prop · GP0397 · 2002-02-14 00:00:00 — I Jenkins-målet hadedomstolen att pröva om det innebar indirekt diskriminering att betala högretimlön till heltidsanställda än till deltidsanställda när arbetstagarna utfördesamma arbete (mål 96/80, 1981 s. 0911, Svensk specialutgåva s. 0053).Domstolen uttalade att det förhållandet att deltidsarbete betalas med lägretimlön än heltidsarbete inte i sig utgör en diskriminering som är förbjuden, iden mån de olika timlönerna tillämpas utan åtskillnad med avseende på kön.Vidare anförde domstolen att läget dock blev annat om det skulle visa sig attväsentligt färre kvinnor än män arbetade heltid och det berodde på kvinnorssvårighet att arbeta heltid. Löneskillnaden var under sådana förhållandenoförenlig med artikel 119 i om inte lönepolitiken kunde förklarasav andra faktorer än könsdiskriminering.I Bilka-målet hade domstolen att pröva om en arbetsgivare kunde gepensionsförmån endast till heltidsanställda (mål 170/84, 1986 s. 1607,Svensk specialutgåva s. 0583). Domstolen uttalade att handlandet var ettbrott mot likalöneprincipen för det fall att ett mycket större antal kvinnor änmän utestängdes från förmånen, om inte arbetsgivaren kunde visa att det fannsandra objektivt grundade skäl än könstillhörighet för att behandla de anställdaolika. Motsvarande var utgången i Krüger-målet där det var fråga om enbestämmelse i ett kollektivavtal som undantog deltidsanställda från ett årligtlönetillägg utgjorde indirekt diskriminering (mål C-281/97, 1999 s. I-5127). Även i Kording-målet hade domstolen att ta ställning till om en mindreförmånlig behandling av deltidsanställda utgjorde könsdiskriminering (målC-100/95, 1997 s. I-5289). Domstolen anförde att enligt fast rättspraxisföreligger indirekt diskriminering när tillämpningen av en bestämmelse faktisktmissgynnar ett mycket större antal kvinnor än män.6 Allmänna utgångspunkterDeltidsdirektivet och visstidsdirektivet syftar till att genomföra de ramavtalom deltidsarbete respektive visstidsarbete som ingåtts mellan arbetstagar- ocharbetsgivarorganisationerna på europeisk nivå. Detta framgår av artikel 1 i debåda direktiven.I ramavtalen har parterna angett följande syften med avtalen.Ramavtalet om deltidsarbete skall dels säkerställa att all diskrimineringupphör, dels förbättra kvaliteten på deltidsarbete (klausul 1). Vidare är syftet att underlätta utvecklingen av deltidsarbete på frivillig grund och att bidratill en flexibel organisering av arbetstiden på ett sätt som tar hänsyn bådetill arbetsgivarnas och arbetstagarnas behov (klausul 1 samt direktivets skäl11).I inledningen till ramavtalet om deltidsarbete har parterna angett attdeltidsarbete har haft ett betydande inflytande på sysselsättningen de senasteåren. Det är deras vilja att dels undanröja diskriminering, dels stödjautvecklingen av arbetstillfällen på deltid, under förutsättningar som ärgodtagbara både för arbetsgivarna och arbetstagarna. Parterna noterar isammanhanget att det råder olika situationer i medlemsstaterna. Av parternasallmänna överväganden framgår också följande. Parterna fäster stort avseende vid åtgärder som gör det lättare för kvinnor och män att få arbeta på deltid föratt förbereda sig för pensioneringen, för att lättare kunna förena arbete ochfamiljeliv och för att genomgå yrkesutbildning för att öka sina kunskaper ochkarriärmöjligheter, till ömsesidig nytta för arbetsgivare och arbetstagare ochpå ett sätt som gynnar utvecklingen av företagen (övervägande 5).Ramavtalet om visstidsarbete syftar till att dels förbättra kvaliteten påvisstidsarbete genom att garantera att principen om icke-diskrimineringtillämpas, dels upprätta ett ramverk för att förhindra missbruk av på varandraföljande visstidsanställningar (ramavtalets klausul 1 och direktivets skäl 14).Parterna slår vidare i avtalets inledning fast att tillsvidareanställningar äroch kommer att fortsätta vara den generella formen av anställningsförhållanden.De konstaterar också att visstidsarbete, under vissa omständigheter, svarar