prop · GP03129 · 2002-03-19 00:00:00 — Det är därför av stor betydelse för vitaliteten i den svenska demokratin att olika ideologier och trosriktningar som verkar för att vårt demokratiska statsskick upprätthålls, stärks och utvecklas får goda möjligheter att göra sig gällande. Detta är också ett av motiven för statens stöd till trossamfund (prop. 1998/99:124). Ett annat motiv är att det i regeringsformen anges att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas. Detta motiv anses vara särskilt viktigt för stödet till de trossamfund som huvudsakligen har invandrade trosbekännare, när det gäller dessas integrering i det svenska samhället. Stöd till trossamfund får lämnas endast till trossamfund som bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på och är stabilt och har egen livskraft. Statsbidrag till trossamfund utgår bl.a. till frikyrkosamfunden, , de judiska församlingarna, vissa protestantiska och ortodoxa kyrkor samt muslimska församlingar. till trossamfund (SST) har i sin Skr. 2001/02:129 verksamhet omfattande kontakter med olika trossamfund. avser att ge SST i uppdrag att fördjupa dialogen med trossamfunden kring frågor som rör kvinnors och barns rättigheter ( se även avsnitt 8). Regeringens bedömning: Integrationsperspektivet kommer att få en mer framträdande plats i det folkhälsopolitiska arbetet. Som ett led i detta bör insatserna som syftar till att förbättra hälsan hos invandrare öka. Det finns flera anledningar att betrakta folkhälsan ur ett integrationspolitiskt perspektiv; det handlar om förverkligande av det integrationspolitiska målet lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund och om att ge förutsättningar till individers delaktighet i samhället. Att tillvarata sina rättigheter och att vara en aktiv samhällsmedborgare förutsätter en god hälsa. I den integrationspolitiska propositionen finns inget separat avsnitt om folkhälsa, men då det är ett område som har utvecklats sedan propositionen lades bedömer regeringen att det bör lyftas fram. Folkhälsan i har, mätt i medellivslängd och dödlighet, förbättrats . Medellivslängden ökar, något snabbare för män än för kvinnor. Faktorer som har samband med hälsa är, förutom genetiska faktorer, bl.a. ålder, kön, civilstånd, utbildning, arbete, ekonomisk situation, trygghet i tillvaron och socialt stöd. Flera studier visar att personer som har invandrat till har sämre hälsa än genomsnittsbefolkningen i . Det kan bero på att de på olika sätt befinner sig i utsatta situationer, inte minst med avseende på sociala och materiella villkor, som en följd av att de har invandrat. Det kan t.ex. handla om upplevelse av diskriminering, förmåga att tala och förstå svenska och, inte minst, erfarenheterna som har legat till grund för själva migrationen. För flyktingar är orsaken till migrationen ofta traumatiska upplevelser i samband med krig, konflikter, förföljelse och tortyr. För asylsökande kan själva mottagandet med osäkerheten inför myndigheternas beslut om den enskildes framtid vara förenat med ohälsa. Även förhållanden i hemlandet påverkar invandrares hälsa. Studier visar också att det förekommer hälsoskillnader mellan invandrade kvinnor och invandrade män, vilket också gäller för svenskfödda kvinnor och män. Enligt villkor olika hälsa (1998) har kvinnor från samtliga undersökta nationaliteter mellan en och en halv till större risk än män att drabbas av ohälsa. Detta avsnitt om folkhälsa belyser uteslutande ohälsan hos personer som invandrat till . I det framtida folkhälsopolitiska arbetet är det dock viktigt att, när så är relevant, hälsan uppmärksammas även hos personer med utländsk bakgrund vilka är födda i . Psykosociala faktorer och levnadsförhållanden är av central betydelse för den psykiska hälsan. Oro, ångest och sömnbesvär har generellt sett ökat , visar siffror från SCB , inte minst bland människor som invandrat. Faktorer som kan bidra till invandrares psykiska ohälsa är