prop · GP03143 · 2002-03-21 00:00:00 — För att skapa ett heltäckande och betryggande system för att hantera effektproblemet kan, utöver det arbete som genomförs i samarbete med branschföreträdare, vissa ramvillkor och kompletterande åtgärder behöva utvecklas. Regeringen har därför uppdragit åt att, i samråd med , utforma ett sådant system för effekthantering som kan introduceras /2004. Arbetet skall ske i samverkan med företrädare för branschen. Uppdraget skall redovisas till regeringen . Enligt regeringens bedömning är en kostnadseffektiv hantering av problemet med effektbalansen beroende av att åtgärder också kan genomföras på användningssidan, dvs. incitamentet för elanvändarna att minska sin elförbrukning vid effekttoppar måste vara tillräckligt starkt. En viktig förutsättning för detta är att prissystem och tekniska hjälpmedel är utformade på ett sätt som möjliggör för kunden att minska sina kost- nader genom att styra sin elförbrukning då risk för effektbrist föreligger. Ett exempel på en teknisk åtgärd som skapar sådana möjligheter är fjärr- avläsning i kombination med laststyrning. Regeringen har uppdragit åt att i samråd med och företrädare för branschen närmare utreda förutsätt- ningarna för att införa ett system med debitering efter faktisk elför- brukning i kombination med tätare mätaravläsningar. Viktiga motiv för att införa ett sådant system är dels att tillgodose allmänna konsu- mentintressen dels att stimulera till att effektivisera elanvändningen. En delredovisning av uppdraget har lämnats till regeringen . I rapporten skissas på en ordning som innebär att elmä- tare hos kunder med en förbrukning över 8 000 kWh skall avläsas en gång per kvartal med ikraftträdande . De samhälls- ekonomiska effekterna av förslaget kommer att redovisas i en slutrapport . Tätare avläsningar innebär sannolikt ett incitament för nätföretagen att investera i utrustning för fjärravläsning. Teknik- och kostnadsutveck- lingen inom detta område har också inneburit en förbättrad lönsamhet för denna typ av investeringar. Med hänsyn till Prop. 2001/02:143 behovet av att dämpa efterfrågan på effekt i höglastsituationer och den positiva tekniska utvecklingen både vad gäller fjärravläsning och last- styrning finns det enligt regeringens bedömning skäl att överväga olika typer av åtgärder för att stimulera utvecklingen mot en mer effektiv styrning av elförbrukningen. Exempel på sådana stimulansåtgärder skulle kunna vara en stegvis sänkning av den nuvarande gränsen för schab- lonberäkning, stimulans till teknikutveckling inom området och nya for- mer av incitament för nätföretagen att investera i fjärravläsning och last- styrning. Förslag till åtgärder bör dock avvakta slut- redovisning av uppdraget om debitering efter faktisk elförbrukning i kombination med tätare mätaravläsningar, liksom Svenska kraftnäts redovisning av uppdraget uppdrag att utforma ett system för effekt- hantering som kan säkra effektbalansen på lång sikt. Regeringens bedömning: Möjligheterna bör undersökas att införa ändringar i energibeskattningen för kraftvärmeanläggningar i fjärr- värmesystem som innebär att skattereglerna likställs med dem som gäller för industriellt mottryck. Regeringen avser att återkomma till frågan om kraftvärmebeskattningen i budgetpropositionen . Skälen för regeringens bedömning: Enligt energipolitiska överenskommelse skall följande gälla för energibeskattningen. Energibeskattningen skall ge goda förutsättningar för den svenska industrins inter- nationella konkurrenskraft. Det skall vara lönsamt att investera i varu- och tjänstepro- duktion i och det skall vara fördelaktigt att investera i ekologisk energiteknik, bl.a. elproduktion från förnybara energislag och effektivare energianvändning. Beskattningen bör ge drivkrafter för hushållning och konvertering till förnybara energislag, som den inte skall påverka industrins internationella konkurrens- kraft negativt. Beskattningsreglerna bör främja elproduktion med förnybara energislag. Naturgasens