prop · GP0385 · 2002-01-17 00:00:00 — de elektroniska pengar som skall ges ut godkänns som betalningsmedel endastav ett begränsat antal företag med verksamhet i samma lokaler eller inom ettannat begränsat område, eller som står i ett nära finansiellt elleraffärsmässigt förhållande till utgivaren.Ett aktiebolag eller en ekonomisk förening som medgetts undantag från lagensbestämmelser skall till lämna en redogörelse förverksamheten och en redovisning av utestående skulder hänförliga till deelektroniska pengar som getts ut.När undantag medgetts har utgivaren inte rätt till marknadstillträde till ettannat land inom EES enligt principerna om en enda auktorisation, hemlandstillsyn och ömsesidigt erkännande.Promemorians förslag: I promemorian föreslås ett undantag från huvuddelen avlagens regler för de utgivare av elektroniska pengar som uppfyller de kriteriersom beskrivs i regeringens förslag. Förslaget innehåller inte någon regel om den inre marknaden för utgivare av elektroniska pengar.Remissinstanserna har inte haft någon erinran mot förslagen.Skälen för regeringens förslag: En kraftigt ökad utgivning av elektroniskapengar inom gemenskapen kan påverka det finansiella systemets stabilitet ocheffektiviteten i betalningsväsendet. Direktivet har tillkommit för att gemedlemsstaterna goda möjligheter att hantera problem som kan uppkomma vid ensådan framtida utveckling. Syftet med direktivet är således att uppnå engrundläggande harmonisering och ett ömsesidigt erkännande av medlemsstaternasnäringsrättsliga lagstiftning på område, för att på så sätt uppnå principerna om en enda auktorisation och hemlandstillsyn. I ingressen till direktivet angesatt det krävs ett nära samarbete mellan medlemsstaterna och desstillsynsmyndigheter för att hantera den inre marknad för utgivning avelektroniska pengar som skapas genom direktivet.All utgivning av elektroniska pengar utgör naturligtvis inte i sig enstabilitetsrisk för betalningssystemet. Så är exempelvis inte fallet närutgivningen endast sker i en beloppsmässigt begränsad omfattning eller till enbegränsad krets. I dessa fall får medlemsstaterna enligt artikel 8 i direktivettillåta att de behöriga myndigheterna undantar utgivaren från tillämpningen avbestämmelserna i direktivet om elektroniska pengar ochkreditinstitutsdirektivet. Det bör dock särskilt uppmärksammas att i de fallundantag medgetts har utgivaren inte rätt till marknadstillträde till ett annatland inom EES enligt principerna om en enda auktorisation, hemlandstillsyn ochömsesidigt erkännande.Den utgivning som medlemsstaterna tillåts helt eller delvis undanta fråndirektivens tillämpningsområde är följande:a) där utgivningen ger upphov till utestående skulder som normalt inteöverstiger och aldrig överstiger ,b) där utgivna elektroniska pengar godkänns som betalningsmedel endast av ettdotterbolag till utgivaren som utför operativa uppgifter eller andra uppgiftermed anknytning till elektroniska pengar som ges ut eller distribueras avinstitutet, ett moderbolag till utgivaren eller ett annat dotterbolag tillmoderbolaget, ellerc) där utgivna elektroniska pengar används för betalning endast tilli) ett begränsat antal företag med verksamhet inom samma lokaler eller ett annat begränsat område,ii) ett företag som står i ett nära finansiellt eller affärsmässigt förhållandetill institutet.Undantag får göras om något av dessa fall är uppfyllt. I samtliga fall gälleratt utgivningen inte får innebära att den betalkraft i form av elektroniskapengar som ställs till användarens förfogande överstiger 150 euro.