prop · GP03143 · 2002-03-21 00:00:00 — De viktigaste kriterierna för att villkoren skall kunna sägas vara uppfyllda är att kraftbortfallet kan kompenseras så att stängningen inte medför påtagligt negativa effekter för elpriset, tillgången på el för industrin, effektbalansen eller för miljön och klimatet. Regeringen fram- höll dock, liksom 2000, att det är en samlad analys av dessa faktorer som ligger till grund för bedömningen av om villkoren är uppfyllda. Härvid bör elmarknadens övergripande utveckling och nya typer av marknadslösningar särskilt beaktas. En kompensation av kraft- bortfallet fullt ut av inhemsk tillförsel och effektivare användning anser regeringen vara nödvändig endast om det skulle krävas för att övriga kriterier skulle bli uppfyllda. En ytterligare prövning bör genomföras 2003. Det statliga energiforskningsprogrammet har bedrivits . Riks- dagen beslutade (prop. 1992/93:170, bet. 1992/93:NU30, rskr. 1992/93:399) om programmets inriktning. Det övergripande målet för det statliga stödet till energiforskning är att skapa vetenskaplig och teknisk kunskap och kompetens inom universiteten, högskolorna och näringslivet för utveckling och omställning av energisystemet i enlighet med beslut . års energipolitiska beslut granskade den parlamentariska (dir. 1994:67) de pågående energipolitiska programmen. Kommissionen genomförde en analys av Energiforskningsprogrammets betydelse för omställningen av energisystemet. Enligt kommissionen (SOU 1995:139, 140) motiveras ett samlat statligt nationellt energiforskningsprogram av såväl energi- och miljöfrågornas dignitet och komplexitet som att det fordras en effektivare och för miljön acceptabel tillförsel och användning av energi. energipolitiska beslut omfattade ett sjuårigt program för ett ekologiskt och ekonomiskt uthålligt energisystem som innebär en kraftfull satsning på forskning, utveckling och demonstration av ny energiteknik . Totalt för programmet finns avsatta. Målet för de insatser som görs av staten på forskning, utveckling och demonstration av ny energiteknik är att kraftigt öka el- och värmeproduktionen från för- nybara energikällor och utveckla kommersiellt lönsam teknik för energi- effektivisering. energipolitiska beslut utgör en kraftfull marke- ring av att skall bygga ett långsiktigt uthålligt energisystem. Genom beslut fick energiforskningsprogrammet delvis en ny inriktning där forskning om energisystemet och det internationella sam- arbetet, särskilt med länderna i , betonas. Stödet till branschgemensam forskning och utvecklingen av ny energiteknik i före- tag och branscher har förstärkts. Ett energiteknikbidrag har införts för att stödja energiteknik som behöver utvecklas genom att provas i full skala och demonstreras med reducerad risk för företagen. Som en del av strategin för minskad klimatpåverkan från energisektorn omfattar det långsiktiga programmet särskilda insatser dels för bilateralt och multi- lateralt samarbete avseende gemensamt genomförande inom ramen för Prop. 2001/02:143 klimatkonventionen och dels utveckling av ny teknik för etanolproduk- tion från skogsråvara. Det är regeringens uppfattning att utvecklingen av ett långsiktigt håll- bart energisystem är en omfattande uppgift som ställer stora krav på hela samhället. Regeringen beslutade att tillkalla en sär- skild utredare med uppdrag att granska och utvärdera insatserna inom 1997 års långsiktiga energipolitiska program, analysera behovet av för- ändringar, lämna förslag till riktlinjer för det långsiktiga energipolitiska programmet inför den planeringsperiod som inleds och redovisa insatser som skall leda till en långsiktigt hållbar omställning av energi- försörjningen (dir. 2001:122). Uppdraget skall redovisas . Regeringen avser att återkomma med förslag till inrikt- ningen och utformningen av det långsiktiga energipolitiska programmet inför programperioden 20052010. Eftersom svarar för en betydande del av eltillförseln i , avsattes särskilda medel för åtgärder för