motbåde arbetsgivares och arbetstagares behov. I de allmänna övervägandenakompletteras dessa uttalanden med ståndpunkten att tillsvidareanställningar ärdet generella anställningsförhållandet som förbättrar arbetstagarnaslivskvalitet och ökar prestationerna i arbetet (övervägandena 6 och 7).Parternas allmänna uttalanden ger uttryck för erfarenheter och strävanden somregeringen i allt väsentligt ställer sig bakom. Som framgått av den kortaredogörelsen för ramavtalens utgångspunkter ovan har dock parterna noterat attdet råder olika situationer i medlemsstaterna. Så är fallet inte minst när detgäller deltidsarbete. Problemet i är inte att alltför få arbetar deltid. Lösningen är inte i första hand att stimulera fler till deltidsarbete. Tvärtomär målet att minska den ofrivilliga deltidsarbetslösheten. Detta gäller inteminst för kvinnor som ofta arbetar deltid och inte ges möjlighet att gå upp till heltid när de så önskar. Därmed är fokus i den svenska miljön inte inställt påbehovet av åtgärder som gör det lättare för kvinnor och män att få arbeta pådeltid. Det debatten gäller, och det regeringens och parternas strävanden pånationell nivå ger uttryck för, är i stället viljan att alla som så önskar skall kunna arbeta heltid. Önskemålet är att hitta vägar för att minska denofrivilliga arbetslösheten snarare än att underlätta deltidsarbete. Målet är att heltidsarbete skall vara huvudregel för den enskilde och deltidsarbete enmöjlighet.Det finns goda skäl för denna strävan. Större trygghet i anställningen påverkarlivskvaliteten för arbetstagarna och ger större möjligheter för den enskilde att planera och bestämma över sitt privat- och arbetsliv. Denna ökade kontroll över den egna situationen bidrar i sin tur typiskt sett till bättre resultat - förverksamheten hos en arbetsgivare och för samhället i stort. Här finns också enjämställdhetsaspekt. Kvinnor arbetar deltid i större utsträckning än män och enminskad mängd deltidsarbete skulle därmed bidra till ökad jämställdhet mellankvinnor och män.Samtidigt är det givet - även för svensk del - att möjligheten tilldeltidsarbete har ett värde i vissa fall. För arbetstagare i vissalivssituationer är flexibilitet i arbetstidens omfattning ett starkt önskemåloch ett mått på livskvalitet och individens valfrihet. Exempelvis för personersom studerar, för föräldrar med små barn, för den som inte vill eller orkararbeta heltid men ändå vill behålla kontakten med arbetsmarknaden ochgemenskapen med arbetskamrater kan deltidsarbete vara en lösning som passar. Enslutsats är att reglerna måste ha en ändamålsenlig utformning på så sätt att despeglar en rimlig avvägning mellan å ena sidan arbetstagarnas behov av godaekonomiska villkor och trygghet i anställningen och å andra sidan arbetsgivaresbehov av att kontinuerligt kunna anpassa sin organisation och sin arbetsstyrkatill förändrade förutsättningar och behov.När det sedan gäller visstidsdirektivet är tillsvidareanställning den normalaanställningsformen i . Detta är också huvudregeln ianställningsskyddslagen.Det finns flera nackdelar som typiskt sett är förknippade med tidsbegränsadeanställningar. Ovissheten om man kommer att ha en anställning ger mindremöjligheter att blicka framåt och planera. Den som inte är tillsvidareanställdriskerar i högre grad än jämförbara tillsvidareanställda att inte få de bästaekonomiska villkoren i arbetet och privat. Det kan handla t.ex. om svårighetermed att få bostad eller banklån. Här finns också en mångfaldsaspekt. Personermed annat etniskt ursprung än majoritetsbefolkningen har en svagposition på arbetsmarknaden. Erfarenheterna visar att denna grupp äröverrepresenterad när det gäller tidsbegränsade anställningar. Ändrade mönsterför tidsbegränsade anställningar skulle kunna påverka denna aspekt på ettpositivt sätt.De nationella strävandena - och reglernas utformning - är därmed beroende av enavvägning. Denna kan något förenklat beskrivas på följande sätt. Å ena sidanfinns typiskt sett hos den enskilde arbetstagaren ett intresse av trygghet ochkontinuitet i anställningsförhållandet. Samhället i stort delar detta intresse.Detta önskemål om kontinuitet och trygghet i anställningen får vägas motintresset av flexibilitet och utrymmet för att olika lösningar kan tillämpas iolika fall. En sådan öppen hållning kan vara i både arbetsgivares ocharbetstagares intresse. Det är ofrånkomligt att kan dennaintresseavvägning utfalla på olika sätt. Arbetslivet utvecklas och förändras.