prop · GP03158 · 2002-03-19 00:00:00 — vecklingar, även med de verkliga beslutsfattarna, är utomordentligt vikti- Utskottet skulle välkomna en sådan ökad utbildningsverksamhet. Regeringen vill i detta sammanhang framhålla att ett genomförande av Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag om inrättande av ett kris- hanteringsorgan i skulle medföra vissa konstitutionella Det gäller bl.a. förslaget att krishanteringsorganet, som en del av , i vissa fall skulle kunna fatta beslut som riktar sig till det övriga samhället, efter bemyndigande av Regeringen. Med anledning av försvarsutskottets uttalande om att arbetet i Rege- ringskansliet bör organiseras så att det täcker in ett rimligt spektrum kris- hanteringssituationer vill regeringen anföra följande. har inom analyserats vilka åtgär- der som behöver vidtas för att förstärka krishante- En viktig utgångspunkt har varit vilka antaganden som kan göras i fråga om de mer konkreta kraven på i en allvar- Den största skillnaden jämfört med ett normalläge är att det ställs högre krav på att håller sig kontinuerligt in- formerat om och kan tolka händelseutvecklingen. kunna hantera informationsverksamheten på ett sätt som inger förtroende och vid behov snabbt kunna ta fram beslutsunderlag till regeringen. I det Prop. 2001/02:158 fortsatta arbetet bör klargöras hur kontakter mellan och myndigheter, bl.a. då det gäller information om läget m.m., skall utformas i en krissituation. Krishanteringssystemet skall ha sin utgångspunkt i och så långt som möjligt ansluta till de normala arbetsformerna i . Re- surser t.ex. i form av experter måste emellertid kunna tillföras i allvarliga krissituationer och detta behöver vara förberett och övat. Viktiga komponenter i krishanteringssystemet är tidig förvarning, larm, fördelning av ansvar, lägesredovisning, analys, information till allmänheten, medier och andra grupper samt efterbearbetning. Det är också viktigt att systemet när det gäller former och regler är känt och accepterat av de nyckelpersoner inom som i första hand skall svara för krishanteringen. Statsrådsberedningen har en central roll i en allvarlig krissituation. I en krissituation är det viktigt att underlag från berörda myndigheter snabbt och i ordnad form kan lämnas till . Det bör, som ovan nämnts, finnas en beredskap att avropa främst ämnesexperter till . Av direktiven till utredningen om Krisberedskaps- myndigheten framgår att myndigheten skall, om så begär, ha förmåga att vid svåra påfrestningar på samhället i fred kunna bistå med främst områdesvisa lägesredovisningar. En viktig utgångspunkt i arbetet med att förbättra krishanteringsförmå- gan är att det finns ett sammanhang mellan regeringens beredskapsplane- ring för olika extrema situationer i fred och för höjd beredskap inklusive situationer där insatser från Försvarsmakten krävs. Med dessa utgångspunkter som grund har en handlingsplan utarbetats för ett antal aktiviteter i . De kommer att avse bl.a. precisering av ansvar och roller, väsentligt utökad och utvecklad utbildnings- och övningsverksam- åtgärder för att förbättra informationsberedskapen, åtgärder för att förbättra telekommunikationer och IT-stöd, åtgärder för att förbättra den lokalmässiga beredskapen, åtgärder för att åstadkomma en tillräcklig elsäkerhet och översyn av systemet för spridning av underrättelser och information. Särskild vikt kommer att läggas vid att utveckla utbildnings- och öv- Den kommer att inrikta sig på främst nyckelpersoner i . Hitintills har övningar med före- kommit i princip en gång per mandatperiod. I det nya övningssystemet blir det fråga om en betydligt ökad övningsfrekvens. De här redovisade åtgärderna kommer enligt regeringen att medföra en sådan väsentligt förbättrad krishanteringsförmåga inom Regeringskansli- et som det enligt försvarsutskottet är angeläget att åstadkomma. 