prop · GP03167 · 2002-03-19 00:00:00 — En särskild bestämmelse med detta innehåll skall därför tas in i lagen. Besluten skall vara bindande för , och . Be- stämmelsen bör utformas så konkret och tydligt som möjligt. Den bör vidare omfatta endast sådana handlingsparametrar som medger att före- taget med sin vetskap om sakförhållandena har möjlighet att bedöma om det uppfyller kraven i bestämmelsen eller inte. Det praktiska förloppet torde innebära en ordning med två stadier. I det första bevaras anmälarens anonymitet, och verket ger besked om hu- ruvida eftergift kan komma i fråga. I nästa stadium träder företaget fram öppet för att få ett beslut. Betydelsen av att utfärdar riktlinjer för sin tolkning av lagbestämmelserna har understrukits av Ju- stitiekanslern och andra. Regeringen delar den framförda uppfattningen att det är viktigt att så- dana riktlinjer anger förutsättningarna för eftergift, såväl som nedsätt- ning. Självfallet skall de vara så tydliga som möjligt samt göras tillgäng- liga för allmänheten. I riktlinjerna kan verket närmare beskriva sin tolk- ning av de aktuella rättsreglerna, och göra preciseringar av skilda slag. Riktlinjerna är med regeringens synsätt en viktig del av det samlade pro- grammet som i övrigt omfattar eftergift och nedsättning. Här finns anledning att peka på riktlinjernas natur. De faller generellt utanför regeringsformens reglering av normgivningsmakten, och utgör därvid inte föreskrifter i regeringsformens mening. De binder således inte enskilda eller andra offentliga organ. I stället får de anses ha karaktären av allmänna råd, d.v.s. sådana generella rekommendationer om tillämp- ningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende (jfr. , Normgivningsmakten enligt regeringsform, 3 u., 1999, s. 45). Överfört på allmänna råd innebär det anförda vi- dare att inte kan, med någon rättslig verkan för annan, ställa upp egna villkor för befrielse eller nedsättning såvitt gäller de ma- teriella förutsättningarna. Dessa bestäms av de i konkurrenslagen formu- lerade reglerna. En helt annan sak är att verket givetvis får på objektiva grunder ställa egna krav i fråga om den ordning verket tillämpar, och den slags information verket behöver, vid prövning av frågor om eftergift och nedsättning. Sådana krav får avse såväl inledande, anonyma kontakter som ett efterföljandeförhandsbesked. Regeringens förslag: Konkurrenslagen ändras så att den medger att konkurrensskadeavgift kan sättas ned på den grunden att ett företag i väsentlig mån har underlättat utredningen av den egna eller andras medverkan i överträdelser av förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag eller missbruk av dominerande ställning el- ler åsidosatt ett villkor som uppställts i samband med beslut om indi- viduellt undantag från konkurrenslagens regler. Har utredningen un- derlättats i högst väsentlig mån, får avgiften på den grunden efterges. Utredningens förslag: Överensstämmer med ett par smärre, tekniska justeringar med regeringens. I ett tredje stycke till 28 b § föreslår dock utredningen att det föreskrivs att får avstå från att föra talan om konkurrensskadeavgift mot ett företag som uppfyller de villkor som framgår av första och andra styckena. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter i denna del. anför att bestämmel- sen i 28 b § tredje stycket genom sin hänvisning till 28 b § andra stycket, där det föreskrivs under vilka villkor som konkurrensskadeavgift inte får efterges, givits en mindre lämplig utformning. anför beträffande 28 b § att det ter sig märkligt att det i paragrafens inledning talas om att efterge avgiften medan det i sista stycket talas om att Kon- kurrensverket får avstå från att föra talan och att ett gemensamt begrepp i stället bör användas. Tingsrätten ifrågasätter också om sista stycket i 28 b § behövs samt påpekar att orden fullt ut bör såsom överflödiga kunna tas bort från 28 b § första stycket 3. Vidare framhåller tingsrätten att undantagsregeln i den