prop · GP0391 · 2002-01-22 00:00:00 — som bedrivs är att det präglas av tillfälliga åtgärder och projekt som ofta inte förmår påverka den ordinarie verksamheten. jöerna runt unga har försämrats och blivit färre och det saknas såväl re- surser som metoder att nå utsatta barn och ungdomar liksom metoder att på ett tidigt stadium nå dem som har påbörjat ett missbruk. nen konstaterar vidare att det finns stora brister i utformningen av miss- brukarvården och att omfattningen inte heller svarar mot behovet. Aktuell forskning om olika förebyggande metoder och program visar att information och undervisning om droger inte förmår påverka ungdo- mars beteende om den förekommer isolerat. För att nå framgång måste sådana insatser ingå i ett system av åtgärder som begränsar tillgången och det skall finnas tydliga regler som inkluderar samhällets normer och värderingar samt en fungerande vård och behandling. Genom intervjuer med ett stort antal ungdomar har bl.a. följande om- råden med relevans för missbruksutvecklingen och det förebyggande arbetet utkristalliserats: ett ökande tablett- och blandmissbruk, ungdo- mars upplevelse av stress och utanförskap samt av en frånvarande vuxen- Kommissionens kontakter med myndigheter och organisationer med ansvar för och kunskap om förebyggande arbete har visat på en rad bris- ter inom detta område. Spridning av kunskap och information är otill- räcklig, vilket medför att verksamma metoder har svårt att nå ut. framför allt inom den reguljära verksamheten, dokumenteras och utvär- deras alltför sällan. Det finns inte heller någon klar och gemensam upp- fattning om vad som skall betecknas som förebyggande arbete, vilket försvårar samarbetet mellan olika aktörer. Skolan är enligt kommissionens bedömning den viktigaste arenan för det drogförebyggande arbetet. Mycket tyder dock på att det förebyg- gande arbetet har minskat i omfattning i skolan . Narkoti- kakommissionen föreslår därför att i samarbete med får i uppdrag att utarbeta riktlinjer för skolans samlade un- dervisning om tobak, alkohol och narkotika som kan tas in i nu gällande läroplan för grundskola och gymnasieskola. Kommissionen vill särskilt lyfta fram metoder som syftar till ett kon- sekvent och kontinuerligt arbete med det som brukar benämnas socialt och emotionellt lärande i skolan för att främja barn och ungdomars psy- kiska hälsa och öka deras motståndskraft mot droger. Vidare betonar kommissionen vikten av en god skolmiljö samt av att metoder för elevin- flytande och föräldramedverkan utvecklas inom skolan. Kommissionen vill också lyfta fram vikten av att utveckla strategier för att förebygga missbruk bland unga vuxna, i första hand i åldrarna . Dessa är ofta förebilder för de yngre och strategier att nå dem saknas i de flesta kommuner. Det finns ännu inte så mycket kvalitativ forskning om vilka ungdomar det är som använder narkotika mer regelbundet. De undersökningar som finns ger en motstridig bild. Å ena sidan framträder en bild av vanliga ungdomar utan problem som använder narkotika utan några allvarliga följder. Å andra sidan visas också att utvecklingen av narkotikamissbruk vanligen följer ett mönster där användandet av narkotika har föregåtts av ett omfattande bruk av legala droger, och således kommer relativt sent i utvecklingen mot ett missbruk. En central uppgift för det förebyggande arbetet är att motverka norma- lisering av narkotikamissbruk. måste det finnas en beredskap för att hantera situationen om utvecklingen skulle leda till att narkotika blir ett mer accepterat inslag i det vardagliga livet. Utan att minska på de insatser som görs för att minska nyrekryteringen måste arbetet därför i högre grad än tidigare fokusera på åtgärder för att nå dem som redan har inlett ett experimenterande med droger. Skolan och fritidsverksamheten har ett stort ansvar att upptäcka de ungdomar som lever i gränslandet till att inleda ett missbruk. Man måste snabbt uppmärksamma och reagera på de