miljöfördelar jämfört med olja och kol skall beaktas. Energibeskattningen består i huvudsak av energiskatt, koldioxid- skatt och svavelskatt. Dessutom utgår en skatt på kärnkraft som baseras på den termiska effekten hos kärnkraftsreaktorerna. Energi- och koldi- oxidskatt utgår inte för biobränslen, avfall och torv. Däremot tas svavel- skatt ut på torv. Råtallolja belastas med energiskatt. har internationellt sett en mycket hög energibeskattning. Där- för måste speciella regler tillämpas för konkurrensutsatta verksamheter. Industrin och de areella näringarna undantas från energiskatten och delar av koldioxidskatten. Därutöver finns speciella nedsättningsregler för energiintensiv verksamhet. För el och värme gäller skilda beskattningsprinciper. Vid produktion av fjärrvärme beskattas de ingående bränslena och någon skatt i kon- sumtionsledet tas inte ut. För el däremot gäller att energiskatt tas ut vid leverans till slutanvändare. I syfte att undvika dubbelbeskattning tas där- för vare sig energiskatt eller koldioxidskatt ut på bränslen som använts Prop. 2001/02:143 för att producera el. Denna skattefrihet gäller oavsett om det rör sig om en anläggning där enbart el produceras (kondenskraftverk) eller om elen produceras i ett kraftvärmeverk. För den del av bränslet i en kraftvärme- anläggning som förbrukats för framställning av nyttiggjord värme, gäller en 50-procentig nedsättning av energiskatten medan full koldioxid- skatt tas ut. Om produktion av kraftvärme sker inom tillverkningsindustrin (s.k. industriellt mottryck), tillämpas de skatteregler som gäller för denna näring, dvs. noll kronor i energiskatt och en koldioxidskattenivå som f.n. uppgår till av den nivå som gäller för hushålls- och service- sektorerna. Ytterligare nedsättning av koldioxidskatten kan ske med stöd av den s.k. 0,8-procentsregeln. För fjärrvärmeleveranser till industrin från en extern leverantör tillämpas motsvarande skatteregler. För den del av det industriella mottrycket som hänför sig till elproduktion gäller dock samma regler som för övrig elproduktion, dvs. vare sig energi- eller koldioxidskatt betalas för denna del av bränsleinsatsen. Investeringskostnaden per producerad enhet nyttiggjord energi är betydligt högre i ett kraftvärmeverk än i ett värmeverk. har investeringsstöd utgått till biobränsleeldade kraftvärmeanläggningar. De anläggningar som fått investeringsstöd i enlighet med energipolitiska program är förpliktigade att använda totalt biobränsle . För de större anlägg- ningarna uppgår elproduktionen till av tillförd bränsle- energi. Därmed begränsas andelen fossilt bränsle i dessa anläggningar till av det bränsle som används för elproduktion. I de anläggningar som fått stöd program måste biobränslen utgöra av den totala förbrukningen . An- läggningsägaren skall vidare förbinda sig att för fram- ställning av el endast använda biobränslen. Det senare kravet innebär med nuvarande skatteregler att det ger lägst produktionskostnad att an- vända biobränslen i de anläggningar där detta är tekniskt möjligt vid samtliga driftfall. För fossilbaserade kraftvärmeanläggningar har stöd i stället skett via skattereduktioner. Delegationen för energiförsörjning i (DESS) (se avsnitt 6.3) har dock, i enlighet med målet att det befintliga naturgasnätet skall utnyttjas effektivare, haft möjlighet att ge investeringsstöd till naturgaseldade kraftvärmeverk. Nedsättningen av energiskatten för värmeproduktionen i kraftvärme- 1990/91:88 att stärka kraftvärmeteknikens rellt gentemot såväl kondenskraftproduktion som ren värmeproduktion. Nedsättningen var till att börja , men ändrades bestämmelserna så att nedsättningen nu uppgår till . En central fråga vid diskussionerna om kraftvärmebeskattningens ut- formning och nivå har varit hur den avsedda generella stimulansen av kraftvärmen skall kunna uppnås, som biobränslenas konkur- renskraft inte äventyras. Effekter på kraftvärmen av energibeskattningen Energibeskattningen har varit ett verkningsfullt styrmedel för att åstadkomma