prop · GP031d8 · 2002-01-01 00:00:00 — De flesta länder har numera uppnått formell politisk självständighet. Ekonomisk självständighet i dagens globaliserade värld kräver en ökad ekonomisk integration med omvärlden. Den allmänna trenden har varit att de länder som öppnat sig mest för världshandeln vuxit snabbast. 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 7 Detta har särskilt gällt de länder som har haft ett tydligt långsiktigt mål för sitt arbete att dra nytta av globaliseringen. verkar för ökat marknadstillträde för de fattiga länderna bland annat i handelsförhandlingar och genom biståndet till kapacitetsuppbyggnad. Stöd ges även för att förbättra möjligheter att föra en handelspolitik som syftar till integration i världsekonomin. I de länder där skuldtjänsten har vuxit snabbare än exportintäkterna har skuldstocken blivit ett hinder för den fortsatta utvecklingen och därmed för fattigdomsbekämpning. har aktivt bidragit till ökade skuldlättnader för denna grupp länder, bl.a. med bidrag till det utvidgade skuldlättnadsinitiativet (HIPC). En stor del av det svenska stödet till ekonomiska reformer har givits i form av skuldlättnad. När länderna når en hanterlig skuldbörda ges stödet i stället i form av budgetstöd. Strävan är att koppla det svenska budgetstödet till landets nationella och politiskt ägda fattigdomsstrategi. har också stött i syfte att öka fattiga länders egen kompetens att hantera lån och skulder. Delmål: Ekonomisk och social utjämning Ekonomisk tillväxt och en jämnare fördelning av inkomster och tillgångar samt en mer jämlik fördelning inom hushållen är viktigt för en långsiktigt hållbar utveckling i samarbetsländerna. Utbildning och hälsa är centrala inte bara för ekonomisk tillväxt utan också för socioekonomisk utjämning. har därför givit betydande stöd till utvecklingen av de sociala sektorerna. Kvinnors situation har särskilt uppmärksammats då kvinnor oftare än män tillhör de fattiga som all erfarenhet visar att åtgärder som riktas mot kvinnor, ofta har särskilt gynnsamma effekter på social och ekonomisk utveckling. Stöd riktat till landsbygdsutveckling bidrar ofta direkt till att förbättra villkoren för fattiga kvinnor och deras familjer då kvinnor i allt större utsträckning är ensamförsörjare i de fattigaste hushållen på landsbygden. Ett exempel är stöd till mikrofinansiering, som bidrar till att fattiga människor får tillgång till finansiella tjänster och möjligheter att starta och utveckla företag som bidrar till arbetstillfällen och försörjning. Delmål: Demokratisk samhällsutveckling För att främja och stärka demokratin stöds såväl statliga strukturer och institutioner som fram- växten av ett civilt samhälle. I flera samarbetsländer inriktas samarbetet på samspelet mellan det civila samhället och staten och koncentreras alltmer till statliga institutioner som bidrar till ett demokratiskt samhälle och ökat folkligt deltagande. Förvaltningsstödet bidrar såväl till effektiv användning av staternas resurser som till att bygga offentliga strukturer i demokratins tjänst. Den 1998 inrättade samrådsgruppen mellan UD och Sida för frågor rörande demokrati och mänskliga rättigheter har fortsatt sitt arbete. Sida har i sin verksamhetsberättelse återrapporterat uppföljningen av skrivelsen om "Demokrati och mänskliga rättigheter i utvecklingssamarbete" (Skr 1997/98:76). Sida har bedrivit ett omfattande internt förändringsarbete avseende policy- och kompetensutveckling. Särskilda ansträngningar har gjorts för att utnyttja aktörer inom den svenska statliga förvaltningen. har inom ramen för EU- ordförandeskapet utarbetat rådsslutsatser avseende kommissionens meddelanden om valstöd respektive demokrati och mänskliga rättigheter. Svenska erfarenheter av s.k. mainstreaming avseende demokrati och mänskliga rättigheter har presenterats för kommissionen. En konferens anordnades i tillsammans med kommissionen och på temat demokrati och mänskliga rättigheter som konfliktförebyggande. har aktivt bidragit till DAC:s nya nätverk för