10.4Länsstyrelsernas ansvar vid en svår påfrestning på samhället i fred och i krig Regeringens bedömning: Länsstyrelserna bör göra risk- och sårbar- hetsanalyser med inriktning på alla de förhållanden som kan ge upp- hov till en allvarlig krissituation inom länet. En väsentlig uppgift bör också vara att i en krissituation samordna statliga myndigheters åtgär- der inom länet och i förhållande till berörda kommuner. Ett sådant an- svar bör författningsregleras. I samband med planerings-, utbildnings- och övningsverksamhet bör länsstyrelserna beakta behovet av sam- verkan över länsgränserna i en krissituation. Härigenom får länsstyrel- serna ett områdesansvar också för andra allvarliga krissituationer än höjd beredskap. Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömningar. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig delar utred- ningens förslag. Skälen för regeringens bedömning: I propositionen Fortsatt förnyel- se av totalförsvaret (prop.2001/02:10) anger regeringen att områdesansvar på regional nivå främst bör inriktas på att lämna stöd till de kommuner och andra aktörer som berörs av en kris. skall enligt länsstyrelseinstruktionen med ett samlat regionalt perspektiv i länet samordna olika samhällsintressen inom myndighetens ansvarsom- råde. Bland annat har uppgifter inom sakområden som mil- jövård, näringsliv, social omvårdnad, samhällsbyggnad, kommunikatio- ner med infrastruktursatsningar, civilt försvar och räddningstjänst. Länsstyrelserna bör samordna planeringen beträffande kommunernas, landstingens och statliga aktörers åtgärder inför en kris samt bör ha en samordningsroll under krisen. Vidare bör länsstyrelserna följa upp kom- munernas verksamhet. bör i normalfallet inte ha direkta beslutsbefogenheter vad gäller krishantering, om inte regeringen så be- slutar i enskilda fall. Om en krissituation berör flera län och en samord- ning behövs, bör regeringen kunna besluta att en länsstyrelse tar över samordningsuppgifterna i det geografiska område som berörs. Syftet med ett reformerat krishanteringssystem är att det kan verka vid olika typer av påfrestningar och över hela hotskalan fred kris - krig. Syftet med ett områdesansvar är också att åstadkomma en sektorsöver- gripande samordning och ett effektivare resursutnyttjande i varje given situation. Detta förutsätter bl.a. att ansvar och befogenheter tydliggörs samt att krav på att planeringsförberedelser utformas på ett enhetligt sätt. För att kunna lösa komplexa händelseförlopp krävs en helhetssyn, så- väl i förberedande och förebyggande arbete som under akuta skeden. Helhetssynen omfattar även skedet efter det akuta skedet, ett uppbygg- nadsskede och återställningsskede. Syftet måste vara att säkerställa ett samordnat och effektivt hanterande av kriser. Detta kan ske genom att säkerställa informationshantering, samverkan och underlag för beslutsfat- tande. Komplexa kriser ställer därför särskilda krav på tvärsektoriell han- tering av bl.a. information, samverkan och beslutsfattande. Till skillnad från det områdesansvar som beskrivs utifrån bestämmelserna om civilt försvar och räddningstjänst saknas tydliga bestämmelser i händelse av en svår påfrestning på samhället i fred. Det är därför väsent- ligt att även ges ett tydligt ansvar för att på ett likartat sätt kunna hantera allvarliga krissituationer som inte är höjd beredskap. Re- geringen avser att definiera detta ansvar i instruktionen för länsstyrelser- na. Länsstyrelserna redovisade ett uppdrag att utarbeta en regional analys för risker, hot och sårbarhet som underlag för plane- ring och ledning (dnr Fö2001/2088). Uppdraget redovisades i samråd med . Redovisningen ger en översiktlig sammanställning av de risker, hot, sårbarheter och objekt som finns inom länets gränser. Dessa avsåg främst räddningstjänstrelaterade risker såsom naturolyckor och olyckor relatera- de till industrier, kommunikationer, storskaliga publika arrangemang och lokaler samt tillfälliga koncentrationer av människor. Länsstyrelserna tog även upp risker och hot kring samhällsviktiga och militära anläggningar liksom generella risker kopplade till de olika områden