prop · GP03185 · 2002-05-28 00:00:00 — Remissinstanserna: och tillstyrker förslag. Kammarrätten i , Stats- kontoret, , kommun och advokat- samfund m.fl. ifrågasätter lämpligheten i att regeringen ges en möjlighet att bevilja tidsbegränsade uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § utlänningslagen parallellt med att EG-direktivets bestämmelser införs. efterfrågar vidare en precisering av antalet fördrivna som kan anses utgöra en massflykt. Kammarrätten i menar att ett parallellt system medför en otydlighet i lagstiftningen eftersom flera begrepp rörande samma personkategorier införs. Statskontoret anför att då det tillfälliga skyddet är ett led i ett utökat EU-samarbete, är en särskild svensk ordning inte lämplig. (), kommun, Röda Korset, , - svenska sektionen, , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, och utveckling menar att tidsfristen är allt för lång. BO och Röda Korset anser att treårsfristen är orimligt lång sett från ett barnperspektiv. Röda Korset anför också att treårsfristen innebär ett avsteg från svensk praxis och från svensk flyktingpolitik. förespråkar att en förlängning till endast får ske om synnerliga skäl föreligger. - svenska sektionen, , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, och utveckling ser nödvändigheten i bestämmelserna men anser att bör vara den längsta tillåtna tiden för tillfälligt skydd. avstyrker förslaget om att regeringen skall få meddela föreskrifter om att ytterligare kategorier av fördrivna personer än de som omfattas av rådets beslut får ges uppehållstillstånd om de fördrivits av samma skäl. menar att det finns en risk att asylsökande som befinner sig i sedan kanske före det att rådet fattar ett beslut om att en massflyktssituation föreligger också kommer att omfattas av det tillfälliga skyddet. Detta skulle medföra ett oklart rättsläge för den asylsökande. i tillstyrker däremot förslaget om regeringens möjlighet att utfärda sådana föreskrifter. Skälen för regeringens förslag Ett parallellt regelsystem för tillfälligt skydd? För att EG-direktivet skall genomföras i svensk rätt behöver utlännings- lagen ändras. Utgångspunkten för förändringarna i utlänningslagen i det här avseendet bör vara att genomföra EG-direktivet i svensk rätt så att en tydlig, klar och förutsebar rättslig reglering kommer till stånd. Behovet av detta har påpekats av flera remissinstanser. Regeringen anser i likhet med dessa remissinstanser att det finns skäl att ifrågasätta om det är motiverat med två parallella system för att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd i massflyktssituationer. EG-direktivet anger minimiregler, dvs. det finns inget som hindrar att medlemsstaterna har en mer generös lagstiftning. Enligt gällande rätt får regeringen för en viss grupp av utlänningar meddela föreskrifter om att de skall beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd om de behöver tillfälligt skydd (2 kap. 4 a § utlänningslagen). föreslår att regeringen skall ha kvar den rätten eftersom det enligt utredningen inte går att utesluta att sådana situationer kan uppkomma . Utredningen uttryckte farhågor för att det - även med EG- direktivet genomfört - kan uppstå situationer där regeringen skulle kunna behöva sin nuvarande rätt att meddela föreskrifter. En sådan tänkt situation var t.ex. om en massflyktssituation skulle uppstå i vårt geo- grafiska närområde och om de fördrivna personerna uteslutande söker sig till . Regeringen vill emellertid i detta avseende understryka att EG-direktivet inte bara tar sikte på situationer då fördrivna personer söker sig till alla eller flertalet medlemsstater. Även i fall då en medlemsstat, eller några få, tar emot fördrivna personer kan ministerrådet besluta att en massflyktssituation råder. EG-direktivets bestämmelser, däribland de om medlemsstaternas solidariska mottagande av den berörda gruppen, skall då tillämpas. är