prop · GP03190 · 2002-06-28 00:00:00 — Av riksdagsordningen bör också framgå att en riksrevisor inte får sakna rättshandlingsförmåga (se 8 kap. 11 § tredje stycket förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen). En riksrevisor får således inte vara i konkurs, vara underkastad näringsförbud eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § (jfr bestämmelserna för ledamöter i riksbanksfullmäktige och i direktionen för , 2 kap. 1 § och 3 kap. 1 § lagen om riksbank). Om någon av dessa omständigheter föreligger uppfyller riksrevisorn inte längre de krav som gäller för uppdraget. får då med stöd av 12 kap. 7 § regeringsformen skilja riksrevisorn från sitt uppdrag . Det är viktigt att bisysslesituationen för riksrevisorer redovisas öppet och kan granskas. En öppnare redovisning av bisysslorna kan i sig bidra till att öka förtroendet för ämbetet (jfr den anmälningsskyldighet som införts i 7 d § lagen om offentlig anställning [SFS 2001:1016] för ordinarie domare m.fl.). Riksrevisorer bör därför vara skyldiga att på eget initiativ till anmäla vissa förhållanden som kan antas påverka uppdragets utförande. En bestämmelse om anmälningsskyldighet för riksrevisorerna rörande anställningar, uppdrag eller ägande som kan påverka uppdragets utförande bör därför tas in i instruktionen för (se förslaget till 14 § instruktionen). Bestämmelsen har utformats efter förebild av bestämmelserna i 4 kap. 4 § lagen om riksbank och 10 § lagen (1996:810) om registrering av riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska intressen. Av samma skäl som anförts mot att införa ett absolut förbud för riksrevisorer att inneha annan anställning eller annat uppdrag anser regeringen det inte nödvändigt att införa ett absolut förbud för riksrevisorer att inneha aktier Prop. 2001/02:190 i statliga aktiebolag. Regeringens förslag: Mandatperioden för riksrevisorerna skall vara utan möjlighet till omval. riktlinjer: Mandatperioden för riksrevisorerna skall vara sex eller utan möjlighet till omval. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (betänkandet s. 103105). Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna framför inte några invändningar mot utredningens förslag. att vid val efter förtida avgång bör efterträdaren väljas för återstoden av mandatperioden med möjlighet till omval om den återstående tiden är tre år eller kortare. föreslår att den nya riksrevisorns mandattid skall motsvara den avgående riksrevisorns återstående mandattid om denna är längre än och med tillägg av om den Härigenom skulle de olika tidpunkterna för val av riksrevisor Skälen för regeringens förslag Behovet av kontinuitet i ledning talar för den längre av de två mandatperioder förordat. Som exempel på långa tjänstgöringsperioder kan nämnas den ordning som gäller för för- ordnande av statliga verkschefer, dvs. normalt två på varandra följande förordnandeperioder om sex respektive . Å andra sidan kan det finnas skäl att ge möjlighet att överväga frågan om tillsättande av en ny riksrevisor än . Som exempel på det senare kan nämnas den ordning som gäller för val av ombudsmän och direktion som väljs för fyra respektive . En väsentlig skillnad mellan riksrevisorernas förordnandetider å ena sidan och ombudsmän och myndighetschefers m.fl. å den andra är att riksrevisorerna inte skall kunna väljas om. angeläget att en myndighetsledning inte byts ut alltför ofta. förhållanden talar för att förordnandetiden för riksrevisorerna bör vara Regeringen föreslår därför en förordnandetid samt att det, i enlighet med vad redan uttalat, inte skall vara möjligt att välja om en riksrevisor (se 8 kap. 11 § första stycket fjärde meningen förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen). I riktlinjer har inte närmare berörts vilken ordning som skall gälla om en riksrevisor inte kan fullfölja sin mandatperiod. ersätter den avgångne riksrevisorn skall väljas för den återstående mandattiden eller för en hel mandatperiod, dvs. 2001/02:190 