prop · GP0382 · 2002-01-17 00:00:00 — Regeringens proposition2001/02:82Ändrade regler om annonser i TV-sändningarProp.2001/02:82Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.Stockholm den 17 januari 2002Göran ()Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås ändringar av reglerna i radio- och TV-lagen (1996:844)om hur annonser får sättas in i TV-sändningar. Förslaget syftar till att minskade störningar som reklamavbrott i kommersiell TV innebär för publiken.Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 2002.Innehållsförteckning1 Förslag till riksdagsbeslut 32 Förslag till lag om ändring i radio- och TV-lagen (1996:844) 43 Ärendet och dess beredning 74 Gällande regler 74.1 Svensk lagstiftning 74.2 TV-direktivet 85 Reglerna bör ändras 106 Förslag till ändrade regler 117 Ekonomiska konsekvenser 158 Författningskommentarer 158.1 Förslag till lag om ändring av radio- och TV-lagen (1996:844) 15Bilaga 1 Promemorians huvudsakliga innehåll 18Bilaga 2 Departementspromemorians lagförslag 19Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser 22Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag 23Bilaga 5 Lagrådets yttrande 26Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 27Rättsdatablad 281Förslag till riksdagsbeslutRegeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändringi radio- och TV-lagen (1996:844).12 Förslag till lag om ändring i radio- och TV-lagen (1996:844)Härigenom föreskrivs i fråga om radio- och TV-lagen (1996:844)dels att 7 kap. 7 och 12 §§ samt 10 kap. 5 § skall ha följande lydelse,dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 7 kap. 7a och 7b §§, avföljande lydelse.Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse7 kap.7 §Annonser skall i TV-sändning sändas mellan programmen. Annonser får dock avbryta ett program, om de sänds1. i pauser i sportprogram där det förekommer längre pauser eller i pauser iprogram som avser föreställningar eller evenemang med pauser för publiken,2. mellan delar av program som består av avslutade delar och där varje del somföregås eller följs av annonser varar minst 20 minuter.Annonser skall i TV-sändning sändas mellan programmen. Under förutsättning attvillkoren i 7a § uppfylls får annonser dock avbryta ett program om det sker påsådant sätt att - med hänsyn till naturliga pauser samt programmetssändningslängd och karaktär - varken programmets integritet och värde ellerrättighetshavarnas rättigheter kränks.Vid tillämpningen av första stycket skall ett program som inte består av annatän, utom angivande av namn eller källa, ett enkelt meddelande om tid, väderlek,nyheter eller dylikt, inte betraktas som ett särskilt program.Reklam får inte förekomma före eller efter ett program eller en delav ett program som huvudsakligen vänder sig till barn såvida detinte är fråga om meddelanden som avses i 8 §.Vid tillämpningen av första stycket samt 7a och 7b §§ skall ett program som inte består av annat , utom angivande av namn eller källa, ett enkelt meddelandeom tid, väderlek, nyheter eller dylikt, inte betraktas som ett särskilt program.7 a §I sportprogram där det förekommer längre pauser eller i program som ärföreställningar eller evenemang med pauser för publiken får annonser sändas ipauserna.I program som består av avslutade delar får annonser sändas mellan delarna.I spelfilmer och filmer som är gjorda för TV - utom TV-serier, lättaunderhållningsprogram och dokumentärprogram - får annonser sändas om denprogramlagda sändningstiden överstiger . Annonser får sändas en gångför varje hel period . Om den programlagda sändningstiden är minst20 minuter längre än två eller flera fullständiga perioder fårannonser sändas ytterligare en gång.I andra program än de som avses i första och andra styckena skall det vara minst mellan annonssändningarna i programmet.7 b §Trots vad som sägs i 7 och 7 a §§ får annonser inte avbryta gudstjänster ellerprogram som huvudsakligen vänder sig till barn under tolv år.Program som huvudsakligen