prop · GP03100d11 · 2002-04-15 00:00:00 — Uppskattningen av den potentiella produktionsnivån är osäker. Om ekonomins produktionsförmåga överskattas kommer även det strukturella sparandet att överskattas. Vid en sådan utveckling är den nuvarande inriktningen av finanspolitiken inte förenlig med ett överskott i de offentliga finanserna på av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel . Ett exempel på en sådan utveckling redovisas i avsnitt 12. En indikator för de offentliga finansernas effekter på efterfrågan Efterfrågan i den privata sektorn påverkas av förändringar i de offentliga finanserna. Ett minskande överskott i de offentliga finanserna innebär att skatter och avgifter ökar långsammare än de offentliga utgifterna, vilket normalt medför en förstärkning av den privata sektorns inkomster. Effekterna på efterfrågan är svårbedömda av flera skäl. Hushåll med olika konsumtionsbenägenhet reagerar på olika sätt på finanspolitiska stimulanser. Hushåll som har goda kreditmöjligheter kan utjämna sina konsumtionsutgifter vid inkomstförändringar. För andra hushåll påverkas 2001/02:100 BILAGA 1 konsumtionsutgifterna mer direkt. Det finns också en osäkerhet om när i tiden effekterna uppkommer. För att finanspolitiken skall ha önskade effekter krävs trovärdighet för de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Hushållen blir mer försiktiga med sina utgiftsbeslut om de offentliga underskotten är stora eftersom dessa förr eller senare måste finansieras med skattehöjningar eller besparingar. Omvänt kan konsumentförtroendet påverkas positivt när de offentliga finanserna uppvisar stora överskott. Av dessa skäl är den årsvisa förändringen av det offentliga sparandet endast en grov indikator för de offentliga finansernas effekter på efterfrågan i ekonomin. Förändringen av den offentliga sektorns finansiella sparande mellan åren kan beskrivas med utgångspunkt i tre saldopåverkande faktorer. De s.k. automatiska stabilisatorerna i de offentliga finanserna ger ett viktigt bidrag till stabiliseringspolitiken. När BNP-tillväxten överstiger den trendmässiga förstärks de offentliga finanserna och inkomsttillväxten dämpas i den privata sektorn. Det bidrar till att begränsa den inhemska efterfrågan i ekonomin och minskar risken för överhettning. Omvänt stimuleras ekonomin när tillväxten är lägre än den trendmässiga. Höga skatte- och utgiftskvoter i medför att de automatiska stabilisatorerna är stora i jämförelse med flertalet andra länder, vilket innebär att de offentliga finanserna har en jämförelsevis starkt dämpande effekt på konjunktursvängningarna. Den makroekonomiska prognosen innebär att BNP växer snabbare än den potentiella tillväxten . De automatiska stabilisatorerna ger därför positiva bidrag till det offentliga saldots förändring under dessa år. Den diskretionära komponenten i finanspolitiken består av aktiva reformbeslut och besparingar i den statliga budgeten. En sammanställning av tidigare beslutade och föreslagna eller aviserade reformer redovisas i kapitel 4 i den ekonomiska vårpropositionen. Budgeteffekten avser året när besluten träder i kraft oavsett när de fattas. 2001/02:100 BILAGA 1 Utöver den diskretionära finanspolitiken och de automatiska stabilisatorerna påverkas de offentliga finanserna av en rad andra faktorer. Tillväxtens sammansättning och nationalräkenskapernas ofullständiga periodisering av skatterna kan få betydande effekter på det redovisade offentliga sparandet enskilda år. Den senare typen av effekter är mycket stora , men bedöms minska i betydelse . Därutöver påverkas kapitalinkomster och ränteutgifter av förändringar av den offentliga sektorns tillgångar och skulder samt av ränteläget. Transfereringsutgifterna påverkas av volymförändringar, t.ex. den demografiska utvecklingen, utan direkt samband med den ekonomiska konjunkturen. I tabell 11.10 redovisas förändringen av den offentliga sektorns sparande åren 20012004. Av tabellen framgår att periodiseringseffekter i skatteuppbörden förstärkte