prop · GP03135 · 2002-03-18 00:00:00 — Regeringens proposition 2001/02:135 antagande av rambeslut om bekämpande av Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rambeslut om bekämpande av terrorism. Rambeslutet innehåller bl.a. bestämmelser om vilka gärningar som skall anses utgöra terroristbrott i medlemsstaternas nationella lagstiftning samt vilka straffrättsliga påföljder dessa gärningar skall kunna leda till. I propositionen redovisar regeringen de lagändringar som rambeslutet kräver. Några konkreta förslag till ändrad lagstiftning läggs dock inte fram i propositionen. De av regeringen redovisade lagstiftningsbehoven kommer att behandlas i ett senare sammanhang. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning.............................................................. Europeiska unionens rambeslut för att bekämpa terrorism .............. internationella överenskommelser för att bekämpa Initiativ till lagstiftning om straffansvar för terrorism i våra nordiska Antagande av rambeslutet............................................................... Nuvarande svenska regler och behov av författningsändringar ..... De handlingar som skall utgöra terroristbrott .................. Brott som begås av en terroristgrupp ............................... Behörighet och åtal........................................................... Bilaga 1 Utkast till rambeslut.............................................................. Bilaga 2 Utkast till uttalanden som skall tas till rådets protokoll när Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rambeslut om bekämpande av terrorism. 2 Ärendet och dess beredning Europeiska kommissionen presenterade förslag till ett rambeslut för att bekämpa terrorism (EGT C 332 E, 27.11.2001, s. 300). Syftet med förslaget var att, i enlighet med artiklarna 29, 31 e samt 34.2 b i Fördraget om Europeiska Unionen, tillnärma medlemsstaternas lagstiftning när det gäller terroristbrott. En faktapromemoria har upprättats och överlämnats till (2001/02:FPM 14). Rådet för rättsliga och inrikes frågor välkomnade vid sitt extra möte kommissionens initiativ och gav i uppdrag till den samordningskommitté av höga tjänstemän som inrättats i enlighet med artikel 36 i Fördraget om Europeiska unionen (artikel-36 kommittén) att sätta i gång med en grundlig genomgång av förslaget, så att rådet vid sitt möte skulle kunna nå en viktig politisk överenskommelse om kommissionens förslag. samtyckte vid sitt extra möte till att en gemensam definition av terrorism antas och uppmanade rådet att precisera denna överenskommelse senast vid mötet . Förslaget till rambeslut behandlades av artikel 36-kommittén vid dess möten den 1-2, 8-9 och samt . Coreper behandlade förslaget vid sina möten samt . Rådet för rättsliga och inrikes frågor träffade därefter en preliminär överenskommelse om definitionen av terroristbrott samt bestämmelsen om behörighet och åtal. Efter denna preliminära överenskommelse behandlades förslaget av Coreper . lämnade sitt yttrande över förslaget (A5-0397/2001 slutlig). Förslaget behandlades därefter av Coreper . Rådet för rättsliga och inrikes frågor träffade en politisk överenskommelse om innehållet i rambeslutet vid sitt möte . Vid mötet beslutades även att i enlighet med artikel 39.1 i Fördraget om Europeiska unionen skulle omkonsulteras på grundval av den politiskt överenskomna texten. godkände rådets förslag till rambeslut (P5_TAPROV(2002)0043). Utkastet till rambeslut i senaste svensk version är fogad som bilaga 1 till denna proposition. Den överenskomna texten har ännu inte varit föremål för slutlig språkgranskning av EU:s s.k. juristlingvister. Det kan därför inte uteslutas att vissa språkliga justeringar kommer att göras i texten. Vidare har vissa tidigare föreslagna bestämmelser strukits och detta har i texten markerats på så sätt att vissa artiklar saknar innehåll. Omnumrering av artiklarna kommer därför troligen att ske då texten erhåller sin slutgiltiga utformning. Därutöver torde, på sedvanligt sätt, en bestämmelse införas om att rambeslutet skall tillämpas på . Några ytterligare ändringar av innehållet i sak kan inte förutses. Regeringen har under förhandlingsarbetet fortlöpande informerat och Prop. 2001/02:135 samrått med . sammanträtt med samt med utskottets EU-grupp . Justitieministern har redogjort för förhandlingsarbetet och den svenska positionen vid sammanträde i samt . Därutöver har företrädare för inför redogjort för de förhandlingar som ägt rum i ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor. Avsikten är att rambeslutet skall antas under det spanska ordförandeskapet. Med anledning härav samt att medlems- staterna enligt artikel 11 i rambeslutet skall ha vidtagit nödvändiga åtgärder för att följa bestämmelserna i rambeslutet, lägger regeringen inte i detta sammanhang fram förslag till lagstiftning om genomförandet av åtagandena. Regeringen avser att återkomma med nödvändiga lagstiftningsförslag. Riksåklagaren, , , och har under hand beretts tillfälle att lämna synpunkter på ett utkast till proposition. Därutöver har till regeringen överlämnat synpunkter på rambeslutet från Frivillig- organisationernas fond för mänskliga rättigheter, för mänskliga rättigheter, samt från personer verksamma vid , och . 