handlar om nyheter eller nyhetskommentarer,dokumentärprogram och program om livsåskådningsfrågor får inte avbrytas avannonser om den programlagda sändningstiden är kortare än . Om denprogramlagda sändningstiden är eller längre gäller vad som sägs i 7a§ andra och fjärde styckena.Reklam får inte förekomma före eller efter ett program eller en delav ett program som huvudsakligen vänder sig till barn såvida detinte är fråga om meddelanden som avses i 8 §.12 §Bestämmelserna i detta kapitel gäller inte för sådan reklam som den sändande gör för sin programverksamhet.Bestämmelserna i 5 och 7 §§ gäller inte sökbar text-TV.Bestämmelserna i 5 och 7-7b §§ gäller inte sökbar text-TV.10 kap.5 §Den som åsidosätter de bestämmelser och villkor som anges i denna paragraf fåråläggas att betala en särskild avgift. villkor om annonser och sponsrade program som föreskrivits med stöd av 3kap. 3 § första stycket,2. bestämmelsen om otillbörligt gynnande av kommersiella intressen enligt 6kap. 4 §,3. bestämmelserna om annonser i 7 kap. 1 och 5-7 §§,3. bestämmelserna om annonser i 7 kap. 1 och 5-7b §§,4. bestämmelserna om andra annonser än reklam i 6 kap. 5 § och 7 kap. 2 och 3§§,5. bestämmelserna om sponsring i 7 kap. 8 och 9 §§ samt 10 § andra stycket,6. bestämmelsen om reklam i 7 kap. 11 §, eller7. bestämmelsen om exklusiva rättigheter i 6 kap. 10 §.Vid prövning av frågan om avgift skall påföras skall rätten särskilt beaktaöverträdelsens art, varaktighet och omfattning.Avgiften tillfaller staten.Denna lag träder i kraft och gäller sändningar som sker efterden tidpunkten.223 Ärendet och dess beredningInom har promemorian Ändrade regler om annonser iTV-sändningar (Ds 2001:18) upprättats. En sammanfattning av promemorians förslag finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2.Promemorian har remissbehandlats. En förteckning av remissinstanserna finns ibilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig iRegeringskansliet (dnr Ku 2001/959/R).LagrådetRegeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande överdet lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5.Regeringen har följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas iförfattningskommentaren. Därutöver har redaktionella ändringar gjorts.4 Gällande regler4.1 Svensk lagstiftningDe grundläggande föreskrifterna rörande friheten att yttra sig i andra medier än tryckta skrifter finns i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). YGL omfattarljudradio, television och vissa liknande överföringar samt filmer, videogram,ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar. Dess syfte är att värnayttrandefriheten och det fria informationsflödet i vidaste bemärkelse. Av 1 kap. 12 § andra stycket YGL följer att frågor om reklam får regleras genom vanliglag när den förekommer i de radioprogram som omfattas av YGL.Sverige har haft lagstiftning om reklamsändningar i television sedan den 1 juli1991. Då trädde de ändringar i radiolagen (1966:755) i kraft som skullemöjliggöra en ny, reklamfinansierad tredje TV-kanal i . Regler om reklamoch annan annonsering finns numera i radio- och TV-lagen (1996:844), som träddei kraft den 1 december 1996.7 kap. radio- och TV-lagen handlar om reklam och annan annonsering. Vissa regler gäller både television och ljudradio, medan andra endast avser sändningar itelevision. Bestämmelserna gäller inte för sådan reklam som den sändande gör för sin programverksamhet (12 § första stycket).Viktiga begrepp är annonser, reklam och sponsring. Begreppet reklam har sammainnebörd som i marknadsrätten, dvs. det skall föreligga ett avsättnings- ellertillgångsfrämjande syfte, men det krävs inte att det görs mot ersättning (seprop. 