prop · GP0383 · 2002-01-02 00:00:00 — lagprövningsrättens roll i rättighetsskyddet och hur denna rätt borde vara Utredningen föreslog i sitt betänkande Förstärkt skydd för fri- och rättigheter (SOU 1978:34) att den lagprövningsrätt som utvecklats i rättspraxis skulle lagfästas genom en föreskrift i När det gäller frågan om inrättande av en författnings- domstol uttalade utredningen att den delade den gängse uppfattningen, att en författningsdomstol eller dylikt inte är aktuellt hos oss (s. 109). I proposition 1978/79:195 ställde sig regeringen i allt väsentligt bakom Fri- och rättighetskommittén övervägde i sitt betänkande Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40) dels frågan om inrättande av en särskild författningsdomstol, dels frågan om utvidgning av lagprövningsrätten genom borttagande av uppenbarhetsrekvisitet. Kommittén anförde en rad argument mot inrättandet av en författningsdomstol. med inrättandet var enligt kommittén att ett sådant system är svårt att förena med kravet att en rättighetsreglering inte får innebära att politisk makt förs över till icke politiska organ. De frågor en författningsdomstol skulle ta ställning till menade kommittén skulle bli fokuserade på ett helt annat sätt än vad som sker vid en lagprövning enligt den ordning vi nu Redan den centralisering av normkontrollen som systemet skulle innebära gjorde enligt kommittén att det skulle bli mer aktuellt med en politisk styrning av den dömande verksamheten. Det skulle i sin tur, ansåg kommittén, leda till onödiga spänningar mellan den politiska och den dömande makten. Kommittén anförde vidare att det är svårt att komma till rätta med en befarad politisering av en sådan domstol genom att konstruera ett lämpligt system för tillsättning av dess ledamöter. kan enligt kommittén inte komma ifrån att resultatet lätt kan bli någon form av blandad politisk-juridisk bedömning av ett slag som vi inte Det anförda utgjorde enligt kommittén ett tungt skäl mot Skr. 2001/02:83 införandet av en författningsdomstol i vårt land. Senast frågan om lagprövningsrätten behandlades av var i betänkande 2000/01:KU11, (rskr. 2000/01:200). Utskottet ansåg att regeringen bör ges i uppdrag att låta utreda frågor om skyldigheten enligt 11 kap. 14 § RF för domstolar eller andra offentliga organ att i vissa fall inte tillämpa en föreskrift och om undantaget från denna skyldighet, det s.k. uppenbarhetsrekvisitet. Utskottet framhöll att bl.a. uppenbarhetsrekvisitet bör belysas, inte minst med hänsyn till att införlivats med svensk rätt och att anslutit sig till Europeiska unionen (EU). Det utskottet anfört gav som sin mening regeringen tillkänna (rskr. 2000/01:200). gäller som svensk lag. Konventionen har inte grundlags status men enligt regeringsformen får lag eller föreskrift inte meddelas i strid mot åtaganden enligt kon- ventionen (2 kap. 23 § RF). Genom den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheternas () allt mer utvecklade praxis har konventionen fått stor betydelse. Det svenska medlemskapet i EU har bl.a. inneburit att EG-förordningar blivit direkt tillämpliga i . Även direktiv kan, genom fastslagen praxis av under vissa särskilda betingelser, gälla direkt i landet. Framför allt som en följd av medlemskapet i EU och att Europa- konventionen gäller som lag i har internationella rättsregler fått ökad betydelse i den dömande verksamheten. Det krävs härmed god kännedom om sådana rättsregler och den praxis som gäller för rättstillämpningen. Av denna anledning kommer regeringen att följa de insatser som gör för att ytterligare utveckla sin utbildningsverksamhet om mänskliga rättigheter vilket behandlas i avsnitt 9.5. Regeringen anser att det även skulle vara av värde med en kartläggning över de fall i vilka svenska domstolar använt sig av sedan den blev svensk lag och bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen. En sådan kartläggning skulle kunna ge svar på frågan hur vanliga målen där de mänskliga