prop · GQ031 · 2002-10-08 00:00:00 — Utgiftstaket för staten är ett mycket viktigt budgetpolitiskt åtagande för och regeringen och främjar trovärdigheten i den ekonomiska politiken. Utgiftstaken kan bl.a. förhindra att tillfälligt högre inkomster används för att finansiera varaktigt högre utgifter. Genom utgiftstaket ges och regeringen förbättrade möjligheter till kontroll och styrning över anvisade medel och utgiftsut- vecklingen. Utgiftstaket för staten leder även till att behovet av prioriteringar mellan utgifts- områden tydliggörs, att en utveckling där skatte- uttaget måste höjas till följd av bristfällig utgifts- kontroll förebyggs och att interna budgetarbete kan styras mer effektivt. Dessutom stärks omvärldens tilltro till den svenska budgetpolitiken. Tabell 4.1 Utgiftstak för staten Takbegränsade utgifter (utfall) Ett tak för statens utgifter infördes i samband med förändringarna av budgetprocessen 1997. Utgiftstaket har klarats samtliga år. var vissa utgiftsbegränsande åtgärder nödvändiga för att undvika överskridanden. I tabell 4.1 redovisas fastställda utgiftstak för åren 19982001 och utfallet för de takbegränsade ut- gifterna. har beslutat att de offentliga finanserna skall visa ett samlat överskott på 2 procent av BNP över en konjunkturcykel. Den demografiska utvecklingen kommer att leda till ökade resurskrav på den offentliga sektorn, främst efter 2010. Med ett överskott på av BNP ökar den offentliga nettoför- mögenheten, vilket förbättrar möjligheterna att möta sådana krav. Tabell 4.2 Den offentliga sektorns finansiella sparande Målet för den offentliga Målen för den offentliga sektorns finansiella sparande har överträffats med god marginal. En förklaring till det gynnsamma ut- fallet är att svensk ekonomis potentiella produktionsnivå och därmed BNP-tillväxten har blivit högre än beräknat utan att det hotat inflationsmålet. Dessutom har skatteintäkterna blivit högre än förväntat. uppgick över- skottet för den offentliga sektorns finanser preliminärt till ca eller till av BNP, vilket var betydligt högre än målet på . Det höga sparandet beror dock delvis på periodiseringar och till- fälligt höga skatteinkomster från kapitalvinster till följd av höga aktie- och fastighetspriser. Erfarenheterna av de preciserade budget- politiska målen är mycket goda. De utgiftstak för staten och de årsvisa mål för den offentliga sektorns finansiella sparande som har fastställt för åren 20022004 redovisas i tabell 4.3. Tabell 4.3 Av beslutade budgetpolitiska mål Utgiftstak för staten, miljarder kronor Finansiellt sparande i offentlig sektor, Budgeteringsmarginalerna för åren 19982001 har varit små och är mycket knappa också för åren 20022004. De beräknas uppgå till 2002, 2003 och 2004. Prognosen för budgeteringsmarginalerna är mycket osäker och förut- sätter att de åtgärder inom ohälsoområdet som regeringen nu föreslår i denna proposition, (se volym 6, Den fortsatta strategin för ökad hälsa i arbetslivet), förmår bryta utgiftsutvecklingen inom utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp. I föreliggande proposition antas att antalet sjukdagar (netto- dagar) 2003 minskar till nivå medan antalet förtidspensioner ökar något i förhållande till genomsnittliga nivå. ekonomiska vårproposition samt i budget- propositionen kommer utgifts- utvecklingen inom utgiftsområde 10 att noga följas upp. Ytterligare åtgärder kommer då att föreslås inom ohälsoområdet om den antagna utgifts utvecklingen inte uppnås. Mot bakgrund av den stora osäkerhet som råder om såväl utvecklingen inom ohälsområdet som konjunkturläget kommer regeringen att följa utgiftsutvecklingen mycket noga. Finns det risk för att ett beslutat tak för statens utgifter kommer att överskridas, kommer regeringen att vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå nödvändiga åtgärder. Tabell 4.4 Saldoutrymme och budgeteringsmarginal Den beräkning som redovisas innebär att den offentliga sektorns finansiella sparande blir något lägre än . Hänsyn har i denna