prop · GP0388 · 2002-02-13 00:00:00 — Lagrådet har påpekat att ett undantag från bestämmelsen i 2 kap. 14 § första stycket från tillämpning i förhållande till domstolen ger intrycket att en möjlighet skapas att bifalla en framställning även om därigenom suveränitet skulle kränkas eller rikets säkerhet hotas, vilket rimligen inte kan vara avsikten. Lagrådet har vidare anfört att det i en extrem situation av sådant slag vilken för övrigt är svår att föreställa sig i praktiken måste vara legitimt att med stöd av folkrättens principer om nödrätt och force majeure vidta de åtgärder som är nödvändiga för att skydda suveränitet och rikets säkerhet. Detta måste gälla oavsett vilka traktatförpliktelser som har åtagit sig i fråga om Inter- nationella brottmålsdomstolen. Lagrådet har också framhållit att det även i fråga om rättslig hjälp som strider mot svenska allmänna rättsprinciper är svårt att se att en framställning skulle kunna bifallas. Lagrådet har därför föreslagit att undantaget från 2 kap. 14 § första stycket skall begränsas till att avse andra väsentliga intressen och att återstoden av bestämmelsen skall tillämpas även i förhållande till domstolen och tribunalerna. Regeringen har ingen annan uppfattning än Lagrådet när det gäller vilket utrymme det finns för att avslå en ansökan om rättslig hjälp från domstolen. Regeringen följer Lagrådets förslag att delar av 2 kap. 14 § första stycket lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål skall gälla i förhållande till . För att säkerställa att en sådan reglering blir förenlig med förpliktelser mot domstolen bör dock detta enligt regeringens mening formuleras annorlunda och efter mönster av paragrafens tredje stycke, nämligen så att 2 kap. 14 § första stycket inte gäller om ett avslag skulle strida mot förpliktelser mot domstolen. Härav följer att 2 kap. 14 § första stycket får en annan innebörd i förhållande till domstolen än den annars har. Stadgan lämnar, som Lagrådet framhåller, inget utrymme för att avslå en ansökan med hänvisning till andra väsentliga intressen. I stadgan hän- visas det heller inte till en stats suveränitet som avslagsgrund och olika förslag i den riktningen avvisades under stadgeförhandlingarna. Utöver de grunder som uttryckligen anges i stadgan bör det emellertid även finnas ett visst, om än högst begränsat, utrymme för en stat att åberopa allmänt erkända folkrättsliga grundsatser såsom hinder för samarbete i extrema situationer. Det bör dock uppmärksammas att det särskilda för- hållande som föreskrivs gälla mellan en stat och domstolen (respektive tribunalerna) är sui generis (av sitt eget slag) och avviker från det rent horisontella förhållande som gäller mellan två stater. Det utrymme för avslag som kan härledas från allmänt erkända folkrättsliga grundsatser bör därmed anses vara snävare i förhållande till domstolen (och tribunalerna) än vad som är fallet i förhållande till en annan stat. Lika med Lagrådet anser regeringen att samma ordning som föreslås Prop. 2001/02:88 för domstolen bör gälla också i förhållande till tribunalerna. föreslår därför att tribunallagen ändras så att 2 kap. 14 § första stycket lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål i och för sig skall tillämpas men att detta inte gäller om ett avslag skulle strida mot förpliktelser mot tribunalerna. Genom att alla ansökningar om rättslig hjälp från domstolen skall gå via , se avsnitt 6.3.3, kommer de omständigheter som enligt Romstadgan kan föranleda avslag på ansökan att fångas upp och departementet kan, som centralmyndighet för rättslig hjälp, vid behov inleda de förfaranden som gäller enligt stadgan beträffande information som rör nationell säkerhet (artikel 72). De fakultativa avslagsgrunderna i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål I 2 kap. 14 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål föreskrivs vidare att en ansökan får avslås om gärningen har karaktär av ett politiskt brott, utgör ett militärt brott som inte motsvarar även ett annat