prop · GP0399 · 2002-02-19 00:00:00 — Regeringens proposition 2001/02:99 antagande av rambeslut om åtgärder för att Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att skall godkänna det utkast till rambeslut om åtgärder för att bekämpa människohandel som utarbetats inom Europeiska unionen. Vidare redovisar regeringen sin bedömning av de lagändringar som rambeslutet föranleder. Några förslag till lagändringar läggs dock inte fram i propositionen. Regeringen avser att återkomma till med sådana förslag i senare sammanhang. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning.............................................................. 3.2FN:s protokoll om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor 3.3Fakultativt protokoll till angående handel med barn, barnprostitution och barnpornografi Närmare om rambeslutsprocessen...................................... Innehållet i rambeslutet i jämförelse med nuvarande svenska regler10 4.3Artikel 1 Brott som avser människohandel för arbetskraftsexploatering eller sexuell exploatering och artikel 2 Anstiftan, medhjälp, främjande och försök........ Artikel 3 Påföljder............................................................ 4.5Artikel 4 Juridiska personers ansvar och artikel 5 Påföljder för juridiska personer ....................................................... Behörighet och åtal ........................................... Skydd av och hjälp till brottsoffer .................... 4.9Artikel 9 Upphävande av gemensam åtgärd 97/154/RIF. Behovet av lagändringar ................................................................. Ekonomiska och andra konsekvenser............................................. Utkast till rambeslut.............................................................. Utkast till uttalanden som skall tas till rådets protokoll när Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .... Regeringen föreslår att godkänner utkastet till rambeslut om åtgärder för att bekämpa människohandel. Ärendet och dess beredning föreslog kommissionen i ett meddelande till rådet och , KOM (2000) 854 slutlig, dels ett rambeslut om åtgärder för att bekämpa människohandel, dels ett rambeslut om åtgärder för att bekämpa sexuell exploatering av barn och barnpornografi. Endast förslaget till rambeslut om åtgärder för att bekämpa människohandel behandlas i denna proposition. Förslaget till rambeslut om åtgärder för att bekämpa sexuell exploatering av barn och barnpornografi förhandlas fortfarande. Vid rådet för rättsliga och inrikes frågor nåddes en principöverenskommelse om merparten av innehållet i rambeslutet. En principöverenskommelse om resterande del nåddes . Därefter har ett av avgivet yttrande över kommissionens förslag beaktats och vissa ändringar gjorts. Sedvanlig information har lämnats till och samråd har skett med berörda utskott i . Kommissionens förslag behandlas i faktapromemoria EUJu2001/645 (regeringens promemoria till 2000/01:104). Därefter har ytterligare promemorior getts in till inför rådet för rättsliga och inrikes frågor (EU- nämndens dnr 51-6107-00/01, EUJu2001/1471) och mötet (dnr 51-7805-00/01, EUJu2001/2690). Rambeslutet är nu klart för antagande av rådet så snart det har godtagits av berörda nationella parlament. Medlemsstaterna skall senast efter antagandet ha genomfört de åtgärder som är nödvändiga för att uppfylla bestämmelserna i rambeslutet. Utkastet till rambeslut i senaste svensk version är fogad till denna proposition som bilaga 1. Av bilaga 2 framgår utkast till uttalanden till rådets protokoll när rambeslutet antas. Utkastet till rambeslut har ännu inte varit föremål för granskning av EU:s juristlingvister. Det kan därför inte uteslutas att vissa språkliga justeringar kommer att göras i texterna. Några ändringar i sak kan dock inte förutses. I denna proposition behandlas frågan om godkännande av utkastet till rambeslut. Riksåklagaren, och har under hand beretts tillfälle att lämna synpunkter på ett utkast till propositionen. Den gränsöverskridande handeln med människor för exploatering är ett Handeln utgör ett hänsynslöst utnyttjande av människor som befinner sig i ett utsatt läge. Framförallt kvinnor och barn rekryteras, transporteras och säljs för att utnyttjas i prostitution och på andra sätt. de länder där rekryteringen sker råder ofta fattigdom och arbetslöshet. andra länder finns en efterfrågan på människor att utnyttja, bl.a. för Härigenom finns förutsättningar för en cynisk och Fenomenet kan iakttas såväl inom EU som i vårt närområde i övrigt och på andra håll i världen. Alla länder torde vara berörda av problemet, som ursprungs-, transit- eller destinationsländer. Enligt vissa uppskattningar kommer ca 500 000 kvinnor till någon av EU:s