Även reglerna för arbetslivet måste därmed anpassas till den förändradeverkligheten.Oavsett förändringar i arbetslivet och i samhället i stort är en utgångspunktändå strävan mot att alla som så önskar skall ha möjlighet till arbete på heltid och med tillsvidareanställning. Regeringen följer noga utvecklingen avdeltidsarbete och bruket av tidsbegränsade anställningar. De förslag som nuföreläggs är i första hand betingade av kravet att skallgenomföra de båda EG-direktiven på ett fullgott sätt. Det kan härutöver finnasanledning att överväga också om regler som i och för sig uppfyller EG-rättenskrav är utformade på det mest ändamålsenliga sättet. I sammanhanget kan nämnasatt regeringen har fattat beslut om vissa insatser för attminska deltidsarbetslösheten. Regeringen har i beslut den 18 december 2001uppdragit åt att bilda en styrgrupp för frågor omdeltidsarbetslöshet med företrädare från ,, och Svenska ESF-rådet.Styrgruppens uppgift skall vara att påverka de omständigheter som hindrar demsom arbetar deltid och som vill arbeta mer att få önskad arbetstid. Gruppenskall också fatta beslut om hur avsatta medel för att minska deltidsarbetslöshet skall användas inom huvudområdena kompetensutveckling, arbetsorganisation ocharbetsmiljö samt informationsinsatser. Jämställdhetsperspektivet skall genomsyra alla områden. En viktig del är utbildning av deltidsarbetslösa. Utöver direktaaktiviteter för att minska deltidsarbetslösheten skall central forskning ommekanismerna bakom deltidsarbetslöshet genomföras. Vidare är medel avsatta förstödja att heltidsarbete blir en norm och deltid en möjlighet (dnrN2001/11271/A). Härutöver kan nämnas att () harregeringens uppdrag att se över den arbetsrättsliga lagstiftningen i olikahänseenden (jfr dnr N2000/2486/ARM, delvis). Uppdraget syftar till att se överden arbetsrättsliga lagstiftningen så att den uppfyller kraven på trygghet ochinflytande för de anställda inom ramen för en flexibel och effektivarbetsmarknad. I uppdraget ingår även att bedöma om det är möjligt att minskaskillnaderna i anställningstrygghet och anställningsvillkor mellantillsvidareanställningar och tidsbegränsade anställningar för attanställningsskyddslagen skall uppfylla kraven på trygghet och förutsägbarhet för de anställda. skall redovisa sina slutsatser under hösten 2002.7 En ny lag om förbud mot diskriminering7.1 Behovet av lagstiftningRegeringens förslag: Direktivens förbud mot diskriminering av deltidsarbetandearbetstagare och arbetstagare med tidsbegränsade anställningar när det gälleranställningsvillkor genomförs genom lagstiftning.Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens.Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker att förbudet motdiskriminering genomförs genom lagstiftning. i (LO), (), () och Facken inom industrin anser att direktiven iförsta hand bör genomföras genom kollektivavtal, men tillstyrker förslaget medhänvisning till att arbetsgivarsidan inte medverkat till avtal.Arbetslivsinstitutet () och motsätter sig kollektivavtalsom instrument för genomförandet.Några remissinstanser motsätter sig lagstiftning. Föreningen om det är nödvändigt med åtgärder för genomförande av direktivenoch anför att lag- och avtalsförhållandena på arbetsmarknaden inte ger vidhanden att osaklig särbehandling förekommer vad gäller anställningsvillkor.Svenska Kommunförbundet, och Kommunala företagenssamorganisation anser att det inte finns skäl att genomföra direktiven genomlag.Skälen för regeringens förslagDe två EG-direktiven innehåller förbud mot