prop · GP03110 · 2002-03-18 00:00:00 — Till följd av händelseut- vecklingen under de portugisiska och franska ordförandeskapen blev det- ta uppenbart. I och med att sköt upp sitt slutgiltiga yttrande efter debatt i plenum stod det klart att det fanns en möjlighet att avsluta förhandlingarna inom ramen för en första läsning under det svenska ordförandeskapet, under förutsättning att par- lamentet och rådet kunde enas om en kompromiss. Representanter för parlamentet uttalade sitt stöd för att försöka åstadkomma en kompromiss . I rådet hörde förhandlingarna formellt sett hemma i Allmänna rådet, i vars arbete utrikesministrarna deltar. hade Justi- tiedepartementet, under ledning av demokrati- och förvaltningsministern, huvudansvaret för sakfrågan. Samordningen och ledningen av ordföran- deskapets arbete när det gällde dessa förhandlingar skedde i samförstånd mellan , och Statsrådsbered- ningen. På tjänstemannanivå hörde förhandlingarna under Coreper II, dvs. den svenske ambassadören till EU ansvarade för Coreperförhand- lingarna. På arbetsgruppnivå leddes förhandlingarna av en tjänsteman i . Sammanlagt avdelades tre handläggare vid Justi- tiedepartementet och en vid att på heltid delta i förhandlingsarbetet. I organisationen ägnade härutöver sju till åtta perso- ner vid och representationen i mycket tid åt frågan. I förhållande till arbetsuppgiftens omfattning och betydelse rörde det sig ändå inte om en särskilt omfattande personalinsats från svensk sida i denna fråga. De närmare detaljerna i arbetsprogrammet för förhandlingarna arbeta- des fram . Riktlinjerna för arbetet var i huvuddrag föl- jande. Rättsakten skulle vara antagen före utgången av tidsfristen enligt EG-fördraget . Detta fick inte ske till priset av att natio- nell lagstiftning om handlingsoffentlighet påverkades. Om en risk för sådana konsekvenser skulle uppstå var det bättre att arbetet fördröjdes, under förutsättning att en fördröjning skulle innebära mindre risk för en sådan påverkan. Arbetet med att leda förhandlingarna skulle syfta till att ena medlemsstaterna och kring en rättsakt som skulle vara begriplig, enkel att tillämpa och så öppenhetsvänlig som möjligt. Utgångspunkten skulle vara att alla kategorier av handlingar som finns hos en institution faller inom tillämpningsområdet för rättsakten. I ar- betsprogrammet upprättades ett tidsschema som beskrev de förutsätt- ningar som måste vara uppfyllda för att rättsakten skulle antas före ut- gången av tidsfristen. Arbetsprogrammet innehöll också planerna för hur eventuella följdändringar på arbetsordningsnivå skulle hanteras om rätts- akten antogs före ordförandeskapets slut. Redan innan kommissionen lade sitt förslag påbörjade diskus- sioner med de inkommande ordförandeskapen om var i rådet förhand- lingarna borde ske på arbetsgruppnivå. Den svenska uppfattningen, som delades av flera andra medlemsstater, var att det lämpligaste vore att upprätta en särskild ad hoc arbetsgrupp. Förhoppningen var att en sådan skulle besättas med representanter från medlemsstaterna som hade sär- skild sakkunskap i frågor som rör handlingsoffentlighet. Det portugisiska ordförandeskapet, som var det första att ta sig an förslaget, valde emeller- tid att lägga diskussionerna i arbetsgruppen för informationsfrågor (In- formationsgruppen). I vanliga fall hanterar Informationsgruppen allmän- na informationspolicyfrågor och bereder rådets beslut i ärenden om ut- lämnande av rådets handlingar. Det franska ordförandeskapet fann ingen anledning att ändra denna ordning när det tillträdde. När det var dags för det svenska ordförandeskapet ansåg regeringen att det inte fanns någon fördel med att på ett så sent stadium byta forum för förhandlingarna. Efter diskussion med representationen i rådde enighet om att frågan skulle diskuteras på tjänstemannanivå såväl i Coreper som i In- formationsgruppen under det svenska ordförandeskapet och att det kräv- des täta möten i båda dessa grupper. Mellan dessa förhandlingsrundor skulle informella diskussioner äga rum mellan representanter för rådet, och kommissionen, så kallade triloger, som skulle syfta till att närma rådets och parlamentets ståndpunkter. hade före ordförandeskapets början fått besked om att denna arbetsmetod Skr. 2001/02:110 stöddes av och rådssekretariatet. 