första alternativet kan inverka menligt på rekryteringen. intresserad av och kompetent för uppdraget kan dra sig för att ta ett sådant uppdrag om mandattiden blir alltför begränsad, särskilt om han eller hon därigenom diskvalificerar sig för en hel mandatperiod. En lösning skulle kunna vara att låta förbudet mot omval gälla bara den som har fullföljt en hel mandatperiod . Detta skulle dock i extremfallet kunna innebära att en riksrevisor som träder i stället för en annan revisor och som därefter fullföljer sin egen mandatperiod får en tjänstgöringstid på närmare . De skäl som ligger bakom principen om förbud mot omval måste beaktas även i detta sammanhang. Med en ordning som i vissa situationer tillåter omval öppnas möjligheten inte bara för att en riksrevisors handlande kan komma att dikteras av en strävan att väljas på nytt, utan framför allt för att han eller hon riskerar att inte framstå som självständig i förhållande till . Regeringen anser därför, till skillnad från Kammarkollegiet, att det inte heller i fall av förtida avgång bör finnas möjlighet till omval. Att man vid val efter förtida avgång väljer den nya riksrevisorn för en helt ny mandatperiod, kan visserligen få konsekvenser för den successiva förnyelsen och därmed också för kontinuiteten i ledningen av Riks- revisionen. Det kan framstå som mindre tillfredsställande att sjukdom, olyckor eller andra händelser skall kunna förta de positiva effekterna av att riksrevisorerna väljs . Å andra sidan bör inte betydelsen av den här typen av förändringar överdrivas. Vid en samlad bedömning har regeringen därför stannat för att en riksrevisor, även då företrädaren avgått , skall väljas för en mandattid (se 8 kap. 12 § andra stycket förslaget till lag om ändring i riks- dagsordningen). Regeringens förslag: Vid det första valet skall en riksrevisor väljas , en och en . riktlinjer: Särskilda mandatperioder skall gälla för två av riksrevisorerna i inledningsskedet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (betänkandet s. 104). Remissinstanserna: Remissinstanserna framför inte några invänd- ningar mot utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Motivet för att de tre riksrevisorerna inledningsvis skall väljas för perioder av olika längd är det värde som ligger i en successiv förnyelse av myndighetsledningen, främst det för- hållandet att det i myndighetsledningen alltid finns någon med erfarenhet av granskningsverksamheten. Det kan också vara en fördel att inte alla riksrevisorer väljs vid samma . Vid det första valet bör därför en riksrevisor väljas , en och en (se över- gångsbestämmelserna till förslaget till lag om ändring i riksdags- Prop. 2001/02:190 ordningen). 6.1.5Skiljande av riksrevisor från uppdraget m.m. Regeringens förslag: skall bereda ärende om skiljande av en riksrevisor från uppdraget och besluta om åtal mot riksrevisor för brott begånget i utövningen av riksrevisorns uppdrag. Regeringens bedömning: Någon särskild beslutsordning vid skiljande av en riksrevisor från uppdraget bör inte införas. riktlinjer: , som föreslog att Riks- revisionen skulle ledas av en enda riksrevisor, ansåg att beslut om att skilja riksrevisorn från uppdraget borde vara omgärdat av speciella beslutsregler i . Kommittén föreslog att frågan om krav på kvalificerad majoritet för beslut i borde prövas. har emellertid framhållit att det förhållandet att myndigheten skall ledas av tre personer gör att behovet av sådana speciella beslutsregler i inte är lika angeläget som om verksamheten skulle ledas av en enda riksrevisor. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer med rege- ringens förslag och bedömning (betänkandet s. 123124). Remissinstanserna: Remissinstanserna framför inte några invändningar mot utredningens förslag och bedömning. Bakgrund: Enligt 12 kap. 7 § regeringsformen (det vilande grundlagsförslaget) får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse (se avsnitt 4.2 och bilaga 1). Skälen för regeringens förslag och bedömning Som närmare utvecklats i avsnitt 6.1.2 får en riksrevisor inte med sitt uppdrag som riksrevisor inneha sådan anställning eller sådant uppdrag som kan rubba förtroendet för dennes självständighet. En riksrevisor som tar en sådan anställning eller ett sådant uppdrag eller som i övrigt inte uppfyller kraven i 8 kap. 11 § tredje stycket förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen får således med stöd av 12 kap. 7 § regeringsformen (det vilande grundlagsförslaget) skiljas från uppdraget på den grunden att riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget. En riksrevisor får även skiljas från uppdraget på den grunden att han eller hon har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Formerna för skiljande av en riksrevisor från uppdraget Huvudregeln är att fattar beslut med absolut majoritet. Majoritetsprincipen anses grundläggande för den demokratiska besluts- Endast i undantagsfall, när det ansetts föreligga särskilda skäl, gäller en annan beslutsregel, exempelvis krav på kvalificerad majoritet, Prop. 2001/02:190 att en minoritet får initiera frågan eller krav på flera likalydande beslut. Huvudregeln om absolut majoritet gäller för beslut i beträffande skiljande av en av ombudsmän från sitt uppdrag och för beslut angående behörighet och ansvarsfrihet för ledamöter av riksbanksfullmäktige och för ansvarsfrihet för direktion (se betänkandet s. 120-122). Det som skulle motivera krav på kvalificerad majoritet för beslut om skiljande från uppdraget som riksrevisor är att kritik från en riksrevisor riktad mot en regering som har tillräckligt parlamentariskt stöd skulle kunna leda till att de partier som stöder regeringen ensamma skulle kunna besluta att skilja riksrevisorn från uppdraget. Enligt 12 kap. 7 § regeringsformen (det vilande grundlagsförslaget) skall emellertid en riksrevisor, förutom vid fall av bristande behörighet, inte kunna skiljas från sitt uppdrag annat än vid allvarlig försummelse. Genom främst kravet på allvarlig försummelse är riksrevisorernas självständighet gentemot tillräckligt skyddad och den nu skisserade situationen skall inte kunna uppstå. Visserligen krävs en särskild majoritet i riksbanksfullmäktige vid skiljande av en direktionsledamot från anställningen. Denna situation är dock inte jämförbar med situationen såvitt avser riksrevisorerna eftersom det är som skall fatta beslut i det senare fallet. Mot denna bakgrund anser regeringen att det inte är påkallat med en kvalificerad beslutsordning för att skilja en riksrevisor från uppdraget. Eftersom det är som bereder ärende om val av en riksrevisor ligger det närmast till hands att utskottet även bereder ärende om en riksrevisor skall skiljas från sitt uppdrag . Vidare bör frågan om åtal mot riksrevisor för brott begånget i utövningen av hans eller hennes uppdrag, i likhet med vad som gäller för ombudsmän, beslutas av . Bestämmelser om detta bör tas in i riksdagsordningen (se 8 kap. 12 § första stycket, 9 kap. 8 § första stycket 2 och tilläggsbestämmelse 4.6.1 förslaget till lag om ändring i riksdags- ordningen). 6.1.6Den administrativa ledningen och arbetsfördelningen mellan riksrevisorerna Regeringens förslag: Riksrevisorerna skall besluta gemensamt om fördelningen av granskningsområden mellan sig. De beslutar vidare gemensamt om verksamhetens inriktning och organisation samt om arbetsordning. Inom sina respektive granskningsområden beslutar dock riksrevisorerna var för sig vad som skall granskas. De skall samråda med varandra. Riksrevisorerna skall också besluta gemensamt i administrativa frågor, men revisorerna får besluta att vissa ärenden skall avgöras av den av riksrevisorerna som skall svara för den administrativa ledningen av myndigheten eller av någon annan tjänsteman vid . skall besluta att en av riksrevisorerna skall svara för den administrativa ledningen av myndigheten. riktlinjer: Det kan diskuteras om administrativa frågor skall avgöras kollegialt eller av endast en av riksrevisorerna med stöd av delegationsmöjlighet. Ett annat alternativ är om en av de tre tjänsterna skall inrättas som en chefstjänst i enlighet med vad som gäller för ombudsmän. Att besluta budgetframställan och fastställa myndighetens årsredovisning skall dock myndighetens styrelse svara för. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (betänkandet s. 110 114). Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna framför inte några invändningar mot utredningens förslag. ombudsmän förordar dock att de administrativa ledningsfunktionerna bortsett från de frågor som tillhör styrelsens kompetensområde primärt tillkommer en av riksrevisorerna som genom beslut givits detta chefsansvar men med vidsträckta möjligheter att delegera beslutanderätten i administrativa ärenden till annan tjänsteman inom myndigheten. Kammarkollegiet ifrågasätter om ett kollektivt ledarskap i kombination med att en i kollektivet skall svara för myndighetens administrativa ledning är den lämpligaste ordningen. Enligt kollegiet bör man ange ett tydligt och väl avgränsat ledarskap. ifrågasätter om en av riksrevisorerna skall utses att ha ett administrativt ledningsansvar och därmed få en särställning som kan uppfattas som att det finns en chefsriksrevisor. Verket förordar i stället den lednings- modell som gäller för de högsta domstolarna. Skälen för regeringens förslag Av 12 kap. 7 § regeringsformen (det vilande grundlagsförslaget) framgår att leds av de tre riksrevisorerna. Administrativa ledningsuppgifter är i första hand resultat-, budget- och personalansvar. Hit räknas även ett ansvar för att utveckla arbetssätt och arbetsrutiner, planera verksamheten och se till att personalen har den kompetens som krävs för verksamheten. Av det vilande grundlagsförslaget följer dock att och inte riksrevisorerna skall besluta om Prop. 2001/02:190 myndighetens budgetframställan och fastställa myndighetens årsredovis- Ett för den administrativa ledningen av särskiljande drag oavsett hur den organiseras är att hänsyn måste tas till riksrevisorernas självständiga beslutsbefogenheter i granskningsverksam- heten. I det avseendet finns stora likheter med det grundlagsfästa skyddet för den enskilde domarens självständighet i dömandet liksom kravet på självständighet i ombudsmäns granskningsverksamhet. Detta innebär, i motsats till vad som vanligtvis gäller för olika statliga verksamheter (enrådighet), en inskränkning i den administrativa led- ningen av verksamheten såvitt gäller riksrevisorernas gransknings- verksamhet. Vid bedömandet av hur ledningen av administrativa frågor bör regleras måste beaktas att kommer att vara en förhållandevis stor myndighet med många anställda, vilket ställer särskilda krav på den administrativa ledningen. Utgångspunkten måste därför vara att finna en form för administrativ ledning som fullt ut beaktar kravet på riksrevisorernas självständiga ställning i granskningsverksamheten som ges så goda ledningsförutsättningar som möjligt för att kunna genomföra sin uppgift. Det bör dock påpekas att det inte är helt enkelt att upprätthålla rågången mellan dessa båda verksamheter. När en riksrevisor skall bestämma hur en viss granskning skall genomföras är t.ex. de ekono- miska resurserna av betydelse. Formerna för beslutsfattande i administrativa frågor När det gäller frågan om vilken form som skall väljas för beslutsfattande i administrativa frågor, står valet närmast mellan å ena sidan den kollegiala ledningsform som tillämpas av direktion och av de högsta domstolarna och å andra sidan den enrådighetsform som tillämpas av ombudsmän. Det bör dock påpekas att såväl de högsta domstolarna som direktion har en genom ett särskilt externt beslut utpekad ordförande. Det finns klara fördelar med en tydlig chefsroll. Man får inte bara en mer sammanhållen organisation utan risk för spänningar mellan cheferna utan också en garanti för en enhetlig praxis. Men det finns också nackdelar. I en organisation där de tre ledande