signaler dessa ungdomar sän- der och snabbt agera när ett missbruk uppdagas. Lärare med kunskaper om tidiga tecken och med ambition att stödja elever som inte fungerar bra liksom en väl fungerande skolhälsovård med kunskap om ungdomar och missbruk är bland de viktigaste förutsättningarna för att identifiera och hjälpa barn i behov av särskilt stöd. Barn och ungdomar med riskbe- teende eller som på andra sätt befinner sig i en riskzon skall utgöra en prioriterad målgrupp för skolans förebyggande arbete. För att kunna nå de ungdomar som har börjat experimentera med dro- ger måste det finnas ett fungerande skyddsnät i skola och lokalsamhälle och ett strukturerat samarbete mellan socialtjänst, polis, skola, fritids- verksamhet och frivilligorganisationer. har emellertid funnit att det på många håll inom saknas struk- turerade metoder för att arbeta med dessa ungdomar och att det också ofta saknas ett övergripande samarbete mellan socialtjänst och polis. Att avbryta ungdomars experimenterande med droger är ett arbete i flera steg. För det första krävs kompetens att fånga upp signaler om droganvändande. För det andra krävs en utbyggd rådgivningsverksamhet och för det tredje behövs olika former av behandlingsalternativ. Också föräldrar vars barn har fastnat eller är på väg in i missbruk behöver ett omfattande stöd. Kommissionen föreslår därför att alla ungdomar och föräldrar skall ha tillgång till en lokal rådgivningsverksamhet om alkohol-, narkotika- och missbruksrelaterade frågor. Denna verksamhet skall endast vara rådgi- vande och bygga på frivillighet och förtroende. Ungdomar som experimenterar med droger eller har kamrater som gör det kan också hamna i situationer där de är i mer akut behov av rådgiv- ning eller hjälp. Detta gäller givetvis även föräldrar och andra närståen- de. Det är viktigt att kunna fånga upp ungdomar i detta läge då de ofta själva är motiverade att förändra sin livsstil och upphöra med sitt miss- bruk. Kommissionen föreslår att en nationell hjälptelefonlinje inrättas dit man gratis och anonymt kan vända sig med frågor om narkotika och missbruk. bör ges i uppdrag att utreda hur en sådan verksamhet kan organiseras. Det är viktigt att yngre människor inte skall behöva definiera sig som missbrukare för att få hjälp till behandling. Kommissionen föreslår att ungdomar som behöver hjälp att avbryta sitt missbruk skall kunna få så- dan hjälp på en för ungdomar anpassad mottagning. En sådan mottagning kan antingen drivas som en egen verksamhet i regi eller inrymmas i ungdomsmottagningarnas verksamhet som förstärks med personal med särskild kompetens om ungdomar och droger. ser det som angeläget att specialistkompeten- sen om ungdomar och missbruk inom utredningsverk- samhet förstärks. Personal med sådan specialistkompetens bör ansvara för utredningar som gäller ungdomar med eventuell missbruksproblema- tik. Kommissionen föreslår därför att kommunernas socialtjänst i nära samverkan med den lokala hälso- och sjukvården bör utveckla och vid- makthålla en särskild kunskap och kompetens om ungdom och missbruk. bör inom ramen för sina utvecklingsmedel stödja en så- dan utveckling. Det finns två grundprinciper i arbetet med ungdomar som har påbörjat ett missbruk: tidig upptäckt och tydlig reaktion. Bl.a. för att möjliggöra tidig upptäckt kriminaliserades eget bruk av narkotika och infördes fängelse i straffskalan för eget bruk. Därigenom blev det möjligt för polisen att ta urin- eller blodprov för att kontrollera och säkra bevisning om ett misstänkt narkotikabrott. Narkoti- kakommissionen har låtit genomföra en undersökning om insatser för ungdomsgruppen 15 till vid ringa narkotikabrott (eget bruk). Undersökningen omfattar 288 individer och visar att hälften av dessa antingen var okända för eller så var deras narkotika- missbruk okänt. Av denna undersökning att döma är de åtgärdsbeslut som fattat ändamålsenliga och pragmatiska. Ett förslag som ofta framförs i debatten är utökade