föreslagna 28 b § andra stycket är otydlig. Av utredningens motivering framgår att avsikten inte är att avskära företag som varit ledande från möjlighet till eftergift, utan meningen tycks vara att även företag som varit ledande i en kartell regelmässigt skall vara berättigade till eftergift om alla förutsättningar härför föreligger. Lydel- sen av andra stycket ger emellertid, enligt tingsrätts mening, det motsatta intrycket, nämligen att eftergift är utesluten i samtliga dessa fall; otydligheten kan elimineras genom att ordet därför utgår. Ger- nandt sätter ifråga om hänvisningen i 28 b § tredje stycket till andra stycket är lagtekniskt riktig, eftersom det i andra stycket anges de villkor som ett företag inte får uppfylla för att eftergift skall kunna komma ifråga. Advokatbyrån menar att en bättre lösning är att i tredje stycket inta en bestämmelse av innebörd att Kon- kurrensverket får avstå från att föra talan i de fall förutsättningarna för eftergift är för handen. Förslaget kan annars läsas som att Konkurrens- verket får avstå från att föra talan även i de fall där det är uppenbart oskäligt med en eftergift enligt andra stycket, vilket vad advokatbyrån förstår inte är utredningens mening. anför att utred- ningens uppdelning av den nuvarande 28 § i två paragrafer, 28 och 28 a §§, i syfte att efter straffrättslig förebild göra åtskillnad på sådana faktorer av betydelse för konkurrensskadeavgiftens storlek som hänför sig till själva överträdelsen och sådana som är hänförliga till företagen i fråga onödigtvis försvårar förståelsen av bestämmelsen. nielsson uttalar vidare att det bör finnas övergångsbe- stämmelser som möjliggör eftergift eller nedsättning när beslut meddelas efter ikraftträdandet men de eftergifts- eller nedsättningsgrundande åt- gärderna vidtogs före ikraftträdandet. Juridiska fakultetsstyrelsen vid anför att detaljeringsgraden i den svenska konkurrens- rätten är sådan att ständiga lagändringar krävs och kan förväntas krävas . Fakultetsstyrelsen anser att dessa ständiga ändringar urholkar lagens normbildande funktion och skapar osäkerhet. Det kan därför, en- ligt fakultetsstyrelsens mening, finnas anledning att överväga om inte viss materia, t.ex. villkoren för nedsättning av konkurrensskadeavgift, borde överföras till kungörelse eller delegeras till att reglera genom tillämpningsföreskrifter. Skälen för regeringens förslag: I och är amne- sti/immunitetsprogrammen inte lagreglerade. De har utformats av de an- svariga myndigheterna, och de har närmast karaktär av deklarationer om hur myndigheterna avser att tillämpa gällande bestämmelser. EU-pro- grammet har på motsvarande sätt utformats som ett meddelande från kommissionen om hur den avser att i vissa fall bestämma böter för över- trädelse av kartellförbuden i EG-fördraget. Även det brittiska program- met har formen av riktlinjer utfärdade av konkurrensmyndigheten. Som har nämnts tidigare är det bara som kan väcka en fråga om att ålägga konkurrensskadeavgift, och det är verket som be- stämmer ramen inom vilken avgiftens belopp fastställs. Verket förfogar därvid över avgiften på ett sådant sätt att det i dessa hänseenden i och för sig vore möjligt för verket att handha ett program för eftergift eller ned- sättning av konkurrensskadeavgift inom ramen för den nuvarande ord- ningen. Emellertid måste beaktas att 28 § konkurrenslagen har ändrats i syfte att klargöra att uppgifter som ett företag lämnar om andra företags överträdelser av förbudsreglerna i konkurrenslagen inte med stöd av lag- rummet får tillmätas rättslig betydelse när konkurrensskadeavgiften fast- ställs. Därmed torde det inte vara möjligt för att på eget initiativ införa ett program enligt vilket eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift grundas också på uppgifter om andras överträdel- ser. I sammanhanget måste även beaktas sambandet med de övriga be- stämmelser om konkurrensskadeavgift som anges direkt i konkurrensla- gen. Regeringen anser därför att utredningens