prop · GP03182 · 2002-05-28 00:00:00 — Regeringens proposition 2001/02:182 Ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning och Regeringen överlämnar denna proposition till . I denna proposition behandlas genomförandet i svensk rätt av rådets direktiv /40/EG av om ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning eller utvisning av medborgare i tredje land. I propositionen föreslås att en ny grund för avvisning förs in i utlänningslagen (1989:529) som gör det möjligt att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning meddelat av en annan stat som ingår i den europeiska unionen. Avvisning enligt denna grund skall prövas av . Vidare föreslås att beslut om avvisning och utvisning grundande på hot mot den allmänna ordningen eller inre säkerheten får läggas till grund för beslut om återkallelse av ett svenskt uppehållstillstånd om det finns särskilda skäl. Beslut meddelade av en stat som ingår i den europeiska unionen om avvisning eller utvisning skall således kunna tillmätas betydelse i i enlighet med direktivet. Ändringarna i utlänningslagen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut .................................................................. Ärendet och dess beredning............................................................... Bakgrunden till direktivet .................................................................. Direktivets genomförande i svensk rätt ........................................... Svenska beslut om avvisning eller utvisning .................... Vilka svenska beslut som omfattas ................. Konsekvenser av att andra medlemsstater kan verkställa svenska beslut ................................................... Utländska beslut om avvisning eller utvisning.................. Återkallelse av uppehållstillstånd ................... Bilaga 1 Rådets direktiv /40/EG av om ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning eller utvisning av medborgare i tredje land ................................................... Bilaga 2 Lagförslag Ds 2001:76........................................................... Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser över promemorian Ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning och utvisning (Ds 2001:76) .......................................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............ Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529). Härigenom föreskrivs1 i fråga om utlänningslagen (1989:529)2 dels att 4 kap. 1 och 4 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 2 kap. 10 a §, av följande lydelse. Uppehållstillstånd för den som inte är medborgare i en stat unionen får, även i andra fall än som avses i 9 § andra stycket, återkallas om ett beslut om utlänningen har meddelats i en unionen eller i eller och beslutet är grundat på att det föreligger ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten och på 1. att utlänningen i den beslutande staten har dömts för ett brott för vilket är föreskrivet 2. att utlänningen är skäligen misstänkt för att ha begått ett grovt brott eller att det finns starka skäl som tyder på att han avser att begå ett sådant brott. Första stycket gäller inte sådan familjemedlem till en medborgare i en stat tillhörande den europeiska unionen eller till en som utövat sin rätt till fri rörlighet enligt de regler som gäller inom den europeiska unionen. - make, maka eller sambo, 1 Jfr rådets direktiv /40/EG av om ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning eller utvisning av medborgare i tredje land (EGT nr L 149, , s. 34, Celex 301L0040). 2 Lagen omtryckt 1994:515. - barn som är beroende av föräldern för sin försörjning, - förälder som är beroende av barnet för sin försörjning. Ett uppehållstillstånd får inte återkallas innan samråd har skett med den stat som har beslutat om avvisning eller utvisning. En utlänning får avvisas 1.om han saknar pass när pass krävs för inresa eller vistelse i , 2.om han saknar visering, uppehållstillstånd eller annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i , 3.om det vid hans ankomst till framkommer att han tänker besöka något annat nordiskt land men saknar erforderligt tillstånd att resa in dit, 4. om han vid inresan antingen 4. om han vid inresan antingen undviker att lämna polismyndig- undviker att lämna polismyndig- heten begärda uppgifter eller till heten begärda uppgifter eller till oriktiga uppgifter som är av oriktiga uppgifter som är av betydelse för rätten att resa in i betydelse för rätten att resa in i någon sådan omständighet, eller någon sådan omständighet, 5. om utlänningen inte uppfyller de 5. om utlänningen inte uppfyller de krav för inresa som föreskrivs i krav för inresa som föreskrivs i artikel 5 i konventionen om artikel 5 i konventionen om 6. om utlänningen avvisats eller utvisats från en stat som ingår i den europeiska unionen eller från avses i 2 kap. 10 a § eller beslutet grundats på att utlänningen har inresa eller vistelse i staten. Avvisning enligt första stycket får inte ske av den som vid ankomsten till hade eller som därefter, , har haft ett uppehållstillstånd som har upphört att gälla. 