3Europeiska unionens rambeslut för att bekämpa terrorism Enligt artikel 29 i skall unionens mål vara att ge medborgarna en hög säkerhetsnivå inom ett område med frihet, säkerhet och rättvisa genom att bl.a. utforma gemensamma insatser på områdena polissamarbete och Målet skall uppnås genom förebyggande och bekämpande av brottslighet, vare sig denna är organiserad eller ej, särskilt terrorism, människohandel och brott mot barn, olaglig narkotikahandel och olaglig vapenhandel, korruption och bedrägeri. Enligt artikel 31 e Fördraget om Europeiska unionen skall det straffrättsliga samarbetet omfatta gradvisa beslut om åtgärder som fastställer minimiregler avseende brottsrekvisit och påföljder på områdena organiserad brottslighet, terrorism och narkotikahandel. Artikel 34.2 b anger att rådet genom enhälligt beslut på initiativ av en medlemsstat eller kommissionen skall fatta rambeslut om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar. Rådet beslutade om en handlingsplan för att på bästa sätt genomföra bestämmelserna i om upprättandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa (EGT C 19, 23.1.1999, s. 1). I punkten 46 anges bl.a. att EU efter det att Amsterdamfördraget trätt i kraft bör vidta åtgärder för att, om det anses nödvändigt, fastställa minimiregler avseende brottsrekvisit och påföljder Prop. 2001/02:135 på området terrorism. höll ett särskilt möte i om skapandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i EU och enades därvid om ett antal slutsatser om hur detta mål skall uppnås. förklarade att man kommer att placera detta mål högst upp på den politiska agendan och bibehålla det där. Rådet angav vidare att man fortlöpande kommer att se över vilka framsteg som görs med att genomföra de nödvändiga åtgärderna och hålla de tidsfrister som anges i Amsterdamfördraget, handlingsplanen av och slutsatserna från . Kommissionen uppmanades att komma med förslag till lämplig resultattavla för detta. Mot denna bakgrund har kommissionen arbetat med en resultattavla som innehåller en redogörelse för och uppdatering av de framsteg som görs för att skapa ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i EU. Varje halvår uppdaterar kommissionen resultattavlan genom ett meddelande till rådet och . I meddelandet för , som presenterades , KOM (2001) 278 slutlig, anger kommissionen att man har för avsikt att presentera ett förslag till rambeslut om gemensamma definitioner, åtal och straff för terrorism före utgången av tredje kvartalet 2001. I enlighet härmed presenterade kommissionen ett förslag till rambeslut om bekämpande av terrorism. Rambeslutet är den första internationella överenskommelse som innehåller en definition av terrorism. Artikel 1 föreskriver nämligen vilka handlingar som, enligt brottsbeskrivningen i nationell lagstiftning, skall betraktas som terroristbrott. De handlingar som omfattas anges i punkterna a j. För att dessa handlingar skall kunna betraktas som terroristbrott måste vissa ytterligare rekvisit vara uppfyllda. För det första måste handlingen ha begåtts uppsåtligen och genom sin art eller sitt sammanhang kunna allvarligt skada ett land eller en internationell organisation. Men det är inte tillräckligt. Det måste dessutom vara styrkt att gärningsmannen begått handlingen i syfte att i) injaga allvarlig fruktan hos en befolkning, ii) otillbörligen tvinga offentliga organ eller en internationell organisation att utföra eller att avstå från att utföra en viss handling, eller iii) allvarligt destabilisera eller förstöra de grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land eller i en internationell organisation. De handlingar som skall betraktas som terroristbrott om dessa rekvisit är uppfyllda är a) angrepp mot en persons liv som kan leda till döden, b) allvarliga angrepp på en persons fysiska integritet, c) människorov eller tagande av gisslan, d) (denna punkt har utgått), e) förorsakande av omfattande förstörelse av en regeringsanläggning eller offentlig anläggning, transportsystem, infrastruktur, inklusive