prop · GP0398 · 2002-01-31 00:00:00 — 1998/99:92s. 26.5 Ändringar i telelagen (1993:597)5.1 Abonnentupplysning5.1.1 Särskilda bestämmelser om abonnentupplysningRegeringens förslag: Tillämpningsområdet för telelagen (1993:597) utvidgas genom att särskilda bestämmelser om abonnentupplysning införs och samlas i lagen.Promemorians förslag: PTS har föreslagit att bestämmelser omteleadressupplysningstjänster införs i telelagen. Myndigheten har dock inteföreslagit att tillämpningsområdet för lagen uttryckligen utvidgas. Ipromemorian föreslås också att den som bedriver teleadressupplysningsverksamhetskall vara skyldig att på begäran lämna upplysningar om verksamheten tilltillsynsmyndigheten. PTS har vidare föreslagit att lämnar ettbemyndigande så att teleadressupplysningsstjänster kan upphandlas och attupphandlingen finansieras med avgifter från teleoperatörerna.Remissinstanserna: Datainspektionen har framfört att det inte framstår somtydligt att i en lag som anges innehålla bestämmelser om televerksamhet habestämmelser som ålägger skyldigheter för den som bedriverteleadressupplysningsverksamhet som inte utgör televerksamhet. ställer sig bakom PTS förslag om upphandling. Teleoperatörernaanser att en upphandlad tjänst i förekommande fall bör finansieras medskattemedel.Skälen för regeringens förslag: I 1 § telelagen (1993:597) sägs att lageninnehåller bestämmelser om televerksamhet. Begreppet definieras som förmedlingav telemeddelanden via telenät eller tillhandahållande av nätkapacitet. Lageninnehåller emellertid flera bestämmelser som i strikt mening inte kan anses vara televerksamhet. Bestämmelserna om telekataloger utgör ett sådant exempel. Vidlagens tillkomst var katalogverksamheten en naturlig del av teleoperatörernashuvudsakliga verksamhet att tillhandahålla telefoni åt allmänheten. Marknadenför abonnentupplysningar har emellertid utvecklats och verksamheten bedrivs nualltmer av aktörer som inte bedriver televerksamhet.I det följande kommer regeringen att föreslå bestämmelser som riktar sig äventill sådana aktörer. Mot denna bakgrund föreslår vi att tillämpningsområdet förtelelagen utvidgas genom att det uttryckligen anges att lagen innehåller utöverbestämmelser om televerksamhet också bestämmelser om abonnentupplysning. Dettabegrepp är att föredra framför det av PTS föreslagna begreppetteleadressupplysningsverksamhet. Verksamheten är typiskt sett inte barabegränsad till upplysning om abonnenters telefonnummer och andra teleadresser.Den kan omfatta upplysning även om vem som har ett visst nummer, abonnentensbostadsadress och andra uppgifter om abonnenter som denne samtyckt till att degörs tillgängliga för allmänheten. Begreppet bör också definieras i lagen, sevidare i författningskommentaren. Samtliga bestämmelser om abonnentupplysning ilagen förs vidare samman under en ny rubrik.Enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är varje svenskmedborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt i enlighet med dessagrundlagar att i bl.a. tryckta skrifter (t.ex. telefonkataloger) och tekniskaupptagningar (t.ex. CD-ROM-skivor) offentligen uttrycka tankar, åsikter ochkänslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Ingripanden inomdet grundlagsskyddade området kan ske endast i de fall och den ordning somföreskrivs i respektive grundlag. Det följer redan av allmänna rättsgrundsatseratt i den mån det uppstår en konflikt mellan de föreslagna bestämmelserna ochbestämmelser i grundlag så har de senare företräde (jfr 11 kap. 14 §regeringsformen). Någon särskild erinran i lagen om detta är därför inteerforderlig.PTS har föreslagit att den som förvärvsmässigt bedriverteleadressupplysningsverksamhet skall lämna upplysningar om verksamheten ommyndigheten begär det. Denna skyldighet skall gälla även om verksamheten inteutgör televerksamhet. Myndighetens tillsynsbefogenheter enligt 57 § telelagenskall enligt förslaget därvid gälla även denna verksamhet. I