en övergång från fossila bränslen till främst biobränslen i Övergången till biobränslen har i många fall skett genom nybyggnad av anläggningar optimerade för biobränslen, men det finns också ett flertal exempel på att tidigare fossilbränsleeldade anläggningar, även större kraftvärmeanläggningar, modifierats för en partiell eller fullständig övergång till biobränslen. De kraftvärmeverk som fortfarande enbart använder fossila bränslen är av sådan konstruktion att sameldning med eller konvertering till bio- bränsle är svår eller omöjlig att genomföra. Det rör sig bl.a. om ett antal gaseldade kraftvärmeverk i utmed den svenska naturgas- ledningen samt det koleldade verket baserat på trycksatt fluidiserad bädd (PFBC) i Värtan i . Dessutom finns det exempel på kraft- värmeverk som behöver viss del fossilt bränsle för att nå den högsta kapacitet som efterfrågas i fjärrvärmenätet under den kallaste delen av vintern samt konverterade stora anläggningar som av tekniska skäl inte bedöms fungera optimalt och med bibehållen driftsäkerhet och tillgäng- lighet om andelen biobränsle blir för hög. En effekt av nuvarande energiskatteregler är att kraftvärmeverken ofta använder fossila bränslen i elproduktionen och biobränslen i vär- En sådan mix ger lägst produktionskostnad p.g.a. skatten på fossila bränslen i värmedelen. I stort sett utnyttjas sådan sam- eldning överallt där så är tekniskt möjligt och andra hinder inte finns. biobränsleeldade anläggningar som fått investeringsstöd gäller, som beskrivits ovan, särskilda regler för vilket bränsle som får användas. Höjningarna av såväl energiskatten som koldioxidskatten har inneburit en förbättring av biobränslenas konkurrenskraft medan för- utsättningarna för den fossilbaserade kraftvärmen därigenom försämrats. Med dagens energiskatter är det inte lönsamt att bygga nya fossileldade Även de befintliga kraftvärmeanläggningarna har lönsamhets- Den installerade effekten möjliggör en elproduktion på Anledningen till att den faktiska elproduktionen under de ca varit lägre än den möjliga är att elpriset på den nordiska elbörsen ofta varit lägre än de rörliga elproduktionskost- naderna i kraftvärmeanläggningarna. Detta gäller inte bara under som- maren utan även under vår och höst då behov av värmeproduktion finns. För fjärrvärmeföretaget är det då mer lönsamt att för värmeproduktionen t.ex. använda en biobränsleeldad hetvattenpanna eller, i de fall annan värmeproduktionsanläggning saknas, enbart producera värme i kraft- Fjärrvärmeföretag med gaseldade kraftvärmeverk väljer i stor utsträckning att i stället producera värme i gaseldade hetvatten- pannor, eftersom de ofta är bundna av s.k. take or pay-kontrakt med Sådana kontrakt innebär skyldighet att köpa en viss mängd naturgas eller åtminstone betala för gasen under kontrakts- Bristande lönsamhet i de fossileldade kraftvärmeverken kan Prop. 2001/02:143 leda till att dessa, liksom tidigare kondenskraftverken, läggs ned. skulle leda till att försörjningstryggheten i det svenska elsystemet för- sämras, framför allt i , som miljöeffekterna skulle vara negativa eftersom det rör sig om anläggningar med ofta mycket hög verkningsgrad såsom naturgaseldade kombicykeanläggningar och PFBC. På marginalen skulle bortfallande elproduktion ersättas med import av miljömässigt sämre elproduktion i kolkraftverk. Överväganden om ändrad kraftvärmebeskattning Reglerna för nedsättning av energiskatter är föremål för översyn av en parlamentarisk kommitté, (dir. 2001:29). Kommittén, som tillsattes som ett led i arbetet med att förverkliga strategin för fortsatt grön skatteväxling, skall redovisa sitt arbete . I avvaktan på förslag har regeringen för avsikt att undersöka möjligheterna att lägga fram förslag till en temporär ändring i energibeskattningen för kraftvärme i fjärrvärmesystem som innebär att reglerna likställs med dem som gäller för industrins mot- trycksproduktion. En prövning fordras av Europeiska kommissionen om en eventuell skatteförändring är tillåtlig