prop · GP03138 · 2002-03-19 00:00:00 — Det gäller särskilt när separat sålda eller marknadsförda resetjänster tillhandhålls under omständigheter som medför att de sedda tillsammans företer påtagliga yttre likheter med en paketresa. Tydliga svårigheter föreligger framförallt i fråga om resebyråer och researrangörer som säljer och marknadsför transport- och inkvarteringstjänster. Det har visat sig svårt för inblandade parter arrangörer, resenärer och myndigheter att tolka paketresebegreppet vid denna typ av försäljning (se t.ex. regeringsbeslut , Fi1999/2183). I motiven till bestämmelserna om utvidgningen av resegarantilagen till att omfatta s.k. stolsförsäljning anfördes att det kan vara svårt att dra en gräns i fråga om lagens tillämpningsområde som är alltigenom helt tillfredsställande, eftersom alla fall och varianter knappast kan täckas in. Det anfördes vidare att det dock kan finnas skäl att utvidga tillämpningsområdet till de fall där det ter sig uppenbart oskäligt att en del resenärer har ett skydd medan andra saknar det (se prop. 1995/96:182 s. 14 f.). Det är från ett konsumentskyddsperspektiv angeläget att resegarantilagen även omfattar tjänster som företer påtagliga yttre likheter med ett paketresearrangemang, även om de inte i formell mening kan anses utgöra paketresearrangemang. För resenärer som har köpt sådana resor måste det framstå som ytterst svårförklarligt att t.ex. medföljande resenärer som har köpt en paketresa i formell mening har rätt till garantiersättning medan de själva saknar detta skydd. Behovet av att skapa ett resegarantiskydd även för denna typ av paketreseliknande resor har blivit allt tydligare. Det beror bl.a. på att det har blivit vanligare att konsumenter komponerar sina egna resor genom att köpa separata resetjänster i stället för att köpa ett i förväg färdigställt resepaket. Denna trend har förstärkts genom de ökade möjligheterna att kunna boka resor via Internet. En utvidgning är vidare angelägen med hänsyn till utgångspunkten att åstadkomma förbättrad konkurrensneutralitet i resegarantisystemet. Resegarantilagens nuvarande tillämpningsområde innebär nämligen en inte försumbar risk att vissa reseföretag medvetet försöker kringgå lagstiftningen. Ett sådant kringgående av lagen kan exempelvis genomföras på så sätt att reseföretaget rutinmässigt tillhandahåller en kombination av transport- och inkvarteringstjänster till skilda priser som inte är knutna till varandra. För att det skall anses vara en paketresa enligt paketresedirektivet krävs nämligen att tjänsterna säljs eller Prop. 2001/02:138 marknadsförs till ett gemensamt pris. Dessa företag vinner därigenom konkurrensfördelar eftersom de inte behöver ställa någon resegaranti och undviker på så sätt de därmed förknippade kostnaderna. Genom en utvidgning av det nu aktuella slaget, är det möjligt att lösa problem som hänför sig till gränsdragningen mellan separata tjänster och paketresearrangemang på ett sätt som bättre stämmer överens med intentionerna bakom resegarantilagstiftningen. Behovet av en utvidgning av lagens tillämpningsområde har vidare aktualiserats mot bakgrund av dom av i mål C-237/97 AFS Intercultural Programs ry. Domstolen konstaterade i domen att paketresedirektivet inte är tillämpligt på resor som består i utbytesverksamhet för skolelever som pågår ungefär ett halvt eller och som har till syfte att eleven skall gå i skola i värdlandet och lära känna dess folk och kultur samt eleven bor som familjemedlem i en värdfamilj. Domstolen klargjorde vidare att sådan utbytesverksamhet inte innehåller de komponenter som är nödvändiga för att verksamheten skall anses utgöra en paketresa i den mening som avses i direktivet. Enligt Kammarkollegiets tidigare praxis omfattade paketresebegreppet också denna typ av utbytesverksamhet för skolungdom. Denna praxis har emellertid förändrats efter regeringens beslut (Fi 1999/2484). I detta ärende hade organisationen överklagat beslut, som innebar att organisationen förpliktades att ställa säkerhet för sin verksamhet med utbytesverksamhet för skolungdom. Mot bakgrund av avgörande gjorde regeringen bedömningen att organisationen inte skulle ställa säkerhet enligt resegarantilagen. Frågan är då om det finns skäl att utvidga resegarantilagens tillämpningsområde till att omfatta även nu aktuell reseverksamhet. Denna typ av verksamhet bedrivs antingen av organisationer med ett ideellt syfte som sysslar enbart med sådan verksamhet eller av större kommersiellt verksamma