möjligheter att tvångsvis genomföra drogtester. Kommissionen är av uppfattningen att drogtester kan fylla en viktig funktion för att upptäcka ungdomar på väg in i ett missbruk. Kommissionen föreslår dock inte någon utvidgad möj- lighet till att tvångsvis drogtesta barn , dvs. barn som inte är straffmyndiga. Inte heller har kommissionen funnit det lämpligt att överlåta sådana tvångsåtgärder till skolpersonal eller andra yrkesgrupper än polisen. Slutligen anser kommissionen att någon lagreglering av hur drogtester skall användas i arbetslivet inte bör införas. Enligt kommis- sionens bedömning skiftar förutsättningarna för drogtester i arbetslivet i så hög grad mellan olika arbetsplatser och branscher att de även fortsätt- ningsvis bör regleras genom avtal och inte genom lag. bedömer att vård och behandling av missbru- kare är en nödvändig del av de narkotikapolitiska insatserna. Rätt avpas- sade behandlingsinsatser bidrar till att minska narkotikamissbruket och förbättrar missbrukarnas livssituation. finns det stora brister i ut- formningen av missbrukarvården och omfattningen svarar inte heller mot behovet. Det krävs långsiktiga insatser, framför allt avseende samverkan, metod- och kompetensutveckling, men också mer resurser till narkoman- vården. Bristerna är särskilt stora när det gäller det tunga missbruket och metoder saknas också för att bemöta dem som har ett begynnande miss- bruk. konstaterar dock att det också finns många goda erfarenheter och ger uttryck för en positiv grundsyn på möjlig- heterna att genom olika slag av behandlingsinsatser påverka narkotika- missbruket och narkotikamissbrukarnas situation. Vidare konstaterar kommissionen att statistik, uppföljning och annan dokumentation om narkomanvården är bristfällig och svårtolkad och i vissa fall inte uppfyller socialtjänstlagens krav på dokumentation. Detta är såväl en fråga om rättssäkerhet för den enskilde hjälpsökande indivi- den som en faktor som försvårar planering och uppföljning av samhällets insatser. Kommissionen har också funnit att skillnaderna mellan olika kommuner och t.o.m. kommundelar är avsevärda när det gäller att er- bjuda och genomföra meningsfyllda och långsiktiga behandlingsinsatser för missbrukare. De ekonomiska svårigheterna för kommuner och landsting är en av de bidragande orsakerna till att vården av missbrukare på många håll är otillräcklig. Men inte heller i detta avseende är bilden enhetlig. I stor ut- sträckning synes det röra sig om en kombination av knappa och illa ut- nyttjade resurser, bland annat beroende på flaskhalsar som t.ex. brist på platser för avgiftning. En olycklig kombination av sparbeting och upp- delning i allt mindre resultatenheter har på många ställen lett till att en nödvändig helhetssyn på den enskilda missbrukaren och på vårdinsat- serna inte kommer till stånd. I stället för att samverka och se till vad missbrukaren långsiktigt kan behöva sker alltför ofta kortsiktiga och iso- lerade avgöranden. Det finns tecken som dels tyder på att antalet tunga missbrukare har ökat, dels på att och andra samhällsinstanser har sämre kunskap om missbrukarna än tidigare i varje fall är färre instanser be- rörda för varje missbrukare. En rätt entydig dokumentation visar också att den allra tyngsta gruppen missbrukare far illa och att de visserligen får hjälp i form av akutvård, viss öppenvård, skyddat boende och i viss utsträckning perioder av LVM-vård, men mer sällan långsiktiga och samordnade insatser. En grundförutsättning för att både vården och det uppsökande arbetet skall kunna fungera och utvecklas är att det inom kommunen finns till- gång till personal med fördjupade kunskaper om missbruksproblem och om möjligheterna till långsiktig vård och behandling. Kommissionen vill understryka vikten av att professionella nätverk byggs upp och att olika delar av samhällets instanser för vård och omsorg gemensamt finner sy- stem för att långsiktigt kunna stödja även de mest utsatta och