tjänstemännen skall vara helt jämbördiga kan redan utpekandet av en av dem som chef med omfattande administrativa befogenheter leda till att jämvikten dem emellan går förlorad. Detta kan i sin tur få betydelse för synen på deras förmåga att genomföra en självständig granskning. Härtill kommer att riksrevisorernas konstitutionella ställning är speciell. När det gäller ombudsmän kan på hemställan av konstitu- tionsutskottet entlediga en ombudsman som inte har förtroende. Riksrevisorerna däremot kommer att vara i princip oav- sättliga (se det av antagna som vilande förslaget till ändring i 12 kap. 7 § regeringsformen i bilaga 1). I det avseendet har riksrevisorerna en ställning motsvarande domarens. Detta talar, till skillnad mot vad ombudsmän och Kammarkollegiet anför, Prop. 2001/02:190 för en gemensam beslutsordning i administrativa frågor men med möjlig- het till en omfattande delegation i den löpande administrativa verksam- heten. Praktiska skäl och hänsynen främst till anställda och andra som kommer i kontakt med myndigheten motiverar att det för vissa frågor bör finnas en person som företräder myndigheten. En av riksrevisorerna bör därför, utöver sina ordinarie uppgifter, ha ett administrativt led- ningsansvar (se 8 kap. 11 § andra stycket första meningen förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen). Hur den riksrevisor som skall ha det administrativa ledningsansvaret skall utses Inom en kollegial ledningsform tillämpas som regel principen att den som är äldst i tjänsten för ordet och vid lika tid, den som är äldst till ålder. Det innebär med de föreslagna introduktionsreglerna (7, 5 respektive ) att det administrativa ledningsansvaret, om det bestäms enligt denna princip, skulle komma att växla vart annat eller , ibland ännu oftare beroende på förtida avgångar. Inledningsvis skulle den som är äldst till ålder få det administrativa ansvaret. En ordning där den som har ansvaret för myndighetens administrativa ledning byts ut så pass ofta framstår inte som lämplig. Regeringen föreslår därför att skall besluta vem av riksrevisorerna som skall ha det administrativa ledningsansvaret av (se 8 kap. 11 § andra stycket andra meningen förslaget till lag om ändring av riksdagsordningen). Frågor om myndighetens verksamhetsinriktning och arbetsordning I riktlinjer berörs inte närmare frågor om beslut om myn- dighetens verksamhetsinriktning och arbetsordning. Utgångspunkten enligt det vilande grundlagsförslaget är att riksrevisorerna leder granskningsverksamheten och att de själva beslutar i sina granskningsärenden. I frågor som inte avser ett granskningsärende blir då den naturliga utgångspunkten att riksrevisorerna beslutar gemensamt men med möjlighet att delegera beslutanderätten till en riksrevisor eller någon annan tjänsteman vid myndigheten. Vissa frågor bör dock alltid beslutas av riksrevisorerna gemensamt. Hit hör frågan om inriktningen av verksamheten. Denna uppgift är nära förknippad med riksrevisorernas granskningsverksamhet. En annan ordning skulle framstå som oförenlig med principen om riksrevisorernas jämbördiga ställning. Vidare bör riksrevisorerna gemensamt besluta om arbetsordning. I denna bör bestämmas vilka uppgifter som skall läggas på den riksrevisor som har det administrativa ledningsansvaret, dvs. en ordning liknande den som gäller för . Regler med denna innebörd bör lämpligen tas in i instruktion (se 4 § förslaget till lag med instruktion för ). Beslutsordningen vid gemensamma beslut En ordning där riksrevisorerna gemensamt skall fatta beslut kräver att det finns en beslutsordning. Även om det får förutsättas att riksrevisorerna i de flesta fall söker sig fram till ett beslut som alla kan ställa sig bakom, kan det inte bortses från att olika meningar kan uppstå i någon fråga. inga särskilda regler införs blir förvaltningslagens (1986:223) omröst- Denna beslutsmodell innebär att ordföranden lägger fram de olika förslag till beslut som har väckts. fram så att det kan besvaras