prop · GP03190 · 2002-06-28 00:00:00 — har inte uttalat sig särskilt i fråga om granskning som regleras i särlagstiftning. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (betänkandet s. 217). Remissinstanserna: Remissinstanserna framför inte några invänd- ningar mot utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: regleras granskning i en rad olika författningar. De generella bestämmelserna om granskningen finns i förordningen (1998:418) med instruktion för . granskning av de allmänna försäkringskassorna regleras emellertid i 18 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring. Verket granskar även olika slags samverkansprojekt enligt 3 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst (upphör att gälla Prop. 2001/02:190 vid utgången av ) och 2 kap. 6 § socialtjänstlagen (2001:453). granskar vidare kapitalförvaltningen för de fonder som omfattas av lagen (1998:1757) om förvaltning av vissa fonder inom socialförsäkringsområdet. Dessutom har vissa ytter- ligare granskningsuppgifter enligt bestämmelser i skilda förordningar. Enligt regeringens bedömning är det inte lämpligt att till lagen om revision i statlig verksamhet m.m. föra över regler om granskning som finns i ovan nämnda lagar. Utgångspunkten är givetvis att även den granskning som regleras i särlagstiftning bör övertas av . Detta föranleder följdändringar i ovan nämnda lagar. Vidare bör en informationsregel införas i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. om att det finns bestämmelser om granskning även i andra lagar (se 1 § andra stycket förslaget till lag om revision av statlig verksamhet m.m.). Regeringens förslag: Statliga myndigheter skall på begäran lämna den hjälp och de uppgifter och upplysningar som behöver för granskningen. För andra än statliga myndigheter gäller en motsvarande skyldighet beträffande den del av den egna verksamheten som granskas. Revisorn i ett aktiebolag där staten äger samtliga aktier skall på begäran lämna upplysningar om bolagets angelägenheter till Riks- Revisorn i en stiftelse som får granskas av skall på begäran lämna upplysningar om stiftelsens angelägenheter till Riks- Regeringens bedömning: Vad som har framkommit under ärendets beredning ger inte nu anledning till slutsatsen att det behövs några särskilda regler för behandling av personuppgifter. Utredningens förslag: Utredningens förslag överensstämmer i huvud- sak med regeringens. Utredningen har dock föreslagit att revisorerna i samtliga aktiebolag som får granska genom effek- tivitetsrevision skall vara skyldiga att på begäran lämna upplysningar om bolagets angelägenheter till . Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna framför inte några invändningar mot utredningens förslag. uppgiftsskyldigheten för bolagsledning och revisorer endast bör förekomma när staten äger samtliga aktier i bolaget. anser att den föreslagna upplysningsplikten för revisorer i bolag och stiftelser är ett minimikrav för att skall kunna genomföra effektivitetsrevision av den statliga verksamheten i dessa bolag och anser vidare att skall ha samma rätt att inhämta information från kommuner och landsting som de myndigheter som är tillsynsmyndigheter har beträffande verksamhet som bedrivs av kommuner och landsting. behovet av en särskild registerlag för . instämmer i utredningens påpekande att frågan om en särreglering i förhållande till personuppgiftslagen (1998:204) vad gäller verksamhet hade varit förtjänt av närmare analys. Eftersom några sådana regler inte finns för den nuvarande revisionsverksamheten anser dock inspektionen att detta inte är en nödvändig förutsättning för förslagens genomförande. Skälen för regeringens förslag och bedömning För att granskning skall kunna bedrivas effektivt är det viktigt att ges så goda praktiska förutsättningar som möjligt för att genomföra sin granskning. måste därför ha rätt att få tillgång till det granskningsunderlag den behöver. Det måste således föreligga en skyldighet för i