prop · GP03173 · 2002-03-18 00:00:00 — Det kan finnas konflikter mellan olika slags friluftsliv. går dessa konflikter att förebygga med en god planering. I en del fall kan kon- flikten vara reell, t.ex. mellan motorburet friluftsliv och friluftsliv som inte nyttjar motorfordon i terräng. Generellt bör de friluftsaktiviteter som medför minst belastning och störning på naturmiljön ges företräde, t.ex. vid prövning av naturturism eller friluftsliv inom ett område där omfatt- ningen av aktiviteterna har medfört att man närmat sig gränsen för vad området kan bära. Frånvaro av buller och avgaser utgör exempelvis en grundläggande kvalitet för friluftslivet. Den positiva effekten på folk- hälsan går också i stort förlorad om och när friluftslivet blir motoriserat. Skydd och vård av tätortsnära områden för friluftsliv bör prioriteras Mot bakgrund av vad som anförts ovan och i avsnitt 3.4 och 3.5 finns det starka skäl att framöver prioritera skydd och vård av tätortsnära områden Med den starka konkurrens om marken som råder framför allt i storstadsområdena så är det nödvändigt att använda starka bevarandeverktyg, i första hand natur- eller kulturreservat. visas till ovan nämnda avsnitt beträffande denna fråga. Områden av riksintresse för friluftsliv har pekat ut 215 områden av riksintresse för friluftsliv enligt 3 kap. 6 §. Merparten av dessa områden ligger på relativt långt avstånd från de stora befolkningscentrumen i landet, med undantag för vissa skärgårdar. Det medför att dessa riks- intresseområden endast kan nyttjas undantaget av ledighet i begränsad utsträckning av det stora invånarantalet. utgångspunkterna för områden av riksintresse för friluftsliv bör vara att de är viktiga för många människors friluftsliv, och att de kan nyttjas ofta Det bör inte vara avgörande varifrån människorna som besöker ett visst riksintresse kommer utan det viktiga är områdets faktiska betydelse för ett stort antal människors friluftsliv. terande bör utgöra en utgångspunkt för en översyn av såväl urvals- kriterier som urvalet av riksintresseområden för friluftsliv i de tre stor- En central myndighet bör ha ansvar för friluftslivet Mot bakgrund av att friluftslivet utgjort en integrerad del av naturvårdspolitiken gav regeringen /2002 Naturvårds- verket ett generellt ansvar att se till att förutsättningar för friluftsliv bevaras och utvecklas. Friluftsliv berör dock många myndigheter och organisationer vid sidan av . Regeringen avser att vid inrätta ett Friluftsråd som kan fungera som forum för de myndigheter, organisationer, forskare m.fl. som på olika sätt har beröring med friluftslivet och dess förutsättningar, t.ex. inom områden som folkhälsa, utbildning och skola, forskning och kulturmiljön. Regeringen avser att ge i uppdrag att, i samverkan med berörda myndigheter och organisationer med koppling till fri- luftslivet, se på nyttan och konsekvenserna av sektorsmål för friluftslivet. Statens stöd till friluftslivet I promemorian Statens stöd till friluftsliv och främjandeorganisationer (Ds 1999:78) redovisades en rad slutsatser och förslag när det gäller att göra friluftspolitiken tydligare än . etablerat en ideell paraplyorganisation, FRISAM, Friluftsorganisationer i FRISAM har 15 medlemsorganisationer som represen- terar ca 1 700 000 medlemmar. Genom tillkomsten av FRISAM får rege- ringen och statliga myndigheter en naturlig kontaktyta och samtals- Skr. 2001/02:173 partner i frågor som rör friluftsliv. Regeringen avser att ge i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter utarbeta förslag till riktlinjer för fördelning av det statliga stödet till frilufts- och främjandeorganisationer. Regeringen avser att ge i uppdrag att bereda frågor om fördelning av medel från anslaget 30:4 Stöd till friluftsorganisationer. Regeringen avser att ge mandat att fatta beslut om denna medelsfördelning. Bullerfria områden för friluftsliv Arbetet med bullerfria områden bör fortsätta i linje med vad som redan redovisats i propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrate- gier (prop. 2000/01:130). Ljudmiljön är en viktig del av kvaliteterna i natur- och kulturmiljöer och har stor betydelse för miljömålen Hav i balans samt levande kust och skärgård, Storslagen fjällmiljö, God bebyggd miljö och Levande sjöar och vattendrag. Bristen på bullerfria områden, både i fjällen och i tätorterna, har också uppmärksammats som ett problem för friluftslivet. En stor del befolk- ningen vistas i naturen, och ofta uppges tystnaden vara en viktig del av upplevelsen. Det finns många olika aspekter som måste beaktas när man börjar studera bullerfrihet. Bullerbelastningen i ett område bör t.ex. beskrivas på ett sätt som speglar hur störda de männi- skor som vistas i området blir av bullret. Om man förväntar sig att höra buller i ett område, vilket ofta är fallet i parker eller tätortsnära rekrea- tionsområden, blir man ofta mindre störd än om man som i fjällen eller i skärgården inte förväntar sig det. Vad som är godtagbar ljudmiljö är således relativt. En absolut tyst miljö är inte heller alltid det mest eftertraktade människor vill ju t.ex. gärna höra fågelsång och porlande vatten, och dessa ljud tillför området ett värde och ökar dess attraktivitet och rikedom. Det handlar alltså om att så långt möjligt få miljöer fria från oönskade ljud. saknas definitioner, mått och riktvärden för buller i olika natur- och kulturmiljöer. Riktvärden finns endast för buller i bostadsmiljöer och vissa andra inomhusmiljöer samt för friluftsområden i kommunala över- siktplaner. En arbetsgrupp bestående av företrädare för , , , , , Sjöfarts- verket, , , i och har därför genomfört en förstudie som redogör för ljudmiljöns betydelse för bl.a. rekreation i natur-, kultur- och frilufts- områden. Syftet med förstudien har även varit att ta fram ett förslag till kartläggningsmetod, mått och riktvärden för ljud och buller i denna typ av miljöer samt ge förslag till fortsatt arbete och utveckling hos myndig- heter och andra verksamhetsutövare. Den förstudie som gjorts visar att det finns stor potential för forskning och vidareutveckling av ämnet, även om det gjorts en del undersökningar i bl.a. och en del länsstyrelser och kommuner redan genomfört en del inventeringsarbete. Att lyfta fram betydelsen för upplevelse och hälsa av bullerfria om- Skr. 2001/02:173 råden, eller snarare av goda ljudmiljöer, är viktigt. Det gäller såväl i nu förhållandevis ostörda områden i fjällen och delar av skärgården, som i de tätortsnära områdena, vilket måste lyftas fram inte minst i den kom- munala planeringen. Att säkerställa att dessa områden bevaras för sin goda ljudmiljö kan ur friluftssynpunkt vara lika viktigt som att bevara dem för att säkra biologisk mångfald. Ett problem i sammanhanget är att olika bullerkällor i olika grad går att planera och styra. Lokalisering av ny transportinfrastruktur föregås t.ex. av en lagreglerad planerings- och tillståndsprocess, där bulleraspekter beaktas. Men fritidsbåttrafiken i skärgården eller skoterkörningen i fjällen är i hög grad oreglerade, och det vore därför värdefullt om en samsyn i samhället kring bullernivåer i natur kulturområden kan ut- vecklas. 3.9Naturturism och naturvård ömsesidig nytta Nyttjande av naturen genom friluftsliv och turism bör ske på ett långsiktigt hållbart sätt och inom den ram som olika bevarandemål sätter. En välbevarad natur är en grundförutsättning för den del av turistnäringen som baseras på natur, kultur och landskapsbild naturturismen. Naturturismen och naturvården bör utvecklas till ömsesidig nytta. Den svenska naturen i allmänhet och de skyddade områdena i synnerhet utgör en tillgång med utvecklingsmöjligheter. Rese- och turistindustrin bör ha ett ansvar för sina produkter och miljökonsekvenserna av sin verksamhet. Miljömärkningssystem för miljöanpassad turism bör tas fram gemensamt av marknadens aktörer. Staten bör ha ett ansvar att på olika sätt underlätta och stimulera en ökad naturturism, såväl i skyddade områden som i naturen