prop · GP0385 · 2002-01-17 00:00:00 — I likhetmed vad har påpekat måste det dock finnas en visssäkerhetsnivå och kontrollbarhet i de system som används av instituten förelektroniska pengar. Med utgångspunkt från den definition som anges i lagenkommer det vid lagens tillämpning vara fråga om system där medlen inte ärregistrerade på ett individualiserat konto utan hanteras som värdeenheter ielektroniskt förvar hos den som innehar medlen. Dessa elektroniska förvar kanutgöras av t.ex. kort eller en hårddisk där innehavaren förvarar de digitalavärdeenheterna. Det blir i detta sammanhang sannolikt främst fråga om system som på skalan ligger närmast kontantliknande rutiner där betalkraft kan hanterassom digitala värdeenheter, dvs. enheter utformade antingen som saldon eller somfasta valörer som betalaren tillför betalningsmottagaren.För att uppnå tillräcklig säkerhet vid utgivning av elektroniska pengar kanendast system med begränsad transfererbarhet och tillräcklig spårbarhet komma ifråga. Graden av spårbarhet kan bestämmas genom utformningen av detkryptografiska skyddet och det administrativa rutinerna samt ansvaret för dessa. Det är fullt möjligt att skapa rutiner på en skala från fullständig anonymitettill fullständig registrering och identifiering. Dessa variationsmöjligheter har också direkt betydelse för avveckling av betalningar och hantering av digitalavärdeenheter som inte förbrukats. Ett system måste naturligtvis utformas på ettsådant sätt att de digitala värdeenheterna är tillräckligt spårbara för attinnehavaren skall kunna lösa in återstående värdeenheter när denne så önskar. Ilagen bör därför införas en regel om att utgivarnas system skall uppfylla vissa minimikrav på säkerhet, spårbarhet och kontrollmöjligheter. Denna bestämmelseskall också gälla för banker och kreditmarknadsföretags utgivning avelektroniska pengar. Hur dessa krav i detalj skall utformas överlämnas tillFinansinspektionen att bestämma genom närmare föreskrifter.RedovisningsreglerDe redovisningsregler som är tillämpliga för banker,kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag finns i lagen (1995:1559) omårsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag. Genom denna lag harbestämmelserna i direktivet (86/635/EEG) om årsbokslut och sammanställdredovisning för banker och andra finansiella institut(bankredovisningsdirektivet) genomförts. Det är lämpligt att även institut förelektroniska pengar omfattas av lagens bestämmelser.8.5 TillsynRegeringens förslag: Ett institut för elektroniska pengar skall stå underFinansinspektionens tillsyn. Inspektionen ges i princip samma möjligheter tillkontroll och ingripande som gäller i fråga om banker och kreditmarknadsföretag.Promemorians förslag: I promemorians lagförslag fastslås endast att en utgivareav elektroniska pengar skall stå under tillsyn av och attinspektionen efter bemyndigande får meddela närmare föreskrifter om formerna för tillsynen.Remissinstanserna: har påpekat att det saknas bestämmelser ilagförslaget om hur tillsynen skall bedrivas och om ingripande mot institut sombryter mot reglerna eller bedriver tillståndspliktig verksamhet utan tillstånd.Inspektionen har föreslagit att lagförslaget kompletteras i denna del.Skälen för regeringens förslagPrincipen om hemlandstillsynKravet på tillsyn utgör en av de mest centrala och viktigaste grunderna för ettgemensamt regelverk inom EU på det näringsrättsliga området. Tanken är att enharmonisering av medlemsstaternas tillsynsregler för kreditinstitut skall utgöra en garanti för stabilitet i betalningssystemen och konsumentskyddet på området. Dessa skyddsintressen är också i hög grad gällande för utgivare av elektroniska pengar. En självklar utgångspunkt är därför att även institut som ger utelektroniska pengar skall stå under tillsyn. Det främsta målet med etttillsynssystem uppges även för dessa institut i direktivets ingress (punkten 4)vara att säkra medlemsstaternas ömsesidiga erkännande av tillstånd och tillsynöver pengar. Principerna om en enda auktorisation,hemlandstillsyn och ömsesidigt erkännande, som redogjorts för ovan, blirtillämpliga på dessa institut genom en hänvisning tillkreditinstitutsdirektivet.