enligt reglerna om statsstöd. Regeringen avser att återkomma till frågan om kraftvärmebeskattningen i budgetpropositionen . Om kraftvärme likställs med industriellt mottryck i skattehänseende skulle konkurrenssituationen förbättras generellt för kraftvärme. Ett införande av ett system med elcertifikat, som regeringen aviserat i avsnitt 8.2, innebär en förbättrad konkurrenssituation för biobränsle- baserad kraftvärme. Även med en sådan lindring av beskattningen för fossil kraftvärme skulle biokraftvärme rent generellt vara mer konkur- renskraftig och sameldningen med fossila bränslen för elproduktion i de kraftvärmeverk som kan använda både fossila bränslen och biobränslen kommer i allmänhet inte längre att vara lönsamt. Den skisserade förändringen i beskattningen av kraftvärme skulle sannolikt leda till högre elproduktion i befintliga kraftvärmeverk och även till en förbättring av förutsättningarna för investeringar i ny kraft- värme. I befintliga gaseldade kraftvärmeverk i kan elpro- duktionen komma att öka med ca . Därtill kommer en ökning med om det planerade gaskraftvärmeverket i byggs. Den ökade inhemska elproduktionen skulle leda till minskad elimport med minskade koldioxidutsläpp i vår omvärld som följd. 7.5 Regler och tillsyn på elmarknaden En långsiktigt fungerande konkurrens på elmarknaden är beroende av att avgränsningen mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet är så effektiv att korssubventionering inte är möjlig, dvs. monopolverksamhet inte används för att stödja konkurrensutsatt verk- (dir. 1999:81) har av detta skäl haft regering- ens uppdrag att bl.a. analysera behovet av skärpning av regelverket i det- ta avseende och lämna förslag till de regler som behövs. Elnätsutredning- ens förslag redovisas i delbetänkandet Elnätsföretag regler och tillsyn (SOU 2000:90) och i slutbetänkandet Elnätsföretag och regionnätstariffer (SOU 2001:73). I regeringens proposition Energi- marknader i utveckling bättre regler och tillsyn (prop. 2001/02:56) föreslås ändrade regler i ellagen som syftar till att vidareutveckla elmark- nadsreformen bl.a. genom att skärpa tillsynen över nätföretagen. En bety- delsefull grundprincip som slås fast i propositionen är att nätföretagens prestationer skall utgöra utgångspunkt vid bedömning av nättariffernas skälighet. För att på ett objektivt sätt kunna mäta nätföretagens pres- tationer har arbetat med att ta fram en modell, den s.k. nätnyttomodellen, som möjliggör en direkt jämförelse mellan de olika nätföretagens prestationer. Modellen prövas i ett pilotprojekt där ett femtiotal företag medverkar. Avsikten är att modellen skall tillämpas för att bedöma nättarifferna hos samtliga nätföretag fr.o.m. . Grundprincipen, att det är nätföretagens prestationer som skall utgöra utgångspunkt vid bedömning av nättariffernas skälighet, skall gälla för överföring av el på alla nivåer. De speciella reglerna om samlad skälig- hetsbedömning av nättarifferna för regionledningar måste således anpas- sas till denna nya huvudregel för utformning av nättariffer. Förslag med denna inriktning lämnas därför i avsnitt 7.6 tillsammans med förslag om tariffsättning vid uttag direkt från transformator (avsnitt 7.6.3). Mot bakgrund av den viktiga roll som tillsynen har bör det enligt rege- ringens bedömning även fortsättningsvis vara en prioriterad uppgift att vidareutveckla tillsynen över nätföretagen genom att komplettera och förbättra lagstiftningen och utveckla verktygen för att utöva tillsyn. Ett viktigt sådant steg är att införa en lagstiftning som möjliggör särskild förvaltning av elnätsföretag i de fall då företaget åsidosätter ellagens bestämmelser. har haft i uppdrag att ta fram ett sådant förslag. Förslaget som redovisas i utredningens slutbetänkande och regionnätstariffer (SOU 2001:73) bereds inom . En nyckelfunktion på den avreglerade elmarknaden innehas av de balansansvariga. Den balansansvarige har det ekonomiska ansvaret för att det nationella elsystemet tillförs lika mycket el som den