prop · GP03167 · 2002-03-19 00:00:00 — Regeringen delar utredningens uppfattning att undantaget från möjlig- heten till eftergift endast bör gälla i sådana fall där en enda av kartell- medlemmarna har haft den ledande ställningen i kartellen. kommentaren behandlas närmare vad som skall förstås med begreppet den ledande rollen. Ett annat villkor som återkommer med vissa variationer i såväl de nordamerikanska programmen som i kommissionens program innebär att ett företag för att kvalificera sig för befrielse från påföljd måste fullfölja sitt avslöjande genom att lämna myndigheten all information om kartel- len som företaget har tillgång till. Vidare måste företaget också i övrigt medverka lojalt under den fortsatta utredningen. Bakgrunden till detta medverkanskrav är den följande. Utmärkande för en kartell är att flera företag gemensamt överträder förbuden mot konkurrensskadlig verksamhet. Det lagstridiga är själva överenskommelsen mellan företagen eller deras gemensamma förfa- rande. Om en av deltagarna avslöjar sin egen olagliga kartellverksamhet, torde han därmed ofta avslöja att även andra har medverkat. Det är tyd- ligt att han då också har information som skulle vara värdefull för kon- kurrensmyndigheten i utredningen av kartellen som helhet, d.v.s. alla kartellmedlemmarnas olagliga verksamhet. Myndigheten är inte mycket hjälpt med att få veta att det finns en kartell, om den inte också får sådan information om kartellen att kartellmedlemmarna kan lagföras och kar- tellen kan bringas att upphöra. Villkor om medverkan av det här slaget är enligt regeringens uppfatt- ning ägnade att främja utredningen av olagliga karteller, och bör därför finnas även i ett svenskt system. Den närmare utformningen av en regel om detta inrymmer flera pro- blem. Främst gäller det vilka krav som skall ställas på medverkan i ut- redningen. Kraven måste vara så tydliga att de inte kommer i konflikt med kravet på förutsebarhet. Vidare måste beaktas att det medverkande företaget har berättigade anspråk på att inte behöva medverka på ett sätt som strider mot sådana rättssäkerhetskrav som innebär att en misstänkt inte skall behöva anklaga sig själv. Kommissionen ställde program upp som ett särskilt villkor för total befrielse från böter eller för nedsättning eller mer att företaget anförde avgörande bevis för kartellens existens. Detta villkor kritiserades för att vara alltför ovisst till sin innebörd, eftersom det gav kommissionen utrymme för en skönsmässig bedömning av bevi- sens värde. I kommissionens nya program föreskrivs att företaget skall inkomma med bevismaterial som enligt kommissionens bedömning gör att den kan fatta beslut om undersökning enligt artikel 14.3 i förordning 17/62, s.k. gryningsräd, alternativt som gör att den kan fastslå en överträ- delse av artikel 81 i EG-fördraget. Företaget måste ställa sig till förfo- gande för löpande och fullständigt samarbete under hela loppet av kom- missionens administrativa förfarande och förse kommissionen med allt bevismaterial om den misstänkta överträdelsen som det besitter eller har tillgång till. Det skall dessutom särskilt stå till kommissionens förfo- gande för att snabbt bidra till klargöranden om de faktiska omständighe- terna i fråga. I det kanadensiska programmet har villkoret om företagets medverkan i utredningen fått en utförlig formulering, som ger intrycket att kraven på företaget ställs högt. Liknande formuleringar finns i det formulär till överenskommelse om amnesti som har utarbetats av justitie- departementet i . Regeringen finner att i det svenska programmet kravet på medverkan bör formuleras med villkoret att företaget samarbetar fullt ut med Kon- kurrensverket. Formuleringen behandlas i kommentaren till 28 b §. För att förutsebarheten skall upprätthållas måste enligt regeringens uppfattning innebörden av ett sådant villkor vara så klar som möjligt. Uppenbarligen måste det med stöd av detta villkor kunna krävas att fö- retaget inte lämnar felaktiga eller missvisande