gene- rellt. Den offentligt ägda marken utgör en tillgång som ger sär- skilda möjligheter att utveckla naturturism hand i hand med natur- vård. Ekoturismen kan bli föregångare när det gäller att utveckla former för ömsesidigt samarbete och nytta mellan naturvård och turist- näringen. Regeringen välkomnar en oberoende svensk ekoturism- märkning under . Naturvård och naturturism stora möjligheter till ömsesidig nytta Det övergripande målet för den statliga turistpolitiken är att skall ha hög attraktionskraft som turistland och en långsiktigt konkurrens- kraftig turistnäring. Turismen är en av de näringar i som bedöms ha störst utvecklingspotential. Natur- och kulturvärden, ofta integrerade, utgör en viktig grund för turismen i . I denna skrivelse används begreppet naturturism som ett samlat begrepp för den del av turismen som har just dessa värden som grund, dvs. natur- som kulturmiljön. Vidare har naturturism och friluftsliv starka beröringspunkter; aktiviteter inom naturturismen innebär ofta friluftsliv. Friluftslivet som företeelse är dock i huvudsak baserad på allemansrätten och den enskildes aktivitet utifrån denna rätt. Härvid finns ingen skillnad mellan den fastboende och den tillrestes rättigheter och skyldigheter. Turistnäringen utgörs av de företag som på kommersiell basis arrangerar eller genomför resor eller som är särskilt inriktad på att erbjuda service och aktiviteter till resande och besökare. En hel del av de aktiviteter som erbjuds som kommersiella produkter inom turistutbudet har arrangerats av ideella föreningar inom friluftslivet, t.ex. Fri- luftsfrämjandet, på ideell basis. Följande kapitel fokuserar på turismen som näring och beröringspunkterna med naturvård. Friluftslivet be- handlas i föregående avsnitt. Natur- och kulturlandskapet utgör bas och grundförutsättning för natur- och kulturturismen i . De värden och resurser som finns i landskapet för turismen kan sammantaget bidra bättre till den regionala utvecklingen om de behandlas med en helhetssyn än om de behandlas som separata resurser. Upplevelseturism i olika former tenderar att öka. Exempelvis tillhör några av de skyddade områdena de mest besökta attraktionerna i landet. I flera nationalparker och reservat finns bra exempel på lokala turist- entreprenörer som bedriver en turism som går hand i hand med förvalt- ningen av det skyddade området. Även det statliga fastighetsinnehavet utgör en särskild tillgång för naturturismen. Våra vattenområden ger mycket goda möjligheter till att ytterligare utveckla sportfisketurismen. Denna har en mycket stor omfattning. Över huvud taget utgör det offentligt ägda mark- och vatteninnehavet en särskild resurs för naturturismen just genom det offentliga ägandet. Detta utesluter inte på något sätt naturturism på enskilt ägd mark och vatten. För såväl offentlig som privatägd mark bör stor vikt läggas på kontakt och samråd med markägaren och i relevanta fall fiskevattensägaren innan kommersiell verksamhet påbörjas. Naturen och därmed i viss utsträckning även naturvården tillhanda- håller helt enkelt råvaran eller basen för naturturismen. Det handlar om landskap, sjöar, vattendrag, kust och skärgårdar men även enskilda arter som kan utgöra fokus för naturturism. För de företag som arbetar med naturturism, men också för turistnäringen i stort, finns ekonomiskt goda skäl att på ett bra sätt bidra till att bevara och vårda attraktiva och vackra natur- och kulturlandskap. Att utveckla en långsiktigt hållbar turism gäller all slags turism. Beträffande naturturismen finns ett särskilt gemensamt intresse för turist- näringen och naturvården att utveckla ett långsiktigt hållbart turist- företagande inom de ramar som olika bevarandemål sätter. Ett kom- mersiellt turistiskt nyttjande kan ge både incitament och ekonomi för naturvård som de upplevelser som naturturismen förmedlar kan medföra ökad förståelse för och kunskap om naturvård. Detta gäller i synnerhet om turistföretagen och turistprodukterna har en god lokal