Även om en medlemsstat väljer att ge behöriga myndigheter tillåtelse attutnyttja möjligheten att undanta vissa utgivare från direktivetstillämpningsområde, skall utgivare som undantagits regelbundet rapportera om sin verksamhet och redovisa sina skulder hänförliga till elektroniska pengar(artikel 8.3). Det innebär att inte någon utgivare av elektroniska pengar, såsom de definieras i direktivet, helt och hållet kan undantas från de krav somställs i detta.Sammanfattningsvis omfattar undantagsmöjligheterna utgivare som ägnar sig åt enutgivning av elektroniska pengar som totalt sett är beloppsmässigt begränsadeller där möjligheten att använda de utgivna pengarna är kringskuren. Dessutomgäller i dessa fall att den enskilde innehavaren av elektroniska pengar endastfår tillgång till betalkraft i mindre omfattning. Det kan konstateras attsamtliga dessa undantagsmöjligheter rör sådana fall där risken för attutgivningen kan komma att påverka stabiliteten i betalningssystemet är liten.För den enskilde konsumenten är också risken begränsad.Ett skäl för att ge dessa undantagsmöjligheter är att det kan leda till en ökad flexibilitet vid tillämpningen av det nya regelsystemet förutgivning av elektroniska pengar. Det torde kunna bidra till en effektiviseringoch förenkling av såväl tillståndsgivning som tillsyn. innebär dennabestämmelse att inspektionen - inom den uppställda ramen - kan medge undantagfrån lagens regler, utom vad gäller viss rapporteringsskyldighet. Detta kaninnebära att utgivare av elektroniska pengar kan pröva och utveckla nya systemoch instrument på marknaden - någonting som kan gynna uppkomsten av säkrare ocheffektivare betalningssätt som kan få en vidare spridning. Att införaundantagsmöjligheter kan på så sätt också bidra till att utvecklingen på området inte hämmas.Sammanfattningsvis finns det en rad starkt vägande skäl för att tillåtaFinansinspektionen att medge undantag från lagens regler. Deundantagsmöjligheter som lämnas i direktivets artikel 8 bör således genomföras i lagen om utgivning av elektroniska pengar.8.3 Förutsättningar för tillstånd m.m.Regeringens förslag: tillstånd skall krävas för utgivare avelektroniska pengar. Tillstånd kan ges till verksamhet som bedrivs i någon avassociationsformerna svenskt aktiebolag eller svensk ekonomisk förening.I lagen ställs vissa kvalitetskrav på verksamheten och dess organisation samt på ägare och ledning. Ett institut för elektroniska pengar skall när verksamhetenpåbörjas ha ett bundet eget kapital som motsvarar minst en miljon euro.Tillstånd att ge ut elektroniska pengar från filial här i landet kan ges tillett utländskt företag för elektroniska pengar från tredjeland. Ett svensktinstitut för elektroniska pengar får efter tillstånd från Finansinspektionenmöjlighet att inrätta filial i tredjeland.Särskilt tillstånd krävs inte för filialetablering och gränsöverskridandeverksamhet när en utgivare av elektroniska pengar har säte och tillstånd i ettland inom EES.En utgivare av elektroniska pengar som för lagens ikraftträdandedriver verksamhet som omfattas av lagen får fortsätta driva verksamheten tilloch med eller, om ansökan om tillstånd eller om undantaginkommit till senast , till dess ansökanhar prövats slutligt.Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag till viss del. Ipromemorians lagförslag saknas regler om marknadstillträde ochövergångsbestämmelser.Remissinstanserna: , och Finansbolagens Föreninghar konstaterat att trots att ett av det huvudsakliga syftet med direktivet äratt säkerställa att en inre marknad inrättas även för institut som ger utelektroniska pengar saknas sådana bestämmelser i lagförslaget. De har påtalatatt dessa regler om marknadstillträde måste läggas fast i lag.Skälen för regeringens förslagAllmänt om tillståndskrav för kreditinstitutKraven på tillstånd samt reglerna för rörelse och tillsyn är som tidigareberörts centrala i kreditinstitutsdirektivet - ett direktiv som utgör grundenför den svenska lagregleringen av den verksamhet banker ochkreditmarknadsföretag bedriver.I kreditinstitutsdirektivet ställs ett flertal krav avseende organisation,ägare, ledning och finansiell stabilitet som måste vara uppfyllda för atttillstånd skall lämnas. I princip skall dessa krav också vidmakthållas för attinstitutet i fråga skall undvika att tillståndet återkallas. Tillsynen avinstituten har också den inriktningen att på olika sätt granska attrörelsereglerna