prop · GP0396 · 2002-02-21 00:00:00 — Regeringens proposition2001/02:96En förstärkt BarnombudsmanProp.2001/02:96Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.Stockholm den 21 februari 2002Göran ()Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås vissa åtgärder för att förstärka ochrenodla ombudsmannarollen. roll som företrädare för barns ochungas rättigheter och intressen utifrån åtagande enligt FN:s konvention om barnets rättigheter tydliggörs. Vidare föreslås att mandat skall bestämmas av i lag och att ombudsmannen skall ges vissarättsliga befogenheter gentemot myndigheter, kommuner och landsting.Barnombudsmannen skall fortfarande vara en myndighet under regeringen, men genom de föreslagna åtgärderna ges ombudsmannen en ökad självständighet i förhållande till regeringen.Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2002.Innehållsförteckning1 Förslag till riksdagsbeslut 32 Lagtext 42.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:335) om 42.2 Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen(2001:453) 73 Ärendet och dess beredning 84 Allmänna utgångspunkter och överväganden 85 En förstärkt 146 uppgifter 166.1 Företrädare för barn och unga 166.2 Pådrivare av genomförandet av 196.3 Bevakare av efterlevnaden av 226.4 Information och opinionsbildning 286.5 Kunskapsinhämtning - forskning och statistik 296.6 Internationellt arbete 317 Kontakter med andra 328 Det lokala arbetet 349 Ansvaret för säkerhet och lekmiljö 3510 roll i rapporteringen till 3611 organisation 3712 Ikraftträdande 3813 Ekonomiska konsekvenser 3814 Författningskommentar 3814.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:335) om Barnombudsman3814.2 Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen(2001:453) 40Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet - företrädare för barn och ungdomar (SOU 1999:65) 41Bilaga 2 Författningsförslag i betänkandet - företrädare för barn och ungdomar (SOU 1999:65) 49Bilaga 3 Remissinstanser till betänkandet - företrädare för barn och ungdomar (SOU1999:65) 52Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 531Förslag till riksdagsbeslutRegeringen föreslår att antar regeringens förslag till1. lag om ändring i lagen (1993:335) om , samt2. lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453).2LagtextRegeringen har följande förslag till lagtext.2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:335) om BarnombudsmanHärigenom föreskrivs i fråga om lagen (1993:335) om Barnombudsmandels att 1-3 §§ skall ha följande lydelse,dels att det i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 4-7 §§, av följandelydelse.Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse1 §Barnombudsmannen har till uppgift att bevaka frågor som angår barns ochungdomars rättigheter och intressen. Ombudsmannen skall särskilt uppmärksammaatt lagar och andra författningar samt deras tillämpning stämmer överens medSveriges åtaganden enligt konvention om barnets rättigheter.Barnombudsmannen har till uppgift att företräda barns och ungas rättigheter ochintressen mot bakgrund av åtagande enligt Förenta nationernaskonvention om barnets rättigheter ().2 §Barnombudsmannen biträds av ett särskilt råd. Ombudsmannen är rådets ordförandeoch leder dess verksamhet. Regeringen utser ombudsmannen och rådets övrigaledamöter för en bestämd tid.Barnombudsmannen skall driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden avbarnkonventionen. skall därvid särskilt uppmärksamma att lagaroch andra författningar samt deras tillämpning stämmer överens medbarnkonventionen.3 §Barnombudsmannen skall genast till socialnämnden anmäla om ombudsmannen i sinverksamhet får kännedom om att någon som är misshandlas i hemmeteller om det i annat fall måste antas att socialnämnden behöver ingripa till enunderårigs skydd. Om det finns särskilda skäl får en anmälan till socialnämndengöras även i andra fall.Barnombudsmannen får lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara avbetydelse för utredning av en underårigs behov av