brott enligt svensk lag som inte är ett militärt brott, om det i har meddelats dom eller beslut om åtalsunderlåtelse beträffande gärningen eller om omständigheterna annars är sådana att ansökan inte bör bifallas (andra stycket). Det gäller dock inte bl.a. om ett avslag strider mot en internatio- nell överenskommelse som gäller mellan och den begärande staten (tredje stycket), vilket vore fallet i förhållande till domstolen och tribunalerna. Enligt nuvarande 9 a § tribunallagen skall dessa fakultativa avslagsgrunder inte tillämpas i förhållande till tribunalerna. Detsamma bör gälla i förhållande till . Bristande förutsättningar enligt 2 kap. 1 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål I 9 a § tribunallagen finns även särskilda regler om vem som skall besluta om avslag. De skiljer sig delvis från föreskrifterna i 2 kap. 15 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål som innebär att det är den åklagare eller domstol som handlägger ärendet som prövar om de förutsättningar som gäller enligt lagen är uppfyllda och som avslår ansökan om så inte är fallet. Enligt tribunallagen är det regeringen som fattar alla avslagsbeslut. Det gäller uttryckligen även avslag på den grunden att de förutsättningar eller villkor som krävs för en viss åtgärd enligt 2 kap. 1 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål inte är uppfyllda. Om den åklagare eller domstol som handlägger ärendet finner en sådan brist skall ärendet överlämnas till regeringen för prövning om ansökan skall avslås. Syftet med den prövning som därmed anvisas är att säkerställa att bistånd lämnas till tribunalerna i den utsträckning som krävs (prop. 1999/2000:61 s. 174). Enligt regeringens mening är den ordning som gäller för tribunalerna förenlig med Romstadgan. Stadgan lämnar utrymme för att tillämpa samma förutsättningar och villkor som gäller för åtgärden när den vidtas i ett nationellt förfarande. Avsikten med stadgans samarbetsregler om rättslig hjälp är inte att förändra de krav som ställs i nationell rätt för olika åtgärder. Det framgår bl.a. av artikel 96:2 e och 3 beträffande upp- gifter som enligt den nationella rättsordningen måste tillhandahållas för en viss åtgärd, vilket t.ex. kan avse uppgifter som krävs för att tvångs- medel av ett visst slag skall få användas. Av redovisningen i avsnitt 6.3.1 framgår att många åtgärder som omfattas av lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål går utöver vad stadgan uttryckligen kräver. För sådana åtgärder gäller att de skall vara tillgängliga för domstolen i den utsträckning de inte är förbjudna i nationell rätt (artikel 93:1 l). I det till Lagrådet remitterade förslaget föreslogs att den beslutsordning som gäller för tribunalerna skulle gälla också i förhållande till Internatio- nella brottmålsdomstolen. Lagrådet har avstyrkt förslaget och föreslår i stället att, i enlighet med vad som normalt gäller om rättslig hjälp i brott- mål, den åklagare eller domstol som handlägger ärendet skall besluta om avslag om de förutsättningar eller villkor som gäller för den sökta åtgärden inte är uppfyllda. Regeringen är ense med Lagrådet om att prövningen av frågan om de förutsättningar och villkor som gäller för åtgärden inte är uppfyllda skall göras av den åklagare eller domstol som handlägger ärendet. Den nuvarande regleringen i tribunallagen liksom det remitterade förslaget är, såsom Lagrådet påpekar, inte helt tydlig på denna punkt. Regeringen kan inte ifrågasätta åklagarens eller domstolens bedömning i denna del och skall således avslå ansökan om åklagaren eller domstolen har konstaterat att lagliga förutsättningar för åtgärden saknas. Tribunallagens nuvarande beslutsordning, liksom det remitterade för- slaget, syftar till att säkerställa att bistånd lämnas till tribunalerna i den utsträckning som krävs av . Regeringen kan därigenom förvissa sig om att andra möjligheter att tillmötesgå tribunalerna har uttömts innan ansökan avslås. Det kan t.ex. vara så att kan bistå en tribunal med en åtgärd