balans- ansvariges kunder tar ut från systemet. För att en elleverantör skall få leverera el till sina kunder krävs att någon åtagit sig balansansvaret för dennes leveranser. För att förbättra stabiliteten på marknaden föreslås i avsnitt 7.7 vissa ändringar i ellagen som syftar till att minska risken för marknadsstörningar om vissa elleverantörer plötsligt ställs utan balans- ansvarig t.ex. i samband med att en balansansvarig kommer på ekono- miskt obestånd. För att hantera detta problem föreslås att en ny bestäm- melse i ellagen om anvisning av balansansvarig införs. På samma sätt som en elleverantör kan komma att stå utan balansan- svarig kan det inträffa att en elanvändare, t.ex. vid flyttning, tillfälligt kan komma att sakna elleverantör. I detta fall tvingas nätkoncessionshavaren att debitera elanvändaren för dennes förbrukning. För att underlätta han- teringen av en sådan situation föreslås i avsnitt 7.8 en ändring i ellagen som tydliggör elanvändarens skyldighet att betala för sin elförbrukning som elanvändaren saknar en elleverantör. Slutligen föreslås i avsnitt 7.9 att en bestämmelse införs i ellagen som Prop. 2001/02:143 gör det möjligt att, i det enskilda fallet, få ett bindande besked om en eller flera elektriska starkströmsledningar omfattas av föreskrifter om undantag från kravet på nätkoncession. Syftet med förslaget är att undanröja de oklarheter som råder kring undantagets giltighet. 7.6Tariffer för överföring på regionledningar Det svenska överföringssystemet för el består av tre nivåer, nämligen stamnätet, de regionala näten och de lokala näten. Stamnätet överför el genom hela landet från norr till söder. De regionala näten är ledningar el- ler ledningsnät, som överför el från stamnätet till de lokala näten. De lokala näten är sammanhållna ledningsnät som inom ett visst geografiskt område överför el till elanvändarna. De ledningar som ingår i ett regionalt nät (regionledningar) har ytter- ligare två funktioner. Det är ganska vanligt att större elanvändare tar ut sin el direkt från en regionledning och alltså inte från lokalnätet. Därmed överför regionledningarna också el direkt till vissa större elanvändare. Dessutom överför regionledningar el från de flesta stora produktionsan- läggningarna till stamnätet. En elektrisk starkströmsledning får inte byggas eller användas utan till- stånd (nätkoncession). Det finns två typer av nätkoncession, nätkonces- sion för linje och nätkoncession för område. Nätkoncession för linje innebär rätt att bygga och använda en ledning med i huvudsak bestämd sträckning. Nätkoncession för linje meddelas för ledningar inom stamnätet och för regionledningar. Nätkoncession för område innebär rätt att bygga och använda ett led- ningsnät inom ett visst geografiskt område. I beslut om nätkoncession för område anges inte hur ledningarna skall dras utan nätkoncessionshavaren får själv besluta om ledningsdragningar inom koncessionsområdet, natur- ligtvis med iakttagande av andra gällande bestämmelser. Nätkoncession för område meddelas för lokalnät. Någon egentlig definition av lokalnät finns inte i ellagen annat än indirekt, därigenom att ett lokalnät alltid antas omfattas av nätkoncession för område. På samma sätt antas stamnätet och regionledningar alltid omfattas av nätkoncession för linje. Däremot finns det en definition som skiljer ledningar inom stamnätet från regionledningar. Regionledningar är sådana ledningar där spänningen understiger medan stam- nätet består av ledningar där spänningen uppgår till eller däröver. Vad gäller nättariffer finns grundläggande bestämmelser i 4 kap. 1 och 2 §§ ellagen (1997:857) som gäller för alla typer av ledningar. Därutöver finns särskilda bestämmelser för de olika typerna av ledningar enligt de indirekta definitioner som beskrivits ovan. Särskilda bestämmelser för lokalnät finns i 4 kap. 3 och 4 §§, för regionledningar i 4 kap. 58 §§ samt för stamnätet i 4 kap. 9 § ellagen. Nätkoncessionshavarnas efterlevnad av ellagens bestämmelser om nät- Prop. 