prop · GP03180 · 2002-05-29 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2001/02:180 Redovisning av AP-fondernas verksamhet Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redovisning av de allmänna pensions- fondernas (AP-fondernas) verksamhet . bl.a. en sammanställning av AP-fondernas årsredovisningar, en utvärde- ring av deras mål och av FörstaFjärde AP-fondernas anpassning till Sammanställningen av AP-fondernas årsredovisningar visar att resul- tatet för buffertfonderna sammantagna, dvs. AP-fonderna, uppgick till . fondkapitalet vid årets utgång uppgick till , vilket var lägre än året innan. Till denna förändring bidrog, för- utom förvaltningsresultatet, den av beslutade överföringen av till statskassan och ett överskott av pensionsavgifter utöver pensionsbetalningar på . Det senare beloppet är beräknat med avdrag för kostnaderna avseende ålderspensionssystemets administration som uppgick till . Buffertfondernas resultat uttryckt som avkastning blev 2001. Det negativa resultatet beror på generellt svaga aktiemarknader, inte minst i , som AP-fonderna place- rade en växande andel av fondkapitalet i aktier. Under loppet av 2001 steg buffertfondernas samlade aktieandel från till av det aggregerade fondkapitalet, som en konsekvens av FörstaFjärde AP-fon- dernas ändrade placeringsbestämmelser och de härav följande besluten om ändrad placeringsinriktning som fattades av fondernas styrelser. i har uppnått styrelsens mål under den första sammanhängande femårsperioden i fondens historia. den 19972001 blev fondens sammanlagda avkastning , Skr. 2001/02:180 efter avdrag för samtliga kostnader, vilket är bättre än Vid utgången av 2001 var av Sjätte kapital investerat i onoterade aktier. Förvaltningen av onoterade aktier har varit framgångsrik och har genererat en årlig avkastning på , vilket med god marginal överträffar fondens mål för denna del av verksamheten. Det av styrelsen definierade målet för den onoterade portföljen är en avkastning på , före av- drag av kostnader. FörstaFjärde samt Sjätte avkastning (%). -5,6 -3,7 -4,4 -5,0 -8,0 -1,3 -4,4 11,2, FörstaFjärde AP-fonderna har bedrivit verksamhet i nuvarande form alltför för att en utvärdering av förvaltningsresultaten skall vara meningsfull. Inte heller Sjunde AP-fonden, som verkar inom premiepen- sionssystemet, har bedrivit verksamhet för att möjlig- göra en meningsfull utvärdering av förvaltningen av fondmedlen. Sjunde AP-fondens avkastning (%). Del av 2000* -10,6 -7,4 -12,5 -8,0 *) Premiesparfondens förvaltning inleddes medan Premievalsfonden startade den 26 septem- ber , dvs. Regeringen finner bl.a. i sin utvärdering att den mycket stora föränd- ring av FörstaFjärde AP-fondernas portföljsammansättning som ägt rum har kunnat genomföras utan allvarliga marknadsstörningar. AP-fonderna och ålderspensionssystemet ........................................ AP-fonderna i det reformerade ålderspensionssystemet .... AP - fondernas samlade resultat ..................................................... Bakgrund och grundläggande termer ............................... 3.2Utvecklingen på de finansiella marknaderna Buffertfondernas samlade resultat.................................... Sammanställning av AP-fondernas resultat ....................... Första AP-fondens resultat............................. Andra AP-fondens resultat............................. Tredje AP-fondens resultat ............................ Fjärde AP-fondens resultat............................. Regeringens utvärdering av AP-fondernas verksamhet ................. Utvärdering av AP-fondernas mål.................................... Övergripande synpunkter på AP-fondernas Första AP-fondens mål................................... Andra AP-fondens mål................................... Tredje AP-fondens mål .................................. Fjärde AP-fondens mål .................................. Sjunde AP-fondens mål.................................. 5.2Utvärdering av FörstaFjärde AP-fondernas anpassning Utvärdering av fondernas interna processer... Utvärdering av fondernas eventuella Årsredovisning Första AP-fonden.................... Årsredovisning Andra AP-fonden................................. Årsredovisning Tredje AP-fonden.................................... Årsredovisning Sjunde AP-fonden.................................. PM angående AP-fondernas marknadspåverkan.......... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .............. De allmänna pensionsfonderna (AP-fonderna) ingår i ålderspensions- systemet vid sidan av statsbudgeten, vilket i sin tur består av ett fördel- ningssystem och ett premiereservsystem. Pensioner inom fördelnings- systemet finansieras i princip av inbetalda pensionsavgifter medan premiereservsystemet är fonderat i sin helhet. FörstaFjärde samt Sjätte förvaltar buffertkapitalet inom fördelningssystemet och kan därför sägas fullgöra funktionen som buf- fertfonder. Detta innebär att fonderna ingår bland pensionssystemets till- gångar, utan att ensamma utgöra dessa tillgångar. Buffertfonderna ut- jämnar svängningar i flödet av pensionsavgifter och pensionsbetalningar och förväntas dessutom bidra till pensionssystemets långsiktiga finansie- ring. Sjunde AP-fonden förvaltar, i likhet med ett stort antal privata fond- förvaltare, det fonderade kapitalet i premiereservsystemet. FörstaFjärde AP-fonderna fick nya uppdrag med verkan fr.o.m. . Som ett led i pensionsreformen har fondernas roll som buf- fert och långsiktig finansiär inom försäkringen för inkomstrelaterad ålderspension renodlats. Fondernas styrelser har ålagts att fastställa ope- rationella mål för verksamheten på basis av allmänna riktlinjer givna i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) och dess förarbeten (prop. 1999/2000:46). Eftersom riktlinjerna är desamma för de fyra buffertfonderna har de identiska uppdrag. Den tidigare specialise- ringen av de dåvarande förstatredje fondstyrelserna samt fjärde och femte fondstyrelserna mot räntebärande instrument respektive aktier har försvunnit. De nuvarande FörstaFjärde AP-fonderna skall samtliga för- valta blandade portföljer av obligationer och aktier, såväl inhemska som utländska. Utmärkande för AP-fondernas verksamhet 2001 har varit anpassningen till FörstaFjärde AP-fondernas nya regelverk. De av styrelserna definie- rade målen i form av strategisk placeringsinriktning kom att avvika väsentligt från de i princip identiska portföljer som fonderna mottog som ett resultat av portföljuppdelningen /01. Det innebär att de finansiella marknaderna träffades av mycket stora transaktions- volymer från FörstaFjärde AP-fondernas sida, i synnerhet försäljningar av svenska räntebärande instrument och köp av utländska aktier. Dessa transaktioner framfördes av vissa analytiker och kommentatorer som för- till valutamarknadens rörelser under loppet av året, vilket ansetts motivera en separat analys av AP-fondernas eventuella marknadspåverkan . Därutöver utvärderas FörstaFjärde samt Sjunde AP-fondernas operationella mål, som de kommit till uttryck i den strategiska placeringsinriktning som beslutats av styrelserna, de s.k. nor- malportföljerna. I dessa fall har fondernas verksamhet i nuvarande form varit alltför kort för att någon djupare utvärdering av förvaltningsresul- taten skall vara meningsfull. Regeringen tillämpar en femårig utvärde- ringshorisont, vilket inte bör tolkas alltför strikt men likväl indikerar att är en alltför kort tidrymd i detta sammanhang. FörstaFjärde samt Sjunde AP-fondernas avkastning återges därför utan kommentar. , däremot, har verkat under villkor som medger en ordentlig utvärdering av förvaltningsresultatet . Fonderna skall överlämna årsredovisning och revisionsberät- Skr. 2001/02:180 telse till regeringen. skall därtill lämna en egen utvärde- ring av fondens förvaltning. Regeringen skall därpå göra en samman- ställning av fondernas årsredovisningar och utvärdera förvaltningen av fondkapitalet. Fondernas årsredovisningar, regeringens sammanställning och