förankring. I propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop. 2001/02:4) föreslog regeringen att Turistdelegationen får i uppdrag att dels utveckla turistiska produkter med bl.a. naturen som utgångspunkt, dels utveckla miljömärkningssystem som företag och kon- sumenter förstår och accepterar. Ett ökat kommersiellt nyttjande av naturområden kan medföra en risk för ökade konflikter, mellan naturturism å ena sidan och markägare, annan markanvändning och naturvård å den andra. ring är en viktig pusselbit när det gäller att förebygga så att bevarande och ett nyttjande genom naturturism och friluftsliv kan förenas. handla om kanalisering via leder, bra och rätt lokaliserade angörings- och lägerplatser och bra målpunkter. Information, såväl om området i fråga som information som syftar till att öka förståelsen för natur och naturvård, är en annan viktig del i planeringen. Vid samråd och prövning bör generellt prioritet ges åt de turistaktiviteter som medför minst miljö- Stor potential för ökad naturturism En ökad aktivitet från turistnäringen när det gäller natur- och kultur- turism innebär ökade möjligheter att hålla liv i bygder och landskap Det bör därför finnas en beredskap för en utveckling av den natur- baserade turism som kan generera arbetstillfällen och ekonomi för bygden, men också nya ekonomiska förutsättningar för naturvårdsarbetet. På detta sätt finns starka samband mellan turistnäringen och naturvården. Det kan ibland uppstå konflikter mellan naturvården och den natur- och Dessa bör dock kunna hanteras med de verktyg som står till buds. En utveckling av turistnäringen bör ske så att naturvård och turism kan dra ömsesidig nytta av varandra. Det finns spännande exempel på sam- verkan i anslutning till fågelsjöar och flyttfågellokaler, koppling till fisketurism och fiskevård, jaktturism och viltförvaltning. Det vi har kvar av traditionella odlingslandskap med ängar och naturliga betesmarker utgör en särskild möjlighet för turistnäringen och naturvården. dag finns lokala företag som erbjuder björnskådning, flerdagarsturer på långfärdsskridsko och renrajder. Samarbete och engagemang från same- byar är också en intressant möjlighet. Kanske sälskådning är en växande produkt längs kuster och skärgårdar? Potentialen för naturturism i olika former är stor i . Det är angeläget att framhålla att naturen inte bör ses som en arena för häftiga aktiviteter med kort uthållighet. Det bör alltid finnas med ett element av naturupplevelse inklusive känsla och förståelse för naturen. I många bygder är naturen och landskapet den viktigaste tillgången för liv och utveckling. Här finns också en viktig bild av och utgångspunkt för vår identitet. Kortsiktiga intressen kan inte tillåtas föröda dessa långsiktiga värden. Det krävs ett intensifierat samarbete mellan aktörer inom naturvården och turistnäringen för att utveckla kunskaper och produkter som gör att kan hävda sig och som kan stärka bilden av liksom av olika regioner och bygder. turismen, naturvårdspolitiken och den regionala utvecklingspolitiken bildar en mycket intressant och stark triangel med stora möjligheter för Viktiga förutsättningar som bör finnas på plats är att det finns företag och kommersiellt gångbara produkter som tar hänsyn till miljö-, kultur- miljö- och naturvård. Ytterligare en viktig förutsättning är att turismen Skr. 2001/02:173 utvecklas med en lokal dimension och anknytning lokala entreprenörer, lokala livsmedel, lokala guider och att den på så sätt ger tydligt mer- värde i den lokala ekonomin. Ytterligare en viktig utgångspunkt är att arrangemang, produkter och företag är miljö- och kvalitetssäkrade i etablerade och trovärdiga system. Om dessa förutsättningar uppfylls medför en utvecklad naturturism att bevarandet av olika områden eller bestånd av arter befästs. Bevarandet av dessa utgör ju själva basen för de naturturismprodukter som genererar utkomst till bygden. Ekoturism föregångare som kan visa vägen? Ekoturism brukar förenklat definieras som