samhällsstyrning samt leder undergruppen för demokrati och rättsstöd inom nätverket. Nordisk samordning sker . I samarbete med UNDP ordnades en konferens i om praktisk uppföljning av 2000 vilken fokuserade på mänskliga rättigheter. Svenskt stöd utgår i samlad form till FN:s MR- högkommissaries kontor. har FN ökat samarbetet med det civila samhällets organisationer. UNDP har lagt ökad tonvikt vid att främja god samhällsstyrning och förstärkt rättsväsende genom stöd till kapacitetsutveckling och institutionsuppbyggnad och genom dialog. Inom Habitatagendan verkar för att främja lokalt ledarskap och demokratiskt styre samt effektiv förvaltning av samhällen, städer och storstadsregioner. Svenska profilfrågor i är ett förstärkt rättighetsperspektiv utifrån , kapacitetsuppbyggnad och långsiktighet i utvecklingsarbetet samt utsatta barns villkor och Barnets utsatthet i väpnade konflikter har särskilt uppmärksammats av de humanitära organisationerna. UNHCR har en särskild samordnare med uppgift att verka för ett tydligare barnrättsperspektiv i organisationens flyktingprogram. Särskilda medel har anvisats för multilaterala insatser för att stimulera ett barnrättsperspektiv i FN:s fonder och program m.fl. multilaterala aktörer rörande bl.a. barnarbete, sexuell exploatering av barn och barn på institution. Delmål: Framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön Sidas handlingsprogram för hållbar utveckling har i princip genomförts och arbetet med att revidera handlingsplanen för nästa tvåårsperiod 2002-2004 har påbörjats. Nya riktlinjer för miljökonsekvensbedömning och utbildningsinsatser har bidragit till att miljöaspekter integrerats bättre i Sidas verksamhet. Detta har kompletterats genom en stödfunktion för miljökonsekvensbedömning på . En miljökonsekvensbedömning har redovisats i samband med redovisningen av Sidastödda vattenkraftsprojekt. Sida har intensifierat arbetet med att integrera miljöaspekter i landstrategierna och en stödfunktion för detta arbete samt för strategisk miljöanalys har etablerats i samarbete med vid . För samtliga prioriterade ämnesområden finns en miljöpolicy. har ett åtgärdsprogram utarbetats, som baserats på en utvärdering av miljöaspekter på kreditbiståndet. Renodlade insatser inom jord- och skogsbruk håller på att avvecklas och nya bredare insatser bereds. Naturresursfrågorna berör ofta flera länder och regionala initiativ och insatser finns nu i södra , kring , i och i . En särskild studie av fältinsatserna inom naturresursområdet med avseende på fattigdomsinriktning har genomförts. Sida har också antagit riktlinjer för miljöhänsyn i det humanitära biståndet och utvecklat stödet till samarbetsländerna i deras tillämpning av de internationella miljökonventionerna. Inom styrande organ för FN:s operativa verksamhet, de internationella finansieringsinstitutionerna samt den Globala miljöfonden (GEF) vidareutvecklas arbetet med att genomföra rekommendationerna från . 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 7 har fortsatt verkat för en förstärkt integrering av miljö och hållbar utveckling i FN:s verksamhet som en uppföljning av FN:s generalförsamlings reformbeslut om hållbar utveckling och bosättning. har i UNHCR:s styrelsearbete verkat för att organisationen i sitt övergripande mandat för flyktingar integrerar miljöhänsyn i alla sina flyktingprogram. Delmål: Jämställdhet mellan kvinnor och män Utvecklingssamarbetet inriktas på att motverka könsbaserad diskriminering och på att stärka kvinnors sociala, ekonomiska och politiska rättigheter som ett led i att bekämpa fattigdom, fördjupa demokratin och främja en hållbar utveckling. bedriver ett aktivt arbete med att såväl multilateralt som bilateralt synliggöra kvinnors och mäns olika villkor som utgångspunkt för analys och åtgärder i all utvecklingsplanering. finansierade 20002001 en särskild tjänst hos FN:s generalsekreterares rådgivare i jämställdhetsfrågor för att stärka kvinnors medverkan i beslutande fora, förbättra kvinnors ekonomiska villkor och motverka våld