de offentliga finanserna kraftigt . Den diskretionära finanspolitiken var expansiv . En viss stimulans uppkom också genom de automatiska stabilisatorerna till följd av den svaga tillväxten. Övriga saldopåverkande faktorer gav upphov till en svagt åtstramande effekt. Med utgångspunkt i förändringen av det periodiserade överskottet bedöms den sammantagna effekten på ekonomin av de offentliga finansernas utveckling ha varit starkt expansiv. Även bedöms den offentliga sektorns periodiserade överskott minska. Den diskretionära politiken är fortsatt starkt expansiv och bidrar till saldoförsämringen av BNP. Skattesänkningar och utgiftsreformer beräknas sammantaget öka hushållens disponibla inkomster av BNP. Eftersom BNP-till- växten, räknat som årsgenomsnitt, är svag även 2002 bidrar de automatiska stabilisatorerna ytterligare till saldoförsämringen. Övriga saldopåverkande faktorer, bl.a. ett förbättrat offentligt räntenetto, har å andra sidan en åtstramande effekt. är det redovisade överskottet i de offentliga finanserna oförändrat. Om periodiseringseffekterna i skatteuppbörden beaktas får emellertid de offentliga finanserna en åtstramande effekt på ekonomin. Åstramningen motsvarar effekten av de automatiska stabilisato- Aviserade utgiftsreformer medför en försämring av överskottet av BNP, vilket uppväger den åtstramning som uppkommer genom bl.a. ett fortsatt förbättrat kapitalinkomstnetto. Tabell 11.10 Indikator för effekter på efterfrågan Förändring i procent av BNP därav direkt effekt på 1 Förändring i procentenheter. Källor: och . kan effekterna av de offentliga finanserna karaktäriseras som neutral. Den åtstramande effekten av de automatiska stabilisatorerna motverkas av en svagt expansiv diskretionär finanspolitik. Övriga saldopåverkande faktorer är i stort sett oförändrade. Osäkerheten är stor vad gäller bedömningar av den framtida konjunkturutvecklingen, den långsiktiga tillväxttakten i ekonomin och hur högt resursutnyttjandet i ekonomin är . För att illustrera osäkerheten i bedömningarna och belysa effekterna på de offentliga finanserna om ekonomin utvecklas annorlunda än i det s.k. basalternativet, som presenteras i avsnitt 111, redovisas i detta avsnitt två alternativa scenarier. Scenarierna illustrerar alternativa antaganden om hur väl arbetsmarknaden och lönebildningen fungerar och var i förhållande till ett normalt resursutnyttjande ekonomin befinner sig . I det ena scenariot, lågtillväxtalternativet, fungerar arbetsmarknaden och lönebildningen sämre än i basalternativet och resursläget antas i utgångsläget vara väsentligt mer ansträngt än i basalternativet. antas mot denna bakgrund föra en betydligt stramare penningpolitik för att dämpa ett växande inflationstryck, vilket hämmar BNP- och sysselsättningsutvecklingen. I det andra scenariot, högtillväxtalternativet, antas förhållandet vara det omvända. Arbetsmarknaden fungerar bättre än i basalternativet och det finns gott om lediga resurser i ekonomin. Med samma antagande om styrräntan och löneökningstakten som i basalternativet bedöms BNP och sysselsättning kunna stiga snabbare utan att inflationen ökar. Regeringens sysselsättningsmål, om en reguljär sysselsättningsgrad på för personer i åldrarna , uppnås 2004. I båda scenarierna förutsätts finanspolitiken vara densamma som i basalternativet. I basalternativet tar tillväxten fart under innevarande år. Den låga BNP-nivån innebär dock att tillväxten mätt som årsgenomsnitt inte blir mycket högre än 2001. Till följd av avmattningen i ekonomin och den prognoserade sysselsättningsminskningen innevarande år minskar resursutnyttjandet och det s.k. BNP-gapet, som utgör skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP, ökar både 2001 och 2002. Trots en relativt stark återhämtning bedöms resursutnyttjandet fortfarande vara 2001/02:100 BILAGA 1 lägre än normalt, dvs. BNP-gapet är negativt. Det innebär att återhämtningen kan fortsätta 2004 då BNP bedöms kunna öka , vilket är snabbare än vad som bedöms vara långsiktigt hållbart. Den öppna arbetslösheten fortsätter att falla något och den reguljära sysselsättningsgraden bland personer i åldrarna stiger till . Tabell 12.1 Nyckeltal, basalternativet BNP, proc. ningsgrad, 2064 år2 Timlön, proc. sektor, % av BNP 1Skillnaden i procent mellan faktisk och potentiell produktion. 