el- och värmeför- sörjningen i . För perioden 19981999 avsattes sammantaget till Delegationen för Energiförsörjning i , DESS. Regeringen har beslutat att förlänga delegationens verksamhet. DESS skall slutredovisa sitt arbete . DESS är en egen myndighet under och har tre huvuduppgifter; att genomföra en utredning om energisituationen i Syd- , vilken överlämnades ; att fatta beslut angående ekonomiskt stöd samt att ta egna initiativ inom energiområdet. Dele- gationen kan stödja såväl forskning, utbildning, information, projekt och utredningar som projekteringar och investeringar. tillsatte regeringen en delegation för ekologiskt hållbar utveckling. Delegationen förberedde en plattform för ett samlat arbete för hållbar utveckling och lanserade det statliga bidraget till lokala inves- teringsprogram som ökar den ekologiska hållbarheten i samhället (LIP), som en del av denna plattform. Syftet är att ge kommunerna möjlighet att genomföra miljöinvesteringar och därigenom öka takten i omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle. Programtanken är grundläggande. Kommunerna skall samverka med andra aktörer och redovisa en hel- hetssyn på miljösituationen i kommunen. har regeringen fördelat 6 miljarder till 185 investeringsprogram i hälften av kommuner. Programmen innehåller ett brett spektrum av miljöinvesteringar, från naturvårds- åtgärder till kollektivtrafiksatsningar. Nästan hälften av bidragen har gått till investeringar i energiomställning och energieffektivisering. Enligt uppgifter i ansökningarna kommer åtgärderna att leda till att fossila bränslen och elektricitet ersätts med förnybar energi motsvarande och energianvändningen effektiviseras motsvarande Prop. 2001/02:143 2,2 TWh . Utsläppen av växthusgaser skulle enligt samma upp- gifter därmed minska med koldioxidekvivalenter . De första slutrapporterna, som gäller program som avslutades , kom in . Den granskning som gjorts inom visar att de resultat och effekter som kommunen angivit i sina ansök- ningar i allmänhet uppnåtts. av beviljat bidrag har inte förbrukats, framför allt som en följd av att vissa åtgärder inte genomförts. Återstående investeringsprogram kommer att slutrapporteras åren 2002--2005. Ett viktigt syfte med LIP är att få fram kunskap och erfaren- heter som kan spridas till andra kommuner och andra aktörer. slutrapporterna ett av verktygen. Energimarknadernas utveckling är starkt beroende av förändringar i vår omvärld när det gäller såväl tillgänglighet och prisutveckling på de internationella bränslemarknaderna för olja, kol och kärnbränsle som förutsättningarna för den långsiktiga försörjningstryggheten. Även arbe- tet inom EU med den fortsatta integreringen av el- och gasmarknaderna i och stimulansåtgärder till förnybara energikällor har ett direkt inflytande på dessa marknader. Denna utveckling ställer ökade krav på harmonisering av regelverken i de olika länderna och gemensamma reg- ler för bl.a. gränsöverskridande handel. Även när det gäller de miljömäs- siga villkoren för tillförsel och användning av energi får insatserna i olika internationella fora allt större betydelse. Vid sidan av insatserna inom EU och FN:s klimatarbete bedrivs detta arbete bl.a. inom IEA, Östersjösam- arbetet och det nordiska samarbetet. Den svenska elmarknaden avreglerades . Målet för elmark- nadspolitiken är att utforma ramvillkoren så att en effektiv elmarknad genererar en säker tillgång på el till internationellt konkurrenskraftiga priser. Öppnandet av naturgasmarknaden inleddes . Målet för gasmarknadspolitiken är att vidareutveckla gasmarknadsreformen så att en effektiv naturgasmarknad med reell konkurrens kan utvecklas. Avregleringarna syftar till en ökad valfrihet för konsumenter och ett effektivare resursutnyttjande. En väl fungerande konkurrens bidrar till en dämpande prisutveckling vilket är av stor betydelse för den svenska industrins konkurrenskraft och hushållens ekonomi. Viktiga inslag för effektiva energimarknader är konkurrens, lika