som tas upp i samband med svåra påfrestningar såsom radioaktivt nedfall, sårbarhet i telekommunikationssystemen och elförsörjningssystemen, allvarlig smit- ta, terrorism osv. Flera länsstyrelser framhåller att det saknas ett tillräck- ligt underlag för en heltäckande regional riskanalys, med aktuellt doku- menterat faktaunderlag som grund. Kommunala riskanalyser eller riskin- venteringar, som omfattar mer än de risker som kan kopplas till rädd- ningstjänst, saknas hos många kommuner. Det finns ett behov av att fort- sätta arbetet med att analysera resultatet av denna första inventering. Fortsättningsvis är det nödvändigt att riskanalyser sker kontinuerligt. I detta arbete är det viktigt att länsstyrelserna strävar efter att bredda den regionala analysen. Regionala risk- och sårbarhetsanalyser bör vara en väsentlig del av den planeringsverksamhet som länsstyrelserna skall genomföra inom ramen för sitt utvidgade områdesansvar. Sådana analyser kan t.ex. utgöra grund för att ta fram handlingsplaner för olika typer av krissituationer och ge inriktning av övningsverksamhet. Regeringen överväger om länsstyrel- serna behöver ges författningsstöd för att vid behov kunna påkalla med- verkan från icke statliga organ i planeringsarbetet. Författningsstöd finns nu endast för verksamheten inom det civila försvaret. Det bör åligga länsstyrelserna att upprätta risk- och sårbarhetsanalyser i samråd med Försvarsmakten och berörda regionala myndigheter liksom med andra länsstyrelser samt kommunerna och andra regionala organ. bör vidare tillhandahålla underlag till stöd för kommuner- na i deras roll som områdesansvariga på lokal nivå samt följa upp kommunernas risk- och sårbarhetsplanering och utvärdera den. Härige- nom kan dels vid behov stödja enskilda kommuner i deras planeringsarbete, dels utveckla länets risk- och sårbarhetsplanering kon- tinuerligt. Internt inom kommer också ett reformerat kris- hanteringssystem att medföra krav på bl.a. ny kompetens för metod- och analysverksamhet, vilket medför behov av ökade resurser. Regeringen anser vidare att i egenskap av områdesansva- rig myndighet på regional nivå bör kunna vidta de planeringsförberedel- ser som krävs för att kunna fullgöra den samordningsroll som följer av områdesansvaret. Med dessa förutsättningar ökar möjligheten för berörda beslutsfattare att fatta riktiga beslut under en kris. Områdesansvaret för Prop. 2001/02:158 innebär också att på begäran från nationell nivå kunna rap- portera om förhållandet i länet i samband med en kris. Det förutsätter dock att och andra aktörer, främst kommuner, har vidtagit förberedelser i form av metoder, rutiner, samband och ledningsstöd. Ak- tuella aktiviteter på området är t.ex., CeSam som avser central samord- ning av ledningsorganisationen i län och GotSam som handlar om samutnyttjande av resurserna vid hantering av allvarliga olyckor och samhälliga kristillstånd på . Regeringen avser följa hur CeSam och GotSam utvecklas, se avsnitt 14.3. Vissa problem kan uppstå på grund av att länet som geografiskt områ- de är för litet eller av andra skäl är mindre lämpligt som avgränsnings- område för de insatser som krävs för att hantera en viss krissituation. I flertalet fall torde sådana problem kunna lösas genom samverkan mellan berörda länsstyrelser, dvs. varje länsstyrelse fattar de beslut och vidtar de åtgärder som krävs inom det egna länet efter överläggningar med övriga berörda länsstyrelser. Om detta inte är tillräckligt bör regeringen kunna utse en länsstyrelse att fungera som samordnande organ i en viss situa- tion. Detta bör kunna ske utan att beslutsbefogenheter överförs från en länsstyrelse till en annan. I samband med planerings-, utbildnings- och övningsverksamhet skall länsstyrelserna beakta behovet av samverkan över länsgränserna i en krissituation. I all övningsverksamhet bör sam- verkan över länsgränserna vara ett naturligt led. Enligt regeringens be- dömning bör dylik samverkan regleras i överenskommelser mellan