2Antalet sysselsatta i åldern , exklusive sysselsatta i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program, i procent av befolkningen i den åldersgruppen. Källor: , och . Utvecklingen 2001, med en kraftig avmattning av BNP-tillväxten och en svag sysselsättningsutveckling i kombination med en stigande löneökningstakt och förhållandevis hög inflation, kan tyda på att arbetsmarknaden fungerar sämre än vad som antas i basalternativet. I lågtillväxtalternativet antas resursläget vara betydligt mer ansträngt än i basalternativet. Löneökningstakten blir därför högre än vad som är förenligt med en balanserad samhällsekonomisk utveckling. BNP-gapet antas uppgå till +0,jämfört i basalternativet. Trots en svag sysselsättningsutveckling medför det höga resursutnyttjandet att löneökningstakten stiger ytterligare när efterfrågan i ekonomin tar fart. Därmed blir även inflationen betydligt högre än i basalternativet. De höga löneökningarna i lågtillväxtalternativet gör att hushållens konsumtion inledningsvis ökar snabbare än i basalternativet. Den gynnsamma utvecklingen av efterfrågan leder även till 2001/02:100 BILAGA 1 något högre investeringar. BNP-tillväxten blir sammantaget högre än i basalternativet. Problemen med lönebildningen och inflationen medför att antas höja styrräntan kraftigt under innevarande år och i början på nästa. Som högst antas styrräntan uppgå till . Därmed bromsas tillväxten upp. BNP ökar med 2003. Sysselsättningen faller och arbetslösheten stiger, vilket dämpar löneökningstakten. Penningpolitiken lättas och BNP växer då något snabbare än den långsiktiga trenden. Tabell 12.2 Nyckeltal, lågtillväxtalternativet BNP, proc. ningsgrad, 2064 år2 Timlön, proc. sektor, % av BNP 1Skillnaden i procent mellan faktisk och potentiell produktion. 2Antalet sysselsatta i åldern , exklusive sysselsatta i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program, i procent av befolkningen i den åldersgruppen. Källor: , och . Scenariot förutsätter att ekonomin i huvudsak stabiliseras med hjälp av penningpolitiken. I scenariot antas att finanspolitiken är densamma som i basalternativet. En finanspolitisk åtstramning skulle bidra till att reducera räntehöjningens omfattning. En sådan åtstramning är dessutom en förutsättning för att överskottsmålet skall kunna upprätthållas i detta alternativ. BNP-nivån 2004 är lägre i lågtillväxtalternativet än i basalternativet. Den svagare tillväxten leder till en sämre sysselsättningsutveckling men även produktivitetstillväxten bedöms vara svagare. Den reguljära sysselsättningsgraden för personer i åldrarna uppgår år , jämfört i basalternativet. Att lönebildningen och arbetsmarknaden fungerar sämre än i basalternativet innebär också att arbetslösheten antas vara högre och att fler personer befinner sig utanför arbetskraften. beräknas den öppna arbetslösheten ligga på , vilket är högre än i basalternativet. I lågtillväxtalternativet förstärks de offentliga finanserna inledningsvis. Viktiga skattebaser som lönesumma och hushållens konsumtion påverkas på kort sikt positivt av högre löner och priser. Tillväxten blir dessutom något högre och arbetslösheten något lägre än i basalternativet. De offentliga utgifterna påverkas negativt av en högre inflation, men genomslaget fördröjs genom att basbelopp och inkomstindex påverkas först med fördröjning. Den automatiska pris- och löneuppräkningen av de statliga myndigheternas anslag sker först . slår den lägre aktivitetsnivån i ekonomin igenom på de offentliga finanserna. Överskottet minskar med av BNP jämfört med basalternativet. Att försämringen inte blir större beror delvis på att kommunsektorn förutsätts anpassa sina utgifter till