prop · GP03167 · 2002-03-19 00:00:00 — Omständigheter som kan beaktas i mild- rande riktning var enligt förarbetena till den dåvarande bestämmelsen om företaget har upphört med överträdelsen sedan den har påta- lats, om företaget har samarbetat väl med under utredningen, om företaget befinner sig i en svår ekonomisk situation, om förtaget har varit utsatt för påtryckningar från andra företag, om företaget har medverkat i överträdelsen endast i begränsad mån, eller om företaget ålagts att betala skadestånd. Det nu redovisade utgör således förarbetsuttalanden till 28 § konkur- renslagen i dess ursprungliga avfattning. Enligt 28 § samma lag, i dess lydelse , skall särskild hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är, hur länge den pågått, om företaget i väsentlig Prop. 2001/02:167 mån underlättat utredningen av den egna överträdelsen, och andra försvå- rande eller förmildrande omständigheter av betydelse. I ringa fall skall ingen avgift påföras. Av motiven till lagändringen framgår att ändringen är avsedd som ett förtydligande. Regeringen ville slå fast att det faktum att ett företag lämnat viktig information till enligt det rättsläge som då rådde kunde få betydelse för frågan om nedsättning en- dast i den mån uppgifterna gällde den egna överträdelsen (prop 1999/2000:140 s. 204 ff.). har konkurrensskadeavgift dömts ut i tre mål, såvitt avser överträdelser av 6 § konkurrenslagen, varvid den utdömda konkurrensskadeavgiften uppgått till . Konkurrensskadeavgift har dömts ut i sju mål, såvitt avser överträdelser av 19 § konkurrenslagen, varvid den utdömda konkurrensskadeavgiften uppgått till . meddelade dom i ett mål som avsåg en kartell inom rörbranschen. Konkurrensskadeavgiften bestämdes för de inblandade företagen till , respektive . I ett mål som ännu inte har avgjorts av uppgår yrkanden till sammanlagt . Av 29 § konkurrenslagen framgår att konkurrensskadeavgift inte kan dömas ut för åtgärder som vidtas under prövningen av en anmälan enligt 9 § om undantag eller en ansökan enligt 20 § om icke ingripandebesked, under förutsättning att åtgärderna ligger inom ramen för den verksamhet som beskrivs i anmälan. har emellertid enligt bestäm- melsens andra stycke möjlighet att häva skyddet i uppenbara fall. 4.1.4Bakgrunden till den nuvarande regleringen Konkurrenslagens regler om konkurrensskadeavgift Både konkurrensbegränsningslag och konkurrenslag innehöll bestämmelser om kriminalisering av vissa överträdelser. I båda fallen var det förbuden mot anbudskarteller och bruttopriser som var straffsanktionerade. föreslog i sitt huvudbetänkande Konkurrens för ökad välfärd (SOU 1991:59) att överträdelser av konkurrenslagstift- ningen skulle avkriminaliseras. I betänkandet föreslogs att konkurrens- skadeavgift skulle införas som sanktion och att systemet skulle bygga på strikt ansvar. I specialmotiveringen (del 2 s. 471 f.) hänvisades till att det i EG:rättslig praxis ansetts föreligga förmildrande omständigheter bl.a. om ett företag visat samarbetsvilja. Kommittén fann att det inte var ute- slutet att sådana faktorer kunde tillmätas betydelse vid fastställande av Man lämnade även ett förslag till en särskild bestämmelse om jämkning av avgiftsskyldigheten, vilken skulle tolkas restriktivt, och me- nade att rättstillämpningen i fråga om förmildrande omständigheter borde ta fasta på den restriktivitet som skulle gälla för jämkningsregeln. mitténs förslag till ny konkurrenslag kom endast delvis att ligga till grund för den konkurrenslag som trädde i kraft . Bland de förslag som genomfördes fanns emellertid förslaget om att införa konkurrensskade- avgift som sanktion. Departementspromemorian Ds 1992:18 Ny konkurrenslag bildade un- derlag för förslaget till ny konkurrenslag . slogs ett system med konkurrensskadeavgift, som emellertid inte byggde på strikt ansvar, utan på att det förelåg uppsåt eller oaktsamhet. om jämkning uttalades bl.a. att den omständigheten att ett företag samar- betat väl kunde beaktas i mildrande riktning (s. 95). 