uppgifter till Konkurrens- verket. Även i övrigt bör utgångspunkten vara att företaget skall uppträda öppet mot verket och upplysa verket om alla sakförhållanden som företa- get känner till och som verket frågar om eller som företaget även utan en sådan förfrågan har anledning anta har utredningsmässig betydelse. På denna punkt pekar utredningen på att motsvarande villkor i andra pro- gram inte synes ha vållat några särskilda problem. Ett företag som har fått immunitet/amnesti torde sällan ha något intresse av att undanhålla information om den aktuella kartellen. Undantagsvis skulle så möjligen kunna vara fallet, om informationen skulle skada företagets goodwill. Normalt torde det dock vara så att ett företag som avslöjar en kartell därigenom minskar sin goodwillförlust, uttalar utredningen vidare. En särskild fråga är hur länge skyldigheten att medverka i utredningen skall bestå. I kommissionens meddelande uttrycks villkoret så att företa- get måste ställa sig till förfogande för löpande och fullständigt samarbete under hela kommissionens administrativa förfarande. I och Stor- program talas om samarbete under hela utredningen. Regeringen anser att det i ett svenskt system bör krävas för eftergift av konkurrensskadeavgift att företaget medverkar under hela utredningen hos , d.v.s. fram till dess att verket har avslutat utred- ningen och tagit ställning till frågan om huruvida talan om konkurrens- skadeavgift skall väckas eller annat ingripande med stöd av konkurrens- lagen ske. Företagets fortsatta medverkan torde regleras i första hand av bestämmelserna om bevisning i rättegång. Ett annat villkor som föreskrivs såväl i de nordamerikanska program- men som i EU:s program är att ett företag som avslöjar en kartell skall vidta effektiva åtgärder för att avsluta sin medverkan i den olagliga verk- samheten. Uppenbarligen behövs ett villkor av den arten även i ett svenskt system. I programmen utvecklas inte närmare hur avvecklingen av företagets medverkan i kartellen skall gå till. De nödvändiga åtgär- derna kan behöva vidtas med viss försiktighet, så att inte den fortsatta utredningen skadas genom att de övriga medlemmarna inser att en med- verkande har lämnat kartellen. Problemet löses lämpligen från fall till fall genom en överenskommelse mellan och företaget i fråga. I program föreskrivs att avslöjandet skall göras på företagets vägnar. Det räcker inte att en enskild anställd eller styrelseledamot gör det på eget initiativ och för egen räkning. Samma princip bör gälla i Sve- rige. Konkurrensskadeavgiften åläggs ju företaget, och de åtgärder som skall medföra eftergift av avgiften bör vidtas av företaget som sådant. Dock behövs det inte någon lagregel om detta. De nordamerikanska programmen innehåller ett villkor som säger att företaget om möjligt skall kompensera skadelidande. Villkoret är allmänt hållet, och de uppgifter som utredningen erhållit tyder på att villkoret inte upprätthålls med någon större stränghet. Kommissionen ställde inte upp något sådant krav i sitt program och inte heller i det nuvarande. I det nuvarande meddelandets punkt 31 anges när det gäller skadestånds- krav att det faktum att ett företag beviljas immunitet eller nedsättning i fråga om böter inte kan skydda det från civilrättsliga påföljder på grund av en överträdelse av artikel 81 i EG-fördraget. Villkoret att ersätta skadelidande synes således inte spela någon större roll i och , eller i EU. Inte heller i kan ett sådant villkor antas få någon påtaglig betydelse. Utredningen finner inte anled- ning att föreslå ett villkor av det slaget. Regeringen ansluter sig till denna bedömning. Utredningen pekar på att det i det kanadensiska programmet finns en regel av innebörd att, om den första anmälaren misslyckas med att upp- fylla kraven för immunitet, en följande part som uppfyller kraven kan få immunitet. En sådan regel skulle möjligen göra den som kommer näst först mer benägen att samarbeta. Här framhåller utredningen även att, om regeln om eftergift för