Även om målet har varit att skapa ett eget tillsynssystem för institut förelektroniska pengar har alltså stora delar av kreditinstitutsdirektivet ändåkommit att bli tillämpligt på dessa institut genom hänvisningar till dettadirektiv. Som ett ytterligare exempel kan nämnas att kreditinstitutsdirektivetsregler om gruppbaserad tillsyn också skall tillämpas på institut som ger utelektroniska pengar.Sammanfattningsvis bör reglerna om hemlandstillsyn för pengar uttryckligen genomföras i den nu föreslagna lagen. Dessa regler börinförlivas genom bestämmelser motsvarande de som finns i bankrörelselagen ochlagen om finansieringsverksamhet (jfr resonemanget om marknadstillträde underavsnitt 8.3).Allmänna tillsynsreglerNär det gäller kreditinstitutsdirektivets övriga regler om tillsyn,ingripandemöjligheter och ledningsprövning skall också dessa införas i lagengenom bestämmelser motsvarande de som finns i bankrörelselagen och lagen omfinansieringsverksamhet. Även reglerna om ägarprövning görs tillämpliga pengar. Det är lämpligt att i lagen om utgivning avelektroniska pengar införa huvuddelen de tillsynsregler som gäller för bankeroch kreditmarknadsföretag (se närmare om detta i författningskommentaren,avsnitt 10).Tillsynsregler för banker, kreditmarknadsföretag och genom den föreslagnalagen även pengar får likartat innehåll medutgångspunkt i kreditinstitutsdirektivet bestämmelser. Det innebär bl.a. attFinansinspektionen får rätt att även när det gäller genomföra undersökningar hos institutet i syfte att se till attverksamheten bedrivs på ett sunt och effektivt sätt. Mot detta svarar enskyldighet för institutet att lämna inspektionen de uppgifter som inspektionenbegär; i princip oavsett vad som efterfrågas. ges dessutomrätt att utse revisorer i institutet vid sidan av de ordinarie revisorerna.Finansinspektionen ges vidare långt gående befogenheter att gripa in i ettinstituts verksamhet. Inspektionen kan således förbjuda att ett beslut fattat av ett institut verkställs, dvs. hindra att ett i och för sig i behörig ordningfattat beslut genomförs. Inspektionen kan dessutom genom rättelse sätta ettannat beslut i det andra beslutets ställe. I allvarliga fall kan inspektionenockså återkalla institutets tillstånd att bedriva verksamheten. I den föreslagna lagen ges också möjlighet till den mindre ingripandeåtgärden att meddela institutet en varning. Inspektionen kan också vidtaåtgärder mot den som bedriver utgivning av elektroniska pengar utan att hatillstånd till det.I lagen införs också bestämmelser om rätt att i samband medföreläggande eller förbud också förelägga vite samt att ta ut årliga avgifterav bekosta verksamhet.Särregel om ingripandeSom redogjorts för har elektroniska pengar ansetts vara av så särskildkaraktär att det ansetts nödvändigt med ett eget tillsynssystem och regelverkför institut som bedriver utgivning av elektroniska pengar. De mest utmärkandesärreglerna i detta sammanhang är bestämmelserna i direktivet, som behandlats iavsnitt 8.4 ovan, om lindrigare krav på startkapital och kapitalbas än för andra kreditinstitut och de strängare kraven på begränsningar av de investeringar och den verksamhet som dessa institut får bedriva.I artikel 5.5 i direktivet åläggs medlemsstaternas behöriga myndigheter att ominstitutets tillgångar understiger institutets skulder som kan hänföras tillutestående elektroniska pengar se till att institutet snabbt vidtar åtgärder för att rätta till situationen. För tillåts instituten ha tillgångar iett annat tillgångsslag med annan riskviktning än enligt normala regler iartikel 5.1. Medlemsstaternas myndigheter åläggs också att göra beräkningar tvågånger för att kontrollera att bestämmelserna i direktivet om kapitalbas och investeringsbegränsningar efterlevs (artikel 6). I direktivet ställssålunda krav på medlemsstaterna