balanskravet. antas inte kommunerna kunna anpassa sin verksamhet till den högre kostnadsnivån, vilket försämrar det ekonomiska resultatet jämfört med basalternativet. Det egna kapitalet återställs för sektorn som helhet genom att verksamhetsvolymerna dras ner med sammanlagt jämfört med basalternativet. underskrider överskottet i de offentliga finanserna det uppsatta målet med av BNP. antas ekonomin då befinna sig nära sin långsiktigt hållbara produktionsnivå. Det låga överskottet är således inte av tillfällig karaktär till följd av ett svagt konjunkturläge, utan av strukturell natur och en följd av arbetsmarknadens sämre funktion i detta scenario. För att nå målet om ett överskott på av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel krävs därför permanenta förstärkningar av den statliga budgeten i form av besparingar eller skattehöjningar. I kommunsektorn uppkommer denna anpassning genom balanskravet, som i scenariot antas uppfyllas genom lägre utgifter. Sannolikt skulle flera kommuner och landsting i stället välja att höja skatten. I högtillväxtalternativet antas arbetsmarknaden och lönebildningen fungera bättre än i basalter- nativet och resursutnyttjandet antas vara lågt i utgångsläget. BNP-gapet 2001 uppgår till -1,, jämfört i basalternativet. Sysselsättningen och produktionen antas därmed kunna stiga snabbare framöver utan att det uppstår inflationsdrivande pris- och löneökningar. BNP stiger med i genomsnitt 20022004 och BNP-nivån är högre än i basalternativet. Även sysselsättningen är högre, vilket motsvarar drygt 100 000 personer. Regeringens sysselsättningsmål antas uppnås 2004. Tabell 12.3 Nyckeltal, högtillväxtalternativet BNP, proc. ningsgrad, 2064 år2 Timlön, proc. sektor, % av BNP 1Skillnaden i procent mellan faktisk och potentiell produktion. 2Antalet sysselsatta i åldern , exklusive sysselsatta i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program, i procent av befolkningen i den åldersgruppen. Källor: , och . För att sysselsättningen skall kunna öka med drygt 100 000 fler än i basalternativet och för att den reguljära sysselsättningsgraden bland personer i åldrarna varaktigt skall kunna ligga på , krävs att arbetskraftsutbudet blir betydligt större än i basalternativet. Arbetskraftsutbudet och sysselsättningen påverkas negativt av att andelen personer i åldrarna ökar kraftigt. Sysselsättningsgraden i dessa åldersgrupper är betydligt lägre än genomsnittet eftersom äldre personer i större utsträckning är långvarigt sjuka eller förtidspensionerade. I högtillväxtalternativet förutsätts andelen långtidssjuka och förtidspensionerade vara lägre än i basalternativet. Latent arbetssökande utanför arbetskraften, dvs. de som kan och vill arbeta men inte aktivt söker arbete, antas få arbete i större utsträckning än vad som förutses i basalternativet. Dessutom beräknas antalet deltagare i arbetsmarknadspolitiska program och i vuxenutbildning vara färre. 2001/02:100 BILAGA 1 Förutom ett större arbetskraftsutbud krävs sannolikt att den öppna arbetslösheten varaktigt kan ligga på en lägre nivå än i basalternativet utan att arbetsmarknaden riskerar att bli överhettad. Den öppna arbetslösheten uppgår i högtillväxtalternativet till 2004. Högtillväxtalternativet innebär en varaktigt högre nivå på BNP och därmed på viktiga skattebaser som löner och hushållens konsumtion. De offentliga inkomsterna blir starkare. minskar utgifterna för arbetslöshetsförsäkring, förtidspensioner och andra transfereringar. förstärks de offentliga finanserna med motsvarande av BNP jämfört med basalternativet. Eftersom den högre nivån på BNP och sysselsättning antas vara bestående, skapas ett vidgat utrymme för varaktiga reformer i den statliga budgeten jämfört med basalternativet. En del av reformutrymmet kommer att tillfalla kommunsektorn genom högre skatteintäkter. Detta är beaktat i kalkylen genom att kommuner och landsting antas utnyttja de ökade inkomsterna till högre utgifter inom ramen för balanskravet. Konsumtionsvolymen beräknas 2004 överstiga basalternativets nivå med . Sannolikt skulle några kommuner och landsting i stället välja att sänka skatten om den starka utvecklingen i högtillväxtalternativet realiserades. 