den förste anmälaren kompletteras med en möj- lighet att sätta ned konkurrensskadeavgiften för andra som samarbetar vilket utredningen föreslår, en regel av det nu diskuterade slaget under alla förhållanden inte torde få någon större betydelse. Om den som kommer näst först kan bidra med substantiell information, borde ju ned- sättningen kunna bli förhållandevis stor, anför utredningen. Regeringen återkommer till detta i det följande. En fråga som har aktualiserats vid tillämpningen av programmen för nedsättning eller eftergift av påföljd är huruvida myndigheten kan och bör skydda det anmälande företagets identitet. Två aspekter på problemet har uppmärksammats särskilt. Företaget kan ha intresse av att dess sam- arbete med konkurrensmyndigheterna inte blir känt dels hos konkurren- terna, dels hos konkurrensmyndigheterna i andra länder där kartellen kan vara verksam. Regeringen behandlar frågan om sekretess för anmälan eller annan utsaga från enskild i avsnitt 6.4. De nordamerikanska programmen för amnesti och immunitet ingår i straffrättsliga regelsystem. Dessa system omfattar också regler som innebär att en misstänkt som erkänner sig skyldig och medverkar i utred- ningen kan få strafflindring. När nämnda regler tillämpas i kartellutred- ningar medför det att även andra medlemmar än den som kommer först kan få fördel av att de bidrar med utredning och bevis om kartellens verksamhet. Detta fungerar som ytterligare ett incitament för kartell- medlemmar att medverka. I likhet med utredningen finner regeringen att det bör införas regler om att konkurrensskadeavgiften får fastställas till ett lägre belopp än annars, om ett företag i väsentlig mån har underlättat utredningen eller om det föreligger andra särskilda skäl. Om företaget i högst väsentlig mån un- derlättat utredningen, skall det få beslutas att avgiften skall efterges på den grunden. Efter en lagändring som trädde i kraft föreskrivs, i 28 § första stycket 3 konkurrenslagen att, när konkurrensskadeavgift fastställs, hänsyn skall tas till om företaget i väsentlig mån har underlättat utredningen av den egna överträdelsen. Motsatsvis framgår att uppgifter rörande andra företags överträdelser av förbudsreglerna i konkurrensla- Prop. 2001/02:167 gen inte med stöd av lagrummet kan tillmätas betydelse då konkurrens- skadeavgiften fastställs (se prop. 1999/2000:140 s. 253). Enligt förarbe- tena (a. prop. s. 206) är frågan om huruvida ett sådant system bör inrättas av principiell karaktär och kräver en mer omfattande utredning. Regeringen har i likhet med utredningen funnit att det bör införas reg- ler om att ett företag som avslöjar en kartell skall kunna befrias helt från konkurrensskadeavgift. Därmed har ställning tagits till den principiella frågan. Det är regeringens uppfattning att principiella skäl inte hindrar att ett företag som avslöjar andras medverkan i en kartell ges fördel av av- slöjandet i form av lindrad påföljd, d.v.s. nedsättning av konkurrensska- deavgiften. Enligt gällande rätt kan ett företag få konkurrensskadeavgiften nedsatt, om det medverkar i utredningen av den egna överträdelsen. Med reger- ingens principiella ställningstagande är det inte motiverat att göra skill- nad mellan den egna överträdelsen och andra kartellmedlemmars över- trädelser. Detta gäller särskilt som det torde få antas i allmänhet inte vara möjligt att avslöja den egna rollen i kartellen utan att lämna uppgifter om andra kartellmedlemmar. Det övergripande syftet att främja utredningsmöjligheterna talar för att begränsningen i 28 § första stycket 3 till den egna överträdelsen skall tas bort. En remissinstans har tagit upp frågan om betydelsen i detta samman- hang av s.k. complianceprogram. Därmed torde förstås rutiner som före- tagen lägger upp internt för att motverka att personer som arbetar åt dem drar in företaget i kartellverksamhet. Regeringen framhåller att förekomsten av sådana rutiner inte påverkar tillämpningen av de materiellt nya regler som här föreslås. Däremot torde