prop · GP03190 · 2002-06-28 00:00:00 — I 2 § 2 lagen (2000:419) om instruktion för riksdagsförvaltningen har bl.a. föreskrivits att riksdagsförvaltningen skall meddela gemensamma budget- och redovisningsföreskrifter samt föreskrifter för utnyttjande av medel som anslagits för och dess organ. Som utgångspunkt för riksdagsförvaltningens roll vid handläggning och prövning av myndigheternas budgetunderlag gäller numera för såväl ombudsmän som revisorer att myndigheternas oberoende ställning inte får trädas för när. I första hand skall en teknisk granskning göras utifrån generella krav på budgetunderlagen. Eventuella avvikelser från kraven skall noteras och bifogas som information till budgetpropositionen. Det kan gälla påpekanden om att förslaget har ofinansierade ökningar eller beräkningar som avviker från budget- anvisningarna. Prövningen får emellertid även avse anslagets storlek i förhållande till den utgiftsram som kan förväntas för utgiftsområdet. Det senare innebär en prövning av vilka resurser som behövs utifrån de av fastställda målen för verksamheten. För gäller dock enligt 12 kap. 7 § regeringsformen (det vilande grundlagsförslaget) att den genom sin styrelse själv skall besluta om förslag till anslag på statsbudgeten. bör dock yttra sig över förslaget till innan styrelsen beslutar om förslag till anslag på statsbudgeten (se 9 kap. 4 § andra stycket förslaget till lag om ändring av riksdagsordningen och 2 § 2 och 6 förslaget till lag om ändring i lagen [2000:419] om instruktion för riksdagsförvaltningen). En mot dessa bestämmelser svarande skyldighet för styrelsen att inhämta riksdagsförvaltningens yttrande om förslag till anslag på statsbudgeten bör tas in i lagen med instruktion för (se 12 § andra stycket förslaget till denna lag). yttrande kan avse inte bara en teknisk bedöm- ning utifrån generella krav på budgetunderlagen utan också en bedömning av förslagets storlek i förhållande till den förväntade utgiftsramen för utgiftsområdet i fråga. Rent allmänt gäller att riks- dagsförvaltningen kan uppmärksamma respektive fackutskott på områden där en särskilt ingående prövning av förutsättningarna för t.ex. besparingar bör göras (förs. 1999/2000:TK2, bet. 1999/2000:KU19). Styrelsens möjligheter till insyn i ekonomiska förvaltning Styrelsen fastställer årsredovisningen för . Detta innebär att det är styrelsen som går i god för att de uppgifter, beskrivningar och redovisningar av räkenskaper och prestationer som årsredovisningen innehåller är korrekta. Det förutsätter, för att det skall vara rimligt att lägga ett sådant ansvar på styrelsen, att man också skapar en ordning för insyn i verksamhet som ger styrelsen en tillräckligt ingående kunskap om förhållandena bakom dessa uppgifter och redovisningar. När det gäller granskningsverksamheten ges en sådan insyn genom riksrevisorernas skyldighet att föredra de principiellt viktigaste granskningarna för styrelsen och även i övrigt redovisa för styrelsen hur pass väl den fastställda granskningsplanen följs. motsvarande reglering i lag anser regeringen inte behövs för styrelsens rätt till insyn i myndighetens ekonomiska förvaltning. att styrelsen ges en sådan insyn utan någon särskild reglering. Formerna för styrelsens beredning av riksrevisorernas En fråga som inte närmare har berörts av vare sig eller men som tagits upp av utredningen är om styrelsen skall kunna remittera riksrevisorernas granskningsrapporter m.m. innan styrelsen tar ställning till frågan om en rapport bör leda till en redogörelse eller ett förslag till . ett sådant förfarande i den omfattning som revisorerna anser det lämpligt med hänsyn till granskningsärendets allsidiga bedömning. praktiken går det till så att revisorerna hämtar in skriftliga eller muntliga yttranden av den som har berörts av granskningen eller har speciell sakkunskap i den behandlade frågan (12 § lagen med instruktion för Utredningen gjorde därvid bedömningen att styrelsen kunde använda sig av ett liknande förfarande om den ansåg det nödvändigt