medlemsstater såsom offer för människohandel. är inte förskonat. Regeringen gav i uppdrag att samla in uppgifter om omfattningen av handel med kvinnor i och mellan och andra länder samt studera hur kvinnohandeln kan förebyggas och bekämpas. Uppdraget ombesörjs av , , som regelbundet rapporterar resultaten till regeringen. RKP samarbetar med andra nationella myndigheter, frivilligorganisationer, den europeiska polisorganisationen, Europol, och i dessa frågor. I sin tredje lägesrapport redovisar RKP att mellan 200 och 500 kvinnor kom till genom människohandel och det mesta talar för en bibehållen eller något ökande nivå . I detta sammanhang är det viktigt att framhålla att handeln med människor till sin natur är gränsöverskridande och oftast organiserad. Inget enskilt land kan därför genom enbart nationella åtgärder ensamt komma till rätta med problemet. I stället krävs internationell samverkan. Regeringen har också i hög grad bedrivit sitt arbete mot människohandel i olika internationella sammanhang. Det bör också framhållas att människohandeln utgör ett sammansatt problem. Den berör frågor om mänskliga rättigheter, kampen mot den organiserade brottsligheten, migrationsfrågor, jämställdhet mellan män och kvinnor, barns rättigheter, fattigdom samt sociala och ekonomiska orättvisor inom och mellan länder. På samtliga dessa områden krävs samarbete mellan ursprungs-, transit- och destinationsländer och ett sektorsövergripande angreppssätt som involverar alla aktörer inom olika myndigheter och organisationer. Handel med människor har ägnats stor uppmärksamhet i olika internationella organisationer. Det finns numera också ett flertal internationella instrument som behandlar frågan. Så sent som slutfördes t.ex. arbetet med att ta fram dels en om gränsöverskridande organiserad brottslighet, dels två till konventionen hörande tilläggsprotokoll. Det ena tilläggsprotokollet behandlar handel med människor och det andra behandlar människosmuggling. Här bör något nämnas om den principiella skillnaden mellan de båda brottstyperna människohandel och människosmuggling. Med människosmuggling brukar avses mer eller mindre organiserade former av olovlig invandring. Denna brottstyp riktar sig företrädesvis mot staten, och typiskt sett sammanfaller smugglarnas och de smugglades intressen när det gäller brottets fullbordan, även om smugglarna även här hänsynslöst utnyttjar människors utsatta situation i ursprungsländerna. Med människohandel avses däremot olika gärningar som syftar till en efterföljande exploatering av offret. Människohandel är till sin natur ett brott mot person. Människosmuggling kan i och för sig utgöra ett led i människohandel, men brottet människohandel kan också begås genom att offren förs över gränser lagligt och med korrekta dokument. I denna proposition behandlas enbart människohandel. 2001/02:99 Människosmuggling behandlas i propositionen 2001/02:37 om godkännande av det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rambeslut om förstärkning av den straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse, som redan har fattat beslut om (bet. 2001/02:SfU6, rskr 2001/02:71). 3.2FN:s protokoll om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn öppnades FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet och dess tilläggsprotokoll om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn, för undertecknande. Till dem som har undertecknat konventionen och protokollet hör samtliga EU:s medlemsstater och, för gemenskapens räkning, kommissionen liksom även och . Protokollets tre syften är: 1.att förebygga och bekämpa handel med människor, med särskild hänsyn tagen till kvinnor och barn, 2.att skydda och stödja offren med full respekt för deras mänskliga rättigheter och 3.att främja samarbete mellan staterna för att uppnå dessa syften. Genom protokollet har man på global nivå i ett rättsligt bindande instrument lyckats komma överens om en definition av människohandel. Något förenklat innebär definitionen handel med människor rekrytering, transport, överföring, förvaring eller mottagande av personer (förfarandedelen) genom olika former av tvång, bortförande, bedrägeri, vilseledande, missbruk av makt eller av någons sårbara situation, givande eller mottagande av betalning eller förmåner för att erhålla samtycke från en person som har kontroll över någon annan person (medeldelen) i syfte att exploatera personer (exploateringssyftet). Brottets konstruktion består alltså av tre delar, nämligen ett förfarande av nämnt slag som begås genom användning av något av de nämnda medlen i exploateringssyfte. Med exploatering skall förstås, åtminstone, att exploatera annans prostitution eller andra former av sexuell