prop · GP03126 · 2002-03-18 00:00:00 — Regeringens proposition 2001/02:126 Medling med anledning av brott Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslår regeringen en ny lag om medling med anledning av brott. Lagen har karaktär av ramlag för medlingsverksamhet som anordnas i eller statlig regi. Syftet med regleringen är främst att tillgodose kraven på rättssäkerhet när medling med anledning av brott anordnas av stat eller kommun. Med medling avses i lagen att en gärningsman och ett brottsoffer möts inför en opartisk medlare med anledning av ett brott för att tala om brottet. Förslaget innebär i huvudsak följande. Medling kan komma i fråga för gärningsmän i alla åldrar. För gärningsmän får dock medling ske endast om det finns synnerliga skäl. Syftet med medlingen är främst att gärningsmannen skall få ökad insikt om brottets konsekvenser och att brottsoffret skall ges en möjlighet att bearbeta sina upplevelser av brottet. Det bör även vara möjligt att låta mötet utmynna i någon form av avtal mellan parterna. Medlingen skall vara frivillig för båda parter. Om medling befinns vara lämpligt i det enskilda fallet bör inget brott som är polisanmält och erkänt uteslutas från medling. Medling bör kunna äga rum i alla stadier av rättsprocessen. När det gäller frågorna om medlingens ställning i den rättsliga processen och hur medlingsverksamheten skall organiseras, gör regeringen bedömningen att ytterligare överväganden krävs. Regeringen föreslår därför inte nu någon reglering i dessa delar. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om medling med anledning av brott .......... 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare................ Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) .... Ärendet och dess beredning.............................................................. Bakgrund och allmänna utgångspunkter........................................... Vad är medling m.m.? Utvecklingen av medling vid ungdomsbrott i ..... 4.3Möjligheter att i rättsystemet beakta lagöverträdares vilja att göra rätt för sig ................................................... 4.5Försöksverksamheten med medling vid ungdomsbrott och Brottsförebyggande rådets utvärdering ..................... Medling som åtgärd med anledning av brott .................................. Åtgärder för att stödja medlingsverksamheten ............................... Medlingsverksamheten bör regleras ............................................... Allmänna utgångspunkter för medlingsverksamheten ................... Brott som bör komma i fråga för medling ...................................... Medling vid återfall i brott.............................................................. Brottet skall vara polisanmält och gärningen erkänd...................... När i rättsprocessen bör medling ske? Resultatet av medlingen.................................................................. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................................... Förslaget till lag om medling med anledning av brott ..... 21.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare.............. Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) ........................................................................ Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Medling vid Förteckning över remissinstanserna...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag (2002:000) om medling med anledning av brott, 2.lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, samt 3.lag om ändring i sekretesslagen (1980:100). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om medling med anledning av brott Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag gäller medling som anordnas av staten eller av en kommun med anledning av brott. 2 § Med medling avses i denna lag att en gärningsman och en målsägande möts inför en medlare för att tala om brottet och följderna av detta. 3 § Medling skall ske i bägge parters intresse. Målet skall vara att minska de negativa följderna av brottet. Medlingen skall syfta till att gärningsmannen får ökad insikt om brottets konsekvenser och att målsäganden ges möjlighet att bearbeta sina upplevelser. 4 § Till medlare skall en kompetent och rättrådig person utses. Medlaren skall vara opartisk. 5 § Medling skall vara frivillig för både gärningsman och målsägande. Det brott som medlingen avser skall vara anmält till polisen. Dessutom skall gärningsmannen ha erkänt gärningen eller delaktighet i denna. Medling får endast ske om det med hänsyn till samtliga omständigheter framstår som lämpligt. Om gärningsmannen är får medling ske endast om det finns synnerliga skäl. 6 § Medlingsförfarandet skall genomföras skyndsamt. Medlaren skall samråda med förundersökningsledaren om medling avses äga rum innan förundersökningen har avslutats. Om medling avses äga rum därefter, men innan det finns en lagakraftvunnen dom, skall medlaren samråda med åklagaren. 