3 Senaste lydelse 2000:351. 4 §4 skall pröva ärenden om avvisning om 1.utlänningen söker asyl här, 2.utlänningen har en nära familjemedlem som söker asyl här, avvisas med stöd av 2 § andra avvisas enligt 1 § första stycket 6 eller 2 § andra stycket, eller vistats i mer än tre vistats i mer än tre frågan väcks om hans avvisning. frågan väcks om hans avvisning. Denna lag träder i kraft . 4 Senaste lydelse 2000:292. Ärendet och dess beredning Europeiska unionens råd antog direktiv /40/EEG om ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning eller utvisning av medborgare i tredje land. En svensk version av direktivet finns i bilaga 1. Medlemsstaterna skall sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. har upprättat en promemoria med förslag till hur direktivet kan genomföras i svensk rätt (Ds 2001:76). I promemorian föreslås ändringar i utlänningslagen (1989:529). Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3 och en sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr UD2002/88/MAP). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har följt Lagrådets förslag. I propositionens lagförslag har också vissa redaktionella ändringar gjorts. Europeiska unionens råd antog ett direktiv om ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning eller utvisning av medborgare i tredje land. Syftet med direktivet är att åstadkomma större effektivitet vid verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning genom inrättandet av en mekanism för ömsesidigt erkännande av sådana beslut som fattas i medlemsstaterna. En person som meddelats beslut om avvisning eller utvisning i en medlemsstat skall inte kunna undkomma detta beslut genom att helt enkelt förflytta sig till en annan medlemsstat. Direktivet kan ses mot bakgrund av det nya område och den formella behörighet som tillkommit gemenskapen genom Amsterdamfördraget samt tidtabellen för de olika åtgärdernas genomförande. även ses mot bakgrund av arbetet inom unionen med att skapa ett för medlemsstaterna gemensamt område med fri rörlighet för personer. är en del i denna utveckling som underlättar för unionsmedborgarna att röra sig fritt mellan medlemsstaterna. Avskaffandet av gränskontroller underlättar dock även för dem som inte har rätt att vistas inom Schengenområdet att förflytta sig mellan Genom Amsterdamfördraget, som trädde i kraft , fördes frågor om asyl och invandring till gemenskapens behörighetsområde. Ramen för denna behörighet återfinns i avdelning IV, artiklarna 6169 i om upprättande av Europeiska gemenskapen. formulerade så att de anger flera olika områden där rådet skall vidta åtgärder. I flera avseenden anges att åtgärder skall vidtas från ikraftträdandet av Amsterdamfördraget. I artikel 63.3 finns den fördragsrättsliga grunden för direktivet. Där anges bl.a. att rådet skall vidta åtgärder beträffande villkoren för inresa och bosättning samt beträffande olaglig invandring och olaglig bosättning. Det höll ett särskilt möte i om skapandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Amsterdamfördraget hade då trätt i kraft och syftet med mötet i var att närmare diskutera genomförandet av fördraget. Vid mötet antogs ett antal slutsatser som tjänar som vägledning för utvecklingen av politikområdet. Där anges bl.a. att skapandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa kräver att unionen utarbetar en gemensam politik för asylfrågor och invandring, som den beaktar nödvändigheten av en konsekvent kontroll av de yttre gränserna för att stoppa olaglig invandring och bekämpa dem som organiserar denna och som begår därmed sammanhängande internationella brott. Av slutsatserna framgår även att denna gemensamma politik måste vara grundad på principer som är tydliga för de egna medborgarna och ger garantier till dem som söker skydd i eller tillträde till Europeiska unionen. Stats- och regeringscheferna uttalade vid bl.a. att domar och beslut bör efterlevas och verkställas i hela unionen, som den grundläggande rättssäkerheten för människorna och de ekonomiska aktörerna tryggas. Stats- och regeringscheferna framhöll även vikten av att bättre överensstämmelse och ökad konvergens uppnås mellan medlemsstaternas rättssystem samt att migrationsströmmar hanteras effektivare i alla