prop · GP03149 · 2002-03-14 00:00:00 — Enligt förberedelsebestämmelsen krävs dessutom för straffansvar att pengar eller annat har överlämnats eller mottagits. Försök tillförberedelse, dvs. försök att lämna eller ta emot pengar eller annat är intestraffbart enligt svensk rätt. Som tidigare redovisats ställer alltsåkonventionen krav på att det straffbara området utvidgas.Hur bör lämpligen kravet på utvidgat straffansvar genomföras i svensk rätt?Enligt regeringens uppfattning framstår det som mindre lämpligt att genomföra de nödvändiga lagstiftningsåtgärderna genom generella ändringar avförberedelsebrottet och att kriminalisera försök till förberedelse till brott.Förberedelse är straffbelagt för en rad vitt skilda brottstyper, varav långtifrån alla kan betecknas som allvarliga. Varje mer långtgående reformering avförberedelsebrottet nödvändiggör en noggrann och omfattande analys av reformenspraktiska konsekvenser med avseende på olika brottstyper som är kriminaliseradepå förberedelsestadiet. Någon sådan konsekvensanalys är inte möjlig inom ramenför detta lagstiftningsärende. Av samma skäl ter det sig, enligt regeringensuppfattning, främmande att på ett generellt plan kriminalisera försök tillförberedelse till brott. Regeringen menar att detta talar för att konventionenskrav på kriminalisering bör uppfyllas genom att det införs en särskild reglering för de fall av finansiering som avses i konventionen. Den särskilda regleringen kan lämpligen utformas som en självständig brottsform.Flera remissinstanser, särskilt Riksåklagaren och , anser atten sådan straffbestämmelse inte bör kopiera konventionstexten i artikel 2.1,utan i stället utformas mer i enlighet med svensk lagstiftningstradition.Liknande synpunkter har framförts av Lagrådet, som har anfört att det kan finnas anledning att på ett än tydligare sätt anpassa bestämmelsen till hur svenskastraffbestämmelser brukar utformas. Regeringen delar denna uppfattning.Bestämmelsen kan därför, på sätt som föreslagits av Lagrådet, lämpligen utformas så att det görs straffbart att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengareller andra tillgångar i syfte att dessa skall användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå sådan särskilt allvarlig brottslighetsom omfattas av konventionen. Regeringen delar också Lagrådets bedömning att den i lagrådsremissen föreslagna definitionen av tillgångar kan utgå.Till skillnad från vad som gäller för ansvar för förberedelse till brott, anserregeringen att det inte bör uppställas något krav på att det skall ha förelegatfara för fullbordan av de gärningar man haft uppsåt att främja. Konventioneninnehåller inte någon sådan begränsning och kräver dessutom, enligt artikel 2.3, att straffansvar skall kunna utdömas även om tillgångarna rent faktiskt intehar använts för att begå ett brott enligt artikel 2.1 a eller b.Det utvidgade straffansvaret skall endast avse de särskilt allvarliga brott somomfattas av finansieringskonventionenEnligt artikel 2.1 a i konventionen skall det vara straffbart att finansiera degärningar som utgör brott och som faller in under och definieras i de fördragsom anges i bilagan till konventionen. Därutöver skall det enligt artikel 2.1 bvara straffbart att finansiera varje annan gärning som är avsedd att orsaka encivilperson eller någon annan person som inte aktivt deltar i fientligheternavid en väpnad konflikt död eller allvarlig kroppsskada, när uppsåtet medgärningen på grund av dess beskaffenhet eller det sammanhang i vilket den utförs är att injaga skräck i en befolkning eller att förmå en regering eller eninternationell organisation att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd.Sverige har tillträtt samtliga de konventioner och protokoll som anges i bilagan till finansieringskonventionen och därvid genomfört nödvändigalagstiftningsåtgärder. samt Montreal- och Romkonventionen jämte tilläggsprotokollFör att genomföra , Montrealkonventionen och desstilläggsprotokoll samt Romkonventionen