1992/93:56 Ny konkurrenslag anfördes i den allmänna moti- veringen till att införa konkurrensskadevgift, att det med hänsyn till de stora samhällsekonomiska värden som konkurrenslagstiftningen ytterst gällde var väsentligt att ha tillgång till en effektiv ekonomisk sanktion. Ett system med höga sanktionsavgifter torde enligt förarbetena tillfreds- ställa anspråken på effektivitet och svara mot den skärpta attityd mot konkurrensbegränsningar som förordades. En sådan ordning ansågs också stämma väl överens med EG-rättens sanktioner (prop. s. 30). Den nuvarande lydelsen av 28 § konkurrenslagen föreslog i sin rapport i under 90-talet problem och förslag att 28 § konkurrenslagen skulle förtydli- gas så att det klart framgick att ett företag som lämnat information om överträdelsen eller i övrigt medverkat i utredningen helt kunde undgå eller få nedsatt konkurrensskadeavgift (s. 294 f.). anförde bl.a. att kartellsamarbeten som strider mot gällande lag är svåra att avslöja och till sin natur är hemliga. Deltagarnas avsikt är att inte synliggöra samarbetet och resultatet av detta och de anstränger sig för att inte avslöja var och när kartellen sammanträder. Det förs enligt Konkur- rensverket sällan protokoll vid möten mellan kartellmedlemmar. rapporten skulle konkurrensmyndighetens möjligheter att avslöja ett på- gående samarbete avsevärt kunna underlättas om myndigheten hade möjlighet att beakta det faktum att en kartellmedlem samarbetat. porten framgår vidare att verket i ett kartellärende tillämpat principerna i kommissionens meddelande om befrielse från eller nedsätt- ning av böter i kartellärenden, och avstått från att framställa yrkande om konkurrensskadeavgift mot ett företag som lämnat uppgifter till och även i övrigt samarbetat väl med verket (s. 295). Av rapporten framgår också att också i ett annat ärende i sina överväganden om den yrkade konkurrensskadeavgiftens storlek beaktat att ett företag sam- arbetat väl med verket. I en inom upprättad promemoria Regler om nedsättning av konkurrensskadeavgift enligt konkurrenslagen (1993:20) uttalades att det varken av lagtext eller av förarbeten följde att konkur- rensskadeavgift helt skulle kunna efterges om ett företag samarbetat väl. Vidare konstaterades att med ledning av förarbetena då gällande ordning torde medge att även det faktum att företaget lämnat viktig information till skulle tillmätas betydelse vid fastställande av kon- Prop. 2001/02:167 kurrensskadeavgift, om det gällde företagets egna överträdelser. promemorian fanns det dock anledning att göra ett förtydligande av 28 § konkurrenslagen i det avseendet. Att motsvarande möjlighet till nedsätt- ning av konkurrensskadeavgiften skulle gälla även i fråga om informa- tion som ett företag lämnar om andra företags överträdelser skulle enligt promemorian innebära att andra principer gällde inom konkurrensrätten än inom straffrätten. Man hänvisade även till vad Fängelsestraffkommit- tén uttalat i fråga om ett s.k. kronvittnessystem, se avsnitt 4.4.1. Enligt promemorian var frågan om bör inrätta s.k. leniencyprogram, liknande de som finns i exempelvis och , av principi- ell karaktär och krävde en mer omfattande utredning. Vid remissbehandlingen av promemorian tillstyrkte ett stort antal av remissinstanserna förslaget att förtydliga 28 § konkurrenslagen, eller lämnade förslaget utan erinran. Ett fåtal remissinstanser var tveksamma eller kritiska till förslaget. Bland annat framfördes att förslaget inte var tillräckligt långtgående. Flera remissinstanser pekade också på att infor- mation om den egna överträdelsen normalt torde innefatta information om andras överträdelser. En mycket stor majoritet av remissinstanserna tillstyrkte att frågan om inrättande av program för befrielse från och ned- sättning av konkurrensskadeavgift utreddes. I proposition 1999/2000:140 Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald föreslogs bl.a. en ändring av 28 § konkurrenslagen i linje med det förslag som lämnades i nämnda promemoria. I propositionen