rättigheterna åberopas är och vilka frågor som är mest vanliga. Härutöver skulle den med systematiska metoder kunna redovisa de svenska mål som förekommit inför . Regeringen avser därför att ge en utredare i uppdrag att göra en sådan kartläggning. Regeringen avser att föreslå vissa åtgärder för att stärka och effektivisera . Regeringen arbetar med att ta fram tilläggsdirektiv till den s.k. i syfte att utreda möjligheterna till en generell lagstiftning mot diskriminering som omfattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsområden. Avsikten är att uppdraget också skall innefatta att se över uppgifter och ansvars- områden för , Jämställdhetsombuds- mannen, Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning och Ombudsmannen mot etnisk diskriminering samt att överväga en samordning eller sammanslagning av några av eller samtliga dessa ombudsmän. I finns flera ombudsmän som lyder under regeringen och vars uppgifter har anknytning till de mänskliga rättigheterna. Fyra av dessa (JämO), Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), () och Ombuds- mannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) har till uppgift att motverka diskriminering på olika grunder. Den femte ombudsmannen, (), har till uppgift att bevaka frågor som angår barn och ungdomars rättigheter och intressen. Ombudsmännen har olika mandat och olika funktioner att fylla. Samtliga ombudsmän har dock arbetsområden som är av central betydelse för skyddet av de mänskliga rättigheterna och fyller en viktig funktion när det gäller främjandet av sådana rättigheter i ett nationellt perspektiv. JämO:s huvuduppgift är att se till att jämställdhetslagen (1991:433) efterlevs. Jämställdhetslagen har till ändamål att främja kvinnors och mäns lika rätt i fråga om arbete, anställnings- och andra arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet. Lagen innehåller dels förbud mot könsdiskriminering, dels bestämmelser om aktiva åtgärder för att förbättra jämställdheten på arbetsplatsen. I första hand skall arbets- givaren leva upp till lagen frivilligt. Om detta inte går kan JämO väcka talan i Arbetsdomstolen om könsdiskriminering eller om tvisten rör aktiva åtgärder ansöka om vitesföreläggande i . JämO skall även genom rådgivning och information verka för jämställdhet inom skolväsendet, högskolan, arbetsmarknadsutbildningen och andra utbildningsformer enligt förordningen (1991:1438) med instruktion för . DO skall enligt lagen (1999:131) om Ombudsmannen mot etnisk diskriminering verka för att etnisk diskriminering inte förekommer i arbetslivet eller på andra områden av samhällslivet. DO skall även genom råd och på annat sätt medverka till att den som utsatts för etnisk diskriminering kan ta till vara sina rättigheter. Ombudsmannen skall vidare genom överläggningar med myndigheter, företag och organisa- tioner samt genom opinionsbildning, information och på annat liknande sätt ta initiativ till åtgärder mot etnisk diskriminering. som DO har är att se till att lagen (1999:130) om åtgärder mot etnisk Skr. diskriminering i arbetslivet följs. Lagen innehåller dels förbud mot etnisk diskriminering, dels bestämmelser om aktiva åtgärder för att främja etnisk mångfald i arbetslivet. DO skall i första hand försöka få arbets- givare att frivilligt följa föreskrifterna i denna lag. sättningar har DO dock möjlighet att föra talan för en enskild arbetstagares eller arbetssökandes räkning i Arbetsdomstolen. även möjlighet att hos ansöka om vitesföreläggande mot en arbetsgivare som inte följer reglerna om aktiva HO har enligt lagen (1994:749) om till uppgift att bevaka frågor som angår funktionshindrade personers rättigheter och intressen. HO skall bl.a. bevaka efterlevnaden av lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med HO har enligt denna lag rätt att föra talan för en enskild arbetstagare eller arbetssökande i Arbetsdomstolen under vissa förutsätt- Vidare ingår i HO:s uppgifter bl.a. att regelbundet