för sin fortsatta beredning av rapporten. reglering av styrelsens beredning av riksrevisorernas rapporter ansåg utredningen inte behövdes (betänkandet s. 140). revisorers granskningsuppgift skiljer sig från I revisorers uppgifter ingår bl.a. att uttala sig om behovet och angelägenheterna av olika statliga åtaganden, liksom att fästa uppmärksamheten på möjligheter att öka statens inkomster, att spara på statens utgifter och att effektivisera den statliga förvaltningen (se 3 och 4 §§ lagen [1987:518] med instruktion för Några sådana uppgifter har inte föreslagits för riksrevisorerna (se 4 och 5 §§ förslaget till lag om revision av statlig verksamhet m.m.). Styrelsens roll i är inte heller densamma som Styrelseledamöterna är inte revisorer. revisorer deltar inte styrelsen genom sina ledamöter i Det ovan sagda innebär, enligt regeringens bedömning, att den ordning som revisorer tillämpar när det gäller gransk- ningsrapporterna inte kan tillämpas av styrelsen. Enligt 12 kap. 7 § regeringsformen (det vilande grundlagsförslaget) har styrelsen i uppgift att lämna de förslag och redogörelser som riksrevisorernas revisionsberättelser och granskningsrapporter kan ge anledning till. ankommer på styrelsen att fritt pröva om och i så fall vilka politiska beslut som kan behöva fattas med anledning av revisionsberättelserna I den uppgiften ingår inte att göra några I stället blir det fråga t.ex. om att föreslå ändringar av lag. Det säger sig självt att förslag av sådan innebörd inte föranleds av varje revisionsberättelse eller granskningsrapport, utan snarare kommer att följa av revisionella iakttagelser av särskild vikt. med revisionsberättelserna och granskningsrapporterna får inte medföra risk för att förtroendet rubbas för riksrevisorernas kompetens eller Prop. 2001/02:190 självständiga ställning. Någon överprövning av riksrevisorernas granskningar kan det således inte bli fråga om. Enligt regeringens bedömning behövs inte, utöver vad som följer av den föreslagna lydelsen av 12 kap. 7 § regeringsformen (se bilaga 1), någon särskild författningsreglering av styrelsens befattning med riksrevisorernas revi- sionsberättelser och granskningsrapporter. 6.2.4Styrelsens förslagsrätt hos i frågor som rör styrelsens kompetens m.m. Regeringens bedömning: Styrelsen bör få väcka förslag hos i frågor som rör styrelsens kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer. riktlinjer: Styrelsens förslagsrätt i frågor om sin egen kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer har inte berörts i riktlinjer. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning (betänkandet s. 141 och 142). Remissinstanserna: Remissinstanserna framför inte några invänd- ningar mot utredningens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Riksrevisorerna skall enligt riktlinjer gemensamt eller var för sig kunna väcka förslag hos i frågor som rör organets kompetens m.m. Huruvida en motsvarande förslagsrätt även är tänkt att tillkomma styrelsen framgår emellertid inte av riktlinjerna. Enligt 3 kap. 8 § första stycket riksdagsordningen gäller för organ som helt eller delvis utses av att de får väcka förslag hos i frågor som rör organets kompetens, organisation, personal eller verk- samhetsformer. Att styrelsen är ett sådant organ som avses i 3 kap. 8 § riks- dagsordningen torde stå utom diskussion. Dess rätt att väcka förslag i frågor som rör organets kompetens m.m. följer således av denna bestämmelse och behöver inte regleras särskilt. Regeringen kan inte se något skäl för att undanta styrelsen från att ha en sådan förslagsrätt. Av 3 kap. 8 § andra stycket riksdagsordningen följer vidare att kan föreskriva att ett sådant organ även i annat fall får väcka förslag hos . Styrelsens förslagsrätt i andra frågor följer av 12 kap. 7 § regeringsformen (det vilande grundlagsförslaget). Detta bör även framgå av riksdagsordningen (se tilläggsbestämmelse 3.8.4 i förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen). Regeringens förslag: Styrelsen är beslutför när ordföranden och minst hälften av övriga ledamöter är närvarande. Regeringens bedömning: Ledamots rätt att få reservera sig mot sty- relsens beslut följer av förvaltningslagens bestämmelser. bestämmelse om ledamots reservationsrätt behövs därför inte. riktlinjer: Frågan om beslutförhet för styrelsen berörs inte i riktlinjerna. Till styrelsens beslut om skrivelser, förslag och kommentarer skall dock kunna fogas reservationer och till yttrande över förslag till granskningsplan en avvikande mening. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer med rege- ringens förslag och bedömning (betänkandet s. 137 och 141). Remissinstanserna: föreslår att samma besluts- regler som gäller för riksdagsutskott skall gälla för styrelsen. beslutsregler måste ta ställning till samtliga yrkanden och reservationer som förekommer i ett beslut och inte, som utredningen föreslår, endast till majoritetens uppfattning. I övrigt framför remiss- instanserna inte några invändningar mot utredningens förslag. Skälen för regeringens bedömning och förslag Frågan om beslutförhet i styrelsen har inte närmare berörts i är emellertid en förvaltningsmyndighet vilket innebär att förvaltningslagens (1986:223) bestämmelser kommer att gälla för styrelsens ärendehandläggning om inte annat föreskrivs i lag. Förvaltningslagens bestämmelser innehåller emellertid inga regler om Det bör därför finnas en regel om styrelsens beslutförhet i Regeringen föreslår att styrelsen är beslutför när ordföranden och minst hälften av övriga ledamöter är närvarande (se 13 § förslaget till lag med instruktion för ). Reservation och avvikande mening Av riktlinjer följer att ledamot skall kunna foga reservationer till styrelsens skrivelser, förslag och kommentarer och en avvikande mening till yttranden över förslag till granskningsplan. När det gäller sty- relsens beslut torde ha avsett att samma beslutsregler skall tillämpas som i utskott, dvs. att ledamot som har förlorat vid omröstning till betänkandet kan foga reservation med yrkande (se 4 kap. 14 § riksdagsordningen). är emellertid, som nämnts, en förvaltningsmyndighet vilket innebär att förvaltningslagens regler kommer att gälla för handläggningen av dessa ärenden. förvaltningslagen gäller för det fall beslut fattas av flera gemensamt att den som deltar i ärendet skall kunna reservera sig mot detta genom att låta anteckna avvikande mening. Den som inte gör det anses ha biträtt Vidare gäller enligt paragrafen att föredragande och andra tjänstemän som är med om den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet har rätt att få avvikande mening antecknad. Den som Prop. 2001/02:190 reserverar sig kan göra det mot antingen själva utgången i ärendet eller enbart mot beslutsmotiveringen (prop. 1985/86:80 s. 70 och /, Förvaltningslagen 1999, s. 193200). I Riksdags- kommitténs förslag används dock en annan terminologi. Ordet reservation används när det gäller beslut av styrelsen om skrivelser till och avvikande mening om yttranden över granskningsplan till riksrevisorerna. Det torde emellertid i båda situationerna vara fråga om reservantens rätt att få sin avvikande mening antecknad enligt vad som följer av förvaltningslagen. Någon särskild bestämmelse om ledamots rätt att få reservera sig mot styrelsen beslut behövs därför inte. redovisade regler innebär att med anledning av styrelsens förslag eller redogörelser har att ta ställning till såväl majoritetens som minoritetens ståndpunkt. Beslutar styrelsen att inte lämna något förslag eller redogörelse till innebär emellertid detta, som anför, att minoritetens ståndpunkt inte kommer att prövas av i den ordning som gäller för styrelsens förslag och redogörelser till . Minoritetens ståndpunkt kan dock alltid under den allmänna motionstiden tas upp av enskilda riksdagsledamöter. På detta sätt kan således de olika ståndpunkter som kommit till känna i styrelsen beaktas. Normgivningen för den statliga redovisningen Regeringens bedömning: Regeringen och myndigheter under rege- ringen, i första hand , bör även i fortsättningen meddela föreskrifter om årsredovisning m.m. såvitt avser de myndigheter som lyder under regeringen. riktlinjer: Det kan finnas anledning att i det fortsatta utredningsarbetet klargöra formerna för normgivningen för den statliga Flera remissinstanser har pekat på risken för dubbelarbete för myndigheterna och för motstridiga signaler. Även denna fråga faller inom ramen för det fortsatta utredningsarbetet. Utredningens bedömning: Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens (betänkandet s. 185188). Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna har inte några invändningar mot utredningens bedömning. instämmer i utredningens bedömning att det inte nu finns underlag för att ta ställning till frågan om normgivningen av den statliga redovisningen. En sådan normgivning skulle på överordnad nivå behöva avse årsredovisningen för staten och det är, enligt verket, naturligt att regeringen, även om en sådan normgivning skulle införas, fortsätter att normera redovisningen för myndigheterna med den överordnade normgivningen som grund. Enligt bör flera frågor utredningen aktualiserat behandlas i en översyn av lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Detta i syfte att undvika att organ som är föremål för granskning också svarar för normgivningen på området. Ett problem är att lagen om statsbudgeten saknar tydliga krav på att all användning av statliga medel skall vara föremål för återrapportering genom årsredovisning. Regeringen kommer därmed teoretiskt sett genom bristande eller ofullständig normgivning, beslut om dispenser från tillämpliga föreskrifter och beslut om att genomföra verksamheter utan krav på återrapportering i årsredovisning att kunna undandra verksamhet från årliga revision. Ett annat problem, som tar upp, är att riksdagsförvaltningen beslutar om vilka redovisningsregler som skall gälla för myndigheter under som riksdagsförvaltningen är ett revisionsobjekt. anser att ytterligare utredning krävs beträffande ansvaret för normgivning av den statliga redovisningen. Bakgrund: De grundläggande normerna för statens redovisning finns i lagen om statsbudgeten, som dock inte gäller för myn- digheter. Bokföring i staten skall, enligt lagens 45 §, ske på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed. Närmare föreskrifter om redovisningen skall, enligt samma lagrum, meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Sådana föreskrifter finns i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag och i förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring. Ekonomi- styrningsverket får meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av de nämnda förordningarna, vilka tillsammans med verkets allmänna råd finns samlade i som utges (senaste utgåva EA 2002). Det är således som i stor utsträckning svarar för regelgivningen på redovisningsområdet. Enligt 2 § 2 lagen (2000:419) om instruktion för riksdagsförvaltningen får riksdagsförvaltningen meddela för och dess myndigheter, utom , gemensamma budget- och redovisningsföreskrifter samt föreskrifter för utnyttjande av medel som har anslagits för och dess organ. har med stöd av bestämmelsen utfärdat flera föreskrifter. Genom föreskrifterna om arbetsordning för riksdagsförvaltningen (RFS 2001:2) har de förordningar, föreskrifter och allmänna råd som gäller för myndigheter under regeringen gjorts tillämpliga med några undantag även för riksdagsförvaltningen. har vidare för samtliga myndigheter under , utom , utfärdat föreskrifter som innebär att förordningen om årsredovisning och budgetunderlag, förordningen om myndigheters bokföring och förordningen (1994:1261) om statliga myndigheters redovisningssystem i allt väsentligt gäller för myndigheter (RFS 2001:9, RFS 2001:10, RFS 2001:11). årliga revision avser myndighetens årsredo- visning och behandlar bl.a. frågan om ledningen för myndigheten i sin förvaltning följt tillämpliga föreskrifter och särskilda regeringsbeslut. Väsentliga fel i årsredovisningen