att införa ingripanderegler som är särskiltkopplade till direktivets bestämmelser om investeringsbegränsningar.Finansinspektionen bör i det ovan nämnda fallet kunna förelägga instituten attvidta lämpliga åtgärder för att rätta till förhållandet.Detsamma bör gälla om institutets kapitalbas understiger ett belopp sommotsvarar av i lagen fastställt belopp. Om däremot institutetskapitalbas understiger startkapitalet bör ha en möjlighet att som yttersta åtgärd återkalla tillståndet, om bristen inte rättas till från det att den blev känd för institutet.8.6 Inlösen m.m.Regeringens förslag: Utgivaren skall lösa in utestående elektroniska pengar isedlar och mynt eller genom överföring till ett konto, om innehavaren begär detunder den avtalade giltighetstiden. Vid inlösen får utgivaren ta ut en avgift,om det kan visas att den motsvarar en kostnad som varit absolut nödvändig föratt genomföra transaktionen. Utgivaren och innehavaren får avtala om ett minsta belopp för inlösen.Beloppet får inte vara högre än . I avtalet mellan utgivaren och innehavaren skall villkoren för inlösen klartanges.Promemorians förslag: I promemorian föreslås en skyldighet för en utgivare attutan särskild avgift lösa in utestående elektroniska pengar och detta oavsettstorleken på den fordran innehavaren har på utgivaren.Remissinstanserna: , ochFinansbolagens Förening har ansett att det rimligaste ur konsumentsynpunkt måste vara att låta den som vill utnyttja möjligheten att lösa in elektroniska pengar bära de kostnader som kan uppstå för utgivaren. De har därför förordat att detinförs en avgift för inlösen. De har även ansett att möjligheten till inlösen,av effektivitetsskäl, bör begränsas till något större belopp och attinlösenplikten skall begränsas till , exempelvis till efter detatt giltighetstiden för de elektroniska pengarna upphört. harsärskilt förordat att det i lagen skall ges en möjlighet att avtala om avgiftvid inlösen, eftersom betalningssystemets effektivitet främjas av att utgivarnas avgifter återspeglar deras faktiska kostnadsstruktur. har ansett att det i lagtexten bör finnas en uttrycklig regel om att innehavare avelektroniska pengar skall ha rätt till inlösen genom en överföring till ettkonto i ett kreditinstitut, för att på så sätt ge ökad rörlighet mellan olikautgivare. , och har stöttpromemorians förslag om en skyldighet för utgivaren att utan särskild avgiftlösa in utestående elektroniska pengar. har särskilt betonatvikten av att det inte fastställs någon undre beloppsgräns för inlösen ochunderstrukit att ett införande av en sådan gräns kan minska förtroendet ochtilliten till systemen.Skälen för regeringens förslag: I direktivet har elektroniska pengar definierats som ett penningvärde som lagras på ett elektroniskt sätt och representerar enfordran på utgivaren. I definitionen bestäms inte vem som är innehavare avfordran. Det är i stället själva penningvärdet som kopplas tillfordringsförhållandet. Innebörden av detta får anses vara att den som hartillgång till penningvärdet som lagrats elektroniskt har rätt att göra fordrangällande, dvs. den som innehar fordran. Med denna utgångspunkt ligger det alltså nära till hands att betrakta det elektroniskt lagrade penningvärdet som någotsom civilrättsligt liknar skuldebrevslagens löpande fordringar.Med detta synsätt skiljer sig det elektroniskt lagrade penningvärdet från medelsom finns som tillgodohavande på ett bankkonto. Bankmedel finns på ettindividualiserat konto som är kopplat till innehavarens identitet, där justkontoinnehavaren har en fordran mot banken. I dessa fall är banken ovillkorligen skyldig att på anmodan fullgöra sin betalningsförpliktelse genom att t.ex. geut sedlar och mynt till just insättaren. som elektroniska pengarcivilrättsligt har stora likheter med löpande fordringar finns det emellertidolikheter. När det gäller elektroniska pengar har dessa en annan funktion änlöpande skuldebrev. Elektroniska pengar används generellt sett i principuteslutande som betalningsmedel