prop · GP03158 · 2002-03-19 00:00:00 — Regeringen avser därför att låta tillse att får utökade uppgifter Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag: I betänkandet Sä- kerhet i en ny tid (SOU 2001:41) redovisas förslag som bl.a. berör dammsäkerheten. Det är utredningens uppfattning att länsstyrelserna har en naturlig roll som operativt tillsynsansvariga för dammsäkerhet men att det finns problem på grund av att resurserna på länsstyrelserna inte är tillräckliga för att utöva den tillsyn som erfordras. Utredningen förordar en lösning som innebär att en kvalificerad expertkompetens på dammsä- kerhet står till flera länsstyrelsers förfogande. Remissinstanserna: De remissinstanser som behandlar frågan har ingen erinran mot utredningens förslag. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att länsstyrel- serna har en naturlig roll som operativt tillsynsansvariga för dammsäker- het. Det kan dock finnas behov av expertstöd, vägledning och informa- tion till länsstyrelserna för deras tillsyn av dammsäkerheten. Regeringen avser att låta tillse att får utökade uppgifter enligt ett vid framtaget förslag till utvidgning och höjd ambitionsnivå när det gäller insatserna inom dammsäkerhetsområdet för den centrala tillsynsvägledande verksamheten. Insatserna omfattar bl.a. expertstöd, vägledning och information till länsstyrelserna för deras till- syn av dammsäkerheten samt vidare utbildningar och seminarier för i första hand handläggare vid länsstyrelserna. Insatserna bör även omfatta säkerhetsarbete vid industri- och gruvdammar. Regeringen redovisade i skr. 2000/01:52 Beredskapen mot svåra påfrest- ningar på samhället i fred hotens och riskernas karaktär avseende över- svämningar och dammbrott. Området benämns numera naturolyckor och dammsäkerhet vilket vidgat perspektivet något. Översvämningar och höga flöden har drabbat områden längs flera älvsystem och andra vattendrag i . Omfattande översvämningar medför även att risken för ras och skred ökar. Naturolyckor är omöjliga att helt förhindra men åtgärder kan vidtas både i förebyggande syfte och för att minska konsekvenserna av olyckorna. Målet är att dammhaverier och översväm- ningar som orsakar personskador och omfattande egendomsskador inte skall inträffa. Utöver vad som framgår av regeringens skrivelse Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (skr. 2000/01:52) om ansvarsförhållan- den så har till uppgift att utarbeta underlag för skredkarteringar. är en delegation för ras- och skredfrågor knuten till institutet. Delegationen skall vara ett kontakt- och samverkansorgan för myndigheter som är involverade i ras- och skredfrågor. Delegationen består av institutets generaldirektör, ledamöter från , , , , Sjöfarts- verket, , geologiska undersökningar och Sve- riges meteorologiska och hydrologiska institut. Bedömning av läget för beredskapen Regeringen redovisade i skr. 2000/01:52 om beredskapen mot svåra på- frestningar i fred att det finns behov av ökade insatser från samhällets sida för att förebygga skador av höga flöden. I första hand bör riskerna för höga flöden beaktas bättre vid planeringen av bebyggelse. Det är vik- tigt att kommunerna tar hänsyn till eventuella översvämningskänsliga områden i sin markanvändningsplanering. har på uppdrag av genomfört en översiktlig kartering av risker för översvämningar i vattendrag. Det är angeläget att den framtagna informationen nyttjas och att databa- serna underhålls och uppdateras. pågår ett långsiktigt arbete inom kraftindu- strin med syfte att förbättra dammsäkerheten med hänsyn till risken för höga flöden. Kraftindustrin har gemensamt tagit fram riktlinjer för dammsäkerhet, RIDAS, i vilka bl.a. ingår anvisningar för beredskap att kunna hantera situationer som skulle kunna leda till dammbrott med risk för allvarliga skador på människor, egendom och miljö. Samhällets förmåga att hantera det operativa arbetet i samband med dammbrott och naturolyckor bedöms som tillfredsställande. Det finns dock anledning