prop · GP03170 · 2002-03-18 00:00:00 — Regeringens proposition 2001/02:170 Vissa frågor om koncessionsavgift på televisionens Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ändring i lagen (1992:72) om koncessions- avgift på televisionens och radions område. Den innebär att ett program- företag endast påförs rörlig koncessionsavgift för annonsintäkter från sådana sändningar som sker med stöd av tillstånd enligt 2 kap. 2 § första stycket radio- och TV-lagen (1996:844) att sända TV-program med ana- log sändningsteknik och från sändningar som i huvudsak överensstäm- mer med dessa. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens och radions område ................................................ Ärendet och dess beredning.............................................................. Underlaget för beräkning av koncessionsavgift ............................... Förslag till lag om ändring av lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens och radions område.. 11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens och radions område. 2Förslag till lag om ändring i lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens och radions område Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens och radions område skall ha följande lydelse. Den rörliga delen av konces- sionsavgiften beräknas för ett kalenderhalvår i sänder. Den är beroende av intäkter som utgör vederlag till programföretaget för att det sänder annonser och tas ut med Den rörliga delen av konces- sionsavgiften beräknas för ett kalenderhalvår i sänder. Den är beroende av intäkter som utgör vederlag till programföretaget för att det sänder annonser i sänd- ningar som sker med stöd av till- stånd enligt 2 kap. 2 § första stycket radio- och TV-lagen att sända televisionsprogram med analog sändningsteknik och i sändningar som i huvudsak över- ensstämmer med dessa sänd- ningar. Avgiften tas ut med av intäkterna till den del de överstiger 375 miljoner men inte , av intäkterna till den del de överstiger 500 miljoner men inte , av intäkterna till den del de överstiger . I intäkter som utgör vederlag för att programföretaget sänder annonser inräknas intäkter som tillförts någon annan, om det framgår av omstän- digheterna att de utgör sådant vederlag till programföretaget. Intäkterna skall bestämmas enligt bokföringstekniska grunder. De i första stycket angivna beloppsgränserna skall justeras på ett sätt som motsvarar det sätt som anges i 3 § andra stycket i fråga om den fasta delen av koncessionsavgiften. Denna lag träder i kraft . I den utsträckning lagen inte leder till en för programföretaget högre koncessionsavgift skall den dock tillämpas även vid fastställande av den rörliga delen av koncessionsav- giften för andra och första . 1 Senaste lydelse 2001:532. Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att uppdra åt Radio- och TV- verket att utreda hur underlaget för koncessionsavgift för TV-sändningar kan begränsas så att ett avgiftsskyldigt programföretag endast påförs rör- lig avgift för annonsintäkter från sådan sändningsverksamhet som sker med stöd av tillstånd att sända med analog sändningsteknik och sänd- ningar som i huvudsak överensstämmer med dessa. Radio- och TV-ver- ket rapporterade uppdraget . En sammanfattning av rapportens förslag finns i bilaga 1. Rapportens lagförslag finns i bilaga 2. Rapporten har remitterats till Justitiekanslern, i , , Kanal , och . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Regeringen har följt Lagrådets förslag. Lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens och radions område (koncessionsavgiftslagen) trädde i kraft . Enligt 1 § i lagens lydelse före skall koncessionsavgift betalas av ett programföretag som har tillstånd enligt 2 kap. 2 § första stycket radio- och TV-lagen (1996:844) att sända TV-program i hela landet under förutsättning att företaget har rätt att sända reklam i sådan sänd- ning och är ensamt om denna rätt. Lagens syfte är att motverka effekterna av den bristfälliga konkurrens som är följden av att det företag som får rätt att sända reklam-TV i mark- sändningar i viss mån verkar på en skyddad marknad (prop. s.1012, bet. 1991/92:KU21, rskr. 1991/92:114). Koncessionsavgiften på televisionens område består enligt 24 §§ koncessionsavgiftslagen av dels en fast del, dels en rörlig del som base- ras på reklamintäkterna. Den fasta avgiften uppgår enligt 3 § till . Den rörliga avgiften är enligt 4 § beroende av de intäkter som utgör vederlag till programföretaget för att det sänder annonser. Avgiften tas ut med olika procentsatser beroende på annons- intäkternas storlek. Den fasta avgiften och beloppsgränserna för den rör- liga avgiften justeras med hänsyn till utvecklingen av konsu- mentprisindex. gavs (senare namnänd- rat till ) tillstånd att här i landet sända televisionsprogram i rundradiosändning. Enligt det avtal som ingicks i samband med att till- ståndet gavs, åtog sig bolaget att använda ett sändarnät som skulle byg- gas ut till att nå av befolkning. angavs vidare att företaget fick sända reklam mot vederlag och program mot betalning men att detta endast fick ske under annonstid. Tillståndet gällde ursprungligen till utgången av , men ersattes av ett nytt tillstånd. Detta tillstånd utfor- mades med stöd av bestämmelserna i radio- och TV-lagen som hade trätt i kraft . Det nya tillståndet innebar att det tidi- gare avtalet med upphörde att gälla och ersattes av tillstånds- villkor. Tillståndet har förlängts och gäller nu till och med den 31 decem- ber 2005. Enligt tillståndet har rätt att i hela landet, sända ett program. av den fast bosatta befolkningen skall kunna ta emot sändningarna via marknätet. Programmen skall enligt sändningstillståndet även distribueras genom satellit till den del av befolkningen som inte utan stora kostnader kan nås av utsändningarna från marksändare. Eftersom kabelföretagen är skyl- diga att vidaresända AB:s analoga sändningar utan kostnad för själva mottagningen distribueras programmen även via kabel. Eftersom inget annat programföretag har haft regeringens tillstånd att sända rikstäckande TV-program med reklam har varit skyldigt att betala koncessionsav- gift. Avgiften har under dessa år beräknats på grundval av de annonsin- täkter erhållit från samtliga sändningar (marknätet, satellit och kabel). Sändningar av marksänd digital-TV påbörjades i fem områden i landet, men det var först som sändningarna hade nått full omfattning med ca 18 TV-kanaler i samtliga dessa områden. beslutade att de digitala TV-sändningarna skulle få byggas ut i hela landet (prop. 2000/01:1 utg.omr. 17, bet. 2000/01:KrU1, rskr. 2000/01:01). Regeringen har därefter gett bl.a. de TV-företag som tidigare hade rätt att sända i samtliga fem områden rätt att sända i hela landet. Antalet hushåll som tar emot marksänd digital-TV uppgår till ca 100 000. Regeringen föreslog i proposition 2000/01:132 en ändring i 1 § kon- cessionsavgiftslagen. Innebörden av ändringen var att skyldigheten att betala koncessionsavgift till staten skulle omfatta programföretag som enligt 2 kap. 2 § första stycket radio- och TV-lagen har tillstånd att sända TV-program med reklam i hela landet med analog sändningsteknik. Detta skulle, liksom tidigare, endast gälla om företaget är ensamt om denna rätt här i landet. I propositionen angav regeringen att det inte fanns skäl att skilja på reklamintäkter som härrör från analoga respektive digitala sändningar, eftersom de digitala sändningarna endast nådde ett begränsat antal tittare. beslutade att ändra koncessionsavgiftslagen i enlighet med regeringens förslag (bet. 2000/01:KU26, rskr. 2000/01:277). beslutade också en ändring i 4 § samma lag som innebär att den rörliga avgiften beräknas för ett kalenderhalvår i sänder. Vidare gav regeringen till känna att en grundlig översyn av reglerna för koncessions- avgift bör göras och att regeringen skyndsamt bör