prop · GP03184 · 2002-05-23 00:00:00 — En extraordinärhändelse kan vara förutsägbar men svår att förebygga eller förhindra.Skälen för regeringens förslagExtraordinära händelser i lagens meningMed en extraordinär händelse avses en sådan händelse som avviker från detnormala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarligstörning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av kommunen eller . Det handlar om händelser där någon eller flera viktigasamhällsfunktioner som kommuner och landsting ansvar för hotas på ett omfattande sätt. Det kan exempelvis vara hot mot sjukvårdsverksamheten,energiförsörjningen, vatten- och avloppsnätet eller vägnätet.Tillämpningen av lagen aktualiseras vid större olyckshändelser som hotar liv,hälsa, miljö eller egendom. Typiska händelser som avses är väderrelateradehändelser av större omfattning, som t.ex. större översvämningar, ras som enföljd av längre tids nederbörd och omfattande snöoväder. En större skogsbrand,som hotar bebyggelse eller liknande, och som kräver betydande insatser utöverräddningstjänsten, är ytterligare exempel på en extraordinär händelse. Normaltär dock inte enstaka bränder tänkta att omfattas av den föreslagna lagen.Det som särskiljer extraordinära händelser från andra händelser är deextraordinära händelsernas stora omfattning och att händelseförloppet är snabbtoch svårt att överblicka och därmed kräver snabba beslut av de kommunalaorganen. Det är alltså händelser som ställer speciella krav på den kommunalaorganisationen.Händelser som avviker från det normalaFör att lagen skall aktualiseras krävs också att händelsen avviker från detnormala. Växlingar i väderleken, större olyckor m.m. kan påverka och störakommunens eller verksamhet. Flertalet störningar av mer normalomfattning skall dock kunna hanteras inom ramen för annan lagstiftning. Deflesta händelser, även om de är störande och kommer plötsligt, bör enligtregeringens mening inte betraktas som extraordinära händelser.Vad som kan ses som normalt måste avgöras utifrån en helhetsbedömning i detenskilda fallet. Exempelvis torde mycket omfattande snöfall och sträng kylauppfattas som mer normalt i de norra delarna av än i de södra.Utredaren har anfört att kravet på att händelsen skall avvika från det normalainnebär att händelsen skall vara svår att förutse. Detta har kritiserats avflera remissinstanser. De menar att det rimmar illa med kravet på att man skallanalysera risker och hot i sitt närområde. Ett hot man lokalt har föreberett sig mot är per definition inte oförutsägbart och skulle därför inte kunna utgöra en extraordinär händelse. En extraordinär händelse kan, enligt remissinstansernavara förutsägbar, men svår att förebygga eller förhindra. Regeringen instämmer i att en extraordinär händelse i sig inte behöver vara oförutsägbar. Det som dock särskiljer extraordinära händelser från andra händelser är de extraordinärahändelsernas stora omfattning och att händelseförloppet är snabbt och svårt attöverblicka och därmed kräver snabba beslut av de kommunala organen, i vart falli krisens inledningsskede. Det är enligt regeringens mening ur denna synvinkelsom kravet på avvikelser från det normala bör ses.Händelser eller förhållandenFlera remissinstanser har anfört att det inte är enstaka händelser som skapar de behov som den föreslagna lagen skall täcka. Snarare kan det vara behov somväxer fram successivt. Det kan då ifrågasättas om inte lagen borde referera till extraordinära "förhållanden" i stället för extraordinära "händelser".Regeringen menar dock att den speciella organisation som lagen gerförutsättningar för endast skall vara i funktion under en kris mera akuta skede. Den normala organisationen skall så snart det är möjligt åter träda i funktion. Att i lagen använda begreppet extraordinära förhållanden skulle kunna leda till missuppfattningen att en aktivt verkande krisledningsnämnd skulle utgöra ettmera permanent inslag i den kommunala