mot kvinnor. Sidas handlingsprogram för jämställdhet har ökat förutsättningarna för ett mer systematiskt arbete bl. a. med att integrera jämställdhet i samtliga landstrategier. Sida har inlett ett särskilt samarbete med , och för att stödja deras genomförande av handlingsplanen från om kvinnor i , bl.a. genom stöd till jämställdhetsanalyser av ländernas nationella budget. har av Sidas utbetalade medel gått till projekt som helt eller delvis inriktats mot jämställdhet. I länder där jämställdhet finns med som ett viktigt mål för samarbetet och där ambassaderna har särskild kompetens inom sakområdet (, , och ) har jämställdhet ett än mer tydligt genomslag. har deltagit aktivt i /DAC:s och EU:s arbetsgrupper om jämställdhet i utvecklingssamarbetet, bl.a. i syfte att stärka ett engagemang på ledningsnivå inom organisationerna. har fortsatt att i överläggningar med bl.a. och FN medverka i utveckling av metoder för att anlägga ett tydligare jämställdhetsperspektiv i analyser och förslag. 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 7 fortsatte arbetet i den asiatiska och afrikanska med att höja kompetensen om jämställdhetsfrågor hos bankernas personal och lägga grunden till en stärkt jämställdhetspolicy. har i dialog med poängterat behovet av att tydligare uppmärksamma kvinnor i analys och åtgärder för att bekämpa fattigdom, bl. a. i PRSP:s och i översynen om IDA:s kreditgivning. medverkade också aktivt i arbetet med nya jämställdhetsstrategi. Internt inom departementet uppmärksammas även fortsättningsvis jämställdhetsaspekter. För bedömningspromemoriorna konstaterade utvärderarna att fattigdom huvudsakligen behandlas i förhållande till mål eller förväntat genomslag. Nästan ingen av promemoriorna diskuterar fattigdom i samband med riskanalysen eller överväger projektets eventuella negativa effekter på fattigdom. De undersökta utvärderingarna och uppdragsbeskrivningarna uppmärksammar generellt fattigdom i liten utsträckning. I ca en tredjedel av utvärderingarna finns en diskussion om fattigdom, en tredjedel nämner kortfattat fattigdom och resterande tredjedel nämner överhuvudtaget inte fattigdom. Av de trettio undersökta utvärderingarna diskuterar fyra di- 3.6.2Utvärderingsverksamheten vid Sida rekta effekter på fattigdom och endast två indi- Nedan sammanfattas ett urval av de utvärderingar och studier som slutförts av Sekretariatet för utvärdering och intern revision vid Sida samt Sidas avdelningar. En studie av hur fattigdom behandlas i Sidas skriftliga underlag Studien avser hur fattigdom behandlas i Sidas landstrategidokument, bedömningspromemorior och utvärderingar. För dokumenten i landstrategiprocessen konstateras att landanalyserna generellt tar god hänsyn till fattigdomsperspektivet. Resultatanalyserna är svagare i detta hänseende och är inriktade på direkta resultat snarare än på det övergripande målet fattigdomsbekämpning. I dessa dokument används inte heller vilket skulle vara i linje med Sidas handlingsprogram för fattigdom - de fyra påverkansnivåerna för fattigdomsbekämpning. Det förekommer också mycket litet diskussion om varför, eller varför inte, insatserna har gett effekt i ett fattigdomshänseende. Även i själva landstrategierna fann utvärderarna att fattigdomsperspektivet var tämligen svagt. I bakgrundsavsnittet som huvudsakligen baseras på landanalyserna behandlas fattigdom medan det i dokumentet som helhet saknas en strategisk diskussion i förhållande till fattigdom. Exempelvis behandlas inte vilka mekanismer som förväntas leda till fattigdomsminskning. Inte heller behandlas vilka strategiska val och ställningstaganden som gjorts i förhållande till nationella respektive internationella strategier för fattigdomsbekämpning. En viktig aspekt är också huruvida det breda fattigdomsperspektivet, som det definierats i exempelvis regeringens fattigdomsskrivelse (Skr. 1996/97:169), används i dokumenten. Utvärderarna fann att de dimensioner som vanligtvis användes var kapacitet, antingen mänsklig (som hälsa och läskunnighet) eller ekonomisk (som inkomst och tillgångar). Dimensioner som makt och inflytande eller säkerhet behandlas sällan. De olika dimensionerna definieras inte heller som fattigdom utan begreppet fattigdom används endast i den traditionella, snäva meningen. Utvärderarnas bedömning är bl.a. att de studerade dokumenten tenderar att inriktas på omedelbara resultat snarare än på de övergripande målen. Utvärderingarna behandlar generellt fattigdom så kortfattat att de sällan kan användas för lärande eller förbättrad bedömning av genomslag. Utvärderarna noterade även att det ofta saknas en systematisk analys baserad på faktiska data som kan leda till slutsatser och rekommendationer avseende fattigdom. Vidare finns det en tendens att göra antaganden avseende fattigdom utan att de faktiska kopplingarna mellan insats och fattigdomsminskning finns förklarade. Trots svårigheterna att härleda orsakssambanden mellan insats och övergripande fattigdomsmål ansåg utredarna att de flesta av de studerade utvärderingarna kunde ha utvecklat den typen av analys. Utvärdering av landstrategin för Utvärderingen av landstrategin för det svenska utvecklingssamarbetet med koncentreras till strategins koherens, dvs. dokument hänger samman samt på strategins relevans, dvs. om planerade aktiviteter på ett effektivt sätt bidrar till att minska fattigdomen. Utvärderingen konstaterar att utvecklingssamarbetet i huvudsak följde de riktlinjer som landstrategin angav, men att strategidokumentet till stor del var en kodifiering av tidigare fattade beslut. Varken de stora programmen inom energi och telekommunikationer eller den förskjutning av fokus som ägde rum föregicks av en uttalad argumentation med hänvisning till strategins mål om fattigdomsminskning eller andra policymål. Vidare konstateras att resultatanalysen liksom viktiga slutsatser i landanalysen inte har beaktats. Däremot har landstrategin tydligare skrivningar om partnerskap vilka delvis har genomförts. En viktig slutsats från utvärderingen är att de tre dokumenten i landstrategiarbetet, dvs. resultatanalys, landanalys och landstrategi bör knytas närmare till varandra. En annan slutsats är att insatsernas relevans tydligare bör analyseras i förhållande till målet om fattigdomsbekämpning. har Sida presenterat en studie om utvärderingsbarheten av projekt inom området demokrati och mänskliga rättigheter. På uppdrag av DAC och dess arbetsgrupp för biståndsutvärdering har också en uppföljande studie av jämställdhet och dess genomslag i utvecklingssamarbetet presenterats. utvärderingsserie har 41 utvärderingar från avdelningar publicerats. Utvärderarna har i ca två tredjedelar av utvärderingarna, dragit slutsatsen att insatserna visar på god måluppfyllelse. Denna andel är i stort oförändrad i förhållande till föregående år. Hög relevans är ett återkommande omdöme. Flera projekt har överträffat förväntningarna och nått betydande framgångar. Insatserna anges i flera fall ha varit av strategisk karaktär och påverkat utvecklingen av nationell policy samt skapat medvetande i berörd institution om väsentliga frågeställningar. Vidare har det civila samhället stärkts genom samarbetet i ett flertal projekt, inte minst genom den möjlighet till dialog mellan staten och det civila samhället som samarbetet skapar. I uppemot en tredjedel av utvärderingarna redovisas mer betydande problem. De problem som särskilt redovisas avser svagt ägarskap, bris- 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 7 tande bärkraft och tveksam kostnadseffektivitet. Vaga eller abstrakta målformuleringar och avsaknad av mätbara indikatorer innebär svårigheter att styra verksamheten och att tydligt kommunicera syften med projekten. Genomslaget blir i sådana fall mer begränsat. Även överambitiösa mål kan få samma effekt. Brist på långsiktighet i vision och fokus i planering skapar svårigheter. Svaga organisationsstrukturer och bristande administrativ kapacitet är andra bidragande orsaker till de problem som redovisas. Fattigdomsbekämpning är det övergripande målet för svenskt