konsta- teras vidare att frågan om huruvida bör inrätta s.k. leniencypro- gram, liknande de som finns i exempelvis och , var av principiell karaktär och krävde en mer omfattande utredning. Marknadsföringslagen (1995:450) innehåller bestämmelser om mark- nadsstörningsavgift (2228 §§). Sådan avgift får dömas ut vid vissa fall av överträdelser av lagen. Bestämmelserna är utformade med konkur- renslagens regler om konkurrensskadeavgift som förebild. Enligt 25 § andra stycket skall i ringa fall inte någon avgift dömas ut. Avgiften får efterges, om det finns synnerliga skäl för det. Av lagens förarbeten (prop. 1994/95:123 s. 177) framgår att ett skäl att inte döma ut en avgift skulle kunna var att näringsidkaren har gjort allt som rimligen kan krävas för att förhindra den uppkomna skadan. poängteras att formuleringen medför att möjligheten skall användas restriktivt. Av 29 kap. 5 § tredje punkten framgår att rätten vid straff- mätningen utöver brottets straffvärde i skälig omfattning skall beakta om den tilltalade frivilligt angett sig. Motsvarande gäller enligt punkt 8 om någon annan omständighet föreligger som påkallar att den tilltalade får Prop. 2001/02:167 ett lägre straff än brottets straffvärde motiverar. uttalade sig i sitt huvudbetänkande Påföljd för brott (SOU 1986:14) mot att införa ett system med s.k. kronvittnen (a. bet. del 2 s. 452 f.). 1987/88:120 anslöt sig departementschefen i specialmotiveringen (s. 92) till förslaget till 29 kap. 5 § 3 p till vad hade uttalat om kronvittnen (se avsnittet 4.4.1 under . Departementschefen konstaterade emellertid att, i den mån den omständigheten att ett gär- ningsman avslöjar sina medbrottslingar helt undantagsvis skulle motivera ett lägre straff, det skulle få ske med stöd av 29 kap. 5 § 8 p. brottsbal- ken. föreslog i betänkandet Straffansvar för juri- diska personer (SOU 1997:127) att det nuvarande systemet med före- tagsbot som särskild rättsverkan av brott skulle avskaffas och att ett sy- stem med företagsböter skulle införas. Enligt förslaget skall företagsböter kunna dömas ut i det fall det föreskrivs särskilt i anslutning till de en- skilda straffbestämmelserna. Utredningen föreslog emellertid också infö- rande av en genombrottsregel som under vissa förutsättningar ger möj- lighet att döma juridiska personer till ansvar även för andra brott än de för vilka det är särskilt föreskrivet. Företagsböter skall enligt förslaget kunna uppgå till . Bestämmelserna i 29 kap 5 § bör enligt förslaget kunna tillämpas på motsva- rande sätt i fråga om företagsböter, varvid särskilt punkterna 2 och 3 (den sistnämnda punkten avser den situationen att den tilltalade frivilligt an- gett sig) enligt utredningen torde kunna få störst betydelse (s. 386). Inom har härefter utarbetats en promemoria (Ds 2001:69), som syftar till att skapa ytterligare beredningsunderlag för en reform av företagsbotssystemet. Något definitivt ställningstagande från regeringens sida till de förslag som presenterades av företagsbotsutred- ningen föreligger inte. I promemorian föreslås bl.a. att förutsättningarna för att ålägga företagsbot görs mindre begränsade och anpassas till Sve- riges internationella åtaganden och att beloppsgränserna för företagsbot justeras så att maximal företagsbot uppgår till . I prome- anförs att det är tydligt att vissa bestämmelser, särskilt vissa punkter i 29 kap. 5 § , kan tänkas bli av relevans i förhål- lande till företag, framför allt punkterna 2 och 3, men att detta särskilt bör föreskrivas i lagtexten. Bestämmelser om böter finns i artikel 15 i förordning 17/622. Kommissionen kan ålägga företag eller företagssammanslutningar böter i 2Rådets förordning 17/62 Första förordningen om tillämpningen av fördragets artiklar 85 och 86, EGT 1962 nr 13, 204/62, senast ändrad genom rådets förordning (EG) nr 1215/1999, EGT L 148, . två olika situationer, dels vid överträdelser av procedurregler (artikel Prop. 2001/02:167 15.1), dels vid överträdelser av materiella regler (artikel 15.2). Enligt