9.2Utgångsläget vid ordförandeskapets början De allmänna utgångspunkterna för förhandlingarna i inledningen av det svenska ordförandeskapet var att preliminära yttran- de stod långt från vad någon medlemsstat i rådet skulle kunna acceptera, att det inom rådet rådde stora skillnader i uppfattningen i de flesta frågor av principiell betydelse samt att krävde snabba resul- tat för att fortsätta förhandlingarna inom ramen för den första läsningen. Vid inledningen av det svenska ordförandeskapet återstod de flesta frågor av större principiell betydelse att lösa. Av de problemområden det franska ordförandeskapet valt att koncentrera sina ansträngningar till hade i princip endast frågan om förhandsklassificering lösts inom rådet. Till de övriga av dessa frågor och som således inte löstes inom rådet un- der det franska ordförandeskapet hörde reglernas påverkan på nationell lagstiftning om handlingsoffentlighet, hanteringen av känsliga handlingar och tredjepartshandlingar. Utöver dessa måste också frågorna om en de- finition av handlingsbegreppet och möjliga sekretessundantag hanteras. När det gällde frågan om reglernas påverkan på nationell lagstiftning om handlingsoffentlighet var utgångsläget för det svenska ordförande- skapet följande. En majoritet bland medlemsstaterna i rådet förordade att ansökningar om att få ut handlingar som härrörde från en EU-institution från en medlemsstats myndighet skulle vidarebefordras till institutionen. Någon prövning av utlämnandefrågan skulle inte få ske i medlemsstaten. Eftersom en blockerande minoritet inte kunde acceptera en sådan ordning var utgångspunkten att, i enlighet med slutsatserna från det franska ord- förandeskapet, försöka arbeta fram en kompromisslösning som innefatta- de ett system med tillämpning av nationella regler i kombination med ett konsultationsförfarande. Parlamentets inställning enligt dess preliminära yttrande låg nära den svenska uppfattningen, dvs. medlemsstaterna skulle självständigt avgöra om en handling som härrör från en institution skall lämnas ut eller inte enligt nationell rätt. Parlamentet ansåg att medlems- staten därutöver skulle informera institutionen om en hand- ling som var klassificerad av institutionen kunde lämnas ut med stöd av de nationella reglerna. I fråga om hantering av känsliga handlingar rådde vitt skilda meningar inom rådet vid inledningen av det svenska ordförandeskapet, bland annat om vilka politikområden som skulle innefattas i definitionen av sådana handlingar. Uppfattningarna sträckte sig från å ena sidan att området skulle begränsas till att gälla handlingar på säkerhets- och försvarsområ- dena, vilket var ståndpunkt, till att alla klassificerade handlingar skulle innefattas. När det gällde registerfrågan fanns ett starkt stöd för att känsliga handlingar överhuvudtaget inte skulle registreras i det offentliga registret och att tredje parter som lämnar in känsliga handlingar skall avgöra om institutionen får lämna ut dem eller inte. Några medlemssta- ter, däribland , var av motsatt ståndpunkt i dessa frågor. Parla- mentet hade i sitt preliminära yttrande över kommissionens förslag inte berört frågan om känsliga handlingar, vilket var naturligt eftersom den inte hade initierats genom förslaget utan först genom diskussionerna inom rådet under det franska ordförandeskapet. Det innebar att det vid det svenska ordförandeskapets inledning var oklart hur parlamentet skul- le reagera på rådets diskussion i denna fråga. Det svenska ordförandeskapets utgångspunkt när det gällde frågan om hantering av utlämnande av tredjepartshandlingar var att en klar majori- tet inom rådet föredrog att låta tredje part alltid ha vetorätt när det gällde om