svårmotive- rade. Det är nödvändigt att finna och tillämpa modeller som förhindrar att olika instanser bollar över ansvaret på någon annan som det är angeläget att ansvaret för vårdinsatser och uppföljning i varje skede är klart definierat. Narkotikakommmissionens bedömer att rätt avpassad behandling mot narkotikamissbruk i allmänhet har positiva effekter på klientens drog- vanor och livssituation. En enskild insats kan dock aldrig förväntas re- sultera i en total rehabilitering, utan flera insatser behöver i allmänhet kombineras. Det är nödvändigt att ett helhetsperspektiv läggs på miss- brukarens situation. Om insatserna noga avpassas efter den vårdbehö- vandes förutsättningar och behov kan behandlingsresultaten avsevärt förbättras. Vårdinsatserna skall primärt utgå från och fokusera på miss- bruksbeteendet, men det är också nödvändigt att man och parallellt gör det möjligt att bearbeta klientens övriga problem och svå- righeter. Detta förutsätter i regel att en reell samverkan kommer till stånd mellan olika vårdgivare och samhällsinstanser om enskilda individer. vill understryka betydelsen av att det stöd och de insatser som ges den enskilde missbrukaren är avpassade efter dennes behov, förutsättningar och förmåga att tillgodogöra sig vården. Insatser skall vidare, i enlighet med socialtjänstlagens intentioner, planeras och utföras i samförstånd med den enskilde med respekt för dennes integritet. Även i de fall lagen ger utrymme för tvångsingripanden skall insatserna utformas efter analys av behovet och i möjligaste mån i samråd med missbrukaren och/eller dennes anhöriga. Med utgångspunkt från de nationella målsättningarna har Narkotika- kommissionen formulerat följande målsättningar som bör vara vägle- dande för samhällets vård- och behandlingsinsatser mot beroende och missbruk av narkotika. Alla narkotikamissbrukare skall nås med erbjudande om hjälp och vid behov vård mot sitt missbruk. Råd, stöd och hjälp skall nå människor i ett tidigt stadium av missbruket. Vårdinsatserna skall syfta till ett liv fritt från missbruk och illegala droger. Vården och andra insatser för missbrukare skall vara av god kvalitet. Insatserna mot missbruk skall vara uthålliga och långsiktiga. I enlighet med det övergripande målet om ett narkotikafritt samhälle är också målet för vård- och behandlingsinsatserna att missbrukarna skall kunna leva ett liv fritt från missbruk och illegala droger. Målsättningen att insatserna skall leda till att missbrukaren upphör med sitt missbruk får dock inte förhindra att insatser av akut eller humanitär karaktär genom- förs. anser att begränsade metadonprogram, liksom användandet av andra underhålls- och blockeringsmediciner inte riskerar att skada den restriktiva narkotikapolitikens trovärdighet. sättning att dessa verksamheter ingår i en socialpsykologisk helhet och är väldokumenterade kan sådana program vara betydelsefulla insatser för bl.a. smittskydd och rehabilitering. Kommissionen menar också att andra ersättningsmedel såsom t.ex. bu- prenorfin-preparat bör omfattas av i stort sett samma regler som metadon då det används som ersättningspreparat. Angeläget är dock generellt att den mer medicinskt inriktade missbrukarvården alltid integreras i och kompletteras med sociala insatser och uppföljning. har inte kunnat finna några egentliga brister vare sig i den lagstiftning eller de arbetsmetoder man använder sig av inom myndigheterna på kontrollområdet. emellan är gott och också det internationella samarbetet fungerar väl. betänkandet framhåller dock att det är helt av- görande att myndigheterna på kontrollområdet tillförs ytterligare resurser för att tillgången på narkotika skall kunna minskas. Kommissionen lämnar i betänkandet inte några förslag rörande så fun- damentala frågor som syfte, mål och medel för narkotikabekämpningen Förslagen i kapitel 5 som avser kontrollen av så- väl den legala som den illegala handeln utgör närmast finjusteringar av det system av regler