exploatering, tvångsarbete, slaveri eller slaveriliknande sedvänjor, träldom eller avlägsnande av organ (the exploitation of the prostitution of others or other forms of sexual exploitation, forced labour or services, slavery or practices similar to slavery, servitude or the removal of organs). I protokollet slås fast att ett offers samtycke till den åsyftade exploateringen saknar relevans när något av de angivna medlen har använts, och att när det gäller barn inget sådant medel behöver ha använts för att människohandel skall anses föreligga. att med barn avses varje person . Protokollet syftar till heltäckande angreppssätt och tar upp repressiva, förebyggande och brottsofferstödjande åtgärder. bestämmelser om bl.a. kriminalisering, assistans till och skydd för offer, Prop. 2001/02:99 offrets status i destinationslandet, återanpassning av offer, förebyggande åtgärder, utbyte av information och gränskontrollåtgärder m.m. För att kunna ratificera tilläggsprotokollet måste en stat först ha ratificerat huvudkonventionen. Protokollet träder i kraft när 40 stater har ratificerat det. Det kan alltså ta innan protokollet träder i kraft. Det antas få stor betydelse för världssamfundets möjligheter att bekämpa människohandel. 3.3Fakultativt protokoll till angående handel med barn, barnprostitution och barnpornografi Två fakultativa protokoll till antogs i . Det ena handlar om handel med barn, barnpornografi och barnprostitution, det andra om barn i väpnade konflikter. har undertecknat båda protokollen. Enligt det protokoll som handlar om handel med barn, barnpornografi och barnprostitution avses med uttrycket handel med barn (sale of children) varje handling eller transaktion genom vilken ett barn överlåts från en person eller grupp av personer till en annan mot någon form av ersättning. Den straffrättsliga lagstiftningen skall täcka sådana förfaranden oavsett om de är nationella eller gränsöverskridande och oavsett om de begås i organiserad form eller inte som består i att erbjuda, leverera eller mottaga ett barn med syfte att sexuellt exploatera det, överföra dess organ i vinstsyfte eller använda barnet i tvångsarbete eller att såsom mellanhand otillbörligt framkalla ett samtycke till adoption istrid med tillämpliga internationella överenskommelser. Varje stat skall se till att dessa handlingar är straffbara och att de är förenade med lämpliga straff som tar hänsyn till brottens allvarliga natur. Protokollet behandlar också kriminalisering av försök och medverkan, jurisdiktion, utlämning m.m. Frågan om tillträde till protokollen bereds inom . fick en parlamentarisk kommitté i uppdrag att göra en översyn av bestämmelserna om sexualbrott. En del av uppdraget var att utreda om det finns något behov av ett särskilt brott som tar sikte på handel med människor, främst kvinnor och barn, för sexuella ändamål. I betänkandet Sexualbrotten Ett ökat skydd för den sexuella integriteten och angränsande frågor (SOU 2001:14) lägger kommittén bl.a. fram förslag i fråga om människohandel som syftar till sexuell Kommittén föreslår att två nya brott införs i 4:e kapitel (ett som avser handel med vuxna och ett som avser handel med barn), samt att kravet på s.k. dubbel straffbarhet skall slopas när det gäller svensk domsrätt för bl.a. dessa brott när de har begåtts utomlands. 2001/02:99 Sålunda föreslår kommittén att den som med olaga tvång, vilseledande eller på något annat otillbörligt sätt rekryterar eller transporterar en person från det land som han eller hon vistas i till ett annat land med uppsåt att han eller hon där skall bli utsatt för sexuell exploatering, eller som i ett sådant syfte på ett otillbörligt sätt inhyser eller tar emot en sådan person, skall dömas för människohandel för sexuella ändamål. Den föreslagna straffskalan är fängelse i lägst två och högst . Tillämpningsområdet är avsett att omfatta all människohandel för sexuella ändamål där gärningsmännen utnyttjar sårbarheten hos en annan person för de angivna syftena. Kommittén föreslår också att det införs en särskild bestämmelse om straffansvar för handel med barn för sexuella ändamål med en straffskala på lägst två och högst . I förslaget till den bestämmelsen uppställs det för straffansvar inte något krav på att gärningsmannen skall ha genomfört handeln med olaga tvång, vilseledande eller på något annat otillbörligt sätt. Kommittén påpekar i denna del att svensk lagstiftning i och för sig i allt väsentligt uppfyller de krav som ställs på medlemsstaterna i EU:s gemensamma åtgärd om åtgärder mot människohandel och sexuellt utnyttjande av barn (se avsnitt 4.2) liksom de krav som ställs i artikel 6 i FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor. Kommittén framhåller dock att det ändå bör införas