skydd.Barnombudsmannen skall inom sitt verksamhetsområde1. hos regeringen föreslå de författningsändringar eller andra åtgärder sombehövs för att barns och ungas rättigheter och intressen skall tillgodoses,2. informera, bilda opinion och ta initiativ till lämpliga åtgärder i övrigt,3. företräda barns och ungas rättigheter och intressen i den allmänna debatten,4. samla kunskap och sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor,samt5. följa den internationella utvecklingen när det gäller barnkonventionenstolkning och dess tilllämpning.4 §Barnombudsmannen skall lämna en rapport tillregeringen om sin verksamhet under det närmast föregående kalenderåret samt omde frågor om barn och unga som ombudsmannen anser att regeringen behöver hakännedom om.5 §Förvaltningsmyndigheter, kommuner och landsting skall på Barnombudsmannensuppmaning lämna uppgifter till ombudsmannen om vilka åtgärder som vidtagits föratt i den egna verksamheten genomföra barns och ungas rättigheter enligtbarnkonventionen. De är också skyldiga att på ombudsmannens uppmaning komma till överläggningar med denne.6 §Regeringen utser för en bestämd tid.Ombudsmannen bestämmer själv sin organisation och den närmare inriktningen avsitt arbete.7 §Barnombudsmannen skall genast till socialnämnden anmäla om ombudsmannen i sinverksamhet får kännedom om att ett barn misshandlas i hemmet eller om det iannat fall måste antas att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd.Om det finns särskilda skäl får anmälan till socialnämnden göras även i andrafall.Ombudsmannen får lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelseför utredning av ett barns behov av skydd.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002.2.2Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)Härigenom föreskrivs att 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) skall haföljande lydelse.Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse14 kap.1 §Var och en som får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöveringripa till ett barns skydd bör anmäla detta till nämnden.Myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom samt andra myndigheter inomhälso- och sjukvården och är skyldiga att genast anmäla tillsocialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära attsocialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. Detta gäller även dem som är anställda hos sådana myndigheter. Sådan anmälningsskyldighet gäller också demsom är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom hälso- ochsjukvården eller på område. För familjerådgivning gäller istället vad som sägs i tredje stycket.De som är verksamma inom familjerådgivning är skyldiga att genast anmäla tillsocialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om att ett barn utnyttjassexuellt eller misshandlas i hemmet.Myndigheter, befattningshavare och yrkesverksamma som anges i andra stycket ärskyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse förutredning av ett barns behov av skydd.Om anmälan från gäller bestämmelserna i 3 § lagen (1993:335) om Barnombudsman.Om anmälan från gäller bestämmelserna i 7 § lagen (1993:335) om Barnombudsman.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002.3 Ärendet och dess beredningGenom beslut bemyndigade regeringen dåvarande statsrådetMaj-Inger att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se överBarnombudsmannens (BO) verksamhet. Generaldirektören och chefen förUtlänningsnämnden förordnades som särskild utredare. Utredningen antog namnet BO-utredningen.Utredningen hade enligt direktiven (dir. 1998:21) i uppdrag att utvärdera ochbedöma hittillsvarande arbete, vilket också inbegrep attbelysa vilken roll har spelat för utvecklingen inom barn- ochungdomsområdet. Utredningen skulle också redovisa vilken betydelseBarnombudsmannen har haft för att göra FN:s konvention om barnets rättigheterkänd och få den att fungera som ett vardagligt instrument i arbetet med barn och ungdomar. I uppdraget ingick även att utvärdera Barnombudsmannenskunskapsinsamling