utvärdera de åtgärder som vidtas för att förverkliga om funktionshindrades rätt till full delaktighet och jämlikhet. HomO har till uppgift att se till att lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning följs. Myndigheten har även till uppgift att ge enskilda råd och stöd, att föreslå regeringen författningsändringar och andra åtgärder som kan motverka diskriminering på grund av sexuell läggning samt att följa utvecklingen Med sexuell läggning avses homosexuell, bisexuell och Även HomO har möjlighet att under vissa förutsättningar föra talan för en enskild arbetstagares eller arbets- sökandes räkning i Arbetsdomstolen. HomO skall också verka för att diskriminering på grund av sexuell läggning inte förekommer på andra områden av samhällslivet enligt förordningen (1999:170) med instruktion för Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO). BO skiljer sig från de andra ombudsmännen genom att BO inte har till uppgift att motverka diskriminering. BO har i stället enligt lagen (1993:335) om till uppgift att bevaka frågor som angår barns och ungdomars rättigheter och intressen. uppmärksamma att lagar och författningar samt deras tillämpning stämmer överens med åtaganden enligt FN:s konvention om barnets rättigheter (). regeringen om sin verksamhet och lämnar förslag på förbättringar av barns villkor som kan göras. I ett betänkande som lämnades företrädare för barn och ungdomar (SOU 1999:65) föreslås vissa åtgärder för att stärka BO som ombudsman. Betänkandet bereds inom och ett förslag beräknas lämnas . BO har som myndighet ett ansvar att följa åtagande enligt och en viktig uppgift när det gäller att driva på genomförandet av den på alla nivåer i samhället. Det utvecklingsarbete som BO bedriver inom ramen för den nationella strategin för att förverkliga i (prop. 1997/98:182, bet. 1998/99:SoU6, rskr. 1998/99:171) innebär ett viktigt stöd för kommuner, landsting och myndigheter i deras fortsatta arbete Skr. 2001/02:83 med . BO följer även utvecklingen av barnkonven- tionens genomförande på många olika sätt, bl.a. genom olika undersök- ningar och enkäter. BO fick i uppdrag att, i samråd med Svenska kom- munförbundet, , kommuner, landsting och myndig- heter, utarbeta fortbildningsprogram och genomföra fortbildningsinsatser för att få igång fortbildning om på olika håll i samhället. BO skall också inom ramen för detta uppdrag sprida goda exempel när det gäller olika metoder och verktyg för att genomföra samt utveckla modeller för hur detta arbete skall bedrivas. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå hur två specifika EG-direktiv skall genomföras i . Det är dels fråga om rådets direktiv /43/EG av om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung, dels rådets direktiv /78/EG av om inrättande av en allmän ram för lika- behandling i arbetslivet. Utredningen har antagit namnet Diskrimine- ringsutredningen . I den nationella handlingsplanen mot rasism, främlingsfientlighet, homofobi och diskriminering (skr. 2000/01:59), som regeringen beslutade om , har regeringen aviserat sin avsikt att i tilläggsdirektiv ge denna utredning i uppdrag att även utreda möjligheterna till en generell lagstiftning mot diskriminering som omfattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsområden. Avsikten är att uppdraget också skall innefatta att se över uppgifter och ansvarsområden för HO, JämO, HomO och DO samt att överväga en samordning eller sammanslagning av några av eller samtliga dessa ombudsmän. Arbetet med att ta fram sådana tilläggsdirektiv pågår inom . Regeringens bedömning: För myndigheter med särskilt ansvar för mänskliga rättigheter kommer regeringen att överväga att ytterligare uppmärksamma dem på deras ansvar, exempelvis genom bestäm- melser i instruktionerna eller genom att i regleringsbreven ställa krav på återrapportering. Skälen för regeringens bedömning: Den statliga och kommunala förvaltningen har ett ansvar för att de mänskliga rättigheterna