beräkning tagits till de för- slag till beslut om utgifter och inkomster som föreslås i denna proposition. I tabell 4.4 redo- visas saldoutrymmet, dvs. skillnaden mellan det beräknade överskottet i de offentliga finanserna och överskottsmålet, och budgeteringsmarginal- en . Saldot har försämrats något jämfört med be- räkningen ekonomiska vårproposition, vilket beror dels på att den offentliga sektorns utgifter nu förväntas bli högre, dels på de i denna proposition föreslagna åtgärderna på budgetens inkomstsida. I budgetpropositionen an- gavs att även ett lägre överskott än kan accepteras om konjunkturen skulle bli sämre än väntat. Mot bakgrund av ned- revideringen av den ekonomiska tillväxten är denna avvikelse förenlig med beslut om överskottsmålet. BNP ligga kvar på en nivå som understiger den svenska ekonomins potentiella produktionsnivå. Med beaktande av detta och periodiseringen av skatteinkomsterna, bedöms det strukturella överskottet ligga i linje med det medelfristiga målet på av BNP såväl 2003 som 2004. Såväl konjunkturutvecklingen som be- dömningen av de offentliga finanserna är emellertid osäkra. Även målet för den offentliga sektorns sparande är hotat om inte utgiftsut- vecklingen inom ohälsoområdet bryts. Regeringens förslag: På grund av tekniska justeringar höjs utgiftstaket för staten inklusive ålderspensionssystemet vid sidan av stats- budgeten till 2002, sänks till 2003 och sänks till 2004. Skälen för regeringens förslag: Normalt om- prövas inte ett fastlagt utgiftstak för staten. Betydande förändringar i förutsättningarna sedan ett utgiftstak fastställts, kan emellertid föranleda tekniska justeringar av taket. I sam- band med budgetpropositionen genom- fördes flera tekniska justeringar av utgiftstaket för åren 20022004. tekniska justeringar av utgiftstaken har orsakats av förändringar som inte har någon effekt på utgifterna för den offentliga sektorn eller som inte påverkar den offentliga sektorns finansiella sparande, men som ändå påverkar storleken på de takbe- gränsade utgifterna. har beslutat (prop. 2001/02:FiU bet. rskr.2001/02:296) att kommunkonto- systemet skall redovisas på statsbudgetens in- komstsida . Från systemet er- håller kommuner och landsting återbetalning av ingående mervärdesskatt i icke-skattepliktig verksamhet. Den avgift som kommuner och landsting betalar till systemet avskaffas. Finansieringen av systemet tas därmed över av staten och uttagen ur systemet sker från stats- budgetens inkomstsida. Förändringen skall vara kostnadsneutral, vilket sker genom en motsvarande nivåsänkning av det generella stats- bidraget. Regeringen föreslår i denna proposition en preliminär nivåsänkning av de generella stats- bidragen 2003 baserad på avgiften 2002. Nivåsänkningen uppgår till . En definitiv reglering sker i budget- propositionen . En teknisk justering nedåt av utgiftstaket föreslås med motsvarande belopp. Höjningen av det statliga utjämningsbidraget till kommuner och landsting motiverar en beräkningsteknisk justering av utgiftstaket . En motsvarande teknisk justering gjordes i budgetpropositionen . Den beräknings- tekniska justeringen innebär en uppräkning med innevarande år. Även åren 20032004 beräknas utjämningsbidraget höjas med vardera år. Regeringen föreslår en beräkningsteknisk justering av utgiftstaket under dessa år med motsvarande belopp. I denna proposition föreslås också en höjning av grundavdraget som beräknas minska kommunsektorns skatteinkomster med . Det generella statsbidraget till kommuner och landsting höjs därför med mot- svarande belopp 2003-2004. Kommunsektorns totala inkomster och den offentliga sektorns konsoliderade utgifter blir därmed oförändrade. Även för denna åtgärd föreslår regeringen en beräkningsteknisk justering av utgiftstaket. Tabell 4.5 Tekniska justeringar av utgiftstaket för staten -31,4 -31,4 De anslagsförändringar som motiverar en teknisk justering av utgiftstaken uppgår sammantaget till 2002 och till vardera . I enlighet med tidigare praxis avrundas