det i princip rådet och inte de nationella regeringarna som bedömer om det föreligger förutsättningar för att bevilja tillfälligt skydd. Regeringen kommer därför, mot bakgrund av vad som anförts ovan, till slutsatsen att någon självständig rätt för regeringen att meddela föreskrifter utan koppling till EG-direktivet inte bör föreslås. Enligt regeringens mening är det inte meningsfullt att ändra i de materiella förutsättningarna i 2 kap. 4 a § utlänningslagen för att Den bestämmelsen bör därför upphävas. I stället skall en ny särskild bestämmelse tas in i utlänningslagen som ger personer som omfattas av EG-direktivet uppehållstillstånd med tillfälligt skydd. Tillstånd som beviljas med stöd av bestämmelsen skall ges för som är beroende av rådets beslut. Regeringens rätt att meddela föreskrifter Det går inte att utesluta att det kan uppkomma situationer då det kan finnas anledning att tillämpa en ordning med tillfälligt skydd mer generöst än vad som följer av EG-direktivet eller beslut som fattas av rådet med stöd av direktivet. Enligt artikel 7 i EG-direktivet får medlemsstaterna ge tillfälligt skydd åt ytterligare kategorier av fördrivna personer, utöver de som omfattas av rådets beslut om de fördrivits av samma skäl och från samma ursprungsland eller region. Enligt regering- ens mening finns det anledning att tolka artikeln så att om rådets beslut omfattar en allt för snäv grupp människor, t.ex. bara en viss etnisk grupp, kan regeringen föreskriva att det tillfälliga skyddet bör omfatta även andra grupper under förutsättning att medlemmarna i gruppen fördrivits av samma skäl som den i rådets beslut angivna gruppen, och att de kommer från samma ursprungsland eller region. En annan situation i vilken det kan finnas skäl att ge regeringen rätt att meddela föreskrifter om tillfälligt skydd är för personer som har kommit till före rådets beslut och som senare kommer att omfattas av beslutet. Det är rimligt att dessa personer får samma rättsliga ställning som per- soner som senare kan bedömas komma att omfattas av rådets beslut. har framfört att en sådan möjlighet att med- dela föreskrifter som beskrivits ovan skulle innebära risker för att per- soner som vistats i före rådsbeslutet skall omfattas av EG-direktivets bestämmelser. Då möjligheten att utfärda föreskrifter är begränsad till att gälla personer som har flytt från samma massflykts- situation och av samma skäl som de som omfattas av rådets beslut, gör regeringen den bedömningen att det tvärtom är så att rättssäkerheten förbättras för de personer som anlänt till före råds- beslutet om även de omfattas av ordningen. Även rena rättviseskäl talar i denna riktning. Det bör noteras att enligt EG-direktivet kan inte senare göra gällande någon rätt till avräkning för personer som omfattas av sådana föreskrifter i förhållande till rådets senare beslut och möjligheterna att ta emot fördrivna personer. Det faktum att rådet och kommissionen genast skall underrättas om att regeringen utnyttjat rätten i artikel 7 för att ge skydd åt ytterligare kategorier bör författningsregleras. Föreskrifter kan ges genom en förordning. Även bör hållas underrättad om sådana föreskrifter. När det gäller information till , anser regeringen att det inte finns anledning att ändra den nuvarande ordningen som innebär att regeringen i en skrivelse till skall anmäla föreskrifter om tidsbegränsade uppehållstillstånd. Detta innebär att en ändring av redaktionell karaktär måste göras i 2 kap. 14 § tredje stycket utlänningslagen. Är den totala skyddsperioden för lång? Den nya bestämmelse som införs i utlänningslagen innebär att det tillfälliga skyddet i undantagsfall kan uppgå till maximalt . Vissa remissinstanser har anfört att är allt att låta personer leva under osäkra förhållanden och med begränsade rättigheter. Det har hävdats att tidsperioden skulle strida mot svensk flyktingpolitik och i synnerhet