och dess tilläggsprotokoll har brottenkapning (13 kap. 5 a § första stycket ), sjö- ellerluftfartssabotage (13 kap. 5 a § andra stycket ) samtflygplatssabotage (13 kap. 5 b § ) införts i svensk rätt.Finansiering av sådana brott bör därför, enligt regeringens uppfattning,omfattas av det utvidgade straffansvaret. Därutöver menar regeringen att ettbrott som till stora delar omfattas av tillämpningsområdet för dessainternationella överenskommelser är grovt sabotage, 13 kap. 5 § brottsbalken.Vid bedömande av om ett sabotage skall anses vara grovt skall särskilt beaktasom gärningen framkallat fara för rikets säkerhet, för flera människoliv ellerför egendom av särskild betydenhet. Med att egendomen skall vara av särskildbetydenhet åsyftas att den är av särskilt stor omfattning eller ekonomiskt avstörre värde eller att den i kulturellt eller annat hänseende är särskiltbetydelsefull, t.ex. med hänsyn till försvaret eller folkförsörjningen. Det rörsig alltså om angrepp mot samhällets mest grundläggande intressen och tordedärför i flertalet fall vara att betrakta som rena terroristdåd. Dessutom börpåpekas att ansvar för flygplatssabotage endast kan ådömas om gärningen begåttspå flygplatser som är öppna för internationell trafik. Om motsvarande gärningbegås på en flygplats som endast är öppen för nationell trafik kan således inteden bestämmelsen tillämpas. I ett sådant fall kan gärningen i stället vara attbedöma som grovt sabotage. Sak samma gäller om gärningen är riktad mot andratyper av platser som används för nationell eller internationell trafik, t.ex.järnvägsstationer, busstationer eller hamnar. Regeringen anser därför att grovtsabotage bör omfattas av det utvidgade straffansvaret.Övriga konventioner, dvs. diplomatskyddskonventionen, gisslankonventionen,terroristbombningskonventionen samt konventionen om fysiskt skydd av kärnämnehar inte ansetts kräva några lagstiftningsåtgärder. DiplomatskyddskonventionenEnligt diplomatskyddskonventionen förbinder sig staterna att straffbelägga ettvisst antal närmare beskrivna angrepp på vissa kategorier av personer somhänförs under den samlande beteckningen "internationellt skyddade personer". Det rör sig bl.a. om mord, dråp, människorov, grov misshandel, olagafrihetsberövande och grov skadegörelse. Enlig regeringens mening bör därförfinansiering av sådana brott, då de riktar sig mot internationellt skyddadepersoner i enlighet med diplomatskyddskonventionen, omfattas av den nyastraffbestämmelsen. Regeringen anser dock inte, såsom förordas avEkobrottsmyndigheten, att det är nödvändigt att direkt i lagtext införa dendefinition av "internationellt skyddade personer" som återfinns i konventionen.Regeringen anser att det är tillräckligt att i lagtexten hänvisa tilldefinitionen i konventionen. Författningskommentaren innehåller en närmareredogörelse för straffansvarets omfattning. Artikel 2.1 b i finansieringskonventionen samt gisslan- ochterroristbombnings-konventionenSom angetts ovan innebär artikel 2.1 b att finansiering av alla gärningar som är avsedda att orsaka en civilperson eller någon annan person som inte aktivtdeltar i fientligheterna vid väpnad konflikt död eller allvarlig kroppsskada,skall bestraffas om de utförs med uppsåt att injaga skräck i en befolkning eller att förmå en regering eller en internationell organisation att vidta elleravstå att vidta en åtgärd. De brott som framför allt torde omfattas av dennapunkt är mord, dråp, grov misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, grovt olaga tvång, mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, sabotage samt spridande av gift och smitta. Dessa brott torde också, i tillämpliga delar,omfattas av kraven på kriminalisering enligt gisslan- ochterroristbombningskonventionen. Vad som därvid måste beaktas är att dessa tvåkonventioner inte innehåller ett krav på att brotten skall ha utförts med ettsådant särskilt uppsåt som anges i artikel 2.1 b i finansieringskonventionen.Gisslankonventionen medför en