1995/96:160 s. 109 f.). Med annonser avses dels reklam, dels sändningarsom utan att vara reklam sänds på uppdrag av någon annan (1 § tredje stycket).Ett sponsrat program är ett program som inte är en annons men som helt ellerdelvis har bekostats av någon annan än den som bedriver sändningsverksamheteneller som framställer audiovisuella verk (8 § första stycket).Annonser skall kunna urskiljas i förhållande till annat programinnehåll. Föreoch efter varje sändning av annonser skall det därför sändas en särskildsignatur i ljud och bild som tydligt skiljer annonserna från övriga sändningar.För placering av annonser i TV-sändningar är huvudregeln att annonserna skallsändas mellan programmen (7 § första stycket). Annonserna får dock avbrytaprogram i två olika fall. Det gäller för det första sportprogram där detförekommer längre pauser eller program som avser föreställningar eller evenemang med pauser för publiken. I dessa fall får annonser sändas i pauserna (7 §första stycket 1). I program som består av avslutade delar får för det andraannonser sändas mellan delarna om varje del som föregås eller följs av annonservarar minst (7 § första stycket 2). Ett program som - utom angivandeav namn eller källa - inte består av annat än ett enkelt meddelande om tid,väderlek, nyheter eller liknande, skall inte betraktas som ett särskilt programvid tillämpningen av de nämnda reglerna (7 § andra stycket). Bestämmelsen i 7 §om annonsplacering gäller inte för sökbar text-TV (12 § andra stycket).Vissa regler gäller TV-reklam till barn. Reklam i en TV-sändning får inte syftatill att fånga uppmärksamheten hos barn (4 § första stycket). Ireklam i en TV-sändning får det inte heller uppträda personer eller figurer somspelar en framträdande roll i program som huvudsakligen vänder sig till barnunder (4 § andra stycket). Det får inte heller förekomma reklamomedelbart före eller efter ett program eller en del av ett program somhuvudsakligen vänder sig till barn om det inte är fråga om etts.k. sponsringsmeddelande (7 § tredje stycket).Efterlevnaden av radio- och TV-lagens bestämmelser om reklam, annan annonseringeller sponsring övervakas till viss del av och i övrigt av (9 kap. 2 §).Vid överträdelser av bestämmelserna om reklam, annan annonsering eller sponsring kan i de flesta fall programföretaget åläggas att betala en särskild avgift.Överträdelser av vissa bestämmelser sanktioneras emellertid enligtmarknadsföringslagen (1995:450).4.2 TV-direktivetRådets direktiv /552/EEG av om samordning av vissabestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television, ändrat genomEuropaparlamentets och rådets direktiv /36/EG (TV-direktivet), har till syfteatt möjliggöra fri rörlighet för TV-sändningar. Direktivet innebär att denmedlemsstat varifrån en sändning härrör skall se till att sändningen följerlagen i den medlemsstaten. Andra medlemsstater skall tillåta fri mottagning ochfår inte hindra vidaresändning av en TV-sändning från en annan medlemsstat avskäl som omfattas av direktivet. Direktivet innehåller minimiregler som gällerför TV-sändningar från EU:s medlemsstater.I direktivets kapitel 1, artikel 1, definieras TV-reklam, smygreklam, sponsringoch TV-köp. Begreppet TV-reklam (artikel 1 c) innefattar varje form avmeddelande av ett offentligt eller privat företag i samband med handel,affärsverksamhet, hantverk eller yrke i avsikt att främja tillhandahållande motbetalning av varor eller tjänster m.m., som sänts antingen mot betalning ellermot liknande ersättning eller som är egenreklam. Med smygreklam (artikel 1 d)avses presentation av varor m.m. som avses tjäna som reklam men där allmänhetenkan vilseledas i fråga om presentationens art. Sponsring (artikel 1 e) betecknar vissa bidrag för finansiering av TV-program som syftar till att främja ettföretags namn, varumärke, anseende, verksamhet eller produkter. Med TV-köp(artikel 1 f) avses sändning av direkta erbjudanden till allmänheten medavseende på att tillhandahålla varor m.m. mot betalning.I kapitel 2, artikel 2.1, anges att den ansvariga medlemsstaten skallsäkerställa att alla TV-sändningar som sänds av programföretag inom dessjurisdiktion överensstämmer med bestämmelserna i det rättssystem som gäller försändningar avsedda för allmänheten i den medlemsstaten. I artikel 