skeden. höll möte i . Mot bakgrund av en tragisk händelse i den brittiska hamnen då 58 kinesiska medborgare påträffades döda vid ankomsten till fördömde brottsliga gärningar som begås av personer som profiterar på sådan människohandel. förpliktade unionen att intensifiera samarbetet för att bekämpa sådan gränsöverskridande brottslighet som har kostat många människoliv i hela . uppmanade , såsom tillträdande ordförandeland och kommissionen, att skyndsamt föra arbetet vidare på detta område med utgångspunkt i slutsatserna från , i första hand i särskilt nära samarbete mellan medlemsstaterna och Europol, för att avslöja och bryta upp kriminella nätverk som bedriver denna människohandel och genom att besluta om hårda påföljder mot dem som medverkar i denna grova och skändliga brottslighet. Direktivet, som är ett franskt initiativ, utgör en av flera åtgärder i arbetet med att bekämpa den olagliga invandringen. Fri rörlighet för personer Prop. Den fria rörligheten för personer har länge varit en hörnsten i EG:s inre marknad. Ett viktigt steg i utvecklingen av den fria rörligheten för personer har tagits genom och (Konventionen om tillämpning av av , undertecknad ). I uttalar staterna sin avsikt att avskaffa personkontroller vid de gemensamma gränserna. artiklar innehåller bestämmelser om praktiska åtgärder för att fullt ut uppnå syfte. För såväl medborgare i Schengenstaterna och övriga EU-stater, som för tredjelandsmedborgare, som vistas i Schengenstaternas territorium, gäller att de fritt kan röra sig inom Schengenområdet. För tredjelandsmedborgare innebär det en rätt att röra sig fritt inom Schengenområdet eller, om personen är viseringspliktig, viseringen gäller. För att den fria rörligheten för personer inte skall leda till att den internationella brottsligheten ökar innebär att ett antal olika s.k. kompensatoriska åtgärder skall vidtas. Bestämmelserna gäller bl.a. polissamarbete och rättsligt samarbete, dataskydd samt samarbete om narkotikabekämpning. Skapandet av ett gemensamt område utan inre gränser innebär ökade möjligheter för en person som fått ett beslut om avvisning eller utvisning i ett Schengenland att utan kontroller ta sig till ett annat Schengenland. Det förekommer att tredjelandsmedborgare utan rätt att vistas inom Schengenområdet beger sig från en Schengenstat till en annan. Ett beslut om avvisning eller utvisning som fattats i ett Schengenland är inte giltigt i ett annat Schengenland. I artikel 23 i anges att en utlänning som inte uppfyller villkoren för en kortare vistelse på någon av Schengenstaternas område utan dröjsmål skall lämna Schengenområdet. Om utlänningen har uppehållstillstånd i en Schengenstat, skall han eller hon bege sig dit. Om utlänningen inte frivilligt lämnar området, skall han eller hon i regel avvisas eller utvisas i enlighet med de nationella bestämmelser som gäller i den Schengenstat där utlänningen greps. Av artikel 23.4 framgår att utvisning skall ske till hemlandet eller till något annat land där utlänningen medges inresa, och att hänsyn skall tas framför allt till gällande avtal om återtagande mellan Schengenstaterna. Artikel 23 erinrar uttryckligen om att avlägsnande inte får ske i strid mot nationella bestämmelser om rätt till asyl eller mot flyktingkonventionen. Artikel 23 i behandlades i propositionen (prop. 1997/98:42, s. 70) där det konstateras att utlänningar i princip måste ha tillstånd för att vistas i , om de inte av någon anledning är befriade från tillståndsplikten. Utlänningslagen utgår från att en utlänning som saknar tillstånd att vistas här frivilligt lämnar landet. Artikel 23 föranledde inte någon ändring i de svenska bestämmelserna. Utlänningslagens regler om avvisning innehåller ett flertal bestämmelser som tillåter att inte bara svenska intressen beaktas utan även att motsvarande intressen hos de övriga nordiska länderna tas till Detta följer av det nordiska samarbetet och det gemensamma pass- Prop. 2001/02:182 kontrollområdet. I samband med inträdet i infördes en möjlighet att ta motsvarande hänsyn till de icke-nordiska Schengenstaternas intressen. Utlänningslagens formella avvisningsbestämmelser kompletterades med en ny bestämmelse som motsvarar formella möjlighet att neka en utlänning inresa till det gemensamma Schengenterritoriet och avvisa honom eller henne från (artikel 5 i ). Vid rådsmötet (rättsliga och inrikes frågor) antogs direktiv /40/EEG av om ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning eller utvisning av medborgare i tredje land (EGT L 149, 02/06/2001, s. 3436). Direktivet antogs med stöd av artikel 63.3 i avdelning IV i EG- fördraget och är en vidareutveckling av . har meddelat sin önskan att delta i antagandet och tillämpningen