att utveckla samverkan mellan ansvariga myndigheter samt öka de förebyggande åtgärderna t.ex. genom att utveckla riskanaly- Prop. 2001/02:158 serna i kommunerna. Det är viktigt att i samhällsplaneringen ta hänsyn till risker bl.a. genom att utveckla ett riskanalysverktyg. Länsstyrelserna redovisade regionala analyser för risker, hot och sårbarheter. Läns- styrelserna har angett att dessa analyser skall betraktas som riskinventer- ingar och att de avser att utveckla analyserna vilka omfattar även damm- säkerhet och naturolyckor. Arbetet med att kartlägga riskerna är en viktig del av det förebyggande arbetet. redovisade en rapport om hur kom- munernas översiktsplaner hanterar risker för översvämningar. Av rappor- ten framgår att inga byggnader som kommit till skada har beviljats bygg- lov . visar under- sökningar att kommunerna utnyttjar mycket skiftande underlag för att redovisa risker i översiktsplaneringen och att man i mycket liten ut- sträckning använder modern teknik, t.ex. geografiska informationssy- stem, i samband med att man tar fram underlag för planeringen. Rege- ringen avser att ge i uppdrag att i samråd med bl.a. lämna kommunerna information om de erfarenheter som dragits i samband med verkets arbete med att ta fram rapporten om hur översvämningar hanteras i översiktsplaneringen. Frågor om tillstånd för att bygga i vatten och annan vattenreglering prövas av miljödomstolarna. Den prövning domstolarna skall göra inne- bär en avvägning mellan många olika faktorer, bl.a. risken för översväm- ningar. Med anledning av översvämningarna har även frågan om vattendomarna och deras betydelse för de höga vattenflödena diskuterats liksom frågan om möjligheter att inom ramen för befintlig lagstiftning ompröva domarna. Regeringen har därför gett (M 1999:03) ett tilläggsdirektiv (dir. 2001:25) med inriktning på att kommittén på grundval av relevanta vattendomar skall utreda behovet av ändringar i . Kommittén skall redovisa ett principförslag . gjorde en samman- ställning av erfarenheterna av de kraftiga regnen och översvämningarna och en bedömning av träffsäkerheten och kvalite- ten på prognoser och varningar . Enligt Sve- riges meteorologiska och hydrologiska instituts redovisning har progno- ser och varningar haft stor träffsäkerhet . meteo- rologiska och hydrologiska institut avser emellertid att förstärka bered- skapen för att bättre kunna förutse och hantera extrema vädersituationer. Flera slags åtgärder vidtas kontinuerligt i syfte att minska riskerna för dammbrott och översvämningar. Ägarna till dammar skall identifiera och värdera riskerna samt vidta åtgärder som eliminerar eller begränsar dessa medan länsstyrelserna utöver tillsyn. har analyserat de höga flödena och översvämningarna samt . Bland annat konstaterades att översvämningarna inte medförde några stora dammras men ett flertal problem, skador och inci- Systemet med samordningsgrupper vid höga flöden Prop. 2001/02:158 fungerade mycket väl under översvämningarna i södra . kraftnät har framfört att detta bör utvecklas vidare och även införas för de vattendrag som inte har denna samverkansform. i har bedömt orsakerna till dammhaveri- et vid i . I rapporten till regeringen föreslås bl.a. att möjligheterna att skärpa tillsynen över de dammar, såväl vattenkrafts- som gruvdammar, som tillhör de högsta kon- sekvensklasserna bör utredas vidare. Regeringen har beslutat att skall verka för att rutiner för tillsyn, uppföljning och rapportering av dammsäkerheten skall ut- vecklas och implementeras. Regeringens bedömning: Det finns skäl att ändra inriktningen för be- redskapsverksamheten inom transportsektorn. ningen bör utgå från en bredare syn på hot och risker och i högre ut- sträckning än inriktas mot analyser och förebyggande arbete, dels för att minska riskerna för störningar i samhällsviktiga transport- system, dels för att minska konsekvenserna genom att lämpliga åtgär- der är förberedda och kan vidtas vid svåra påfrestningar i fred. Skälen för regeringens