och informationsinsatser.Vidare skulle utredningen beskriva avvägningen mellan arbetesom myndighet i förhållande till ombudsmannarollen samt beskriva hurBarnombudsmannens arbetsuppgifter har avgränsats från andra myndigheters arbeteoch hur denna avgränsning fungerar. Utredningen hade också till uppgift attföreslå var ansvaret för barns lek- och utemiljö bör ligga. Slutligen hadeutredningen i uppgift att göra en genomgång av vad som kan göras för atteffektivisera och stärka verksamhet, allt för att barnenssituation i skall bli bättre. Eventuella förslag till kostnaderförutsatte motsvarande förslag till finansiering.Till utredningen har en referensgrupp, bestående av ungdomar i åldern ,varit knuten. har i sitt arbete genomfört enkätundersökningarriktade till samtliga länsstyrelser, ett antal myndigheter och organisationersamt kommuner. Vidare har utredningen hållit två utfrågningarmed bland andra frivilliga och fackliga organisationer.Den 21 maj 1999 överlämnade utredningen sitt betänkande (SOU 1999:65)- företrädare för barn och ungdomar. En sammanfattning avbetänkandet finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag återfinns i bilaga 2.Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns ibilaga 3. En remissammanställning finns tillgänglig i (dnrS1999/4911/ST).Propositionen har utarbetats i samarbete med och Miljöpartiet.4 Allmänna utgångspunkter och övervägandenFN:s konvention om barnets rättigheter - - trädde i kraft fördrygt . är en av de konventioner som fått störstgenomslag i praktiken. Antagandet av konventionen föregicks av tio årsförhandlingsarbete. var ett av de drivande länderna i detta arbete.Under 1990-talet har barnens situation i samhället, deras ställning, derasbehov, rättigheter och intressen uppmärksammats i samhällsdebatten på ett heltannat sätt . Utvecklingen är tydlig även ur ett internationelltperspektiv. har spelat en viktig roll för denna utveckling. Den svenska ratificeringen av följer således en lång svensktradition när det gäller att lyfta fram barnets rättigheter och att skydda barn.Den har från början tagit på stort allvar.Konventionen fungerar som ett effektivt instrument för att lyfta fram barnsrättigheter och intressen också i . Den ram som konventionen ger är enutmärkt bas för en svensk barnpolitik. Även fortsättningsvis kommerbarnpolitiken - byggd på - att vara en viktig angelägenhet förregeringen, vilket denna proposition också understryker.BakgrundAllt sedan ratificerade efter beslut i (prop. 1989/90:107, bet. 1989/90:SoU28, rskr. 1989/90:350) har ettnoggrant och systematiskt arbete bedrivits dels för att sprida och öka kunskapen om konventionen, dels för att anpassa lagstiftningen till de åtagandenkonventionen innebär.Som en följd av åtaganden i enlighet med inrättadesmyndigheten () . inrättadesinom den befintliga myndigheten och övertog vissa av rådetsuppgifter. är en fristående myndighet, av ombudsmannakaraktär,underställd regeringen.Ramen för myndighetens verksamhet ges i lagen (1993:335) om ochförordningen (1993:710) med instruktion för . Barnombudsmannenhar enligt lagens 1 § till uppgift att bevaka frågor som angår barns ochungdomars rättigheter och intressen. Ombudsmannen skall särskilt uppmärksammaatt lagar och andra författningar samt deras tillämpning överensstämmer medSveriges åtaganden enligt FN:s konvention om barnets rättigheter och andra avSverige ratificerade internationella avtal med utgångspunkt i barnkonventionen.Barnombudsmannen i har således en direkt koppling till . När inrättades var det uttalade syftet att denne skullemedverka vid genomförandet av konventionen och med den som utgångspunkt bevakabarns och ungas rättigheter och intressen (jfr prop. 1992/93:173).Barnkommittén, som hade i uppdrag att göra en bred översyn av hur svensklagstiftning och praxis stämmer överens med bestämmelser ochintentioner, tog i sitt slutbetänkande Barnets bästa i främsta rummet (SOU1997:116) upp frågor om hur genomförandet av kan förbättras iSverige och uttalade att har en nyckelroll i detta arbete.