om ansökan ändras i något hänseende eller att bistånd kan lämnas under vissa villkor. Avsikten är således att, innan ansökan avslås, samråd sker med tribunalen för att bereda den tillfälle att ändra eller komplettera sin ansökan. Samrådsförfarandet är än mer betydelsefullt i förhållande till domstolen eftersom Romstadgans regler om samarbete med stater bygger på att samråd skall ske i alla frågor där problem uppstår med sikte på att lösa dessa (se avsnitt 6.7.5). Regeringen ansluter sig till Lagrådets förslag att den ordning som gäller enligt 2 kap. 15 § andra stycket lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål skall tillämpas också i förhållande till och tribunalerna. Det innebär alltså att det är den åklagare eller domstol som handlägger ansökan som avgör om de förutsättningar som gäller enligt lagen, med de undantag som föreskrivs särskilt för domstolen eller tribunalerna, är uppfyllda. Denna ordning innebär att det är den åklagare eller domstol som hand- lägger ärendet som avgör om ansökan skall bifallas endast delvis eller under vissa villkor (se även avsnitt 6.3.4). Om en sådan fråga aktuali- seras under handläggningen gäller en obligatorisk samrådsskyldighet enligt 2 kap. 9 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Enligt regeringens mening bör syftet bakom tribunallagens reglering kunna tillgodoses även med den ändrade ordning som föreslås. I avsnitt 6.7.5 föreslås att skall fullgöra de skyldigheter i form av underrättelser, samråd och rapportering som följer Prop. 2001/02:88 av stadgan. Ofta kan samråd med domstolen ske på ett tidigt stadium enligt 2 kap. 9 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. I annat fall får det ske sedan fått besked av den hand- läggande åklagaren eller domstolen att det saknas lagliga förutsättningar att bevilja den begärda åtgärden. Eftersom all kommunikation med skall ske via (se avsnitt 6.3.3) kommer departementet få den information som behövs i och för samrådsförfarandet. Därmed bör det kunna säkerställas att beslut om avslag inte vidarebefordras till innan alla möjligheter att bistå domstolen har uttömts. Skulle samrådet t.ex. resultera i att domstolen ändrar sin ansökan kan Justitiedeparte- mentet vidarebefordra denna till behörig instans för ny handläggning. Det krävs inga särskilda föreskrifter om detta. Om det undantagsvis skulle vara så att ett villkor som är nödvändigt för att ansökan skall kunna bifallas inte accepteras av återstår inget annat än att ansökan får avslås av handläggande åklagare eller domstol (helt eller delvis). Att skälen för ett avslagsbeslut skall anges framgår av 2 kap. 16 § samma lag, vilket överensstämmer med stadgans krav (se bl.a. artiklarna 72:6 och 93:6). Stadgans regler om uppskov med en begärd åtgärd vilka även gäller överlämnande av en misstänkt eller tilltalad till dom- stolen för lagföring bedöms särskilt i avsnitt 6.7.3. 6.3.7Villkor om användningsbegränsningar m.m. Regeringens förslag: Den ordning som enligt 5 kap. 13 §§ lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål gäller i fråga om villkor om användningsbegränsningar m.m. skall tillämpas också i förhållande till . Villkor som avses i 5 kap. 2 § får dock inte ställas upp utan att den domstolen har beretts tillfälle att yttra sig, vilket också skall gälla i förhållande till de internationella brottmålstribunalerna. Promemorians förslag: Regeringen beslutar om rättslig hjälp till skall förenas med villkor enligt 5 kap. 2 § lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål samt om undantag från sådana villkor enligt 5 kap. 3 § samma lag. Motsvarande bestämmelser införs i förhållande till de internationella brottmålstribu- nalerna. Remissinstanserna har tillstyrkt förslagen eller inte haft något att invända mot dem. Skälen för regeringens förslag: Lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp innehåller bestämmelser som gör det möjligt att ställa villkor om användningsbegränsningar m.m. i förhållande till den som har begärt åtgärden (2 kap. 