3.1 anges att medlemsstaterna har frihet att föreskriva attTV-programföretagen inom deras jurisdiktion skall följa mer detaljerade ellerstriktare regler inom de områden som omfattas av direktivet.Kapitel 4, artikel 11, reglerar hur reklaminslag och köp-TV-inslag får sättas in i programmen.Enligt artikel 11.1 skall reklaminslag och köp-TV-inslag infogas mellan program. I vissa fall är det emellertid tillåtet att infoga reklaminslag ochköp-TV-inslag i programmen. En förutsättning är att det sker på sådant sätt ochmed hänsyn till naturliga pauser samt programmets sändningslängd och karaktäratt varken programmets integritet och värde eller innehavarnas rättigheterkränks. Dessutom skall villkoren i artikel 11.2-5 vara uppfyllda.Artikel 11.2 gäller program som består av fristående delar, sportprogram ellerevenemang som struktureras på liknande sätt samt föreställningar som innehållerpauser. I sådana program skall reklamen sättas in mellan delarna eller ipauserna.Artikel 11.3 behandlar spelfilmer eller filmer gjorda för TV - med undantag förTV-serier, lätta underhållningsprogram och dokumentärer. Sådana program får, omde har en programlagd sändningstid som överstiger , avbrytas av reklam en gång för varje hel 45-minutersperiod. Om den programlagda sändningstiden ärminst längre än två eller flera fullständiga 45-minutersperioder fårytterligare ett avbrott göras.Enligt artikel 11.4 skall minst förflyta mellan reklaminslag ellerköp-TV-inslag i programmen. Detta gäller dock inte för sådana program med pauser som avses i artikel 11.2.I artikel 11.5 anges att vissa programtyper inte får avbrytas av reklaminslagoch köp-TV-inslag. Det gäller dels alla gudstjänster, dels nyhetsprogram,program om aktuella samhällsfrågor, dokumentärprogram, religiösa program ochbarnprogram om deras programlagda sändningstid är . Om denprogramlagda sändningstiden är skall vad som sägs i artikel 11.1-11.4 gälla.Enligt artikel 20 får medlemsstaterna, med vederbörlig hänsyn tillgemenskapsrätten, fastställa andra villkor än de som anges bl.a. i artikel11.2-11.5 i fråga om sändningar som är avsedda uteslutande för det nationellaterritoriet och som inte kan tas emot, direkt eller indirekt, av allmänheten ien eller flera andra medlemsstater. Detta gäller utan att det påverkartillämpningen av artikel 3.5 Reglerna bör ändrasRegeringens bedömning: Den svenska lagstiftningen om TV-reklam bör ändras närdet gäller hur annonser får avbryta program.Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedömning.Remissinstansernas synpunkter: Merparten av remissinstanserna delar regeringensbedömning. och menar att det ärpositivt att likvärdiga konkurrensförutsättningar skapas på den svenskaTV-marknaden mellan TV-företag som är etablerade i och företag som äretablerade i andra EU-länder. anser att det krävs mervittgående förändringar av det nuvarande systemet för att en bättrekonkurrenssituation på TV-reklammarknaden skall uppnås. () menar att det inte finns någon anledning att ändra reglerna. MTG anser att en helhetsöversyn av den svenska situationen bör göras och en förändring avreglerna bör ske först då marknadssituationen verkligen har förändrats. ABframför i huvudsak samma synpunkter som MTG.Bakgrund: Anledningen till att lagstiftning om reklamsändningar i svensktelevision först infördes var att en ny, reklamfinansierad tredje TV-kanal iSverige skulle kunna starta. Den svenska lagstiftningen gavs från börjanmedvetet en restriktiv utformning. Skälen till detta var bl.a. en omsorg ompublikens möjlighet att följa TV-programmen så ostört som möjligt (prop.1990/91:149 s. 106 f).När lagstiftningen infördes stod utanför EU. Medlemskapet några årsenare föranledde inte några ändringar av reklambestämmelserna.Under de tio år som har gått sedan de första reglerna om TV-reklam infördes harflera reklamfinansierade TV-kanaler tillkommit på den svenska marknaden. Vissaav programföretagen är etablerade i ett annat EU-land, t.ex. . För dessa programföretag gäller därmed