datasystem, en fast plattform belägen på kontinentalsockeln, en offentlig plats eller privat egendom, som kan komma att utsätta människoliv för fara eller förorsaka betydande ekonomiska förluster, f) kapning av luftfartyg och fartyg eller andra kollektiva transportmedel eller godstransportmedel, g) tillverkning, innehav, förvärv, transport, tillhandahållande eller användning av skjutvapen, sprängämnen eller kärnvapen, av biologiska eller kemiska vapen, samt, när det gäller biologiska och kemiska vapen, forskning och utveckling, h) utsläpp av farliga ämnen eller orsakande av brand, översvämningar eller explosioner vilka utsätter människoliv för fara, i) att störa eller avbryta försörjningen av vatten, elkraft eller andra grundläggande naturresurser när detta utsätter människoliv för fara, j) hot om att utföra någon av de handlingar som räknas upp ovan. Vid rådet för rättsliga och inrikes frågor , då den politiska överenskommelsen träffades, enades rådet dessutom om att följande uttalande skall tas till rådets protokoll då rambeslutet antas, se bilaga 2. Rådet förklarar att ett brott som avser hot enligt artikel 1 j skall anses vara definierat i enlighet med den nationella lagstiftningen i den berörda medlemsstaten. Om detta brott skulle behöva en ytterligare kvalificering såsom, ett trovärdigt hot, är det i enlighet med rambeslutet tillåtet att genomföra rättsakten på ett sådant sätt. I det fall rambeslutet avser ledning av en terroristgrupp som aldrig begår något brott, utan endast hotar att begå sådana brott, är det i enlighet med rambeslutet tillåtet att genomföra rättsakten så att detta särskilda brott straffas med ett maximistraff . Rådet förklarar att rambeslutet om bekämpande av terrorism omfattar handlingar som av alla medlemsstater i Europeiska unionen betraktas som allvarliga överträdelser av deras straffrätt, begångna av personer vars syften utgör ett hot mot deras demokratiska samhällen, som respekterar rättsstaten och den civilisation på vilka dessa samhällen bygger. Det måste ha denna innebörd och kan inte tolkas så att man hävdar att beteendet hos dem som har handlat för att bevara och återupprätta dessa demokratiska värden, vilket i synnerhet var fallet i några medlemsstater under , nu kan betraktas som terroristhandlingar. Det får inte heller tolkas så att man på terroristgrunder anklagar personer som utövar sin grundläggande rätt att föra fram sina åsikter, även om de begår brott när det utövar en sådan rätt. Rådet är överens om att rambeslutet inte ålägger medlemsstaterna en skyldighet att kriminalisera de handlingar som avses i artikel , om dessa inte utförs i avsikt att begå ett terroristbrott. Brott med anknytning till terroristverksamhet Artikel 1 a innehåller en uppräkning av vissa gärningar som anses vara särskilt frekventa i samband med utförandet av terroristbrott. Artikeln innebär att medlemsstaterna under vissa förutsättningar skall betrakta dessa gärningar som brott med anknytning till terroristverksamhet. De brott som avses i artikeln är a) grov stöld som begås i syfte att utföra någon av de handlingar som räknas upp i artikel 1, b) upprättande av förfalskade administrativa dokument i syfte att utföra någon av de handlingar som räknas upp i artiklarna 1 a i och 2.2 b, samt c) Prop. 2001/02:135 utpressning i syfte att begå någon av de handlingar som anges i artikel 1. Artikel 1 b anger uttryckligen att rambeslutet inte skall kunna ha som effekt att skyldigheten att respektera de grundläggande rättigheterna och de grundläggande rättsprinciperna i enlighet med artikel 6 i Fördraget om Europeiska unionen på något sätt ändras. Artikel 6 i fördraget om Europeiska unionen anger bl.a. att EU skall som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. I detta sammanhang bör även beaktandesats nr 10 i inledningen av rambeslutet nämnas. Denna lyder: Detta rambeslutet respekterar de grundläggande rättigheterna, såsom de säkerställs i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grund- läggande friheterna, och som de följer av de författningsenliga traditioner som är gemensamma för medlemsstaterna såsom principer i gemenskapsrätten. Unionen iakttar de principer som fastställs i artikel 6.2 i Fördraget om Europeiska unionen och avspeglas i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, särskilt kapitel VI i denna. Inget i detta rambeslut kan tolkas som om syftet vore att begränsa eller hindra de grundläggande rättigheterna eller friheterna, t.ex. strejkrätt, mötesfrihet, föreningsfrihet eller yttrandefrihet, inbegripet rätten att tillsammans med andra bilda fackföreningar och ansluta sig till sådana fackföreningar för att försvara