ett ansvarsfullt resande som bidrar till skyddet av naturmiljöer och till lokalbefolkningens väl- befinnande. definierar ekoturism genom följande kriterier: Ett sätt att besöka unik natur och kultur med minsta möjliga slitage. En resform som aktivt gynnar den lokala ekonomin och skapar jobb i glesbygd. Ett resande där miljöanpassning står i centrum och är förebild för övrig turism. En turism som aktivt stärker naturskyddet och bidrar till att rädda hotade arter, naturtyper och kulturer. Ett roligare resande för alla inblandade. En kvalitetsturism där upptäckarglädje och respekt för resmålet står i centrum. I det totala turistutbudet har ekoturismen en viktig roll i att vara föregångare och innovativ när det gäller krav och kvalitet produkt- utveckling på ett sätt som utvecklar de positiva kopplingarna till naturvård och lokal ekonomi. Ekoturismen har stora möjligheter att visa vägen för andra delar av turistnäringen. Det handlar om kompetens- utveckling i hela turistsektorn när det gäller förståelse för kopplingen turism miljö-, kulturmiljö och naturvård. Regeringen följer det arbete bedriver för att utveckla en svensk ekoturism- märkning och ser fram mot lanseringen av denna märkning , som av FN utlysts till det Internationella Ekoturismåret. Det är viktigt att detta utvecklingsarbete bedrivs i samarbete med företag, lokala, regionala och nationella turistorganisationer samt med berörda myndigheter och vetenskapssamhället. Även i turistsektorn bör grundprincipen vara att miljömärkningssystem i första hand initieras och drivs av aktörerna på marknaden (se vidare avsnitt 3.15). Drivkraften i systemen måste vara konsumenternas efter- frågan på produkter som är bra från såväl miljö- som kvalitetssynpunkt. Diskussioner har förts både inom arbetet med den nordiska märkningen Svanen och EU:s blomma. Det finns Svanenmärkta hotell. När det gäller den kommande ekoturismmärkningen är det precis som beträf- fande andra märkningar av stor vikt att märkningssystemet uppfattas som trovärdigt och legitimt. Konsumenterna måste ha möjlighet att förstå hur de bidrar till lokal ekonomi och naturvård genom att välja en eko- Trovärdigheten kan stärkas genom oberoende granskning Skr. 2001/02:173 av vetenskapssamhället. Existensen av kända och etablerade märknings- system gör det möjligt för konsumenter att före, under och efter sin resa ställa krav och därmed öka miljömedvetenheten. När det gäller kriteriet att bidra till naturvården så bör det alltid ske en dialog i ett tidigt skede mellan ekoturismarrangören och företrädare för naturvården. Lokalt anpassade lösningar bör eftersträvas som till- fredsställer såväl naturvårdens behov och mål som arrangörens behov av att ge deltagarna upplevelser med bra kvalitet. Detta gäller vare sig det är den offentliga, den ideella eller den naturvård som bedrivs av enskilda eller företag som berörs. Bevarandemål för olika områden och bestånd av arter, liksom för kulturen och kulturmiljön, bör alltid sätta en ram för aktiviteterna. Vilken ansvarsfördelning bör generellt råda? I linje med gällande principer om sektorsansvar så har turistsektorn ett ansvar för sina produkter och miljökonsekvenser av verksamheten inom sektorn. Aktiviteter som arrangeras och leds av professionella aktörer och guider ökar möjligheten att ställa krav från miljö- och natur- vårdssynpunkt. Svenska rese- och aktivitetsarrangörer har även ett ansvar när det gäller att miljöanpassa produkter utanför vårt lands gränser. Turistarrangörer har ett ansvar att kontakta och ha samråd med markägare i samband med att aktiviteter planeras. Principen om lokal delaktighet gäller även i detta sammanhang. När det gäller ett alle- mansrättsligt nyttjande så sker detta på individuellt ansvar. Varje individ har ett ansvar att se till att man har tillräcklig kunskap om allemansrätten. Arrangörer, som genomför aktiviteter med allemansrätten som grund, har ett stort ansvar att ge tillräcklig information. Negativ påverkan på naturen är inte förenlig med allemansrätten. Naturvårdsmyndigheterna har en uppgift i att stimulera naturturism och se till att det finns tillräcklig mottagningskapacitet i skyddade om- råden etc. bör de se till att turismen inte medför skada på naturen. Det kan finnas behov av att i vissa fall sätta ramar och regler så att bevarandevärden inte urholkas eller förstörs. 