bl.a. isolering, diskriminering, känsla av utanförskap, rasism, avsaknad av förebilder i och arbetslöshet. Flyktingar med traumatiska upplevelser riskerar särskilt att utveckla psykisk ohälsa. bedrivs forskning kring posttraumatiska stressreaktioner (PTSD), vilket inte sällan drabbar flyktingar. Personer med PTSD lider bl.a. av sömnstörningar, plågsamma minnesbilder, koncentrationssvårigheter, förvirringstillstånd, fysiska symtom, ångest och depression, samt ibland även av missbruk av olika slag. Flyktingbarn är särskilt utsatta. Undersökningar visar att i jämförelse med svenskfödda barn uppvisar flyktingbarn en betydligt högre grad av psykisk ohälsa. Mardrömmar, sängvätning, koncentrationsstörningar, aptitlöshet och ångest är exempel på symtom som har konstaterats i olika studier. Enligt är människor som har invandrat till särskilt utsatta på arbetsmarknaden ur ett arbetsmiljöperspektiv. Flera faktorer, t.ex. låg formell utbildning och diskriminering, bidrar till att invandrare har de minst eftertraktade arbetena som utförs i en dålig arbetsmiljö. Poängteras bör att invandrare oavsett utbildningsnivå i betydligt högre omfattning arbetar inom yrken med låga krav på formell utbildning och inlärningstid. De har oftare tidsbegränsat arbete jämfört med befolkningen i övrigt. Statistik från SCB visar bl.a. att fysisk belastning och stressigt och enformigt arbete är de enskilda indikatorerna som visar de största skillnaderna i hälsa mellan gruppen invandrare och den svenskfödda populationen. Skador kan uppstå som ett resultat av olyckshändelser eller våld. Enligt var invandrare överrepresenterade såväl vad gäller arbetsolycksfall som skador till följd av våld. Risken för arbetsolycksfall är högre bland utrikesfödda än svenskfödda. Personer som invandrat från de nordiska länderna stod för drygt hälften av arbetsolyckorna bland utrikesfödda förvärvsarbetande . Personer från uppvisade den högsta olycksfallsrisken, högre än personer födda i . Invandrare i åldrarna är, enligt SCB:s ULF-undersökning , inte som helhet mer utsatta för våld än andra. personer från mer utsatta. De som är födda i eller i övriga är mindre utsatta än personer födda i . 2001/02:129 . () tog fram en rapport om dödligt våld mot kvinnor i nära relationer. Enligt rapporten är en stor andel av såväl gärningsmän som offer födda i ett annat land än , av gärningsmännen och av offren, och det är mycket vanligt att de kommer från samma land. Majoriteten av de invandrade gärningsmännen kommer från något annat land i . Förutom faktorer som ålder, kön och ärftlighet är faktorer i arbetsmiljön, socialt utsatthet och brister i socialt stöd och nätverk, exempel på välkända riskfaktorer för hjärt-kärlsjukdomar. Härtill kommer psyko- sociala faktorer, stressfaktorer i arbete och privatliv, låg utbildningsnivå och sämre socioekonomisk status. Även hälsoförhållanden hos befolkningen i invandrarnas ursprungsländer kan ha betydelse för uppkomst av t.ex. hjärt-kärlsjukdomar. Som exempel har medelålders män i lägre dödlighet och sjuklighet i hjärt- kärlsjukdomar än svenska män. Invandrare är t.ex. speciellt exponerade för flertalet av främst de miljörelaterade riskfaktorerna. Det finns resultat som visar på skillnader mellan infödda svenskar och personer som har invandrat beträffande rökvanor, alkoholvanor och narkotikamissbruk. Enligt en SCB-undersökning /99 var andelen dagligrökare större bland män som invandrat än bland svenska män, det gällde oavsett om männen invandrat från , eller länder utanför . Kvinnor som invandrat från de nordiska grannländerna var oftare dagligrökare än kvinnor födda i , eller länder utanför . Studier om alkohol visar att många som invandrat till nyttjar alkohol i lägre grad än infödda svenskar. Tillgänglig information vad gäller narkotikaanvändning rör endast undersökningar gjorda på mönstrande 18-åriga män. Generellt kan konstateras att användandet av narkotika procentuellt ligger något högre för unga