respekteras och tillgodoses. Vissa myndigheter har genom sin verksamhet ett större ansvar än andra för att dessa rättigheter får en konkret innebörd genom tillämpningen av olika nationella regler. Enskilda personers fri- och rättigheter kan aktualiseras när myndigheter ingriper som t.ex. när beslutar om att ta en utlänning i förvar eller då en åklagare beslutar om att anhålla en person. Genom propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) redovisade regeringen grunden för en gemensam Målen för 2000-talet är en statsförvaltning som med höga krav på rättssäkerhet, effektivitet och demokrati är tillgänglig och tillmötesgående. Den skall ha medborgarnas fulla förtroende, ge näringslivet goda arbets- och tillväxtförutsättningar samt vara framgångs- rik och respekterad i det internationella samarbetet. Myndigheterna skall genomföra sina uppdrag med hög kvalitet, öppenhet, motiverade och kompetenta medarbetare, dugliga chefer och förändringsförmåga. Genom regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram drivs den samlade förvaltningspolitiken vidare och en rad åtgärder genomförs för att de förvaltningspolitiska målen skall nås. Frågor om mänskliga rättigheter är en viktig del i regeringens förvaltningspolitik. Som framgått av avsnitt 5.1 skyddas mänskliga rättigheter i grundlag där det också anges grundläggande krav på den statliga förvaltningen. Det finns också många andra bestämmelser om myndigheternas agerande och vilka rättigheter som medborgare i allmänhet eller vissa grupper har. Exempel är bestämmelser om statliga myndigheters ansvar för genomförande av integrationspolitiken och arbete med frågor om etnisk diskriminering (se avsnitt 7.2.4), myndigheternas ansvar för genomförande av handikappolitiken (se avsnitt 7.3), barns rätt till inflytande bl.a. i samband med administrativa beslut som fattas av myndigheter (se avsnitt 7.4), rätt att använda vissa minoritetsspråk i kontakter med myndigheter och domstolar (se avsnitt 7.7) och rätten till domstolsprövning (se avsnitt 7.10). Krav på myndigheternas arbete med jämställdhetsfrågor är också en viktig del i förvaltningspolitiken (se avsnitt 7.2.3). En central del i förvaltningspolitiken, och i det utvecklingsarbete som pågår i statsförvaltningen, är att sätta medborgarna i fokus och så långt möjligt anpassa den statliga verksamheten till medborgarnas behov. Statliga myndigheter skall uppfylla höga krav på tillgänglighet och tillmötesgående och medborgarna skall ges tillfälle till dialog och möjligheter att lämna synpunkter på den verksamhet de berörs av. Alla medborgare med särskilda behov skall ha likvärdig tillgång till de tjänster som erbjuds och till offentlig information. Inte minst för att bättre tillgodose grupper med särskilda behov är det angeläget att utveckla den direkta dialogen med medborgarna. Regeringen avser att vidta ytterligare åtgärder för att öka kompetensen om mänskliga rättigheter hos de statliga myndigheterna samt för att göra myndigheternas roll och ansvar tydligare. Om internationell kritik uttalas mot i någon form måste detta noggrant följas upp på myndighetsnivå. För att tydliggöra myndigheternas ansvar vad avser mänskliga rättigheter överväger regeringen att för myndigheter med särskilt ansvar för mänskliga rättigheter ytterligare uppmärksamma dem på deras ansvar. Det kan exempelvis ske genom bestämmelser i instruktionerna, genom att i regleringsbreven ställa krav på åter- rapportering angående de mänskliga rättigheterna eller genom att uppmärksamma frågan om mänskliga rättigheter i de årliga mål- och resultatdialogerna med myndigheterna. Vikten av utbildning och information behandlas närmare i avsnitt 9. Det är även betydelsefullt att myndigheterna får del av de internationella dokument som berör deras verksamhet. Spridning och översättning av olika dokument behandlas närmare i avsnitt 10. Den s.k. redogjorde i sitt slutbetänkande Skr. 2001/02:83 Mera för pengarna (SOU 2000:31) för