artikel 15.4 i förordning 17/62 har beslut om böter med stöd av artikeln inte straffrättslig karaktär. Bestämmelserna om överträdelser av materiella regler innebär att fö- retag kan bli bötfällda vid överträdelse av bestämmelserna i artikel 81.1 eller 82 i EG-fördraget. Motsvarande gäller om företag åsidosätter ett åläggande som har beslutats i samband med att kommissionen beslutat om undantag enligt artikel 81.3 i fördraget. Bötesbeloppen kan variera mellan ettusen och eller högst av föregående års omsättning för varje inblandat företag. För att böter skall kunna före- läggas krävs att överträdelsen skett med uppsåt eller av oaktsamhet. Kommissionens riktlinjer för beräkning av böter Kommissionen publicerade riktlinjer för beräkning av böter3. Den beräkningsmetod som redovisas bygger på att ett grundbe- lopp fastställs. Grundbeloppet fastställs med utgångspunkt från överträ- delsens allvar och varaktighet. Beloppet kan sedan ökas vid försvårande omständigheter och minskas vid förmildrande omständigheter. Riktlin- jerna innehåller också en uppräkning av ett antal försvårande respektive förmildrande omständigheter, vilka kan medföra en justering av grund- beloppet uppåt respektive nedåt. EG:s domstolar torde formellt vara oförhindrade att höja böter som ut- dömts av kommissionen. Det har dock, såvitt känt, ännu inte hänt. Kommissionens meddelande om immunitet mot böter och nedsättning av böter i kartellärenden Kommissionen presenterade ett meddelande om befrielse från eller nedsättning av böter. Meddelandet byggde på principen att företag som samarbetar med kommissionen i kartellärenden under vissa omständigheter kunde få en förmånligare behandling än öv- riga inblandade företag. Enligt meddelande kunde nedsättning ske på tre nivåer. För nedsättning på den högsta nivån, nedsättning med minst sjuttiofem pro- cent, krävdes bl.a. att företaget måste ha varit först med att förse kom- missionen med bevismaterial som var avgörande för att bevisa existensen av en kartell. Nästa nivå på nedsättning var medan den lägsta nivån på nedsättning var . Ett fö- retag som tagit emot ett meddelande om anmärkningar och därefter för- klarade att det inte bestred de faktiska omständigheterna kunde komma i åtnjutande av en nedsättning på den lägsta nivån. Meddelandet innehöll inte en uttömmande beskrivning av de situationer i vilka det kunde komma i fråga att sätta ned bötesbelopp eller avstå från att ålägga böter. Kommissionen tog slutlig ställning till frågan om nedsättning av bö- tesbelopp först i samband med att ärendet avgjordes slutligt. 3 Riktlinjer för beräkning av böter som döms ut enligt 15.2 i förordning nr 17 och artikel 65.5 i EKSG-fördraget (EGT C9, , s. 3). Kommissionens tillämpning av programmet synes ha accepterats av Prop. 2001/02:167 och Förstainstansrätten. Den senare har också i ett avgö- rande konstaterat att kommissionen nedsatt bötesbeloppet för ett företag på ett sätt som inte stod i överensstämmelse med innehållet i meddelan- det, vilket föranledde domstolen att sänka det av kommissionen utmätta bötesbeloppet. Kommissionen antog ett nytt meddelande om immunitet mot böter och nedsättning av böter i kartellärenden. Kommis- sionens nya meddelande om immunitet mot böter och nedsättning av böter i kartellärenden föregicks av ett offentliggjort förslag och gäller . Enligt det nya meddelan- det finns det två fall när kommissionen kan ge fullständig befrielse från böter. Det första fallet avser den kartellmedlem, som är först med att an- mäla en kartell och företer bevis som enligt kommissionen ger underlag för en undersökning, om kommissionen inte hade tillräckligt material för att inleda en undersökning. Det andra fallet avser den kartellmedlem som först företer bevis som gör att kommissionen kan fastslå en överträdelse när kommissionen redan har tillräckligt med information för att kunna göra en undersökning, men inte att fastställa en överträdelse. Denna typ av befrielse från böter beviljas endast då ingen annan kartellmedlem