och arbetsmetoder som redan finns och som Narko- tikakommissionen alltså funnit ändamålsenligt. För det första har sett över de bestämmelser som rör kontrollen av den legala handeln med narkotika. kommissionen lämnar i denna del syftar till att minska läckaget till den Kommissionen föreslår inledningsvis att skall få i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter och organisationer ut- forma ett särskilt rapporteringssystem för stölder och annat svinn under transport till och från apotek och sjukhus. anser att det är angeläget att på ett snabbare och mer effektivt sätt skall kunna utreda om en läkare förser den illegala marknaden med narkotiska läkemedel; är styrel- sen vid sin tillsyn hänvisad till att manuellt leta bland expedierade recept på vissa utvalda apotek för att kunna undersöka en läkares förskriv- föreslår därför att det skall bli möjligt för att vid sin tillsyn hämta uppgifter ur recept- registret om enskilda läkares förskrivning av narkotiska läkemedel. gifter som kan hänföras till enskilda patienter skall dock inte kunna in- Genom en möjlighet att använda receptregistret för tillsyn i nu nämnda fall skulle såväl tidsvinsterna som de minskade arbetsinsatserna bli på- tagliga för såväl apotekspersonal som för personal vid Undersökningarna skulle också bli mer heltäckande ge- nom att samtliga expedieringar i landet skulle ingå. För att komma till rätta med missbrukare som går runt till flera läkare - som var och en, ovetande om varandra, förskriver normala doser narko- tiska läkemedel - föreslår kommissionen att apotekspersonal skall ges möjlighet att vända sig till förskrivande läkare och upplysa om detta. De nuvarande sekretessreglerna lägger hinder i vägen för en sådan lösning och kommissionen föreslår därför att frågan bör behandlas inom ramen för den översyn av sekretesslagen som pågår. För det andra har sett över den lagstiftning och de arbetsmetoder som rör arbetet mot den illegala handeln med nar- kotika. har inte gått närmare in på hur de enskilda myndigheterna på kontrollområdet bäst bör organisera arbetet mot nar- kotika. När det gäller polisväsendet har kommissionen emellertid stött på vissa frågor som har samband med organisationsfrågan, och som varit svåra att gå förbi. föreslår mot den bakgrunden att regeringen skall ge i uppdrag att inom ramen för sin inspektionsverksamhet företa en särskild inspektion av samtliga polismyndigheter för att se hur arbetet mot narkotikabrottsligheten är organiserat och dimensionerat samt hur de olika nivåerna samverkar. De eventuella brister som kan anses föreligga bör analyseras och följas upp. Inom ramen för en sådan inspektion föreslår kommissionen att Rikspolis- styrelsen närmare bör analysera bl.a. hur avskaffandet av specialiserade narkotikarotlar har påverkat kvaliteten i spanings- och utredningsarbetet. Ytterligare en omständighet som kommissionen anser bör belysas när- mare är om åldersstrukturen är anpassad efter de krav som kan ställas på organisationen. När det gäller möjligheterna att förhindra spridningen av cannabisfrön gör den bedömningen att nu gällande lagstift- ning får anses ge utrymme för att lagföra den som säljer, köper eller in- nehar sådana frön i syfte att de skall användas för framställning av nar- kotika som är avsedd för missbruk. Enligt kommissionens bedömning bör sådana gärningar vara att bedöma som förberedelse till narkotika- brott. Också bestämmelserna om förverkande bör på detta sätt kunna vara tillämpliga. Några lagändringar för att förhindra försäljning av cannabis- frön bör därför inte vara nödvändiga. I detta sammanhang understryker vikten av att regeringen verkar för att upprätthålla det svenska odlingsförbudet rö- rande växten Cannabis sativa. Ett problem är de s.k. sväljarna. I gatuhandeln med narkotika förekommer att säljare av narkotika förvarar sitt lager i munnen och, då polisen närmar sig, sväljer detsamma. För att polisen skall kunna säkra bevisning om brott kan