utvecklingssamarbete. Som framgår av redovisningen ovan syftar insatser under de olika delmålen alla till en utveckling som minskar fattigdomen. Det internationella samfundet är alltmer i samklang med denna ambition när man i ökande grad pekar ut fattigdomsminskning som ledstjärna i allt utvecklingssamarbete. Fattigdomsbegreppet har också breddats. En politik mot fattigdom måste främja en jämlik tillväxt och social utveckling som stärker människors säkerhet, förmåga, och möjligheter. Med en likartad agenda för såväl bilateralt som multilateralt utvecklingssamarbete ökar förutsättningarna till samstämmiga och effektiva insatser. Svenskt utvecklingssamarbete verkar inom många områden. Insatser strävar bl.a. till utveckling av offentlig förvaltning men också till att stärka förutsättningarna för utveckling av privat näringsliv. Bland grundförutsättningarna för fattigdomsbekämpning är fysisk infrastruktur liksom makroekonomisk stabilitet och stödjer också utvecklingen inom dessa områden. Tillgång till utbildning och hälsa för alla är nödvändigt för att människor skall kunna utveckla och utnyttja sin förmåga. Därtill kommer vikten av en demokratisk samhällsutveckling som inte bara tillgodoser grundläggande mänskliga rättigheter utan gör att de fattigas intressen kan få genomslag. Utvecklingssamarbetet pågår i en komplex verklighet där en rad olika faktorer underlättar eller försvårar enskilda länders strävanden mot hållbar utveckling. Denna komplexitet begränsar möjligheterna att bedöma vilka faktiska resultat som utvecklingssamarbetet och särskilt det svenska utvecklingssamarbetet specifikt bidragit 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 7 Stora ansträngningar görs för att systematiskt följa upp insatserna. var föremål för en genomgripande granskning genom (). DAC genomför regelbundet sådana granskningar av medlemsländernas politik inom utvecklingssamarbetet. DACs granskningsrapport presenterades och ger svenskt utvecklingssamarbete ett gott betyg (Development Co-operation Re- view, , Pre-print of the Vo- lume 1, No. 4 (2000). får också gott betyg för de senaste årens utveckling av riktlinjer inom utvecklingssamarbetet. Som exempel nämns nya åtgärder för att effektivisera biståndet till enskilda länder. har bl.a. genomfört en långtgående decentralisering vad gäller beslut i biståndsärenden till den svenska fältrepresentationen i , och . DAC konstaterar också att det svenska utvecklingssamarbetet är inriktat mot fattigdomsbekämpning. Utvecklingssamarbetet går främst till de fattigaste länder och hälften av det bilaterala stödet går till . DAC anser emellertid att det svenska biståndet skulle kunna tydliggöras vad gäller inriktningen och omfattningen av biståndet till enskilda länder. Dessutom uppmanas att ytterligare stärka resultatuppföljningen av utvecklingssamarbetet. Liksom för alla biståndsgivare bör en ökad samstämmighet mellan olika politikområden, som handel och utveckling, prägla relationerna med utvecklingsländerna i ökad utsträckning. Sammanfattningsvis visar resultatbedömningen på följande slutsatser om det svenska utvecklingssamarbetet: Målet att minska fattigdomen har fått en större men ännu inte tillräckligt central roll. Det övergripande målet kan inte nås om utvecklingssamarbetet bedrivs isolerat från övriga internationella processer. En ökad samstämmighet inom olika politikområden är absolut nödvändig. Institutionsuppbyggnad, infrastruktur och en demokratisk samhällsutveckling är viktiga för att främja investeringsklimatet i länderna. Utvecklingssamarbetet har alltmer kommit att inriktas på detta. En komplex verklighet försvårar resultatuppföljningen och ytterligare ansträngningar krävs för att bättre utvärdera effekterna av svenskt utvecklingssamarbete. En knytning till det arbete som sker internationellt för att följa upp de internationella utvecklingsmålen bör eftersträvas. Metoder för att effektivisera biståndet måste ständigt utvecklas och återföras till utvecklingssamarbetets praktik. () har för utgiftsområdets