Översynen av ingår därför som en del i den av riksdagengodkända strategin för att förverkliga i (prop.1997/98:181, bet. 1998/99:SoU6, rskr. 1998/99:171). I propositionen uttalarregeringen att det är angeläget att det arbete som bedrivs av Barnombudsmannenförstärks och effektiviseras, då ombudsmannen har en viktig roll när det gälleratt påbörja och samordna insatser för att genomföra nationelltoch för att bevaka barns och ungas intressen i olika sammanhang.BarnkonventionenBarnkonventionen har ett brett innehåll. Konventionen är unik i sitt slag då den innehåller såväl medborgerliga och politiska som ekonomiska, sociala ochkulturella rättigheter. Den innehåller både bestämmelser av typiskrättighetskaraktär och sådana som handlar om att på olika sätt främja barnsintressen. Vissa av artiklarna har karaktär av politiska viljeyttringar och ärsåsom sådana viktiga. Konventionen som helhet är dock inte uppbyggd somlagstiftning. Därför har den heller inte inkorporerats som svensk lag. Denpassar därför inte heller som bas för att behandla enskilda ärenden.Den lagstiftningsteknik som har valt för att införliva barnkonventionenmed svensk lag innebär att de åtaganden som kräver ny lagstiftning omarbetas och förs in i de lagar som reglerar de områden som bestämmelserna tar sikte på. Såhar bl.a. skett när det gäller principen om barnets bästa och barnets rätt attkomma till tals, vilka uttryckligen har införts i bl.a. vissa kapitel iföräldrabalken, socialtjänstlagen (2001:453) och utlänningslagen (1989:529).Med utgångspunkt har vissa rättigheter vidareutvecklats i andra internationella avtal. Till dessa hör bl.a. konvention (nr 182) om förbud mot och omedelbara åtgärder för avskaffandet av de värsta formerna avbarnarbete samt två fakultativa protokoll om barn i väpnade konflikter samthandel med barn, barnprostitution och barnpornografi.Barnkonventionen är ett internationellt instrument som innebär att ärförpliktat att följa dess bestämmelser efter bästa förmåga. är i dettasammanhang både den nationella nivån - staten - och de regionala och lokalanivåerna - landsting och kommuner. skall med regelbundna mellanrumrapportera till FN om hur konventionen tillämpas och används. förbarnets rättigheter (barnrättskommittén) kommenterar regelmässigt de olikaländerrapporterna på ett sätt som innebär krav på länderna. Ansvarig förrapportering och uppföljning av barnrättskommitténs synpunkter är varje landsregering.Det internationella perspektivet/ParisprincipernaI de av antagna Parisprinciperna, som syftar till att sålångt möjligt effektivisera de nationella institutionernas arbete med att drivapå och bevaka mänskliga rättigheter, understryks vikten av en självständigställning för ombudsmän av natur (A/RES/48/134, 85th plenarymeeting ). har också vid behandlingen avSveriges andra rapport om efterlevnaden av ställt sig frågandetill vilken självständighet som den svenska har(CRC/C/15/Add.101 10 1999).Fyra egenskaper hos en ombudsman kan, enligt dessa principer, sägas varagrundläggande: En lagfäst uppgift att tillvarata en eller flera gruppers mänskligarättigheter. Självständighet i förhållande till regeringen. Rätt att ta egna initiativ. Rätt att uttala sig.Enligt utredningens bedömning kan den svenska tyckas uppfylladessa kriterier . Det kan heller inte sägas att Barnombudsmannensverksamhet skulle ha präglats av något annat än dessa principer.Barnombudsmannens dubbla rollerDen utvärdering av hittillsvarande arbete, som utredningen har gjort, visar att har spelat en betydelsefull roll när detgäller att göra känd och påverka utvecklingen inom barnområdetutifrån krav. Utvärderingen visar emellertid också att detfinns otydligheter och begränsningar i både mandat och arbetssätt. har dessa i allt väsentligt sin grund i ett principiellt problem,nämligen att det i uppdrag ingår att vara både ombudsman ochmyndighet i mer gängse mening.I ombudsmannarollen ligger att självständigt utifrån bevakabarns och ungas rättigheter i samhället och att företräda denna grupp och dessmedlemmar. har