prop · GP03160 · 2002-03-04 00:00:00 — Den konferens som anordnade om EU:s externa förbindelser i den framtida globaliseringen visade bl.a. hur handelsvillkor påverkar tillväxt och välfärd i fattiga länder, hur fattigdom och hopplöshet kan främja våld- samma konflikter och terrorism samt att demokrati och respekt för mänskliga rättigheter kan påverka säkerhetsläget i en region. EU har i princip de flesta av de instrument som krävs för att i förbindelserna med omvärlden främja fred, utveckling och säkerhet. för detta är dock att samstämmigheten mellan olika instrument å ena Skr. 2001/02:160 sidan och mellan EU:s och medlemsstaternas egna åtgärder å andra sidan präglades av arbetet med kursändring och effektivisering av EG:s utvecklingssamarbete. Den nya utvecklingspolitik som fastställts av rådet och har börjat genomföras. Detta har skett dels genom en tillämpning av nya riktlinjer för landstrategier, dels genom att en koncentration av kommissionens ämnesmässiga samar- betsområden skett. Parallellt med detta har kommissionen börjat genom- föra den omfattande omorganisation som beslutades . Genomföran- det av landprogram har anförtrotts det nybildade kontoret för europeiskt bistånd, Europe Aid Cooperation Office, som i sin tur ansvarar för utlokalisering av ansvar och personal till kommissionens delegationer. På policyområdet har rådet under de svenska och belgiska ordförande- skapen berett och beslutat bland annat om nya former för samordning och samfinansiering av EG:s och FN:s verksamheter i partnerländerna, en ny form för rapportering till rådet av kommissionens fortgående reformarbete. Under det svenska ordförandeskapet beslutades att kom- missionen skall ge en rapport till rådet över hur gemenskapens utvecklingspolitik genomförs och vilka resultat som uppnåtts . kom den första årsrapporten, som fick blandade reaktioner då den inte motsvarat alla förväntningar. Den utgjorde dock ett steg i rätt riktning och det viktiga arbetet med att utvärdera gemenskapens verk- samhet i dess partnerländer har tagit form. Andra frågor som behandlats av rådet är två nya förordningar om stöd till minröjning, riktlinjer för anpassning av samarbetet till att förebygga konflikter, riktlinjer för stöd till fiskeriutveckling, handlingsprogram för att integrera jämställdhet mellan kvinnor och män, åtgärder för att uppnå målet för EG:s utvecklingspolitik att minska fattigdomen samt uppdrag till kommissionen att undersöka hur och när medlemsstaterna kan uppnå av BNI i officiellt utvecklingsbistånd. I detta avsnitt beskrivs i huvudsak de tvärgående aspekterna av EG:s utvecklingssamarbete, inklusive . För mer detaljerad be- skrivning av stödprogram se även respektive geografiskt avsnitt. 39.1EU:s politik för bekämpning av fattigdom i partnerländerna Bekämpningen av fattigdom kräver att utvecklingssamarbetet orienteras mot att främja hållbar ekonomisk, social och ekologisk utveckling, demokratisering, mänskliga rättigheter och god samhällsstyrning, ökad jämställdhet mellan kvinnor och män samt integrering av utvecklings- länderna i världsekonomin. Kommissionen har i samarbete med experter från medlemsstaterna sökt ta fram riktlinjer för hur fattigdomsbekämp- ningen effektivt skall kunna bli en integrerad del av utvecklingssamar- bete och partnerskap. Rådet fick ta del av ett internt riktlinjedokument och uppmanade kommissionen att vidareutveckla metoderna i den årsrapport som skall underställas rådet /oktober . har efterfrågat en ökad fattigdomsinriktning i Skr. 2001/02:160 biståndet. I förhandlingarna om den nya policyn lyfte särskilt fram vikten av det flerdimensionella fattigdomsperspektivet. Vi lade särskilt fokus på den politiska dimensionen, dvs. betydelsen av att stödja demokratisering och folkligt deltagandet för att minska fattigdomen. På bland annat svenskt initiativ riktades också speciell uppmärksamhet mot de minst utvecklade och andra låginkomstländer samt på betydelsen av nationellt utarbetade fattigdomsstrategier. prioriteringar åter- speglas