det landets lagstiftning.Skälen för bedömningen: Vid en jämförelse mellan de svenska reglerna och dettidigare nämnda TV-direktivet kan det konstateras att möjligheterna att avbrytaprogram med annonser är mindre enligt svensk lagstiftning.Det står emellertid klart att de svenska reglerna om hur annonser får placerasinte tillgodoser sitt syfte, dvs. att skydda publikens möjlighet att ta del avprogrammen utan att störas av annonser. Enligt huvudregeln i 7 kap. 7 § radio-och TV-lagen skall annonser placeras mellan programmen. Några kriterier för vadsom är program anges inte i lagtexten. Inget hindrar att ett program avbryterett annat program. En följd av denna reglering är att längre program, somfilmer, numera ofta avbryts av ett eller t.o.m. två andra program, vilka omgesav annonssändningar. Avbrotten blir härigenom betydligt längre än om avbrott för annonser skulle tillåtas.Sedan våren 1999 pågår TV-sändningar med digital teknik från marksändare iSverige. och TV har i två beslut (SB 202/00 och SB203/00) funnit att det redaktionella ansvaret för de program som sänds i Kanal och i det digitala marknätet ligger hos de brittiska bolag som svarar förmotsvarande sändningar via satellit. Eftersom dessa bolag inte är etablerade iSverige fann nämnden att sändningarna inte lyder under svensk jurisdiktion. Detbetyder att de inte behöver följa bestämmelserna i radio- och TV-lagen utan istället är underkastade de brittiska reglerna som tillåter reklamavbrott istörre utsträckning än de svenska reglerna. väljeremellertid att i de avbrott i programmen där det sänds reklam isatellitsändningarna i det digitala marknätet i stället visa en skylt som talarom att det inte är tillåtet att göra reklamavbrott. Oavsett om programföretagenväljer att sända reklam eller skyltar i avbrotten blir störningarna för publiken ungefär desamma.Det som beskrivits ovan visar att den svenska TV-publiken drabbas av flerstörningar i programmen än vad som är avsett enligt de svenska reglerna.Till detta kommer att skillnaderna mellan och andra länderslagstiftning om reklam i TV får till följd att företag med inriktning på densvenska marknaden får en konkurrensfördel om de etablerar sig utanför Sverigeoch sålunda kommer att lyda under ett annat lands lagstiftning. Att skillnaderna i lagstiftning leder till en konkurrensnackdel för svenska programföretag iförhållande till utländska uppmärksammades av regeringen redan när de dåvarandebestämmelserna om satellitsändningar infördes (se prop. 1992/93:75 s. 33).Enligt regeringens uppfattning vägde emellertid önskemålen om en enhetlig svensk lagstiftning för mark- och satellitsändningar under svensk jurisdiktion tyngrevid detta tillfälle. Eftersom antalet reklamfinansierade företag som äretablerade utomlands har ökat är konkurrensnackdelen emellertidmer kännbar jämfört med när de dåvarande reglerna om satellitsändningarinfördes.Mot bakgrund av de nu redovisade problemen finns det skäl att ändra de svenskareglerna om hur annonser får avbryta program. I motsats till MTG och ABanser vi att de ovan beskrivna situationerna är så störande för publiken att det är motiverat med en ändring redan nu.6 Förslag till ändrade reglerRegeringens förslag: Reglerna i radio- och TV-lagen ändras så att det undervissa förutsättningar blir tillåtet att avbryta TV-program med annonser.Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.Remissinstansernas synpunkter: Merparten av remissinstanserna, däriblandJustitiekanslern, , Kammarrätten i , , och tillstyrker eller har ingenerinran mot förslaget. Ett antal remissinstanser, bl.a. Konstnärliga ochLitterära (), ,Konsumentråd, , Kanal och , avvisardock helt eller i huvudsak förslaget. Länsrätten i anför att detär önskvärt med en utveckling av i vilka avseenden annonsavbrotten skulle kunnavara kränkande. , och anser attförslaget inte går tillräckligt långt eftersom det inte föreslås några ändringar av mängden reklam. menar att monopolställning ochdet faktum att det digitala