de kunna tillmätas betydelse då konkurrensskadeavgiften beräknas enligt 28 § konkurrenslagen. Frågan om utformningen av bestämmelsen och om vilka förhållanden som kan motivera nedsättning belyses närmare i författningskommenta- ren till 28 a §. Regeringens förslag och bedömning: I första hand Konkurrensver- ket skall besluta om huruvida bestämmelserna om eftergift och ned- sättning är tillämpliga. skall på ansökan av ett fö- retag förklara om företaget uppfyller förutsättningarna för eftergift med avseende på om anmälan har skett innan verket har fått tillräck- ligt underlag för att ingripa och om något annat företag som deltagit i överträdelsen inte har gjort anmälan tidigare. Det bör ankomma på verket att utfärda allmänna råd som närmare beskriver bl.a. hur verket kommer att tillämpa dessa bestämmelser. Utredningens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med regering- ens. Utredningen har dock ansett att utan särskilt för- fattningsstöd bör kunna meddela villkorade beslut av innebörd att verket inte kommer att föra talan mot företaget om konkurrensskadeavgift, un- der förutsättning att företaget uppfyller de villkor som föreskrivs i kon- kurrenslagen och eventuella riktlinjer från verket. Remissinstanserna: Endast några remissinstanser har haft några när- mare synpunkter på förfarandet. anför att det hade varit värdefullt om utredningen diskuterat en ordning enligt vilken be- slutanderätten i dessa frågor läggs på domstol och inte på den utredande myndigheten. Denne påpekar att, med den föreslagna ordningen, hithö- rande viktiga principiella frågor inom konkurrensrätten kommer att i stor utsträckning undandras domstolarnas prövning. Justitiekanslern fram- håller att det, som utredningen anfört, med hänsyn till förutsebarheten är viktigt att utfärdar riktlinjer för förutsättningarna för eftergift av konkurrensskadeavgift. Denne betonar särskilt att riktlinjerna måste vara tydligt utformade och göras tillgängliga för allmänheten. I riktlinjerna bör preciseras bl.a. vad det enligt verket innebär att ett före- tag har spelat den ledande rollen i en kartell och därmed får undantas från möjligheten till eftergift. Justitiekanslern anför vidare att, om tolkningen kan preciseras redan i lagmotiven, det naturligtvis är ännu bättre. understryker vikten av Konkur- rensverkets riktlinjer får en tydligt utformning. Advokatbyrån anför också att benägenheten att utnyttja systemet skulle öka, om en ordning liknande den med villkorade beslut i samband med eftergift tillämpas också i sådana fall där bara nedsättning av avgiften kan komma ifråga. anför att det av utredningen föreslagna systemet med villkorade beslut om att under vissa förutsätt- ningar inte kommer att föra talan om konkurrensskadeavgift är en så vik- tig del av det föreslagna systemet att frågan om dessa beslut bör lagregle- ras i stället för att, som utredningen föreslagit, sådana beslut skall kunna meddelas utan särskilt författningsstöd. Därvid bör enligt tingsrätten klargöras att vid sitt slutliga ställningstagande i fråga om eftergift skall medges inte kan frångå sin tidigare bedömning om inte företaget handlat i strid mot villkoren i 28 b § och eventuella riktlinjer från . i anser att systemet med villkorliga beslut som meddelas utan författningsstöd är för lösligt, liksom också formerna för en eventuell domstolsprövning. Skälen för regeringens förslag: beslutar om konkurrensskadeavgift på talan av . Tingsrättens avgö- randen får överklagas hos . Beträffande rättegången i frågor om konkurrensskadeavgift tillämpas vad som är föreskrivet i rät- tegångsbalken om tvistemål där förlikning inte är tillåten. I 17 kap. 3 § föreskrivs att en dom inte får ges över annat eller mera än vad en part har yrkat i behörig ordning. Det innebär att domstolen är bunden av yrkande så till vida att den inte får döma ut konkurrensskadeavgift till högre belopp än vad verket har yrkat. Däremot hindrar bestämmelsen inte att domstolen sätter beloppet lägre än yrkan- det. har anfört