män med utländsk härkomst än för gruppen födda i av svenska föräldrar. De allvarliga infektionssjukdomar som dominerade bland de som invandrat till var framför allt tuberkulos och HIV eller aids. Tuberkulossituationen i bland invandrare och flyktingar motsvarade den som var för hela befolkningen . En speciell riskgrupp är personer från områden där dessa sjukdomar har omfattande spridning. kom många flyktingar till från högriskområden, främst från . Bland dessa fanns både kvinnor och män som var HIV-smittade redan vid ankomsten vilket givit utslag i statistiken. Mot denna bakgrund har bl.a. riktat information om HIV och andra sexuellt överförbara sjukdomar till speciellt invandrare och flyktingar. Regeringen bereder förslagen från om mål för folkhälsan (SOU 2000:91). Regeringen avser att återkomma till med en proposition, där en ny och tydligare struktur för det samlade folkhälsoarbetet föreslås. Ojämlikheter i hälsa på grund av etnisk tillhörighet uppmärksammas som en viktig del i arbetet. Syftet med propositionen är bl.a. att få bättre nationell samordning av folkhälsoarbetet, att få samlade kunskaper om vidtagna åtgärders effekt på hälsan samt bättre underlag för effektivare samordning av framtida prioriteringar. I regeringens proposition om narkotika, Nationell narkotika handlingsplan (prop. 2001/02:91), som lades fram för , föreslår regeringen bl.a. ett ökat fokus på sambanden mellan narkotikamissbruk och bakgrundsförklaringar såsom socio ekonomisk bakgrund, etnisk tillhörighet, ålder och kön. () arbetar med att ta fram en rapport om olika invandrargruppers hälsa i . Rapporten, som beräknas vara klar , bygger på tidigare studier av hälsa och ohälsa hos ett antal invandrargrupper samt på nationella data från olika forskningsregister. Rapporten kommer bl.a. att belysa cancer, hjärt- och kärlsjukdomar, psykisk ohälsa, arbetsmiljöproblem samt levnadsvanor. har också ett särskilt uppdrag att göra insatser inom området hiv/aids-prevention. Insatserna riktar sig till allmänheten och grupper som är särskilt utsatta för risken att smittas. , , har som verksamhetsmål att öka kunskapen om den psykosociala hälsan hos flyktingar och övriga invandrare. De bägge myndigheterna FHI och IPM har också i uppdrag att beakta etnisk och kulturell mångfald i sitt arbete, såväl internt som externt. och bedriver i samverkan ett fyraårigt projekt som kommer att belysa hur introduktionen för nyanlända invandrare bör organiseras och genomföras för att den skall bidra till att stärka hälsa och välbefinnande. Projektet startade och stöds av en internationell expertgrupp. I storstadspropositionen (prop. 1997/98:165) anges följande folkhälsomål; folkhälsoläget både i form av ohälsotal och i självupplevd hälsa bör förbättras. I de lokala utvecklingsavtalen förekommer en mängd olika målformuleringar och åtgärder som har bäring på bättre folkhälsa. Trots att könsstympning av kvinnor är förbjuden i , förekommer det att flickor som bor i könsstympas. Alla former av könsstympning innebär ett livslångt lidande för den stympade kvinnans del då ingreppet oftast leder till allvarliga fysiska och psykiska skador. Traditionen av könsstympning innebär bl.a. en begränsning av den kvinnliga sexualiteten och en rent fysisk förnedring. Könsstympning är därför inte förenlig med svenska målsättningar om kvinnlig frigörelse och jämställdhet. I och med regeringens proposition Kvinnofrid (prop. 1997/1998:55) ersatte begreppet könsstympning begreppet omskärelse i lagen i syfte att bättre ge uttryck för ingreppets karaktär. Av samma skäl utmönstrades böter ur straffskalan. Straffskalan skärptes så att straffet för normalbrottet är fängelse i högst i stället för tidigare två. För det grova brottet är minimistraffet nu i stället som . Förberedelse och stämpling till sådant brott, liksom underlåtenhet att rapportera eller avslöja kvinnlig könsstympning har även straffbelagts. har räckvidden av straffansvaret utvidgats