sin uppfattning om i vilken omfattning och på vilket sätt sociala hänsyn får tas vid offentlig upphandling, t.ex. genom antidiskrimineringsklausuler. Regeringen har därefter förklarat sin avsikt att i den kommande propositionen om upphandling föreslå att antidiskrimineringsklausuler införs . Sammanfattande beskrivning: Kommunerna och landstingens roll för att förverkliga de mänskliga rättigheterna är viktig. handhavande av en rad frågor är av betydelse och kan i vissa fall vara avgörande för om som stat kan leva upp till sina förpliktelser på flera områden. Många av de fri- och rättigheter som förpliktat sig att garantera förverkligas genom det arbete som sker på nivå. olika verksamheter av betydelse för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter är kommunen eller huvudman. utbildningsväsendet är kommunalt och flera olika sociala rättigheter tillkommer den enskilde på grundval av beslut av kommunen eller Många beslut fattas av tjänstemän på delegation. Kommunerna och landstingens roll för att förverkliga de mänskliga rättigheterna är viktig. Deras praktiska handhavande av en rad frågor är av betydelse och kan i vissa fall vara avgörande för om som stat kan leva upp till sina förpliktelser på flera områden. landstingen har därför en viktig roll och ett stort ansvar för att skall kunna leva upp till de krav som följer av internationella Olika faktorer kan påverka dessa aktörers möjligheter att leva upp till de krav som ställs. En faktor som påverkar är kunskap och kännedom om innehållet i konventioner om mänskliga rättigheter. En annan faktor som påverkar kan vara i vilken mån den enskilde kan få möjlighet till rättelse, ändring eller upphävande av kommunala beslut. En sådan möjlighet finns genom rätten till laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900). Vidare kan många kommunala beslut överklagas till förvaltningsdomstol Dessa möjligheter bidrar till en för landet Den enskilde ges därigenom en möjlighet att få samma skydd för sina rättigheter oberoende av vilken kommun eller vilket landsting som fattar beslutet. Härutöver finns den statliga tillsynen och regler om kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling vilka också kan påverka kommunernas och landstingens möjligheter att leva upp till de krav som ställs. innefattar krav på bl.a. rutiner och system för klagomålshantering inom , hälso- och sjukvården samt verksamheten enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Regeringen avser att verka för förbättrade möjligheter till utbildning mänskliga rättigheter för tjänstemän och förtroendevalda i kommunerna och landstingen i landet, vilket beskrivs i avsnitt 9.8. 2001/02:83 Regeringen avser också att i sina strävanden att förbättra kunskapen om olika konventioner om mänskliga rättigheter sprida vissa dokument till kommuner och landsting. Det är av vikt att de får del av den kritik som ibland får internationellt, för att man även på nivå skall kunna förbättra ansträngningarna att främja de mänskliga rättigheterna. Spridning av dokumenten behandlas i avsnitt 10.2. Inom ramen för arbetet med att ta fram denna handlingsplan har Teologiska Högskolan, genomfört en kartläggning av hur svenska kommuner arbetar med mänskliga rättigheter. Av en enkät som samtliga kommuner i landet fick ta del av framgår bl.a. att många kommuner har antagit handlingsplaner för t.ex. jämställdhet. Vissa kommuner har även antagit handlingsplaner mot diskriminering på grund av sexuell läggning och handlingsplaner för barnets rättigheter samt mot etnisk diskriminering. Den konvention som kommunerna använder sig mest av i sin dagliga verksamhet är . Få kommuner har egna ombudsmän som arbetar med mänskliga rättigheter. Av en annan enkätundersökning som HO riktade till kommunerna framgår att bara drygt hälften av de kommuner som besvarade enkäten hade ett handikappolitiskt program. Av dessa grundades tre fjärdedelar på om delaktighet och jämlikhet. Ett sätt att