handlingen skulle lämnas ut eller inte. Många medlemsstater kunde emellertid tänka sig att när det gällde andra tredjepartshandlingar än känsliga handlingar och medlemsstatshandlingar kunde något slags kon- sultationsförfarande ersätta vetorätten. Vid inledningen av det svenska ordförandeskapet var det därmed endast beträffande dessa övriga tredje- partshandlingar som det var aktuellt att arbeta för en lösning som innebar att de materiella sekretessbestämmelserna skulle tillämpas i stället för en vetorätt från den som lämnade in handlingen för att avgöra om sådana handlingar kan lämnas ut. Parlamentets inställning enligt dess preliminä- ra yttrande skilde sig från ståndpunkterna inom rådet. Parlamentet ansåg att en tredjepart, inbegripet en medlemsstat, som gav in en handling skul- le ange om den skulle vara hemlig i enlighet med någon av de materiella sekretessgrunder som angavs i förordningen. Ett beslut att lämna ut hand- lingen mot ingivarens vilja skulle föregås av att ingivaren gavs tillfälle att ansöka om interimistiska åtgärder vid . När det gällde utformningen av sekretessundantag och definitionen av handlingsbegreppet hade diskussionerna inom rådet inte lett till någon gemensam position under det franska ordförandeskapet. När det svenska ordförandeskapet inleddes var dessa frågor till stora delar fortfarande öppna. Diskussionen om definitionen av handlingsbegreppet rörde främst av- gränsningen av tillämpningsområdet för förordningen i syfte att inte be- höva lämna ut handlingar som enligt svensk rätt närmast motsvaras av så kallat arbetsmaterial, dvs. sådana som ingår i beredningsmaterialet för ärenden och som inte spritts i en vidare krets. Parlamentet preliminära ståndpunkt var att begreppet inte skulle inbegripa informell information i form av skrivna meddelanden som utgjorde personliga åsikter eller som syftade till ett fritt meningsutbyte inom institutionerna. Rådsmajoriteten ville hellre se ett undantag för alla slags handlingar för internt bruk som användes för preliminära konsultationer och överläggningar inom en in- stitution. Både när det gällde utformningen av sekretessundantagen och deras omfattning rådde skillnader i uppfattningen mellan parlamentet och rå- det. Parlamentet ansåg i motsats till rådsmajoriteten att undantagen skulle vara frivilliga, dvs. institutionen skulle ha rätt att lämna ut handlingar även om förutsättningarna för att tillämpa sekretess var uppfyllda. Listan över skyddsintressen borde enligt parlamentet vara betydligt kortare än enligt kommissionens förslag. I motsats till majoriteten i rådet acceptera- de inte parlamentet att undantag skulle gälla för att skydda förhållandet mellan medlemsstaterna och institutionerna, rättegångar, effektiviteten när det gällde inspektioner, undersökningar och revision, överträdelseför- faranden samt utlåtanden från institutionernas rättstjänster. Parlamentet vill införa en regel som innebar att hänsyn skulle tas till om sökanden har ett särskilt intresse av att handlingen lämnas ut. Någon sådan regel hade Skr. 2001/02:110 inte varit aktuell att diskutera inom rådet. Rådet var emot parlamentets preliminära ändringsförslag med ett sy- stem för förhandsklassificering. Parlamentet hade skjutit upp sitt slutliga yttrande i syfte att möjliggöra att förordningen antogs inom ramen för den första läsningen. Det stod emellertid klart redan vid inledningen av det svenska ordförandeskapet att det krävdes synliga resultat snabbt för att parlamentet inte skulle omöjliggöra denna process genom att anta yttrandet. När arbetsplanerna presenterades i Informationsgruppen och Coreper möttes det svenska ordförandeskapet av skepsis när det gällde arbetsme- toden med täta möten och triloger. De flesta medlemsstater tvivlade på att tiden skulle räcka till för att uppnå kompromisser inom rådet och mel- lan rådet och parlamentet före tidsfristens utgång eller ens inom ramen för det svenska ordförandeskapet. En del uttryckte också tvivel om möj- ligheterna för ordförandeskapet att sköta förhandlingarna i just denna fråga på ett för rådet fördelaktigt sätt gentemot parlamentet. Ordförande- skapet fick ändå stöd för att göra ett försök att åstadkomma en kompro- miss inom ramen för den första läsningen. 