prop · GP03173 · 2002-03-18 00:00:00 — Utredaren skall också inventera och klassificera det totala skogsinnehavet och göra en analys av vilka förutsättningar som gäller för respektive markområde. Varje områdes kommersiella värden samt natur- och kulturmiljövärden skall kartläggas. All statligt ägd skogmark skall ingå i analysen vare sig den ägs direkt eller av ett helägt statligt bolag. och har presenterat ett förslag om naturskyddsförrättning. Enligt förslaget skall främst frågor om intrångs- ersättning och inlösen i samband med bildandet av vissa typer av områdesskydd avgöras genom en lantmäteriförrättning. Bakgrunden till förslaget är bl.a. att ett mycket stort antal nya områdesskydd kommer att inrättas . Detta förslag behandlas inom . Möjlighet att erbjuda bytesmark Att kunna erbjuda bytesmark i samband med att områdesskydd genom- förs underlättar ofta genomförandet och leder därmed till ett effektivare genomförande. och länsstyrelserna har i arbetet med områdesskydd identifierat frågan om tillgång till bytesmark som en av de viktigaste faktorerna för att påskynda processen med att skydda skogs- mark, och följaktligen för att uppnå miljökvalitetsmålet Levande skogar. Enligt ett avtal mellan dåvarande och staten skall bolaget erbjuda bytesmark vid bildandet av naturreservat. andet av 1998 överfördes detta avtal i tillämpliga delar på avseende de marker som då fördes till det bolaget. I riks- Skr. 2001/02:173 dagsbeslutet om bildandet av sas att det bör vara en uttalad strävan att få tillgång till mera mark i som kan användas som bytesmark. Därmed kommer samma syn på frågan att kunna erbjuda ersättningsmark att gälla för hela skogsinnehavet. Ett av motiven till att förvärva AssiDomän var att förbättra förutsättningarna att erbjuda ersättningsmark vid skydd av skogsmark. och har ett gemensamt ansvar för att utveckla rutinerna kring hanteringen av frågan om ersättningsmark. Jordfonden används i vissa län, framför allt i , primärt för att förbättra ägo- och fastighetsstrukturen. Jordfonden kan även i mindre utsträckning användas för att underlätta genomförande av områdesskydd i områden där det pågår s.k. genomgripande omarrondering. Jordförvärvslagen (1979:230, JFL) syftar till att främja bosättning och sysselsättning i glesbygden, begränsa juridiska personers förvärv samt underlätta omarronderingsföretag. Domstolarnas tillämpning av jord- förvärvslagen kan innebära att genomförandet av nya naturreservat och nationalparker på skogsbolagens marker försvåras. Detta problem har tagits upp såväl i betänkandet Förstärkt skydd av skogsmark för natur- vård (SOU 1998:95) som i redovisning om kunskaps- översikt, förslag till kriterier m.m. för arbetet med skydd av skogsmark. Problemet har även uppmärksammats av företrädare för bolagsskogs- bruket. Bolagen är inte nöjda med att den mark de avstår till naturvårds- ändamål inte får räknas tillgodo när det gäller kravet på markkompensa- tion i 5 § första stycket 1 i JFL. Det räknas inte heller som särskilt skäl enligt punkten 4 i samma stycke. Den mark som avstås skall för att få räknas tillgodo vara av betydelse för jord- och skogsbrukets rationali- sering. Problemet har uppmärksammats i betänkandet Ägande och struktur inom jord och skog (SOU 2001:38). Utredaren föreslår ändringar i jord- förvärvslagen. Utredarens förslag (s. 84) innebär att då juridiska personer avstår mark för naturvårdsändamål, t.ex. vid bildandet av naturreservat, kommer överlåtaren att prövningsfritt kunna kompensera sig med förvärv från annan juridisk person. Däremot får den avstående juridiska personen inte räkna den överlåtna arealen som kompensation vid senare förvärv från fysisk person. Avstår en juridisk person mer mark än vad som kan anses som normalt från miljöpolitiska utgångspunkter, bör detta dock kunna åberopas och godtas som särskilt skäl vid förvärv från fysisk person . Utredningen har remissbehandlats och ärendet bereds i . 