organisationen.Extraordinära händelser och svåra påfrestningarFlera remissinstanser har anfört att begreppsterminologin vad gäller hanterandet av fredstida nödsituationer är förvirrande från statsmakternas sida. Förutombegreppet extraordinära händelser talas även om svåra påfrestningar på samhället i fred. Remissinstanserna efterlyser en enhetlig terminologi. Regeringen villdock påpeka att med begreppet extraordinära händelser avses till övervägande del något annat än med begreppet svåra påfrestningar på samhället i fred. Med ensvår påfrestning avses inte en enskild händelse i sig, exempelvis en olycka, ett sabotage osv., utan ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelserutvecklar sig och eskalerar till att omfatta flera delar av samhället. Svårapåfrestningar kan sägas utgöra olika slag av extrema situationer med lågsannolikhet som skiljer sig i sak. Tillståndet är av sådan omfattning att detuppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner eller hotargrundläggande värden av olika slag i samhället och kräver att insatser frånflera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationenoch därmed begränsa konsekvenserna.Med begreppet extraordinär händelse avses händelser av mindre geografiskomfattning, där en kommun eller ett landsting, eller ett par grannkommuner, hardrabbats av en kris. Det är händelser som ligger mellan normaltillstånd och höjd beredskap. En extraordinär händelse kan undantagsvis utgöra en svår påfrestning på samhället i fred.Regeringen har i propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (prop.2001/02:158) redovisat ett planeringssystem för beredskapen vid svårapåfrestningar på samhället i fred samt vid höjd beredskap. Regeringen har vidare föreslagit att en ny myndighet med samordnande planeringsuppgifter vad avserberedskapen vid svåra påfrestningar på samhället i fred och vid höjd beredskapskall inrättas (). Förslagen i propositionen omSamhällets säkerhet och beredskap berör dock inte frågan om hur kommuner ochlandsting skall vara organiserade.Vid höjd beredskap gäller annan lagstiftningI 13 kap. 13 § regeringsformen föreskrivs att om riket befinner sig i krig eller krigsfara utövas beslutanderätten i kommuner och landsting på sätt som regleras i lag. Av lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna,förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.framgår att kommunstyrelsen i sådana situationer kan överta fullmäktigesuppgifter. Vid höjd beredskap skall också kommunstyrelsen, enligt lagen omcivilt försvar, ansvara för ledningen av den del av det civila försvaret somkommunen skall bedriva. Vid höjd beredskap finns alltså särskilda regler om denkommunala organisationen.6.3 Utökat krav på krisplaneringRegeringens förslag: Kommuner och landsting skall fastställa en plan som skallomfatta verksamheten i hela kommunen eller vid en extraordinärhändelse. En plan skall antas varje ny mandatperiod.Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget.Statens räddningsverk anför att förslaget på obligatorisk planering understryker behovet av att utveckla samordningen och helhetssynen inom områdena skydd motolyckor, åtgärder vid extraordinära händelser och civilt försvar. Överstyrelsenför civil beredskap anför att en plan bör antas minst en gång per mandatperiod.Trelleborgs kommun anger att det bör gälla enhetliga tidsintervaller förriskanalyser i fred och vid höjd beredskap. i länbetonar vikten av risk- och sårbarhetsanalyser. kommun förordar att det ilagen antingen görs en hänvisning till 6 kap. 7 § kommunallagen eller skrivs inett uttryckligt krav på att nämnderna skall upprätta risk- ochsårbarhetsanalyser. anför att nämndvisa risk- ochsårbarhetsanalyser i större kommuner, som sedan skall ligga till grund för enplan, riskerar att skapa en omfattande beslutshantering som inte ger någottillskott till verksamhetens kvalitet. Flera remissinstanser däribland anför att ekonomisk kompensation krävs för de merkostnaderförslaget