7 § Både gärningsman och målsägande skall informeras om vad medlingen innebär och på annat sätt förberedas i den omfattning som 8 § Vårdnadshavare till gärningsman och målsägande skall ges tillfälle att närvara vid medlingsmötet, om det inte finns särskilda skäl mot det. Även andra personer kan ges tillfälle att närvara vid medlingsmötet, om det är förenligt med syftet med medlingen och det i övrigt kan anses lämpligt. 9 § Vid medlingsmötet skall målsäganden ges möjlighet att berätta om sin upplevelse av brottet och dess följder. Gärningsmannen skall få möjlighet att berätta varför gärningen kom att begås och ge sin syn på sin situation. Målsäganden kan också framställa önskemål om gottgörelse, och gärningsmannen kan framföra en ursäkt för sitt handlande. 10 § Medlaren skall medverka till att avtal om gottgörelse träffas endast om det är uppenbart att innehållet i avtalet inte är oskäligt. Om det framkommer att gärningsmannen inte uppfyller ett avtal som har träffats mellan parterna, skall medlaren se till att åklagaren genast underrättas om detta, om det inte är obehövligt. Denna lag träder i kraft . 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare skall ha följande lydelse. Om någon som inte har fyllt arton Om någon som inte har fyllt arton år är skäligen misstänkt för ett brott år är skäligen misstänkt för ett brott på vilket fängelse kan följa, skall på vilket fängelse kan följa, skall socialnämnden genast underrättas. socialnämnden genast underrättas. Av underrättelsen skall det framgå om den misstänkte har tillfrågats om han eller hon vill delta i medling enligt lagen (2002:000) om medling med anledning av brott samt hur den misstänkte ställt sig Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 1994:1760. 2.3Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs att det i sekretesslagen (1980:100)1 skall införas en ny paragraf, 7 kap. 44 §, av följande lydelse. Sekretess gäller i verksamhet enligt lagen (2002:000) om medling med anledning av brott för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst . Denna lag träder i kraft . 1 Lagen omtryckt 1992:1474. 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och analysera frågan om medlingens roll i rättssystemet. Utredaren skulle i detta sammanhang även belysa frågan om familjerådslag. Utredaren skulle om arbetet gav anledning till det lämna förslag till sådan lagstiftning som övervägandena ledde fram till (dir. 1998:30). Till utredare utsågs hovrättslagmannen . Utredningen, som antog namnet Utredningen om medling vid ungdomsbrott, avlämnade sitt betänkande Medling vid ungdomsbrott (SOU 2000:105). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1 och utredningens lagförslag i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning över remiss- yttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju 2000/6270). uppdrog åt docenten att biträda departementet med att beräkna de ekonomiska konsekvenserna av vad Utredningens om medling vid ungdomsbrott förslag om obligatorisk medlingsverksamhet för kommunerna skulle innebära för kommunerna (dnr Ju2001/4428). Utredaren presenterade sin beräkning . I detta ärende behandlar regeringen utredningens förslag om medling vid ungdomsbrott. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 4. Lagrådet har godtagit förslagen men förordat ett tillägg i lagen om medling med anledning av brott samt införande av en bestämmelse om sekretess. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen följer i allt väsentligt Lagrådets förslag. Därutöver har vissa ändringar av främst redaktionell art gjorts. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkter i avsnitten 8, 9 och 15 samt i författnings- kommentaren. 