utbildningsföretag som har skolungdomsutbyte som ett kompletterande inslag på sitt program. Arbetet utförs till mycket stor del av volontärer som svarar för bl.a. rekrytering, urval och utbildning av utbytesstudenterna inför utlandsvistelsen. I mottagarlandet svarar volontärer för bl.a. värdfamiljsrekrytering och stöd åt familjer och studenter. Till sin hjälp har volontärerna både i mottagar- och avsändarlandet anställd personal som svarar för administration, inter- nationella kontakter och utbildning av volontärerna. I det fall som var uppe till bedömning i avgörande bodde utbyteseleverna i familjer som inkvarterade dem vederlagsfritt. anordnade elevernas resa till värdlandet med reguljärflyg och värdfamiljerna tog i regel emot dem på ankomstorten. Resekostnaderna betalade eleven etappvis, vanligtvis före avresan. Vid avresan fick eleven en returbiljett som på förhand hade betalats till flygbolaget (punkterna 11-12 i dom). Regeringen anser att de som deltar i den aktuella typen av resor är lika skyddsvärda som de som deltar i mera kommersiellt betonade Det går inte att bortse från de risker som trots allt kan vara förknippade med att de aktuella organisationerna och företagen hamnar på obestånd; främst risken för att utbytesstudenter då inte kommer att kunna få tillbaka inbetalade förskott. att resegarantilagen skall utvidgas till att omfatta även denna typ av Personer som förvärvar resan huvudsakligen för enskilt ändamål Paketresedirektivets definition av begreppet konsument begränsat till personer som förvärvar paketresor för enskilt ändamål. Med konsument avses nämligen enligt artikel 2 i direktivet en person som köper eller överenskommer om köp av ett resepaket (köparen), eller varje person för vars räkning köparen överenskommer om köp av ett resepaket (annan kontrahent), eller en person till vilken köparen eller annan kontrahent överlåter resepaketet. I motiven till paketreselagen anförs att konsumentbegreppet i direktivet primärt måste tolkas efter sitt egentliga innehåll och att det inte finns något som visar att direktivets tillämpningsområde är begränsat till konsumenter som förvärvar resor för enskilt ändamål (se prop. 1992/93:95 s. 23 f.). följaktligen upp ett krav på att resegarantilagstiftningen avseende paketresor skall ges ett vidare tillämpningsområde än traditionella innebär att det skydd som följer av direktivets krav inte på sätt som annars är brukligt i svensk konsumentskyddsslagstiftning kan inskränkas till att omfatta enbart privatpersoner. Regeringen föreslår nu att resegarantilagens tillämpningsområde skall utvidgas ytterligare till att omfatta även vissa andra resetjänster. skydd som följer av utvidgningar som går utöver direktivets krav bör emellertid vara förbehållet dem som med ett traditionellt svenskt synsätt kan betecknas som konsumenter. Mot denna bakgrund anser regeringen att de bestämmelser som utvidgar lagens tillämpningsområde till andra tjänster än paketresor, skall tillämpas endast i fall då marknadsföringen riktar sig till personer som avser att förvärva resan huvudsakligen för Lagrådet har i sitt yttrande anfört att, eftersom den nu föreslagna bestämmelsen har anpassats till det traditionella synsättet såvitt gäller den som förvärvar en resa, bör motsvarande synsätt anläggas såvitt gäller säljaren/marknadsföraren. Lagrådet har mot den bakgrunden föreslagit att en tillkommande förutsättning för att andra resor än paketresor skall omfattas av bestämmelserna i resegarantilagen skall vara att resan säljs eller marknadsförs av en näringsidkare i hans yrkesmässiga verksamhet. Enligt regeringens uppfattning kan emellertid värdet av likformighet i lagstiftningen inte tillåtas vara helt avgörande när det, som här är fallet, gäller att tillgodose viktiga skyddsintressen för konsumenterna. fall finns det dessutom goda sakliga skäl att hålla fast vid förslaget i Framför allt måste det anses otillfredsställande om skyldigheten att ställa säkerhet endast skulle omfatta näringsidkare eftersom riskerna för resenären torde vara större i de fall det handlar om icke professionella researrangörer. Paketreselagens och Prop. 2001/02:138 resegarantilagens tillämpningsområde begränsades bl.a. på grund därav inte till enbart näringsidkare (jfr prop. 1992/93:95 s. 2425). Regeringens förslag: De gällande minimibeloppen för arrangörers och återförsäljares garantier tas bort. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se betänkandet s. 140143). Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig i frågan. Kammarkollegiet anser att minimibeloppen snarare bör höjas än avskaffas helt. Svenska Rese- och Turistindustrins Samarbets- organisation (RTS) anför att bland dess medlemmar finns viss tveksamhet till förslaget. () förespråkar att den nuvarande ordningen bibehålls men att Kammarkollegiet skall ges möjlighet att i större utsträckning göra undantag från denna huvudregel och därigenom skapa utrymme för mer flexibla garantilösningar. Skälen för regeringens förslag: Enligt 5 § resegarantilagen skall arrangörer och återförsäljare av utom riket anordnade resor ställa en säkerhet om . Övriga återförsäljare skall ställa en säkerhet om . Dessa belopp har varit oförändrade sedan lagens tillkomst . Om det finns särskilda skäl får Kammarkollegiet fastställa säkerheten till ett lägre belopp. I avsnitt 8 har regeringen föreslagit att resegarantilagens tillämpnings- område bör utvidgas till att omfatta även paketreseliknade resetjänster. Dessa tjänster säljs eller marknadsförs inte endast av arrangörer eller återförsäljare av paketresor som de definieras i 3 § paketreselagen, utan även av andra aktörer inom resebranschen. Detta får återverkningar på bestämmelserna om minimibelopp, eftersom dessa endast träffar arrangörer och återförsäljare. Kravet på ett konkurrensneutralt garanti- system innebär att man inte kan uppställa krav på minimibelopp för vissa aktörer i branschen men inte för andra. Det finns därför inte förutsättningar att bibehålla de nuvarande bestämmelserna. De remissinstanser som förespråkar att gällande ordning skall behållas har inte gått in på denna problemställning. Mot bakgrund av att minimibeloppen har varit oförändrade finns det vidare anledning att ifrågasätta beloppens relevans vid fastställande av säkerhetens storlek. Det är ur ett konsument- skyddsperspektiv inte heller nödvändigt att behålla dessa minimikrav eftersom Kammarkollegiet har att fastställa säkerheten till ett belopp som med hänsyn till reseverksamhetens art och omfattning är tillräckligt för de i lagen angivna ändamålen. Ett avskaffande av minimibeloppen ger dessutom förutsättningar för ett mer flexibelt resegarantisystem. Säkerheterna torde i flera fall kunna fastställas till lägre belopp än de nuvarande minimibeloppen eftersom det enligt de nuvarande reglerna krävs särskilda skäl för att Kammarkollegiet skall kunna besluta om att Sänkta garantibelopp kan framförallt bli Prop. 2001/02:138 aktuellt för de minsta företagen i resebranschen. Kammarkollegiet har i sitt remissvar anfört att de nu gällande minimibeloppen tillämpas av kollegiet bl.a. i sådana fall där researrangörer har kraftigt varierande affärsverksamhet och därigenom har problem med att förse kollegiet med tillförlitliga budgetuppgifter. Avsikten är att dessa uppgifter skall ligga till grund för Kammarkollegiets beräkning av säkerhetens storlek. Det kan enligt regeringens bedömning förutses att praxis avseende beloppsnivån för ställd säkerhet kommer att utvecklas . Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att övervägande skäl talar för ett avskaffande av minimibeloppen. Ersättning vid resenärens avbeställning Regeringens förslag: Resegarantin skall under vissa förhållanden kunna tas i anspråk när en resenär själv har avbeställt resan. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. det kan uppstå tillämpningssvårigheter för den gode mannen eller Kammarkollegiet ställer sig tveksam till förslaget. välkomnar utvidgningen av lagens tillämpnings- tillstyrker förslaget och påpekar att det svårt att motivera att en resenär som känner till regelverket får ersättning ur garantin medan en annan resenär går miste om ersättning därför att han eller hon har avbokat före avresan. Skälen för regeringens förslag: Det nuvarande resegarantisystemet bygger på principen att resegarantin skall få tas i anspråk endast i sådana fall där en resa ställs in eller avbryts. I motiven till resegarantilagen anförs att det ligger i sakens natur att ersättning ur garantimedel inte skall utgå, om en resenär avstår från en resa av privata skäl (se prop. s. 33). Enligt den nuvarande rättstillämpningen anses dessa s.k. frivilliga avbokningar inte omfattas av resegarantiskyddet. Frågan är då om det finns skäl att utvidga ersättningsrätten till de fall då en resenär som har betalat resan i förskott avbeställer resan före den planerade tidpunkten för avgång. Senast denna fråga behandlades i ett lagstiftningsärende uttalade departementschefen att det vid