till att omfatta även den som utför könsstympning utomlands, även om det berörda landet inte förbjuder sådan verksamhet. För att förebygga att könsstympning utövas i krävs ett informations- och opinionsbildningsarbete i landet både gentemot de som utövar könsstympning och berörda professioner. Regeringen gav därför i uppdrag att vidareutveckla och sprida metoder samt initiera projekt i syfte att förebygga könsstympning. Uppdraget redovisades och bereds just nu i . Mot bakgrund av att flertalet studier på området visar på en sämre hälsa för invandrare och flyktingar än för infödda svenskar, bör integrationsperspektivet få en mer framträdande plats i det framtida folkhälsopolitiska arbetet. Ett sådant perspektiv bör inkludera personer med utländsk bakgrund som är födda i . Den redovisning som presenterats ovan visar många integrationspolitiskt intressanta frågeställningar; som till hur stor del skillnaderna i ohälsa hänföras kan till kön, socioekonomisk tillhörighet, diskriminering, utanförskap, migrationens konsekvenser eller till exempelvis brister i hälsoväsendet i de länder som flyktingar kommer i från. Ytterligare frågor av intresse är hur hälsotalen hos invandrare påverkas och vad ohälsa har för samband med en god integrering i det svenska samhället. För att kunna uppnå det integrationspolitiska målet, lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund, krävs en ökad medvetenhet om dessa och liknande frågeställningar. Det fortsatta arbetet med att föra in ett integrationsperspektiv i folkhälsoarbetet bör utgå från den folkhälsoproposition som regeringen lägger fram för . 6 De statliga myndigheternas verksamhet Regeringens bedömning: Regeringen avser att genom författnings- ändringar tydliggöra för vissa centrala förvaltningsmyndigheter att de har ett ansvar för att mål och riktlinjer för integrationspolitiken genomförs. bör stödja myndigheterna med att införliva de integrationspolitiska målen i den löpande verksamheten samt följa upp och utvärdera utvecklingen. För att underlätta arbete och tydliggöra myndighetens roll i dessa avseenden kommer instruktion att ses över. Regeringen anser att frågor som gäller jämställdhet mellan könen samt de frågor som är förenade med den gemensamma värdegrunden måste uppmärksammas mer av . Integrationspolitikens genomförande bygger bl.a. på att myndigheternas verksamhet utformas med utgångspunkt i den etniska mångfalden så att alla behandlas på ett likvärdigt sätt oavsett härkomst och bakgrund. En central fråga för integrationspolitikens förverkligande är att följa hur myndigheterna anpassar sin verksamhet till de integrationspolitiska målen. 6.1 Myndigheterna och integrationspolitiken I den integrationspolitiska propositionen framhöll regeringen att en av Integrationsverktes mest angelägna uppgifter är att verka för att alla be- rörda myndigheter tar ett reellt ansvar för att inom sina respektive verk- samhetsområden aktivt arbeta i linje med de integrationspolitiska målen. har fått i uppdrag av regeringen att redovisa och be- döma effekterna av tillämpningen av förordningen om de statliga myn- digheternas ansvar för genomförande av integrationspolitiken samt av verksförordningen utifrån de ändringar som gjorts för att integrationspo- litiken skulle beaktas. skulle också analysera årsredo- visningarna för år för de myndigheter som har strategisk betydelse för rapporten Vad gör myndigheterna för integrationspolitiken? redovisas resultatet av en enkät som sändes till 94 myndigheters general- direktörer för att få en bild av tillämpningen av de aktuella förordning- I undersökningen ingick inte universitet och högskolor, som stude- rats i annat sammanhang liksom länsstyrelserna. ningen om myndigheternas ansvar för genomförande av integrationspoli- tiken och serviceskyldighet är långtgående. beaktas när verksamheten utformas. Förordningen om de statliga myn- digheternas ansvar för genomförande av integrationspolitiken rör