kvalificerat sig för befrielse i det första fallet. För att befrias från böter måste företaget dessutom samarbeta fullt ut med kommissionen, lämna över allt bevismaterial det har tillgång till samt upphöra med överträdelsen. Företaget får inte heller ha vidtagit åtgärder för att tvinga andra företag att delta i kartellen. Kommissionen skall bevilja villkorlig immunitet, om ett företag vid en preliminär bedömning anses uppfylla villkoren. Om ett företag har beviljats villkorlig immunitet, kan andra inblandade företag under vissa förhållanden få sina böter nedsatta. För att kvalificera sig för sådan nedsättning måste ett företag förse kommissionen med så- dana bevis om den misstänkta överträdelsen som har ett betydande mer- värde jämfört med de bevis som kommissionen redan har. Nedsättning beviljas i en fallande skala från enligt principen att det företag som är först får störst nedsättning. Dessutom måste företaget upphöra med sin inblandning i den misstänkta verksamheten. Även i fråga om nedsättning skall kommissionen fatta preliminära beslut. Av meddelandet framgår vidare att sekretess normalt skall anses gälla för i ärendet ingivna handlingar. Kommissionens förslag till ny tillämpningsförordning (moderniseringsar- betet) Kommissionen lade 1999 fram en vitbok om modernisering av nu gäl- lande tillämpningsförordning, rådets förordning 17/62, till artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget. Huvudsyftet med de tankar som presenterades i vitboken var att förenkla tillämpningen av artiklarna 81 och 82 och där- med både minska exempelvis näringslivets kostnader och öka effektivi- teten i övervakningen av konkurrensen. har varit föremål för åtskillig diskussion. Kommissionen lämnade rådet ett förslag till en ny förordning om tillämpning av artiklarna 81 och 82 i EG- Förslaget bygger i huvudsak på de tankar som presenterades i Prop. 2001/02:167 vitboken. Förslaget innebär bl.a. att bestämmelsen i artikel 81.3 om undantag görs direkt tillämplig utan föregående beslut om individuellt undantag d.v.s. att artikel 81.3 blir vad som ibland kallas ett legalundantag. Som en konsekvens av detta föreslås det nuvarande anmälningssystemet bli av- skaffat. Förslaget innehåller även en bestämmelse som reglerar förhål- landet mellan EG-rätten och nationell rätt (artikel 3). Innebörden av arti- keln är att när ett avtal eller förfarande kan påverka samhandeln endast gemenskapens konkurrenslagstiftning, alltså inte nationell konkurrens- lagstiftning, får tillämpas. Vidare innebär förslaget en decentralisering av tillämpningen av artiklarna 81 och 82, med parallell full behörighet för både kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter och domstolar. Ytterligare föreslås att det skall bildas ett nätverk mellan kommissionen och de nationella konkurrensmyndigheterna. Inom nät- verket skall bl.a. information kunna utbytas och utredningar genomföras av en nationell konkurrensmyndighet på begäran av en annan nationell konkurrensmyndighet eller av kommissionen. Moderniseringsförslaget behandlas i en rådsarbets- grupp. finns det program för nedsättning och eftergift av böter i Storbri- tannien och . I har konkurrensmyndigheten och the Di- rector of Public Prosecution tagit fram ett förslag till riktlinjer för ett program för immunitet i kartellärenden. Förslaget bygger i stort utsträck- ning på den kanadensiska modellen (se avsnitt 4.3.4). Enligt vad som framkommit vid kontakter med övriga medlemsländer har inte något av dessa länder ett program för påföljdseftergift i kartellärenden. Utredningen anför att det dock pågår en diskussion i flera länder. () bildades som ett informellt kontakt- och samarbetsforum för konkurrensmyndigheterna inom EU/EES. Dessa myndigheter har enats om en principdeklaration angående leniencyprogram. Deklarationen innehåller bl.a. ett avsnitt om High level principles. Sistnämnda principer innebär exempelvis att den som först uppfyller kraven på att få leniency skall ges mest förmånlig behandling och att programmen bör erbjuda största möjliga förutsägbar- het på ett tidigt stadium. 