motiven tillförslaget anges att detta möjliggör tillsyn av verksamheten när denna intebedrivs i samband med televerksamhet.I 57 § sägs att tillsynsmyndigheten skall ha tillsyn över efterlevnaden av lagen och att myndigheten har rätt att få bl.a. de upplysningar och handlingar sombehövs för tillsynen. Bestämmelsen som således inte är begränsad tillteleverksamhet synes uppfylla det syfte som avses med förslaget. Det föreliggerdärför enligt regeringens mening inget behov av att införa den föreslagnaupplysningsskyldigheten.PTS har vidare föreslagit att det i lagen införs ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att genomföra upphandling för attsäkerställa allmänhetens tillgång till teleadressupplysningstjänster.Myndigheten har vidare föreslagit att upphandlingen skall finansieras medavgifter som tas ut av teleoperatörerna. Dessa har motsatt sig den föreslagnafinansieringsformen och hävdat att detta är ett samhällsåtagande som börfinansieras med skattemedel.Genom förslaget uppnås visserligen en tydlighet gentemot marknadsaktörerna omvad som kommer att ske i det fall marknaden inte själv förmår att ta fram ochupprätthålla kompletta abonnentupplysningstjänster. Den valdafinansieringsmodellen har emellertid kritiserats vid remissbehandlingen ochskälen för myndighetens ställningstagande finns inte redovisade i promemorian.Det är vidare osäkert huruvida den föreslagna avgiften uppfyller de kravregeringsformen ställer på en avgift. Med hänsyn till det anförda föreligger inte tillräckligt underlag för regeringen att kunna ta ställningtill förslaget. Det bör därför inte genomföras . Om det senare visar sig attdessa tjänster behöver upphandlas får erforderliga författningsåtgärderövervägas i det sammanhanget.5.1.2 Villkor för utlämnande av abonnentuppgifterRegeringens förslag: En teleoperatör som har tilldelat abonnenter telefonnummerskall lämna ut abonnentuppgifter som inte omfattas av tystnadsplikt till den som bedriver eller avser att bedriva abonnentupplysning. Uppgifterna skall lämnasut på villkor som är rättvisa, kostnadsorienterade och icke-diskriminerande.Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Ipromemorian föreslås att uppgifterna skall lämnas ut på skäliga villkor och attersättningen skall vara rättvis och grunda sig på kostnaderna för utlämnandet.PTS föreslår vidare att teleoperatörerna skall vara skyldiga att ta emot ochföra register över abonnentuppgifter. I promemorian föreslås också attregeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten skall fåmeddela närmare föreskrifter om ersättningen till teleoperatören förabonnentuppgifterna.Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser instämmer i eller har inget atterinra mot PTS förslag i fråga om villkoren för att lämna ut abonnentuppgifter.Telenordia AB och ifrågasätter dock varför ersättning för utlämnande av abonnentuppgifter skall begränsas till kostnaderna. Flera remissinstanser harhaft synpunkter på hur kostnaderna skall beräknas. Kammarrätten i harifrågasatt förslagets förenlighet med det grundlagsfästa egendomsskyddet förenskilda.Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 6.3 i taltelefonidirektivet skall alla som tilldelar abonnenter telefonnummer tillmötesgå varje rimlig begäran om att få tillgång till ändamålsenlig information i ett avtalat format på villkorsom är rättvisa, kostnadsorienterade och icke-diskriminerande. I 23 § förstastycket 6 telelagen föreskrivs att den som bedriver anmälningspliktig verksamhet enligt 5 § är skyldig att på skäliga villkor till någon annan som förnummerupplysningsändamål begär det lämna ut sådana uppgifter om enskildasteleabonnemang som inte omfattas av tystnadsplikt enligt 45 § första stycket 1 i lagen. I lagen talas således om att uppgifterna skall lämnas ut på skäligavillkor emedan direktivet föreskriver att detta skall ske på bl.a.kostnadsorienterade villkor. Enligt regeringens bedömning finns det skäl