av direktivet. har, i enlighet med artikel 5 i protokollet till EG-fördraget om ställning, meddelat att landet genomför direktivet i sin nationella lagstiftning. Enligt avtalet mellan och å ena sidan och Europeiska unionens råd å andra sidan kommer rättigheter och skyldigheter som följer av direktivet att gälla även för dessa två stater. Förslaget till direktiv initierades av genom en skrivelse till rådet (EGT C 243, 2000.08.24, s.1). avgav yttrande över förslaget (6355/01 PE-RE 18). Direktivet syftar enligt artikel 1 till att göra det möjligt för en medlemsstat att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning som fattats av en annan medlemsstat, dvs. det innebär en möjlighet men inte en skyldighet att verkställa andra medlemsstaters avlägsnandebeslut. Besluten om avvisning eller utvisning skall genomföras enligt lagstiftningen i den verkställande medlemsstaten. Direktivet är tillämpligt på tredjelandsmedborgare, dvs. personer som inte är medborgare i någon av unionens medlemsstater (dock undantas tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till unionsmedborgare och som utövat sin rätt till fri rörlighet). Vidare skall direktivet endast gälla för administrativa beslut om avvisning eller utvisning, således inte för domstolars beslut. Det anges att beslut som meddelats av behörig myndighet i en medlemsstat omfattas. Dock kommer, som ovan anmärkts, rättigheter och skyldigheter enligt direktivet även att tillkomma och . Således kommer även beslut från dessa stater att omfattas. Detsamma gäller beslut från som meddelat sin önskan att delta i antagande och tillämpning liksom . Artikel 2 innehåller definitioner av begreppen "medborgare i tredje land", "beslut om avvisning eller utvisning" samt av "verkställighetsåtgärd", vilket skall förstås som varje åtgärd som vidtas av den verkställande medlemsstaten för att genomföra ett beslut om avvisning eller utvisning. Artikel 3 anger i vilka fall ett beslut om avvisning eller utvisning som fattas av en medlemsstat skall kunna verkställas av en annan medlemsstat. En första förutsättning är att beslutet om avvisning eller utvisning inte får uppskjutas eller upphävas av den beslutande medlemsstaten. Detta innebär att det måste stå klart att beslutet kan verkställas. Enligt artikel 3.1 a) skall det ömsesidiga erkännandet gälla beslut som grundar sig på ett allvarligt och aktuellt hot mot allmän ordning eller inre säkerhet, om personen i den beslutande medlemsstaten dömts för ett brott vars påföljd är frihetsstraff , eller om personen skäligen kan befaras ha begått grova brottsliga handlingar eller det föreligger konkreta indicier på att han eller hon avser att begå sådana handlingar på en medlemsstats territorium. Ett beslut om avvisning eller utvisning som har fattats med stöd av artikel 3.1 a) gör det möjligt att återkalla ett uppehållstillstånd utfärdat av en annan medlemsstat, om detta är tillåtet enligt den nationella lagstiftningen i den stat som har utfärdat uppehållstillståndet. I så fall skall den verkställande medlemsstaten samråda med den stat som har beslutat om avlägsnandet och, i förekommande fall, med den stat som utfärdat uppehållstillståndet. Enligt artikel 3.1 b) skall verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning som fattats av en annan medlemsstat även kunna genomföras om beslutet är grundat på personens underlåtelse att följa nationella bestämmelser om utlänningars inresa eller vistelse. De beslut om avvisning eller utvisning som faller in under artikel 3.1b) täcker de flesta situationer när en person befinner sig på en medlemsstats territorium olagligt eller annars utan tillåtelse. För svensk del faller t. ex. de personer som befinner sig här i landet och som fått ett lagakraftvunnet avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd in under artikel 3.1 b). Svenska beslut om avvisning eller utvisning som fattas av polismyndighet, , eller regeringen kan därmed komma att verkställas av ett annat lands myndigheter. Däremot faller de beslut om utvisning som fattas av domstol utanför direktivets tillämpningsområde. Av ingressen till direktivet framgår bl.a. att beslut om avvisning eller utvisning bör antas i enlighet med de grundläggande rättigheter som garanteras av den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Utöver detta har i artikel 3.2föreskrivits att direktivet skall genomföras med iakttagande av de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. Direktivet påverkar inte tillämpningen av bestämmelserna i (Konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i de Europeiska gemenskaperna) och inte heller tillämpningen av eventuella återtagandeavtal mellan medlemsstaterna. Artikel 4 anger att