beskriva och utveckla barn- och ungdomspolitikens långsiktiga inriktning är att anta barn- och ungdomsplaner. Ett annat sätt att sammanfatta den aktuella politiken är att ha s.k. barnbilagor till budgeten. BO har fått i uppdrag att utveckla modeller för hur barn- planarbetet på nivå skall bedrivas samt sprida goda exempel när det gäller olika metoder och verktyg för att genomföra barn- konventionen. Genom kommunala handlingsplaner kan det konkreta arbete som äger rum på nivå kopplas samman med mänskliga rättigheter. Andra metoder för att koppla samman den kommunala verksamheten med skyddet för de mänskliga rättigheterna är att anordna konferenser med teman som rör mänskliga rättigheter. Sådana temadagar kan innebära att mänskliga rättigheter ges en ökad profil i det konkreta arbetet. Sammanfattande beskrivning: Som centrala aktörer i samhällslivet har såväl arbetsgivare som fackliga organisationer en betydelsefull roll när det gäller att främja och skydda olika mänskliga rättigheter. Att såväl arbetsgivare som fackliga organisationer har en betydelsefull roll när det gäller att främja och skydda olika mänskliga rättigheter blir särskilt tydligt i arbetet mot diskriminering. har rätt att föra talan om diskriminering i Arbetsdomstolen. arbetsgivarna faller ansvaret att vidta aktiva åtgärder i olika avseenden enligt jämställdhetslagen (1991:433) och lagen (1999:130) om åtgärder etnisk diskriminering i arbetslivet. Det är därför angeläget att kunskapsnivån på detta område säkerställs hos både fackliga Skr. 2001/02:83 organisationer och arbetsgivare. har ett antal olika initiativ tagits av arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer, tillsammans eller enskilt, mot diskriminering, rasism och nazism och för mångfald. etablerade exempelvis de centrala parterna på arbetsmarknaden Rådet för mångfald i arbetslivet. Rådet har ägnat mycket tid åt egen kunskapsuppbyggnad och kartläggning av områden där parterna gemensamt kan göra insatser. Den ökade kunskapen har parterna använt som underlag för aktivitet inom sina respektive organisationer. Ett återkommande och viktigt inslag i Rådets möten är att utbyta erfarenheter om vad som är aktuellt inom respektive organisation och bransch vad gäller initiativ och aktiviteter på mångfaldsområdet. Mordet på en fackligt aktiv medlem var en utlösande faktor för ytterligare aktivitet av olika slag inom de fackliga organisationerna. Program mot nazism har formulerats och material för spridning inom den egna organisationen har utarbetats. Bland andra DO, och HomO har emellertid framhållit att diskrimineringen i , trots allt, inte tas på tillräckligt allvar av arbetsmarknadens parter och att okunskapen på området är stor inom organisationerna. Det har också framhållits att utbildnings- insatserna måste öka och att de fackliga organisationerna måste bli bättre än på att både identifiera och åtgärda fall av diskriminering på grund av etnisk tillhörighet och sexuell läggning. Sammanfattande beskrivning: Regeringen fördjupar sin dialog med företrädare för det svenska näringslivet om mänskliga rättigheter. Företag, som producenter av varor och tjänster, kan ha en viktig roll när det gäller skyddet för mänskliga rättigheter. Flera olika svenska företag är världsledande på sina respektive områden, och vad de gör och hur de agerar nationellt och internationellt kan därför ha stort genomslag. Regeringens förväntningar på svenska företags sociala ansvar, i hela världen, uttrycks i () riktlinjer för multinationella företag och FN:s Global Compact. Med utgångspunkt i dessa rekommendationer har regeringen bjudit in svenska företag till ett samarbete om socialt ansvar i bred mening (miljö, arbetsförhållanden, korruption m.m.). Regeringen har, liksom övriga , åtagit sig att följa upp svenska fall där svenska företag inte följer riktlinjer, överallt i världen. Sådana fall kan tas upp av vem som helst genom att kontakta regeringens s.k. Nationella kontaktpunkt.