2001/02:143 tariffer står under tillsyn av nätmyndigheten. Det viktigaste redskapet för nätmyndigheten vid denna tillsyn är den redovisning av nätverksamheten som nätkoncessionshavarna är skyldiga att upprätta och sända in till nätmyndigheten. Bestämmelser om denna redovisning finns i 3 kap. 2--4 §§ ellagen. En av bestämmelserna föreskriver att nätkoncession för linje skall redovisas skilt från nätkoncession för område. Skälet är att de särskilda bestämmelserna om utformningen av nättariffer skiljer sig åt mellan ledningar som omfattas av nätkoncession för linje respektive nät- koncession för område. En regionledning och ett lokalnät får alltså inte ha en gemensam tariff utan de måste ha varsin tariff. Det är tekniskt och ekonomiskt olämpligt att överföra stora kvantiteter el vid låg spänning och att överföra små kvantiteter el vid hög spänning. Därför är elnäten uppbyggda med ledningar med olika spänningsnivåer, där avvägningen mellan olika anläggningar och spänningsnivåer styrs av tekniska och ekonomiska överväganden. Ju längre från stamnätet man kommer desto mindre kvantiteter el skall normalt överföras och lägre spänningsnivåer kan därför användas vid överföringen längst ut i nätet. På stamnätet sker överföringen vid en spänning om . På regionledningar kan man urskilja två spänningsnivåer. Den högre nivån är och brukar användas vid överföring av större kvantiteter el, ofta över längre sträckor. Den lägre nivån är 5020 kilo- volt och brukar användas vid överföring av mindre kvantiteter el, ofta över kortare avstånd. På motsvarande sätt finns på lokalnäten två spän- ningsnivåer, respektive . Mellan varje spänningsnivå sker transformering av elen från den högre till den lägre spänningsnivån. Vad gäller regionledningar råder inte samma förhållanden över hela landet beträffande nedtransformeringar. Av historiska skäl har regionledningar olika spänningsstrukturer i olika delar av landet. I västra är den normala högsta spänningen medan den i östra är . Från nivån sker nedtransformeringar normalt till någon av nivåerna 50, 40, 30 eller 20 kilovolt. Det blir dock allt vanligare att nedtransformering från nivån sker direkt till lokalnätens högsta spänning, som är 20, 10 eller 6 kilovolt. Från nivån sker nedtransformering normalt till nivån . Det förekommer avvikelser från detta mönster. Eftersom elsystemet har utvecklats är den spänning som en kunds anläggning ansluter till ofta mer beroende av den historiska ut- vecklingen och mindre utifrån vad som vore mest rationellt med dagens förutsättningar. 7.6.2Samlad skälighetsbedömning av nättariffer för regionledningar Ellagens nuvarande huvudregel om utformning av nättariffer gäller för överföring av el på alla nivåer, dvs. stamnätet, regionledningarna och Enligt denna huvudregel skall nättariffer vara skäliga och ut- formade på sakliga grunder, vilket stadgas i 4 kap. 1 § första stycket. Kravet på sakliga grunder innebär att nättariffer skall vara objektiva och icke-diskriminerande. En av de grundläggande principerna bakom denna huvudregel om utformningen av nättariffer är att dessa skall vara kostnadsriktiga. Inne- börden av detta är att varje elkund skall betala en avgift som reflekterar nätkoncessionshavarens kostnad för att överföra el till hans anslutnings- punkt. Denna princip om kostnadsriktiga tariffer är i betydande omfatt- ning satt ur spel genom ett antal andra regler i ellagen. De flesta av dessa regler har samma syfte, nämligen att åstadkomma en utjämning av tarif- ferna mellan kunder i glesbygden där överföringskostnaden är hög och kunder i tätorter där överföringskostnaden är låg. I 4 kap. 1 § andra stycket föreskrivs hur skäligheten av en nättariff skall bedömas. Enligt föreskriften skall därvid konsumentintresset sär- skilt beaktas och dessutom skall hänsyn tas till kravet på en rimlig av- kastning i nätverksamheten. Det sistnämnda kriteriet medför att utgångspunkten vid bedömning av en nättariffs skälighet är de kostnader som nätkoncessionshavaren har i sin nätverksamhet.