särskilda bestämmelser om straffansvar för människohandel för sexuella ändamål. Som skäl för detta anförs bl.a. att den internationella utvecklingen är sådan att det numera är påkallat att införa sådana bestämmelser. Kommittén hävdar att de handlingar som tillsammans utgör en sådan handel är särskilt avskyvärda och att de därför bör motverkas straffrättsligt genom brottsbestämmelser med en särskilt sträng straffskala. Kommitténs förslag är utformade i nära anslutning till definitionerna i FN:s protokoll om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn. Kommitténs förslag tar dock, i enlighet med dess uppdrag, sikte endast på sådan människohandel som syftar till sexuell exploatering, dvs. exploatering i prostitution, genom sexualbrott, på sexklubbar och i pornografiska framställningar. Vidare behandlar kommittén endast gränsöverskridande handel med människor. Regeringen beslutade att ge en parlamentarisk kommitté, , i uppdrag att analysera frågan om hur lagföringen av personer som gör sig skyldiga till människohandel kan underlättas samt vilka former av stöd och rättsligt skydd som bör erbjudas offer för att de skall kunna bistå i utredningar om brott (dir. 2000:81). Kommittén skall i förekommande fall närmare ange på vilken rättslig grund personen i fråga skall kunna vistas lagligt i den tid som behövs. Även möjligheterna för brottsoffren att i övrigt ta till vara sina rättigheter bör belysas av kommittén. i denna del bör vara vad som anges i den gemensamma åtgärden 1997 om åtgärder mot människohandel och sexuella utnyttjande av barn Prop. 2001/02:99 (se avsnitt 4.2). skall beakta de förslag som tar upp i sina rapporter om handel med kvinnor. behov skall kommittén lägga fram författningsändringar. Kommittén beräknas avsluta sitt arbete . Som ovan nämnts föreslog kommissionen i ett meddelande till rådet och ett rambeslut om åtgärder för att bekämpa människohandel. Förslaget omfattade människohandel syftande till dels arbetskraftsexploatering, dels sexuell exploatering. Det presenterades vid det informella rådet för rättsliga och inrikes frågor i . Att åstadkomma en ny, förbättrad EU-gemensam straffrättslig lagstiftning mot människohandel var ett viktigt led i det svenska ordförandeskapets strategi för att åstadkomma ett effektivt polisiärt och rättsligt samarbete mot sådana brott. För var det angeläget att inte avvika från FN-protokollets definitioner på ett sätt som kunde uppfattas som ett försvagande av dem. ansågs det viktigt att få till stånd ett rambeslut, eftersom ett sådant instrument innehåller bindande och precisa åtaganden när det gäller vad som åtminstone skall uppnås. I ett rambeslut kan också straffskalor behandlas, vilket ger uttryck för en samsyn i fråga om brottens allvar. Slutligen var utvidgningsperspektivet viktigt; ett rambeslut ger tydliga besked till de länder som ansökt om medlemskap i och andra länder om den vikt som EU fäster vid kampen mot dessa brott och om vilka minimikrav som skall gälla inom EU. Under förhandlingarna genomgick förslaget vissa förändringar. Framförallt kom definitionerna av straffbar människohandel för arbetskrafts- och sexuell exploatering att närma sig dem som finns i FN:s protokoll om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn. Medlemsländerna kom också överens om nya garantier för offer, och slår sålunda i rambeslutet gemensamt fast den viktiga principen att utredningar och åtal inte skall vara beroende av en anmälan eller anklagelse från offret. På så sätt markeras att bekämpande av människohandel är en angelägenhet för hela samhället och inte bara en fråga för de inblandade. Vid rådet för rättsliga och inrikes frågor uppnåddes en s.k. politisk överenskommelse om innehållet i rambeslutet med undantag endast för den artikel som behandlar straffskalor. Uppgörelsen var provisorisk på så sätt att den tog hänsyn till nationella parlamentsförbehåll och inte föregrep yttrande. I frågan om påföljder inledde rådet vid mötet en principiell diskussion om metoderna för tillnärmning av påföljder inom EU. Rådet gav Ständiga representanternas kommitté (Coreper) i uppgift att fortsätta behandlingen av artikeln om påföljder i det aktuella rambeslutet så att enighet kunde uppnås möjligt. yttrade sig över förslaget . Vid rådet för rättsliga och inrikes frågor Prop. 2001/02:99 kunde en motsvarande provisorisk överenskommelse träffas också i resterande del, dvs. i fråga om påföljderna för människohandel. yttrande har beaktats och vissa justeringar har Rambeslutet kan förväntas antas under det spanska ordförandeskapet, så snart samtliga medlemsstater kunnat förankra det i sina nationella parlament och till följd därav häva sina nationella parlamentsförbehåll. Enhällighet krävs för ett antagande. Medlemsstaterna skall därefter genomföra bestämmelserna i rambeslutet senast från det formella antagandet av rådet. 