mot gällande praxis i ärenden som rör barn. Argumenten mot en tidsfrist måste vägas mot hur situationen i kommer se ut i övrigt för den berörda gruppen. Det tillfälliga skyddet kan förlängas automatiskt . Om läget i ursprungslandet är oförändrat skyddsperiod, måste rådet på nytt överväga situa- tionen och kan då fatta ett nytt beslut med kvalificerad majoritet om att förlänga skyddsperioden med . Det tredje och kommer således vara en undantagssituation där en majoritet av medlemsstaterna måste bedöma att situationen i det berörda landet är sådan att en stabilisering förväntas ske. Det har bl.a. från Röda Korset och BO anförts att den totala skydds- perioden är allt för lång i de ärenden då barn beviljats uppe- hållstillstånd med tillfälligt skydd. Det är viktigt att här framhålla att de personer som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd, inklusive barnen, har möjlighet att söka asyl vilket kan medföra att ett permanent tillstånd ges tidigare. Det är dock inte alltid självklart att det alltid ligger i barnets bästa att beviljas uppehållstillstånd i utan tvärtom kanske att barnet, tillsammans med sina föräldrar eller andra nära anhöriga, återvänder till det område där barnet vuxit upp och bara tillfälligt flytt ifrån. Regeringen kommer således till slutsatsen att den totala skyddsperioden kan uppgå till i de fall rådet beslutar det. Denna slutsats dras dels för att det krävs för att korrekt kunna genomföra EG-direktivet och dels för att övervägande skäl talar för det. En bestämmelse med denna innebörd läggs därför fram. Undantag från reglerna om tillfälligt skydd 6.1.1Artikel 28 punkten 1 a I artikel 28 punkten 1 a i EG-direktivet anges att medlemsstaterna får undanta en person från tillfälligt skydd om det finns allvarliga skäl att anta att 1.han/hon har begått ett brott mot freden, en krigsförbrytelse eller ett brott mot mänskligheten, såsom dessa definieras i de internationella instrument som har upprättats för att beivra sådana brott, 2.han/hon har begått ett allvarligt icke-politiskt brott utanför den mottagande medlemsstaten före ankomsten till den medlemsstat där han/hon åtnjuter tillfälligt skydd; allvaret i den förföljelse som befaras skall bedömas i förhållande till arten av det brott som den berörda personen är misstänkt för; särskilt grymma handlingar, även om de begåtts i förment politiskt syfte, får betecknas som allvarliga icke-politiska brott; detta gäller såväl för gärningsmännen som för anstiftarna av brottet, 3.han/hon har gjort sig skyldig till handlingar som står i strid med syften och principer. Brott som begåtts i ett annat land före ankomsten till medlemsstaten omfattas således av artikel 28 punkten 1 a. Bestämmelserna motsvarar i huvudsak artikel 1 F i Genèvekonven- tionen. 6.1.2Artikel 28 punkten 1 b Ytterligare två omständigheter kan enligt artikel 28 punkten 1 b EG- direktivet medföra att en utlänning får undantas från tillfälligt skydd. Sådana omständigheter är att det finns skälig anledning att betrakta den berörda personen som en fara för den mottagande medlemsstatens säkerhet eller att personen i fråga utgör en samhällsfara för den medlemsstaten på grund av att han/hon genom ett beslut som vunnit laga kraft har dömts för ett grovt brott. Bestämmelsen kan jämföras med artikel 33 (2) i . Undantagsbestämmelsen i punkten 1 b torde kunna tillämpas gentemot en person som på grund av en lagakraftvunnen brottmålsdom utvisats ur en medlemsstat med förbud att återvända dit och som trots förbudet åter- kommer till landet för att ansöka om tillfälligt skydd. Undantaget torde emellertid främst vara avsett att tillämpas i de fall då en utlänning gör sig skyldig till ett grovt brott efter inresan i det mottagande landet. Frågan om att undanta någon från tillfälligt skydd på grund av att personen dömts för ett grovt brott kan också komma att prövas i ett ärende om återkallelse eller