bedömning är ett land beroende av såväl fungerande utrikeshandel som in- Vid en svår påfrestning i fred, en internationell konflikt eller vid ett eventuellt angrepp uppstår med stor sannolikhet störningar i transportsektorn, vilka kan ha påtagliga effekter och ekono- miska konsekvenser för samhället. Sårbarheten i transportsystemen be- döms sammanfattningsvis ha ökat, bl.a. mot bakgrund av ett ökat el-, tele- och IT-beroende som innebär högre störningskänslighet. trafikutvecklingen medfört en större trängsel inom transportsystemen, vilket i högre utsträckning än tidigare medfört att konsekvenser av stör- ningar blir stora. Händelser i omvärlden som t.ex. terroristattacken mot illustrerar risker med och konsekvenser för transportsystemen samt de stora ekonomiska följdeffekter som kan uppstå vid en svår påfrestning i fred. Hotens och riskernas karaktär ansågs hoten mot transportsektorn vara relativt kända, hotbilden relativt statisk, och fokus inom beredskapsverksamheten avseende trans- porter inriktades på att säkerställa att resurser i form av personal, fordon, drivmedel och reservmateriel fanns tillgängliga för Försvarsmaktens och samhällets behov vid ett väpnat angrepp. är hoten mer diffusa och kan t.ex. utgöras av extrema väderförhållanden, sabotage, terroristattack- er eller väpnade angrepp. Transportsektorn kan i sig själv förorsaka eller indirekt medföra allvarliga störningar i samhället genom olyckor, t.ex. genom de effekter som uppstår i samhället om transporter uteblir eller som en följd av sabotage och förstörelse av viktiga nav eller länkar i transportsystemen. Hoten är inte alltid av direkt säkerhetspolitisk dignitet men kan ändå vara av stor nationell betydelse utifrån ett samhällsekono- miskt perspektiv. En blockad mot t.ex. oljeleveranser skulle få omfattan- de konsekvenser för trafiken på landsväg, till sjöss och i luften, vilket i sin tur skulle få stora konsekvenser för näringslivets produktion och han- del samt andra transportintensiva samhällssektorer. Bedömning av hotens och riskernas karaktär bör ske mot bakgrund av utvecklingen inom transportsektorn och vissa utvecklingstendenser i samhället. kännetecknas transportsektorn av effektiva tekniska sy- stem, avreglerade marknader, internationalisering, specialisering och stordrift. Trafikintensiteten och trängseln har ökat, transportarbetet har ökat med i genomsnitt några procent och prognosti- seras öka även framledes. Transporterna utnyttjas alltmer effektivt, med alltmer avancerad logistik och med transportmedel som tenderar att bli allt större, tyngre, snabbare och mer specialiserade. Transportföretagen utvecklas mot att bli logistikföretag med ansvar för industrins varuflöden och försörjning. En väl utbyggd och fungerande infrastruktur är förut- sättningen för snabba och säkra person- och godstransporter, korta leve- ranstider och punktliga leveranser som det moderna samhället är beroen- de av. Störningar i systemen får allt större konsekvenser som risken ökar för störningar i samband med att överbelastning inträffar. Befolkningsutvecklingen med allt större koncentration till storstäderna innebär speciella transportkrav, bl.a. vad avser varudistribution. Eftersom städerna fungerar som nav för stora delar av trafik och distribution i hela landet, kan nedsatt kapacitet i dessa vitala system innebära konsekvenser såväl lokalt, regionalt och nationellt. Stordrift och specialisering kan in- nebära att alternativa lösningar kan vara svåra att finna. De transportsystem som samhället är beroende av har fått ökad bety- delse, som systemen blir alltmer beroende av varandra. Den tekniska utvecklingen bidrar till att komplexiteten och beroendeförhål- landen mellan olika system ökar. Stora delar av transportsektorn kräver el och telefonstöd för drift, trafikledning, signalsystem och för godshan- tering i hamnar och lager m.m. Beroendet av fungerande elförsörjning samt intakta IT-system gör transportsektorn mycket sårbar. Transportinf- rastrukturen har