med antingen ja eller nej. deltar i avgörandet har fått ta ställning till förslagen, anger ordföranden vad som enligt hans eller hennes uppfattning har beslutats. beslutet, om inte omröstning begärs. Begärs omröstning och förslagen är fler än två, skall det först avgöras vilket förslag som skall ställas mot vad som enligt ordförandens uppfattning hade beslutats. genom enkel majoritet och vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst (18 §). Denna ordning lämpar sig mindre väl i en beslutande församling som består av endast tre personer. Regeringen föreslår därför att den s.k. kollegiala metoden i stället skall gälla. Den innebär att om endast två meningar finns vinner den mening som två revisorer ansluter sig till. tre olika meningar får ordföranden utslagsröst. En regel med den innebörden bör därför införas i lagen med instruktionen för Riks- revisionen (se 9 § andra stycket förslaget till den lagen). ordning är att den av riksrevisorerna som av utses att leda administrationen skall vara ordförande. Om denne inte är närvarande bör den vara ordförande som varit riksrevisor längst tid, i andra hand den som är äldst (se 9 § första stycket nämnda lag). I sådana frågor som riksrevisorerna skall besluta gemensamt bör endast riksrevisor ha rätt att få avvikande mening antecknad. eller annan tjänsteman som medverkar i handläggningen av ärenden som kräver gemensamma beslut skall således inte ha rätt att få sin mening antecknad (se 9 § tredje stycket förslaget till lag med instruktion för För beslut bör som huvudregel gälla att samtliga riksrevisorer är Men det finns situationer då det står klart att en riksrevisor inte kommer att kunna tjänstgöra på grund av t.ex. sjukdom eller någon annan motsvarande anledning. Det bör då finnas en möjlighet för de två tjänstgörande riksrevisorerna att besluta i gemensamma frågor (se 8 § första meningen förslaget till lag med instruktion för ). För det fall ett ärende är så brådskande att ett beslut inte utan väsentlig olägenhet kan avvaktas, bör det även kunna få avgöras av endast en riksrevisor (se 8 § andra meningen förslaget till lag med instruktion för ). Den riksrevisor som utses att ha det övergripande administrativa led- ningsansvaret bör, som tidigare framhållits, i första hand vara revisor och Det är därför viktigt att han eller hon tar en aktiv del i Av praktiska skäl måste det därför finnas möjlighet för riksrevisorerna att lämna över beslutanderätten administrativa ärenden till en enskild tjänsteman i myndigheten. 2001/02:190 arbetsordningen eller i särskilda beslut bör således kunna föreskrivas att administrativa ärenden som inte behöver beslutas av riksrevisorerna gemensamt får avgöras av den riksrevisor som svarar för den administra- tiva ledningen av myndigheten eller av annan tjänsteman vid myndigheten (se 7 § förslaget till lag med instruktion för Riks- revisionen). Den riksrevisor som svarar för den administrativa ledningen av myndigheten kan således inte, med den föreslagna ordningen, själv delegera administrativa ärenden till annan tjänsteman vid myndigheten. Formerna för uppdelningen i granskningsområden mellan riksrevisorerna har beslutat att skall uppfylla vedertagna krite- rier för en oberoende revision. Dessa kriterier innebär att myndighetens ledning, dvs. riksrevisorerna, skall ha fri beslutanderätt i fråga om val av granskningsobjekt, val av granskningsmetod och revisionens slutsatser. I beslutet ligger vidare att var och en av riksrevisorerna skall ha en särskild beslutanderätt i fråga om de revisionsärenden som han eller hon svarar för. Enligt riktlinjerna skall det vara en uppgift för varje riksrevisor att inom sitt granskningsområde besluta om vad som skall granskas samt om innehållet i och slutsatserna från både den årliga revisionens och effektivitetsrevisionens rapportering (jfr det vilande grundlagsförslaget; bilaga 1). Formerna för uppdelningen av granskningsområden mellan riksrevisorerna bör prövas mot denna bakgrund.