9.3Arbetet och förhandlingarna under det svenska ordfö- randeskapet samlades representanter för Statsrådsberedningen, , och representationen i Brys- sel för att diskutera det svenska ordförandeskapets handlingslinje med anledning av utvecklingen under den avslutande delen av det franska ordförandeskapet. Det konstaterades att målet att klara tidsgränsen för antagandet av rättsakten, , låg fast. Utgångspunkten för arbetet med en gemensam ståndpunkt i rådet var att om en sådan skulle påverka den nationella ordningen i på ett oacceptabelt sätt skulle fördröja arbetet och se till att frågan inte avgjordes under svenskt ordförandeskap. Det franska upplägget att arbeta med fyra principfrågor skulle fullföljas. Slutligen skulle sonderingar ske med likasinnade medlemsstater för att undersöka om det inom den kretsen fanns stöd för en frivillig konsultationsskyldighet i stället för förslaget som diskutera- des under det franska ordförandeskapet om att medlemsstaterna skulle vara skyldiga att vidarebefordra ansökningar om att få del av EU- handlingar för prövning av institutionerna. Som ett resultat av denna diskussion företogs på statssekreterarnivå besök i ett antal medlemsstater som stått nära i öppenhetsarbetet samt i ytterligare några länder. Syftet var att försöka säkra en blockerande minoritet mot varje förslag som fråntog medlemsstaterna bestämmanderätten när det gällde handlingar som för- varas hos staternas egna myndigheter. Som närmare redovisas nedan (s. 32-33) kom denna strategi att bli framgångsrik, vilket första gången be- kräftades genom ett förslag som formellt kom att presenteras av och som fick stöd av en blockerande mino- ritet i rådet. I svenska medier framfördes skepsis till ordförandeskapet upplägg. 2001/02:110 Bland annat uppmanades regeringen att förhala förhandlingarna för att undvika ett katastrofalt resultat i varje fall under det svenska ordförande- skapet.14 Den första trilogen ägde rum . I denna deltog re- presentanter för ordförandeskapet, , kommissionen och rådssekretariatet. Vid denna första trilog identifierades de principiellt viktigaste frågorna där det rådde oenighet mellan parlamentet och rådet respektive inom rådet. Avsikten var att börja arbetet att närma parlamen- tet och rådet genom att försöka nå kompromisser i dessa frågor, dvs. frå- gorna om förordningens påverkan på nationell lagstiftning om hand- lingsoffentlighet, definitionen av handlingsbegreppet, tredjepartshand- lingar, sekretessundantag, känsliga handlingar samt förhandsklassifice- ring. När det gällde känsliga handlingar anförde företrädarna för parlamen- tet i motsats till majoriteten i rådet att det inte borde föreskrivas någon särskild ordning för hantering av frågor om utlämnande av känsliga handlingar. Inte heller i övrigt utmynnade den första trilogen i att institu- tionerna närmade sig varandra i sakfrågorna. Däremot uppnåddes sam- förstånd mellan parlamentet och rådet att fortsätta att arbeta för en kom- promiss inom ramen för den första läsningen. Vid sidan av trilogerna skulle diskussioner föras på tjänstemannanivå mellan institutionerna i syfte att klara ut juridiska och tekniska frågor kring de kompromisser som skulle arbetas fram i olika frågor. För att göra processen så effektiv som möjligt använde det svenska ordförandeskapet Informationsgruppen för att diskutera andra utestående frågor än de som tagits upp i trilogen och Coreper och som behövde lösas internt i rådet. Ordförandeskapet stötte snart på kritik från flera medlems- stater som ansåg att förhandlingarna pressades framåt i alltför snabb takt. Flera medlemsstater ansåg att det höga tempot innebar en risk för att kva- litén på resultatet skulle bli dåligt. Kritiken gällde också den oro vissa medlemsstater kände