den tidpunkten saknades tillräckligt underlag för att utvidga resegarantilagens tillämpningsområde på så sätt att ersättning skulle kunna utgå även då resenären själv hade avbeställt en resa (se prop. 1984/85:214 s. 21) har bl.a. i samband med konkurs handlagt flera ärenden där resenärer före avresan, på grund av oro över reseföretagets ekonomiska ställning, avbeställt resan. fick resenärerna inte någon ersättning ur den ställda resegarantin. har i sitt remissvar anfört att denna ordning av nämnden har upplevts som otillfredsställande och orättvis. Resegarantilagstiftningen syftar till att ge resenärerna ett socialt Prop. 2001/02:138 betingat minimiskydd. Det är bl.a. mot den bakgrunden svårt att motivera att resenärer som känner till regelverket får ersättning ur garantin därför att de avstår från att avbeställa sin semesterresa medan andra resenärer går miste om rätten till ersättning därför att de på grund av okunskap eller oro har avbokat sin semesterresa kort före avresan, exempelvis på grund av att de fått reda på att reseföretaget ställt in sina betalningar. Regeringen anser därför att det under vissa förhållanden bör finnas en rätt till ersättning ur resegarantin när resenären själv har avbokat resan. Huvudregeln skall dock alltjämt vara att ersättning inte utgår vid avbeställningar. Syftet med förslaget är komma till rätta med de avbeställningsfall där det skulle upplevas som uppenbart stötande om en resenär inte skulle få någon ersättning ur resegarantin. De närmare förutsättningarna för att ersättning skall kunna utgå i sådana fall utvecklas i författningskommentaren. 11Gränsdragning mellan arrangör och återförsäljare av paketresa Regeringens bedömning: De EG-rättsliga begreppen arrangör och återförsäljare bör inte preciseras i lag. Gränsdragningen mellan arrangör och återförsäljare bör i stället överlämnas till rätts- tillämpningen. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning (se betänkandet. s. 172181). Remissinstanserna: Remissinstanserna har ingen erinran mot utredningens bedömning. instämmer i bedöm- ningen att en precisering i lag av begreppen inte är lämplig. Nämnden anför vidare att den i samband med prövningen av ärenden föranledda av konkurs skapat en praxis vad gäller dessa frågeställningar. Skälen för regeringens bedömning: De för resegarantilagens grundläggande begreppen arrangör och återförsäljare definieras i 3 § paketreselagen. Vid tillämpningen av resegarantilagen har det ibland visat sig uppstå svårigheter att dra gränsen för när en återförsäljare blir arrangör av en resa. Den närmare innebörden av gränsdragningen mellan arrangör och återförsäljare har numera till en del klargjorts genom i huvudsak praxis. Den osäkerhet om uttryckens innebörd som alltjämt kan tänkas föreligga kan självfallet medföra vissa nackdelar vid tillämpningen av resegarantilagens bestämmelser. Av det skälet skulle det vara önskvärt att försöka utforma de aktuella definitionerna på ett tydligare sätt. Paketreselagen bygger emellertid på paketresedirektivet och definitionen av arrangörs- och återförsäljare- begreppet i paketreselagen motsvaras av definitionen i direktivet. Det innebär att det ytterst får ankomma på att klargöra den närmare betydelsen av begreppen. Det bör därför inte i lag införas några förtydliganden av dessa begrepp. 12Resegarantilagens tillämpningsområde i rummet Regeringens bedömning: Någon bestämmelse om resegarantilagens tillämpning i rummet bör inte införas. Utredningens förslag: Enligt utredningens förslag bör det lagfästas att resegarantilagen tillämpas endast på resor som säljs och marknadsförs i (se betänkandet s. 155165). Remissinstanserna: Kammarkollegiet efterfrågar vissa förtydliganden av utredningens lagförslag och anser vidare att bör verka för en enhetlig reglering av det territoriella tillämpningsområdet för artikel 7 i paketresedirektivet. ifrågasätter om förslaget är förenligt med paketresedirektivets intentioner och anser att den oklarhet som råder avseende resegarantilagens territoriella tillämpningsområde bör undanröjas samt att bör verka för en enhetlig reglering inom EU. I detta sammanhang anser att den s.k. ursprungslandsprincipen är att föredra. anser att det är angeläget att man från svensk sida inom EU verkar för en enhetlig reglering som bygger på principen att medlemsstaternas nationella resegarantilagstiftning skall omfatta resor som köps inom det egna territoriumet. vid anför att det bör övervägas om det föreslagna territoriella