1 § tredje stycket och 5 kap. 2 §). Det gäller villkor som är påkallade av hänsyn till enskilds rätt eller är nödvändiga från allmän synpunkt. Sådana villkor får dock inte ställas upp om det strider mot en internationell överenskommelse som är tillämplig på Reglerna gäller också beträffande överenskommelser med mellanfolkliga organisationer, t.ex. (5 kap. 4 §). Enligt förarbetena bör bestämmelserna tillämpas med stor restriktivitet och endast gälla villkor som är påkallade nödvändiga med hänsyn till allmän synpunkt, t.ex. en pågående svensk förundersökning som är i ett känsligt utredningsskede eller material som hämtats in genom hemlig teleavlyssning eller hemlig kameraövervakning (se prop. 1999/2000:61 s. 147 f.). Utrymmet för villkor är dock avsett att vara mer frikostigt när det gäller en enskilds rätt. Det noterades även i förarbetena att den bestämmelse om villkor som tjänat som förebild 4 § i den numera upphävda lagen (1975:295) om användning av vissa tvångsmedel på begäran av främmande stat (tvångsmedelslagen) mycket sällan har tillämpats av svenska åklagare och domstolar. Lagen utgår från att det är den handläggande svenska åklagaren eller domstolen som skall besluta om sådana villkor och som även har rätt att medge undantag från villkoret (5 kap. 3 §). Vidare innehåller lagen en särskild bestämmelse som begränsar rätten att använda upplysningar och bevismedel som svenska myndigheter har fått från en annan stat och som har sin grund i en internationell överenskommelse som har träffat med den staten (5 kap. 1 §). Stadgan innehåller vissa bestämmelser om användningsbegränsningar för upplysningar eller material som tillhandahålls av en stat. Dessa hänger främst samman med regleringen av information som rör nationell säkerhet (artikel 72), vilken har presenterats i avsnitt 5.6.5. Kortfattat gäller att de anslutna staterna har en långtgående skyldighet att hitta former för att samarbeta med även i fråga om sådan information men det är staten som slutligt avgör om informationen skall lämnas ut eller inte. Bland de arrangemang som nämns ingår möjligheten att föreskriva villkor för domstolens använd- ning eller hantering av informationen (artikel 72:5 d). Särskilda regler gäller för information som har erhållits från en annan stat eller en mellanfolklig eller internationell organisation med förbehåll om sekretess (artikel 73). Som allmän regel gäller att domstolen skall tillförsäkra sekretess beträffande handlingar och upplysningar med de undantag som är nöd- vändiga för dess straffrättsliga förfarande (artikel 93:8 a). Med hänsyn till de förfaranderegler som gäller för domstolen, framförallt i fråga om redovisning av bevisning m.m. mellan åklagaren och den misstänkte eller tilltalade (disclosure), är detta närmast att likna vid en form av förundersökningssekretess vid domstolen. Om det är nödvändigt får emellertid den anmodade staten överlämna handlingar eller upplysningar under förbehåll om sekretess och domstolens åklagare kan åta sig att bara använda informationen för att generera annan bevisning samt att inte lämna ut den ens till den misstänkte eller tilltalade utan uppgiftsläm- narens medgivande (artiklarna 93:8 b och 54:3 e). Dessa möjligheter är dock inte begränsade till information som rör en stats nationella säkerhet utan kan även tillämpas i andra fall. Staten kan senare ta tillbaka sådana villkor (artikel 93:8 c). När det gäller hänsynstaganden till en pågående nationell brotts- utredning om annan brottslighet medger stadgan att villkor ställs i form av att verkställigheten av domstolens ansökan om överlämnande eller rättslig hjälp skjuts upp som är nödvändig för att slutföra den aktuella utredningen eller rättegången (artikel 94). Om det nationella förfarandet i stället avser samma gärning som Internationella brottmåls- domstolen också behandlar, gäller de särskilda föreskrifter som reglerar komplementaritetsprincipen, se avsnitt 5.8.4. Stadgan ger alltså utrymme för att föreskriva användningsbegräns- ningar och