3.10.2Förstärkning av förvaltning, uppföljning och information om skyddade områden Skyddade områden måste också förvaltas och göras mer tillgängliga I budgetpropositionen för (prop. 2001/02:1, Utgiftsområde 20) anfördes att arbetet med information om säkerställandearbetet och för att öka allmänhetens tillgänglighet till skyddade områden behöver intensi- fieras. Vård och förvaltning av skyddade områden, inklusive insatser för att öka tillgänglighet och information, bör förstärkas, dels för att säker- ställa att de bevarandevärden som områdesskyddet syftar till verkligen vidmakthålls, dels för att områdena ska kunna nyttjas och upplevas av medborgarna. Begreppet vård och förvaltning bör ges en vid innebörd, dvs. omfatta alla de åtgärder som behövs för att säkerställa dels att bevarandemålen upprätthålls, dels att de åtgärder som behövs för att främja en god tillgänglighet, exempelvis information och mottagnings- faciliteter som p-platser och sopmajor samt anordningar av olika slag. Många områden som skyddas och har skyddats har även friluftsliv som bevarandesyfte. Grundsynen är att områden som skyddas är till för såväl naturens egna invånare som för svenska folket. Områdena bör användas för upplevelser, rekreation, i turistsyfte m. m. givet att detta nyttjande ryms inom de ramar som bevarandemålen sätter. , vårda, visa är en devis som har tagits fram i arbetet med i och , första nationalstadspark, och som kan gälla som nyckelord för förvaltningen av skyddade områden i stort. Beträffande värna och vårda har naturvården en lång tradition. När det däremot gäller visa så finns det mycket stora möjligheter att utveckla natur- vården, inte minst i samarbete med lokala aktörer. Åtgärder som syftar till att öka mottagningskapacitet och att tillhanda- hålla information bör därför prioriteras högre än vad som är fallet . Detta innefattar åtgärder för friluftslivet. Det ska vara lätt att finna information om områdena och de ska vara lätta att hitta till. Det bör genomföras en satsning på information inklusive webbpublicering om de skyddade områdena. Mottagningsanordningar i form av skyltning, väg- visning, parkeringsmöjligheter m.m. bör ses över liksom behovet av kanalisering av besökare och turistaktiviteter. Fler initiativ bör tas och uppmuntras av naturvårdsmyndigheterna när det gäller att tillhandahålla tjänster som t.ex. kvalitetssäkrad guidning i reservaten. Information och guidning är också bra tillfällen att förklara varför vissa föreskrifter, restriktioner behövs i ett visst reservat. Naturturism bör uppmuntras. Om verksamheter bedrivs på ideell eller kommersiell basis bör i sig inte ha någon betydelse. Det viktiga är att verksamheten ger natur- och kultur- upplevelser och kan förmedla kunskap och att den sker inom de ramar som syftet med bevarandet sätter. Strategin bör vara att ha mottagningsfaciliteter och information på plats redan när ett skyddat område beslutas och invigs. Invigningar bör ses som bra tillfällen att manifestera naturvårdens gemensamma resultat i bygden. Vidare bör kopplingen mellan skydd och vård framhållas. För- valtningen av skyddade områden har generellt blivit eftersatt delvis på grund av fokuseringen på att skydda ytterligare områden, framför allt skogsreservat. Det kan vara lämpligt att prioritera bland alla skyddade områden när det gäller ambitionsnivå och det kan finnas anledning att satsa på de reservat som har störst värden och bäst förutsättningar ur ett Skr. 2001/02:173 publikt perspektiv. Inom ramen för förvaltningen bör det ställas miljökrav vid upphand- lingar, beställningar och uppdrag i linje med vad som anförs i av- snitt 3.15 om marknadsbaserade styrmedel. Förvaltning av biotopskydd och naturvårdsavtal Förvaltning innebär dels att bedöma om naturvårdsavtal och biotop- skyddsområden över tiden utvecklas i enlighet med bevarandets syften, dels att utföra och dokumentera åtgärder som genomförs för att bevara naturvärden. En bedömning är att av biotopskyddsområdena är i behov av någon typ av naturvårdande skötselinsats . Då vi beräknas ha cirka 10 000 biotopskyddsområden inne- bär det att 2 000 av dessa är i behov av skötsel. Här kan en koppling till så kallade gröna jobb och nyttjande av lokala resurser göras. Till förvalt- ning hör även skyltning och annat informationsarbete, vilket är en mycket angelägen verksamhet. Engagera lokala aktörer i skötsel av skyddade områden Förvaltning och skötsel av skyddade områden öppnar specifika möjlig- heter till att mot ersättning engagera lokala aktörer i den direkta praktiska skötseln. Det kan röra sig om att, med beaktande av gällande regler för upphandling, direktupphandla skötseltjänster från brukare på berörda fastigheter, att arvodera eller anställa personer med lokal förankring för löpande uppdrag eller att anlita lokala entreprenörer. En annan variant kan vara att upplåta intäktsbringande verksamhet genom avtal, t.ex. turistverksamhet, guidning, viss försäljning och kaféverksamhet. Ett annat sätt att engagera lokala aktörer är att så långt det är möjligt försöka välja lokala leverantörer av varor och tjänster, exempelvis när det gäller aktiviteter inom naturturismen. används i varierande utsträckning uppdragsavtal med lokala brukare om att utföra aktiva skötselåtgärder i olika reservat. Be- hoven framöver i skyddade områden, inklusive Natura 2000-områdena, får visa om det finns anledning att utveckla och tillämpa även andra avtalsformer i syfte att på ett kostnadseffektivt sätt nå bevarandesyftena. Det kan komma att finnas behov av att lösa frågor som rör bevarande av såväl naturtyper som arter i ett kortare eller medellångt perspektiv och där ömsesidigt ingångna avtal kan vara en lämplig modell. Det kan t.ex. handla om att markägaren förbinder sig att tillåta eller tåla specifika åtgärder i artbevarandesyfte (naturvårdsavtal) eller att staten eller kom- munen arrenderar mark för naturvårdsändamål för att låta ett strandnära område översvämmas viss del av året (arrendeavtal). Det handlar främst om åtgärder där ett avtal om intrångsersättning av olika skäl inte är aktuellt eller lämpligt och där det inte heller är frågan om ersättning för aktivt utförd skötselåtgärd, men där ändå mark- ägaren/brukaren upplåter mark eller nyttjanderätt och får ersättning för det. Regeringen har i regleringsbrevet gett i Skr. 2001/02:173 uppdrag att återrapportera om arbetet att utveckla formerna förvaltning, vård och skötsel av skyddade områden. Målet ska vara att pröva mer de- centraliserade former för förvaltning och skötsel av skyddade områden. planerar att slutrapportera detta arbete . Övervakning och uppföljning av värdefull natur bör stärkas Upprätthålls de bevarandevärden ekosystem, naturtyper, arter, förut- sättningar för friluftsliv m.m. som avsikten var och är att bevara? Detta är en grundläggande fråga för områdesskyddet. Övervakning och upp- följning av värdefull natur i allmänhet och skyddad natur i synnerhet, vilket inkluderar Natura 2000-nätverket liksom arter och populationer, är ett eftersatt område. Miljöövervakningen, som syftar till att följa föränd- ringar i miljötillståndet, har av historiska skäl varit fokuserad på andra områden än biologisk mångfald och förutsättningar för friluftsliv. Art- och habitatdirektivet (artikel 11) ställer tydliga krav på medlemsstaterna när det gäller att etablera ett övervakningssystem för att följa bevarande- statusen hos såväl naturtyper som arter i Natura 2000-områdena. Över huvud taget ökar behovet, inte minst mot bakgrund av de fastlagda miljökvalitets- och delmålen, av att följa upp bevarandet i de skyddade områdena. Regeringen bedömer att behovet av att följa bevarandetillståndet i värdefulla naturområden kommer att öka och att det därför krävs en kraftsamling kring detta. Detta relaterar till behovet av att veta vad vi har i de skyddade områdena; se avsnittet ovan om baskartering. Regeringen överväger därför att ge i samråd med berörda sektors- myndigheter i uppdrag att inom ramen för den nationella miljöövervak- ningen ta fram ett program för övervakning och uppföljning av värdefull natur. Detta arbete har starka beröringspunkter med vad som redovisats ovan om behov av naturtypsindelning och kunskapsuppbyggnad i skyddade områden. Det är vidare angeläget att denna uppföljning och ut- värdering har en god koppling till motsvarande arbete som sker rörande miljömålen. 