2001/02:100 BILAGA 1 prognoser utgör underlag för regeringens utformning av den ekonomiska politiken och för statsbudgeten. Den ekonomiska politiken har tenderat att bli allt mer målstyrd. Flera av regeringens uttalade mål exempelvis sysselsättningsmålet och målet om överskott i den offentliga sektorns finansiella sparande är relaterade till den makroekonomiska utvecklingen. Därför är precisionen i prognoser över den makroekonomiska utvecklingen av stor betydelse. I detta avsnitt redogörs för hur väl de prognoser som Fi- nansdepartementet publicerade för förhöll sig till utfallet. Dessutom görs en jämförelse med andra prognosmakare. Utvärderingen syftar ytterst till att förbättra framtida prognoser. har tidigare publicerat två prognosutvärderingar (budgetpropositionen års ekonomiska vårproposition), och avser att återkomma med utvärderingar även i kommande vårpropositioner. Nationalräkenskaperna har publicerat ett preliminärt utfall , vilket senare kan komma att revideras. Enligt utfallet dämpades BNP-till- växten från till . Fjolåret karakteriserades av en svag utveckling på arbetsmarknaden och en högre inflation än väntat. Ut- vecklingen var överraskande. BNP-tillväxten överskattades i samtliga prognoser som publicerade . Den låga tillväxten i omvärlden och i , samt den högre inflationen, förutsågs inte förrän . I tabell 13.1 visas, för ett antal centrala variabler, prognoser tillsammans med utfallet . Tabellen illustrerar att skillnaden mellan prognos och utfall i allmänhet minskar då prognoshorisonten blir kortare och mer information blir tillgänglig. Tabell 13.1 prognoser och utfallet Procentuell förändring där annat ej anges 1Förändring uttryckt i procent av BNP föregående år. 2I procent av arbetskraften. 3För vissa länder är utfallet prognoserat. Källor: och . överskattades den internationella utvecklingen . Det fanns så sent som för budgetpropositionen , dvs. hösten , bara svaga tecken på en dämpning av konjunkturen i . var tillväxten i euroområdet hög sett i ett historiskt perspektiv. BNP i omvärlden bedömdes därför växa med 2001. Även utsikterna för den inhemska efterfrågan styrdes i stor utsträckning av den ljusa omvärldsbilden. väntades därför en stark tillväxt även i . Till stor del förutsågs den starka konjunkturen drivas av en gynnsam exportutveckling, bl. a. på grund av en hög tillväxt i sektorn för informations- och kommunikationsteknik (IKT). Men även tidigare års starka konsumtionsutveckling väntades fortgå . Hushållens tillförsikt var fortfarande hög och hushållens förmögenhet hade utvecklats mycket starkt. förutsågs en allt starkare konjunktur och prognosen för den svenska BNP-tillväxten reviderades upp med . Ledande indikatorer och utfall tydde på en något starkare internationell utveckling, vilket var en anledning till att exportprognosen reviderades upp. En viktig anledning till upprevideringen av BNP jämfört med var också att föreslagna ekonomiskpolitiska 2001/02:100 BILAGA 1 åtgärder, främst skattesänkningar, nu beaktades rades därför prognosen för industriproduktio- Detta gjorde bl.a. att hushållens kons- nen ner till en tillväxt på . umtionsutgifter reviderades upp. porten prognoserades en god utveckling, bl.a. på grundval av en apprecierande krona. förutsågs en god sysselsättnings- tillväxt 2001 till följd av en stark konjunktur. Produktivitetstillväxten väntades bli förhållande- Fram hade de internationella vis hög och medelarbetstiden väntades ligga kvar När prognosen i vårpropositio- allt tydligare att tillväxten i den amerikanska nen 2001 gjordes såg utsikterna på arbetsmark- ekonomin hade mattats av. naden svagare ut, bl.a. på grund av nedrevide- området såg dock fortfarande stark ut och tyd- ringen av BNP-tillväxten. Till följd av den starka liga tecken på en inbromsning i konjunkturen