utgiftstaket till hela miljarder kronor. Regeringen föreslår därför att utgiftstaket höjs till 2002, sänks till 2003 och sänks till 2004. beräknas utgifts- taket i procent av BNP minska från till när hänsyn har tagits tas till tidigare tekniska justeringar. har utrymme skapats för redan beslutade eller aviserade utgiftsreformer och skattesänkningar som den offentliga sektorns netto- skuld har kunnat minskas. Att utgiftstaket minskar i relation till BNP bidrar till en successivt minskande utgiftskvot i den offentliga sektorn. Den offentliga sektorns utgifter som andel av BNP beräknas minska från 2004. Detta är betydelse- fullt eftersom konsekvensberäkningar av den offentliga sektorns utgifter visar att den demo- grafiska utvecklingen med en ökande andel äldre och en minskad andel yrkesverksamma, kan komma att leda till en stigande utgiftskvot främst efter innevarande decennium. 6 Utgiftstak för staten Procent av BNP efter 1 För att skapa jämförbarhet över tiden har korrigeringar av utgiftstaket gjorts för tidigare beslutade och föreslagna tekniska justeringar för åren 20022004. De korrigerade utgiftstaken uppgår till 2001 och till 2002. Regeringen aviserade ekonomiska vår- proposition att den avsåg att återkomma med förslag om riktlinjer för budgeteringsmarginal- ens storlek i samband med att förslag om utgifts- taket läggs fram. Sådana riktlinjer är viktiga för att minska risken för att utgifts- begränsningar skall behöva vidtas i ett sent skede. Systemet med en minsta budgeterings- marginal är också centralt vid ett medlemskap i mot bakgrund av att finanspolitiken då får en ökad stabiliseringspolitisk betydelse. Efter- som inget ställningstagande om budgetpolitiken görs i föreliggande proposition avser regeringen att återkomma med sådana riktlinjer ekonomiska vårproposition. 4.1.2Beräkning av den offentliga sektorns utgifter Regeringens förslag: Utgiftstaket för den offentliga sektorn beräknas till 2003 och 2004. I tabell 4.7 redovisas beräkningen av utgiftstaket för den offentliga sektorn. kommunalt självstyre innebär att kommuner och landsting själva fattar beslut om sina utgifter. fastställer därför inte ett utgiftstak för den offentliga sektorn utan godkänner endast en beräkning. Nivån på utgiftstaket för den offent- liga sektorn är avgörande för skatte- uttaget. Utgiftstaket för den offentliga sektorn utgörs av utgiftstaket för staten samt beräknade utgifter i kommunsektorn. Räntor på statsskulden ingår därmed inte i beräkningen. Eliminering görs även för interna transaktioner mellan staten och kommunsektorn och mellan staten och Ålders- pensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. Den största delen av de interna transaktionerna utgörs av det generella statsbidraget och de specialriktade statsbidragen till kommunsektorn samt statliga ålderspensionsavgifter. I föreliggande proposition föreslås ett antal tekniska justeringar av utgiftstaket för staten (se avsnitt 4.1.1). De föreslagna tekniska justeringarna föranleds av förändringar som inte påverkar utgifterna för den offentliga sektorn. Justeringarna påverkar således inte utgiftstaket för den offentliga sektorn eftersom de föreslagna justeringarna av utgiftstaket för staten motsvaras av lika stora interna transaktioner inom den offentliga sektorn. godkände senast en beräkning av utgiftstaket för den offentliga sektorn i budget- proposition . Den offentliga sektorns utgifter har reviderats upp för hela perioden jäm- fört med budgetpropositionen , främst till följd av högre konsumtion. Som andel av BNP minskar utgiftstaken för den offentliga sektorn . Tabell 4.7 Utgiftstak för offentlig sektor Utgiftstak för offentlig sektor Anm: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan. 4.1.3Överskott i offentliga sektorns finanser har beslutat att de offentliga finanserna skall visa ett överskott på av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Överskottsmålet är av central betydelse för att minska den offentliga räntebördan. Därigenom ökar