således tydligt i deklarationen i enlighet med den internationella konsensus som mer och mer råder gällande fattigdomsbekämpning. Kommissionen och rådet har vidare identifierat sex centrala arbetsom- råden som EG:s bistånd skall inriktas på. Dessa är handelspolitik i relation till utveckling, regional integration och samarbete, makroeko- nomiska reformer och rättvis tillgång till social service, transporter, livs- medelssäkerhet och hållbar landsbygdsutveckling, samt institutionell kapacitetsuppbyggnad. Sektorerna skall ses som medel för fattigdoms- bekämpning, snarare än som mål i sig. Valet av sektorer baseras dels på EG:s komparativa fördelar, vilket innebär en strävan att maximera utvecklingssamarbetets genomslag, dels på hänsyn till kommissionens personalresurser. Utöver dessa sektorer beslutades också att ett antal s.k. horisontella aspekter skall genomsyra gemenskapens bistånd. Dessa är respekt för och främjande av mänskliga rättigheter, inklusive barnets rättigheter, jämlikhet mellan män och kvinnor samt en miljömässigt hållbar utveckling. Konfliktförebyggande och krishantering, hiv/aids samt IT/den digitala klyftan skall tas under systematiskt beaktande. 39.1.2Utveckling av samarbetet med civila samhället I EU:s policydeklaration, , understryks betydelsen av ett förstärkt partnerskap med det civila samhället i utvecklingssamarbetet. har aktivt verkat för denna förändring i synsätt; från en i stor utsträckning ensidig inriktning på enskilda organisationer som kanaler för att genomföra gemenskapens prioriteringar till en större förståelse för det civila samhällets organisationer som självständiga aktörer med betydelsefulla, kompletterande erfarenheter. 39.2 Ökad effektivitet genom reformer och nya metoder satte kommissionen i gång en omfattande reform som svar dels på upprepade krav från olika aktörer, inklusive , dels på en ohållbar intern situation på kommissionen. fortsatte arbetet med reformerna och med att förbättra samordningen i presenterade kommissionen en samlad sammanställning över det yttre stödet, dvs. I samband med en övergripande utvärdering av EG:s utvecklingssam- arbete 1999 gav rådet kommissionen i uppdrag att utarbeta ett åtgärds- paket för dessa problem och andra missförhållanden. Kommissionen svarade genom att dels presentera ett specialprogram för reformering av det externa stödet och dels genom förslag om en ny utvecklingspolitik. Det institutionella reformpaketet innehåller följande grundstenar: ökad inriktning mot resultat som del av en övergripande reformering av kommissionen, stärkande av programmering baserat på det ramverk för landstrategier som togs fram , sammanslagen projekthantering vid nytt kontor, Europe Aid Coopera- tion Office, organisatoriska och administrativa förenklingar, bland annat genom revidering av budgetförordningen, överföring av beslutskompetens och resurser till delegationerna i fält, stärkt utvärderingsfunktion under Europe Aid Cooperation Office, ny inriktning av kommittéarbetet till strategiska frågor. EuropeAid Co-operation Office etablerades som man gick vidare med att integrera de uppgifter i kommissionens verksamheter som externa byråer tidigare hade skött. Förberedelser skedde för en första omgång av delegering till fält med början 2002. Kommissionen satte också i gång med att utarbeta nya eller reviderade strategier för i princip samtliga berörda länder. Efter granskning av kommissionens nya interna kvalitetssäkringsgrupp presenterades de första strategierna för medlemsstaterna . har varit en av de ivrigaste förespråkarna för reformerna. Vid rådets (utveckling) möte fokuserade därför det svenska ordförandeskapet på hur biståndet skall effektiviseras. Rådet beslutade om närmare samarbete mellan EG och FN, bland annat genom mer flexibla finansieringsformer. Dessutom fattades beslut om den handlings- plan och den rapport som kommissionen skall ställa samman om genomförandet av utvecklingspolitiken. presenterade kommissionen så den första årsrapporten om genomförandet av det yttre stödet. Vid rådsmötet ansåg ut- vecklingsministrarna att det var ett stort framsteg att kommissionen nu har tagit fram en sammanställning över hela bistånds- verksamheten. Dock var kommissionen och medlemsstaterna överens om att rapporten behövde förbättras vad gäller t.ex. resultatanalys av genom- förandet av utvecklingspolitiken, inklusive samstämmighetsfrågorna. 