över att ett alltför intensivt samarbete med parla- mentet kunde leda till en försvagning av rådets position. Parlamentet var å ena sidan angeläget om att åstadkomma en kompro- miss före tidsfristens utgång . Å andra sidan ansåg parlamentet att det inte fanns någon möjlighet att skjuta upp det slutliga yttrandet yt- terligare om det inte fanns en kompromiss i sikte . Inför parlamentets utskott för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor anförde statsrådet att det var med förhoppningen om ett öppenhetsvänligt resultat ordföran- deskapet tagit sig an den krävande uppgiften att försöka slutföra förhand- lingarna om rättsakten. Hon uppgav också att ordförandeskapet skulle göra allt för att realisera målen med artikel 255 i EG-fördraget. Inställningen bland företrädarna för parlamentet i trilogerna var att en kompromiss måste vara klar senast till parlamentets plenarsession . aviserade de att i händelse av att en kompromiss inte kunde uppnås var det troligast att parlamentet i sitt slutliga yttrande skulle anta ändringsförslagen i det preliminära yttrandet. Det skulle med största san- 14 Se t.ex. debattartikel i av , Hans Schöier, m.fl. nolikhet innebära att parlamentets ståndpunkt skulle komma att stå långt från den gemensamma ståndpunkt som rådet i sådant fall skulle ha att utarbeta. Det skulle i sin tur leda till att antagandet av rättsakten riskerade att fördröjas . Rådet för allmänna frågor motsatte sig inte vid sitt möte den 26 februa- ri ordförandeskapets avsikt att arbeta för att avsluta förhandlingarna inom ramen för den första läsningen. Trots det fortsatte flera av medlemssta- ternas representanter att på tjänstemannanivå framföra kritik mot ordfö- randeskapets arbetsmetoder och den snabba takten i förhandlingarna. Flera medlemsstater ansåg att det gjordes för stora eftergifter gentemot och att arbetet gick i alltför öppenhetsvänlig riktning. Vid de följande trilogerna såg frågan om förhandsklassificering ut att kunna lösas genom att parlamentet gav efter kravet på ett system för det- ta men när det gällde övriga principfrågor av större betydelse rådde fort- farande stora motsättningar mellan parlamentet och rådet. Parlamentet krävde att definitionen av handlingar skulle vara vidare i den meningen att den skulle innefatta fler handlingar, som därmed skulle falla inom tillämpningsområdet för förordningen. Diskussionen om känsliga hand- lingar fortsatte. Parlamentet kunde i det läget inte acceptera en vidare definition av begreppet och ordförandeskapet försökte lösa frågan genom att koppla definitionen till sekretessbestämmelserna i syfte att begränsa antalet möjliga känsliga handlingar. Parlamentet ansåg fortfarande att listan över sekretessundantag var alltför lång. Oenighet rådde också när det gällde tredjepartshandlingar, där parlamentet i motsats till majoriteten i rådet förespråkade att institutionerna självständigt skulle avgöra frågan om utlämnande när det gällde alla kategorier av handlingar. Det rådde en särskild oro inom rådet i fråga om att ge ett tillräckligt skydd för känsliga handlingar. Detta var läget vid utgången av februari och . Den för avgörande frågan om förordningens eventuella påver- kan på nationella bestämmelser om handlingsoffentlighet diskuterades under det svenska ordförandeskapet vid . Den irländska delegationen lade vid detta möte ett förslag som innefattade beslutanderätt enligt nationella bestämmelser i kombination med ett konsultationsförfarande. Förslaget hade följande lydelse: Where a receives a request for a document in its possession, originating from an Institution, it shall con- sult with the Institution concerned if the considers that an opinion from that Institution is necessary in order to take a decision that will not jeopardise the attainment of the objectives of this regulation. Flertalet delegationer förespråkade emellertid fortfarande det förslag som lagts fram under det franska ordförandeskapet och som innebar att an- sökningar i medlemsstaterna