förpliktelse att bestraffa handlingar som innebäratt en person griper eller inspärrar och hotar att döda, skada eller fortsättahålla inspärrad en annan person (gisslan) i syfte att tvinga en stat, enmellanstatlig organisation, en fysisk eller juridisk person eller en grupp avpersoner att utföra eller avstå från att utföra en handling som ett uttryckligteller underförstått villkor för att gisslan skall släppas. De bestämmelser somenligt svensk rätt främst torde vara tillämpliga är människorov (4 kap. 1 §brottsbalken) och olaga frihetsberövande (4 kap. 2 § ).Terroristbombningskonventionen innebär att staterna skall straffbelägga sådanahandlingar som innebär att en person rättsstridigt och uppsåtligt levererar,placerar, avlossar eller spränger ett sprängämne eller annan livsfarliganordning i, in i eller mot en allmän plats, en statlig anläggning eller annanoffentlig anläggning, ett allmänt transportsystem eller infrastrukturanläggningom handlingen begås med uppsåt att a) orsaka dödsfall eller allvarligkroppsskada eller b) omfattande förstörelse av sådan plats, anläggning ellersystem om förstörelsen leder till eller är ägnad att leda till betydandeekonomisk skada. De brott som framför allt torde vara tillämpliga är mord, dråp, grov misshandel, mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, sabotageoch grovt sabotage.Som Lagrådet framhåller har de konventioner och protokoll som omfattas avbilagan till finansieringskonventionen i större eller mindre utsträckningtillkommit för att bekämpa terrorism, som de även omfattar brott sominte kan anses vara av terroristisk karaktär. Mot denna bakgrund föreslogregeringen i lagrådsremissen att straffansvaret för finansiering av dehandlingar som omfattas av gisslan- och terroristbombningskonventionen skullebegränsas till sådana fall där handlingarna typiskt sett är att betrakta somrena terrordåd. I lagrådsremissen föreslog regeringen att detta skulle ske genom att det i lagtexten ställs upp ett krav på att de handlingar som omfattas avdessa konventioner, liksom de handlingar som omfattas av artikel 2.1 b ifinansieringskonventionen, skall ha begåtts i syfte att injaga skräck i enbefolkning eller en befolkningsgrupp, eller att förmå en regering eller eninternationell organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd.Lagrådet anser dock att det synes svårt att finna den föreslagna och snävareavgränsningen förenlig med åtagandet i finansieringskonventionen. Lagrådet menar därför, att om tillträder finansieringskonventionen, så åtar sigSverige också att kriminalisera finansiering av alla de handlingar som skallutgöra brott enligt gisslan- och terroristbombningskonventionen. Lagrådet ärsåledes av den uppfattningen att straffansvaret för finansiering av brott, utanbegränsning, bör omfatta sådana gärningar som avses i gisslan- ochterroristbombningskonventionen. Enligt Lagrådet kan detta lämpligen ske genomatt det i 2 § i den föreslagna lagen görs en direkt hänvisning till denbrottslighet som avses i dessa konventioner.Regeringen godtar Lagrådets bedömning och förslag till lagteknisk lösning. Iförfattningskommentaren lämnas en närmare redogörelse för straffansvaretsutformning i denna del.Advokatsamfundet har framfört att även finansiering av de gärningar som omfattas av diplomatskyddskonventionen bör begränsas på motsvarande sätt som ilagrådsremissen föreslogs beträffande gisslan- ochterroristbombningskonventionen. Med hänsyn till vad Lagrådet anfört, och dådiplomatskyddskonventionen har ett klart avgränsat tillämpningsområde, kan interegeringen biträda denna uppfattning. Diplomatskyddskonventionen är begränsadtill att omfatta personer som på grund av sin ställning är särskilt utsatta förbrott som kan anses utgöra terrorism. Regeringen anser därför att detstraffansvar som föreskrivs enligt finansieringskonventionen, utan någonbegränsning av nu aktuellt slag, skall äga tillämpning även på de gärningar somomfattas av diplomatskyddskonventionen. Konventionen om fysiskt skydd