också att självständigt informera, utbilda ochbedriva opinionsbildning kring . I myndighetsrollen ligger attvara regeringens organ på området och att spela en roll i själva genomförandetav utifrån regeringens intentioner.Utredningens undersökningar visar att de dubbla rollerna har medfört att iblandsvårförenliga krav ställts på . Sålunda har i vissa sammanhangkrav ställts på ombudsmannen i dess egenskap av myndighet medan i andrasammanhang krav ställts på ombudsmannen som företrädare för barn och unga därdenne förväntats agera som en frivilligorganisation. För att klara balansenmellan de båda rollerna har utvecklat ett arbetssätt som rörsig i gränslandet mellan ett allmänt förvaltningsorgan och enbarnrättsorganisation. Dubbeltydigheten i rollerna har i viss utsträckningkommit att prägla bilden av och lett till svårigheter för barn och unga, frivilligorganisationer, kommuner, myndigheter och andra att veta vilka förväntningar som kan ställas på Barnombudsmannen.Utredningen betonar emellertid också att det arbete som harutfört i egenskap av myndighet har varit framgångsrikt och att det uppfattas avbåde myndigheter och organisationer som värdefullt.Barnombudsmannen i förhållande till de andra tematiska ombudsmännenDet har i olika sammanhang framförts att en samordning och eventuellsammanslagning av samtliga tematiska ombudsmän (-, - DO, - HO, Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning - HomO och -BO) bör göras och att det också i det sammanhanget bör övervägas omhuvudmannaskapet för ombudsmännen skall föras över från regeringen tillriksdagen.Det finns dock en grundläggande skillnad mellan och övrigatematiska ombudsmän. De senare arbetar i huvudsak utifrån olikadiskrimineringslagar, relaterat framför allt till diskriminering påarbetsmarknaden. HO har förvisso en del andra uppgifter utifrån FN:sstandardregler för funktionshindrade. Samtliga dessa ombudsmän har också atthandlägga enskilda ärenden där personer, vars intresse ombudsmannen har attbevaka, upplever sig diskriminerade.Barnombudsmannen har inget sådant uppdrag. uppdrag utgår frånbarnkonventionen. Det finns visserligen i konventionen en artikel som är avseddatt förhindra diskriminering av enskilda barn eller grupper av barn (artikel 2). Konventionsstaterna är skyldiga att respektera och tillförsäkra varje barn inom sin jurisdiktion de rättigheter som anges i konventionen utan åtskillnad avnågot slag. Däremot är inte utgångspunkten i konventionen att hela gruppen barndiskrimineras. Den kan därför inte jämställas med den lagstiftning som styr deandra tematiska ombudsmännen.Frågan om huvudman för BarnombudsmannenI betänkandet behandlas frågan om vem som skall vara huvudman förBarnombudsmannen. De alternativ som ställs mot varandra är att regeringenfortsätter att vara huvudman eller att huvudmannaskapet tas över av riksdagen.Utredningen avvisar en överflyttning av huvudmannaskapet framför allt avkonstitutionella skäl, men också med hänvisning till att inte passarsom huvudman för en myndighet som bl.a. bedriver opinionsbildningsarbete. Ettändrat huvudmannaskap skulle innebära en avvikelse från regeringsformensansvarsfördelning. Det är regeringens uppgift att styra riket, medan riksdagensuppgift är att lagstifta, besluta om skatt och fastställa statens budget. skulle underställas skulle få ansvar för enförvaltningsmyndighet på ett sakområde. I detta avseende går inte någraparalleller att dra med (). Dels är JO:s ställningsärskilt reglerad i regeringsformen, dels är JO inte någon förvaltningsmyndighet utan del av kontrollmakt att lagstiftningen följs i den offentligaverksamheten. Majoriteten av remissinstanserna instämmer i utredningensställningstagande.Till detta kan läggas att ansvaret för att genomföra enligtinternationella traktatregler ligger på regeringen. Det är regeringen som äransvarig att vidta lämpliga åtgärder för att förverkliga de åtaganden nationenSverige har åtagit sig.Regeringen har fattat beslut om direktiv till en utredning somskall se över frågan om en