möjligheterna att bibehålla de offentliga välfärdsystemen, trots den förväntande demo- grafiska utvecklingen under de närmaste decennierna med allt fler äldre. Dessutom krävs en säkerhetsmarginal för att de offentliga budgetarnas stabiliserande effekter skall kunna verka fullt ut i en lågkonjunktur, utan att det uppkommer alltför stora underskott inom ramen för de regelverk som gäller inom EU. Vilka överskott som är lämpliga varje enskilt år är framför allt beroende av konjunkturläget. I en högkonjunktur, när BNP överstiger den lång- siktigt hållbara produktionsnivån, skall över- skotten överstiga av BNP. Det motsatta bör tolereras i en lågkonjunktur. I budgetpropositionen var regeringens bedömning att det av tidigare beslutade överskottsmålet på av BNP skulle bibehållas. Ett överskott i linje med det medelfristiga målet bedömdes ge en stimulans till ekonomin utan risk för överhettning, som finans- politikens långsiktiga hållbarhet vidmakthålls. I budgetpropositionen angavs även att ett lägre överskott skulle accepteras om konjunkturen utvecklades sämre än väntat. Den ekonomiska tillväxten har blivit något svagare än vad som förutsågs i budgetpropositionen . BNP- tillväxten har reviderats ner från till . Överskottet i den offentliga sektorns finanser beräknas uppgå till av BNP. Mot bakgrund av ned- revideringen av tillväxten bedöms avvikelsen från målet vara acceptabel. bedöms överskottet i de offentliga finanserna uppgå till av BNP. Redovisningen av skatterna är inte fullt periodiserad i nationalräkenskaperna. Det innebär att det redovisade finansiella sparandet enskilda år påverkas av förskjutningar i uppbörden av framför allt skatt på kapital- inkomster. över påverkas emellertid inte den offentliga sektorns överskott. bedöms det fortfarande finnas outnyttjade resurser i ekonomin. Den faktiska produktionsnivån understiger den potentiella. Det strukturella överskottet, som motsvarar det överskott som skulle uppnås vid fullt resursutnyttjande, bedöms därför båda åren vara högre än det redovisade överskottet (se avsnitt 4.7). Med beaktande av såväl den ofullständiga periodiseringen av skatteinkomsterna som gapet mellan faktisk och potentiell produktion, bedöms de strukturella överskotten i de offentliga finanserna 2003 och 2004 ligga i linje med det medelfristiga målet på av BNP. De offentliga finanserna påverkas i hög grad av hur ekonomin utvecklas i och i utlandet. En högre BNP leder normalt till ökade skatte- inkomster, eftersom viktiga skattebaser såsom löner och hushållens konsumtionsutgifter är relaterade till BNP. De totala utgifterna reduceras vanligen av en högre BNP, eftersom exempelvis utgifterna för arbetslöshetsför- säkringen minskar vid en högre aktivitet i ekonomin. Om BNP-nivån däremot blir lägre minskar normalt skatteinkomsterna som transfereringsutgifterna tenderar att öka. En tumregel är att högre BNP medför att den offentliga sektorns finansiella sparande som andel av BNP förbättras eller med . Det motsatta gäller vid en motsvarande minskning av BNP. Känsligheten varierar mellan åren beroende på hur olika BNP-komponenter utvecklas i förhållande till varandra. De statliga utgifterna är känsliga för för- ändringar av arbetslöshet och priser. En höjning av arbetslösheten med en procentenhet ökar de takbegränsade utgifterna med . Utgifterna för transfereringar och förvaltningsändamål är också känsliga för för- ändrade priser och löner. En ökning av pris- och lönenivån med en procent medför att utgifterna under utgiftstaket ökar med . Den fulla effekten av förändrade priser och löner inträffar med eftersläpning. Tabell 4.8 Makroekonomiska förutsättningar Prognoser års ekonomiska vårproposition anges inom parentes (1,2) (1,4) (2,8) (2,5) Inflation enligt KPI3, 4 (2,6) (2,1) (2,2) (2,1) (36,9) (37,9) (38,4) (39,2) (103,2) (106,2) (110,8) (115,7) (0,2) (1,7) (2,9) (2,2) (4,0) (4,3) (4,0) (3,9) (2,5) (2,5) (2,2) (2,0) -0,5 (1,1) (-0,5) (0,6) (0,5) (4,2) (3,5) (3,5) (3,5) (5,6) (3,0) (4,1) (4,0) (4,7) (5,1) (5,1) (5,0) (4,1) (4,3) (4,7) (4,6) 1Årlig procentuell volymförändring. 