förslag om ett system med eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift behöver genomföras genom lag. Därmed ges också tydligare utgångspunkter för en domstols- prövning. I konkurrenslagen bör införas bestämmelser som anger förut- sättningarna för sådan eftergift och nedsättning. Redan enligt gällande rätt kan avstå från att föra ta- lan om konkurrensskadeavgift. Den möjligheten bör finnas kvar. Den nya möjligheten att befria från konkurrensskadeavgift skall ta sikte på fall där olagliga karteller avslöjas. I första hand avses som tidi- gare berörts sådana särskilt skadliga horisontella karteller som rör priser, marknadsdelningar eller produktionsbegränsningar eller dylikt. Det är således fråga om överträdelser av förbudet i 6 § konkurrenslagen. Be- stämmelsen måste dock som tidigare nämnts ges en vidare räckvidd än som täcker enbart nämnda karteller, och omfatta allt som strider mot 6 § konkurrenslagen. För att konkurrensskadeavgiften skall kunna sättas ned på den grunden att ett företag har medverkat till utredningen om andra företags delta- gande i olaglig verksamhet bör vidare 28 § konkurrenslagen ändras så att den införda begränsningen tas bort. Paragrafen innehåller i sin nuvarande lydelse en uppräkning av omständigheter av skilda slag som skall beaktas då konkurrensskadeavgiften fastställs. Det handlar därvid om dels sådana som hänför sig till överträdelsens karaktär, dels sådana som hänför sig till det företag som skall åläggas att betala avgiften. För tydlighetens skull bör såsom utredningen har föreslagit bestämmelsen delas upp i två paragrafer efter mönster från straffrätten, så att överträdelsens sanktions- värde behandlas för sig i en paragraf, och nedsättning av avgiften med hänsyn till företaget och dess förhållanden i en annan paragraf. Reger- ingen delar således inte uppfattning att detta onödigt- vis försvårar förståelsen. De villkor för eftergift som bör formuleras framgår av författnings- kommentaren till 28 b §. Materiellt bör, som nämnts tidigare, bestämmel- sen om nedsättning bygga på att företaget i väsentlig mån har underlättat utredningen av den egna eller andras medverkan i överträdelsen. underlättat utredningen i högst väsentlig mån, bör det få beslu- tas att avgiften skall efterges. Också detta kommenteras där. Vid remissbehandlingen har lämnats vissa rättstekniska synpunkter. Några remissinstanser har haft synpunkter på utformningen av utred- ningens förslag till 28 b § tredje stycket. har Konkurrensver- ket frihet att bestämma huruvida talan skall väckas om konkurrensskade- avgift eller ej. Regeringen anser därför att det föreslagna tredje stycket om att får avstå från att väcka talan om konkurrens- skadeavgift mot ett företag som uppfyller villkoren i 28 b §, är överflö- dig. Tingsrätten har också anfört att orden fullt ut bör såsom överflö- diga kunna tas bort från 28 b § första stycket 3. Regeringen delar inte den uppfattningen. I författningskommentaren behandlas begreppets innebörd och funktion. Vad tingsrätten har anfört om en otydlighet i 28 b § andra stycket har fog för sig. Den förändring som därför behövs bör emellertid vara av annan art än den som tingsrätten föreslagit. Detta behandlas i författningskommentaren. har pekat på behov av över- gångsbestämmelser som möjliggör eftergift eller nedsättning när beslut meddelas efter ikraftträdandet men de eftergifts- eller nedsättningsgrun- dande åtgärderna vidtogs före ikraftträdandet. I författningskommentaren redovisas regeringens förslag på den punkten. Juridiska fakultetsstyrelsen vid har anfört att detalje- ringsgraden i den svenska konkurrensrätten är sådan att ständiga lagänd- ringar krävs och kan förväntas krävas även . Fakultetsstyrel- sen anser att dessa ständiga ändringar urholkar lagens normbildande funktion och skapar osäkerhet. Det kan därför, enligt fakultetsstyrelsens mening, finnas anledning att överväga om inte viss materia, t.ex. villko- ren för nedsättning av konkurrensskadeavgift, borde