diskriminering av deltidsarbetandearbetstagare och arbetstagare med tidsbegränsad anställning (visstidsanställda)när det gäller anställningsvillkor. Det finns inga svenska regler somuttryckligen ger ett skydd mot sådan diskriminering. Behovet av att vidtasärskilda åtgärder mot diskriminering av deltidsarbetande arbetstagare ocharbetstagare med tidsbegränsad anställning måste bedömas mot den bakgrunden.Vidare har det betydelse om befintlig svensk lagstiftning eller kollektivavtalmedger eller innebär diskriminering och vilka möjligheter gällande rätt erbjuder att komma till rätta med eventuell diskriminering i kollektivavtal ellerenskilda anställningsavtal.Diskriminerande bestämmelser i lag eller annan författning förekommer inteDen genomgång av gällande svensk lagstiftning som görs i promemorian ger vidhanden att det inte finns några författningsbestämmelser som kan anses varadiskriminerande gentemot deltidsarbetande arbetstagare eller arbetstagare medtidsbegränsad anställning i fråga om anställningsvillkor. Det finnsöverhuvudtaget inte många bestämmelser som särskilt regleraranställningsvillkoren för deltidsarbetande arbetstagare eller arbetstagare medtidsbegränsade anställningar (jfr avsnitt 5.1. ).Ett exempel på reglering som gör åtskillnad mellan arbetstagare medtidsbegränsade anställningar och tillsvidareanställda är dock 5 § andra stycketsemesterlagen (1977:480). Regeln innebär att arbetstagare som anställs förarbete som avses pågå högst och omfatta högst saknarrätt till semesterledighet om arbetet inte varar . Regeln tar sikte på rena tillfällighetsanställningar, t.ex. för tillfälliga tjänster i hemmet eller som föreläsare. Det vore orimligt om en arbetstagare som anställs för ettmycket begränsat arbete skulle kunna ta ut semesterledighet under en stor del av anställningstiden. En arbetstagare som saknar rätt till semesterledighet har istället rätt till semesterersättning för anställningstiden hos arbetsgivaren.Denna reglering kan därmed inte anses stå i strid medicke-diskrimineringsprincipen.I remissvaren har vidare några bestämmelser särskilt lyfts fram. Det gäller till en början lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring som innehåller regler omrätt till ersättning vid arbetslöshet. harpekat på att arbetslöshetsersättning enligt lagen lämnas endast till den somarbetar minst . Enligt förbundet är detta ett krav sommöjligen diskriminerar den som arbetar deltid. Regeringen vill i dettasammanhang framhålla att de båda EG-direktiven tar sikte på diskriminering ifråga om anställningsvillkor, alltså villkor som gäller i relationenarbetsgivare-arbetstagare. Oavsett hur regleringen i lagen omarbetslöshetsförsäkring skulle bedömas från direktivens utgångspunkter, kankonstateras att frågan om ersättning ur arbetslöshetsförsäkringen inte är enfråga om anställningsvillkor. Direktivets skydd mot diskriminering omfattaralltså inte den frågan. Regeringen återkommer till vad som ligger i ordetanställningsvillkor i avsnitt 7.4.LO anser att sjuklönelagens (1991:1047) s.k. kvalifikationsregler måste ändras.För den som är anställd än en månad inträder rätten till sjuklön endast om arbetstagaren tillträtt anställningen och därefter varit anställdfjorton kalenderdagar i följd (3 §). Enligt LO innebär visstidsdirektivetsicke-diskrimineringsprincip en förpliktelse att ändra lagen på den punkten. Även Facken inom industrin uppehåller sig vid sjuklönelagen. De framhåller attkarensdagsbestämmelserna i 6 § sjuklönelagen kan innebära att den som har tvådeltidsanställningar förlagda till hos olika arbetsgivare kan få tvåkarensdagar i stället för en. Något objektivt skäl för detta kan knappaståberopas, menar de, och ett sådant resultat av regleringen är enligt derasuppfattning inte förenligt med diskrimineringsförbudet i deltidsdirektivet.Regeringen ser på sjuklönelagens bestämmelser på följande sätt. När det förstgäller de s.k. kvalifikationsreglerna innebär sjuklönelagens bestämmelser attarbetstagare med korta tidsbegränsade