regeringens utvärdering av förvaltningen skall överlämnas till riks- dagen. I skrivelsen lämnar regeringen i avsnitt 2 en redogörelse för AP-fon- dernas verksamhet och organisation, mot bakgrund av de omfattande reformer som ägt rum på området. I avsnitt 3 redovisas det samlade resultatet för fördelningssystemets buffertfonder. I avsnitt 4 ges en sam- manfattning av resultaten för varje fond med fondernas årsredovisningar som underlag. Därefter följer i avsnitt 5 regeringens utvärdering av verk- samheten. Detta år läggs tonvikten vid fondernas mål i form av strategisk placeringsinriktning, anpassningen till dessa mål samt Sjätte förvaltningsresultat. Även har regeringen anlitat extern expertis för att bistå vid utvärderingen. Detta underlag återfinns i bilaga 6. Pensionssystemet reformerades 1999 (prop. 1997/98:151 och 152, bet. 1997/98:SfU14, rskr. 1997/98:315 och 320). Det reformerade ålderspen- sionssystemet är indelat i två huvuddelar, dels inkomstgrundad ålders- pension, dels ett grundskydd i form av garantipension. Den inkomstgrun- dade ålderspensionen finansieras inom ramen för ett avgiftsbestämt pen- sionssystem vid sidan av statsbudgeten. Det avgiftsbestämda pensions- systemet i sin tur består av ett fördelningssystem med buffertfonder och av ett fullt fonderat premiereservsystem. Garantipensionen, tillsammans med ATP-systemets förtidspension och efterlevandepension, finansieras över statsbudgeten. Som en konsekvens av reformarbetet har AP-fonderna fått en tydligare roll inom ramen för det autonoma pensionssystemet. AP-fondernas nya regelverk beslutades av (prop. 1999/2000:46, bet. 1999/2000:FiU19, rskr. 1999/2000:181). En ny orga- nisatorisk struktur trädde i kraft , varvid förstafemte fondstyrelserna ombildades till FörstaFjärde AP-fonderna och sjätte fondstyrelsen bytte namn till . En motsvarande omför- delning av kapital internt mellan FörstaFjärde AP-fonderna, samt en inleverans av från fonderna till staten, genomfördes , som de nya placeringsreglerna och resterande delar av den nya lagstiftningen började gälla. Sedan beslutat propositionen om automatisk balansering av ålderspensions- systemet (prop. 2000/01:70, bet. 2000/01:SfU13, rskr. 2000/01:210) definieras även som buffertfond genom att denna inkluderas i beräkningen av pensionssystemets tillgångar. Den ursprungliga AP-fonden inrättades i samband med pen- sionsreform och införandet av Allmän tilläggspension (ATP). Motivet bakom fondbildningen var ett samhällsekonomiskt intresse av att hålla uppe sparandet i ekonomin, mot bakgrund av pensionssystemets utform- ning som ett rent fördelningssystem (dvs. varje års pensioner finansiera- des genom avgifter på den aktiva befolkningens inkomster under ). Om sparandet hade minskat till följd av reducerad osäkerhet om framtida pensionsvillkor så hade det riskerat att påverka tillväxten nega- tivt och därmed förutsättningarna att finansiera pensionsutgifterna lång- siktigt. Det fanns även ett behov av att bygga upp en buffert för att klara kortsiktiga skillnader mellan avgiftsinkomster och pensionsutbetalningar. Inledningsvis gick uppdraget att förvalta fonden till tre fondstyrelser första, andra och tredje fondstyrelserna. Fondstyrelserna skulle enligt lag placera medlen i svenska räntebärande instrument och, , även i fastigheter. För att bredda den tidigare AP-fondens placeringsmöjligheter till att omfatta även aktier inrättades en fjärde fondstyrelse 1974 och därpå en femte fondstyrelse 1988. Vidare inrättades en sjätte fond- styrelse med uppgift att placera på riskkapitalmarknaden med inriktning mot små och medelstora företag. fattade beslut om det reformerade ålders- Skr. 2001/02:180 pensionssystemet. Genom övergångsbestämmelser regleras urfasningen av ATP-systemet , då inbetalningen av pensionsavgifter till ATP upphör (utbetalningar av ATP-pensioner av någon omfattning vän- tas fortgå åtminstone in ). AP-fonderna finansierar försäk- ringen för inkomstrelaterad ålderspension, oavsett om den härrör ur ATP-systemet