förlängning av ett uppehållstillstånd. Uttrycket "samhällsfara" förutsätter att åtminstone två faktorer är Prop. 2001/02:185 uppfyllda. Dels måste det brott som utlänningen har gjort sig skyldig till vara av allvarligt slag, dels måste det innebära en samhällsfara om utlänningen är kvar i landet, vilket rent konkret torde innebära att det föreligger en beaktansvärd risk för att utlänningen återfaller i allvarlig brottslighet. Brottet kan ha begåtts såväl före som efter inresan i . I EG-direktivet ges inga exempel på vilka brott som anses vara så grova att en person får undantas från tillfälligt skydd. Den närmare innebörden av begreppet får uttolkas av de nationella myndigheter eller domstolar som tillämpar EG-direktivet och i sista hand av . 6.1.3Gemensamma förutsättningar för artikel 28 punkterna 1 a och b Vid tillämpningen av de återgivna reglerna om undantag gäller enligt punkt 2 i artikel 28 att skälen för undantag uteslutande skall grundas på den berördas personliga uppförande. Beslut eller åtgärder för att undanta en person från tillfälligt skydd skall vidare grundas på propor- tionalitetsprincipen. 6.2Artiklarna 1 F och 33 i I artikel 1 F anges vilka personer som, trots att de uppfyller kriterierna för flyktingskap, ändå inte har rätt till internationellt skydd som flyktingar. Så är fallet om det föreligger allvarliga skäl antaga, att personen i fråga förövat brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten, sådana dessa brott blivit definierade i de inter- nationella överenskommelser, som tillkommit för att meddela bestämmelser angående sådana brott; eller förövat grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet, innan han erhöll tillträde till detsamma såsom flykting; eller gjort sig skyldig till gärningar, stridande mot syften och grundsatser. I artikel 33 i anges när det föreligger förbud mot att utvisa eller avvisa den som är flykting. Till skillnad från artikel 1 F b i konventionen, som avser brott begångna utanför tillflyktslandet, avses här brott begånget i tillflyktslandet. Enligt punkt 1 i artikel 33 får ingen avvisas eller utvisas till gränsen mot område där hans eller hennes liv eller frihet skulle hotas på grund av hans eller hennes ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning. Innehållet i artikeln ansluter således direkt till definitionen av flyktingbegreppet enligt artikel 1 i konventionen. Punkt 2 av artikel 33 utgör undantag från förbudet mot att avvisa eller utvisa flyktingar. Undantaget kan i vissa kvalificerade situationer tillämpas beträffande flyktingar som utgör en säkerhetsrisk eller som har begått synnerligen Regleringen i artikel 33 punkten 2 innebär att förbudet mot Prop. 2001/02:185 avvisning eller utvisning inte får åberopas av en flykting som det finns skälig anledning att betrakta som en fara för det lands säkerhet i vilket han uppehåller sig eller vilken, med hänsyn till att han genom laga- kraftägande dom har dömts för synnerligen grovt brott, utgör en samhällsfara i sagda land. 6.3Gällande rätt i utlänningslagen om undantag från skydd 6.3.1Flyktingar och andra skyddsbehövande Enligt 3 kap. 4 § första stycket utlänningslagen (1989:529) har utlän- ningar som avses i 2 och 3 §§ samma kapitel, dvs. flyktingar och skyddsbehövande i övrigt, rätt till uppehållstillstånd. Rätten är dock inte absolut. Skyddsbehövande enligt 3 kap. 3 § första stycket 1 utlännings- lagen (dvs. med kriterier som gäller dödsstraff, kroppsstraff, tortyr m.m.) har en undantagslös rätt till uppehållstillstånd i , förutom i de fall där de, med stöd av bestämmelserna i 3 kap. 4 § andra stycket 36 utlän- ningslagen, kan sändas till ett annat land där de har motsvarande skydd. Här kan också hänvisas till de absoluta verkställighetshinder som före- skrivs i 8 kap. 1-4 §§ utlänningslagen samt till artikel 3 i den Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (fortsättningsvis