i sin tur också betydelse för el- och teleinfrastrukturen. telenät används av flera operatörer och i väg- och banvallar finns el- och telekablar dragna. Transportsektorn är även beroende av drivmedelsförsörjning, reservdelar och nyckelpersonal med hög teknisk kompetens, t.ex. piloter, lokförare, lotsar, förare till tunga lastbilsekipage och specialfordon samt trafikledningspersonal. Som en följd av avregleringar, konkurrensutsättning och privatisering- ar har aktörerna inom transportverksamheten och infrastrukturområdet ändrat karaktär. Produktion och tjänster som tidigare sköttes av statliga verk, utförs nu i större utsträckning av privata entreprenörer. Den ökade internationaliseringen inom transportsektorn försvårar beredskapsarbetet. Det går inte längre att fullt ut förlita sig på att speditörer och transport- resurser i form av transportfordon, arbetskraft och drivmedel finns till- gängliga i krissituationer och vid höjd beredskap. Avreglering, konkur- rensutsättning och privatisering är faktorer som antagligen kommer att öka ytterligare . Detta påverkar beredskapsverksamheten ge- nom att hänsynstaganden till beredskapsaspekter nu i många fall måste läggas fast i avtal med privata eller offentliga bolag. Nationella störningar som är begränsade till , med förutsätt- ningen att de internationella marknaderna i huvudsak fungerar, kan be- skrivas som en kategori av svåra påfrestningar i fred. De kan t.ex. utgöras av naturkatastrofer, dammbristningar, stora eltillförselproblem och sabo- tage mot viktiga transportsystem. Vid sådana situationer kan, utöver in- hemska transportresurser, sannolikt stöd i form av transportresurser er- hållas från andra länder. Om det inträffar internationella störningar i det säkerhetspolitiska läget som påverkar situationen för och flera länder kan det emellertid antas att transportresurserna knyts hårdare till respektive land. Det kan medföra problem för eftersom det då kan vara svårt att tillgodose behovet av tranportresurser med de som finns inom landet. En tydlig och aktuell illustration av hur transportsektorn påverkas av omvärldsfaktorer är terroristattacken mot . Därefter minskade t.ex. de europeiska bolagens fraktflygstrafik över med och antalet resenärer på flygplatser med till . Efter attackerna vidtog snabbt åtgärder för att hantera de frågor som bedömdes vara viktigast inom transportsektorn. Först och främst vidtogs åtgärder för att höja flygsäkerheten och åtgärder för att, i samarbete med flygbolagen, bedöma ekonomiska följder av attackerna för luftfarten. EU:s transportministrar enades bl.a. om att för- länga möjligheten till statliga försäkringsgarantier till flygbolag, flygplat- ser och tjänsteleverantörer för att täcka vissa kostnader gentemot tredje man vid terroristattacker och liknande händelser. De statliga försäkrings- garantierna har förlängts med en månad i taget, senast till . Inom EU och har arbete påbörjats för att finna en långsiktig lösning på problematiken, ett alternativ är att skapa en fond. De åtgärder som, på statens initiativ, behöver vidtas för att samhälls- viktiga transportsystem skall kunna upprätthållas och återupprättas vid höjd beredskap har positiv effekt även vid svåra påfrestningar i fred. Åt- gärderna för att åstadkomma en säker och robust infrastruktur, god kris- hanterings- och återställandeförmåga är ofta av samma karaktär som de åtgärder som ligger i näringslivets intresse för att upprätthålla en säker marknad. Det finns sålunda förutsättningar för och behov av samarbete mellan stat och näringsliv. Vägnätet är genom det stora antalet vägar omfattande, dvs. det finns många alternativa vägar. Konsekvenserna för vägtransporterna vid bort- fall av enstaka vägavsnitt blir därför ofta begränsade. En vägtransport ingår oftast som en del i en transportkedja där det finns få om ens några realistiska alternativ till lastbil, t.ex. vid lokal distribution, anslutnings- transporter till och från kund av långväga gods (i enhetslastbärare eller efter