eller ur det reformerade fördelningssystemet. Reformen innebar att åtagandet för garantipension, liksom för ATP- systemets förtids- och efterlevandepension, överfördes från pensions- systemet till statsbudgeten. Det ansågs mot den bakgrunden motiverat att kompensera statsbudgeten i form av en kapitalöverföring från buffert- fonderna. har därför beslutat om överföringar från AP-fon- derna till sammantaget uppgående till åren 19992001. överfördes respektive år och 2001 överfördes . Över- föringarnas slutgiltiga storlek bestäms vid en kontrollstation 2004. En eventuell sista överföring görs . Efter överföringen till uppgick det sammanlagda marknadsvärderade kapitalet i buffertfonderna till , med en sammansättning som avspeglade det dittills gällande förvaltningsuppdraget. Detta innebar bl.a. en förhållandevis hög andel svenska nominella räntebärande instrument och en förhållandevis låg portföljandel placerad utomlands. Styrelsernas tolkning av Första Fjärde AP-fondernas nya uppdrag resulterade i en placeringsinriktning som innefattade en väsentligt högre aktieandel och en väsentligt högre andel utländska placeringar. Eftersom dessa fonder sammantagna utgör den ojämförligt största andelen av buffertkapitalet resulterade portfölj- anpassningen i omfattande transaktionsvolymer och en markant föränd- ring av fondernas totala placeringsinriktning (se tabell 1). Förutom FörstaFjärde AP-fonderna ingår samt de s.k. avveck- lingsfonderna i denna sammanlagda buffertfond.1 Buffertfondens sammansättning i början och (mdkr). -36,0 -181,9 -9,3 -2,2 -13,7 *) Huvuddelen av de utländska placeringarna var valutasäkrade. Enligt det tidigare gällande uppdraget skulle de dåvarande första tredje fondstyrelserna placera fondkapitalet i räntebärande instrument, 1 Avvecklingsfonderna förvaltar de onoterade värdepapper i vilka FörstaFjärde AP- fonderna är förhindrade att placera enligt det nya regelverket. varav högst fick vara utställda i utländsk valuta. Högst av fondmedlen fick placeras i fastigheter. På motsvarande sätt skulle de dåvarande fjärdesjätte fondstyrelserna placera fondmedlen på aktiemarknaden. Fjärde och femte fondstyrelserna fick placera av fondkapitalet i utländsk valuta. Dessa fond- styrelser fick som mest förvärva en andel som motsvarade av antal aktier eller röstetal i ett svenskt noterat aktiebolag. För sjätte fondstyrel- sens del var denna begränsning maximalt av aktiekapital eller rös- tetal. För sjätte fondstyrelsens placeringar i aktier i svenska onoterade bolag eller svenska börsnoterade riskkapitalbolag gällde inga begräns- ningar. Reglerna avseende har överförts oförändrade till lagen (2000:193) om och gäller därför alltjämt. Enligt det gällande uppdraget skall FörstaFjärde AP- fonderna förvalta diversifierade portföljer bestående av marknadsnote- rade och omsättningsbara värdepapper samt aktier eller andra andelar som avses bli noterade vid en börs eller annan reglerad mark- nad (se tabell 2). av det marknadsvärderade kapitalet skall placeras i fordringsrätter med låg kredit- och likviditetsrisk. Begräns- ningen vid maximalt av röstetalet i börsnoterade företag kvarstår från det tidigare regelverket. Därtill får var och en av FörstaFjärde AP- fonderna inneha noterade aktier till ett marknadsvärde som uppgår till högst av börsvärdet. Maximalt av det marknadsvärderade fond- kapitalet får placeras i aktier eller andra andelar i onoterade riskkapital- bolag, i onoterade fordringsrätter eller i fonder som huvudsakligen place- rar i onoterade instrument. Beträffande onoterade riskkapitalbolag gäller begränsningen maximalt av rösterna. FörstaFjärde AP-fondernas aktieplaceringar i onoterade fastighetsbolag är undantagna från begräns- ningarna avseende marknadsvärde eller röstetal. Dessa placeringar begränsas i stället av en generell princip om riskspridning. fick högst av FörstaFjärde AP-fondernas marknadsvärderade till- gångar vara utsatta för valutarisk. Denna tillåtna högsta andel ökar upp till maximalt . av fondkapi- talet