4Årlig procentuell förändring. 5Inkomstindexet visar den reala förändringen av genomsnittliga pensionsgrundande inkomster och inkomster över intjänandetaket multiplicerat med förändringen i KPI för . 6Procent av arbetskraften. 7Arbetade timmar i lönesumman skiljer sig definitionsmässigt från totalt arbetade timmar, bl.a. till följd av att egenföretagare inte ingår i lönesumman. I tabell 4.8 redovisas de centrala makro- ekonomiska förutsättningarna för budgetbe- räkningarna. Dessa förutsättningar finns i sin helhet återgivna i bilaga 2 Svensk ekonomi. uppgick BNP-tillväxten till . Den svaga tillväxten orsakades framför allt av den internationella konjunkturav- mattningen. BNP-tillväxten bedöms bli väsentligt högre än vad som antogs ekonomiska vårproposition. Ett skäl till detta är att hushållens konsumtionsutgifter ökar mer . Hushållens konsumtion stimuleras av ökande disponibla inkomster, en stark real förmögenhetsställning och en låg arbetslöshet. Inflationen väntas bli något högre än prognosen i vårpropositionen. Den upprevi- derade inflationsprognosen medför högre pris- basbelopp 2003 och 2004, vilket leder till högre transfereringsutgifter. Lönesumman väntas bli högre än vad som beräknades i vår- propositionen till följd av stigande timlöner. Lönesumman påverkas också av utvecklingen av arbetade timmar, som har reviderats ned något 2003. Inkomstindex har justerats upp till följd av högre genomsnittliga pensionsgrundande in- komster, vilket höjer utgifterna för ålders- pensioner 2003 och 2004 jämfört med be- räkningarna i vårpropositionen. Arbetslösheten har reviderats ned för hela perioden. Sysselsättningen utvecklades betydligt starkare än vad som förutsågs i vårpropositionen. har en rad reformer för ökad tillväxt och rättvisa beslutats eller före- slagits för åren 20032004. I detta avsnitt redo- visas översiktligt de satsningar samt förslag till finansiering som tidigare beslutats eller aviserats. I redovisningen ingår också de ytterligare re- former och besparingar som föreslås i denna proposition och som påverkar utgifterna för åren 20032004. Regeringens förslag omfattar nya reformer på budgetens utgifts- och inkomstsida. För en närmare beskrivning av förslagen på utgiftssidan hänvisas till texterna under respektive utgifts- område i kapitel 6 och för en beskrivning av skatteförslagen hänvisas till kapitel 5 och 8. föreslagna utgifts- och inkomstförändringar I tabell 4.9 redovisas budgeteffekterna för såväl de offentliga finanserna enligt nationalräken- skapernas redovisning som effekterna på de tak- begränsade utgifterna av de förändringar som föreslås i denna proposition. Samtliga åtgärder ingår i den inkomstberäkning och de förslag till utgiftsramar som redovisas i kapitel 5 och 6. För att ge kriminalvården förutsättningar att möta det ökade platsbehovet tillfördes myndigheten på tilläggs- budget i samband med ekonomiska vår- proposition. Regeringen gör nu bedömningen att resursbehovet kommer att öka för åren 2003 och 2004 och föreslår därför att kriminalvården tillförs 2003 och 2004. Därutöver föreslår regeringen att kriminalvårdens anslag ökas med 2003 som ett led i den särskilda narkotikasatsningen inom kriminal- vården. En fortsatt satsning på polisen skall ge möjlighet att utveckla verksamheten så att den kännetecknas av ett långsiktigt perspektiv och ett kunskapsbaserat, problemorienterat arbets- sätt med ett brottsförebyggande syfte. Kvaliteten i brottsutredningarna skall höjas så att uppklarningen och lagföringen ökar. En förut- sättning för det är att antalet poliser ökar. Regeringen föreslår därför att polis- organisationen tillförs . Regeringen föreslår vidare att anslaget för bidrag till internationella organisationer, främst fredsbevarande operationer inom FN, tillförs . Det har skett en markant ökning av antalet asylsökande till . väntas antalet asylsökande ligga kvar på en hög nivå. Regeringen föreslår därför att och asylprövning