överföras till kungö- relse eller delegeras till att reglera genom tillämp- ningsföreskrifter. Regeringen vill i fråga om detta påpekande framhålla följande. Det är en riktig iakttagelse att förändringsarbetet har varit omfattande särskilt under det sista decenniet. I mångt och mycket har detta sin förklaring i den förändringsprocess som har pågått och pågår inom EG-rätten. Kon- kurrenslagen bygger på EG-rättslig grund, och fortlöpande anpassningar blir därmed påkallade. Också inhemska behov av regeljusteringar måste beaktas. Ofta är det påkallat att dessa förändringar, såsom i det nu aktu- ella fallet, ges lagform. I den mån beslut kan fattas på en nivå under riks- dagen kommer ändock regelmängden och förändringstakten att bli i prin- cip densamma. Detta kan i vart fall inte leda till mindre osäkerhet, om en sådan finns. Det finns vidare givetvis även den invändningen att det tvärtom kan ses som en fördel att en så stor andel som möjligt av den rättsliga materian ändock är samlade i ett enda regelverk, när det inte finns fog för annat. Det sistnämnda är fallet med de föreskrifter om gruppundantag som regeringen utfärdar. Även andra aspekter finns med i bilden. Trots det anförda kan dock frågan övervägas , om den skulle aktualiseras i ett lämpligt sammanhang. Påpekandet föranleder emellertid inte särskilda åtgärder från regeringens sida. 5 Frågan om kriminalisering konkurrensbegränsningslag innehöll förbud mot bruttopriser och anbudskarteller. Enligt 29 § första stycket straffades den som upp- såtligen bröt mot något av nämnda förbud med dagsböter eller, om brot- tet var grovt, med fängelse i högst eller dagsböter. Av 31 § fram- gick att brottet fick åtalas endast efter anmälan eller medgivande av (). konkurrenslag fanns liksom konkurrensbegräns- ningslag ett bruttoprisförbud (13 § p. 1 resp. 2) och ett förbud mot an- budskarteller (14 §). Lagen innehöll en bestämmelse om undantag från förbuden (15 §), vilken avsåg bl.a. förfaranden inom koncerner. Av 16 § framgick att under vissa omständigheter kunde meddela dispens från förbuden. I 3436 §§ fanns straffbestämmelser. Bland annat föreskrevs att den som uppsåtligen bröt mot lagens förbud mot bruttopriser eller anbudskarteller skulle dömas till böter eller fäng- else i högst . Ett visst ansvar för oaktsamma överträdelser fanns också. gärningar var fria från ansvar. Var brottet grovt, gällde en straffskala omfattande fängelse i högst . Vid bedömande av om brottet var grovt skulle särskilt beaktas om det hade utgjort ett led i en organiserad, omfattande samverkan eller i en upprepad brottslighet eller hade medfört betydande skada. Brotten föll under allmänt åtal, men åtal kunde väckas bara efter medgivande från . Vid tillämpningen av konkurrenslag dömdes i ett fall till vill- korlig dom och i ett tiotal fall till dagsböter men däremot aldrig till fäng- else. I den nu gällande konkurrenslagen har straffsanktionen tagits bort. I stället har införts en administrativ sanktionsavgift, konkurrensskadeav- gift, som skall fastställas till lägst och högst eller ett högre belopp dock inte överstigande av företagets omsättning föregående år. Som skäl för ändringen anfördes i motiven (prop. 1992/93:56 s. 30): De straff i form av måttliga böter som har förekommit vid överträdelser av förbuden har påfallande liten ekonomisk betydelse i förhållande till de stora ekonomiska värden som kan vara att vinna för företagen genom att bryta mot förbuden. Den nuvarande ordningen har därför liten preventiv verkan. Mer ingripande påföljder i form av fängelsestraff är varken önskvärda eller ändamålsenliga. Med hänsyn till de stora samhällsekonomiska värden som konkurrenslagstiftningen ytterst gäller är det i stället väsentligt att ha tillgång till en effektiv ekonomisk sanktion. På andra sakområden har frågan om förbud skall vara kriminaliserade eller inte bedömts på olika sätt. Enligt exempelvis miljöskyddslagstiftningen kan en och samma överträdelse av ett förbud leda både till straff och till