marknätet inte har tillräcklig täckning kan få tillföljd att konkurrensen ytterligare minskar och att prisbilden inte påverkaspositivt. Kanal , Televisionsaktiebolaget och anser attförslaget ytterligare snedvrider konkurrensförutsättningarna på den kommersiella TV-marknaden i till fördel. KLYS anser att de föreslagnareglerna kommer att innebära omfattande ingrepp i filmer. KLYS ställer sigfrågande till vem som avgör vad som är en naturlig paus i en film eller närinnehavarens rättigheter kränks och föreslår att det tillsätts en etisk nämndsom är kopplad till och TV. , Föreningen och Regissörer delar KLYS uppfattning. föreslår att man villkorar en kvotobruten sändningstid för kvalitetsfilm, dokumentärfilm m.m. för att tilldelassändningstillstånd. Konsumentråd anser att förslaget innebär ett ökatstörningsmoment för tittarna. uppger att pausernaslängd vid speciella program kan vara beroende av verkligheten, vilket innebäratt det ibland bara finns utrymme . Förbundetanser därför att det bör vara möjligt att utjämna med någon eller vid angränsande timmar. anser att korta överträdelser som endastbaseras på förståeliga och driftmässiga omständigheter bör tillåtas.Skälen för förslaget: I föregående avsnitt har redovisats att nuvarande reglerinte uppfyller syftet att skydda publikens möjligheter att ostört följaprogrammen. En betydande del av de TV-program som är avsedda för den svenskapubliken sänds från utlandet, vilket bl.a. innebär att de kan avbrytas förannonser i större utsträckning än vad radio- och TV-lagen medger. Förbudet motatt låta annonser avbryta program har vidare fört med sig att vissaprogramföretag i stället låter program avbrytas av andra program, för att på såsätt kunna sända annonser i pauserna mellan programmen. Detta kan vara merstörande för publiken än om programmen skulle avbrytas av annonser som varplacerade med hänsyn till programmens karaktär och publikens möjligheter attuppleva programmen. Även bruket att ersätta reklamen med skyltar när motsvarande program sänds i digital marksändning är mycket störande för publiken.För att störningarna för publiken skall minska bör därför de svenska reglernaför hur annonser får placeras ändras så att annonser under vissa förutsättningar får avbryta program. Eftersom syftet med de föreslagna ändringarna i förstahand är att tittarna i högre grad än vad som är fallet skall kunna ta delav programmen utan att drabbas av avbrott som är längre än nödvändigt föreslårregeringen ingen ändring såvitt avser mängden reklam. Det bör inte heller varamöjligt att, som och föreslagit, utjämna antaletreklamminuter vid en angränsande timme i samband med att det visas exempelvissportprogram.Några remissinstanser har haft synpunkter som rör hur förslaget inverkar på TV4:s ställning. Kanal har bl.a. ifrågasatt om inte , som tidigarebeviljats exklusiva rättigheter, får en konkurrensfördel som står i strid medkonkurrensreglerna i EG-fördraget. Vi delar inte denna uppfattning. Förslagetinnebär att de regler som gäller för å ena sidan kommersiella TV-företag som äretablerade i , däribland , och å den andra sidan konkurrerandeföretag som är etablerade utomlands, blir mer lika varandra.Det är riktigt att är det enda TV-företag som har rätt att sändarikstäckande TV-reklam i det analoga marknätet. De konkurrensfördelar dettamedför för uppvägs emellertid av skyldigheten att betala koncessionsavgifttill staten enligt lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens ochradions område. Syftet med koncessionsavgiften är att motverka att ettprogramföretag får en alltför stark ställning på TV-reklammarknaden och därmedkonkurrensfördelar i jämförelse med andra reklammedier.TV-marknaden har dessutom förändrats betydligt sedan inledde sinamarksändningar. Andelen hushåll som enbart kan ta emot marksänd analog TV harminskat som utvecklingen av digitala marksändningar innebär att flerakommersiella TV-företag får möjlighet att nå även de hushåll som endast har tillgång till marknätet.