första hand dem som granskas att ge sådant underlag. En sådan skyldighet finns gente- mot revisorer i 2 och 3 §§ lagen (1974:585) om skyldighet att tillhandahålla revisorer vissa handlingar m.m. (se även gällande lydelse av 12 kap. 7 § andra stycket regeringsformen) och gentemot i lagen (1987:519) om Riksrevisions- verkets granskning av statliga aktiebolag och stiftelser och i 8 § förordningen (1998:418) med instruktion för . Skyldigheten att hjälpa och lämna upplysningar och handlingar till myndigheten bör givetvis gälla för den som granskningen avser. I likhet med vad som gäller gentemot revisorer och bör samverkans- och uppgiftsskyldigheten för statliga myndigheter gälla oavsett om uppgifterna avser granskning av den myndighet som lämnar uppgifterna eller inte. För andra än statliga myndigheter bör denna skyldighet endast gälla beträffande den del av den egna verksamheten som granskas. Samverkans- och uppgiftsskyl- digheten bör införas i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. (se 6 § förslaget till denna lag). Frågor om sekretess behandlas i avsnitt 5.7. har föreslagit att uppgiftsskyldigheten för kom- muner och landsting utvidgas i det avseendet att får samma rätt att inhämta information från kommuner och landsting beträffande en viss verksamhet som tillsynsmyndigheter har. Verket har som exempel nämnt regleringen bl.a. i lagen (2000:625) om arbets- marknadspolitiska program. Frågan om en sådan utvidgning av upp- giftsskyldigheten som föreslår är dock alltför omfattande för att regeringen, utan föregående utredning, skall kunna ta ställning till den i detta lagstiftningsärende. I 3 § andra stycket lagen om skyldighet att tillhandahålla revisorer vissa handlingar m.m. finns ett undantag från uppgifts- skyldigheten för utländsk institution eller sammanslutning som har tagit emot bistånd för internationellt ändamål. Eftersom bestämmelsen inte längre fyller någon funktion bör den inte överföras till lagen om revision av statlig verksamhet m.m. Behovet av en formell uppgiftsskyldighet gäller givetvis oberoende av om granskningen avser ett enskilt organ eller en myndighet. gäller aktiebolag och stiftelser aktualiserar uppgiftsskyldigheten särskilda Prop. 2001/02:190 frågor. har föreslagit att uppgiftsskyldigheten för ledningen i aktiebolag endast bör gälla om staten äger samtliga aktier i bolaget. En sådan ordning skulle dock innebära en inskränkning i förhållande till vad som gäller vid granskning av statliga aktie- bolag (se 2 § lagen om granskning av statliga aktiebolag och stiftelser). Det skäl som främst talar mot att ålägga granskade aktiebolag en generell uppgiftsskyldighet gentemot är att det skulle kunna påverka bolagens förutsättningar att konkurrera under samma kommersiella villkor som andra bolag. Effektivitetsrevisionen kommer, i likhet med vad som gällt för Riks- dagens revisorer, att vara inriktad på statsfinansiella och förvalt- ningsekonomiska förhållanden samt inte minst på samhällspolitiskt motiverade statliga insatser i allmänhet och deras samlade effekter i stort (se 4 § förslaget till lag om revision av statlig verksamhet m.m.). Revisionen skall givetvis, på motsvarande sätt som , även syfta till att upprätthålla en fortlöpande revisionell kontroll över all statlig och statsunderstödd verksamhet som är väsentlig ur ekonomisk synpunkt (jfr Ds C 1986:5 s. 175 och prop. 1986/87:99 s. 4649). Den sedvanliga årliga revisionen av bolagens redovisning och förvaltning får emellertid anses ske på ett tillfredsställande sätt genom den revision som skall ske enligt aktiebolagslagen (1975:1385). Genom ställningstagandet att den statliga revisionen skall omfatta även den verksamhet som staten bedriver i form av aktiebolag har lagstiftaren gjort bedömningen att den granskning som sker vid statlig revision inte riskerar att skada bolagens affärsverksamhet. Uppgifter om bolagens affärs- eller driftförhållanden som förs över till får ett långtgående sekretesskydd där genom