att det enligt dennes mening hade va- rit värdefullt om utredningen också hade diskuterat en ordning enligt vilken beslutanderätten i dessa frågor läggs på domstol, och inte på den utredande myndigheten . Med den föreslagna ord- ningen kommer enligt denne hithörande viktiga principiella frågor inom konkurrensrätten att i stor utsträckning undandras domstolarnas pröv- ning. Regeringen vill framhålla att i ligger det enligt konkurrensla- gen i hand att besluta huruvida talan om konkurrens- skadeavgift skall väckas, och domstolen får som nämnts inte gå utöver verkets yrkande. Därmed har verket sådan kontroll över sanktionens an- vändning som behövs för att verket skall kunna tillämpa ett program för eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift. Detta talar för att uppgiften anförtros åt verket. Enligt regeringens mening ter det sig vidare i sig naturligt och praktiskt påkallat att uppgiften och beslutanderätten ligger på den myndighet som har ansvaret för utredningarna i kartell- ärenden. Av betydelse för frågan om vem som bör besluta är även en annan aspekt som utredningen tar upp. Det gäller frågan om huruvida Konkur- rensverkets beslut i frågor om nedsättning och eftergift av konkurrens- skadeavgift bör kunna överklagas. Enligt gällande rätt är Konkurrensver- kets beslut att inte föra talan om konkurrensskadeavgift ej överklagbara, och inte heller verkets beslut att väcka talan om avgift eller verkets be- dömning av hur stort belopp som skall yrkas. Utredningen uttalar i detta avseende: Om verket väcker talan, är det domstolen som avgör frågan om konkurrensskadeavgift skall åläggas och i så fall hur stor den skall vara. I dessa fall blir alltså verkets avgöranden överprövade av domstol. Så kommer också att ske när verket tillämpar programmet för avgiftsnedsättning, dock med den begränsningen att domstolen inte kan gå ifrån en nedsättning av avgiften som har kommit till uttryck i det belopp som verket yrkar. Om ett företag anser att verket borde ha satt ned avgiften mer än som skett eller att verket borde ha be- friat företaget helt från avgift genom att inte väcka talan, kan företaget argumentera för det i rättegången. Det bör nämligen vara möjligt för domstolen att tillämpa nedsättningsreglerna på ett annat sätt än verket har ansett vara riktigt. Vad som inte kan föras under domstols prövning utan en särskild bestämmelse om överklagande är beslut att avstå från att väcka talan om konkurrensskadeavgift på den grunden att ett företag har avslöjat en kartell för verket. Jämfört med andra fall där kan avstå från att föra talan om konkurrensskade- avgift framstår denna situation dock inte som så speciell att den motive- rar en sådan särbestämmelse. Regeringen ansluter sig till vad utredningen har framhållit beträffande situationen att har beslutat att avstå från att föra talan om konkurrensskadeavgift. Det är enligt regeringens mening en riktig iakttagelse att detta inte motiverar en rätt att överklaga verkets beslut. Vad utredningen sålunda uttalat har en bärkraft också med avseende på den av berörda frågan, som inte föranlett denne att motsätta sig ett genomförande av förslaget. På grund av det anförda finner regeringen att skall ges uppgiften att i första hand tillämpa ett program för eftergift och ned- sättning av konkurrensskadeavgift. Förfarandet vid eftergift av konkurrensskadeavgift kan utformas hu- vudsakligen efter mönster från de nordamerikanska programmen, anför utredningen som uttalar: I normalfallen får man sålunda tänka sig att en företrädare för företaget i fråga tar en inledande kontakt med Konkur- rensverket och beskriver fallet i allmänna termer utan att identifiera kar- tellen eller företaget. Beskrivningen måste dock vara så konkret att ver- ket på grundval av den kan ta ställning till om eftergift av konkurrens- skadeavgift kan komma i fråga. Efter ett positivt besked från verket får företaget i ett följande skede lämna så utförlig information om kartellen och företaget som behövs för att