringens bedömning Principer för politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar samt verksamhetsområdet det civila försvaret angav i bet. 2001/02:FöU2 att det är rimligt att de re- surser som anvisas för att bygga upp en beredskap inför krig och krigsfa- ra även skall kunna få användas för att förebygga särskilt svåra påfrest- ningar på samhället i fred. Utskottet framhöll att detta dock inte innebär att resurser för investeringar för svåra påfrestningar på samhället i fred som i första hand anvisas för detta behov och därmed finansieras över andra utgiftsområden skall finansieras över utgiftsområde 6 Total- försvar. Detta är en viktig utgångspunkt för regeringens bedömning. I syfte att förbättra samhällets resursanvändning bör åtgärder inom be- redskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och höjd beredskap samordnas både vad avser verksamhet och finansiering. Regeringen an- ser således att utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet, när det gäller höjd beredskap inom det civila försvaret och svåra påfrestning- ar på samhället i fred, bör finansiera investeringar avseende svåra påfrestningar på samhället i fred som i hög grad stärker förmågan vid höjd beredskap, övnings- och utbildningsverksamhet som syftar till att ge samhället tillräcklig krishanteringsförmåga på lokal, regional och nationell nivå för såväl svåra påfrestningar på samhället i fred som höjd beredskap, investeringar för höjd beredskap samt viss internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet. Inom politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra på- frestningar bör utgiftsområdet även fortsättningsvis finansiera den verk- samhet som bedriver inom verksamhetsområdet skydd mot olyckor samt verksamhet. Åtgärder inom verksamhetsområdet svåra påfrestningar bör liksom i huvudsak finansieras över andra utgiftsområden om inte investeringen avser de områden som anges ovan. I dessa fall finansieras åtgärden över verksam- hetsområdet det civila försvaret. Mot bakgrund av det förändrade omvärldsläget med minskat inva- sionshot mot , men med en breddad hotbild och det därmed för- ändrade behovet av beredskapsåtgärder, kan nu omprioriteringar ske till förmån för ökade insatser inom särskilt viktiga områden. Exempel på funktioner inom det civila försvaret där beredskapen kan sänkas är verk- samhet inom nuvarande funktionerna Försörjning med industrivaror, Postbefordran, Transporter samt Befolkningsskydd och räddningstjänst. Exempel på verksamheter där ökade satsningar bör ske är inom NBC- beredskapen, övnings- och utbildningsområdet, IT-säkerhetsområdet samt beredskap för internationella insatser med civila resurser. Övriga ambitionsökningar och åtgärder bör finansieras inom respektive områdes ram om inget annat anges. Ambitionen är att de principer för finansiering inom verksamhetsom- rådena svåra påfrestningar och civilt försvar som beskrivs nedan även kommer att medföra en produktivitetsökning avseende resultatet av vid- tagna åtgärder dvs. en ökad grad av robusthet och beredskap i förhållan- de till mängd vidtagna åtgärder. Av detta följer att de sammanlagda utgifterna för ovan beskrivna åtgärder beräknas att rymmas inom nu givna ramar för utgiftsområdet. Principer för statliga åtgärder och finansiering Det är lämpligt att statens ansvar inom krishanteringsområdet avser åt- gärder som är specifikt inriktade på extrema händelser med låg sannolik- het och med mycket allvarliga och långtgående konsekvenser. Effektiva motåtgärder förutsätter att ett antal nationella system eller funktioner engageras i krishanteringsarbetet. Regeringen anser att administrativa beredskapskostnader, kostnaderna för planläggning, utbildning av egen personal för kris- och krigsorganisa- tion, övningsverksamhet m.m. bör finansieras av den verksamhetsansva- rige. Detta innebär för statliga myndigheter att de finansierar åtgärderna över sina förvaltningsanslag eller motsvarande. De administrativa bered- skapskostnaderna är relativt små och fördelar sig någorlunda jämnt över olika beredskapsansvariga. Planläggning, utbildning och övning som är av större omfattning och som inte enbart berör den egna verksamheten utan syftar till samverkan mellan olika verksamheter och till att få krishanteringssystemet att funge- ra bör dock inte alltid finansieras av den verksamhetsansvarige. gäller planläggning samt utbildnings- och övningsverksamhet som berör flera samverkansområden och som syftar till hantering av svåra påfrest- ningar på samhället i fred eller väpnat angrepp. Planläggning, utbildning och övningsverksamhet som syftar till hantering av olyckor och som kan hänföras till basförmåga i samhället (se kapitel 4) skall dock finansieras av den verksamhetsansvarige. Det förutsätts att alla samhällsorgan har en planering för att möta vardagliga risker i sin verksamhet och för att skydda sig mot de konsekvenser som dessa risker kan ha för den egna verksamheten. För de statliga myndigheternas del följer detta av verks- förordningen (1995:1322) och andra författningar. Staten bör vidare bidra till åtgärder som syftar till att ge samhället er- forderlig krishanteringsförmåga på lokal, regional och nationell nivå för såväl svåra påfrestningar på samhället i fred som höjd beredskap. När det gäller händelser som fysiska och juridiska personer kan skydda sig emot genom försäkringslösningar eller genom egna säkerhetsåtgärder bör staten i princip inte ta på sig kostnader. Kostnaderna för att tillgodose grundläggande säkerhetskrav i en verksamhet bör i dessa fall belasta den verksamhetsansvarige. Alla juridiska och fysiska personer har således ett ansvar för att på egen bekostnad vidta vissa grundläggande åtgärder för att skydda sig mot konsekvenserna av olyckor och kriser. Exempel på åtgärder som räknas till grundsäkerhet och som den verksamhetsansvari- ge skall finansiera är informationssäkerhetsåtgärder som syftar till att skydda användaren mot IT-relaterade hot som sker isolerat. Exempel på andra åtgärder som inkluderas i grundsäkerheten är åtgärder för att klara av störningar i infrastrukturen vid snöoväder eller stormar samt begrän- sade och kortvariga avbrott eller andra driftstörningar vid tekniska eller andra problem. Regeringen angav i prop. 2001/02:10 att det är önskvärt med en större grad av konsekvens vid bedömningen av om staten bör ta på sig ett er- sättningsansvar.