andra villkor under vissa förutsättningar, särskilt när de bygger på allmänna synpunkter såsom nationell säkerhet och nationella brottsutredningar. I fråga om hänsynstaganden till någon enskilds rätt är utrymmet mer oklart men särskilt beträffande den som är misstänkt eller tilltalad för brott bör det finnas utrymme för villkor som överensstämmer med de rättigheter och skyddsregler som föreskrivs i stadgan (artiklarna 55, 67 och 68). När det gäller brottsoffer och vittnen bör villkor kunna ställas som överensstämmer med bestämmelserna om skydd för deras fysiska och psykiska välbefinnande, värdighet och frid (artikel 68). Det finns vidare vissa regler som ger utrymme för tredjemanshänsyn när det gäller beslag, kvarstad och förverkanden (artiklarna 93:1 k och 109:23). Stadgans regler innebär att villkor bara får ställas upp inom ramen för de samrådsförfaranden som skall iakttas enligt stadgan. Särskilt beträffande information som rör nationell säkerhet gäller detaljerade föreskrifter (artikel 72), men även i andra frågor krävs det en dialog med domstolen innan villkor kan ställas. Med hänsyn till föreskriften i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål att villkor inte får strida mot en internationell överenskommelse är bestämmelserna om svenska villkor vid rättslig hjälp förenliga med stadgan. I promemorian och i lagrådsremissen föreslogs att det liksom vid avslagsbeslut m.m. bör vara regeringen och inte en handläggande myn- dighet som skall besluta om användningsbegränsningar samt om undantag från ställda villkor enligt bestämmelserna i 5 kap. 2 och 3 §§ lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Bestämmelsens utformning var dock olyckligt utformad och gav, såsom Lagrådet har påpekat, intryck av att sådana villkor skulle kunna användas av regeringen för att läka bristande förutsättningar för att bevilja åtgärden enligt svensk rätt. Lagrådet, som avstyrker en sådan lösning, har liksom när det gäller beslut om avslag (se avsnitt 6.3.6) föreslagit att beslutanderätten skall följa den ordning som gäller enligt lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. I enlighet med regeringens ställningstagande i fråga om beslutsord- ningen vid avslag (avsnitt 6.3.6) är regeringen beredd att godta Lagrådets förslag. Det är också den ordning som gäller enligt tribunallagen. Det innebär att det normalt är den åklagare eller domstol som handlägger ärendet som beslutar om villkor om användningsbegränsningar enligt 5 kap. 2 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål och om undantag från sådana villkor enligt 5 kap. 3 § samma lag. Det är viktigt att uppmärksamma att den möjlighet att ställa villkor som åklagaren eller domstolen har enligt dessa bestämmelser är fakultativ och avsedd att tillämpas med stor restriktivitet. Den avser villkor som är påkallade av hänsyn till en enskilds rätt eller nödvändiga från allmän synpunkt. Det handlar alltså här inte om villkor som måste ställas upp för att den begärda åtgärden över huvud taget skall kunna beviljas enligt svensk rätt. 2001/02:88 Den frågan har behandlats avsnitt 6.3.6. Enligt 5 kap. 2 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål får villkor inte ställas upp om det strider mot förpliktelser gentemot . Härav följer att en svensk åklagare eller domstol inte kan föreskriva ett villkor som t.ex. begränsar möjligheterna för den domstolen att använda den överlämnade informa- tionen såvida detta inte har stöd i stadgan. För att säkerställa att åklagare eller domstol inte ställer upp andra villkor än sådana som är acceptabla för bör det efter mönster av 2 kap. 9 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål tas in en särskild föreskrift om att villkor som avses i 5 kap. 2 § inte får ställas upp utan att domstolen har beretts tillfälle att yttra sig. Även denna kommunikation bör ske via (se avsnitt 6.3.3). Därmed skapas även utrymme för det samrådsförfarande som stadgan anvisar, vilket i enlighet med vad som utvecklats i avsnitt 6.3.6 (jfr avsnitt 