utreda möjligheten att koncessionsavgift endast skall betalas för sändningar av reklam med analog sändningsteknik. De nya reglerna trädde i kraft . Vid beräkningen av den rörliga avgiftens storlek enligt 4 § konces- sionsavgiftslagen görs det ingen åtskillnad mellan reklam- intäkter som härrör från sändningar som sker med stöd av ett tillstånd Prop. 2001/02:170 enligt 2 kap. 2 § radio- och TV-lagen där utsändningen sker med analog teknik och andra sändningar. Samtliga intäkter som ett programföretag haft för att det sänt annonser ingår således i beräkningsunderlaget. Detta gäller oavsett om sändningen sker med stöd av sändningstillstånd i marknätet eller inte och oavsett om den sker med analog eller digital tek- nik. 5Underlaget för beräkning av koncessionsavgift Regeringens förslag: Den rörliga delen av koncessionsavgiften på tele- visionens område skall grundas endast på intäkter från annonser i sänd- ningar som sker med stöd av tillstånd enligt 2 kap. 2 § första stycket radio- och TV-lagen att sända televisionsprogram med analog sänd- ningsteknik och i sändningar som i huvudsak överensstämmer med dessa. De nya reglerna träder i kraft . De skall tillämpas även vid fastställande av den rörliga delen av koncessionsavgiften för andra och första , i den utsträckning det inte leder till en för programföretaget högre konces- sionsavgift. Rapportens förslag överensstämmer i allt väsentligt med regeringens. Remissinstansernas synpunkter: Justitiekanslern, i och har ingen erinran mot förslaget. Kanal tillstyrker förslaget och anför att regleringar i syfte att begränsa den konkurrensfördel ett programföretag åtnjuter genom sin monopolställ- ning på den kommersiella TV-marknaden är av godo för såväl konsu- menten som den marksända digitala televisionens utveckling genom att konkurrensförutsättningarna på den kommersiella TV-marknaden utjäm- nas. anser att programföretaget skall betala koncessionsavgift för samtliga intäkter oavsett om sändningen skett med analog eller digital teknik och motsätter sig att intäkter från ny programverksamhet inte omfattas av koncessionsavgiften. anför att endast intäkter av sändningar med analog teknik skall beskattas och menar att förslaget strider mot generalitetsprincipen. anser vidare att förslaget innebär en olaga särbeskattning och en otillåten retro- aktiv beskattning. anför också att förslaget strider mot EG-rät- tens princip om skydd för berättigade förväntningar samt att det utgör ett statsstöd för övriga aktörer i det digitala marknätet som får en ekonomisk fördel genom att de inte behöver betala koncessionsavgift. Skälen för förslaget: Som tidigare nämnts är syftet med bestämmel- serna i koncessionsavgiftslagen bl.a. att se till att det företag som har ensamrätt att sända annonser i rikstäckande television inte får en orimlig konkurrensfördel. Lagen kan således sägas ha en konkurrensreglerande funktion. I propositionen om koncessionsavgift (prop. 1991/92:78 s. 11 f) anförs att det är naturligt att koncessionsavgiften upphör om () skulle få tillstånd att sända betalda annonser. samma gäller om något annat företag får tillstånd att sända reklam i rikstäckande TV-sändningar. Enligt propositionen är det emellertid i det senare fallet inte lika självklart att skyldigheten att betala avgift helt skall bortfalla. I sådana fall, liksom i fall av andra förändringar i fråga om aktörer eller teknik på marknaden, kan det vara skäl att mera förutsätt- ningslöst ompröva avgiftens konstruktion och storlek. De ändringar i koncessionsavgiftslagen som trädde i kraft innebar bl.a. att tillämpningsområdet ändrades så att endast ett pro- gramföretag som enligt 2 kap. 2 § första stycket radio- och TV-lagen har tillstånd att i hela landet sända TV-program med analog sändningsteknik skall betala koncessionsavgift till staten. Detta gäller under förutsättning att företaget har rätt att sända reklam i sådan sändning och är ensamt om denna rätt i landet. Vilka