skulle vidarebefordras till berörd . Efter intensiva diskussioner kunde en kompromiss uppnås mellan rådet och som byggde på det irländska försla- get och som föreskrev: Where a receives a request for a document in its possession, originating from an Institution, unless it is clear that the document shall or shall not be released, the consult with the institution concerned if the considers that an opinion from that institution is necessary in order to take a deci- sion that will not jeopardise the attainment of the objectives of this Regu- lation. I denna text fanns inte med någon skrivning om att hanteringen i medlemsstaterna skulle ske i enlighet med nationell lag. Anledningen var att detta ändå skulle framgå av ingressen till förordningen. På parlamen- tets initiativ infördes senare ett förtydligande tillägg om att prövningen skulle ske i enlighet med nationell lag (senare ändrat till national arran- gements). Detta tillägg ströks i den slutgiltiga kompromissen. Parlamentet hade aviserat att plenarsessionen utgjorde utgången av tidsfristen för en kompromiss. Den tidspress detta innebar mildrades i samband med trilogen . Företrädarna för parlamentet ansåg då att förutsättningarna för en kompromiss hade förbättrats och förutsåg att parlamentet skulle kunna gå med på att en slutlig omröstning om dess yttrande kunde skjutas upp till april. Detta diskuterades också och bekräf- tades vid trepartsmötet mellan ordförandena i de tre institutionerna . Statsrådet framträdde i och i den 13 respektive och redogjorde för förhandlingarna. Under återstoden av mars månad pågick ett intensivt arbete, främst inom rådet på tjänstemannanivå i Coreper och Informationsgruppen, för att föra förhandlingarna vidare. Ordförandeskapet lade ned mycket energi på att försöka klara ut frågor som var svåra att nå enighet om inom rådet, bland annat genom bilaterala kontakter. I sam- band med allmänna rådets möte informerade ordföranden, statsrådet , om hur förhandlingarna fortskred. Ordförande- skapet fick då bekräftat att det på högsta nivå inom rådet fanns ett stöd för att försöka slutföra förhandlingarna så snabbt som möjligt. uppstod ett kritiskt läge i förhandlingarna. Företrädarna för parlamentet i trilogen var starkt kritiska till att rådets säkerhetsföreskrifter (rådets beslut /264/EG) hade antagits utan att innebörden av dem hade diskuterats i samband med diskussionerna om förordningen om handlingsoffentlighet. Parlamentet stämde sedermera rådet inför och krävde att rådets beslut att anta säkerhets- föreskrifterna skulle ogiltigförklaras (mål C-260/01). Målet har ännu inte avgjorts. Kommissionen, som hade spelat en tillbakadragen roll i förhandlingarna, uttryckte nu också kritik mot förhandlingsmetoden. Även om motsättningarna i sakfrågorna mellan rådet och parlamentet hade börjat överbryggas på flera områden, exempelvis när det gällde sek- retessundantag och tredjepartshandlingar, rådde då fortfarande stora me- ningsskiljaktigheter, främst i fråga om hanteringen av känsliga handling- ar och förordningens tillämplighet på nationell nivå. På tjänstemannanivå inom rådet hade motståndet mot ordförandeskapets sätt att driva frågan minskat. Det berodde delvis på att flera medlemsstater ansåg att ordfö- randeskapet lyckats få gehör för rådets positioner gentemot parlamentet och delvis på att det vid detta lag syntes utsiktslöst att ro förhandlingarna i hamn inom ramen för en första läsning. Efter en intensiv debatt i parlamentets utskott för medborgerliga rättig- heter m.m. fick utskottets ordförande mandat att fortsätta att arbeta för en kompromiss för plenarsessionen . I praktiken innebar det att institutionerna hade tid på sig att slutföra för- handlingarna till utskottets möte . Textförslag utarbetades på tjänstemannanivå och stämdes av kontinu- erligt på rådets sida med Coreper och med parlamentet genom ordföran- den i utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor samt med rapportörerna. In i det sista rådde delade me- Skr.