4 Kommissionens förslag den 27.9.2000 till rådets förordning om genomförande av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget och om ändring av förordningarna (EEG) nr 1017/68, (EEG) nr 2988/74, (EEG) nr 4056/86 och (EEG) nr 3975/87, KOM (2000) 582 slutlig. Den av utredningen lämnade bakgrunden Det grundläggande förbudet i den amerikanska federala konkurrenslag- stiftningen mot alla avtal eller förfaranden som begränsar konkurrensen återfinns i § (section) 1 . rade och påföljden kan bli upp till fängelse och (ca ) i böter för fysiska personer. För företag är motsvarande påföljd (ca ). skada eller , kan böterna bestämmas till dubbla förlusten/vinsten. Det händer att fysiska personer döms till fängelse, bero- ende på att även andra straffrättsliga bestämmelser kan bli tillämpliga, t.ex. olika bestämmelser om falska utsagor. Frågor om leniency (amnesti) handläggs av det amerikanska justitiede- I infördes det första amnestiprogrammet . innebar att den som överträdde den amerikanska antitrustlagstiftningen men trädde fram innan en undersökning inletts hade möjlighet, men inte någon garanti för, att få amnesti för straffrättsliga sanktioner. har företrädare för Antitrust Division vid det amerikanska uppgett att det nu gällande systemet infördes på grund av att det gamla systemet inte fungerade. De nuvarande amerikanska programmen för amnesti ett för företag och ett för fysiska personer härrör respektive . Programmen har beslutats av det amerikanska . grammen syftar till att olagliga konkurrensbegränsande verksamheter, främst karteller, skall kunna avslöjas och lagföras. grammen är att en medlem i en olaglig kartell som avslöjar kartellen för myndigheterna skall slippa straffrättsliga påföljder för sin medverkan i kartellen, om vissa villkor uppfylls. Bland dessa villkor märks att med- lemmen skall upplysa om allt och medverka fullständigt under den fort- Det är bara den som kommer först som kan få fullstän- Andra kartellmedlemmar kan få sina straff nedsatta enligt de allmänna straffprocessuella reglerna om guilty plea d.v.s. att erkänna sig skyldig till en viss överträdelse. För en närmare beskrivning av den amerikanska konkurrenslagstift- ningen och amnestiprogrammen hänvisas till utredningens betänkande SOU 2001:74 s. 67 ff. och s. 263 ff. met för företag finns intaget som bilaga till utredningens betänkande. Leniencyprogrammen i har inte utvärderats, bl.a. beroende på att man i enskilda fall är bunden av vad som kan offentliggöras eller ej. grammen beskrivs emellertid av företrädare för det amerikanska justitie- departementet som en stor framgång, och antalet ansökningar om amne- sti har enligt uppgift femfaldigats i jämförelse med förhållandena då det tidigare amnestiprogrammet tillämpades. Antitrust Division vid det amerikanska inkom un- der den rapporterade perioden i genomsnitt två ansökningar om amnesti Prop. 2001/02:167 . Ofta initieras en begäran om amnesti genom att en advokat vänder sig till departementet och ställer en hypotetisk fråga, där det förfarande som eventuellt skall anmälas beskrivs i allmänna termer utan att företaget i fråga identifieras. Det finns en uttalad ambition från sida att göra leniencyprogrammen tillämpliga i så stor utsträckning som möjligt. Den av utredningen lämnade bakgrunden Grundstenen i den kanadensiska Conspiracy law är § (section) 45, vil- ken förbjuder avtal eller arrangemang som förhindrar eller otillbörligt minskar (unduly lessen) konkurrensen. Överträdelser av den kanaden- siska lagen är straffsanktionerade, i likhet med den vad som gäller enligt amerikansk rätt. De påföljder som kan komma i fråga vid överträdelser av den kanadensiska konkurrenslagstiftningen är böter på (ca ) och för enskilda fängelse. I har man haft ett program för immunitet i kartellärenden se- dan . Programmet har successivt uppdaterats. publicerade den kanadensiska konkurrensmyndigheten letin Immunity Program under the Competition Act.