sina intressen och den därmed sammanhängande rätten att demonstrera. Brott som begås av en terroristgrupp Artikel 2 innebär att varje medlemsstat skall kriminalisera vissa handlingar som begås inom ramen för särskilt planlagd och organiserad terroristbrottslighet. Det som skall bestraffas är att leda eller på visst närmare angivet sätt delta i en terroristgrupps verksamhet. Punkt 1 föreskriver att med terroristgrupp avses en strukturerad grupp, inrättad för , bestående av mer än två personer som handlar i samförstånd för att begå terroristbrott. Med termen strukturerad grupp avses en grupp som inte tillkommit slumpartat i det omedelbara syftet att begå ett brott och som inte nödvändigtvis har formellt fastställda roller för medlemmarna, kontinuitet i sammansättningen eller en noggrant utarbetad struktur. Enligt punkt 2 skall varje medlemsstat vidta de åtgärder som krävs för att straffbelägga den som uppsåtligen leder en terroristgrupp eller deltar i en terroristgrupps verksamhet, vari inbegrips att förse gruppen med information eller ge den materiellt stöd eller bidra med alla former av finansiering av dess verksamhet, med vetskap om att deltagandet kommer att bidra till gruppens brottsliga verksamhet. Anstiftan, medhjälp och försök Artikel 3, punkt 1 anger att anstiftan eller medhjälp till de brott som anges i artikel 1, 1 a eller 2 skall vara straffbart. Enligt punkt 2 skall försök att begå ett brott som anges i artikel 1 och 1 a, med undantag för innehav enligt artikel och brott enligt artikel 1 j, vara straffbart. Artikel 4 föreskriver vilka påföljder som skall kunna dömas ut för de brott som anges i artiklarna 1-3. Enligt punkt 1 skall de brott som anges i artiklarna 1-3 vara belagda med effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder som kan medföra utlämning. Punkt 2 innebär att terroristbrott, dvs. de brott som avses i artikel 1 samt medverkan och försök till sådana brott, skall beläggas med ett frihetsstraff som är strängare än det som föreskrivs i nationell lag för sådana brott när det inte föreligger ett sådant särskilt uppsåt som krävs enligt artikel 1 första stycket, utom då de föreskrivna påföljderna redan är de maximistraff som kan dömas ut enligt nationell lag. Punkt 3 föreskriver att de brott som anges i artikel 2 skall vara belagda med frihetsstraff med ett visst minsta maximistraff. För de brott som anges i artikel 2.2 a (ledande av terroristgrupp) skall maximistraffet vara För de brott som anges i artikel 2.2 b (deltagande i terroristgrupp) skall maximistraffet var . artikel 2.2 a endast består i hot om att begå ett terroristbrott enligt artikel 1 j skall maximistraffet vara . Artikel 6 är en fakultativ bestämmelse och innebär att medlemsstaterna kan vidta de åtgärder som är nödvändiga för att de påföljder som anges i artikel 4 under vissa närmare angivna förutsättningar kan lindras. bestämmelsen kan påföljderna lindras om gärningsmannen tar avstånd från sin terroristverksamhet och förser administrativa eller rättsliga myndigheter med uppgifter som de inte skulle ha kunnat erhålla på annat sätt och som hjälper dem att i) förebygga eller mildra effekterna av brottet, ii) identifiera eller väcka åtal mot de övriga gärningsmännen, iii) finna bevis, eller iv) förebygga ytterligare brott som anges i artiklarna 1- Ansvar och påföljder för juridiska personer Artiklarna 7 och 8 innehåller bestämmelser om ansvar och påföljder för Artiklarna överensstämmer i tillämpliga delar med artiklarna 3 och 4 i rådets akt av , andra protokollet till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT C 221, , s. 11). Artikel 7 punkt 1 anger att varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att juridiska personer skall kunna hållas ansvariga för något av de brott som anges i artiklarna 1-3, om dessa begås till deras förmån av en person som agerar antingen enskilt eller som en del av den juridiska personens organisation och som har en ledande ställning inom denna grundad på a) befogenhet att företräda den juridiska personen, b) befogenhet att fatta beslut på den juridiska personens vägnar, eller c) befogenhet att utöva kontroll inom den juridiska personen. Artikel 7 punkt 2 föreskriver att förutom de fall som redan angivits i punkt 1 skall varje medlemsstat vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att en juridisk person skall kunna hållas ansvarig när brister i övervakning eller kontroll som skall utföras av en sådan person som avses i punkt 1, har gjort det möjligt för en person som är underställd den juridiska personen att till förmån för denna juridiska person begå ett av de brott som anges i artiklarna 1-3. Artikel 7 