3.11Artbevarande förutsätter bevarande av livsmiljöer Tyngdpunkten i arbetet med att bevara biologisk mångfald bör läggas på ekosystemnivån med dess olika naturtyper och land- skapsavsnitt. Insatser behövs också på art- och genetisk nivå, och vissa arter kräver specifikt utformade åtgärder. Den nationella rödlistningen dvs. riskbedömningen för att arter kommer att försvinna från , utgör ett värdefullt underlag för naturvårdsarbetet. Rödlistorna blir indikatorer på situationen sam- mantaget i olika ekosystem och för grupper av organismer. Arbetet med rödlistning inom kvarvarande organismgrupper bör fortsätta. har ett ansvar för biologisk mångfald i ; för de arter och bestånd av arter som hör hemma i vårt land. bör fortsätta ha en starkt restriktiv syn på introduktion av främmande arter som kan tänkas etablera sig och bilda livskraftiga bestånd i naturmiljön, och sådana som kan korsa sig med inhemska Noggrann ekologisk och genetisk konsekvensbedömning lik- som uppföljande övervakning bör knytas till varje introduktion av främmande arter oavsett skälet till introduktionen. också fortsätta driva frågan om att undvika införsel av främmande arter via sjöfarten och barlastvatten. Arter lättast att förstå och beskriva Förmodligen är arter för de flesta människor den mest gripbara nivån av Ett ekosystem eller en naturtyp är betydligt svårare att förklara och förstå, även för en fackman. Det är lättare att beskriva hur många arter vi har, om de blir fler eller färre etc. jämfört med att göra motsvarande för ekosystem och naturtyper. På motsvarande sätt kan det också vara svårt att skapa förståelse för att det finns en omfattande biologisk variation även inom arter. Vildlaxen är ett exempel på detta. Det finns genetiskt skilda laxpopulationer som leker i var sin hemälv. Varje art är ofta uppdelad i lokala populationer som kan vara påtagligt genetiskt olika varandra. Det är på populationsnivån som den biologiska utvecklingen sker och genetiska anpassningar till vissa miljöbetingelser Omfattande förluster av biologisk variation kan ske på gennivån t.ex. genom att lokala populationer av en art utrotas utan att vi inser detta om vi endast studerar artnivån. kan förlusterna på gen- nivån ha allvarliga konsekvenser för arten genetisk variation är en nöd- vändig förutsättning för en arts långsiktiga överlevnad och anpassnings- Livskraftiga bestånd av arter kan ses som ett kvitto på att naturen fungerar; att det finns tillräckligt med livsmiljöer av god kvalitet, att näringskedjor fungerar, att miljögiftbelastningen är acceptabel etc. Ofta kan det även ses som en bekräftelse på att natur- och miljövården har lyckats med sina insatser. Havsörn, sälar och pilgrimsfalk kan tas som exempel på detta. Strategin måste vara att se till att inte ytterligare arter hamnar i en situation där deras bevarandestatus är så pass bekymmersam att de blir rödlistade. Detta måste i första hand uppnås genom att vi bevarar livsmiljöer i tillräcklig utsträckning. För att uppnå målen rörande artbevarande är det nödvändigt med en samverkan mellan olika politikområden, både nationellt och på EU-nivå. Beträffande det sistnämnda är det framför allt jordbruks- och fiskepoliti- ken, regionalpolitiken samt genomförandet av biologisk mångfald- och försurningsstrategierna som har stor vikt. Artspecifika insatser behövs som komplement De flesta arter i kan upprätthållas i livskraftiga populationer genom generella verktyg, exempelvis att livsmiljöer bevaras genom om- rådesskydd eller naturvårdshänsyn i de areella näringarna, genom till- ståndsplikt för markavvattning eller genom strandskydd. En viss andel av våra arter