4 Bakgrund och allmänna utgångspunkter 4.1Vad är medling m.m.? Vad är medling? Medling förekommer i inom flera olika områden. I dispositiva tvistemål, i arbetsrättsliga tvister och inom familjerätten. Det finns även föreskrivet medling vid arrende-, bostadsrätts- och hyrestvister samt för Också förfarandet med särskilda skiljemän kan ses som en form av medling. Det är svårt att finna en exakt och rättvisande definition av vad medling är. Medling kan sägas vara en alternativ metod för konfliktlösning. I huvudsak innebär medling att de tvistande parterna möts inför en oberoende medlare och vid detta möte försöker komma fram till en lösning på konflikten. I vissa fall har medling valts som konfliktlösningsmetod på grund av att tvisten måste lösas snabbt. I andra fall kan det vara fråga om bestående eller framtida nära relationer som motiverat medling, eftersom det i dessa fall är värdefullt att tvisten löses i samförstånd. Medling med anledning av brott kan även motiveras av andra skäl, t.ex. att vara rehabiliterande för både gärningsman och brottsoffer samt att verka brottsförebyggande. Den rättsfilosofi som medling med anledning av brott främst grundar sig på kallas Restorative , vilket kan översättas med reparativ rättvisa. Reparativ rättvisa kan definieras som en process i vilken parter som berörs av ett brott samlas för att tillsammans lösa hur man skall hantera följderna av brottet och dess verkningar . Ett medlingsförfarande i brottmål kan skilja sig mycket åt från fall till fall. Detta beror bland annat på vilken typ av brott ärendet gäller, vem som är brottsoffer och hur den personen har påverkats av brottet samt vem som är gärningsman. Nedan ges en beskrivning av hur ett medlingsförfarande skulle kunna gå till. Ett medlingsförfarande kan t.ex. inledas med att polisen till en medlingsverksamhet överlämnar ett ärende där en ungdom har begått ett brott och det finns ett brottsoffer. kan polisen ha informerat och/eller tillfrågat gärningsmannen och eventuellt brottsoffret om de kan tänka sig att medverka vid medling. I vissa fall har någon från varit närvarande vid förhör med den unge gärningsmannen och vid det tillfället informerat om medling. Om så inte skett kontaktar medlaren eller någon vid medlingsverksamheten parterna för att diskutera frågan om medling. Gärningsmannen tillfrågas först, eftersom det bör vara klart att denne vill delta innan brottsoffret tillfrågas. Är gärningsmannen och/eller brottsoffret underåriga, informeras och tillfrågas vanligen också vårdnadshavarna. Vilka förberedelser som behövs varierar från fall till fall. kan det vara tillräckligt med telefonkontakter före själva medlingsmötet. I andra fall kan det vara aktuellt med ett eller flera s.k. förmöten med parterna. Vid ett förmöte träffar medlaren parterna var och en för sig. I vissa fall kan man tänka sig att det bara är ena parten, vanligen brottsoffret, som har behov av ett förmöte. Så kan vara fallet om medlaren redan tidigare i processen, t.ex. i samband med ett förhör, har träffat gärningsmannen och talat om medlingen utan att det varit fråga om ett egentligt förmöte. Vid förmötena kan parterna få information om vad ett medlingsförfarande innebär, hur själva mötet går till och vilka regler som gäller. Vidare ges parterna möjlighet att ställa frågor och lära känna medlaren. Medlaren får tillfälle att bygga upp ett förtroende, vilket kan vara värdefullt vid medlingsmötet. Om själva medlingsmötet av något skäl inte kommer till stånd, kan förmötena också få en betydelse som en slags indirekt medling på så sätt att parterna genom medlaren kan få olika synpunkter framförda till motparten. När förberedelserna är klara är det för själva medlingsmötet. 2001/02:126 mötet kan, förutom medlaren, gärningsmannen och brottsoffret samt vårdnadshavare till både underåriga gärningsmän och brottsoffer vara närvarande. Även andra personer, t.ex. anhöriga och nära vänner, kan medverka som stöd för antingen gärningsman eller brottsoffer. Medlaren redogör kort för brottet. Därefter brukar brottsoffret ge sin beskrivning av händelsen och hur han eller hon har påverkats av brottet. Även gärningsmannen ges tillfälle att berätta om det inträffade. Parternas beskrivningar brukar leda till frågor som i sin tur sätter i gång en dialog mellan parterna. Medlaren brukar inta en passiv roll och endast ingripa för att underlätta för parterna att komma till tals och se till att viktiga sidor av saken belyses. Närvarande vårdnadshavare får normalt inte komma till tals förrän gärningsman och brottsoffer är färdiga med sin diskussion. När parterna anser att själva händelsen är färdigbehandlad, kan man övergå till att diskutera ett avtal om gottgörelse i de fall detta är aktuellt. Ett sådant avtal kan bestå i att gärningsmannen skall ersätta brottsoffret för den skada som denne har lidit genom brottet, t.ex. genom att erlägga ekonomisk ersättning till eller utföra visst arbete åt brottsoffret. Ett avtal kan också vara av mer ideell natur och ange hur parterna skall förhålla sig till varandra . Om det träffas ett avtal skrivs detta under av parterna och medlaren samt eventuella vårdnadshavare. Medlaren kan sedan följa upp att avtalet följs. En medling behöver dock inte utmynna i ett avtal. Det kan vara så att brottsoffret inte har