punkt 3 anger att den juridiska personens ansvar enligt punkterna 1 och 2 inte skall utesluta lagföring av de fysiska personer som är gärningsmän, anstiftare eller medhjälpare till sådana brott som anges i artiklarna 1-3. Artikel 8 föreskriver att varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att en juridisk person som förklarats ansvarig i enlighet med artikel 7 skall kunna bli föremål för effektiva, proportionella och avskräckande påföljder. Påföljderna skall innefatta bötesstraff eller administrativa avgifter och eventuellt andra påföljder, som t.ex. a) fråntagande av rätt till offentliga förmåner eller stöd, b) tillfälligt eller permanent näringsförbud, c) rättslig övervakning, d) rättsligt beslut om upplösning av verksamheten, eller e) tillfällig eller permanent stängning av de företag som har utnyttjats för att begå brottet. Artikel 9 anger under vilka förutsättningar medlemsstaterna skall ha behörighet (jurisdiktion) att döma över de brott som omfattas av rambeslutet samt hur de skall förfara då flera av dem har behörighet att döma över samma brott. Enligt punkt 1 skall varje medlemsstat vidta de åtgärder som är nödvändiga för att fastställa sin behörighet beträffande sådana brott som anges i artiklarna 1-3 i följande fall. a)Brottet har begåtts helt eller delvis inom dess territorium. Varje medlemsstat kan utsträcka sin behörighet när brottet har begåtts inom en EU-medlemsstats territorium. b)Brottet har begåtts ombord på ett fartyg som för landets flagg eller ett luftfartyg registrerat i landet. c)Gärningsmannen är medborgare eller bosatt i landet. d)Brottet har begåtts till förmån för en juridisk person som är etablerad inom dess territorium. e)Brottet har begåtts mot medlemsstatens institutioner eller dess befolkning, eller mot en av Europeiska unionens institutioner eller ett organ som inrättats i enlighet med fördragen om upprättandet av den Europeiska gemenskapen och Fördraget om Europeiska unionen och som har sitt säte i den medlemsstaten. Punkt 2 reglerar de fall där flera medlemsstater har behörighet att döma över samma brott. När ett brott faller under fler än en medlemsstats behörighet och vilken som helst av dessa medlemsstater har rätt att lagföra brottet på grund av samma omständigheter, skall de berörda medlemsstaterna samarbeta för att bestämma vilken av dem som skall lagföra gärningsmännen för att, om så är möjligt, centralisera lagföringen till en enda medlemsstat. I detta syfte kan medlemsstaterna anlita alla organ eller mekanismer som inrättats i Europeiska unionen för att underlätta samarbetet mellan de rättsliga myndigheterna och samordningen av deras verksamhet. Vid samrådet om var lagföringen lämpligen bör ske skall medlemsstaterna beakta följande omständigheter i successiv ordning. Den medlemsstat som skall lagföra bör vara den a) inom vars territorium brottet har begåtts, b) i vilken gärningsmannen är medborgare eller är bosatt, c) som offren kommer från, eller d) i vilken gärningsmannen påträffats. Enligt punkt 3 skall varje medlemsstat även vidta de åtgärder som är nödvändiga för att fastställa sin behörighet beträffande brott som anges i artiklarna 1-3 i de fall medlemsstaten vägrar att överlämna eller utlämna en person som misstänks för eller som dömts för ett sådant brott till en annan medlemsstat eller till ett tredje land. Punkt 4 föreskriver att varje medlemsstat skall se till att behörigheten omfattar sådana fall där ett brott som anges i artiklarna 2 och 3 helt eller delvis har begåtts på dess territorium, oavsett var terroristgruppen är baserad och varifrån den utövar sin verksamhet. Slutligen anges i punkt 5 att denna artikel inte utesluter utövandet av den straffrättsliga behörighet som fastställs i en medlemsstat enligt dess nationella lagstiftning. Skydd av och stöd till brottsoffer Artikel 10 punkt 1 slår fast att de brott som omfattas av rambeslutet skall ligga under allmänt åtal. Artikel 10 punkt 2 innebär att medlemsstaterna skall vidta alla möjliga åtgärder för att säkerställa att brottsoffret, i enlighet med bestämmelserna i rambeslutet om brottsoffrets ställning i straffrättsliga förfaranden, samt brottsoffrets familj får lämpligt stöd. Artikel 11 anger när rambeslutet skall vara genomfört i nationell rätt och hur detta skall följas upp. Enligt punkt 1 skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa bestämmelserna i detta rambeslut . Punkt 2 föreskriver att medlemsstaterna inom samma tidsfrist till rådets generalsekretariat och kommissionen skall översända texten till de bestämmelser som de antar för att i den nationella lagstiftningen införa de åtaganden som följer av detta rambeslut.