läns- styrelserna. Regeringen anser att hanteringen av information är av grundläggande betydelse för en god krishanteringsförmåga. Informationshanteringen rymmer flera aspekter. Det handlar om att skall inhämta, analysera och skapa en korrekt bild av läget samt förmedla denna till be- rörda aktörer på ett tillförlitligt och uthålligt sätt. Det handlar vidare om att kunna förmedla en korrekt bild till medborgare samt att skapa under- lag för samverkan med medierna. Det är viktigt att länsstyrelserna har kännedom om hur samverkan med andra organ kring information skall fungera och hur arbetet skall bedrivas med att ge korrekt information till medier och medborgare om en svårare kris inträffar. 10.5Kommuners och landstings beslutsfattande vid extra- ordinära händelser En kommun eller ett landsting kan när som helst drabbas av en extraor- dinär händelse i form av t.ex. elavbrott, svår kemikalieolycka, översväm- ning eller långvariga snöoväder. En sådan extraordinär händelse kan i vissa situationer vara av så stor omfattning att det kan betecknas som en svår påfrestning på samhället i fred. Sådana händelser kan beröra en re- gion, några kommuner eller bara en kommun. Kännetecknande för såda- na händelser är att kommunen eller ställs inför en svår akut ledningsuppgift. Om en sådan händelse inträffar, är det viktigt att kom- munen eller har planerat hur verksamheten skall bedrivas samt har en beredskap att hantera långdragna krisförlopp. Kommunernas och landstingens organisation och beredskap vid extraor- dinära händelser Kommunallagen innehåller inga bestämmelser för hantering av ex- traordinära fredstida händelser. Det finns inte heller någon särskild lag som behandlar kommunernas och landstingens agerande vid sådana hän- delser. Bestämmelser rörande kommunernas och landstingens ledning och organisation vid höjd beredskap finns i lagen (1994:1720) om civilt försvar. I lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvalt- ningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. ges kommuner vissa möjligheter att fatta beslut utan iakttagande av alla formföreskrifter som gäller under normala förhållanden. Kommunstyrel- sen har då en central roll och har befogenhet att genom ställföreträdar- skap fatta beslut i frågor som normalt ankommer på fullmäktige. Ställs en kommun eller ett landsting inför en extraordinär händelse är det viktigt att kommunens eller ledning har möjlighet att skynd- samt besluta om de åtgärder som situationen kräver. För att inte åtgärder av akut karaktär skall försenas bör kommunen eller ha lagliga möjligheter att fatta nödvändiga beslut för att så långt som möjligt mins- ka konsekvenserna av det inträffade för kommunens eller invånare. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen har föreslagit att kommunstyrel- sen bör tilldelas ett områdesansvar och kommunerna ett planeringsansvar som bör omfatta också andra allvarliga krissituationer än höjd beredskap. Planeringsansvaret skall omfatta krav på att kommunerna skall genomfö- ra risk- och sårbarhetsanalyser vad gäller förhållanden som kan ge upp- hov till allvarliga kriser inom kommunen. Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig i denna del är positiva till förslaget. En särskild utredare har i betänkandet Extraordinära händelser i kom- muner och landsting (SOU 2001:105), föreslagit att en särskild lag skall stiftas om förfarandet, kompetens m.m. i kommuner och landsting vid extraordinära händelser. Enligt den föreslagna lagen skall en särskild krisledningsnämnd, som kan utgöras av kommunstyrelsen, träda i funk- tion vid extraordinära händelser. får överta verk- samhetsområden eller delar därav från andra nämnder i den utsträckning som fullmäktige har beslutat för nämnden. Utredaren föreslår även att kommuner och landsting skall åläggas ett planeringsansvar för extraordinära händelser. Fullmäktige skall minst en gång per mandatperiod fastställa en plan för hur extraordinära händelser skall hanteras i kommunen. Vidare föreslås att