några anspråk på gottgörelse. I vissa fall kan det vara tillräckligt att parterna har fått tillfälle att träffas och prata om händelsen. Mötet kan avslutas med att medlaren sammanfattar vad parterna har kommit fram till och därefter ger ordet till parterna. På detta sätt får gärningsmannen tillfälle att be om ursäkt. Olika syften med och intressen av medling med anledning av brott I en rapport från åklagarväsendet Medlingsverksamhet för unga lagöverträdare. En kartläggning av projekt. Ett förslag till modell för medling. Rapport 1996:6., (se vidare i nästa avsnitt) redovisas bl.a. olika syften och intressen när det gäller medling med anledning av brott. Enligt rapporten får gärningsmannen genom medlingen en möjlighet att under kontrollerade former ta ansvar för sina handlingar och ställa till rätta efter brottet, vilket har betydelse för hans eller hennes insikt om konsekvenserna av hans eller hennes handlande. Medlingen kan även lösa rent praktiska frågor, t.ex. hur man betalar ett skadestånd, vilka ofta kan ställa till problem för ungdomarna. Brottsoffren har enligt rapporten med rätta anspråk på att få stöd av samhället på olika sätt. Genom en fungerande medling som tar stor hänsyn till brottsoffrens situation kan de få stöd, den ekonomiska ersättningen reglerad och en möjlighet att bearbeta följderna av brottet. Vidare anges att samhällets intresse av medling är att genom denna kompletterande sanktionsform upprätthålla samhällets värderingar på ett konsekvent och snabbt sätt. I rapporten anges också att bakomliggande konflikter kan belysas genom medlingen. Ofta kan det finnas en förklaring till brott i form av gammal osämja, gängbråk, rasistiska Prop. 2001/02:126 motsättningar eller något annat som behöver redas ut. I dessa fall ligger det i fleras intresse att nå en lösning som innebär att risken för nya konfrontationer och därmed nya brott kan minskas. Det nuvarande systemet för lagföring ger ett mycket litet utrymme för denna typ av konfliktlösning. Rättegången är i första hand inriktad på bevis- och påföljdsfrågor, varför bakomliggande konflikter ofta hamnar i bakgrunden. Slutligen sägs i rapporten beträffande medlingens syften att brottsligheten kan minska då effekterna av medlingen börjar framträda. De gärningsmän som har deltagit i medling borde vara mindre återfallsbenägna. En minskad brottslighet i kombination med att medling till en viss del minskar behovet av traditionell lagföring kan antas medföra att polis, åklagare och domstolar avlastas. De syften som synes ha varit de mest framträdande i den svenska försöksverksamheten är att medlingen skall verka brottsförebyggande och att den kan utgöra ett led i rehabiliteringen av unga lagöverträdare. Även brottsofferperspektivet har lyfts fram i många projekt. 4.2Utvecklingen av medling vid ungdomsbrott i Den svenska medlingsverksamheten, främst för unga lagöverträdare, startade och växte fram spontant på olika orter och utan styrning från statsmakterna. De första verksamheterna började i och i /. Vidare startade ett medlingsprojekt i och ett i . startade ett medlingsprojekt i som delvis finansierades av . startade i ett medlingsprojekt benämnt Offer och ungdomsbrottsling skall träffas. Efter dessa tidiga medlingsprojekt har medlingsverksamheten även inletts på andra platser. Det har också bildats en förening, , med syfte att verka för att medling som konfliktlösningsmetod utvecklas och sprids i . fick () i uppdrag av regeringen att inleda en försöksverksamhet med medling för unga lagöverträdare. BRÅ skulle följa och samordna de projekt som omfattas av försöksverksamheten samt utvärdera denna (se avsnitt 4.5). Försöksverksamheten kom att omfatta 32 olika projekt. Av dessa har många fortsatt sin verksamhet även efter försökstidens utgång. Förutom dessa projekt förekommer enligt uppgift medling på ytterligare ett tjugotal platser i landet. har utvärderat försöksverksamheten och redovisat resultatet i fyra olika rapporter. I avsnitt 4.5 sammanfattas dessa rapporter. överväganden om medling vid ungdomsbrott behandlade frågan om medling i sitt betänkande Reaktion mot ungdomsbrott (SOU 1993:35 s. 431 ff.). Något formaliserat medlingsförfarande föreslogs inte. menade dock att det fanns anledning att verka för att medlingsverksamheten byggs ut i landet. fick Riksåklagaren i uppdrag av regeringen att kartlägga de erfarenheter som fanns i landet av bedrivna medlingsprojekt och med utgångspunkt från den kartläggningen utarbeta en eller flera generella modeller för hur en medlingsverksamhet för unga lagöverträdare skulle Uppdraget har redovisats i den tidigare omnämnda rapporten för unga lagöverträdare. Ett