4Innehållet i rambeslutet i jämförelse med nuvarande svenska regler Rambeslutet syftar till att skapa nya gemensamma minimiregler i medlemsstaterna när det gäller straffrättsliga påföljder och andra former av straffrättsliga åtgärder som skall vidtas mot människohandel. Rambeslutet omfattar människohandel syftande till dels arbetskraftsexploatering, dels sexuell exploatering och behandlar definitioner av straffbar människohandel, kriminalisering av anstiftan, medhjälp, främjande och försök samt gemensamma lägsta maximistraff och vad som skall anses utgöra försvårande omständigheter. Dessutom tas frågor upp om bl.a. ansvar och påföljder för juridiska personer, jurisdiktion och brottsoffer. I detta sammanhang kan nämnas att rambeslutet om åtgärder för att bekämpa människohandel som utarbetats inom EU har ett snävare tillämpningsområde än FN-protokollet om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn (avsnitt 3.2). Rambeslutet behandlar endast straffrätt och tar endast sikte på sådan människohandel som syftar till arbetskraftsexploatering och sexuell exploatering. Det beror på att det är inom dessa områden som man inom EU har kunnat identifiera ett behov av och har underlag för att med straffrättsliga åtgärder gå ännu längre än FN. I övrigt utgör FN- protokollet en gemensam plattform. Utkast till uttalanden som skall tas till rådets protokoll när rambeslutet om åtgärder för att bekämpa människohandel antas I en bilaga till rambeslutet återfinns utkast till tre uttalanden som skall tas till rådets protokoll i samband med att rambeslutet antas. Det ena är ett uttalande av rådet där rådet förklarar att de försvårande omständigheter som anges i artikeln om påföljder i det nu aktuella rambeslutet inte inverkar på vilka omständigheter som skall betraktas som försvårande i kommande rambeslut. Det andra är ett utkast till särskilt uttalande från Förenade delegation avseende begreppet pornografi. Dessutom återfinns i bilagan ett utkast till uttalande från de tyska, Prop. 2001/02:99 österrikiska och danska delegationerna om att godta en i rambeslutet intagen bestämmelse om minimitröskel för maximistraff (artikel 3.2). Rådet beslutar enligt utkastets ingress om rambeslutet med beaktande av Fördraget om Europeiska unionen, särskilt artikel 29 och 31 e och 34.2 b, med beaktande av kommissionens förslag och yttrande, samt av följande skäl: (1) I rådets och kommissionens handlingsplan för att på bästa sätt genomföra bestämmelserna i om upprättande av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, i slutsatserna från Europeiska rådet i och från i , enligt förteckningen på resultattavlan samt Europeiska parlamentets resolution av 2000 nämns eller efterlyses lagstiftningsåtgärder mot människohandel inklusive gemensamma definitioner, grunder för åtal och påföljder. (2) Den gemensamma åtgärden av om åtgärder mot människohandel och sexuellt utnyttjande av barn bör följas upp med ytterligare lagstiftningsåtgärder som syftar till att komma till rätta med skillnaderna i rättsliga tillvägagångssätt i medlemsstaterna och som bidrar till utveckling av ett effektivt samarbete mellan rättsvårdande organ för att bekämpa människohandel. (3) Människohandel utgör en allvarlig kränkning av de grundläggande mänskliga rättigheterna och den mänskliga värdigheten och bedrivs med hänsynslösa metoder såsom övergrepp på och vilseledande av utsatta personer, liksom våld, hot, skuldslaveri och tvång. (4) FN:s protokoll om förebyggande, stävjande och beivrande av människohandel, särskilt handel med kvinnor och barn, vilket kompletterar FN:s konvention om gränsöverskridande organiserad brottslighet är ett viktigt steg mot internationellt arbete samarbete på (5) Barn är mer sårbara och löper därför större risk att bli offer för (6) Det viktiga arbete som utförs av internationella organisationer, särskilt , måste kompletteras med insatser av (7) För att komma tillrätta med det allvarliga brottet människohandel måste man använda sig av både enskilda åtgärder i var och en av medlemsstaterna och en övergripande strategi, där definitionen av gemensamma brottsrekvisit i samtliga medlemsstaters straffrätt, inklusive effektiva, proportionerliga och avskräckande påföljder, ingår som en proportionalitetsprinciperna, inskränker sig detta rambeslut till det minimum som krävs för att målen skall uppnås och går inte utöver vad som är nödvändigt för det syftet. (8) Det är nödvändigt att införa påföljder för gärningsmännen som är tillräckligt stränga för att människohandel skall omfattas av de brottslighet, såsom den gemensamma åtgärden 98/699/RIF om Prop.