eller ledningens förvaltning i övrigt anges som en invändning i revisionsberättelsen. I en standardutformad revisionsberättelse anges att årsredovisningen i allt väsentligt är rättvisande, vilket innebär att inte funnit några väsentliga fel i redovisningen eller förvaltningen i övrigt. i granskningen konstatera att myndigheten i sin förvaltning följt för verksamheten tillämpliga föreskrifter och särskilda regeringsbeslut men att redovisningen trots detta inte uppfyller kraven på en rättvisande redovisning anges detta, om det bedöms som väsentligt, i form av en upplysning i revisionsberättelsen. I sin granskning kan vidare notera att gällande regelverk är motstridiga, att föreskrifter behöver förtydligas eller att regeringsbeslutet enligt verkets uppfattning strider mot lag eller annan föreskrift. Sådana iakttagelser lämnar , dels till den berörda myndigheten i form av revisionsrapporter, dels till regeringen i den årliga rapporten. har också möjlighet att påverka regelverket genom remissvar till regeringen och genom att lämna synpunkter på författningsförslag från Ekonomi- styrningsverket. deltar även med en ledamot i redovisningsråd. Skälen för regeringens förslag: Inledningsvis skall framhållas att utför revisorer årlig revision i enlighet med föreskrifter utfärdade av regeringen. revisorer utför, som närmare beskrivits i avsnitt 5.4.1, årlig revision av . Vid denna revision är det endast de föreskrifter som regeringen själv meddelat som fyller ut kravet på god redovisningssed enligt lagen om statsbudgeten. Enligt huvudregeln i 45 § första stycket förordningen (1996:1515) med instruktion för skall tillämpa de ekonomiadministrativa bestämmelser som gäller för myndigheter under regeringen. När granskningsområdet för revisorer, genom införandet av lagen om revision av , utökades till att avse även årlig revision av berörde inte frågan om det kunde föreligga några särskilda problem till följd av att föreskrifterna avseende redovisning var beslutade av regeringen men revisionen utfördes av en myndighet under (bet. 1996/97:KU22, rskr. 1996/97:253256). Inte heller berörde frågan när granskningsmandatet för den årliga revisionen av förtydligades i det nuvarande tredje stycket i 2 § lagen med instruktion för revisorer (1999:205, se bet. 1998/99:KU16, rskr. 1998/99:155). Det förhållandet att gransknings- området för revisionsmyndighet, genom inrättandet av , utökas till att avse årlig revision även av andra myndigheter under regeringen än innebär således inte något principiellt nytt. Eftersom myndigheter under regeringen även i fortsättningen är redovisningsskyldiga i förhållande till regeringen är det naturligt att det är regeringen som är ansvarig för normgivningen på området. Ett alternativ till den nuvarande ordningen skulle vara att ta in fler detaljerade ekonomiadministrativa regler för myndigheter under såväl som under regeringen i lag. De bestämmelser som finns i förordningen om myndigheters bokföring och som gäller för myndig- heter under regeringen skulle kunna ges formen av lag. Lagregleringen skulle även kunna avse redovisningen för myndigheter under . Även föreskrifter om upprättandet av årsredovisning för staten skulle kunna tas in i en sådan lag. En lagreglering skulle således kunna medföra en helt enhetlig reglering för alla myndigheter som revideras av Prop. 2001/02:190 . Dessa frågor är dock alltför omfattande för att kunna övervägas i detta sammanhang. uttalanden kan givetvis leda till att det finns anledning att överväga ändringar av regeringens eller föreskrifter. Det som kräver särskilda överväganden är därför frågan om det förhållandet att blir en myndighet under innebär problem när det gäller de synpunkter på det rådande regelsystemet som kan komma från . Eftersom såväl som är myndigheter under regeringen finns det goda möjligheter för Riks- revisionsverket att få synpunkter på regelsystemet tillgodosedda. I den mån anser att en ändring bör komma till stånd kan verket vända sig direkt till regeringen eller . För den händelse de båda myndigheterna inte skulle vara ense har de alltid möjlighet att vända sig till regeringen. Vid den årliga revisionen har en riksrevisor att göra en bedömning av om den granskade myndighetens årsredovisning och underliggande redovisning uppfyller kravet på god redovisningssed. När riksrevisorn gör denna bedömning är han eller hon givetvis medveten om att myndigheten har haft att beakta de bestämmelser om bokföring och årsredovisning m.m. som finns i de av regeringen meddelade förord- ningarna och i de av eller andra myndigheter meddelade föreskrifterna. Riksrevisorn kan ju dock vid sin bedömning av redovisningen göra en annan bedömning av vad som är god redovisningssed, t.ex. genom att jämföra med den praxis som gäller i privat verksamhet och av denna eller annan anledning finna en ändring av regelverket önskvärd. Den komplikation som kan uppkomma är om regeringen och skulle ha en annan uppfattning än och inte vilja anpassa regelverket i enlighet med uttalande. Problemet bör dock inte överdrivas. I sista hand har genom styrelsen en möjlighet att vända sig till och föreslå en lagreglering på området. Det finns givetvis ett värde i att lämnar synpunkter på förslag till reglering på redovisningsområdet. I vilken utsträckning detta lämpligen bör ske är dock en fråga som riksrevisorerna får ta ställning till. Huruvida skall vara representerad i Ekonomistyrnings- verkets redovisningsråd är en fråga som riksrevisorerna får ta ställning till. Regeringens ansvar för sina myndigheter Regeringens bedömning: För att kunna fullgöra sitt konstitutionella ansvar för de myndigheter som lyder under regeringen, har regeringen ett behov av att i viss utsträckning kunna låta genomföra granskningar av Sådana granskningar sker helt fristående från verksamhet och påverkar inte riktlinjer: underströk i sitt remissvar på riksdagskommitténs förslag att regeringens behov av att fortsättningsvis som ett led i dess styrning och kontroll av myndigheterna under regeringen kunna utföra viss egen revision av statsförvaltningen borde beaktas i det fortsatta utredningsarbetet. Hovrätten hänvisade bl.a. till att den svenska förvaltningsmodellen där förvaltningsmyndigheterna enligt 11 kap. 6 § regeringsformen i huvudsak lyder under regeringen innebär att regeringen har en skyldighet att löpande följa myndigheternas verksamhet, bl.a. för att kunna bedöma hur de efterföljer olika politiska beslut. Frågan om hur den verkställande maktens kontrollfunktion utformas borde, enligt hovrätten, anses inrymma författningsmässiga dimensioner och borde inte avhända sig sitt inflytande. förutsatte att frågan närmare skulle analyseras i det fortsatta utredningsarbetet och, enligt utskottets mening, var det angeläget att även regeringens behov av särskild gransknings- och utredningskapacitet beaktades. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning (betänkandet s. 189). Remissinstanserna: Remissinstanserna framför inte några invänd- ningar mot utredningens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen styr riket. Den är ansvarig inför . Detta ansvar gäller även de myndigheter som lyder under regeringen. För att regeringen fullt ut skall kunna fullgöra detta ansvar måste den därför vid behov kunna låta genomföra granskningar av dessa myndigheter. Sådana granskningar sker helt fri- stående från verksamhet och påverkar inte Riks- revisionens självständiga ställning. Granskningarna kan genomföras antingen inom , av en särskild myndighet eller genom att utomstående experter anlitas. I inleddes ett projekt angående regeringens behov av förstärkt kapacitet för kontroll och omprövning av statliga åtaganden och verksamheter. Projektet omfattar en kartläggning av vilka resurser som finns att tillgå inom för att kontrollera och styra förvaltningen, men också för att ompröva statliga åtaganden. Projektet kommer även att resultera i ett principiellt förslag till hur regeringens behov av kapacitet för kontroll och omprövning kan tillgodoses inom .