beslutas att den misstänkte skall placeras på en s.k. tulltoalett. föreslår i betänkandet att den som är skäligen misstänkt för att ha sålt narkotika och som kan pla- ceras på tulltoalett i stället skall kunna ges kräkmedel eller annat sådant läkemedel. Beslut om att använda läkemedel skall fattas av åklagare och åtgärden skall endast få utföras av läkare. När det gäller den grövre narkotikabrottsligheten använder de brotts- bekämpande myndigheterna sig bland annat av det som kommit att kallas Till dessa hör en sådan arbetsmetod som Gemensamt för de särskilda spaningsmetoderna är att de inte är lagreglerade. saknas skäl att införa en sådan reglering. enligt kommissionens mening emellertid tillsätta en särskild utre- dare med uppdrag att, tillsammans med företrädare för berörda myndig- heter, göra en kartläggning av de särskilda spaningsmetoderna och även andra i spaningsverksamheten använda arbetsmetoder och hur de Vidare bör eventuella oklarheter belysas och klargöras och det bör utredas om det finns ytterligare arbetsmetoder som kan och bör utvecklas för att brottsbekämpningen skall kunna effektiviseras yt- Mot bakgrund av resultatet av denna utredning föreslår Narko- tikakommissionen att regeringen skall ge de berörda myndigheterna i uppdrag att tillsammans utarbeta riktlinjer på området. Kriminalvården spelar, inte minst mot bakgrund av sin intensiva och nära kontakt med ett stort antal narkotikamissbrukare, en central roll för sam- hällets möjligheter att bekämpa missbruket av narkotika. och anstaltstid som tiden i frivård måste därför utnyttjas för att motivera missbrukare till behandling. Kriminalvården måste enligt kommissionens bedömning emellertid vidta sådana åtgärder i större utsträckning än . Det är enligt uppfattning angeläget att kri- minalvården ges resurser att inte bara upprätthålla och förbättra utan även intensifiera sina insatser mot narkotikamissbruket. inom kriminalvården måste så långt som möjligt ge utrymme för varje individs behov och förutsättningar. Metoderna för verkställighets- och behandlingsplanering bör utvecklas. ling och kompetensutveckling bör prioriteras och verksamheter på moti- vations- och behandlingsenheter utvecklas så att de medger en ökad in- volvering av omvärlden. har funnit att de senaste årens besparingskrav fått konsekvenser för såväl omfattningen av som innehållet i kriminal- En effekt av detta är den höga beläggningen på lan- dets kriminalvårdsanstalter som enligt mening utgör ett hinder för en ändamålsenlig differentiering av de intagna. har vidare kunnat konstatera att den s.k. nor- maliseringsprincipen, dvs. den princip som innebär att de dömdas sociala behov skall tillgodoses inom ramen för samhällets allmänna välfärdssy- stem på samma sätt som gäller för alla andra medborgare, inte har ett Detta beror framför allt på att kommunernas be- nägenhet att bekosta vård och behandling för narkotikamissbrukare Enligt kommissionens mening utgör detta emellertid inte skäl för att frångå normaliseringsprincipen som sådan. missionens mening måste i stället ytterligare satsningar göras inom fram- för allt för att kunna bereda narkotikamissbrukare den vård och behandling liksom annat stöd och annan hjälp som de kan vara i be- Enligt 34 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt kan en intagen få tillstånd att vistas utanför anstalten om han då kan bli föremål för sär- skilda åtgärder som kan antas underlätta hans anpassning i samhället, t.ex. vård eller behandling mot narkotikamissbruk. Kriminalvården skall bära kostnadsansvaret för en intagen som placeras i vård utanför anstal- ten. Vid dagen för frigivning från fängelsestraffet övergår betalnings- ansvaret till kommunen som skall bära kostnaden till behandlingstidens slut. Det är emellertid svårt att få ansvarsförbindelser av kommunerna att bära sådana kostnader. Dessa svårigheter till trots föreslår Narkotika- kommissionen att nuvarande principer även fortsättningsvis bör gälla.