skyldighet att betala miljöskyddsavgift. t.ex. enligt (1987:10, omtryckt 1987:246, ändrad senast 1992:75) Prop. 2001/02:167 har regler om sanktionsavgift införts som ett led i avkriminalisering. När det gäller överträdelser av förbuden i den nya konkurrenslag som regeringen föreslår bör man välja ett system med enbart sanktionsavgifter som skall kunna uppgå till höga belopp. Avgiften bör benämnas konkurrensskadeavgift. Ett system med höga sanktionsav- gifter torde tillfredsställa anspråken på effektivitet och svara mot den skärpta attityd mot konkurrensbegränsningar som vi förordar. En sådan ordning stämmer väl med de sanktio- ner som finns inom EG-rätten och i för överträdelser av konkurrensreglerna. Avgiften bör drabba det företag som överträder förbudet och kunna uppgå till ett sådant belopp att det verkar avhållande på företaget i fråga och avskräckande på andra företag. I det enskilda fallet bör avgiftens storlek bestämmas framför allt med hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått. uttalar i sin rapport (s. 289 f.) att det kan finnas skäl att se annorlunda på dessa frågor. Det kan enligt verket hävdas att åklagare och domstolar före ikraftträdandet av konkurrenslagen inte såg allvarligt på överträdelser av de kriminaliserade förbuden kon- kurrenslag mot bruttopriser och anbudskarteller. praktiken var ineffektivt under denna tidigare ordning, behöver detta inte med nödvändighet tolkas som att straffsanktioner i sig utgör ett ineffek- tivt medel för att motverka samhällsskadliga förfaranden. Frågan är då om det nuvarande sanktionssystemet, med vitessanktionerade ålägganden och konkurrensskadeavgift, ger en tillräckligt tydlig signal om synen på allvarliga överträdelser Det finns skäl att hävda att så inte är fallet. Den stora mängd anmäl- ningar, klagomål och tips om konkurrensproblem som kommer in till ger en tydlig bild av ett näringsliv som på många områden sätter lojaliteten med konkurrenter före respekten för konkurrensmodellen som sådan. Det uppfattas uppenbarligen på många håll som naturligt att konkurrenter samverkar för att försvara en hög prisnivå genom att dela upp marknaden mellan sig eller genom samfällda aktioner och påtryckningar för att utestänga nya företag från möjligheten att köpa eller sälja. Även om införandet av konkur- renslagen innebar ett stort steg för att skärpa konkurrensreglerna och markera statsmakternas avståndstagande från konkurrensbegränsande förfaranden som skadar kon- sumentintresset har denna syn på konkurrensen inte i tillräcklig grad befästs i de ekono- miska aktörernas medvetande. Konkurrensbegränsande förfaranden syftar ytterst till att ge företagen möjlighet att De ekonomiska vinsterna för dem som framgångsrikt lyckas sätta konkurrensen ur spel särskilt om förfarandet kan pågå kan vara mycket stora. Det kan inte uteslutas att företag i vissa situationer medvetet väger ris- ken för upptäckt och storleken på en eventuell ekonomisk sanktion mot den förväntade Detta kan sätta en gräns för de administrativa avgifternas preventiva effekt. norlunda förhåller det sig med straffsanktioner, eftersom de riktar sig mot en fysisk person som i sin funktion i företaget genom beslut och åtgärder har åstadkommit överträdelsen av Risken för straffsanktioner kan inte på samma sätt vägas upp av en vinst för företaget. Dessutom bör straffrättsliga sanktioner ha en mycket starkare normbildande effekt genom att förövaren identifieras som brottslig. Mot denna bakgrund anser att det finns tungt vägande skäl att som ett komplement till nuvarande administrativa sanktioner överväga införande av straffsanktio- ner för allvarliga överträdelser av konkurrenslagens förbudsbestämmelser. det straffrättsliga ansvaret samma preventiva ändamål som konkurrensskadeavgiften, varför det kriminaliserade området bör omfatta samma tillämpningsområde som avgiften, dvs. överträdelser av förbuden i 6 och 19 §§ samt åsidosättande av villkor som har meddelats med stöd av 10 § andra stycket konkurrenslagen. I rapporten (s. 293) framhåller verket behovet av att kunna tillmötesgå och skydda dem som aktivt medverkar till att otillåtna konkurrensbe- En aspekt som därvid bör beaktas är enligt verket Prop. 2001/02:167 att en kriminalisering av otillåtna förfaranden inte får medverka till att kartellmedlemmar avhåller sig från att bistå verket i dess utredningsar- bete. Som en lösning på problemet hänvisar verket till den ordning som gällde enligt konkurrenslag, nämligen att åtal fick väckas endast efter medgivande av konkurrensmyndigheten. 