attreglera frågan på ett sätt som närmare knyter an till direktivets ordalydelse.Regeringen föreslår därför att en teleoperatör som har tilldelat abonnentertelefonnummer skall tillgodose varje rimlig begäran om att lämna utabonnentuppgifter som inte omfattas av tystnadsplikt enligt 45 § första stycket. Den krets som är berättigad att få tillgång till uppgifter enligt förslaget ärde som bedriver eller avser att bedriva abonnentupplysning. Uppgifterna skalllämnas ut på villkor som är rättvisa, kostnadsorienterade ochicke-diskriminerande.Begreppet kostnadsorientering i lagen är således avsedd att ha samma betydelsesom motsvarande begrepp i direktivet. I direktivet står emellertid inget om hurdetta skall tolkas. Det är bl.a. inte tydligt hur avgränsningen avkostnadsmassan skall ske. Är det enbart uttagskostnaderna som skall tas med ikostnadskalkylen eller innefattas även indirekta kostnader till följd avexempelvis insamling av uppgifter och upprätthållande av abonnentdatabasen?Det råder av naturliga skäl olika uppfattningar mellan teleoperatörer ochteleadressupplysningsföretag i frågan. PTS förespråkar i promemorian en snävdefinition av kostnadsmassan, dvs. att teleoperatören enbart bör få ersättningför kostnaderna för utlämnandet av abonnentuppgifter. Myndigheten motiverardetta med att kostnaderna för att hålla ett abonnentregister av erforderligkvalitet måste anses utgöra en nödvändig utgift för verksamhetens bedrivande.Teleoperatören har nämligen ett eget behov av att hålla register över sinaabonnenter för att t.ex. kunna sköta sin fakturering. ifrågasätterdetta mot bakgrund av att den tekniska utvecklingen innebär att det inte längreär säkert att teleoperatörer kommer att behöva fullständiga adressuppgifterframdeles. Som exempel nämner bolaget att dess kunder för fast telefoni iFinland anmäler sig över Internet och betalar i förskott.Begreppet kostnadsorientering låter sig tydligen inte bestämmas på ett entydigtsätt. Begreppet förekommer emellertid även på andra håll i EG-direktiv inomtelekommunikationsområdet. I taltelefonidirektivet föreskrivs i artikel 17.2bl.a. att taxorna för telefonisamtal i det fasta nätet i vissa fall skall följaprinciperna om kostnadsorientering. Vidare skall enligt samtrafikdirektivet(97/33/EG) avgifter för samtrafik i vissa fall vara kostnadsorienterade. Bådadessa direktivbestämmelser är genomförda till svensk rätt genom föreskrifter itelelagen (28 och 32 §§).Telia AB har framfört att skyldigheten att lämna ut uppgifterna i s.k. bulkform(dvs. samtliga uppgifter ) skall begränsas till fall däruppgifterna skall användas endast för utgivning av en katalog och således intenär endast nummerupplysning skall bedrivas. Regeringen kan inte ställa sig bakom förslaget. Den som i sin upplysningsverksamhet är hänvisad till transaktionsvis utlämnade uppgifter har inte samma möjligheter att strukturera materialet ocht.ex. skapa egna sökmetoder som den som har tillgång till uppgifterna i bulk.Härigenom får den som vill ägna sig åt enbart nummerupplysning enkonkurrensnackdel i förhållande till teleoperatörerna eller andra aktörer somger ut även kataloger och därmed har tillgång till samtliga uppgifter.Kammarrätten i har ifrågasatt om förslaget inte kan ge upphov tillvissa grundlagsmässiga komplikationer. Enligt domstolen tvingar förslagetenskilda som är näringsidkare att mot endast en begränsad ersättning lämna överegendom i form av abonnentregister till andra enskilda näringsidkare. Tvångetför den enskilde näringsidkaren att lämna ut egendomen är inte betingat avsådana väsentliga samhällsintressen som krävs i de fall expropriation skullekunna accepteras.Bestämmelser om egendomsskydd finns bl.a. i regeringsformen och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Enligt 2 kap. 18 § regeringsformen är varjemedborgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom tilldet allmänna eller någon enskild genom expropriation eller annat sådantförfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark ellerbyggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Densom på detta sätt fråntvingas egendom är tillförsäkrad ersättning för förlusten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Vad gällerinnebörden av begreppet angeläget allmänt intresse uttalas i förarbetena att det slutliga ställningstagandet till vad som är ett sådant intresse får göras frånfall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ettdemokratiskt samhälle (prop. 1993/94:117 s. 16).Enligt nuvarande reglering i telelagen är en anmälningspliktig teleoperatörskyldig att på skäliga villkor lämna ut uppgifter om teleabonnemang som inteomfattas av tystnadsplikt till den som begär det för nummerupplysningsändamål(23 § första stycket 6). Denna bestämmelse trädde i kraft (prop. 1996/97:61, bet. 1996/97:TU5, rskr. 1996/97:201) med anledning av förslag frånKatalogutredningen (SOU 1996:94). Några invändningar från grundlagssynpunktfördes inte fram i det lagstiftningsärendet. Den förändring i sak som regeringen nu föreslår tar sikte endast på villkoren för utlämnandet. Detta skall enligtförslaget inte längre ske på skäliga villkor utan på villkor som är rättvisa,kostnadsorienterade och icke-diskriminerande. Ett primärt syfte med dennuvarande och föreslagna regleringen i fråga om abonnentupplysning liksom förövrigt med hela teleregleringen är att åstadkomma konkurrens på en marknad somtidigare präglats av en dominerande aktör. Detta måste anses vara ett angelägetallmänt intresse. Vidare är grunden för ersättningen bestämd i lagen. Enligtregeringens bedömning har varken den nuvarande eller föreslagna regleringen ensådan obalans i avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen att denstrider mot egendomsskyddet i regeringsformen eller Europakonventionen.En särskild fråga är hur regleringen förhåller sig till bestämmelserna om dets.k. katalogskyddet i 49 § upphovsrättslagen (1960:729). PTS anser i promemorian (s. 81) att skyldigheten för en teleoperatör att lämna ut vad som kan antasutgöra en väsentlig del av dennes abonnentregister utgör ett intrång i detkatalogskydd som teleoperatörens databas åtnjuter och att detta intrång måsteersättas.Enligt den nämnda bestämmelsen i upphovsrättslagen har den som framställt bl.a.en katalog under vissa förutsättningar en uteslutande rätt att framställaexemplar av arbetet och göra det tillgängligt för allmänheten. För att åtnjutaskydd måste katalogen i fråga utgöra en sammanställning av ett stort antaluppgifter eller vara resultatet av en väsentlig investering. Ettabonnentregister som uppfyller någon av dessa förutsättningar åtnjuter såledeskatalogskydd. Bestämmelsen skyddar emellertid inte de uppgifter som har samlatsi arbetet, utan det är hela arbetet eller en väsentlig del av det som är föremål för skyddet (se t.ex. prop. 1996/97:111 s. 39). Katalogskyddet är med andra ord ett skydd för katalogen i den form den fått av rättighetshavaren.Utlämningsskyldigheten enligt telelagen avser uppgifterna i abonnentregistret. I många fall torde innehavaren, om denne så önskar, kunna lämna ut uppgifterna på ett sådant sätt att något intrång i katalogskyddet inte sker. Det kan dock,särskilt vid utlämnande i bulkform, inte uteslutas att det kan uppkommasituationer då ett utlämnande med nödvändighet måste ske på ett sådant sätt attintrång i katalogskyddet sker. Även till grund för katalogskyddet föreligger ett EG-direktiv (direktiv /9/EG av om rättsligt skydd fördatabaser). Av det anförda följer att en normkonflikt kan föreligga som i sistahand får lösas av EG-domstolen.Enligt den nuvarande lydelsen i telelagen skall abonnentuppgifter lämnas ut påskäliga villkor. I förarbetena till den ursprungliga lydelsen av bestämmelsenenligt vilken motsvarande skyldighet kunde åläggas tillståndshavare i form avtillståndsvillkor angavs (prop. 1992/93:200 s. 118) att tillståndshavaren medhänsyn dels till