villkor, öppenhet, inga eller ytterst få marknadshinder och bra marknadsinformation. Speciellt för elmarknaden krävs därutöver fungerande marknadsinstrument för att hantera effektbalansen och incitament för en säker överföring med få elavbrott. Fjärrvärmen har en viktig roll i omställningen av energisystemet. Sam- tidigt har fjärrvärmen en dominerande ställning när den väl är etablerad. I regeringens proposition Energimarknader i utveckling bättre regler och tillsyn (prop. 2001/02:56) betonas att konkurrensen inom fjärr- värmesektorn bör stimuleras för att nå framtida produktivitetsökningar och därmed lägre priser. Regeringen avser att tillsätta en utredning för att närmare studera fjärrvärmemarknaden och möjligheterna att stimulera till Prop. 2001/02:143 ökad konkurrens och transparens på denna bl.a. genom ökade krav på Utredningen skall bl.a. undersöka förutsättningarna för att introducera ett tredjepartstillträde till distributionen av hetvatten i fjärrvärmenäten och utifrån en analys av olika tillsynsmodeller föreslå en lämplig tillsynsmodell för fjärrvärmemarknaden. Riktmärkesjämförelser (s.k. benchmarking) av priserna för värmedistribution kan vara en sådan tillsynsmodell. En annan viktig uppgift är att studera möjligheterna att inrätta en instans för hantering av klagomål beträffande priser och leveransvillkor från konsumenterna på fjärrvärmemarknaden. 7.1En gemensam nordisk elmarknad Elmarknaden har sedan elmarknadsreformen genomfördes genom- gått stora förändringar. Genom att konkurrens introducerades i elproduk- tionen och handeln med el skulle effektivitetsvinsterna kunna uppstå både för samhället i stort och för de enskilda konsumenterna i form av lägre elpriser och en långsammare prisutvecklingstakt. Detta har också blivit resultatet av reformen. Även i våra nordiska grannländer har elmarknaderna avreglerats. Handeln med el över gränser har ökat i betydelse och har vi en till stora delar integrerad avreglerad nordisk elmarknad. Detta har lett till ett effektivare utnyttjande av tillgängliga resurser och till att utbyggnadsbehovet för ny elproduktion därigenom har minskat. 7.1.1Elmarknadens struktur och utveckling Den svenska elsektorn har numera en struktur som skiljer sig i grunden från den före elmarknadsreformen 1996. Kravet på juridisk åtskillnad mellan elproduktion och handel å ena sidan och nätverksamhet å den andra ledde till att de tidigare elverken delades upp. Ur de ca 270 elverk som fanns före reformen bildades elhandels- respektive nätföretag. Dessa har bildat större enheter genom försäljningar och sammanslagningar. Också när det gäller elproduktionen har koncentrationen på den svenska marknaden tenderat att öka sedan avregleringen, med stora marknadsandelar för i synnerhet (av elproduktion), () och /Fortum Kraft (). , med avreglerad elmarknad, stod sju företag för av den svenska elproduktionen. Genom fusioner som skett har antalet produktionsföretag minskat till fem. Den allt mer ökande nordiska, och även europeiska, integrationen av elmarknaderna medför dock att produktionen bör betraktas i ett vidare perspektiv. Elhandelsföretaget köper in el från en elproducent och/eller på elbör- sen NordPool och säljer el till elanvändaren. Ett antal företag kan också själva producera stora volymer av den el som säljs vidare och agera både som elproducent och elleverantör. På den svenska slutkundsmarknaden för el är omkring 130 elhandelsföretag verksamma. som av kunden uppfattas som konkurrenter kan dock vara knutna till varandra på olika sätt, antingen genom hel- eller delägande eller genom olika inbördes avtalsrelationer. Enligt kan Vattenfall-, /Fortum- respektive Sydkraftsfärerna tillsammans antas stå för av slutkundsförsäljningen. Slutkundsmarknaden är dock inte lika koncentrerad som den svenska elproduktionen, och en kund som aktivt söker efter alternativ torde ha åtminstone flera tiotals, sinsemellan oberoende aktörer att välja mellan. Liksom inom elproduk- tionen minskar dock antalet fristående