39.2.2 Samordning för förbättrad samstämmighet Diskussionen om behovet av samordning dels internt inom EU, dels externt med andra aktörer tog ökad fart . Detta ledde till att allmänna rådet antog nya riktlinjer för EU-samordning i fält vid sin orienteringsdebatt om de externa åtgärderna . punkterna i riktlinjerna är att EU-samordning skall vara en del av den övergripande lokala samordningen av utvecklingsinsatser, vilken skall Skr. 2001/02:160 ske med samarbetslandet i ledande roll. därför endast genomföras i sådan utsträckning att det ger mervärde för samarbetslandet. 39.3Cotonou-avtalet samarbete i ny form är det nya partnerskapsavtalet mellan gemenskapen och dess medlemsstater, å ena sidan, och 77 länder i , och , å andra sidan (de s.k. AKS-länderna, f.d. AVS-länderna). Avtalet, som undertecknades , ersätter den gamla Lomé- konventionen som styrt samarbetet mellan EU och AVS-länderna . Det nya avtalet innehåller flera olika dimensioner: politik, handel och utvecklingssamarbete. I anges att EU och AKS-länderna senast skall inleda förhandlingar om en ny handelsordning byggd på eko- nomiska partnersavtal som också innefattar regionala sammanslutningar inom . För att stödja regional integration har ett regionalt stödprogram påbörjats. Detta har som mål att: utveckla och stärka kapacitet hos institutioner, regeringar och lagstift- ande församlingar, främja politiskt och ekonomiskt samarbete och integration, främja hållbar social och ekonomisk utveckling. har EG gett stöd till den Västafrikanska ekonomiska och monetära unionen (UEMOA) och den Västafrikanska ekonomiska gemenskapen (ECOWAS) som delvis omfattar samma ländergrupp i . UEMOU har redan en fungerande monetär union omfattande åtta länder och en tullunion. Visst stöd har också lämnats till regional integration i . Den gemensamma marknaden för östra och södra (COMESA) stöds i sitt arbete med att omvandla sitt frihandelsavtal till en tullunion. Den mellanstatliga myndigheten för utveckling (IGAD) och den Östafri- kanska gemenskapen (EAC), som båda samarbetar med COMESA har också fått stöd . En annan viktig sammanslutning är Gemen- skapen för utveckling i södra (SADC), som fått stöd för institutio- nell uppbyggnad på en rad handelsområden. I och samarbetar man med bland annat AKS-forum för (CARIFORUM) och Karibiska gemenskapen (CARICOM). Vidare understöds Forum för södra sekretar- iat. Ovan uppräknade verksamheter har som syfte att underlätta bildandet av de nya samarbetsformerna mellan EU och AKS-staterna på handelns område. Politisk dialog inom biståndsramen vilar på en gemensam värdegrund baserad på respekt för mänskliga rättigheter, demokratiska principer, rättsstaten och god sam- hällsstyrning. Dessa värden skall främjas av samarbetet. innehåller flera artiklar som anger ramarna för den politiska dialogen mellan de olika AKS-länderna och EU och dess med- lemsländer. Artikel 8 heter Politisk dialog och anger ämnen och former för den politiska dialogen. Artikel 9, Grundsatser och grundelement, slår fast grundprinciper om bl.a. mänskliga rättigheter. Artikel 11, Fredskap- ande åtgärder, konfliktförebyggande och konfliktlösning, vidgar samar- betets omfattning på det politiska planet. Artikel 96, Avtalets grundsat- ser: samrådsförfarande och respekt för mänskliga rättigheter, demokra- tiska principer och rättsstatsprincipen möjliggör en formaliserad dialog där biståndets fortsatta genomförande kan ifrågasättas och avbrytas om grundsatserna i avtalet inte följs. Det nya regelverket på detta område har utnyttjats för en fördjupad dialog med länder som , , , och Zimba- bwe. Icke-statliga