följs.Av hänvisningen i direktivet om elektroniska pengar tillkreditinstitutsdirektivet följer bl.a. att utgivning av elektroniska pengarskall vara tillståndspliktig, omfatta vissa rörelseregler och stå under tillsyn. Överfört på svenska förhållanden behöver banker och kreditmarknadsföretag inteha något särskilt tillstånd för att ge ut elektroniska pengar. För dessa företag ryms, som nämnts, redan en sådan utgivning inom det tidigare lämnadeverksamhetstillståndet. Denna ordning är också en utgångspunkt i direktiven.Associationsform för pengarPå det finansiella området finns det bestämmelser om i vilka särskilt regleradeformer verksamheten får bedrivas. Kravet på viss associationsform motiveras ofta av att endast sådana företagsformer som innebär garanti för viss säkerhet ochvaraktighet vad gäller kapitalinsats, revision etc. bör komma i fråga. Skälentill detta står att finna i de skyddsintressen som är grunden för den omfattande näringsrättsliga regleringen på området (se närmare i avsnitt 5.1). Sammaskyddsintressen gäller även för den verksamhet som bedrivs av institut förelektroniska pengar. Det finns därför skäl att även i detta sammanhang endasttillåta associationsformer som regleras i särskild lag. På så sätt uppnås ocksåden fördelen att den nu föreslagna lagen kan begränsas till specialbestämmelsersom har direkt samband med utgivning av elektroniska pengar som degrundregler som gäller för den valda associationsformen redan finns angivna iden särskilda lagen.Förutsättningar för tillstånd och bedrivande av verksamhetDen som, utan att vara bank eller kreditmarknadsföretag, vill ge ut elektroniska pengar måste enligt den nu föreslagna lagen ansöka hos omoch beviljas tillstånd till sådan utgivning. De tillståndskrav som ställs påutgivare av elektroniska pengar är i princip samma krav som ställs på andrakreditinstitut enligt kreditinstitutsdirektivet. Det som skiljer är främststartkapitalets storlek som i normalfallet är betydligt lägre än för andrakreditinstitut. Det skall vid verksamhetens igångsättande motsvara minst enmiljon euro (jfr. dock artikel 5 i kreditinstitutsdirektivet). Institutenskapitalbas får därefter aldrig understiga startkapitalet. Detta har ansettsrimligt eftersom den verksamhet som pengar får bedriva i princip är begränsad till just utgivning av elektroniska pengar. Även omdenna verksamhet har bedömts kunna utgöra en stabilitetsrisk anses riskerna isamband med den begränsade verksamhet som pengar kan bedriva som betydligt mindre än för andra kreditinstitut.Som ett ytterligare preciserat krav i fråga om sund och ansvarsfull verksamhetställs i direktivets artikel 7 krav på sunda och ansvarsfulla förfaranden föradministration och bokföring samt på en tillräcklig internkontroll. I direktivet ges också den rekommendationen att dessa regler skall anpassas efter definansiella och icke-finansiella risker, inbegripet även tekniska ochprocessuella risker, som instituten utsätts för. Det påpekas i detta sammanhangatt vid en sådan bedömning måste även risker som har samband med institutenssamarbete med andra företag som utför operativa uppgifter eller andra uppgiftersom sammanhänger med deras affärsverksamhet vägas in.Utöver dessa för pengar speciella tillståndskravfinns det i kreditinstitutsdirektivet vissa regler om ägare, ledning, revisorer, styrelse, verkställande direktör, huvudkontorets säte, krav på verksamhetsplanetc. Dessa regler är också tillämpliga på pengar.Regler med motsvarande innehåll skall därför införas i den nu föreslagna lagen.Som , och har påtalat måste reglerna om marknadstillträde läggas fast i lag. Eftersomkreditinstitutsdirektivets regler om en enda auktorisation ochgränsöverskridande verksamhet även skall gälla för utgivare av elektroniskapengar bör därför i lagen införas bestämmelser om att utgivare av elektroniskapengar med säte inom EES kan öppna filial eller bedriva gränsöverskridandeverksamhet i utan att begära särskilt tillstånd från . Utgivaren skall alltså kunna ge