tillförs mer resurser för att förkorta handläggnings- tiderna. Förstärkningen uppgår till och 2004. Som ett led i regeringens narkotikapolitiska satsning föreslår regeringen att (SiS) tillförs 2003 och därefter . Kostnaderna för EU-vård har ökat och bedöms ligga på en långsiktigt högre nivå. Kostnaderna avser främst svenska medborgares vård i andra EU-länder men även vård av personer hos landstingen från andra länder där överenskommelser finns att skall stå för kostnaderna. För detta ändamål föreslår regeringen att ca tillförs ändamålet. Tillskottet skall möjliggöra att långtids- sjukskrivna får en egen kontaktperson vid som samordnar rehabili- teringsarbetet. Även andra förstärkningar av rehabiliteringsinsatserna möjliggörs. Vidare finansieras övergången till ett system där aktivitets- och sjukersättningen (f.d. förtids- pensioner) inte beviljas i taget. Även engångsutgifter med anledning av den om- organisation som regeringen aviserar i denna proposition skall finansieras inom ramen för resurstillskottet. Vidare föreslår regeringen att anvisas till ökade satsningar på det före- byggande arbetsmiljöarbetet . Tillsynen över äldreomsorgen behöver effekt- iviseras och förstärkas. Regeringen föreslår därför att länsstyrelserna och till- förs sammanlagt i syfte att införa särskilda äldreskyddsombud. har med anledning av den energi- politiska propositionen (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317) beslutat om fortsatta energipolitiska åtgärder för att ersätta de kortsiktiga åtgärder som vidtagits för att kompensera för bortfallet av elproduktion från kärnkraftsreaktorerna i . En mer långsiktig inriktning för att främja förnybar el- produktion införs genom ett system för handel med elcertifikat. Detta kompletteras med ett särskilt stöd för marknadsintroduktion av vind- kraft. Vidare har det beslutats om fortsatta insatser för en effektivare energianvändning. Medel för energipolitiska åtgärder motsvarande föreslås i denna proposition. Inom utgiftsområde 24 Näringsliv, föreslår regeringen tidsbegränsade reformer inom politikområdena näringspolitik och utrikes- handel, export- och investeringsfrämjande. Sats- ningen inom politikområdet näringspolitik in- riktar sig på designområdet och kommers- ialisering av innovationer. Ambitionshöjningen inom handels- och investeringsfrämjandet syftar till stärkt exportfrämjande och stärkt in- vesteringsfrämjande. Utgiftsläget är ansträngt och utgiftsbegränsande åtgärder krävs för att utgiftstaket skall . prioriteras vård, skola och omsorg samt ut- byggnaden av välfärdssystemen. För att detta skall bli möjligt måste utrymmet för statliga konsumtionsökningar begränsas. Ett generellt besparingskrav på läggs på anslag för förvaltnings- och investeringsändamål . På universitets- och högskoleområdet innebär besparingen att omfattningen av den planerade utbygganden av högskolans grundut- bildning dras ned. Sammantaget beräknas ned- dragningen minska de takbegränsade utgifterna Det generella besparingskravet sänker utgifterna permanent. För att säkerställa de utgiftsbe- gränsande effekterna av åtgärden avser regeringen att i regleringsbreven som huvudprincip halvera anslagskrediterna på be- rörda anslag. Åtgärder för att bryta ohälsoutvecklingen Mot bakgrund av kostnadsutvecklingen inom utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp finns en risk för att utgiftstaken och 2004 överskrids. Ut- gifterna för sjukpenning och förtidspensioner har fortsatt att öka kraftigt . Det finns emellertid en tendens till att kostnaden för sjukpenningen börjar stabiliseras. Prognosen för budgeteringsmarginalen för perioden 20032004 är mycket osäker och förut- sätter att de åtgärder som föreslås i denna proposition förmår bryta utgiftsutvecklingen inom utgiftsområdet. skall för- stärkta ekonomiska drivkrafter för arbetsgivare införas. Exempel på andra åtgärder är att sjuk- skrivningsprocessen effektiviseras och sjuk- ersättningen (tidigare förtidspensioner) tids- begränsas till högst i taget.