två förvaltningsmyndigheter, (Sida) och , lämnat revisionsberättelser utan invändning. RRV har granskat upphandlingen vid Sida och avrapporterat iakttagelserna i en revisionsrapport. Kommentarer från () avseende granskningen har bifogats rapporten. NOU:s kommentarer avviker inte från revisorernas synpunkter. Revisorerna konstaterar att Sida - med hänvisning till undantaget i 1 kap. § 3 lagen om offentlig upphandling () har tolkat att huvuddelen av utvecklingssamarbetets upphandlingar inte omfattas av lagen. Undantaget anger att inte gäller för upphandlingsförfaranden som har överenskommits i mellanstatliga avtal. Revisorerna bedömer att av samtliga upphandlingar inom myndigheten inte omfattas av . Revisorerna konstaterar att för de upphandlingar som har granskats, har Sida gjort en generell bedömning att dessa omfattas av undantagsregeln utan att konkretisera vilka förutsättningar som motiverar tillämpning av undantagsregeln. Avgörande för bedömningen om LOU:s undantagsregel är tillämplig eller inte är om den aktuella upphandlingen omfattas av ett mellanstatligt avtal som reglerar själva upphandlingsförfarandet. Om avtalet inte reglerar upphandlingsförfarandet skall tilllämpas. Revisorerna har i sin granskning inte kunnat finna att Sida beaktat om upphandlingsförfarandena reglerats i ett mellanstatligt avtal eller överenskommelser i internationella organisationer när Sida har valt att tillämpa undantagsbestämmelsen. Enligt revisorernas uppfattning bör Sida i de aktuella avtalen överenskomma om att följa antingen eller mottagarlandets lagstiftning alternativt andra internationellt erkända regelverk för upphandling istället för det regelverk som Sida tillskapat för ändamålet. Revisorerna påtalar även att Sidas gräns för direktupphandling är ovanligt hög vid en jämförelse med andra myndigheter samt mer än dubbelt så hög som den nivå NOU lämnat som rekommendation. Vidare har revisorerna funnit brister i upphandlingsorganisationens effektivitet, bl.a. saknas överblick och samordning, vilket sannolikt innebär att Sida går miste om besparingsmöjligheter. Revisorerna framför även synpunkter avseende det faktum att de granskade biståndsupphandlingarna enbart har riktats mot svenska företag och att det i Sidas regelverk anges att internationell konkurrens inte behöver sökas om konkurrens kan etableras i . Dessutom offentliggörs inte upphandlingar på ett sådant sätt att utländska företag ges möjlighet att delta. I sitt yttrande över revisionsrapporten konstaterar att huvuddelen av myndighetens upphandling inom utvecklingssamarbetet regleras i mellanstatliga avtal. De villkor som kan accepteras, enligt myndighetens interna regelverk, i sådana avtal står enligt Sida i överensstämmelse med vedertagna internationella upphandlingsregler. I övrigt instämde i flera av revisorernas iakttagelser och hänvisade till det beslutade åtgärdsprogrammet inom området. Åtgärder som vidtagits är bl.a. att ett nytt regelverk och en omfattande informations- och undervisningsinsats avseende det nya regelverket har inletts. En ny handbok har utarbetats. Vidare förstärks upphandlingsrådgivningsfunktionen och dess mandat vidgas. 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 7 3 359 648 171 Tabell 3.11 Anslaget 8:1 Biståndsverksamhet Anslaget 8:1 Biståndsverksamhet består av tre anslagsposter: Multilateralt utvecklingssamarbete, Bilateralt utvecklingssamarbete och Övrigt. Inom anslagsposten 1.2 Bilateralt utvecklingssamarbete disponerar Sida en ram för finansiering av personal i fältverksamhet som direkt handlägger program och projekt. höjs ramen från till . Höjningen syftar till att ge Sida möjlighet att inför kommande anslagssökningar planera sin verksamhet. Utfallet på anslaget 8:1 Biståndsverksamhet 2000 var , vilket var högre än tilldelade medel. An- slagsutnyttjandet utöver budget förklaras av att reservationer tagits i anspråk. Po- litikområdet hade en utgiftsbegränsning . Denna innebar dock inga senareläggningar av bidrag eller planerade projekt 2001/02:1 UTGIFTSOMRÅDE 7