innebär för den kommunala sektorn.Skälen för regeringens förslagKrav på planering för extraordinära händelserKommuner och landsting har ingen uttrycklig skyldighet att planera för hur de skall möta extraordinära händelser. För att kommuner och landsting på etteffektivare sätt skall kunna hantera extraordinära händelser föreslår regeringen att det skall införas en skyldighet att planera för sådana händelser ochfastställa en plan varje mandatperiod.Enligt 6 kap. 7 § kommunallagen gäller att nämnderna var och en inom sitt område skall se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt. I varje nämnds verksamhetsansvar ligger därför ettansvar för att företa någon form av risk- och sårbarhetsanalys som visar riskenför att en extraordinär händelse inom nämndens område skall inträffa. Sådanaanalyser kan utgöra ett viktigt underlag för den plan som kommunen ellerlandstinget skall fastställa och som skall omfatta hela verksamheten i kommuneneller landstinget.Utgångspunkten för planeringen är att kommunen och skall ha enhelhetssyn på sin organisation. Det innebär bl.a. att en kommuns eller ettlandstings hel- eller delägda företag skall ingå i planeringen. Exempelvis torde både kommunala energiföretag och bostadsföretag kunna komma att beröras av enextraordinär händelse. Entreprenörer anlitas i relativt stor utsträckning bådeav kommuner och av landsting. Inom sjukvården är detta vanligt förekommande,liksom hos kommunerna när det gäller t.ex. barnomsorg och äldreboende. Deprivata entreprenörernas eventuella roll vid extraordinär händelser bör därförinnefattas i planen. Förhållandet mellan kommunen och å ena sidanoch privata aktörer, entreprenörer, kommunala och landstingskommunala företag åden andra sidan är privaträttsligt reglerat. Den roll som dessa aktörer skall ha vid en extraordinär händelse måste därför regleras i avtal.Samverkan med andra potentiellt berörda aktörer bör beaktas i planen. Tänkbarasamarbetspartners är närliggande kommuner och landsting, statliga myndighetersåsom , , länsstyrelserna och polisen. Det ärväsentligt att kommunen och upprättar goda kontakter ochinformationskanaler till externa aktörer så att samarbetet, när en extraordinärhändelse väl har inträffat, kan komma igång utan onödig tidsförlust.För att kunna bemästra en extraordinär händelse är det viktigt attorganisationen regelbundet övar. De olika delarna av organisationen behöversamordnas och rutiner av praktisk och handfast natur upparbetas och övas. Dekommuner som genomfört regelbundna övningar har hanterat de extraordinärahändelser som uppstått på ett förtjänstfullt sätt. Det har lett till attåtgärder kunnat vidtas utan onödig tidsutdräkt.Räddningstjänstlagsutredningen har i betänkandet Reformeradräddningstjänstlagstiftning (SOU 2002:10) föreslagit förändringar av kommunersplaneringsskyldighet enligt räddningstjänstlagen. Enligt förslaget skall varjekommun ha ett förebyggande program som skall redovisa kommunens målsättning förförebyggande åtgärder samt de risker för olyckshändelser som finns i kommunenoch som kan leda till räddningsinsatser. Förslaget bygger på att varje kommunskall skapa en riskbild, vilken utgör underlag för det kommunalahandlingsprogrammet. Utredningens förslag bereds inomRegeringskansliet.6.4 Krav på särskilda krisledningsorganRegeringens förslag: I kommuner och landsting skall det finnas en uppgifter under extraordinära händelser (krisledningsnämnd).Krisledningsnämnden får överta verksamhetsområden eller delar därav från andranämnder. Ordföranden eller, vid förfall för honom eller henne, vice ordförandenskall kunna inkalla krisledningsnämnden. Ordföranden eller, vid förfall förhonom eller henne, vice ordföranden får också rätt att fatta brådskande besluttill dess att krisledningsnämnden träder i funktion. beslut skall anmälas till fullmäktige. Fullmäktige kan besluta attkrisledningsnämndens verksamhet skall upphöra.Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget.Flera remissinstanser däribland anför att bara kommunstyrelsen kan ha uppgiften att fungera som krisledningsnämnd.Statskontoret avstyrker ett lagkrav på krisledningsnämnd. kommun ser ettproblem med olika lagstiftningsstrukturer för fred och höjd beredskap. I ettlängre perspektiv bör enligt kommunen, en samordning ske med lagen (1988:97) omförfarandet hos kommuner, förvaltningsmyndigheter och domstolarna under krig och krigsfara m.m. anför att det av lagen bör framgå attkommunen eller själv kan välja vilken nämnd som kan varakrisledningsnämnd. kommun anför att det olämpligt att i lag slå fastvem som skall ha rätt att inkalla nämnden. Detta borde överlåtas till nämndenatt avgöra.Skälen för regeringens förslagEn krisledningsnämnd skall finnasFlertalet extraordinära händelser som inträffat har kunnathanteras av den normala kommunala organisationen. De mest framträdandeorganisatoriska behovet har legat i att samordna övriga nämnders insatser samthantera det interna och externa informationsflödet. Dessa uppgifter kan iallmänhet fullgöras utan rättsligt övertagande av beslutanderätt ochverksamhetsansvar från andra nämnder. I vissa fall kan dock en centralisering av beslutanderätten vara nödvändig för att möjliggöra ett snabbt och enkeltbeslutsfattande. Någon sådan möjlighet finns dock inte . Regeringenföreslår därför att det i varje kommun eller landsting skall finnas en fullgöra uppgifter under extraordinära händelser. En sådan nämnd benämns iförslaget krisledningsnämnd.Ett stort antal remissinstanser anser att styrelsen i kommuner och landsting bör utgöra krisledningsnämnd. Om styrelsen utgör krisledningsnämnd uppnåssamstämmighet med lagen om civilt försvar och lagen om förfarandet hoskommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. Regeringen anser att det framstår som naturligt att i de flesta fall låtakommunstyrelsen utgöra uppnå en samordning med dessaregelverk. Det kan dock finnas behov av att låta någon annan nämnd utgörakrisledningsnämnd eller inrätta en separat . Lagstiftningenbör därför vara flexibel och lämna utrymme för lokala lösningar. Det föreskrivsdärför ingen utrycklig skyldighet för kommuner och landsting att låtakommunstyrelsen utgöra krisledningsnämnd.Krisledningsnämndens uppgifter framgår av reglementetDet är enligt 6 kap. 32 § kommunallagen fullmäktige som fastställer reglementeför nämnder. Av reglementet framgår vilka uppgifter en nämnd har. skall ange vilka verksamhetsområden den får ta över från andra nämnder. skall överta verksamhetsområden endast i den omfattning som är nödvändig med hänsyn till den extraordinära händelsensomfattning och art.Vilken typ av beslutanderätt och verksamhetsansvar som överflyttas tillkrisledningsnämnden beror således på vilken analys som kommunen ellerlandstinget gör av framtida extraordinära händelser. Det kan exempelvis röra sig om uppgifter inom eller rätt att använda vissa nämnders lokalerför evakuerade medborgare. Kommuner och landsting avgör själva inom lagensallmänna ram vilka befogenheter som kan överlämnas till krisledningsnämnden. Det är i dessa fall viktigt att både beakta behovet av att nämndens mandat inte iförhand begränsas på ett sätt som medför effektivitetsproblem i enkrissituation, som mandatet inte får bli så vitt att det kanifrågasättas ur demokratisk synvinkel.Om det är möjligt bör krisledningsnämnden samråda med berörd nämnd innan beslutfattas. I vissa fall kan skyndsamhet vara av största vikt varför samråd inte ärmöjligt. Det är emellertid väsentligt att den nämnd som fråntasverksamhetsområden eller delar därav skyndsamt informeras om detta.Den normala organisationen bör ta vid så snart det är möjligt. De uppgifter somkrisledningsnämnden har övertagit från andra nämnder föreslås därför återgå såsnart förhållandena medger det.Ordföranden ges rätt att fatta beslut om när en extraordinär händelse föreliggerTillskapande av ett krisledningsorgan löser emellertid inte alla problem