anställningar inte får sjuklön för de tvåförsta veckorna av en anställning. De får då i stället sjukpenning enligt lagen(1962:381) om allmän försäkring (AFL). är sjuklönen högre änsjukpenningen, men det är inte givet vilken ersättningsform som är mestförmånlig för en enskild arbetstagare. Det är därför inte självklart attkvalifikationsregeln i 3 § alltid innebär en nackdel för den enskilde. Tilldetta kommer - i de fall sjukpenningen inte är mer förmånlig än sjuklönen - attdirektivet lämnar visst utrymme för att t.ex. storleken på en förmån kan bero på sysselsättningsgraden (principen om tidsproportionalitet). Vid bedömningen avregleringens förenlighet med ramavtalet är det rimligt att hänsyn tas till atten annan ordning skulle orsaka administrativa svårigheter och kostnader för denenskilde, för arbetsgivaren och för staten. När det så gäller arbetstagare somhar flera arbetsgivare och som därför riskerar att få undersamma sjukperiod har den gällande regleringen tillkommit för att minskautgifterna för sjukförsäkringen och utformats så att den skall vara lätt attadministrera. En annan ordning än den nuvarande skulle ställa krav på omfattande administration både hos försäkringskassorna och hos arbetsgivarna.Arbetsgivarna skulle dessutom åläggas ett kostnadsansvar. Mot bakgrund av dettahar det bedömts inte vara rimligt att skapa en undantagsregel för denna mindrevanliga situation (prop. 1992/93:31 s. 42 och 44). Dessa skäl kvarstår alltjämt. I dessa fall är konsekvenserna av regleringen inte sådana att bestämmelsernakan anses stå i konflikt med direktiven. Detta innebär att regeringen anser attdet inte är nödvändigt att ändra sjuklönelagens regler i de avseenden som nuberörts.I övrigt har ingen remissinstans invänt mot den bedömning som görs i promemorian att det i inte finns någon författningsbestämmelse som diskriminerardeltidsarbetande på grund av att de arbetar deltid eller arbetstagare medtidsbegränsade anställningar på grund av att de inte är anställda tillsvidare.Regeringen ansluter sig till detta synsätt. Några lagstiftningsåtgärder behöveralltså inte vidtas på grund av diskriminerande bestämmelser i lag eller annanförfattning.Diskriminerande bestämmelser i kollektivavtal eller enskilda anställningsavtalkan inte uteslutasNär det gäller frågan om kollektivavtalen innehåller diskriminerandebestämmelser är bilden mer komplicerad. Både i fråga om deltidsarbetande ocharbetstagare med tidsbegränsad anställning visar genomgången i promemorian attvissa avtal i några fall gör en skillnad mellan heltids- och deltidsarbetanderespektive mellan tillsvidareanställda och arbetstagare med tidsbegränsadanställning. Bl.a. vissa regleringar som avser avtals- och pensionsförmåner fåranses vara mindre förmånliga för deltidsarbetande (jfr avsnitt 5.2).Vid de samrådsmöten som hållits mellan företrädare för ocharbetsmarknadens parter har framkommit att parterna på arbetsgivar- ocharbetstagarsidan inte är ense i frågan om kollektivavtalen är fria fråndiskriminerande bestämmelser. Parternas åsikt i frågan har stor betydelse, inteminst på grund av den viktiga roll som de tilldelats när det gäller ramavtalenstolkning och tillämpning. I skälen till båda ramavtalen anges attarbetsmarknadens parter är de som bäst kan hitta lösningar som motsvarar bådearbetsgivarnas och arbetstagarnas behov. De skall därför tilldelas en särskildroll vid genomförande och tillämpning av avtalen (jfr ramavtalens allmännaöverväganden 8 respektive 12).En svårighet i detta sammanhang är naturligtvis att det inte går att överblickainnehållet i alla nu gällande kollektivavtal. Även om arbetsmarknadsparternasvilja generellt är att motverka all diskriminering går det naturligtvis inteheller att vara säker på att kommande avtal i alla fall kommer att varainvändningsfria i diskrimineringshänseende. Det ligger också i sakens natur attparterna kan ha olika uppfattning om hur en viss avtalsbestämmelse skall bedömas i detta hänseende.Det går därför inte med säkerhet att utesluta att