omlastning i terminaler), råvarutransporter till närbelägen industri samt bygg- och anläggningstransporter. Vägtransportföretagen utvecklas alltmer mot att bli logistikföretag med ansvar för varuflöden och försörj- ning, vilket innebär att beroendet av el-, tele- och IT-systemen ökat. Risker och hot mot vägtransportsystemet kan bl.a. hänföras till väginf- rastrukturen (t.ex. extrema väderförhållanden, sabotage, störningar i radionät som används i väghållningen) och till logistik- och ledningskedjan (t.ex. störningar i el-, tele- och IT-system och drivme- delsbrist). Järnvägstransportsystemet är störningskänsligt. Järnvägsnätet är glest i jämförelse med vägnätet och är dessutom ofta enkelspårigt, vilket gör att det är svårt att leda trafiken på alternativa spår vid bortfall av en järn- vägssträcka. Järnvägssystemet är komplext med flera tekniska system som skall fungera (t.ex. banan, signalsystem, kommunikationsnät, trafik- ledning, tågmateriel). Vid internationell tågtrafik ökar komplexiteten än mer. Risker och hot mot järnvägstransportsystemet utgörs av störningar i el- försörjning, telekommunikationer och IT-system som stödjer järnvägens signal- och trafikledningssystem. De utgörs också av naturkatastrofer och extrema väderförhållanden, sabotage mot bananläggningen, nedläggning av totalförsvarsviktiga järnvägslinjer på grund av bristande lönsamhet samt specialisering av vagnparken och bristande anpassning till andra trafiksystem som ger sämre flexibilitet. Trots att störningar är vanligt förekommande får de sällan allvarliga konsekvenser. Med anledning av störningarna i järnvägstrafiken 2001 har på regeringens begäran redovisat en analys och förslag till åtgärder . Luftfartens sårbarhet påverkas av störningar i bl.a. elförsörjning, tele- och IT-system. Konsekvenserna kan bli att det inte går att upprätthålla efterfrågad kapacitet i flygtransportsystem eftersom vitala delar som flygtrafikledningssystemet, bagagehantering, inchecknings- och bokningssystem, drivmedelsanläggningar samt underhållssystem slutar att fungera. Därutöver finns ytterligare vitala fysiska miljöer såsom flygledningstorn och kontrollcentraler. Sabotage, olyckor eller bränder i dessa miljöer skulle kunna orsaka ett i det närmaste totalstopp i flygtrafi- ken regionalt och mycket stora begränsningar nationellt och internatio- nellt. De åtgärder som tidigare vidtagits för att kunna säkerställa ett funge- rande flygtransportsystem under krisförhållanden har gjorts mot en hot- bild som innebar en invasion av . Inom flygtrafikledningssyste- men har åtgärder till stora delar finansierats av Försvarsmakten eftersom ansvaret för flygtrafiktjänst övergår till Försvarsmakten vid höjd bered- skap. Försvarsmaktens investeringar medförde att flygtrafiklednings- systemen blev robustare även mot andra störningar genom att anlägg- ningar placerades på ett skyddat sätt eller genom att mobila lösningar Prop. 2001/02:158 fanns tillgängliga. Med nuvarande hotbild planerar Försvarsmakten inga åtgärder som medverkar till att säkerställa redundansen för flygledartorn eller kontrollcentraler vilket innebär att sårbarheten i dessa delar av flyg- transportsystemet ökar om inte andra åtgärder vidtas. Inom luftfarten har sektorsansvar tydliggjorts och lo- kal flygtrafiktjänst har öppnats för konkurrens . Detta har in- neburit nya och förändrade relationer mellan flygsektorns aktörer. Sanno- likt kommer antalet aktörer att öka vilket påverkar beredskapsplanering- en. Vidare ökar det internationella beroendet. skulle detta kunna leda till att vitala funktioner i t.ex. flygtrafikledningssystemet lokaliseras utanför med konsekvens att den nationella kompetensen riskerar att försvinna helt eller delvis om inte åtgärder vidtas för att säkerställa nationella redundanslösningar. Det är givetvis viktigt att det nationella behovet av flygtrafiktjänst tillgodoses vid en eventuellt förändrad hotbild samt att luftrummet över svenskt territorium kontrolleras nationellt. Till- gången