kommuner och landsting skall ges rätt att under vissa omständigheter kunna bistå andra kommuner och enskilda kommunmedlemmar i samband med extraordinära händel- ser. Utredarens förslag till ny lag om förfarande, kompetens m.m. hos kommuner och landsting vid extraordinära händelser i fredstid avses gäl- la vid alla sådana händelser som ligger mellan normaltillstånd och höjd beredskap, dvs. även då det råder ett tillstånd av s.k. svår påfrestning som Prop. 2001/02:158 kan beröra en hel region. Den föreslagna lagen skall inte tillämpas vid I avsnitt 7.5 om ersättning till kommuner och landsting anges att rege- ringen avser att förhandla med om ersättning till kommunerna för planeringen av verksamhet vid höjd beredskap med hänsyn till att den regionala mål- och riskanalysen skall ses över samt för planeringen av extraordinära händelser när dessa är så omfattande att de kan anses vara en svår påfrestning på samhället i fred. Regeringen avser att återkomma till frågan om planeringsan- svar och organisation för kommuner och landsting vid extraordinära hän- delser. Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet Regeringens bedömning: De författningsmässiga grunderna för För- svarsmaktens möjlighet att lämna stöd till civil verksamhet bör förtyd- ligas för att ge förutsättningar för ett bättre utnyttjande av Försvars- maktens resurser och kompetens i samhället i övrigt. Förslagen från Utredningen om Försvarsmaktens stöd till andra myndigheter m.m: De bestämmelser som gäller för Försvarsmaktens stöd till samhället i fred har setts över av Utredningen om Försvarsmak- tens stöd till andra myndigheter m.m. (dir. 2000:87). i sitt betänkande (SOU 2001:98, Stöd från Försvarsmakten) förslag till en förordning som reglerar Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. ligt utredningen bör utgångspunkten fortsättningsvis vara att Försvars- makten skall ges möjlighet att stödja samhället med alla sina resurser och att stöd skall kunna ges till både allmänna och enskilda objekt. måste, menar utredningen, möjligheten till stöd vara beroende av vissa En sådan generell förutsättning är, enligt utredningen, att det begärda stödet kan anses vara till nytta för samhället. ett undantag från regeln om att ett allmänt samhällsintresse måste före- ligga, nämligen om Försvarsmaktens medverkan kan inordnas som ett led i den utbildning som bedrivs vid myndigheten. En annan förutsättning för att stöd skall kunna lämnas är att Försvars- makten har tillgång till lämpliga resurser i fråga om materiel eller perso- Vidare får uppgiften inte allvarligt hindra Försvarsmaktens ordinarie verksamhet eller myndighetens medverkan enligt räddningstjänstlagen (1986:1102). Utredningen framhåller också att det slutliga avgörandet för om stöd skall lämnas eller inte skall ligga hos Försvarsmakten. När det gäller möjligheten att ta Försvarsmaktens personal i anspråk för de aktuella uppgifterna menar utredningen att bl.a. följande måste En uppgift får aldrig innebära att det finns risk för att Försvars- maktens personal kan hamna i situationer där den kan komma att bruka tvång eller våld mot enskilda. Inte heller får personalen användas för uppgifter som kan medföra en inte obetydlig risk för att den kan komma Vidare får endast sådan personal medverka som har lämplig utbildning för den aktuella uppgiften. Den som fullgör grundutbildning eller repetitionsutbildning med totalförvarsplikt är endast skyldig att del- ta i stödverksamhet, om denna kan anses utgöra ett led i hans eller hen- nes utbildning. Utbildningen måste i sin tur ha betydelse för den tänkta krigsuppgiften. Vad beträffar av Försvarsmakten anställd personal är dennas skyldighet att delta i stödverksamhet beroende av vad som fram- går av anställningsavtal och av den enskildes yrkeskvalifikationer. Även den frivilliga personalens skyldigheter i detta avseende regleras av avtal. Försvarsmakten skall ta ut avgifter för det stöd som myndigheten läm- nar. När stöd lämnas till andra än statliga myndigheter skall full kost- nadstäckning uppnås. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som valt att yttra sig är det stora flertalet i huvudsak positiva till utredningens förslag. När det gäller huvuddragen i förslaget har remissinstanserna haft synpunkter på ett par större frågor; dels de konkurrensmässiga aspekterna, dels frågan om För- svarsmaktens roll i extraordinära situationer. Vad beträffar förslagets konkurrensmässiga aspekter menar att det är mycket viktigt att det stöd som Försvarsmakten ger till kommuner, myndigheter och enskilda sker på ett konkurrensneutralt sätt. påpekar att det i utredningens resonemang kring den intresseprövning som skall göras saknas en prövning av om det vid ett aktuellt tillfälle finns annan civil helikopter som kan utföra uppdraget. menar däremot att det är viktigt att hålla regelverken om stöd från För- svarsmakten i akuta situationer rena från krav på upphandling i konkur- rens. När det gäller Försvarsmaktens roll i extraordinära situationer har Försvarsmakten, som i övrigt delar de synpunkter och slutsatser som utredningen redovisat, anfört att det bör införas en författningsbestäm- melse som möjliggör för regeringen att i vissa för nationen mycket all- varliga och extraordinära situationer som en sista utväg kunna bruka landets militära resurser när de civila inte längre ensamma räcker till. Även i är av uppfattningen att För- svarsmaktens resurser vid behov bör kunna utnyttjas på detta sätt. Tull- verket menar att det vore värdefullt om möjlighet till stöd från Försvars- makten kunde ges i vissa extraordinära situationer, men anser att ett för- fattningsförslag i den riktningen bör föregås av överväganden på en poli- tisk nivå. finner att Försvarsmaktens förutsättningar att lämna stöd till polisen vid en eventuell terroristattack till sjöss bör klar- läggas. Dessutom har en rad synpunkter av juridisk-teknisk karaktär och rörande detaljer i författningsförslaget framförts. Flera remissinstanser har även haft synpunkter på prissättningen av Försvarsmaktens stöd. Skälen för regeringens bedömning: Försvarsmakten har stor kompe- tens och förmåga när det gäller stöd till samhället i fred. Denna kompe- tens och de resurser som Försvarsmakten har bör så långt som möjligt komma samhället i övrigt till godo. Med utgångspunkt från en vidgad säkerhetssyn bör en helhetssyn prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker såväl i fred som i krig. Den reglering som styr Försvarsmaktens stöd till samhället i fred har dock på vissa håll ibland uppfattats som svår att tillämpa och motsä- gelsefull i förhållande till allmänna uttalanden från regeringen och riks- dagen. Särskilt vid situationer som inte är att hänföra till räddningstjänst har regeringen funnit att det finns ett behov av mer generella bestämmel- ser som innebär att Försvarsmakten vid behov bör kunna utöka sitt stöd till civil verksamhet. Utredningens författningsförslag ger möjligheter till detta och innebär att ett klarare och mera entydigt regelsystem skapas på området, vilket ger förutsättningar för ett bättre resursutnyttjande. För- slaget innebär, som framgått ovan, bl.a. att Försvarsmakten ges möjlighet att stödja samhället med alla sina resurser och att stöd skall kunna ges såväl till statliga myndigheter och kommuner som till enskilda. I likhet med flertalet remissinstanser ser regeringen positivt på utredningens för- slag. Regeringen avser därför att genomföra ett förtydligande av de för- fattningsmässiga grunderna som ligger i linje med huvuddragen i detta. Detta kommer att ske i en ny förordning om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. Som utredningen funnit bör stödet vara beroende av vissa generella förutsättningar, bl.a. att det begärda stödet kan anses vara till nytta för samhället, att Försvarsmakten har tillgång till lämpliga resurser och att uppgiften inte allvarligt hindrar Försvarsmaktens ordinarie verksamhet eller myndighetens medverkan enligt räddningstjänstlagen.