ut elektroniska pengar i efter att hafått tillstånd i hemlandet och står därefter också under hemlandets tillsyn.Samma möjligheter skall naturligtvis öppnas för svenska företag att inom EESetablera filial eller bedriva gränsöverskridande verksamhet. För utgivare avelektroniska pengar från tredjeland, dvs. utgivare med säte i länder utanförEES, bör det däremot i den nu föreslagna lagen ställas krav på att dessaföretag ansöker om tillstånd för att få bedriva filialverksamhet i . pengar som planerar att inrätta en filial i tredjeland skall ansöka om tillstånd hos Finansinspektionen.Tillstånd för redan verksamma utgivare av elektroniska pengarNär det gäller utgivare som redan bedriver verksamhet som denföreslagna lagen skall träda i kraft och som enligt lagens definition kommer att omfattas av dess tillämpningsområde måste det naturligtvis ställas samma kravsom för de utgivare som söker tillstånd efter lagens ikraftträdande. Enligtartikel 10 i direktivet skall dessa utgivare visserligen redan anses hatillstånd för sin verksamhet, men utgivarna skall efter lagensikraftträdande inkomma med uppgifter till medlemsstaternas behöriga myndigheterför att dessa skall kunna bedöma om utgivarna uppfyller lagens krav.En bestämmelse bör därför tas in i övergångsreglerna till den föreslagna lagenom att ett svenskt aktiebolag, en ekonomisk förening eller ett utländskt företag för elektroniska pengar från tredjeland som för lagensikraftträdande driver verksamhet som omfattas av lagen får fortsätta drivaverksamheten till och med eller, om ansökan om tillståndeller om undantag inkommit till senast ,till dess ansökan har prövats slutligt.8.4 Regler för verksamheten m.m.Regeringens förslag: Möjligheterna för ett pengar attbedriva annan verksamhet vid sidan av utgivningen och att äga andelar i andraföretag begränsas. Dessutom skall vissa rörelseregler i enlighet med EG:skreditinstitutsdirektiv gälla. Ett institut för elektroniska pengar skall ha enkapitalbas som uppgår till ett belopp motsvarande av desssammanlagda skulder hänförliga till utestående elektroniska pengar. Vidare skall vissa matchnings- och placeringsregler pengar, banker och kreditmarknadsföretag som ger utelektroniska pengar skall ha ett system för utgivning som är utformat på ettsätt som garanterar hög säkerhet samt gör det möjligt att kontrollera och spåratransaktioner i pengar skall omfattas av lagen (1995:1559) omårsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag.Promemorians förslag: Överensstämmer till viss del med regeringens förslag. Ipromemorian föreslås dock inte att de regler i kreditinstitutsdirektivet som ärtillämpliga på pengar förs in i den nya lagen på ettliknande sätt som i bankrörelselagen och lagen om finansieringsverksamhet. Inteheller behandlas redovisningsfrågor i promemorian.Remissinstanserna har i huvudsak inte haft någon erinran mot förslaget.Finansinspektionen och har anfört att den nya lagen börgöras mer omfattande (se närmare under avsnitt 8.1). ochFinansinspektionen har anmärkt att en särskild bestämmelse om säkerhet ochkontroll bör införas i lagen och att ges föreskriftsrätt idenna fråga. har framhållit att en sådan bestämmelse ävenskall omfatta banker och kreditmarknadsföretag som ger ut elektroniska pengar.Skälen för regeringens förslagBegränsningar för verksamheten m.m.I direktivets artikel 1.5 finns en bestämmelse som innebär en begränsning förett pengar att bedriva annan verksamhet vid sidan avutgivningen av elektroniska pengar. Institutet får enligt direktivbestämmelseninte tillhandahålla annat än närbesläktade finansiella och icke-finansiellatjänster, t.ex. förvaltning av elektroniska pengar, utförande av operativauppgifter och andra uppgifter med anknytning till utgivningen, samt utgivningoch förvaltning av andra betalningsmedel förutom beviljande av kredit.Begränsningsregeln innebär att ett institut inte får syssla med något annat änsådant som har anknytning till den egna utgivningen eller annans utgivning avelektroniska