i likhet med sedlar och mynt.Tanken i direktivet är att inte heller att möjligheten till inlösen skall ledatill ett förändrat synsätt på den rättsliga karaktären av elektroniska pengar. I direktivets ingress (punkten 9) klargörs att den möjlighet att lösa inelektroniska pengar som ges i direktivet inte i sig innebär att de medel somerhålls i utbyte mot elektroniska pengar skall betraktas som insättningar ellerandra återbetalbara medel enligt kreditinstitutsdirektivet.När det gäller elektroniska pengar är det alltså innehavaren av det elektroniskt lagrade penningvärdet som kan ha rätt att göra det gällande gentemot utgivaren. Rätten att lösa in utestående elektroniska pengar är i direktivet därför ocksåkopplat till innehavet av dessa pengar. Enligt artikel 3 i direktivet gesinnehavaren av elektroniska pengar en möjlighet att under giltighetsperiodenbegära att utgivaren löser in dem till det nominella beloppet i sedlar ellermynt. Denna regel uppges i direktivets ingress (punkten 9) främst ha tillkommitför att en sådan möjlighet anses nödvändig för att säkerställa innehavarnasförtroende. Ur konsumenternas synvinkel är det naturligtvis av vikt att när somhelst kunna få lösa in elektroniska pengar och få tillbaka inbetalda medel.Direktivet stadgar att utgivaren ges en rätt att i samband med inlösen ta ut den avgift som är strikt nödvändig för genomförande av transaktionen(artikel 3). Vissa remissinstanser har uttryckt stöd för promemorians förslag om en skyldighet för utgivaren att utan särskild avgift lösa in uteståendeelektroniska pengar. Som flertalet remissinstanser emellertid har framhållit ärdet av vikt att möjligheten till avgifter utnyttjas, eftersom det annars finnsen risk för att de kostnader som uppkommer till följd av inlösen övervältrastill hela kundkollektivet. Därtill kommer, som påpekats av , attförekomsten av avtalade avgifter och storleken på avgiften är ettkonkurrensmedel, där betalningssystemets effektivitet främjas om utgivarnasavgifter återspeglar deras faktiska kostnadsstruktur. Sammantaget kan enbestämmelse om rätt för utgivaren att avtala om ett avgiftsuttag generellt anses gynna konsumenterna. Övervägande skäl talar således för att utgivaren i den nuföreslagna lagen skall ges en rätt att genom avtal med innehavaren ta ut enavgift vid inlösen. Det är dock givetvis viktigt att avgiften ovillkorligenbegränsas till vad som är absolut nödvändigt för att genomföra transaktionen.Finansinspektion bör genom sin tillsyn över instituten se till att bestämmelsenföljs.I direktivet stadgas dessutom att det i avtalet mellan utgivaren och konsumenten får anges en minimitröskel för inlösen, men att tröskelvärdet inte fåröverstiga (artikel 3.3). Det kan anföras vissa praktiska skäl för ettsådant minsta belopp för inlösen. I likhet med vad flera remissinstanser harframhållit skulle en sådan miniminivå kunna anses leda till att onödiga förvärvoch inlösen av elektroniska pengar motverkas. Ett tröskelvärde skulle därmedkunna utgöra ett led i en strävan mot en rimlig effektivitet i det finansiellasystemet. Det bör dessutom särskilt betonas att ett införande av dennabestämmelse endast innebär ett konstaterande om att utgivaren i avtalet kanfastställa ett minsta belopp för inlösen och i så fall - av konsumentskyddsskäl- begränsat till . Införandet av en sådan bestämmelse kan därförknappast, som anfört, minska förtroendet och tilliten tillsystemet.I direktivet anges att inlösningsrätten skall bestå av en rätt att lösa in sitttillgodohavande i sedlar och mynt eller genom överföring till ett konto, ominnehavaren begär det under den avtalade giltighetstiden. Detta ger utgivarenmöjlighet att i avtalet med innehavaren bestämma att eventuell framtida inlösenskall ske genom överföring till ett visst konto. Sett ur det perspektivet fårmöjligheten att göra en kontoöverföring i samband med inlösen självständigbetydelse och gynnar, som påpekats av , rörligheten ibetalningssystemen. En sådan ordning får också sägas vara praktiskt