myn- digheternas ansvar och serviceskyldighet, och att myndigheterna bör samverka och överlägga med respektive DO, när så är Enkätundersökningen visar att det generellt sett finns en medvetenhet bland myndigheterna om integrationspolitiken. Över hälften av de tillfrå- gade myndigheterna anser att integrationspolitiken är i hög grad relevant för dem och de flesta av dessa myndigheter har också anpassat sin verk- samhet något utifrån integrationspolitikens krav. Myndigheternas integrationsrelaterade arbete tycks i huvudsak basera sig på skrivningar i regleringsbrev. Ett fåtal myndigheter redovisar att de gör mer på integrationsområdet än vad som åläggs dem i Enligt rapporten kan detta möjligen tolkas som om myndigheterna tar sitt ansvar enligt deras generella uppdrag som det framgår av integrations och verksförordningen. Vidare konstateras det i rapporten att myndigheterna som berörs särskilt av integrationspolitiken också tar större hänsyn till denna i planeringen av sin verksamhet. dock uppenbart att regleringsbrevets utformning och krav har stor betydelse för hur myndigheten arbetar med integrationspolitiska Andra viktiga faktorer är ledningens engagemang och vilken kunskap som finns om hur integrationspolitiska hänsynstaganden påverkar verksamhetens resultat. Resultaten av enkäten visar att myndigheterna behöver få hjälp med att införliva de integrationspolitiska målen till löpande verksamhet. att komma bort från beroendet av särskilda uppdrag och tänkande att in- tegrationsfrågor är säråtgärder eller verksamhet som skall bedrivas ut- över reguljär verksamhet. För att uppdrag av längre karaktär skall få genomslag i verksamheten ansåg också de tillfrågade myndigheterna att uppdragen borde följas upp i efterföljande års regleringsbrev. Den genomgång som gjort av myndigheternas års- redovisningar relaterade till bl.a. uppdrag om integration i reglerings- breven visar att uppfattningen om integration skiljer sig mycket åt mellan Till en viss del är detta naturligt beroende på myndig- Avgörande för om myndigheten beaktat integrations- perspektivet tycks dock huvudsakligen vara om uppdrag eller åter- rapporteringskrav ges i regleringsbrevet. En motsvarande granskning för jämställdhetsområdet gjordes av Riks- revisionsverket (RRV). I rapporten , hur styr regeringen? (RRV 2000:17) framhölls liknande problem som kan uppstå när ett per- spektiv skall genomsyra alla delar av regeringens politik (main- Förslaget från RRV var att formulera mål, återrapporterings- krav och uppdrag gemensamma för hela eller stora delar av statsförvalt- ningen samt att ändra instruktionen för vissa strategiska myndigheter. Regeringen har i regleringsbreven för och utvecklat styrningen och kraven på att strategiskt viktiga myndigheter skall uppmärksamma integrationsperspektivet bättre. eringskrav har utformats för vissa mer centrala myndigheter. Integrationsperspektivet har också uppmärksammats mer i samband med myndighetsdialogen och genom särskilda uppdrag i regleringsbreven. Men det behövs ytterligare åtgärder. Rent allmänt kan det konstateras att integrationspolitiken ännu inte på ett naturligt sätt genomsyrar myn- bör i sitt fortsatta arbete i ökad utsträckning stödja myndigheterna med att införliva de integra- Skr. 2001/02:129 tionspolitiska målen i myndighetens löpande verksamhet. I syfte att lyfta frågan från den sidoordnade position som den fortfarande tycks ha, be- dömer regeringen att det också kan finnas behov av att överväga änd- ringar i vissa strategiska myndigheters instruktioner. Syftet är att tydlig- göra att dessa myndigheter har ansvar för att de integrationspolitiska målen genomsyrar myndighetens verksamhet. Myndigheten ges genom sin instruktion ett direkt ansvar för att frågan tas om hand inom, och inte vid sidan av, verksamheten. Länsstyrelserna i de tre storstadsregionerna, , Västra Göta- lands och län, tillfördes i samband med budgetpropositionen för särskilda resurser för