elhandelsföretag genom uppköp och företagssammanslagningar. För varje uttagspunkt på nätet skall det finnas en balansansvarig. Att ha balansansvar innebär ett ekonomiskt ansvar för att produktion och förbrukning av el alltid är i balans inom företagets åtagande. För att vara balansansvarig krävs att företaget har ett avtal om balansansvar med . Ett elhandelsföretag kan antingen själv ha balansan- svaret eller köpa tjänsten från ett annat företag, i allmänhet någon av de stora kraftproducenterna eller något större elhandelsföretag. För närva- rande finns drygt 40 balansansvariga företag på den svenska marknaden. Nätföretagen, som är ca 200 till antalet, tillhandahåller den fysis- ka överföringen av el och ansvarar för att elenergin transporteras från produktionsanläggningarna till elanvändarna. En nätägare måste ha nätkoncession från , dvs. tillstånd att bygga och driva starkströmsledningar. I samband med avregleringen av elmarknaden har nätägarna fått vissa nya uppgifter. Att kunder fritt kan välja elleverantör utan krav på timvis mätning innebär t.ex. att det i ett nätföretags område kan finnas olika elleverantörer som levererar till sina kunder. För att ange hur stor andel av leveranserna som kommer från en viss leverantör har nätägaren tilldelats ett nytt ansvar för att beräkna och rapportera kun- dernas elförbrukning till berörda aktörer på marknaden. har rollen som systemansvarig på den svenska elmarknaden. Detta innebär att se till att produktion/import motsvarar konsumtion/export, dvs. att elsystemet kortsiktigt är i balans, och att det svenska elsystemets anläggningar samverkar driftsäkert. I Svenska kraft- näts uppdrag ligger att koordinera elhandeln med den fysiska transporten av el, sköta den nationella balansavräkningen samt se till att de balans- ansvariga gör rätt för sig ekonomiskt. Det ingår också i Svenska kraftnäts uppdrag att främja utvecklingen på den nordiska elmarknaden. En viktig del av den nordiska elmarknaden utgörs av den nordiska elbörsen . NordPools uppgift att vara en gemensam handelsplats för såväl den fysiska som den finansiella handeln är av vital betydelse för elmarknadens effektivitet och funktion. NordPool omsätter el på spotmarknaden (fysisk dygnsmarknad) och ter- minsmarknaden (finansiella prissäkringar). Spotmarknaden omsätter kontrakt för leverans nästa dygn och omsättningen på spotmarknaden har ökat sedan avregleringen och uppgick år av totala elanvändning. har haft regeringens uppdrag att skyndsamt analysera prissättningen på elmarknaden och identifiera om det finns behov av kompletterande åtgärder för att en väl fungerande konkurrens med lika villkor för marknadens aktörer skall kunna upprätthållas. Syftet var att klarlägga orsakerna bakom den senaste tidens prisutveckling. I utredningens delrapport frågor om kundernas rörlighet m.m. redo- visar utredningen förslag som syftar till att komma tillrätta med proble- men med kundernas rörlighet, leverantörsbyten samt behov av ökad konsumentinformation. I delrapporten lämnas följande förslag: -att en sanktion bör utgå om en nätägare förorsakar att ett leveran- törsbyte inte kan ske , -att en omsättningskoncession bör införas i elhandeln, -att inom elhandelsområdet bör få en utökad roll som expertmyndighet i olika avseenden, samt -att tjänsten som anvisad elleverantör bör upphandlas i konkurrens. Förslagen är av principkaraktär. Med utredningens begränsade tid har det inte funnits möjlighet att utforma lagförslag där så behövts. I det följande redovisar regeringen sina bedömningar beträffande dessa för- slag. Frågan om anvisad elleverantör behandlas även i avsnitt 7.8. I sitt slutbetänkande Konkurrensen på elmarknaden (SOU 2002:7) gör utredningen sammantaget bedömningen att prisbildningen och konkur- rensen på elmarknaden, givet de institutionella och andra grundläggande förutsättningar som råder, fungerar förhållandevis väl . Enligt utred- ningen finns det dock oroande tecken, såsom att antalet aktörer minskar både i