5.3Regeringens överväganden i fråga om kriminalise- ring Regeringens bedömning: Regler om straffansvar för överträdelse av konkurrensreglerna bör inte införas. Mot bakgrund av vad anför i sin ovan angivna rapport, avsnitt 5.2, fann regeringen i sina direktiv (dir. 2000:40) skäl att uppdra åt utredningen att förutsättningslöst pröva om erfarenheterna i rättstil- lämpningen eller andra omständigheter nu föranleder ett annat ställ- ningstagande än tidigare i fråga om kriminalisering av regler i konkur- renslagen. Utredningen har övervägt frågan och kommit fram till att det finns ett flertal argument av skiftande karaktär som talar mot att överträ- delser av konkurrenslagen kriminaliseras. Erfarenheterna i tillämpningen av den nuvarande konkurrenslagen Utredningen konstaterar att den nuvarande bestämmelsen om konkur- rensskadeavgift har tillämpats endast i ett begränsat antal fall. Att rätts- praxis är så sparsam beror till stor del på en medveten prioritering av . Inledningsvis fann det mer angelä- get att klarlägga den nya lagstiftningens innebörd och tillämpning genom att i första hand behandla alla de ansökningar om icke-ingripandebe- sked/undantag som kom in till verket, särskilt (se s. 281). Enligt utredningens mening ger dessa fall inte tillräckliga erfarenheter för att det skall vara möjligt att dra några bestämda slutsatser om sanktionens effektivitet. Kriminalisering som metod att hindra normöverträdelser Nedan presenteras sammanfattningsvis utredningens bedömning av prin- ciper som togs upp i propositionen 1994/95:23 Ett effektivare brottmåls- förfarande (s. 52 f.), som byggde på betänkande (SOU 1992:61). Dessa principer ger uttryck för en restriktiv inställning till att använda kriminalisering som metod för att söka hindra överträdel- ser av olika normer i samhället. Regeringen ställde sig i nämnda propo- sition i allt väsentligt bakom ett antal villkor som enligt utredningen borde vara uppfyllda för att en kriminalisering skulle framstå som befo- gad, nämligen följande (a. prop. s. 55): 1.Det skall vara fråga om ett beteende som kan föranleda påtaglig skada eller fara. 2.Alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara rationella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader. 3.En straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar. 4.En straffsanktion skall utgöra ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet. 5.Rättsväsendet skall ha resurser att klara av den ytterligare belastning som kriminaliseringen innebär. Frågan är om konkurrensskadliga beteenden uppfyller dessa villkor så att en kriminalisering kan motiveras. Det första villkoret är enligt utredningens mening uppfyllt. Överträdel- ser av konkurrensreglerna kan visserligen vara av skiftande karaktär, men det står utom varje tvivel att vissa former av sådant beteende kan få allvarliga följder. Exempelvis hemliga karteller kan föranleda påtaglig skada såväl för konsumenter och andra företag som för samhällsekono- min. Detta gäller även om det i ett enskilt fall kan vara svårt att visa ska- dans omfattning. Det finns dock en alternativ sanktion i form av konkurrensskadeavgift. Det är emellertid att beakta att bara företag kan ådömas konkurrensska- deavgift. En kriminalisering skulle i stället avse de personer som genom- för det konkurrensskadliga förfarandet. När det gäller det tredje villkoret är det visserligen så att konkurrens- skadliga beteenden kan vara allvarliga.