skall förvaltas externt. Förvaltningen i samband med övergången från gamla till nya regler utvärderas i avsnitt 5. Sjunde AP-fonden, den tidigare sjunde fondstyrelsen, är en av flera förvaltare av de avgifter som finansierar premiereservsystemet inom för- säkringen för inkomstgrundad ålderspension. Sjunde AP-fonden lyder under det regelverk som gäller för FörstaFjärde AP-fonderna , och dessutom under tillämpliga delar av lagen (1990:1114) om värdepappersfonder. Utöver den senare lagens bestämmelser om place- ringsinriktning är Sjunde AP-fonden förhindrad att förvärva av röstetalet i ett svenskt eller utländskt aktiebolag och är i normalfallet förhindrad att utöva rösträtt i ett svenskt aktiebolag. För Sjunde AP-fon- den gäller ingen föreskrift om minsta andel extern förvaltning. arbetade en särskild utredare (dir. 2000:8) med att föreslå sammansättningen av de som de då gemensamförvaltade Första och Andra AP-fonderna skulle inleverera till . Utredaren hade också i uppdrag att föreslå hur tillgångarna skulle fördelas mellan FörstaFjärde AP-fonderna . Utredaren föreslog bl.a. att onoterade fordringsrätter och aktier som inte får innehas enligt de nya placeringsreglerna överförs till särskild förvalt- ning i Första respektive Fjärde AP-fonderna. beslutade senare Skr. 2001/02:180 i enlighet med utredarens förslag (prop. 2000/01:14, bet. 2000/01:FiU13, 2000/01:47). Den särskilda förvaltningen bedrivs avskilt från övrig förvaltning inom ramen för två s.k. avvecklingsfonder. Första-Fjärde AP-fondernas nya placeringsregler i sammandrag Alla förekommande instrument på kapitalmarknaden. ringsrätter skall vara marknadsnoterade och omsättningsbara (fastig- hetsaktier undantagna). Högst av en fonds tillgångar får vara placerade i onoterade men Onoterade aktier får endast ägas indirekt via fond eller riskkapitalbolag (fastighetsaktier undantagna). av en fonds tillgångar skall vara placerade i räntebärande värdepapper med låg kredit- och likviditetsrisk. Främst i syfte att effektivisera förvaltning eller minska risker. med råvaror som underliggande tillgång. Bankinlåning och utlåning på dagslånemarknaden. Repor och värdepapperslån, främst i syfte att effektivi- Högst av tillgångarna får vara exponerade för valutarisk. ning från den gräns på som gällde vid utgången av 2001. Kortfristig upplåning vid tillfälliga behov. Möjlighet till lån i Riksgälds- kontoret vid fondtömning. Högst av en fonds tillgångar får exponeras mot en enskild emittent eller grupp av emittenter med inbördes anknytning. Marknadsvärdet av varje fonds innehav av noterade aktier i svenska bolag får uppgå till högst av värdet av de svenska aktier som är noterade vid svensk börs eller auktoriserad marknadsplats. Högst i ett börsnoterat enskilt företag (egna fastighetsbolag Högst i onoterade företag (riskkapitalbolag). av kapitalet i varje fond skall skötas av utomstående förval- tare genom köp av fondandelar eller genom uppdrag om diskretionär 2.3AP-fonderna i det reformerade ålderspensionssyste- met Pensionsrätter och pensionsutbetalningar beräknas enligt två system, dels det tidigare allmänna pensionssystemet, omfattande folkpension och pensionstillskott samt allmän tilläggspension (ATP), dels det reformerade pensionssystemet, omfattande inkomstgrun- dad ålderspension och garantipension.2 Den inkomstgrundade ålderspen- sionen i sin tur består av ett fördelningssystem med buffertfonder och av ett helt fonderat premiereservsystem. Genom reformen sker en gradvis 2 Folkpension och pensionstillskott ersätts av garantipension. övergång från det gamla till det nya systemet. När de som är födda uppnår upphör beräkningen av nybeviljade pensioner enligt de äldre reglerna. I det reformerade systemet fastställs en pensionsrätt motsva- rande av pensionsgrundande inkomster jämte vissa tillkommande Huvuddelen av pensionsrätten, ett belopp motsvarande av den pensionsgrundande inkomsten, tillgodoräknas den enskilde inom ramen för fördelningssystemet. Resten, av pensionsgrundande