intäkter som skall ingå i underlaget för beräk- ningen av den rörliga delen av koncessionsavgiften regleras i 4 § konces- sionsavgiftslagen. I samband med den nämnda ändringen av lagens till- lämpningsområde ändrades 4 § endast när det gällde för vilken tid avgif- ten beräknas. anser att 4 § i dess nuvarande lydelse innebär att endast intäkter från sändningar med analog teknik är avgiftsgrundande. Enligt regeringens mening omfattar dock den rörliga delen av kon- cessionsavgiften alla intäkter programföretaget haft för att det sänt annonser, oavsett om intäkterna härrör från utsändning som sker med stöd av sändningstillstånd enligt radio- och TV-lagen eller inte och oav- sett om den sker med analog eller digital utsändningsteknik. Lagrådet har diskuterat frågan i sitt yttrande, men inte tagit ställning till vilken tolk- ning av 4 § som är den riktiga. Den aktuella bestämmelsen har, som tidigare nämnts, tillämpats på så sätt att den avsett alla intäkter från annonser. Den har inte ändrats när det gäller vilka intäkter som skall ingå i underlaget för beräkning av den rör- liga avgiften. Tillämpningen stämmer överens med bestämmelsens orda- lydelse. Det får antas att haft samma uppfattning som reger- ingen när den gav regeringen tillkänna att möjligheten att koncessionsav- gift endast skall betalas på intäkter från analoga sändningar skyndsamt borde utredas. Om avgiftsskyldigheten endast avsett analoga sändningar hade en sådan utredning inte behövts. Även Radio- och har i sin rättstillämpning gett 4 § denna innebörd. Radio- och lät samtliga intäkter från annonser i sändningar, oavsett distributionsform, ingå när avgiften för fastställdes (dnr 132/2002). Detta trots att från underlaget räknat av den andel av intäkterna som bolaget ansåg härrörde från digitala sändningar i marknätet och Canal Digitals satellitsändningar. Mot denna bakgrund anser regeringen att det står klart att bestämmelsen har den innebörd som regeringen hävdar. Den utveckling som sker inom TV-området kommer att förändra konkurrenssituationen på reklam-TV-marknaden. Det är emellertid för tidigt att med någon säkerhet uttala sig om hur det kommer ta innan ett så stort antal hushåll har dragit nytta av de nya tek- niska möjligheterna att konkurrensförhållandena påverkas märkbart. har fortfarande en särställning såsom enda TV-företag som har rätt att sända rikstäckande TV-reklam i det analoga marknätet. AB:s analoga rikstäckande program sänds även parallellt såväl i det digitala marknätet som via satellit. Av sändningstillståndet för de digitala sändningarna framgår att , utöver parallellsändningen av det program som visas i det analoga marknätet, skall sända ytterligare minst ett program. Utöver skyldigheten att sända dessa två program har dessutom rätt att sända ytterligare televisionsprogram om tillgänglig överföringskapacitet medger det. Utvecklingen på TV-området innebär att det finns skäl att se över vilka intäkter som skall ingå i beräkningsunderlaget för koncessionsavgiften. När det gäller de analoga sändningarna anser regeringen att det för närva- rande inte är aktuellt med någon förändring. Skälet är att det fortfarande bara är ett TV-företag som har rätt att sända rikstäckande TV-reklam i det analoga marknätet. Samtliga intäkter från annonser i de analoga sändningarna bör alltså ingå i beräkningsunderlaget. När det gäller parallellsändningen av det analoga programmet i det digitala marknätet kan det konstateras att besluten att inleda de digitala sändningarna och att utvidga dem till hela landet kommer att för- ändra situationen på TV-marknaden. Besluten har emellertid ännu inte fått någon märkbar effekt på den rådande konkurrenssituationen. De annonsintäkter som ett programföretag, , får för den analoga sändningen och parallellsändningen av detta program i det digitala marknätet och via satellit har sin grund i att sändningen når alla hushåll i landet. Annonsörernas intresse av att sända reklam