av kärnämneKonventionen om fysiskt skydd av kärnämne innehåller krav på att staterna skallstraffbelägga åtgärder varigenom någon uppsåtligen och olovligen kommer ibesittning av och på visst sätt förfogar över ett kärnämne såsom dettadefinieras i konventionen. De angivna handlingarna är i svensk rättstraffbelagda, främst genom bestämmelserna i lagen (1984:3) om kärntekniskverksamhet. Med anledning härav föreslog regeringen i lagrådsremissen attfinansiering av sådana handlngar som i svensk rätt omfattas avstraffbestämmelserna i lagen om kärnteknisk verksamhet skulle omfattas av dennya straffbestämmelsen.Lagrådet framhåller att det vid en jämförelse mellan bestämmelserna ikonventionen av fysiskt skydd av kärnämne och lagen om kärnteknisk verksamhetframgår att lagen omfattar en rad mindre kvalificerade förfaranden som intetäcks av konventionen. Lagrådet pekar därutöver på att konventionensstraffbestämmelse också behandlar olika kvalificerade förfaranden (rån,bedrägeri, olaga hot m.m.) som inte utan vidare kan anses täckta genom enhänvisning till lagen om kärnteknisk verksamhet. Lagrådet anser att denlämpligaste lösningen är att i 2 § i den föreslagna lagen göra en direkthänvisning till den brottslighet som avses i konventionen om fysiskt skydd avkärnämne. Regeringen godtar Lagrådets bedömning. Försök och medverkan till finansiering av särskilt allvarliga brott skall varastraffbartSom angetts ovan, menar regeringen att starka skäl talar för att straffansvareti artikel 2.1 i finansieringskonventionen bör uppfyllas genom införandet av ensjälvständig brottsform. I enlighet med vad som föreskrivs enligt artikel 2.4 ifinansieringskonventionen skall försök till sådant brott vara straffbart. Enligt regeringens uppfattning bör således kravet på straffansvar för försök ske genom att det införs en uttrycklig bestämmelse, om att för försök till det föreslagna finansieringsbrottet döms till ansvar enligt bestämmelserna i 23 kap. 1 §brottsbalken.Enligt artikel 2.5 skall olika former av medverkan till finansiering av brottvara straffbart. Enligt punkt a) begår en person ett brott om han eller honmedverkar till ett brott som anges i punkt 1 eller 4. Och enligt punkt b) skalldet vara straffbart att värva eller instruera en person att begå ett sådantbrott. Dessutom skall det vara straffbart att medverka till sådana brott då debegås av en grupp personer. Medverkan måste vara uppsåtlig och ske antingen isyfte att i) främja gruppens brottsliga verksamhet eller syfte när verksamheteneller syftet innefattar förövande av ett brott som anges i punkt 1, eller ii)ske i vetskap om gruppens avsikt att begå ett brott som anges i punkt 1.Genom att det föreslås att konventionens huvudbestämmelse om brott i artikel 2.1 skall genomföras i formen av en självständig brottsform, torde det inte krävasnågon särskild lagstiftning för att uppfylla konventionens krav i artikel 2.5.De handlingar som anges i punkt 5 får, enligt regeringens mening, anses omfattas av bestämmelsen om medverkan till brott i 23 kap. 4 § . Det bördärvid påpekas att medverkan till försök är straffbart enligt svensk rätt.Närmare om straffansvarets avgränsningGenom att införa en självständig brottsform, utan krav på att det skall haförelegat fara för brottets fullbordan, kommer straffansvaret att få ettomfattande tillämpningsområde. Regeringen anser därför att det måstesäkerställas att ett utvidgat straffansvar i enlighet med vad som föreslagits inte får orimliga konsekvenser.Konventionens syfte är att förhindra och bekämpa finansiering av internationellterrorism. Enligt artikel 4 skall varje stat vidta de åtgärder som krävs för att i sin nationella lagstiftning kriminalisera de brott som anges i artikel 2 samt belägga dem med lämpliga påföljder, varvid hänsyn skall tas till brottensallvarliga karaktär. Bestämmelsen anger således att de handlingar som omfattasav konventionens tillämpningsområde är av allvarlig beskaffenhet.Av artikel 3 följer att det är möjligt att göra undantag