förslag till modell för medling (1996:6), se föregående I samband med överlämnandet av rapporten uttalade Riksåklagaren i en skrivelse till regeringen att det finns en rad goda skäl som talar för att medlingsverksamheten är eller kan utvecklas till en alternativ eller en kompletterande sanktion för främst ungdomar som har begått brott. Riksåklagaren ansåg att verksamheten kunde utvecklas spontant och utan styrning innan man lagstiftade I detta sammanhang ansåg Riksåklagaren att det är av betydelse att åklagare och domstolar enligt det gällande regelverket kan beakta vad som skett under en medling vid beslut i åtalsfrågan samt vid straffmätning och val av påföljd. De frågor som han framför allt framhöll vara av betydelse vid en eventuell lagstiftning om medling var, förutom själva organisationsfrågan, vem som skall ta initiativ till medling, vid vilka stadier av brottmålsförfarandet som en medling kan bli aktuell samt medlingens inverkan på frågan om åtal och Riksåklagaren föreslog att regeringen skulle ta initiativ till en vetenskaplig utvärdering av den medlingsverksamhet som beskrevs i Överväganden om medling har även gjorts i betänkande BROTTSOFFER Vad har gjorts? Vad bör göras? 1998:40 s. 183 ff.). Enligt kan medling vara positivt för brottsoffer under förutsättning att det tas tillbörlig hänsyn till dem i medlingssituationen. En utvidgad försöksverksamhet med medling liksom ytterligare utredning bedömdes som positivt (a. bet. s. 188). Även har vid ett flertal tillfällen behandlat frågan om medling för unga lagöverträdare och uttalat sig positiv till sådan (Se t.ex. bet. 1990/91:JuU19 s. 15, bet. 1991/92:JuU24 s. 15, 1994/95:JuU24 s. 18, bet. 1996/97:JuU12 s. 8, bet. 1997/97:JuU21 s. 20 och bet. 1998/99:JuU19 s. 9). 4.3 Möjligheter att i rättsystemet beakta lagöverträdares vilja att göra rätt för sig I lagstiftningen finns vissa bestämmelser som syftar till att den som har begått brott skall göra rätt för sig. Det finns också bestämmelser som innebär att viljan att ställa till rätta efter ett begånget brott kan beaktas Prop. 2001/02:126 vid den rättsliga prövningen. Enligt 13 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL) får en polisman anmoda den som har fyllt eller kan antas ha fyllt 15 men inte att vidta åtgärder för att avhjälpa eller begränsa skada på grund av brott. Detta gäller om den unge har erkänt brottet eller det annars med hänsyn till omständigheterna är uppenbart att han har begått brottet. Målsägandens samtycke skall i dessa fall inhämtas om det inte är uppenbart obehövligt. I förarbetena (prop. 1987/88:135 s. 26 ff. och s. 41 ff.) anges flera begränsningar för tillämpningen av bestämmelsen. Det gäller bland annat krav på dels att arbetsuppgiften fyller en funktion för den skadelidande, dels står i den unges förmåga att utföra. Vidare anges i propositionen att det i princip endast är skador till följd av egendomsbrott som kan komma i fråga samt att målsägandens inställning är av avgörande betydelse. Det är dock för åklagarens bedömning den unges vilja att ställa till rätta som är det avgörande. har utfärdat allmänna råd om anmodan att avhjälpa och begränsa skada (FAP 101-1). Reglerna om rapporteftergift återfinns i 9 § andra stycket polislagen (1984:387) och 4 kap. 5 § polisförordningen (1998:1558). Som huvudregel skall en polisman rapportera ett brott som faller under allmänt åtal. Enligt andra stycket får dock en polisman lämna rapporteftergift om brottet med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet är obetydligt och det är uppenbart att brottet inte skulle leda till annan påföljd än böter. Rapporteftergift kan meddelas antingen direkt på plats av en polisman (omedelbar rapporteftergift) eller i ett senare skede efter viss utredning av en polisman i befälsställning eller förundersökningsledaren (rapporteftergift i efterhand). De brott som kommer i fråga för rapporteftergift skall anses vara av bagatellartad karaktär. Enligt förarbetena till de ändringar avseende unga lagöverträdare som skedde (prop. 1987/88:135 s. 29) kan den unges vilja att ställa till rätta även vägas in vid polisens bedömning om rapporteftergift bör meddelas. I fråga om rapporteftergift har utfärdat dels föreskrifter, dels allmänna råd (FAP 101-2). När det gäller ungdomar som begått brott skall åklagaren vid prövningen av frågan om åtalsunderlåtelse enligt 17 § LUL väga in den unges vilja att ersätta målsäganden för den skada som har uppkommit genom brottet eller att avhjälpa eller begränsa skadan. förarbetena (prop. 1987/88:135 s. 30 och 39 f.) motiveras bestämmelsen med att om man vill lägga ökad vikt vid att de unga lagöverträdarna gör Prop.