reglerna i 6 kap. 1 § och 8 kap. 10 § sekretesslagen. Ett annat skäl, som har anfört mot att införa en formell uppgiftsskyldighet för bolagsledningen är att det skulle kunna strida mot den aktiebolagsrättsliga likhetsprincipen. Denna allmänna princip kommer primärt till uttryck i 3 kap. 1 § aktiebolagslagen. I bestämmelsen föreskrivs att det med varje aktie skall följa samma rättigheter och skyldigheter, om inte annat följer av lagen eller har angetts i bolagsordningen. Principerna och reglerna om aktieägares lika rätt och bolagsledningens vårdnadsplikt avser endast bolagsorganens handlande och inte åtgärder av lagstiftaren. Avvikelser från principerna och reglerna kan därför medges i lag (jfr prop. 1973:93 s. 137). Möjligheterna för den statliga revisionen att få insyn i och information om den granskade verksamheten bör inte vara beroende av i vilken form verksamheten bedrivs. En allt större del av den statliga verksamheten har kommit att bedrivas i form av bolag. De nuvarande sekretessreglerna ger omfattande möjligheter att skydda uppgifter rörande granskade bolags Regeringen anser därför att en uppgiftsskyldighet Prop. 2001/02:190 motsvarande den som gäller för aktiebolag som får granskas av bör gälla för aktiebolag som får granskas av Vid denna bedömning är det givetvis av betydelse att uppgifterna skall lämnas till en revisionsmyndighet och inte till staten i egenskap av aktieägare. Det sagda innebär att bolagsledningen i aktiebolag som får granskas av skall vara skyldig att lämna den hjälp och de uppgifter och upplysningar som behöver för granskningen av bolaget (se 6 § förslaget till lag om revision av statlig verksamhet m.m). Även för stiftelser kan det finnas ett behov av att skydda verksamheten från insyn. Mot bakgrund av vad som har anförts beträffande aktiebolag anser regeringen emellertid att även en stiftelse bör vara skyldig att lämna den hjälp och de uppgifter och upplysningar som behöver för granskningen av stiftelsen (se 6 § förslaget till lag om revision av statlig verksamhet m.m.). Frågan är om det därutöver, som utredningen föreslagit, bör införas en uppgiftsskyldighet för revisorer i statliga bolag och stiftelser gentemot . är av den meningen att en sådan uppgiftsskyldighet endast bör gälla för revisorer i aktiebolag i vilka staten äger samtliga aktier i bolaget. För revisorer gäller, som utredningen närmare beskrivit (betänkandet s. 8589) en lagreglerad tystnadsplikt. Enligt 10 kap. 37 § aktie- bolagslagen får revisorn i ett aktiebolag således inte till aktieägare eller utomstående obehörigen lämna upplysningar om sådana bolagets angelägenheter som han eller hon får kännedom om vid fullgörandet av sitt uppdrag, om det kan vara till skada för bolaget. En motsvarande tystnadsplikt finns för revisorer i stiftelser enligt 4 kap. 15 § stiftelselagen (1994:1220). En allmän bestämmelse om tystnadsplikt för revisorer finns även i 26 § revisorslagen (2001:883). En uppgiftsskyldighet för revisorer föreligger dock i förhållande till t.ex. konkursförvaltare, förundersökningsledare, Finans- inspektionen och de förtroendevalda revisorerna i kommuner eller landsting (se betänkandet s. 98102). Uppgiftsskyldigheten medför att revisorer kan lämna ut uppgift utan hinder av tystnadsplikten (jfr prop. 1995/96:173 s. 114). En möjlighet för att, som ett komplement till bolagsledningens uppgiftsskyldighet, få del av relevanta uppgifter även från revisorer i de bolag och stiftelser som får granska skulle givetvis innebära att granskningen ytterligare kunde effektiviseras. Med hänsyn till revisorns roll som aktiebolagets förtroendeman skulle en sådan uppgiftsskyldighet emellertid kunna förorsaka att ledningens och minoritetsägarnas förtroende för revisorn skadas. Det förhållandet att tystnadsplikten genombrutits för revisorer i bolag . 