produktion och i elhandel, vilket medför ökad risk för maktkon- centration och utövande av marknadsmakt. Utredningen anser att stats- makterna mer aktivt bör bevaka utvecklingen på den konkurrensutsatta delen av elmarknaden. Mot denna bakgrund föreslår utredningen en utökad expertroll för inom elhandelsområdet som bl.a. innebär att kontinuerligt följa utvecklingen av prisbildning och kon- kurrens på elmarknaden och lämna en årlig lägesredovisning till rege- ringen. Utredningen föreslår vidare att ges i uppdrag att skyndsamt värdera effekterna på konkurrensen av de nordiska system- operatörernas arbete kring en eventuell förändrad prisområdesindelning och deras försök med motköp på nordisk basis. Slutligen föreslår utredningen att ges i uppdrag att analysera om det med hänsyn till konkurrens- och marknadsaspekter finns skäl att förändra balansavräkningens utformning. En ambition bör därvid vara att finna en modell som bättre än dagens skapar förutsätt- ningar för större förbrukare, t.ex. processindustrier, att ta eget balans- ansvar. Regeringen har erfarit att har inbjudit berörda parter till överläggningar i ärendet. Utredningens slutbetänkande remiss- behandlas . 7.1.3 Elprisutvecklingen Prop. Före elmarknadsreformen bestod elpriset av en elav- gift där såväl nätavgift som pris på elenergi var inkluderade. Efter gäller krav på att nät och elhandel skall bedrivas i skilda juridiska personer, varför också elavgiften har delats upp i två delar. I slutbetänkande redovisas elprisutvecklingen för såväl industrikunder som hushållskunder för perioden 19902000. Av redovisningen framgår att det totala elpriset för industrikunder minskat sedan avregleringen . Prissänkningen hänför sig nästan uteslutande till elförsäljningen eftersom nätavgiften i stort sett har legat stilla . Även för hushållskunder har priset på elenergi och nät varit fallande sedan avregleringen. Höjningen av elskat- ten har dock sammantaget medfört ökade elpriser för hushållskunderna. Elhandelspriserna på slutkundsmarknaden har stigit relativt kraftigt jämfört med . har emellertid inte funnit något som indikerar att denna utveckling beror på att pris- bildningen på slutkundsmarknaden inte fungerar som avsett. Som stöd för detta framför utredningen följande omständigheter. För det första har kunderna fortfarande förhållandevis många alternativa leverantörer att välja mellan. En andra omständighet är att prisbildningen på råkraft- marknaden såvitt utredningen kan bedöma styrs av fundamentala faktorer så som vattentillgången och utveckling av bränslepriser, varför också variationer i elhandelsföretagens inköpspriser rimligen i första hand styrs av fundamentala prisförändringar. En tredje omständighet är att el- handelsföretagens handelsmarginaler gentemot hushållskunder visserli- gen tycks ha ökat , men dock knappast kan sägas vara höga genomsnittligt sett. Spännvidden mellan olika företag är dock relativt stor. En fjärde omständighet är att differensen mellan de priser som beta- las av hushållskunder som ännu inte varit aktiva på den fria elmarknaden och de priser som betalas av hushåll som varit aktiva genom att antingen byta leverantör eller omförhandla sitt avtal med sin gamla leverantör tycks ha minskat och fram . Därefter har de dock ökat något. Att denna differens minskat borde enligt utred- ningen tala för att konkurrensen fungerar relativt väl. Sammantaget bedömer utredningen att prisbildningen och konkurren- sen på elmarknaden, givet de institutionella och andra grundläggande förutsättningar som råder, fungerar förhållandevis väl . Enligt utred- ningen finns det dock oroande tecken, såsom att antalet aktörer minskar både i produktion och elhandel, vilket medför ökad risk för maktkon- centration och utövande av marknadsmakt. Utredningen pekar på beho- vet av att noga följa elhandelspriserna och nuvarande utvecklingstenden- ser på den konkurrensutsatta delen av elmarknaden. Regeringen delar utredningens uppfattning att det finns oroande inslag i de