i AB:s analoga program är en följd av att reklamutsändningen når hela landet. Att programmet även sänds ut parallellt i det digitala marknätet har i detta avseende ingen betydelse eftersom målet att nå ut till alla hushåll redan är uppfyllt genom marksändningen och parallellsändningen via satellit. En parallellsändning av det analoga programmet i det digitala marknätet alstrar således inga särskilda intäkter. Det är därför motiverat att det i underlaget för beräkningen av den rörliga delen av koncessionsavgiften tills vidare utöver annonsintäkterna från de ana- loga marksändningarna och parallellsändningen via satellit även ingår annonsintäkter från sändningar i det digitala marknätet som i huvudsak överensstämmer med sändningar som sker med stöd av tillstånd att sända med analog sändningsteknik. Vid avgörande om en sändning huvudsak- ligen överensstämmer med en sändning som sker med stöd av tillstånd att sända med analog sändningsteknik bör en bedömning göras av flera fak- torer såsom innehållet i sin helhet (inte enstaka program- eller reklamin- slag), vilken beteckning som används samt utformningen av programför- klaringar och sändningstillstånd. När det gäller sådana intäkter som programföretaget får för att det sän- der annonser i andra sändningar anser regeringen däremot, i motsats till , att dessa inte skall ingå i avgiftsunder- laget enligt 4 §. Detta innebär att om ett programföretag som är avgifts- skyldigt startar sändningar av nya unika programkanaler, som inte sänds ut i det analoga marknätet, skall annonsintäkterna från dessa programka- naler inte ingå i avgiftsunderlaget. Skälen för en sådan avgränsning är att programföretaget i det nämnda fallet inte har någon fördel i förhållande till andra reklamsändande TV-företag. Företaget har således inte någon ensamrätt som skulle motivera avgiftsskyldighet. Förslaget innebär att vissa intäkter som skulle ha inkluderats vid beräkningen av avgiftsunderlaget nu undantas. Det blir alltså inte fråga om någon retroaktiv beskattning som har gjort gällande utan tvärtom en begränsning av skattskyldigheten. har invänt att förslaget strider mot generalitetsprincipen och att det blir fråga om olaga särbeskattning när skyldigheten att betala kon- cessionsavgift endast gäller en TV-kanal bland 21 likställda i det digitala marknätet. Regeringen delar inte denna bedömning. Avgiftsskyldigheten för sändningar i det digitala marknätet gäller endast sådana sändningar som i huvudsak överensstämmer med de som sänds analogt med ensam- rätt att sända reklam i hela landet. Som närmare utvecklats tidigare alst- rar en sådan sändning i det digitala marknätet inga sär- skilda reklamintäkter. I övrigt görs det när det gäller koncessionsav- gift inte någon åtskillnad mellan de olika sändningarna i det digitala marknätet. Det går inte heller att som gör gällande hävda att förslaget innebär ett otillåtet statsstöd i den mening att staten undan- drar sig möjligheten att erhålla avgifter som man rätteligen borde ta ut. För att ett sådant stöd skall anses föreligga krävs det att AB:s kon- kurrenter i det digitala marknätet också har en särställning som liknar den som har när det gäller den analoga sändningen och parallell- sändningen och som är motivet för att koncessionsavgiften överhuvudta- get tas ut. Statligt stöd i fördragets mening uppkommer antingen genom att vissa aktörer gynnas genom överföring av statliga resurser eller genom att staten gör avkall på fordran eller inkomster som man normalt har att påräkna. Någon sådan situation föreligger inte i detta fall. Försla- get kan mot denna bakgrund inte heller anses innebära något otillåtet statsstöd till övriga kanaler i det digitala marknätet. När det gäller AB:s synpunkt att avgiften inte kommer att ned- trappas och minskas på det sätt som har haft rätt att vänta sig och att förslaget därför strider mot EG-rätten, är det riktigt att det av förarbetena till koncessionsavgiftslagen framgår