katalogskyddet för de berörda uppgifterna, dels till kostnadenför utlämnandet av dem borde vara berättigad till en skälig ersättning. Vilketutrymme som finns att med den föreslagna lydelsen av telelagen beakta etteventuellt intrång i katalogskyddet vid bestämmande av ersättning och övrigavillkor enligt lagen får överlämnas åt rättstillämpningen.PTS har föreslagit att teleoperatörerna skall vara skyldiga att ta emot och föra register över abonnentuppgifter. Regeringen anser dock i likhet medDatainspektionen att det inte föreligger tillräckliga behov av en sådanregisterskyldighet.I promemorians lagförslag finns också intaget ett bemyndigande att meddelaföreskrifter om bl.a. ersättningen för att lämna ut abonnentuppgifter. Enskyldighet att lämna ut uppgifter till andra enskilda och föreskrifter omvillkoren för detta hör dock till det s.k. primära lagområdet enligt 8 kap. 2 §regeringsformen. Inom detta område är det inte möjligt för attdelegera normgivningsbefogenheter (jfr 8 kap. 7 § regeringsformen). Det är docklämpligt att i lagen erinra om möjligheten att meddelaverkställighetsföreskrifter på området.5.1.3 IntegritetsfrågorRegeringens förslag: Abonnentuppgifter får vid abonnentupplysning behandlas bara om abonnenten lämnat sitt samtycke. Vid behandling av personuppgifter i sådanverksamhet skall bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) om rättelse och skadestånd gälla. Bestämmelser i teleförordningen (1997:399) omkataloguppgifter skall i stället regleras i telelagen.Promemorians bedömning: PTS har bedömt att personuppgiftslagens bestämmelser ger abonnenterna ett tillfredsställande integritetsskydd.Remissinstanserna: Flertalet remissvar anser att frågan om integritetsskydd inte är tillräckligt belyst eller tillgodosedd i promemorian.Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser som reglerar frågor omintegritetsskydd och behandling av personuppgifter finns på detta områdehuvudsakligen i personuppgiftslagen (1998:204) och telelagen (1993:597).Personuppgiftslagen (PUL), som trädde i kraft och ersätter1973 års datalag, grundar sig på och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende påbehandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EGT L281, 23.11.1995, s. 31, Celex 31995L0046) (EG-direktivet om personuppgifter).Lagen har som syfte att skydda människor mot att deras personliga integritetkränks genom behandling av personuppgifter (1 §). Om det finns avvikandebestämmelser i annan lag eller förordning skall emellertid de bestämmelsernagälla (2 §). Sådana bestämmelser får dock inte strida mot det underliggandeEG-direktivet om personuppgifter, på de områden där detta är tillämpligt. Lagenomfattar -utöver viss behandling - all behandling av personuppgifter som helt eller delvis är automatiserad (5 §). I 3 § definieras några centralabegrepp. Med behandling av uppgifter avses varje åtgärd eller serie av åtgärdersom vidtas i fråga om personuppgifter, vare sig det sker på automatisk väg eller inte, t.ex. insamling, registrering, organisering, lagring, bearbetning ellerändring, återvinning, inhämtande, användning, utlämnande genom översändande,spridning eller annat tillhandahållande av uppgifter, sammanställning ellersamkörning, blockering, utplåning eller förstöring. Personuppgifter definierassom all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysiskperson som är i livet. Personuppgiftsansvarig är den som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen med och medlen för behandlingen avpersonuppgifter. Det är den som är personuppgiftsansvarig som svarar för attbestämmelserna i lagen följs. Enligt PUL är behandling tillåten endast om denregistrerade har lämnat sitt samtycke till behandlingen eller om behandlingen är nödvändig för att tillgodose vissa i lagen särskilt angivna ändamål (10 §). Ett samtycke kan när som helst återkallas (12 §). Särskilda bestämmelser finnsvidare för behandling av bl.a. känsliga personuppgifter