aktörer, dvs. näringslivet, arbetsmarknadens organisationer, inklusive fackföreningar, och det civila samhället, ges en framträdande roll i . Enligt avtalet skall de icke-statliga aktörerna, när så är lämpligt, underrättas om och inbegripas i samråd om riktlinjer och strategier för samarbete, prioriteringar samt om den politiska dialogen. För att möjlig- göra detta skall de icke-statliga aktörerna engageras i genomförande och ges stöd för kapacitetsuppbyggnad så att deras kompetens kan stärkas. Ett omfattande arbete har inletts inom kommissionen för att genomföra avtalets intentioner i detta när det gäller. Detta innebär bland annat ett närmare samarbete med organisationerna i samarbetsländerna i syfte att främja deras deltagande i processen. Riktlinjer har tagits fram av GD Utveckling för att vägleda kommissionens representationer i samarbets- länderna, och särskilda medel avsätts i kommissionens landramar för att stödja organisationernas deltagande i processen. har det belgiska ordförandeskapet beträffande AKS-länderna lyft upp det civila samhällets i roll i genomförandet av och procedurslutsatser i frågan antogs vid utvecklings- rådets möte . Det meddelande från kommissionen om det civila samhällets roll enligt som aviserats har åter igen givits förändrad inriktning och ett meddelande med en bredare ansats har aviserats . Meddelandet väntas täcka det civila samhällets roll i utvecklingsprocessen som helhet. Kommissionens humanitära kontor ECHO förfogade 2001 över en budget på , vilket gör gemenskapen till en av världens största givare av humanitärt bistånd. togs flera beslut som var av stor vikt för kommissionens arbete med humanitära frågor. Dessa rörde bland annat ECHO:s samarbete med andra organisationer, framför allt FN, och ECHO:s arbete med kopplingen mellan katastrofinsatser och mer långsiktigt utvecklingssamarbete. Vidare beslutade ECHO att det fokus man haft för sitt arbete , dvs. ett särskilt fokus på "bortglömda kriser", skulle vara gällande även . har aktivt förespråkat ett närmare samarbete mellan ECHO och humanitära FN-organ, framförallt UNHCR, (WFP) och OCHA. En viktig del i ett mer strategiskt partnerskap mellan kommissionen och FN är former för finansiering, inklusive behovet av förutsägbarhet och flexibilitet samt upprättandet av en kontinuerlig dialog med FN om prioriteringar och strategiska frågor. Främjandet av ett bättre partnerskap mellan EG och FN var också en viktig fråga under det svenska ordförandeskapet. Efter att kommissionen lagt sitt förslag kunde rådet anta slutsatser i frågan . I slutsatserna etablerades att samarbetet mellan EG och FN skulle ske på basis av komparativa fördelar men att FN hade ett globalt mandat och vissa operativa fördelar, att projektfinansiering av humanitära FN-organ inte var en bra lösning på utan att man måste sträva efter mer programinriktat samarbete. Slutsatserna sade även att kommissionen skulle genomföra en utvärde- ring av sitt samarbete med de olika FN-organen och sedan återkomma med ett förslag över vilka delar av FN-systemet man önskade upprätta detta mer långsiktiga programinriktade samarbete. Detta arbete pågår inom kommissionen och förväntas rapporteras till rådet under första halvan av 2002. Ökad effektivitet i kommissionens utvecklingssamarbete är en över- gripande svensk prioritering. Som en del av detta ingår även en mer effektiv samordning av katastrofinsatser, rehabilitering och utvecklings- insatser. behandlades kommissionens strategi för kopplingen mellan katastrofinsatser, rehabilitering och utveckling. Rådet antog slut- satser om kommissionens strategi i vilka man beslutade att kommissionen skulle etablera bättre interna samordningsmekanismer, att kommissionen skulle delta mer aktivt i internationella samordningsinitiativ samt att kommissionen, vid händelse av kris i ett specifikt land, skulle utveckla ett addendum till sin landstrategi för landet i fråga. Detta för att ytterligare främja koordinering av alla relevanta instrument. kommer även i kommittén