2001/02:190 där kommun eller landsting har ett bestämmande inflytande kan inte tas till intäkt för att det är lämpligt att genombryta tystnadsplikten för revisorer i motsvarande statliga bolag. De statliga bolagen bedriver många slags verksamheter. I det avseendet skiljer sig dessa bolag från de kommunalägda och landstingsägda bolagen eftersom sistnämnda slag av bolag endast bedriver verksamhet. En annan viktig skillnad är att reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess inte är tillämpliga för flertalet statliga bolag. Dessa regler gäller däremot i de kommunalägda och landstingsägda bolag där revisorerna är uppgiftsskyldiga gentemot kommunen respektive . En lämplig avvägning mellan intresset av offentlig insyn i de aktiebolag som är föremål för statlig revision och behovet av att upprätthålla ledningens och ägarnas förtroende för bolagets revisor kan, enligt regeringens mening, uppnås om uppgiftsskyldigheten för revisorer begränsas till att gälla aktiebolag i vilka staten äger samtliga aktier. För stiftelser finns inte samma hinder mot en generell lagstiftning. En uppgiftsskyldighet bör därför åvila i revisorer i samtliga stiftelser som får granska. Uppgiftsskyldigheten bör gälla generellt för samtliga revisorer i det helägda aktiebolaget respektive stiftelsen. En sådan lösning överens- stämmer med den uppgiftsskyldighet som gäller gentemot exempelvis enligt 3 kap. 8 a § och 9 kap. 17 § bankrörelselagen (1987:617) och de förtroendevalda revisorerna i kommuner och landsting enligt 10 kap. 42 § tredje stycket aktiebolagslagen respektive 4 kap. 15 § fjärde stycket stiftelselagen. Uppgiftsskyldigheten kan vidare antingen utformas så att den generellt gäller de uppgifter som behöver i sin verksamhet eller också så att den gäller vissa i lag specificerade uppgifter. I likhet med utredningen gör regeringen bedömningen att revisorn bör vara skyldig att lämna samtliga uppgifter som behövs för granskning. Härigenom undviks osäkerhet om vad uppgiftsskyldigheten omfattar. Uppgiftsskyldigheten bör tas in i aktiebolagslagen och stiftelselagen (se förslaget till 10 kap. 42 § fjärde stycket aktiebolagslagen och 4 kap. 15 § femte stycket stiftelselagen). Skyldigheten att tillhandahålla uppgifter omfattar alla uppgifter oavsett vilket medium som bär uppgifterna. Det innebär således att upp- giftsskyldigheten omfattar uppgiftslämnande på medium för automa- tiserad behandling. gäller en särskild reglering för Riks- revisionsverkets granskning av redovisningssystem. Därvid gäller för myndigheter under regeringen som är bokföringsskyldiga enligt förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring att de är skyldiga att tillgodose av specificerade krav på tillgång till data i redovisningssystem (se 4 § förordningen [1994:1261] om statliga myndigheters redovisningssystem). Med redovisningssystem avses enligt 2 § sistnämnda förordning ett system baserat på automatisk databehand- ling för bokföring enligt förordningen om myndigheters bokföring. Några sådana särregler behövs inte med den föreslagna bestämmelsen i Prop. 2001/02:190 6 § lagen om revision av statlig verksamhet m.m. om samverkans- och uppgiftsskyldighet för den som granskas. Vad som har framkommit under ärendets beredning ger inte nu anledning till slutsatsen att det behövs några särskilda regler för behandling av personuppgifter. Regeringens förslag: får vid vite förelägga den som har tagit emot statsmedel som stöd till viss verksamhet att fullgöra sin skyldighet att på begäran lämna den hjälp och de uppgifter och upplysningar som behöver för granskningen. Detta gäller dock inte kommuner och landsting. Utredningens förslag: Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna framför inte några invändningar mot utredningens förslag. Statskontoret och Riksrevisions- verket ifrågasätter dock undantaget för kommuner och landsting. Enligt Statskontoret får det visserligen förutsättas att kommuner och landsting lämnar begärda uppgifter, men om det i något fall inte skulle ske, bör det finnas en sanktionsmöjlighet. Skälen för regeringens förslag: har revisorer en möjlighet att, med stöd av 3 § lagen (1974:585) om skyldighet att tillhandahålla revisorer vissa handlingar m.m., vid vite förelägga den som tagit emot statsmedel som bistånd till viss verksamhet att tillhandahålla revisorer de handlingar, uppgifter och yttranden som behövs för granskningen av verksamheten. Undantag gäller dock för kommuner. Regeringen delar utredningens bedömning att bör ha motsvarande möjligheter att vid vite förelägga den som tagit emot statsmedel att fullgöra sin samverkans- och uppgiftsskyldighet enligt 6 § förslaget till lag om revision av statlig verksamhet m.m. En sådan möjlighet bör därför tas in i lagen (se 7 § förslaget till denna lag). Det har inte framkommit något behov av att utvidga tillämp- ningsområdet för bestämmelsen om vitesförelägganden till att avse även kommuner och landsting. Något sådant förslag läggs därför inte fram här. I enlighet med den nuvarande regleringen bör kommuner därför även fortsättningsvis vara undantagna från bestämmelsen om vites- föreläggande. För tydlighetens skull bör anges att undantaget även avser landsting. Regeringens förslag: skall ha samma möjligheter som har att sekretessbelägga uppgifter i vissa undersökningar av hänsyn till den enskildes ekonomiska eller personliga förhållanden. Bestämmelser som finns i förordning skall därför tas in i lag. Regeringens bedömning: Någon ytterligare sekretess utöver den som gäller vid revision bör inte införas. riktlinjer: Frågan om behovet av en särskild sekretess- reglering har inte berörts. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag (betänkandet s. 193 och 194). Utredningen har dock föreslagit en något annorlunda utformning av bestämmelsen om sekretess vid granskning av enskilda som mottagit statsmedel (8 kap. 28 § sekretesslagen, betänkandet s. 37). Promemorians bedömning: Promemorians bedömning överensstäm- mer med regeringens (s. 15 och 16). (utredningen): framför inte några invändningar mot utredningens förslag. anser att den av utredningen föreslagna sekretessregleringen på ett viktigt sätt manifesterar riksrevisorernas oberoende ställning i förhållande till styrelsen genom att resultatet av riksrevisorernas arbete kommer att vara offentligt innan styrelsen tagit ställning till frågan om förslag eller redogörelse skall lämnas till eller inte. föreslår att det införs en särskild sekretessbestämmelse som innebär att sekretess gäller under pågående granskning, om det är nödvändigt för att säkerställa att revisionsprocessen inte skadas eller revisionens syfte Remissinstanserna (promemorian): ombudsmän ifråga- sätter om alla de handlingar som behöver ha tillgång till i sin granskning av arbetslöshetskassorna omfattas av den handlings- offentlighet och sekretess som gäller för kassorna Bakgrund: Reglerna om allmänhetens rätt att ta del av allmänna hand- lingar kommer att gälla i verksamhet. rätten att ta del av allmänna handlingar finns i sekretesslagen (1980:100). De sekretessbestämmelser som är tillämpliga i det allmännas revisions verksamhet är i första hand följande. Enligt 4 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift angående planläggning eller annan förberedelse för bl.a. revision som myndighet har att företa, om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten motverkas om uppgiften röjs. Enligt 6 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess hos en myndighet bl.a. för uppgift om affärs- eller driftförhål- landen hos bolag, förening eller stiftelse som driver affärsverksamhet vari det allmänna genom myndigheten bedriver revision. 