och personnummer (13-22§§). I 23-27 §§ finns bestämmelser om information till den registrerade. Denpersonuppgiftsansvarige är vidare skyldig att på begäran av den registreradesnarast rätta, blockera eller utplåna sådana personuppgifter som inte harbehandlats i enlighet med PUL eller föreskrifter som utfärdats med stöd avlagen. Om den registrerade begär det skall den personuppgiftsansvarige somhuvudregel underrätta tredje man som uppgifterna har lämnats ut till omkorrigeringen (28 §). Den personuppgiftsansvarige skall också ersätta denregistrerade för skada eller kränkning av den personliga integriteten somorsakats av en behandling av personuppgifter i strid med PUL. Under vissaomständigheter kan ersättningsskyldigheten jämkas (48 §).Regeringen har i personuppgiftsförordningen (1998:1191) meddelat kompletterandeföreskrifter om sådan behandling av personuppgifter som omfattas av PUL.Datainspektionen, som är tillsynsmyndighet enligt den lagen, får meddela närmare föreskrifter bl.a. om i vilka fall behandling av personuppgifter är tillåten,vilka krav som ställs på den personuppgiftsansvarige och i vilka fall användning av personnummer är tillåten. Datainspektionen har meddelat föreskrifter bl.a.om skyldighet att anmäla behandlingar av personuppgifter till inspektionen (1998:2).I telelagen finns särskilda bestämmelser om behandling av uppgifter omteleabonnemang i televerksamhet. Enligt lagen får den som i televerksamhet fåttdel av bl.a. uppgifter om teleabonnemang inte obehörigen föra vidare ellerutnyttja det han fått del av eller tillgång till (45 § första stycket). Eftersom något undantag från kravet på samtycke inte finns går telelagen längre än PULpå denna punkt. I 53 § föreskrivs att bestämmelserna i gäller för behandling av annan personuppgift i televerksamhet än som avses i 45 § första stycket. I23 § teleförordningen (1997:399) finns föreskrifter om abonnentens rättigheter i vissa hänseenden gentemot teleoperatörer i fråga om uppgifter i telekatalogersom är tillgängliga för allmänheten. Dessa föreskrifter infördes med anledningav och rådets direktiv /66/EG av ombehandling av personuppgifter och skydd för privatlivet inomtelekommunikationsområdet (EGT L 24, 30.1.1998, s. 1, Celex 31997L0066). Artikel 11 i direktivet innehåller bestämmelser om kataloger. Direktivet preciserar och kompletterar EG-direktivet om personuppgifter.Rätten att få tillgång till abonnentuppgifter innebär som flera remissinstanserframhållit att dessa uppgifter kan få stor spridning. Det är därför väsentligtatt abonnenterna har ett tillfredsställande integritetsskydd. Uppgifter omfysiska personers teleabonnemang såsom telefonnummer, namn och adress är attanse som personuppgifter i PUL: s mening. Den som ställer samman kataloger medabonnentuppgifter för utgivning eller upplysning eller som förvärvar sådanauppgifter i syfte att förmedla uppgifterna vidare får regelmässigt anses hasådan bestämmanderätt och kontroll över uppgifterna att denne ärpersonuppgiftsansvarig enligt PUL för behandlingen av dem. Den som behandlaruppgifter om abonnenter som är fysiska personer har således att beaktapersonuppgiftslagens bestämmelser.I ett avseende behöver särskilda bestämmelser införas i telelagen som avvikerfrån personuppgiftslagen. I televerksamhet finns inget undantag från kravet påsamtycke för att teleoperatören skall få föra vidare eller utnyttja uppgifterna(45 §). Detta bör gälla även när uppgifterna behandlas vid abonnentupplysning.Därigenom blir det nödvändigt att i telelagen ta in en uttrycklig hänvisningtill att bestämmelserna i om rättelse och skadestånd gäller vid behandlingav personuppgifter vid abonnentupplysning. Utformningen av dessa bestämmelsermedför nämligen att de inte automatiskt kan tillämpas vid behandling avpersonuppgifter i strid med annan lagstiftning. Vidare bör det i lagen tas in en motsvarande föreskrift som i 12 § PUL om verkningarna av ett återkallatsamtycke, dvs.