till flygplan i svenskt luftfartygsregister är inte i enlighet med de principer som skall gälla för SAS genom att svensk lagstiftning inte ger tillräckligt skydd i de fall flygplanen har andra ägare än SAS. Detta, tillsammans med flygbolagens ingående i allianser där vitala funk- tioner placeras hos andra bolag i samma allians, innebär att det interna- beroendet ökar. Hot inom luftfartssektorn kan även vara olyckor eller situationer där flygplan används som medel för att skada människor och anläggningar på marken. Behov av att kunna införa restriktioner i luftrummet, t.ex. kring kärnkraftverk, har förstärkts sedan händelserna . Ett system att med kort varsel kunna samordna restriktioner mellan och andra myndigheter finns etablerat. Sjöfarten till och från samt kustsjöfart inom landet är nationellt och internationellt beroende, vilket innebär att internationella kriser kan generera störningar i den svenska sjöfarten. Det är viktigt att beakta då risker och hotbilder skall analyseras och scenarier utvecklas. Vidare är sjöfartens fysiska infrastruktur i form av hamnar och farleder beroende av tekniska system såsom tele, IT och el. De sistnämnda är viktiga förut- sättningar för ledningsarbetet, kommunikationssystemen, godshantering- en och lagerhållningen i hamnar och terminaler. Inom sjöfartsnäringen samverkar många operatörer och aktörer vilket innebär att störningar inom en del av logistikkedjan genererar störningar i andra delar. Om det t.ex. uppstår problem med järnvägs- och vägtransporter till hamnar på- verkas den svenska utrikeshandeln och flödet av det sjötransporterade inrikesgodset. Sjöfarten är även beroende av t.ex. flygtransporter för be- sättningsbyten och försörjning av reservdelar. Samhället kan utsättas för allvarliga störningar vid större sjöolyckor med förluster i människoliv och last, men även vid sjöolyckor som ger allvarliga följder i form av miljöskador eller fysiska skador på landinfra- struktur, t.ex. vid påsegling av bro eller sluss. 24.2Bedömning av läget för beredskapen Förmågan avseende väghållning bedöms som godtagbar. Med hänsyn till ökade bärighetskrav samt rörlighet i transportsystemet bör äldre reserv- bromaterial utvecklas eller omsättas för att klara framtidens krav. Brister i el-, tele- och IT-säkerheten i vägtransportsystemet bör identifieras och åtgärdas. Förmågan avseende landsvägstransporter bedöms som godtagbar. Brister avseende ledningsresurser på regional nivå uppvägs av näringens flexibilitet och förmåga. Organisationen med vägtrafikombud bör ses över och eventuellt övergå till en nätverksorganisation. Förmågan bedöms vara inte godtagbar. Bedömningen grundas dels på sårbarheter inom operativa trafik- och bandriftsledningssystem, dels på brister i samordning och ansvarsförhållanden gentemot viktiga trafik- utövare och entreprenörer. Det senare är inte reglerat i avtal i erforderlig omfattning. har med anledning härav fått i uppdrag att redovisa vilka åtgärder som vidtagits i syfte att förbättra ledningsförmågan. Förmågan bedöms inte vara godtagbar. Främsta orsakerna är brister i ledningsförmågan (flygtrafikledning och flygtransportledning) orsakade av att anpassningen till nya ledningsförutsättningar inte är färdig samt brister i de tekniska systemens uthållighet och störtålighet. Luftfartsver- ket har med anledning härav fått regeringens uppdrag att redovisa vilka åtgärder som vidtagits i syfte att förbättra robusthet och uthållighet i flygtrafikledningssystemet. Risker och hot mot flygtransportsystemet utgörs av sabotage eller ter- roristattacker och katastrofala olyckor. Ett syfte med säkerhets- och be- redskapsarbetet inom luftfartssektorn är att minska sårbarheten inom flygtransportsystemet och upprätthålla ett fungerande flygtransportsy- stem i situationer då systemet, till följd av kriser i samhället, utsätts för allvarliga störningar. Utan beredskapen kommer effekterna av angrepp eller olyckor i systemet att bli kraftiga och långvariga begränsningar av kapaciteten.