6.7.5) skall ske genom . Motsvarande föreskrift bör även tas in i tribunallagen. Frågor som gäller nationell säkerhet faller, i enlighet med vad som redovisats i avsnitt 6.3.6, på regeringen och inte på den åklagare eller domstol som handlägger ärendet i övrigt. Det är därmed regeringens uppgift att ta hand om de olika frågor som artikel 72 ger upphov till, t.ex. om uppställande av särskilda villkor. Bestämmelserna i 5 kap. 2 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål är inte begränsade till villkor som kan ställas upp av en svensk åklagare eller domstol. Om det handlar om villkor som är nödvändiga att ställa upp av hänsyn till rikets säkerhet bör därför regeringen, i stället för att avslå ansökan enligt 2 kap. 14 § första stycket samma lag, kunna ställa villkor enligt 5 kap. 2 § villkor som är nödvändiga från allmän synpunkt om den rättsliga hjälp som söks därigenom kan lämnas utan fara för rikets säkerhet. Den underrättelseskyldighet som föreslagits ovan bör även gälla i de fall som avses. Bestämmelserna i 5 kap. 1 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål, vilka avser att skydda upplysningar och bevismaterial som härrör från en annan stat, är väl förenliga med artikel 73 och de bör tillämpas även i förhållande till . Det överensstämmer med vad som gäller enligt tribunallagen. 6.4Lagstiftning om överlämnande av personer till Inter- nationella brottmålsdomstolen för lagföring m.m. 6.4.1Överlämnande av misstänkta, tilltalade och dömda till domstolen Regeringens förslag: I likhet med vad som gäller enligt lagen (1994:569) om samarbete med de internationella tribuna- lerna för brott mot internationell humanitär rätt får regeringen besluta att den som vid är misstänkt, tilltalad eller dömd för folkmord, brott mot mänskligheten eller krigs- förbrytelse skall överlämnas till domstolen. Domstolens häktnings- beslut eller dom skall godtas som grund för överlämnandet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt förslagen eller inte haft något att invända mot dem. Skälen för regeringens förslag: I det rättsliga samarbetet mellan stater används termen utlämning för att beteckna att någon som är misstänkt för brott överförs från en stat till en annan för att lagföras. I regleras utlämning främst av bestämmelserna i lagen (1957:668) om utlämning för brott (utlämningslagen) och i lagen (1959:254) om utlämning för brott till , , och (nordiska utlämningslagen). Frågor om överförande av någon för andra ändamål, t.ex. för straffverkställighet, regleras i andra författningar. Lagstiftningen bygger till stor del på internationella överenskommelser och förutsättningarna för utlämning är normalt begränsade på så sätt att det finns många grunder för att vägra en framställning om utlämning. Detta hänger till stor del samman med att den anmodade staten inte har möjligheter att påverka lagstiftning och övrig rättsutveckling i andra stater. I förhållande till är dock förutsätt- ningarna annorlunda. Här har däremot de anslutna staterna varit med om att skapa regelverket för domstolens rättskipning och de har vidare möjligheter att påverka förändringar av reglerna . Domstolens uppgift är dessutom begränsad till ett litet antal mycket allvarliga brott och den får den bara ta sig an brott som staterna inte har hanterat på ett tillbörligt sätt (komplementaritetsprincipen, se avsnitt 5.4). Den saknar även en egen poliskår med behörighet att gripa misstänkta och föra dem till domstolen. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 5.8.2 innehåller inte stadgan några vägransgrunder för den anmodade staten. De nationella förfarandena bör dessutom utformas så att samarbetet med domstolen blir snabbt och effektivt. För att markera de speciella förutsättningar som gäller i förhållande till domstolen gör stadgan (artikel 102) uttryckligen skillnad mellan utlämning som avser en åtgärd från en stat till en annan och överlämnande som är en åtgärd som en stat vidtar gentemot domstolen. Denna distinktion bör även återspeglas i den