6 § sekretesslagen gäller föreskriver det i statliga myndigheters verksamhet som består i bl.a. Regeringen har med stöd av bestämmelsen meddelat föreskrifter i 2 § Prop. 2001/02:190 sekretessförordningen (1980:657) och bilagan till förordningen. punkt 19 i bilagan till sekretessförordningen gäller sådan sekretess i tillsyn som utövas av och som avser hur statsbidrag används av enskilda mottagare. Sekretess enligt 8 kap. 10 § sekretess- lagen gäller hos myndighet bl.a. för uppgift om affärs- eller drift- förhållanden för enskild som har trätt i affärsförbindelse med bolag, förening eller stiftelse som driver affärsverksamhet och vari det allmänna genom myndigheten bedriver revision. Enligt 9 kap. 4 sekretesslagen gäller sekretess i sådan särskild verksamhet hos myndighet som avser framställning av statistik samt, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i annan därmed jämförbar undersökning, som utförs av myndighet, för uppgift som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Regeringen har meddelat sådana föreskrifter i 3 § sekretessförordningen. har erhållit sådan sekretess för två kartläggningar, en av omfattningen av fusk med förmåner och bidrag av social karaktär och en av datorrelaterade brott och datormissbruk. Bestämmelserna i 13 kap. sekretesslagen reglerar överföring av sekre- tess i vissa fall från en viss verksamhet till en annan, s.k. sekundär sekre- tess. Enligt 13 kap. 1 § sekretesslagen gäller att om en myndighet i verksamhet, som avser tillsyn eller revision, från en annan myndighet erhåller en uppgift som är sekretessbelagd där, gäller sekretessen också hos den mottagande myndigheten. Sekretess gäller för såväl uppgifter som inhämtas från den kontrollerade myndigheten som för uppgifter som inom ramen för uppdraget inhämtas från någon annan myndighet än den som är föremål för tillsyn eller revision. Skälen för regeringens förslag och bedömning Som framgår ovan, och som närmare beskrivs av utredningen (betänkandet s. 9298), finns ett mycket stort antal sekretess- bestämmelser som är tillämpliga i det allmännas revisionsverksamhet. Det förhållandet att blir en myndighet under medför i sig inte att behovet av sekretess ökar eller minskar i förhållande till vad som gäller . kan dock inte för sina revisioner vara beroende av att regeringen föreskriver behövliga sekretess- bestämmelser. Bestämmelser som täcker in de möjligheter till sekretess som finns med stöd av sekretessförordningen bör därför tas in i sekretesslagen (se förslag till 8 kap. 28 § och förslag till ändring i 9 kap. 4 § sekretesslagen). Frågan är om det utöver detta finns behov av ytterligare sekretessbestämmelser. Behovet av ytterligare sekretess anser att det finns behov av en särskild bestämmelse som reglerar sekretess under pågående granskning. Syftet med sekretessen skall, enligt verket, vara att säkerställa att revisionsprocessen inte skadas eller att revisionens syfte motverkas. Verket har upplyst att en sådan bestämmelse har införts för den norska Riksrevisjonen. Enligt finns det behov av att sekretessbelägga bl.a. uppgifter rörande granskningens inriktning, vidtagna åtgärder, uppställda hypoteser och företagna analyser i granskningsärendet. Verket har under hand upplyst att det t.ex. finns behov av att hemlighålla vilka handlingar och upplysningar som inhämtats från den granskade och andra. Förutsättningarna för att bedriva revision undanröjs om revisions- myndigheten under pågående granskning måste lämna ut uppgifter till en granskad myndighet om t.ex. misstanke att en befattningshavare sysslar med oegentligheter eller att beslutsunderlag saknas. Enligt Riksrevisions- verket finns det dessutom behov av att kunna sekretessbelägga uppgifter från intervjuer av tjänstemän anställda hos den som granskas. Det har inträffat att en granskad myndighet begärt att hos få ta del av intervjuanteckningar under pågående granskning. Enligt verket äventyras möjligheterna att få information genom intervjuer om sådana uppgifter lämnas ut. Utgångspunkten bör, enligt regeringens uppfattning, vara att Riks- revisionens granskningsverksamhet i likhet med vad som gäller för exempelvis den tillsyn som bedrivs av ombudsmän skall präglas av en stor öppenhet (jfr prop. 1979:80 del A s. 297, bet. 1979/80:KU37, rskr. 1979/89:179). Det krävs därför starka skäl för att insynen i granskning skall begränsas i förhållande till vad som gäller för och revisorer.