att avgiften skall omprövas när förutsättningarna för den förändras. har också uttalat att regeringen bör göra en grundlig översyn av reglerna för kon- cessionsavgift dels beträffande avgiftsskyldigheten, dels beträffande avgiftens storlek. Det är rimligt att anta att konkurrenssituationen på den svenska TV-reklammarknaden kommer att genomgå ytterligare föränd- ringar i samband med det digitala marknätets framväxt. Det nu aktuella förslaget är en lösning i avvaktan på resultatet av den grundliga översyn av reglerna för koncessionsavgift som skall göras av den utredning som regeringen beslutat att tillsätta. När resultatet av denna utredning är klart kan det bli aktuellt med ytterligare förändringar rörande koncessionsavgiften. De nya reglerna bör träda i kraft . De bör dock tillämpas redan vid fastställandet av den rörliga delen av koncessionsavgiften . Lagrådet anser att övergångsbe- stämmelsen bör utformas på ett sådant sätt att retroaktiv tillämpning tillåts men endast i den mån den inte leder till en högre avgift för konces- sionshavaren. Detta för att undvika risken att en domstol tolkar den nu gällande bestämmelsen på sådant sätt att det genom övergångsbestäm- melsen uppstår en konflikt med grundlagen. Som tidigare nämnts anser regeringen att det inte råder oklarhet beträffande innebörden av den aktuella bestämmelsen. Med den utgångspunkten skulle den övergångsbestämmelse Lagrådet föreslagit inte medföra någon ändring i sak utan koncessionsavgiften skulle bli Prop. 2001/02:170 densamma. Mot bakgrund av den tvekan som Lagrådet gett uttryck för är det ändå rimligt att övergångsbestämmelsen utformas i enlighet med Lagrådets förslag. Förslaget innebär att annonsintäkter från nya programkanaler inte belas- tas med koncessionsavgift. Därmed kommer utbytet för programföretaget av att starta nya programkanaler att bli större än om reglerna inte ändras. Det är svårt att bedöma hur omfattande verksamheten med nya pro- gramkanaler skulle bli om reglerna inte ändrades. Det går därför inte att uppskatta om den föreslagna ändringen kommer att leda till någon för- ändring av avgiftsintäkterna. Det är emellertid troligt att skillnaden inte kommer att bli särskilt stor. 7.1Förslag till lag om ändring av lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens och radions område Paragrafen ändras på så sätt att det görs en begränsning av vilka intäkter som skall inkluderas i beräkningsunderlaget vid fastställandet av den rörliga avgiften. Ändringen innebär att om ett avgiftsskyldigt programfö- retag startar sändningar av nya programkanaler, som distribueras genom marksändning med digital sändningsteknik eller på annat sätt, skall intäkterna från annonser i dessa programkanaler inte ligga till grund för beräkning av den rörliga delen av koncessionsavgiften. I underlaget för beräkning av den rörliga delen av koncessionsavgiften skall ingå annonsintäkter från sändningar med analog sändningsteknik med stöd av tillstånd enligt 2 kap. 2 § första stycket radio- och TV-lagen och sänd- ningar som i huvudsak överensstämmer med dessa sändningar. Vid bedömningen av om en sändning huvudsakligen överensstämmer med en utsändning av en sändning som sker med stöd av tillstånd att sända med analog sändningsteknik skall en samlad bedömning göras av flera fakto- rer såsom innehållet i dess helhet (inte enstaka program- eller reklamin- slag), vilken beteckning som används samt utformningen av programför- klaringar och sändningstillstånd. I rapporten föreslås en ändring av lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens och radions område. Enligt förslaget skall ett programfö- retag endast påföras rörlig koncessionsavgift för annonsintäkter i sådana sändningar som sker med stöd av tillstånd enligt 2 kap. 2 § första stycket radio- och TV-lagen (1996:844) att sända TV-program med analog sänd- ningsteknik och i sändningar som i huvudsak överensstämmer med dessa. Lagen föreslås träda i kraft .