för sådana brott sombegås inom en enda stat, den misstänkte är medborgare i den staten och befinnersig där och ingen annan stat har rättslig grund för lagföring enligtbestämmelsen om jurisdiktion i artikel 7. Det kan diskuteras huruvida ett sådant undantag är motiverat. En sådan begränsning skulle innebära att en handlingbegången i av en svensk medborgare som befinner sig här i riket lämnasobestraffad, medan en motsvarande handling av en utländsk medborgare sombefinner sig i skulle kräva lagföring. Regeringen anser att det inte kan anses finnas någon saklig grund för att göra en sådan åtskillnad mellan svenska och utländska medborgare. Det är över huvud taget svårt att se att det finnsett sakligt skäl att göra ett sådant undantag. Det utvidgade straffansvaret bördärför omfatta även handlingar som begås av en svensk medborgare inom Sverigeoch som befinner sig här och detta även om ingen annan konventionsstat harrättslig grund att utöva sin domsrätt.Det ovan sagda talar dock, enligt regeringens uppfattning, för att det inte kananses oförenligt med konventionens syfte att avgränsa straffansvaret så att detinte träffar mera perifera företeelser. Denna uppfattning delas också avflertalet remissinstanser.Enligt regeringens mening bör således ringa fall, såsom överlämnande av mindrebidrag, t.ex. då insamling sker på gator och torg, kunna undantas även om denperson som lämnar bidraget hade uppsåt att det skall användas för att utförabrott. Även om konventionen inte innehåller en uttrycklig möjlighet att undantasådana fall, måste det mot bakgrund av vad som anförts ovan, enligt regeringensuppfattning, anses ligga i sakens natur att det står varje konventionsstat fritt att göra undantag av detta slag.En annan aspekt av straffansvarets omfattning är, enligt regeringens mening, att det måste säkerställas att möjligheterna att bedriva humanitärbiståndsverksamhet inte inskränks. Sådan verksamhet kan bedrivas på olika sätt.Vissa organisationer arbetar i direkt anknytning till de människor som är i nöd. Det kan då vara fråga om stöd i form av utbildning, vård, mat, medicin ochandra förnödenheter. Men biståndsverksamhet kan också bedrivas på ett merindirekt sätt genom att pengar och andra ekonomiska tillgångar ställs till vissa länders eller organisationers förfogande och att dessa sedan får avgöra hurtillgångarna på bästa sätt skall utnyttjas. Vid denna form av biståndsverksamhet har bidragsgivarna av naturliga skäl inte alltid samma kontroll över hurbidragen i slutändan används. Det torde förekomma att sådant ekonomiskt stödmissbrukas av mottagaren och, i vart fall till viss del, används för att begåbrott.Det är regeringens bestämda uppfattning att det inte kan komma i fråga attstraffbelägga bidragsverksamhet som sker i syfte att lindra människors nöd, även om det finns en risk att den ekonomiska hjälpen kan komma att används för andra syften än vad som är avsett. För straffansvar bör det därför krävas, på sättsom också föreskrivs i finansieringskonventionen, att gärningsmannen samlar in,tillhandahåller eller tar emot tillgångar i syfte att dessa skall användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå allvarligbrottslighet. Kravet på att handlingen skall ha utförts med åtminstone vetskapom att tillgångarna är avsedda att användas för att utföra brott torde, enligtregeringens mening, tillräckligt väl avgränsa straffansvarets tillämpningsområde och utesluta ansvar i de fall bidragsgivarna har iakttagit rimligaaktsamhetskrav. Straffskalans utformningSom angetts ovan motsvaras konventionens ansvarsbestämmelser till stor del av de svenska bestämmelserna om förberedelse och medverkan till brott. Svensklagstiftning uppfyller dock inte till alla delar de krav konventionen ställer.Det är mot denna bakgrund regeringen föreslår att det skall införas nya,kompletterande och, som närmare redogörs för i avsnitt 8.2, i förhållande tillbrottsbalken subsidiära ansvarsbestämmelser. De nu föreslagnaansvarsbestämmelserna får således