värdefullför konsumenten. Det är även rimligt att knyta inlösningsrätten till den mellanparterna avtalade giltighetstiden.I direktivet anges också att villkoren för inlösen klart skall anges i avtaletmellan utgivaren och innehavaren av elektroniska pengar. Det är naturligtvis urett konsumentperspektiv värdefullt att avtalet är klart och fullständigt. Ävenutgivaren befrämjas av att avtalen är klara. I den nu föreslagna lagen bör detdärför uttryckligen föreskrivas att avtalet mellan parterna skall ha ett klartoch tydligt innehåll vad gäller villkoren för inlösen.Som redan har nämnts kräver kreditinstitutsdirektivet att vad som här föreslåsbeträffande inlösen för pengar även skall gälla förandra kreditinstitut som ger ut elektroniska pengar, dvs. i banker ochkreditmarknadsföretag. Lagen skall därför även i detta avseende innehålla enmotsvarighet till regleringen i direktiven, dvs. även banker ochkreditmarknadsföretag skall vara skyldiga att lösa in elektroniska pengar påsamma villkor som gäller för de institut som har tillstånd att ge utelektroniska pengar.Som Lagrådet påpekat är innebörden av vad som sägs i ingresspunkterna 4 och 16att direktivet innehåller det minimum av regler som behövs för att få till stånd en eftersträvad harmonisering på området i fråga. När det gäller den närmaretolkningen av ett direktiv och bedömningen av möjligheten att införa strängarenationella bestämmelser i något avseende, finns det dock inga generellaprinciper att tillämpa. En sådan tolkning måste i stället göras med utgångspunkt från syftet med direktivet samt från utformningen av bestämmelserna ochingressatserna i det aktuella direktivet. Som Lagrådet har påpekat, anges ivissa fall uttryckligen i ett direktiv de fall där det skall vara tillåtet att i något avseende ha strängare nationella regler än de som finns i direktivet. Det finns emellertid även exempel på direktiv där sådana regler får införas utanatt vara uttryckligen angivna i detta.I fråga om bestämmelsen om inlösen syftar den, enligt ingresspunkt 9, till attsäkerställa innehavarnas förtroende. Det är en konsumenträttslig bestämmelse och är således av en annan karaktär än övriga regler i direktivet. Den knyter inteheller särskilt an till den i direktivet speciellt nämnda artikeln i (artikel 47.2). Detta skulle i sig kunna utgöra ett skäl för att en medlemsstati något avseende nationellt skulle kunna införa gynnsammare regler förkonsumenter än vad som anges i direktivets artikel om inlösen.Å andra sidan är direktivets bestämmelse tämligen uttömmande i fråga ominlösenförfarandet och riktlinjerna för avtal mellan utgivaren och innehavaren.Detta skulle i sig kunna anses ge visst stöd för att avsikten inte har varit att den nationella rätten skall få avvika från direktivets bestämmelse. Lagrådethar i sitt yttrande påpekat att om avsikten hade varit att den nationella rätten skulle få avvika från direktivets bestämmelser, borde det ha framgåtttydligare. Det kan således konstateras att det råder en oklarhet om i vilken mån det finns ett utrymme för strängare nationella regler om inlösen. I en sådansituation bör bestämmelsen genomföras i enlighet med lydelsen i direktivet. Somframgått av resonemanget ovan innebär detta dessutom ett lämpligt införlivandeav direktivet.8.7 InsättningsgarantiRegeringens bedömning: Lagen (1995:1571) om insättningsgaranti skall inte varatillämplig på den fordran som en innehavare har på ett pengar.Promemorians bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.Remissinstanserna: och har framfört att det redan nu bör övervägas om elektroniska pengar bör omfattas av eninsättningsgaranti. har påpekat att utvecklingen påområdet kan leda till en ökad användning av nätpengar tillstörre belopp och att det kan ifrågasättas om det skulle anseskonsumentpolitiskt godtagbart att sådana tillgodohavanden inte skulle ersättasvid en banks konkurs. I detta sammanhang har nämnden anfört att det framstår som rimligt att system som ger en möjlighet till hantering av