pengar. När det gäller den egna utgivningen är det tillåtet attbedriva verksamhet som är direkt förknippad med denna, såsom t.ex. operativ,teknisk och administrativ verksamhet med nära anknytning till självautgivningen. Därutöver är det tillåtet att ge ut och förvalta andrabetalningsmedel - givetvis med undantag för sedlar och mynt. Andrabetalningsmedel kan vara olika former av kontobaserade kort ellerbetalningskuponger och liknande. Sådan utgivning får enligt direktivbestämmelsen emellertid inte vara förenad med att kredit i någon form lämnas. När det gäller annans utgivning av elektroniska pengar är det tillåtet att utföra uppgiftersom att t.ex. lagra data på den elektroniska produkten.Det står således klart att begränsningsregeln innebär en kraftig inskränkning av möjligheterna för ett pengar att bedriva annanverksamhet vid sidan av utgivningen av elektroniska pengar. Enbart verksamhetmed mycket nära anknytning till denna är tillåten. Vid genomförandet av dennabegränsningsregel i lagen om utgivning av elektroniska pengar finns detanledning att inte göra någon skillnad mellan verksamhet som bedrivs i egeneller annans regi, så länge det rör sig om till den egna utgivningennärbesläktad verksamhet.För att reglerna om vilken verksamhet som får bedrivas inte för lätt skall kunna kringgås bör inte heller instituten få äga andelar i andra företag som bedriver annan verksamhet än den som beskrivits ovan. Detta skall därför klart kommatill uttryck i lagtexten.KapitaltäckningslagenSom redogjorts för i avsnitt 5.2.2 har kreditinstitutsdirektivets regler omkapitaltäckning för banker, kreditmarknadsföretag, värdepappersbolag och vissaandra institut införlivats i kapitaltäckningslagen. Denna lag och de EG-direktiv den bygger på har intresse för direktivet om elektroniska pengar påså sätt att vissa delar av detta regelverk också skall gälla för institut somger ut elektroniska pengar.Kapitaltäckningslagen har karaktär av en ramlaglagstiftning och innehållercentrala och övergripande bestämmelser om kapitaltäckning, stora exponeringaroch tillsyn över finansiella företagsgrupper. Dessa bestämmelser harkompletterats med föreskrifter från . Skälet till att en sådan lagstiftningsteknik valts är att EG-direktiven på området innehåller enmångfald tekniskt komplicerade och detaljerade regler. Som exempel har nämntsregler med beskrivningar av hur olika typer av risker i handel med finansiellainstrument skall beräknas. Med hänsyn härtill har det inte framstått somlämpligt eller praktiskt genomförbart att i i lagtext precisera närmareförutsättningarna för val av beräkningsmetoder m.m. Ett ytterligare skäl somnämnts i detta sammanhang är de finansiella marknadernas ständiga förändring och utveckling, vilken genererar behov av återkommande justeringar i regelsystemet(prop. 1994/95:50 s. 283).Direktivets bestämmelser om startkapital, kapitalbas ochinvesteringsbegränsningar har i många delar stora likheter med de regler somfinns i kapitaltäckningslagen. Det närmare innehållet i dessa regler redogörsför nedan. De skäl som ligger till grund för den valda lagstiftningstekniken ikapitaltäckningslagen är därför också aktuella vid genomförandet av direktivetsbestämmelser i dessa delar (se även avsnitt 8.1).Startkapital och kapitalbasSom närmare beskrivits i avsnitt 5.2.2 syftar reglerna om kapitaltäckning tillatt se till att banker och andra har en så stark finansiell ställning att de kan bära de risker som är förenade med verksamheten. När det gäller institut förelektroniska pengar har de risker som förknippas med utgivningen dock intebedömts vara lika stora som för andra kreditinstitut. I direktivets ingress(punkten 11) anges att tillsynssystemet för pengardärför skall göras mindre betungande än för andra kreditinstitut. I direktivetanges också att det skall ställas lägre krav på startkapital för institut förelektroniska pengar och att kreditinstitutsdirektivets regler om krav påkapitaltäckning och kapitalbas, stora exponeringar och