anses innebära en form av utvidgatförberedelse- och medverkansansvar till gärningar som är att betrakta som mycket allvarliga brott. Straffet för sådana handlingar bör därför, enligt regeringens uppfattning, utformas mot bakgrund av de straff som kan dömas ut förförberedelse till brott.Enligt 23 kap. 2 § tredje stycket skall straff för förberedelsebestämmas under den högsta och får sättas under den lägsta gräns som gäller förfullbordat brott. Högre straff än fängelse får bestämmas endast omfängelse eller däröver kan följa på det fullbordade brottet. Mot denna bakgrund menar regeringen att straffet för den föreslagna ansvarsbestämmelsenlämpligen kan bestämmas till fängelse i högst för brott av normalgradenoch, för det fall brottet är att bedöma som grovt, fängelse i lägst sex månaderoch högst sex år.Enligt promemorians förslag skulle straffet för normalgraden av finansiering avsärskilt allvarlig brottslighet vara böter eller fängelse i högst två år.Riksåklagaren har ifrågasatt om det, mot bakgrund av att det föreslagnastraffansvaret inte skall omfatta brott som är ringa, är väl övervägt att låtaböter ingå i straffskalan. Dessutom menar att det kan leda tillatt gärningar med relativt högt straffvärde bestraffas med böter. Regeringeninstämmer i dessa synpunkter. Straffet för det utvidgade ansvaret förfinansiering av särskilt allvarlig brottslighet bör därför vara fängelse.8.2 Det utvidgade straffansvarets förhållande till annan strafflagstiftningRegeringens förslag: De särskilda ansvarsbestämmelserna om straff förfinansiering av särskilt allvarlig brottslighet skall inte tillämpas omgärningen är belagd med samma eller strängare straff enligt brottsbalken.Promemorians förslag: Promemorian innehåller inte något förslag till uttryckligreglering i denna del. I promemorian anges att frågan om konkurrens får bedömasenligt sedvanliga regler och att ansvar enligt den föreslagna straffbestämmelsen endast torde bli aktuellt om inte bestämmelserna i kan tillämpas.Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser delar bedömningen attden föreslagna straffbestämmelsen enbart bör bli aktuell om ansvar inte kandömas ut enligt bestämmelserna i . Riksåklagaren, samt anser dock att det uttryckligen skall klargöras att lagen inte är tillämplig om gärningen är belagd med straff i brottsbalken.Riksåklagaren anser dessutom att det är nödvändigt att analysera och redovisaförhållandet mellan den nu föreslagna straffbestämmelsen och lagen (1996:95) omvissa internationella sanktioner. Även Hovrätten för övre anser att den föreslagna straffbestämmelsens förhållande till bör uttryckligenregleras. Hovrätten frågar sig dock om det nu föreslagna straffansvaretverkligen skall vara subsidiärt i förhållande till ansvarsbestämmelserna ibrottsbalken.Skälen för regeringens förslag: Som framgår av redogörelsen i avsnitt 8.1 kommer förslaget till utvidgat straffansvar i vissa delar att överlappa regelverket ibrottsbalken. Syftet med den föreslagna straffbestämmelsen är att utvidga detkriminaliserade området på ett sådant sätt att svensk lagstiftning helt ochfullt uppfyller konventionens krav. Däremot avses inte att införa ett regelverksom skall ha företräde framför . För det fall en gärning, som enligt förslaget är att bedöma som särskilt allvarlig brottlighet, har fortlöpt sålångt att ansvar för fullbordat brott eller försök till brott kan utdömas, bör i första hand ansvar för medhjälp till det fullbordade brottet ellerförsöksbrottet komma i fråga. Om en gärning inte har fortlöpt till fullbordatbrott eller försök till brott och är att bedöma enligt såvälförberedelsebestämmelsen i 23 kap. brottbalken som den nu föreslagnastraffbestämmelsen, bör ansvar enbart dömas ut med stöd av den förstnämndabestämmelsen.Regeringen delar remissinstansernas uppfattning att det kan finnas skäl attgenom en uttrycklig bestämmelse klargöra att det nu föreslagna straffansvaretinte skall vara tillämpligt om gärningen är belagd med samma eller strängarestraff enligt .