om mänskliga rättig- heter), och till FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Andra skyddsbehövande än de som omfattas av 3 kap. 3 § första stycket 1 utlänningslagen kan vägras uppehållstillstånd enligt de förut- sättningar som anges i 3 kap. 4 § andra stycket 16 utlänningslagen. Här berörs dock bara de två första punkterna närmre då dessa tar sikte på förhållanden som rör utlänningens person. Enligt första punkten i detta stycke får uppehållstillstånd vägras, om det beträffande flyktingar enligt 2 § och skyddsbehövande enligt 3 § första stycket 2 och 3 (dvs. med kriterier som gäller väpnad konflikt, miljökatastrof, kön eller homosexualitet) av hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. En flykting enligt 3 kap. 2 § eller skyddsbehövande enligt 3 kap. 3 § första stycket 2 och 3 som utgör en risk för rikets säkerhet kan alltså, om det finns synnerliga skäl, vägras uppehållstillstånd i med stöd av undantagsbestämmelsen i 3 kap. 4 § andra stycket 1 utlänningslagen. Enligt förarbetena till bestämmelsen (prop. 1954:41 s. 77, LU 14, rskr. 155 och prop. 1975/76:18 s. 107, InU 24, JuU 15, rskr. 121,122) omfattar inskränkningarna i 3 kap. 4 § andra stycket 1 utlänningslagen, förutom situationer då det av hänsyn till rikets säkerhet inte är möjligt att ge asyl, omständigheter som diskvalificerar från skydd enligt artikel 1 F Genève- konventionen. Av den redogörelsen i detta avsnitt framgår att skydd inte kan vägras utlänningar som har skyddsbehov enligt 3 kap. 3 § första stycket 1 För övriga sökande av uppehållstillstånd kan, med hän- Prop. 2001/02:185 visning till bl.a. vandelsbestämmelsen i 2 kap. 4 § sista stycket utlän- ningslagen, ansökan om uppehållstillstånd avslås i motsvarande situa- tioner. 6.3.2Utvisning på grund av brott Utvisning på grund av brott regleras i 4 kap. 710 §§ utlänningslagen. De grundläggande förutsättningarna för när ett brott kan leda till utvisning finns i 7 §. För att utvisning överhuvudtaget skall bli aktuell måste brottet kunna leda till fängelse och påföljden vara svårare än böter. Om dessa förutsättningar är uppfyllda får utlänningen utvisas, 1.om det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan antas att han kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet, eller 2.brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det har inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att han inte bör få stanna kvar. Punkt 1 tar närmast sikte på utlänningar som har begått brott, som riskerar att återfalla i brott, och som därför inte bör få stanna i riket. Utvisning kan då ske trots att brottet i sig inte är särskilt allvarligt. För tillämpningen av punkt 2 är det tillräckligt att utlänningen har begått ett allvarligt brott. Som en allmän riktlinje anges att brottets straffvärde bör uppgå till fängelse för att utvisning skall få ske oberoende av återfallsrisk. Bestämmelsen torde kunna tillämpas bl.a. när någon har begått ett allvarligt vålds-, sexual- eller narkotikabrott (prop. 1993/94:159 s. 13). I 4 kap. 10 § utlänningslagen anges vissa begränsningar för utvisning på grund av brott. Om någon av begränsningsreglerna är tillämpliga får utvisning inte ske. Enligt 10 § måste utlänningens anknytning till alltid beaktas innan en person utvisas. Utlänningens levnads- omständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i skall vägas mot den brottslighet som utlänningen gjort sig skyldig till. En flykting får utvisas om han har begått ett synnerligen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom stanna i . Utvisning får också ske om han i eller i utlandet har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han skulle fortsätta sådan verksamhet här. Ett beslut om avvisning eller utvisning får endast verkställas till ett land där utlänningen löper risk för förföljelse om utlänningen genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom stanna i . Beslutet får dock inte verkställas om förföljelsen innebär fara för hans liv eller är av särskilt svår beskaffenhet (8 kap. 2 § andra stycket utlännings- lagen). Detta kan ses i belysning av att undantag från förbudet enligt mot avvisning av flykting får ske vid synnerligen allvarligt brott i förening med föreliggande samhällsfara (artikel 33 punkten 2). Här kan nämnas att EG-direktivets bestämmelser om när en person kan vägras skydd på grund av ett begånget brott inte uppställer något krav på att brottet skall vara synnerligen grovt (jfr. Regler om hinder mot verkställighet av avvisning eller utvisning finns i utlänningslagens åttonde kapitel. Om verkställighetshinder konstateras föreligga får ett beslut om utvisning eller avvisning inte verkställas så länge hindret kvarstår. Kort sammanfattat får enligt 8 kap. 12 §§ utlänningslagen avvisning eller utvisning inte verkställas 1.till ett land där det finns skälig anledning att tro att utlänningen skulle riskera att straffas med döden, utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, 2.om utlänningen skulle sändas till ett land där han riskerar att utsättas för förföljelse. Verkställighet får i de här fallen inte heller ske till ett land där utlänningen inte är skyddad mot att sändas vidare till annat land där han skulle löpa en sådan risk (8 kap. 4 § utlänningslagen). Skyddet mot verkställighet vid risk för dödsstraff, tortyr etc. är absolut medan däremot undantag kan göras i vissa fall vid risk för förföljelse avseende den som begått ett synnerligen grovt brott eller utgör en säkerhetsrisk. 6.3.4Lagen om särskild utlänningskontroll Bestämmelserna i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll är subsidiära i förhållande till utlänningslagens regler och skall tillämpas endast i undantagsfall. För att utvisning med stöd av bestämmelserna i lagen om särskild utlänningskontroll skall komma i fråga måste det finnas en utredning som på objektiva grunder klarlägger att det finns fog att tillämpa bestämmelserna. I praktiken innebär det att det föreligger allvarliga skäl att anta att personen i fråga har gjort sig skyldig till eller medverkat till allvarliga förbrytelser eller brott eller att det finns en uppenbar risk för att personen kommer att göra sig skyldig till sådana handlingar. 6.4Förslag och bedömning om undantag från tillfälligt skydd Regeringens förslag: På samma grunder som flyktingar får vägras asyl eller utvisas på grund av brott får personer som ges, eller har rätt till, uppehållstillstånd med tillfälligt skydd vägras skydd eller utvisas på grund av brott. Bestämmelser med denna innebörd skall föras in i utlänningslagen. Regeringens bedömning: Utlänningslagens regler om återkallelse av uppehållstillstånd bör tillämpas även för personer som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd. Inte heller bestämmelserna om hinder mot verkställighet behöver ändras för att EG-direktivet skall anses genomfört i svensk rätt. förslag och bedömning överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslog dock att uppehållstillstånd med tillfälligt skydd skulle få vägras om det finns skälig anledning att anta att utlänningen utgör en fara för rikets säkerhet. Utredningen ansåg vidare att det behövdes särskilda regler för återkallelse av uppehålls- tillstånd med tillfälligt skydd. Remissinstanserna: menar att fort- sättningsvis bör hålla fast vid gällande rätt för undantagande från skydd. framhåller att det av rättssäkerhetsskäl inte är acceptabelt att skulle införa det lägre beviskrav som föreskrivs i EG-direktivet. för Fred och Frihet tillstyrker att personer som begått grova brott som t.ex. krigsförbrytelser undantas från tillfälligt skydd. menar vidare att det absoluta förbud mot verkställighet av ett avvisnings- eller utvisnings- beslut som föreligger vid risk för tortyr inte får kringgås under några om- ständigheter.