verket skall kunna meddela ett villkor- ligt beslut av innebörd att verket inte kommer att föra talan mot företaget om konkurrensskadeavgift, under förutsättning att företaget uppfyller de villkor som föreskrivs i konkurrenslagen. Enligt utredningens uppfatt- ning bör verket kunna meddela den typen av villkorade beslut utan sär- skilt författningsstöd. När utredningen om kartellen sedan är slutförd och företaget har fullgjort sina förpliktelser, meddelar verket ett nytt beslut, i vilket verket bekräftar det provisoriska beslutet. Om verket däremot an- ser att företaget är berättigat till eftergift, kommer det ställ- ningstagandet till uttryck i en ansökan om stämning mot företaget om konkurrensskadeavgift. När det gäller nedsättning av konkurrensskade- avgift på den grunden att en deltagare i en kartell har medverkat i utred- ningen av andra kartellmedlemmars olagliga verksamhet torde några sär- skilda frågor om förfarandet inte uppkomma. Redan enligt gällande rätt kan ju avgiften sättas ned, om ett företag har medverkat i utredningen av den egna överträdelsen. Vad som händer nu är bara att denna grund för nedsättning vidgas något. När utredningen är avslutad och verket skall väcka talan vid tingsrätten, tar verket ställning till vilket belopp som skall yrkas i konkurrensskadeavgift. Då får verket också bedöma om avgiften bör sättas ned på grund av företagets medverkan i utredningen. Det torde inte finnas något särskilt behov av förutsebarhet eller dylikt som motive- rar att företaget i fråga bör få besked i förväg om verkets bedömning i detta avseende. Frågan om vilket förfarande som bör tillämpas har samband med en fråga som tagits upp av . Domstolen uttalar att sy- stemet med villkorade beslut är en så viktig del av förslaget om eftergift att frågan bör lagregleras. Av rättssäkerhetsskäl bör det enligt tingsrätten klargöras att , vid sitt senare, slutliga ställningstagande i frågan om eftergift skall medges, inte kan frångå sin tidigare bedöm- ning om inte företaget handlat i strid mot villkoren i 28 b § och eventu- ella riktlinjer från verket. i har också syn- punkter på de villkorade besluten som bedöms som något för lösligt, lik- som formerna för en eventuell domstolsprövning. I det till Lagrådet remitterade förslaget skisserade regeringen i likhet med utredningen hur den tänkt sig att förfarandet i ett ärende om eftergift eller nedsättning skulle gå till. skulle på det inledande stadiet kunna fatta ett beslut av karaktären av ett förhandsbesked om hu- ruvida förutsättningarna för eftergift enligt 28 b § föreligger. Ett sådant beslut skulle komma att bli endast provisoriskt eftersom det torde bli villkorat av att företaget under den fortsatta handläggningen uppfyller de krav som ställs upp i den nämnda paragrafen. Beslutet skulle inte ha nå- gon formell rättsverkan och torde inte kunna överklagas. Konkurrensver- ket skulle inte kunna avvika från beslutet annat än om det hade saklig grund för detta.Lagrådet har pekat på att ett sådant för det enskilda företagets rättssäkerhet väsentligt förfarande bör regleras närmare. Det måste, enligt Lagrådet, också ligga i intresse att de företag som samarbetar med verket kan lita på de besked de fått av verket om förutsättningarna för eftergift. Företagarnas vilja till samarbete torde också stå och falla med deras tillit till verket. Lagrådet delar regeringens bedömning att det enda verket torde kunna göra är att konstatera att företaget anmäler överträdelsen före alla andra företag som deltagit i överträdelsen och innan verket har fått tillräckligt underlag för att ingripa mot överträdelsen samt att verket kommer att avstå från att föra talan om förutsättningarna i övrigt enligt verket är uppfyllda. Men just detta borde verket också med bindande verkan kunna förklara enligt Lagrådet som förordar att en bestämmelse om detta tas in i konkurrenslagen som en ny 28 c §. Regeringen anser att Lagrådet har anfört övertygande skäl för att de här omtalade besluten skall regleras i lag.