kvalificerat innehav iföretag utanför finansområdet undantas från att gälla den som ger utelektroniska pengar.För instituten som ger ut elektroniska pengar införs genom artikel 4 idirektivet i stället en regel om att dessa institut skall ha ett startkapital om och att kapitalbasen därefter aldrig får understiga dettabelopp. Detta innebär att ett institut som omfattas av lagens tillståndskravmåste ha minst en sådan kapitalstyrka, oavsett om någon utgivning avelektroniska pengar rent faktiskt har skett eller inte.I samma artikel ställs vidare krav på att den som ger ut elektroniska pengaralltid skall ha en kapitalbas som uppgår till av det högrebeloppet av antingen utgivarens sammanlagda skulder hänförliga till uteståendeelektroniska pengar eller genomsnittsvärdet av de föregående sex månadernasutestående elektroniska pengar. För ett institut som ännu inte varit verksamt skall det genomsnittliga värdet i stället beräknas på dettotalbelopp av utestående elektroniska pengar som fastställts som mål efter sexmånader från det att verksamheten inletts.Det ställs därmed lägre krav på kapitalbas för pengarän vad som gäller för banker. Kapitalstyrkan skall dock stå i relation till derisker som en bank respektive ett pengar utsätter sigför. Reglerna om kapitalbas och startkapital är centrala och av övergripandekaraktär. Det finns därför skäl att införa bestämmelser om de grundläggandekraven för startkapital och kapitalbas i lag. bör genombemyndigande ges möjlighet att lämna närmare föreskrifter vad gäller dessa krav.Investeringsbegränsningar m.m.Även om de risker som en bank utsätts för får anses vara betydligt större än för institut som ger ut elektroniska pengar, har strängare regler än för bankerinförts för de investeringar som pengar tillåts göra.I direktivet anges också att i vissa av dessa fall skall institutensinvesteringar dessutom begränsas av regler som är minst lika stränga som förandra kreditinstitut.Motivet till detta anges i direktivet vara att bevara likartadekonkurrensvillkor mellan olika kreditinstitut på marknaden. Det lindrigarestartkapitalkravet och ett lägre krav på kapitalbas för institut förelektroniska pengar skall vägas upp genom vissa bestämmelser som är strängare än de som tillämpas på andra kreditinstitut. Enligt direktivets ingress (punkten12) uppnås detta mål genom införande av begränsningar - förutom för annanaffärsverksamhet för de investeringar som instituten kan tillåtas göra.Sistnämnda begränsning syftar till att säkerställa att institutens skulderhänförliga till elektroniska pengar skall garanteras genomtillräckligt likvida medel med låg risk.I direktivets artikel 5 har det därför införts strikta regler beträffande vilkainvesteringar ett pengar får ägna sig åt och vilkenomfattning som dessa investeringar får ha. Där sägs också att vid vissainvesteringar skall medlemsstaterna ombesörja att det införs begränsningar ifråga om stora exponeringar som är minst lika stränga som de som gäller förandra kreditinstitut. Det påpekas vidare att medlemsstaterna skall införalämpliga begränsningar för hur stora marknadsrisker som instituten får ta på sig genom de investeringar som är tillåtna.Medlemsstaterna åläggs således att införa tämligen stränga regler för vilkainvesteringar som instituten tillåts göra och långt gående begränsningar vadgäller omfattningen av dessa. Genomförandet av samtliga dessa krav i direktivetställer krav på en detaljerad och ingående reglering som med största sannolikhet kommer att generera behov av återkommande justeringar i regleringen. Av sammaskäl som redogjorts för under avsnittet om kapitaltäckningslagen finns detdärför anledning att genomföra direktivets bestämmelser ominvesteringsbegränsningar m.m. genom grundläggande regler i lag kompletterat med föreskrifter från Finansinspektionen.Säkerhet i systemen och kontrollmöjligheterDet är inte enkelt att utforma ett system för elektroniska pengar så att enbalans mellan säkerhet och funktionsduglighet för systemen kan uppnås.