sammanhållen diskrimineringslagstiftning (dir.2002:11). I uppdraget ingår att överväga en samordning eller sammanslagning avnågon eller samtliga av JämO, DO, HO och HomO, samt om någon eller några avombudsmannafunktionerna skall vara underställda regeringen eller riksdagen.Utredningen skall redovisa sitt uppdrag . Barnombudsmannenberörs av ovan anförda skäl inte av denna översyn. Det kan dock ändå varalämpligt att utredningen, när den överväger frågan om huvudmannaskapet förombudsmännen, även belyser ställning. BO-utredningensgenomgång av frågan är en naturlig utgångspunkt för en sådan diskussion.Regeringen har därför för avsikt att i tilläggsdirektiv ge utredningen om ensammanhållen diskrimineringslagstiftning i uppdrag att se över frågan omBarnombudsmannens ställning.Barnombudsmannen i framtidenRegeringen delar utredningens mening att det är av grundläggande betydelse tar ställning till den principiellt viktiga frågan om Barnombudsmannensdubbla roller, det vill säga myndighets- respektive ombudsmannarollen och därmed till mandat och funktion i framtiden.Enligt utredningens mening talar både erfarenheterna av Barnombudsmannenshittillsvarande verksamhet och de internationellt accepterade principerna påområdet för att roll som ombudsman bör stärkas på bekostnad av myndighetsrollen. För detta talar också att ombudsmannens roll därmed blirtydligare i förhållande till andra myndigheter. Dessa myndigheters ansvar närdet gäller förverkligandet av inom sina respektivesektorsområden kommer därmed också att förtydligas.Samtidigt måste konstateras att den roll som givits i arbetetmed att genomföra den av godkända strategin för att förverkligabarnkonventionen i - en myndighetsuppgift - också stärkt ombudsmannen idess egenskap av ombudsman. Såväl utredningen som flertalet remissinstanser harockså framhållit den positiva utveckling som bidragit till närdet gäller arbetet med på olika nivåer i samhället.Strategiarbetet har givit arbete en tydlig inriktning och enstadga som varit välgörande för dess sätt att fungera. Det ger kontakter, etttydligt budskap och en tydlig roll. Det ger också kunskaper om hur barn och unga har det och vilka problem de möter. Det är uppenbart att ombudsmannen inteskulle fungera så väl som den gör om inte strategiarbetet fanns. Det ger ocksåett stöd för det rena ombudsmannaarbetet i form av kunskaper och möjligheter att påverka olika samhällsinstanser som har problem med att föra in ettbarnperspektiv inom sina verksamheter.Utredningen talar om en "renodling av ombudsmannarollen", men fullföljer intedetta i de förslag som läggs. Skulle emellertid den vägen väljas, att totaltrenodla ombudsmannarollen, uppstår behovet av att inrätta en ny barnmyndighet.Även om det är regeringen som har ansvaret för att förverkliga , så behövs en tydlig och stark statlig aktör. Av remissinstanserna är det endast Statskontoret som har förordat den utvecklingen. Några remissinstanser anseratt skall läggas under , men har inte tagit ställningtill frågan om behovet av en barnmyndighet. Det stora flertalet remissinstansertillstyrker dock den linje som utredningen slutligen har valt, dvs. etttydliggörande och en förstärkning av i dess nuvarande form.Regeringen delar denna uppfattning. Vad det handlar om är att tydliggöraombudsmannarollen och att stärka myndighetens självständighet. De åtgärder somföreslås i denna proposition syftar således till att finna en balans mellanmyndighetsrollen och ombudsmannarollen, som på ett optimalt sätt förenar de båda rollerna.5 En förstärkt BarnombudsmanRegeringens förslag: roll som företrädare för barns och ungasrättigheter och intressen görs tydligare. ges en ökadsjälvständighet i förhållande till regeringen genom att ombudsmannens mandatbestäms av i lag och att ombudsmannen ges vissa rättsligabefogenheter.Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Vissaskillnader finns, som kommenteras i det följande vid regeringens förslag.Remissinstanserna: I princip samtliga remissinstanser ger stöd för utredningensprincipiella linje.