behöver förmodligen inte åtminstone inte några specifika naturvårdsåtgärder alls. Det finns dock en mindre andel arter Skr. 2001/02:173 där ekologi och bevarandestatus liksom hotbilden medför att de generella naturvårdsåtgärderna och -verktygen inte räcker; de fångar helt enkelt inte upp de behov och den problembild som just denna art har. De stora rovdjuren är ett exempel på en grupp i denna kategori. Andra exempel kan vara arter som inte är knutna till specifika områden eller miljöer och som har ett behov av många olika livsmiljöer, för reproduk- tion eller födosök etc. dvs. miljöer som inte i tillräcklig omfattning upprätthålls genom de generella åtgärderna. En annan variant kan vara arter som har en komplicerad livscykel eller flyttande arter där det krävs multilaterala åtgärder för att trygga fortbestånd i . För vissa arter utgörs inte hotbilden av förlust av livsmiljö utan tillbakagång har andra orsaker. Det räcker med andra ord inte att bevara livsmiljön. För många arter krävs alltså särskilda åtgärder som ger arten i fråga möj- lighet att fortleva, dvs. åtgärder utformade specifikt för den arten. Flera delmål berör artbevarande Flera av delmålen, kopplade till miljökvalitetsmålen, som har fastställts av handlar om artbevarande (se vidare bilaga 2). Följande del- mål handlar alla om att ta fram och genomföra artvisa åtgärdsprogram för hotade arter (när det gäller fiskar även fiskstammar): Delmål 5 under Levande sjöar och vattendrag Delmål 3 under Hav i balans samt levande kust och skärgård Delmål 5 under Myllrande våtmarker Delmål 4 under Levande skogar Delmål 5 under Ett rikt odlingslandskap Delmål 4 under Storslagen fjällmiljö I många fall ligger ansvaret för att genomföra bevarande- eller restaure- ringsåtgärder för olika hotade arter, inklusive att finansiera dessa åtgärder, på olika sektorsmyndigheter. Det är viktigt att framtagandet och genomförandet av dessa åtgärdsprogram planeras och läggs upp på ett sådant sätt att de av beslutade miljökvalitetsmålen och del- målen uppnås. Det finns ett generellt behov av ett ökat tempo i arbetet med åtgärdsprogrammen. Strategin för artbevarande bör även framöver främst vara att inrikta insatserna på att bevara arternas livsmiljöer (habitat). Därigenom läggs en grund för att bevara arterna i livskraftiga bestånd inom deras naturliga utbredningsområde. Genom begreppet livskraftig population uttrycks att den genetiska variationen som finns inom populationen inte utarmas, utan bevaras så att populationens möjligheter till anpassning till för- ändrade miljöförhållanden den s.k. evolutionära potentialen bibehålls. Som redan framhållits i avsnitt 3.10 bör begreppet gynnsam bevar- andestatus ha en målstyrande roll i det fortsatta naturvårdsarbetet, såväl när det gäller populationer och arter som naturtyper. I finns uppskattningsvis 58 000 arter av växter, djur och svampar och encelliga organismer. Av dessa är 4 120 rödlistade. processen innebär förenklat att risken för ett försvinnade utdöende från inom en viss framtid bedöms. Vid bedömningen används ett antal internationellt fastställda kriterier och om arten uppfyller något av dessa placeras den in i en av sex rödlistekategorier. Ju högre risk för utdöende, desto högre placering i kategorisystemet. med andra ord en prognos av hur snabbt vi riskerar att tappa en art från den svenska och faunan. Bedömning av rödlistning görs av Art- Databanken med hjälp av vetenskapssamhället och en omfattande ideell kompetens, främst i form av expertkommitteer för olika grupper av arter Rödlistorna fastställs formellt av . bör noteras att alla organismgrupper ännu inte har hunnit eller kunnat har ca 20 000 arter bedömts med avseende på bevarandestatus och rödlistning. Av dessa har alltså be- dömts tillhöra någon av kategorierna inom rödlistesystemet. viktigt att rödlistningsarbetet fortsätter för ännu inte analyserade orga- Den nationella rödlistningen av arter utgör ett värdefullt underlag, främst eftersom sådana arter