avslutningen på 2000 reviderades ändå årsge- nomsnittet för sysselsättningstillväxten 2001 Den vikande internationella konjunkturen or- Dessutom bedömdes medelarbetstiden att och en uppbyggnad av oönskade lager inom in- reviderades sysselsättningsprognosen upp ytter- ligare något trots att BNP-tillväxten reviderades 2000 indikerade en förhållandevis svag inhemsk Det var då tydligt att produktivitetstillväx- efterfrågan, i synnerhet för hushållens konsum- ten skulle bli svag och att medelarbetstiden Till vårpropositionen 2001 reviderades skulle fortsätta att minska markant, bl.a. på därför prognosen för BNP-tillväxten ned med grund av stigande sjukfrånvaro. , främst till följd av en kraftig abler reviderades ned men även un- nedrevidering av hushållens konsumtion. derskattades nedgången i såväl produktivitet Den globala konjunkturavmattningen förvär- tinuerligt reviderades upp var ar- för BNP-tillväxten i världen ned till , vilket betslöshetsprognosen i princip oförändrad mel- är i linje med det preliminära utfallet. heten var något lägre än utfallet vid varje pro- för BNP-tillväxten i ned med ytterligare gnostillfälle eftersom utvecklingen av arbets- kraftsutbudet underskattades mer än sysselsätt- kunde nu även skönjas i nationalräkenskapernas preliminära utfall för . utveckling noterades för import och export, vilket till stor del förklarades av den kraftiga Inflationen underskattades betydligt i progno- dämpningen i IKT-sektorn. serna till och med våren reviderades därför väsentligt och bedömdes till och med minska. Fallet i både exporten och im- däremot nära utfallet. Den mycket snabba infla- porten av teleprodukter fortsatte året ut och de minskade totalt sett re- och berodde till stor del på tillfälliga faktorer. spektive , vilket inte förutsågs i prognosen. Även bortsett från de tillfälliga effekterna ökade dock inflationen mer än förutsett . svagt under inledningen av 2001. Importprisökningarna, orsakade av den oväntat svaga kronan, bidrog i någon mån till detta. som hushållens tillförsikt inför framti- Framför allt blev dock den inhemskt genererade inflationen högre än prognoserat, bl.a. till följd derades därför ned med , av att löneökningarna blev betydligt högre än vad som antagits. och tidig höst inkom stati- stik som visade att konjunkturläget för industrin var fortsatt svagt. fastställdes just före terrorattackerna i Förenta 2001/02:100 BILAGA 1 Även om det är svårt att bedöma effekterna av händelserna , bland annat mot bakgrund av de extra räntesänkningar som följde i , synes effekterna initialt ha inverkat mindre negativt på den amerikanska ekonomin än vad som först kunde befaras. Visserligen fördjupades konjunkturnedgången , men sedan skedde en återhämtning , främst till följd av en överraskande stark konsumtionsutveckling. Effekterna på den svenska ekonomin är än mer otydliga. I efterhand kan konstateras att de direkta effekterna på svensk ekonomi troligen var små. En allmän oro till följd av terrorattackerna kan ha bidragit till att konsumtions- och investeringsbeslut uppskjutits. Vissa tillfälliga effekter kunde också skönjas. Bland annat minskade de svenska hushållens utgifter för charterresande påtagligt . 13.2Jämförelse med andra prognosmakare Ett sätt att utvärdera prognoser är att jämföra prognosfel mellan olika konjunkturbedömare. En sådan prognosjämförelse är emellertid förknippad med flera svårigheter och blir lätt missvisande. Till exempel publiceras prognoserna vilket gör att prognosmakarna inte har tillgång till samma information. I denna jämförelse görs ett försök att reducera detta problem genom att jämföra prognoser publicerade vid i stort sett samma tidpunkt. Prognosantagandena skiljer sig dessutom i flera fall åt mellan olika prognosmakare. utgår exempelvis från redan beslutade, eller i propositionen föreslagna, åtgärder för den ekonomiska politiken. Andra prognosmakare gör explicita antaganden om den framtida ekonomiska politiken. Dessa skillnader beaktas inte då prognoserna jämförs.