inkomster, förs till premiepensionssystemet där det förvaltas i fonder enligt individens önskemål. För de som inte uttryckt några sådana öns- kemål förs motsvarande premiepensionsmedel till Sjunde AP-fondens Det har varit ett mål för reformarbetet inom pensionsområdet att pen- sionsrätterna enligt fördelningssystemet, såväl som utgående pensioner, skall räknas upp med genomsnittsinkomsten i samhället. doses grundläggande krav på neutralitet mellan generationer. därtill ansetts önskvärt att räkna om individens intjänade pensionsrätt vid pensionstillfället till en årlig pension med hjälp av ett fast delningstal, innebärande att individen behåller sin pension livet ut även om medel- livslängden skulle stiga efter uppnådd pensionsålder. Målet, att räkna upp pensionsrätter med genomsnittsinkomsten, skulle i princip kunna hota systemets finansiella stabilitet på eftersom de pensionsavgifter som finansierar systemet växer med inkomstsum- man, dvs. produkten av genomsnittsinkomst och antal förvärvsarbetande. Om förvärvsfrekvensen går ner växer inkomstsumman, och därmed avgiftsinkomsterna, långsammare än genomsnittsinkomsten som bestämmer tillväxten av pensionsskulden. avgiftsinkomster långsiktigt växer i en långsammare takt än tillväxten av pensionsskulden hotas den finansiella stabiliteten. kation har det varit möjligt att konstruera ett autonomt pensionssystem vid sidan av statsbudgeten. Förklaringen är att pensionssystemet är avgiftsbestämt och inte, som tidigare, förmånsbestämt och att det kan visas vara finansiellt stabilt. Att systemet är avgiftsbestämt innebär att det råder en grundläggande symmetri mellan inbetalning av avgifter och den pensionsrätt som tillgodoräknas den enskilde. finansiellt stabilt, även under svåra demografiska påfrestningar, beror på den av beslutade automatiska balanseringen som eliminerar risken för varaktiga underskott (prop. 2000/01:70, bet. 2000/01:SfU13, 2000/01:210). Den automatiska balanseringen av ålderspensionssystemet innebär i korthet att uppräkningen av pensionsrätter och pensioner reduceras i för- hållande till genomsnittsinkomsten när systemets tillgångar understiger Relationen mellan tillgångar och skulder i pensions- systemet uppskattas med hjälp av det s.k. balanstalet.3 Tillgångarna beräknas med utgångspunkt i hur pensionsrätter intjänas och pension Den med beloppen vägda genomsnittliga tidrymden från det att pensionsrätter intjänas till det att de utbetalas är . kännedom om denna s.k. omsättningstid kan det årliga avgiftsflödet enkelt omvandlas till en begreppsmässig tillgång, den s.k. avgiftstill- 3 Balanstal = (avgiftstillgång + buffertfond)/pensionsskuld gången.4 Denna kan beskrivas som nuvärdet av alla framtida inbetal- Skr. 2001/02:180 ningar av pensionsavgifter, om diskonteringsräntan motsvaras av inver- sen av omsättningstiden. Pensionssystemets tillgångar kan därefter defi- nieras som summan av den på detta sätt beräknade avgiftstillgången och buffertfondernas förmögenhet. Pensionssystemets skulder består av beräknad skuld till förvärvsaktiva och pensionärer. Om tillgångarna understiger skulderna aktiveras den automatiska balanseringen, varvid pensionsskulden börjar indexeras i långsammare takt än som annars skulle vara fallet. Buffertfondernas roll i det reformerade pensionssystemet är att utjämna svängningar i avgiftsinbetalningar och pensionsutbetalningar, i synnerhet på , och att bidra till systemets långsiktiga finansie- ring. FörstaFjärde AP-fonderna finansierar dessutom pensionssystemets administration.5 I dessa delar fullgör buffertfonderna uppgifter inom ramen för både ATP-systemet och det reformerade inkomstpensions- systemet. Genom det reformerade pensionssystemets autonoma konstruktion har emellertid buffertfondernas roll klarlagts ytterligare, vilket möjliggjort närmare analyser av fondernas åtaganden i det refor- merade pensionssystemet. Fondernas organisation och verksamhet regle- ras i lag och fondkapitalet får inte tas i anspråk för annat ändamål än föreskrivet.