och listor utgör indikatorer på situationen sammantaget i olika ekosystem och för grupper av organis- Ett ansvar för vår mångfald har ett ansvar för vår biologiska mångfald, dvs. för de arter och bestånd av arter som hör hemma i vårt land. Begreppet hör hemma bör ges en vid innebörd och inkluderar givetvis de arter som med människans hjälp har fått hemvist i vårt land genom jordbrukets utveckling under I samband med överväganden om prioriteringar kan ibland den geografiska ramen vidgas till utanför landets gränser. röra sig om en situation när man tar en viss arts hela utbredningsområde i Detta får dock inte innebära att släpper ansvaret för att inom vårt land vidta åtgärder för arter och deras livsmiljöer eller genetisk variation som hör till biologiska mångfald. har i och med EU-medlemskapet och ratificerandet av konventioner iklätt sig en rad internationella förpliktelser på naturvårdens område, bl.a. konventionen om biologisk mångfald och EU:s fågel- respektive art- och habitatdirektiv, som vi inom landet har ett gemensamt ansvar att leva upp Arter flyttas från de områden där de traditionellt har förekommit till nya områden över hela jorden i en accelererande takt. mande arter främst ett ekologiskt problem på öar, vars arter var särskilt anpassade till förhållandena på just den ön. Ö-arterna klarade oftast inte konkurrensen från införda arter, t.ex. råttor och katter, eller nyttoväxter som träd för odling. En stor andel av dessa ursprungliga ö-arter är redan Nya forskningsrön gör bedömningen att om alla arter världen över gavs möjlighet att leva överallt där de har naturgivna förutsättningar att överleva, t.ex. klimatologiskt, så skulle jorden tappa nästan två tredjedelar av det totala antalet arter genom den konkurrenssituation som alltid uppstår när arter söker nya livsrum. Om man vill bevara merparten av jordens, eller , arter är det nödvändigt att inta en restriktiv syn när det gäller medveten och omed- veten införsel av nya arter som inte skulle kunna ta sig till den nya platsen utan människors hjälp. Det kommer emellertid aldrig bli möjligt att helt förhindra att arter sprider sej till nya områden. Att arter sprider sig och utökar sitt utbredningsområde är i och för sig en naturlig process. Människan har dock på ett dramatiskt sätt accelererat denna utveckling så att arterna inte hinner anpassa sig till nya förutsättningar. Detta är ett exempel på ett hot där pro-aktiva åtgärder snarare än reaktiva är nöd- vändiga. Det bör gälla en fortsatt starkt restriktiv syn på introduktion av främ- mande arter. Restriktiviteten gäller framför allt arter som kan tänkas etablera sig och bilda livskraftiga bestånd i naturmiljön och sådana som kan hybridisera med inhemska arter. Eftersom information ofta saknas om huruvida etablering, spridning och hybridisering är möjlig för en viss främmande art måste försiktighetsprincipen tillämpas. Man bör alltså utgå ifrån att främmande arter kan orsaka skada på inhemsk biologisk mångfald till dess att motsatsen är klargjord. Även introduktion av främmande populationer kan orsaka skada på inhemsk biologisk mång- fald. Spridning av individer av annan genetisk bakgrund än den hos de naturligt förekommande bestånden kan förstöra den genetiska särarten hos naturbestånden. Noggrann ekologisk och genetisk konsekvensbe- dömning liksom uppföljande övervakning bör knytas till varje introduk- tion av främmande arter och bestånd oavsett skälet till introduktionen. I syfte att förbättra möjligheterna och rutinerna kring att förebygga problem med introduktioner av främmande arter avser regeringen ge () i uppdrag att se över regler och föreslå nya riktlinjer för ekologiska konsekvensbedömningar vid in- troduktioner av främmande arter. Denna fråga uppmärksammas också alltmer inom EU. Eftersom det berör handelsrelaterade frågor diskuteras gemensamma regelverk. Dessa kommer i så fall sannolikt att följa de rekommendationer som just nu behandlas inom konventionen om bio- logisk mångfald.