diskriminerande bestämmelser i kollektivavtal kan finnas. Samma osäkerhet gäller i fråga om enskildaanställningsavtal. Eftersom sådana avtal träffas utan facklig medverkan ellerinsyn är typiskt sett risken för diskriminerande innehåll större i sådana avtalän i kollektivavtal.Diskriminering kan i vissa fall åtgärdas genom befintliga rättsreglerDet finns som nämnts inga svenska regler som uttryckligen ger deltidsarbetandeoch arbetstagare med tidsbegränsad anställning ett skydd mot diskriminerandeanställningsvillkor. Detta faktum innebär inte i sig att det saknas allt skyddmot sådan diskriminering. Arbetstagaren kan åberopa bl.a. principen om god sedpå arbetsmarknaden, möjligheten till jämkning av oskäliga avtalsvillkor enligt36 § avtalslagen (1915:218) och förbudet i jämställdhetslagen (1991:433) motindirekt könsdiskriminering (jfr avsnitt 5.3).Med god sed på arbetsmarknaden menas att kollektivavtalsvillkor ellerrättshandlingar inte får rättslig verkan om de strider mot god sed eller annarsär av otillbörlig natur. Principen är inte lagfäst och även om den från tid till annan åberopas i Arbetsdomstolen får det anses att förutsättningarna för desstillämpning i olika enskilda fall inte utan vidare är givna. Det skydd motdiskriminering som principen erbjuder är därmed ganska osäkert.Det får anses att utrymmet för att tillämpa 36 § avtalslagen på kollektivavtalär begränsat. Kollektivavtal är normalt omsorgsfullt utformade med beaktande avbåda parters intressen och med strävan att ge tydligt uttryck åt båda partersrättigheter och skyldigheter. Detta är omständigheter som medför en begränsningav utrymmet för att tillämpa både 36 § avtalslagen och principen om god sed påkollektivavtal. I princip är utrymmet för jämkning av avtalsvillkor i enskildaanställningsavtal större än när det gäller kollektivavtal. Rättspraxis kännerdock få fall av sådan jämkning.Regeringen konstaterar vidare att jämställdhetslagens förbud mot indirektdiskriminering erbjuder visst skydd mot diskriminerande anställningsvillkor. För att lagens förbud skall kunna åberopas med framgång måste det emellertid ståklart att det ena könet särskilt missgynnas i praktiken. Detta krav kan mångagånger antas medföra en begränsning av skyddet mot diskriminering i de avseenden som de båda direktiven avser. Det kan också konstateras att deltidsarbete ärvanligare bland kvinnor än hos män. Detta innebär typiskt sett svårigheter förmän som arbetar deltid att med framgång åberopa skyddet.I promemorian anförs sammanfattningsvis att det är tveksamt om de nu nämndamöjligheterna att komma till rätta med eventuella diskriminerandeanställningsvillkor i kollektivavtal och enskilda anställningsavtal ärtillräckliga för att direktiven skall anses vara genomförda. Blandremissinstanserna har endast invänt mot denbedömningen; förbundet menar att diskriminering av deltidsarbetande ocharbetstagare med tidsbegränsad anställning kan lösas via principen om god sed på arbetsmarknaden.Regeringen bedömer att diskriminering i vissa fall kan åtgärdas genom de nunämnda, befintliga rättsreglerna. Men det går inte med säkerhet att säga attskyddet mot diskriminering är så heltäckande att inte andra åtgärder bör vidtas. Skyddet mot diskriminering bör därför förstärkas genom att åtgärder vidtas avlagstiftaren eller arbetsmarknadsparterna.Förbudet bör genomföras genom lagstiftningI promemorian konstateras att arbetsmarknadens parter inte är ense om attgenomföra direktiven genom kollektivavtal. Remissvaren bekräftar den bilden.Redan av det skälet - jämte det faktum att åtgärder för genomförande avdirektiven måste genomföras - är lagstiftning det enda möjligaalternativet.Sammanfattning - behovet av lagstiftningSammanfattningsvis gör regeringen följande bedömning. Det finns inga regler somuttryckligen ger deltidsarbetande arbetstagare och arbetstagare medtidsbegränsad anställning ett skydd mot diskriminerande anställningsvillkor.Diskriminerande bestämmelser i lag eller annan författning förekommer inte iSverige.