integrationsbefrämjande verksamhet. Samtliga länsstyrelser har redovisat till hur de arbetar för att införliva de integrationspolitiska målen i verksamheten. Av rap- porten framgår att samtliga länsstyrelser har utvecklat sin verksamhet något i förhållande till de integrationspolitiska målen. De tre storstads- länen visar en kraftigt ökad aktivitet när det gäller att utveckla verksam- heten efter samhällets etniska mångfald i förhållande till situationen . Även mindre länsstyrelser har utvecklat sin verksamhet. Många länsstyrelser har lyft fram integrationsfrågorna som ett prioriterat om- råde. De flesta länsstyrelserna har fokuserat sina insatser på arbetsliv och arbetsmarknad och kopplat detta till tillväxtfrågorna. framhåller i sin rapport att det är angeläget att läns- styrelsernas ansvar för den statliga sektorssamordningen av tillväxt- programmen också omfattar integrationsperspektivet. Regeringen delar denna uppfattning. etablering har skett successivt från inrättandet . genomfördes en omfattande omstrukturering av verksamheten. kunde myndigheten för redovisa en fullt utbyggd verksamhet och att de av regeringen satta verksamhets- målen hade uppnåtts. har, utifrån instruktion och regleringsbrev, tagit fasta på följande huvuduppgifter: -verka för en bra start i genom en mer effektiv introduktion -verka för arbete och utbildning efter introduktionstiden -förebygga och undanröja diskriminerande hinder motverka rasism följa upp tillståndet och utvecklingen inom olika samhällsområden Utifrån dessa huvuduppgifter har utvecklat sitt arbete enligt fyra hörnpelare: -ge nyanlända bättre förutsättningar till att nå arbete och egenförsörjning under första tiden i . Detta sker bland annat genom ett samarbete med myndigheter och landets kommuner. mycket aktivt och omfattande arbete bedrivs av och andra för att utveckla och förbättra introduktionen.(jmf. avsnitt 4), -öka den etniska mångfalden i arbetslivet. Detta sker bland annat ge- nom samverkan med arbetslivets organisationer och arbetsgivare i såväl privat som offentlig regi. har arbetat för att väcka arbetsgivarnas intresse för mångfaldens möjligheter, bygga nätverk och sprida kunskap om metoder och projekt (jmf. avsnitt 5.1.4), -motverka diskriminering, rasism och främlingsfientlighet. Detta sker bland annat genom samarbete, dialog och stöd till frivilligorganisationer och etniska organisationer som arbetar med integrationsbefrämjande åtgärder. har bl.a. byggt upp en kunskapsbank på internet där metoder för antirasistiskt arbete redovisas (jmf. avsnitt 7), -utveckla kunskap för att förstå och kritiskt granska utvecklingen och tillståndet för integrationen i samhället. Detta sker i samverkan med forskare och andra med kunskap om samhällsutvecklingen. första årsbok, Rapport 2001 har presenterats.(jmf. avsnitt 1, 4 och 5). inriktning på verksamheten ligger helt i linje med de integrationspolitiska målen. Starten i , arbete och försörjning, boende och utbildning är angelägna områden för integrationspolitiken. Verkets insatser inom dessa områden bygger dock, liksom vad gäller andra samhällsområden, mycket på att få kommuner och statliga myndigheter att ta sitt ansvar för att uppfylla de integrationspolitiska målen i sin verksamhet. roll är att vara pådrivande och uppmärksamma kommuner och myndigheter på brister som gör att inte alla får likvärdiga möjligheter oberoende av etnisk och kulturell bakgrund. För att kunna vara pådrivande krävs att verket kan följa upp utvecklingen inom olika samhällsområden. Även de statliga myndigheternas verksamhet behöver följas upp och utvärderas i effektiva former. För att underlätta arbete och tydliggöra myndighetens roll i dessa avseenden kommer instruktion att ses över. Verkets roll som pådrivare av integrationspolitiken inom de angelägna områdena arbete, utbildning och boende får inte innebära att vissa andra områden eller integrationspolitiska mål inte följs upp eller uppmärk- sammas.