för humanitärt bistånd att fortsatt verka för effektivare samordning mellan ECHO och andra delar inom kommissionen, inklusive kommissionens fältrepresentation. Kommissionen strävar efter att integrera livsmedelssäkerhet i det bredare perspektivet av fattigdomsbekämpning och jordbruksutveckling. medelssäkerhet har fastställts som ett av sex prioriterade områden för Skr. 2001/02:160 EU:s deklaration om utvecklingspolitik (). EG:s program för livsmedelsbistånd och livsmedelssäkerhet syftar till att främja livsmedelsförsörjningen i de fattigaste länderna. Budgeten motsvarade ca . Programmet omfattar 34 priori- terade låginkomst- och icke självförsörjande länder. Länderna delas upp i två kategorier: länder som har strukturella försörjningsproblem till exempel , , och och krisdrabbade länder, till exempel , , , och . Hälften av programmets budget kanaliseras direkt till mottagarländerna, ges multilateralt genom (WFP) och via enskilda organisationer. Programmet syftar till att stödja partnerländerna i utformning av strategier för långsiktig livsmedelssäkerhet, främja landsbygds- och jordbruksutveckling samt hjälpa länder i krissituationer. EG:s åtagande till konventionen för livsmedelsbistånd finansieras under programmet. Kommissionen och medlemsstaterna är efter den näst största givaren till konventionen för livsmedelsbistånd. En utvärdering av programmet gjordes . Utvärderingen visade att programmets insatser för livsmedelssäkerhet utgör ett viktigt instru- ment för fattigdomsbekämpning och kan vara en viktig länk från rehabiliteringsinsatser till mer långsiktig utveckling. Utvärderingen pekade på vikten att integrera programmets insatser inom ramen för övergripande landsstrategier. Behovet av att utveckla indikatorer för att kunna mäta resultat påpekades. Kommissionen har pre- senterat ett meddelande om den framtida inriktningen för programmet. Rådet har ännu inte tagit ställning till meddelandet. 39.6Horisontella frågor både mål och medel Horisontella frågor som mänskliga rättigheter, miljöhänsyn, jämställdhet, konfliktförebyggande, osv. är i stor utsträckning en avspegling av inter- nationella konventioner eller slutdokument från FN:s världskonferenser. För flera av dem finns det också målsättningar uttryckta i de internatio- nella utvecklingsmålen, vilka bekräftades genom FN:s milleniedek- laration. Detta gör att frågorna ingår i målformuleringar i ett ökat antal projekt och program som får EG-finansiering. Men de horisontella frågorna är också viktiga att utnyttja som medel för att uppnå andra mål, som minskad fattigdom, ökad demokrati, ökad tillväxt och integration i världsmarknaden. Det handlar alltså om att integrera de horisontella aspekterna varhelst det är relevant för ökad effektivitet i insatserna. 39.6.1Mänskliga rättigheter och demokrati centrala teman Demokrati och mänskliga rättigheter är centrala teman för EU:s förbin- delser med omvärlden, inklusive för utvecklingssamarbetet. För ända- målet finns ett särskilt anslag EIDHR (European Initiative for Democracy and Human Rights). Det uppgick till ca 100 Användningen styrs av kommissionens förordningar 975 och 976/1999. Dessa gäller för perioden 19992004. för demokrati och mänskliga rättigheter inrättades i enlighet med förordningarna. Insatserna ligger under kapitel B7-7 med fem budgetlinjer: mänskliga rättigheter, demokratisering, konfliktförebygg- ande, valstöd samt internationella brottmålsdomstolar. gäller följande elva övergripande tematiska prioriteringar: stöd till tortyroffer, utbildning i frågor om mänskliga rättigheter, kampen mot främlingsfientlighet och rasism inklusive stöd till urbefolkningar, främjande av medborgerliga och politiska rättigheter (särskilt åsikts- och yttrandefrihet inklusive rätten att använda sitt eget språk), barnets rättigheter, stärkande av rättsstaten inklusive kamp mot dödsstraffet, främjande av pluralism inklusive fria media, stöd till valprocesser, god samhällsstyrning (bland annat antikorruptionsåtgärder), folkligt del- tagande