som kan uppkomma vid en extraordinär händelse. Inte sällan uppstår sådana händelserutanför normal kontorstid. Det kan i ett sådant läge vara omöjligt att inväntaatt krisledningsnämnden kan samlas och sammanträda för att avgöra att enextraordinär händelse föreligger. Mot bakgrund av att nämnden föreslås fåomfattande beslutsbefogenheter och den generella vikten av förutsebarhet anserregeringen att det av lagen tydligt bör framgå vem som har rätt att låta nämnden träda i funktion. Därför föreslår regeringen att denna befogenhet gesordföranden. Vice ordföranden ges också motsvarande befogenheter om ordförandenhar förhinder.Ordföranden ges rätt att utan delegering från nämnden fatta brådskande beslutI 6 kap. 36 § kommunallagen regleras delegation av brådskande ärenden. Sådanaärenden, som inte kan avvakta nämndens avgörande, kan efter beslut av nämndendelegeras till ordföranden eller annan ledamot av nämnden. Denna delegationsrätt är inte beroende av ärendets sakinnehåll. Avsikten är att tillgodose det behovav skyndsam handläggning som ibland kan föreligga. Befogenheten för ordförandenatt fatta beslut på nämndens vägnar förutsätter dock att nämnden i förväg harfattat ett beslut om detta.I en krisledningsnämnd föreslår regeringen att ordförande skall få rätt attfatta brådskande beslut utan att nämnden i förväg i reglemente ger ordförandedenna befogenhet. Vice ordföranden föreslås få motsvarande befogenhet vidordförandens förfall. Befogenheten att fatta brådskande beslut upphör dock dånämnden hunnit samlas och sammanträda. Redan fattade beslut skall då anmälastill nämnden.Anmälan av krisledningsnämndens beslut skall ske till fullmäktigeOm fullmäktige delegerat en uppgift till en nämnd skall nämnden enligt 3 kap. 15 § kommunallagen till fullmäktige redovisa hur nämnden fullgjort uppdraget. Ensådan rapporteringsskyldighet föreslås också åläggas krisledningsnämnden. Syftet med detta är att fullmäktige skall få information om krisledningsnämndensaktivitet och om krisens förlopp. På detta sätt får fullmäktige möjlighet attutöva viss tillsyn över krisledningsnämnden. Detta är viktigt urkommunaldemokratisk synvinkel och en förutsättning för krisledningsnämndenslegitimitet. Det är fullmäktige som får avgöra omfattningen och formen för denna återrapportering.Fullmäktige kan besluta att krisledningsnämndens verksamhet skall upphöraEn krisledningsnämnd ges vid extraordinära händelser stora befogenheter. För att skapa en yttersta spärr mot att nämnden missbrukar sina befogenheter föreslåsatt fullmäktige skall kunna besluta att nämndens verksamhet skall upphöra.Fullmäktige kan också besluta att krisledningsnämndens verksamhet skall upphöradärför att fullmäktige bedömer att förhållandena är sådana att nämndensuppgifter bör återgå till de ordinarie nämnderna. Den normala organisationen tar således över vid ett sådant beslut.Krisledningsnämndens beslut kan överklagasKrisledningsnämndens beslut att överta verksamhetsansvar och beslutskompetenskan överklagas enligt 10 kap. kommunallagen. En sådan prövning kan innefattafrågan om en extraordinär händelse är för handen. Andra beslut som nämndenfattar överklagas genom förvaltningsbesvär eller laglighetsprövning enligtbestämmelser i den aktuella lagstiftningen.6.5 Samarbete över kommun- och landstingsgränser vid en extraordinär händelseRegeringens förslag: Kommuner och landsting får på begäran bistå annan kommuneller annat landsting som drabbats av en extraordinär händelse. Om ett sådantbistånd har lämnats skall kommunen eller ha rätt till skäligersättning av den andra kommunen eller det andra landstinget.Kommuner och landsting får bistå annan kommun eller annat landsting som drabbats av en extraordinär händelse med hälso- och sjukvårdsresurser. Vid sådantbistånd skall personer som mottages från annan kommun eller annat landstingomfattas av kommunens och skyldigheter enligt denna lag.När en enskild persons vistelse i en kommun är föranledd av extraordinärahändelser har vistelsekommunen rätt till ersättning från den drabbade kommunen.Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker förslagen.Socialstyrelsen tillstyrker ändringen i hälso- och sjukvårdslagen och anför attändringen ger ett tydligare stöd för tillsyn. anger att vadsom skall ses som skälig ersättning måste förtydligas.Skälen för regeringens förslagRättsliga hinder för bistånd undanröjsVid flera av de extraordinära händelser som inträffat har kringliggande kommuner bistått en drabbad kommun med resurser inom exempelvis räddningstjänst ellersocialtjänst. Även landsting har bistått en drabbad kommun eller ett drabbatlandsting med hälso- och sjukvårdsresurser. Sådant samarbete över kommun- ochlandstingsgränser har ibland varit en förutsättning för att den uppkomnasituationen skall kunna bemästras.De rättsliga förutsättningarna för gränsöverskridande samarbete har redovisats i avsnitt 4.5. Den principiella utgångspunkten är både i kommunallagen och hälso- och sjukvårdslagen att en kommuns och ett landstings verksamhet skall bedrivasi det egna medlemskollektivets intresse. Det är därför nödvändigt att undantaggörs från lokaliseringsprincipen så att det blir möjligt att lämna bistånd äventill icke-kommunmedlemmar. Det föreslås således att kommuner och landsting gesrätt att ge bistånd i viss utsträckning till annan än kommunmedlem vid enextraordinär händelse.Den föreslagna utvidgningen av lokaliseringsprincipen ger en vidgad möjlighettill samarbete över kommun- och landstingsgränser. Den skapar ocksåförutsättningar för planeringen vid en eventuell extraordinär händelse.Härigenom och genom de rättsliga former för samarbete som redan finns, såsomgemensamma nämnder, sjukvårdsregioner, kommunalförbund, privaträttsliga avtalm.m., kan kommuner och landsting bygga upp en organisation och beredskap förextraordinära händelser.Vilken typ av bistånd som avsesVid en extraordinär händelse är det svårt att förutse vilket slags bistånd sombehövs till en drabbad kommun eller ett drabbat landsting. Det kan röra sig omatt ställa de egna resurserna till förfogande, såsom räddningstjänst,socialtjänst m.m. Även att upplåta lokaler för omhändertagande av nödställda kan vara nödvändigt. Kommunernas och landstingens biståndsinsatser måste emellertid alltid ligga inom den kommunala kompetensen. En kommun kan alltså inte köpa inspecialistläkarresurser men väl upplåta ett äldreboende åt ett landsting sombehöver fler sängplatser. Ett landsting kan t.ex. låta enskilda bo gratis på ett patienthotell eller stötta en kommun som på grund av krisen inte klarar avhemsjukvården.Bistånd i form av hälso- och sjukvårdUtgångspunkten i hälso- och sjukvårdslagen är att sjukvårdsverksamheten skallbedrivas till nytta för det egna medlemskollektivet. Det bör enligt regeringengöras möjligt för kommun och landsting att ställa hälso- och sjukvårdsresursertill förfogande för annan kommun eller annat landsting som drabbats av enextraordinär händelse. Om en situation skulle uppstå där det exempelvis blirnödvändigt att skriva ut egna patienter från ett sjukhus för att bereda platsför akut vårdbehövande från ett annat landsting skapas härmed en rättsligt grund för ett sådant beslut. Krishanteringsresurser får dock inte mer permanentanvändas till men för de egna medlemmarnas behov. Huvudregeln föreslås ävenfortsättningsvis vara att kommunens och egna medlemmar i förstahand skall ha nytta av verksamheten.Vissa landsting har särskilda specialistresurser, som t.ex. debrännskadekliniker som finns på några sjukhus i landet. Av tradition biträderdessutom landstingen varandra. Enligt riksavtalet för hälso- och sjukvård skallden som vistas utanför hemlandstinget och blir i akut behov av sjukvård beredassådan vård i vistelselandstinget på hemlandstingets bekostnad. Därtill kommeratt samtliga landsting har beslutat om utökade valmöjligheter för patienter attfå planerad vård i annat landsting än hemlandstinget.