tendenser till ägarkoncentration som utredningen påvisat och det därför är nödvändigt att noga följa prisutvecklingen och konkurrens- situationen inom elhandelsområde, inte minst med hänsyn till elprisut- vecklingens stora betydelse för den svenska industrins konkurrenskraft och för hushållens ekonomi. Elprisutvecklingen är en central förutsättning för den långsiktiga utvecklingen av den svenska och nordiska elproduktionskapaciteten. Enligt regeringens bedömning kom- mer såväl som att ha viktiga Prop. 2001/02:143 uppgifter inom detta område. Utredningens förslag om Energimyndig- hetens roll behandlas i avsnitt 7.2.3. 7.1.4Nätbegränsningar och nordisk samverkan En väl fungerande konkurrens på den nordiska elmarknaden är beroende av att en gemensam marknad kan upprätthållas. När den nordiska mark- naden uppdelas i prisområden fungerar i praktiken som en nationell råkraftmarknad, vilket innebär sämre konkurrens och risk för utövande av marknadsmakt. Att så långt som möjligt begränsa upp- komsten av prisområden är således en väsentlig uppgift. Detta talar för att överföringskapaciteten mellan länderna bör byggas ut i högre grad än vad som redan sker. måste dock hänsyn också tas till kost- naderna för investeringar i ny överföringskapacitet. Att genom utbygg- nad av överföringskapaciteten eliminera samtliga de begränsningar i överföringssystemet, s.k. flaskhalsar, som leder till uppdelningen i pris- områden är inte samhällsekonomiskt lönsamt. Uppdelningen i prisområden genererar flaskhalsintäkter för system- operatörerna. föreslår att åtminstone de intäkter genererar på grund av flaskhalsarna bör öronmärkas för utbyggnad av överföringskapacitet, alternativt om detta befinns vara en lämplig åtgärd för ökade motköp på nordisk basis. Intäkterna bör där- vidlag särredovisas och inte ligga till grund för kommande avkastnings- krav. Principiellt överensstämmer detta förslag med Europeiska kom- missionens förslag till förordning avseende gränsöverskridande handel med el (KOM(2001) 125 slutlig) som bereds inom Rådet (energi) och . I sammanhanget framför också att utlands- förbindelserna så långt möjligt bör vara offentligt ägda och förvaltade av systemoperatörerna, samt ställas till förfogande för handeln på spot- marknaden. Detta är fallet beträffande förbindelserna till , och , men inte beträffande förbindelserna till och . Om förbindelserna till och utnyttjades på motsvarande sätt som förbindelserna till de nordiska grannländerna skul- le aktörerna få tillgång till en större marknad. Denna och annan typ av harmonisering skulle enligt utredningen underlättas om det bildades en nordisk, gemensamt ägd systemoperatör. Nordel är de nordiska systemoperatörernas samarbetsorganisation. Inom Nordel övervägs om nuvarande metoder för hante- ring av flaskhalsarna i det nordiska systemet bör förändras. Det förs även diskussioner om möjliga metoder på lång sikt för att hantera flaskhals- problemen. Ett tänkbart alternativ som framförts i detta sammanhang är att utveckla gemensamma finansieringslösningar för utbyggnad av näten. En annan lösning skulle kunna vara att ändra gränserna för prisområden så att dessa inte är bundna till nationsgränserna utan får en mer rationell uppdelning. Ett alternativ kan också vara ökat utnyttjande av motköp på nordisk basis. De nordiska systemoperatörerna har bedrivit en försöksverksamhet med denna inriktning. En fortsatt integrering av den nordiska elmarknaden kommer enligt Prop. 2001/02:143 regeringens mening att kräva såväl ett närmare samarbete mellan de sys- temansvariga som harmonisering av vissa ramvillkor på marknaderna. Även vissa typer av strategiska infrastrukturåtgärder kan komma att bli nödvändiga för att främja en positiv utveckling av marknaden. Av bety- delse i detta sammanhang är Europeiska kommissionens förslag till för- ordning för gränsöverskridande elhandel. Bestämmelserna i denna för- ordning kan komma att få betydelse också för hur samarbetet mellan de systemansvariga i utvecklas.