samt konfliktförebyggande (inkl.stöd till den och de internationella tribunalerna). Stor omsorg läggs vid samstämmighet mellan EU:s ståndpunkter i FN och med unionens övriga politiska prioriteringar. möten präglades av kommis- sionens omorganisation och inrättandet av EuropeAid. Arbetsfördelning- en mellan direktoraten skall vara sådan att RELEX utarbetar policydirek- tiven och EuropeAid ansvarar för den övriga projektcykeln, inklusive identifikation av projekt, ingående av avtal, genomförande och uppfölj- ning. EuropeAids enhet F3 hade inte full bemanning för dessa frågor. I revisionsrättens särskilda rapport 12/2000 kritiserades kommissionen bland annat för stora eftersläpningar som rör insatser på området demokrati och mänskliga rättigheter, bristande policy- och administrativ styrning och uppföljning samt dålig synlighet. Eftersläpningarna betades i huvudsak av . Anslaget används i huvudsak i tre former: förslagsinbjudan till europa- baserade enskilda organisationer, delegerade medel till ett antal av komissionen delegationer i fält samt till riktade insatser. verkställdes en förslagsinbjudan till enskilda organisationer via en annons i EGT. Kommissionen mottog drygt 1400 förslag. Dessa delades in i fyra grupper för bedömning av en granskningskommitté: antagna projekt uppgick slutligen till ca . Ett mindre antal projekt har lagts på väntelista för finansiering budget. Kommissionen kunde konstatera att processen kunnat hanteras med att det hade engagerat 22 personer på heltid . Arbetssättet är mycket personalkrävande och arbetsintensivt. Det är tveksamt om det finns kapacitet att upprätthålla denna arbetsform varje verksamhetsår. Till detta kommer att det också från de sökande organisationernas sida krävs omfattande arbetsinsatser för att utarbeta förslagen. Beslut har under årets fattas om delegerade medel för EIDHR-projekt till ca 30 delegationer i fält. antogs rådslutsatser om EG:s stöd till val och valobservationer samt rådsslutsatser om mänskliga rättigheter och demo- kratisering i tredjeland. I samarbete mellan kommissionen, det svenska ordförandeskapet och International genomfördes en konferens på Skr. 2001/02:160 temat demokrati och mänskliga rättigheter i konfliktförebyggande. har också i kommittén, på inbjudan av kommissionen, gjort en särskild redovisning av svenska erfarenheter av demokrati och mänskliga rättighet som tvärgående frågor i andra biståndsprogram. Den svenska linjen har sedan kommittén inrättades varit att efterlysa policy och prioriteringsdiskussioner. Arbetet i kommittén utvecklas också tydligt åt detta håll. Det planeringsdokument som kommissionen arbetar fram prioriteringar har ingående diskuterats i kommittén. Inrättandet av EuropeAid har också tydliggjort kopplingarna mellan policy och verkställighet och de tydliga begräns- ningar som kommissionen har i administrativa resurser och personal. 39.6.2Integration av miljö och hållbar utveckling Under det svenska ordförandeskapet kunde en strategi för integrering av miljöhänsyn för att främja hållbar utveckling antas av utvecklingsrådet. Strategin bygger på det arbetsdokument kommissionen redovisade . Strategin presenterar hur miljöhänsyn kan bidra till fattigdoms- bekämpning och hur EU bäst kan stödja utvecklingsländerna att själva verka för en hållbar utveckling. Miljöhänsyn skall i linje med strategin integreras i alla instrument och program, i synnerhet landstrategierna och i de sex prioriterade områdena inom den nya utvecklingspolitiken. Centralt är att systematiskt göra stra- tegiska miljöanalyser när insatser görs för att integrera miljöfrågorna i landstrategierna. Vidare understryks vikten av att stödja utvecklings- länderna genom ökad samstämmighet mellan EU:s olika politikområden, t.ex. handel, fiske och jordbruk. Genomförandet av strategin kommer rapporteras i kommissionens samlade årsrapport för EG-biståndet. Strategin skall också revideras regelbundet med början 2004. För uppföljning och översyn skall relevanta indikatorer användas.