medlemsstaterna skall försäkra sig om att en tredjelandsmedborgare kan överklaga varje åtgärd som åsyftas i artikel 1.2.I artikel 1.2 sägs att varje beslut som fattats i enlighet med punkt 1 i artikeln skall genomföras enligt den tillämpliga lagstiftningen i den Prop. 2001/02:182 verkställande medlemsstaten. När svenska myndigheter beslutar om avvisning eller utvisning kan ett beslut som vunnit laga kraft verkställas utan att det behövs något ytterligare beslut om att verkställighet skall ske. Detta är inte alltid fallet i andra medlemsstater. Artikel 5 anger att personuppgifter skall behandlas i enlighet med och rådets direktiv /46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. Artikel 6 stadgar att myndigheterna i den beslutande och verkställande medlemsstaten skall samarbeta och utbyta information på alla lämpliga sätt för att genomföra detta direktiv. Den beslutande medlemsstaten skall till den verkställande medlemsstaten sända över dokument för att intyga att beslutet är varaktigt verkställbart. Den verkställande medlemsstaten skall undersöka den berörda personens situation för att försäkra sig om att verkställighet av beslutet inte strider mot relevanta internationella rättsakter eller tillämplig nationell lagstiftning. När verkställighet har skett skall den verkställande medlemsstaten underrätta den beslutande medlemsstaten om detta. Artikel 7 anger att medlemsstaterna skall ersätta varandra för finansiella obalanser som kan uppstå. Rådet skall, på förslag från kommissionen, anta närmare kriterier och föreskrifter om sådana ersättningar. Dessa kriterier och föreskrifter skall också tillämpas för genomförande av artikel 24 i . Verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning kan medföra kostnader för den verkställande staten, t.ex. för utlänningens resa och eventuellt för eskorterande personal. Dessutom kan kostnader för arbete uppkomma. Det kan även uppstå kostnader i samband med den process hos myndigheterna som leder fram till att det utländska beslutet skall verkställas. I samband med att direktivet antogs betonade rådet det nödvändiga i att dessa praktiska kriterier och närmare föreskrifter antas för att direktivet skall kunna tillämpas på ett bra sätt. Rådet uppmanade kommissionen att lägga fram ett förslag om detta. Något förslag har ännu inte presenterats. Enligt uppgift från kommissionen pågår arbete med att utforma ett förslag som planeras komma att överlämnas till rådet . Artiklarna 810 innehåller föreskrifter om direktivets genomförande och ikraftträdandebestämmelser. I utlänningslagen (1989:529, UtlL) finns regler om utlänningars inresa, utresa, vistelse och arbete i samt om rätten till asyl här. Lagen anger också under vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas ur landet. Även i andra författningar finns regler som har betydelse för utlänningars ställning i . Föreskrifter om att en utlänning skall lämna landet finns t.ex. i lagen (1957:68) om utlämning för brott och lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. När det gäller förhållandet mellan dessa olika lagar som behandlar frågan om en utlännings avlägsnande kan nämnas att enligt propositionen Ny utlänningslag m.m. (prop. 1988/89:86, s. 54) bör utlänningslagen återspegla och ge de regler som behövs för att invandrings- och flyktingpolitikens målsättning skall kunna följas. De andra nämnda lagarna är mer speciella till syfte och avgränsning. För genomförande av det aktuella direktivet och de utländska beslut om avvisning eller utvisning som det avser är det huvudsakligen reglerna i utlänningslagen som berörs. I utlänningslagen uppställs vissa krav för utlänningars inresa och vistelse i som kan sägas motsvara reglerna för avvisning och utvisning på så sätt att om en ansökan om uppehållstillstånd avslås eller om ett uppehållstillstånd återkallas medan utlänningen befinner sig i , skall beslut fattas om avvisning eller utvisning, om inte särskilda skäl talar emot detta. En utlänning som reser in i eller vistas i skall enligt 1 kap. 2 och 3 §§ UtlL ha pass och visering. Regeringen får föreskriva undantag från dessa krav. Medborgare i de nordiska länderna är undantagna från viseringsskyldigheten liksom innehavare av uppehållstillstånd i . En utlänning som inte behöver visering och som vistas i mer än skall ha uppehållstillstånd, om inte utlänningen är medborgare i något av de nordiska länderna. Regeringen får föreskriva andra undantag från kravet på uppehållstillstånd (1 kap. 4 § UtlL). Uppehållstillstånd skall enligt 2 kap. 5 § UtlL som huvudregel ha utverkats före inresan i landet. I utlänningslagen förekommer två begrepp för beslut som innebär att en person skall lämna landet avvisning och utvisning.