belopp över en vissnivå och som får en sådan omfattning och karaktär att de kan betecknas som ettgenerellt betalningsmedel omfattas av en garanti. Dessutom har nämnden påpekatatt det vore något ologiskt om inte elektroniska pengar skulle omfattas avinsättningsgarantin när definitionen av sådana pengar ligger så nära ett vanligt bankkonto.Skälen för regeringens bedömning: I avsnitt 5.2.3 ges en översiktlig redogörelse för den insättningsgaranti som regleras i insättningsgarantilagen. Lageninnehåller bestämmelser om garanti för insättningar hos banker och vissavärdepappersföretag. Avsikten med det svenska insättningsgarantisystemet harvarit att skapa ett konsumentskydd som garanterar allmänhetens spar- ochtransaktionsmedel som det bidrar till att trygga centralabetalningsfunktioner i samhällsekonomin. Systemets omfattning är dock begränsatför att inte snedvrida konkurrensen på kapitalmarknaden. Vilka medel som kanomfattas av insättningsgarantin har kommit att knytas till bankrörelselagensdefinition av bankrörelse, dvs. inlåning på konto om behållningen är nominelltbestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel. Enligt motiven tillinsättningsgarantilagen innebär detta att alla slags konton i banker ochvärdepappersföretag som uppfyller nämnda kriterier skall omfattas av lagen(prop. 1995/96:60 s. 55 ff).Regeringen gjorde för insättningsgarantilagens införande denbedömningen att det var tillräckligt att bankers och värdepappersföretagsinlånade medel på konto omfattades av lagen för att trygga de skyddsintressensom nämnts i föregående stycke. I takt med samhällsutvecklingen kan detemellertid uppstå behov av att reglera andra företag ochbetalningsmedel om sådana verksamheter skulle kunna anses omfatta skyddsvärdaintressen. En sådan utveckling är inte otänkbar när det gäller verksamhet förutgivning av elektroniska pengar. Den svenska marknaden på detta område har dock varit begränsad till ett fåtal utgivare och system med förhållandevisliten omsättning och därmed låg riskbild. En ökad användning av system förelektroniska pengar med många aktörer på marknaden skulle däremot innebärastörre risker för betalningssystemen och därmed för konsumenterna.Ett av de huvudsakliga motiven till direktivet om elektroniska pengar anges iingressen just vara att instituten som ger ut sådana pengar kan utgöra enpotentiell stabilitetsrisk i betalningssystemet och därmed också en risk förinnehavarna av elektroniska pengar. Det finns dock regler i direktivet omkapitalkrav (artikel 4) och investeringsbegränsningar (artikel 5) som ärutformade på ett sådant strikt sätt att dessa innehavare kan anses ha ett visstskydd för sina pengar. Av ingressen till direktivet (punkt 17) framgår också att medlemsstaterna överenskommit om att avvakta med att vidta särskilda åtgärderför att skydda innehavare av elektroniska pengar. Den främsta anledningen tilldetta är den osäkerhet som finns beträffande den framtida utvecklingen på dennamarknad. Enligt direktivet skall kommissionen i sin utvärdering av tillämpningen av direktivet - som skall överlämnas till och rådet efter genomförandet i medlemsstaterna - bl.a. behandla frågan om deteventuella behovet av att införa ett garantisystem.Det finns i och för sig ingenting som hindrar att medlemsstaterna knyterutgivning av elektroniska pengar till någon form av nationell garanti, även ommedlemsstaterna skall avvakta med en gemensam lösning av denna fråga. Vid enökad användning av system för elektroniska pengar och utgivning i störreomfattning med många aktörer på marknaden kan det finnas skäl att överväga attinföra någon form av gemensamt enhetligt garantisystem. En sådan åtgärd kanbidra till att minska risken för snedvriden konkurrens och ge ökadtransperens. Genom en garanti ökar också förtroendet för systemen vilketstimulerar till ett effektivt användande av elektroniska pengar ibetalningssystemet.Sammanfattningsvis kan konstateras att det inte finns behov avatt låta pengar omfattas av något garantisystem.