12 kap. 6 § möjliggör för att i känsliga naturområden föreskriva om anmälningsplikt för verksamheter som kan medföra skada på natur- miljön. Det finns möjlighet att ställa krav på verksamhetsutövaren, inte minst beträffande kompetens. får förelägga verksamhets- utövaren att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada. Detta kan bli aktuellt beträffande organiserad turism i känsliga naturområden, dvs. när det finns ett företag eller en organisation som kan vara mottagare av sådana krav. Naturvårdsmyndigheterna har en framtida uppgift i att med hjälp av forskare beräkna bärkraften i olika naturområden när det gäller turism. Hur mycket turistaktiviteter kan ett område tåla utan att bevarandemål riskeras och utan att kvaliteten på upplevelserna urholkas? På grund av det relativt sett låga intresset för naturturism i skyddade områden så är tradition och kunskap kring att beräkna hur stora turistströmmar olika områden tål tämligen svag. Ett samarbete i detta avseende pågår mellan och turism- forskningsinstitutet beträffande som är Skr. 2001/02:173 under bildande (se avsnitt 3.6). I skyddade områden finns särskilda möjligheter för länsstyrelser och kommuner att genom föreskrifter, samråd och information se till att nytt- jandet inte medför att bevarandevärden försämras eller spolieras. Före- skrifterna bör dock inte inskränka det allemansrättsliga nyttjandet mer än vad som krävs med hänsyn till bevarandesyftet. sär- skilda Naturum är ett viktigt verktyg för att nå ut med information. På central nivå är Turistdelegationen en främjande myndighet och sektorsmyndighet för turism. I dess uppdrag ingår att samverka och samarbeta med övriga myndigheter som har ansvarsområden av betydelse för turismen samt att främja samverkan mellan turistnäringen och myndigheterna. I propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop. 2001/02:4, bet. 2001/02:NU4, rskr. 2001/02:118) före- slog regeringen bl.a. att Turistdelegationen skall medverka till ett pro- gram för miljömärkning. Det är företagen och dess organisationer som ytterst är ansvariga för sådana system. För att ge turistnäringen tillgång också till skyddade områden kan sådana ställas till förfogande för kom- mersiella aktörer på de särskilda villkor som följer av skyddsvärdet. Kunskapen om turismens miljöeffekter, de möjligheter och begräns- ningar naturmiljön erbjuder samt effekterna av vidtagna åtgärder behöver förbättras. Ett konkret exempel är beräkningar av ekologisk och social bärkraft när det gäller turism i olika områden. Här har vetenskapssamhället en viktig roll. och hög- skolor driver projekt i samarbete med företag eller regionala turistråd på detta område. vid i har natur och naturmiljö som ett särskilt programområde. Inom Baltic 21-samarbetet pågår arbete med hållbar turism. 3.10Områdesskydd, förvaltning av skyddade områden och statligt skogsägande Områdesskydd, inklusive skydd av vattenmiljöer, bör i högre ut- sträckning värderas i ett landskapssammanhang. Arbetsformerna vid genomförande av områdesskydd bör utvecklas i riktning mot öppenhet och dialog samt god information tidigt i Samverkan med människor som lever i eller nära om- råden som avses skyddas, liksom med andra intressenter, bör ut- nationalparksplan bör ses över och nya tänkbara områden för nationalparker bör övervägas. nationalparker bör ske i dialog med regionala och lokala aktörer. Det behövs en bättre kartläggning av naturtyper, arter och livs- miljöer som redan skyddats. En naturtypsindelning bör läggas fast. Väl definierade naturtyper liksom bristanalyser som relaterar till totalförekomster av olika naturtyper och arter bör användas i det