tillämpningsområdet kan breddas så att det inte uppkommer något glapp i förhållande till motsvarande skydd i andra EU/EES-länder och då framförallt de nordiska grannländerna. Skälen för regeringens bedömning: Artikel 7 i paketresedirektivet ställer upp ett krav på att arrangör och/eller återförsäljare som är part i avtalet skall visa att de, i händelse av obestånd, har tillräcklig säkerhet för återbetalning av erlagda belopp och för hemtransport av konsu- menten. Det kan konstateras att det i paketresedirektivet inte finns någon utrycklig bestämmelse som reglerar de nationella resegarantisystemens territoriella tillämpningsområde. Denna fråga har inte heller varit föremål för bedömning i någon av de domar som hänvisar till artikel 7 i direktivet. Utredningen har föreslagit att resegarantilagen endast skall omfatta resor som marknadsförs på den svenska marknaden. Såsom flera remissinstanser påpekat är dock rättsläget osäkert i fråga om det territoriella tillämpningsområdet för artikel 7. Det bör därför ytterst ankomma på att ge vägledning i denna fråga. Det kan vidare nämnas att de gränsöverskridande aspekterna på denna artikel har uppmärksammats inom ramen för arbetet med en av framlagd rapport om genomförandet av paketresedirektivet i den nationella lagstiftningen i EU:s medlemsstater. Detta kan förhoppnings- vis leda till att kommissionen tar initiativ att närmare belysa saken. Av intresse för denna fråga är vidare och rådets direktiv /31/EG om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel på den inre marknaden (e-handelsdirektivet). Detta direktiv föreskriver som huvudregel en tillämpning av ursprungslandets (sändarlandets) lag vid Regeringen avser att besluta en Prop. 2001/02:138 proposition med förslag till en lag om genomförande av direktivet. finns därför skäl att avvakta den rättstillämpning som genomförandet av e-handelsdirektivet kommer att ge upphov till. Med hänsyn till det anförda bör inte införas någon bestämmelse om resegarantilagens tillämpning i rummet. Regeringens förslag: Det införs en möjlighet att hos allmän förvaltningsdomstol överklaga Kammarkollegiets beslut i ärenden om ställande av säkerhet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se betänkandet s.181189). Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har godtagit utred- ningens förslag eller lämnat det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Kammarkollegiets beslut om ställande av säkerhet överklagas enligt 15 § resegarantilagen hos regeringen. Bestämmelsen som pekar ut regeringen som överprövnings- instans har varit oförändrad sedan lagens tillkomst. fastställde 1984 riktlinjer för en systematisk översyn av reglerna om rätten att överklaga till regeringen. Enligt dessa riktlinjer bör strävandena inriktas på att lyfta bort sådana ärenden från regeringen som inte kräver ställningstaganden från regeringen som politiskt organ (se prop. 1983/84:120). infördes en regel i 22 a § förvaltningslagen (1986:223) som innebär att förvaltningsbeslut överprövas av allmän förvaltningsdomstol, om inte annat är särskilt föreskrivet. I samband med införandet av bestämmelsen anförde regeringen att en sådan regel främst skall ses som ett uttryck för en princip om att den rättsliga kontrollen av förvaltningsbeslut bör ske vid domstol. Vidare uttalades att utvecklingen mot att förvaltningsbeslut i ökad utsträckning prövas av förvaltnings- domstol i stället för av enbart förvaltningsmyndighet har motiverats av omsorgen om den enskildes rättssäkerhet, strävandena att begränsa regeringens arbetsbörda samt nödvändigheten av att uppfylla internationella åtaganden (se prop. 1997/98:101 s. 58 ff.). I enlighet med de principiella ställningstagandena i ovan redovisade lagförarbeten bör Kammarkollegiets beslut enligt resegarantilagen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Det innebär enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) att Kammarkollegiet kommer att uppträda som motpart till den enskilde sedan handlingarna ärendet överlämnas till domstolen. Det bör krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Ekonomiska konsekvenser för staten Utvidgningen av resegarantilagens tillämpningsområde medför att administrationen för hantering av resegarantierna kan komma att öka i viss utsträckning. Eventuella merkostnader får rymmas inom nuvarande anslagsramar. Den ändrade instansordningen vad avser överklagande av Kammarkollegiets beslut i ärenden om ställande av säkerhet medför inte några beaktansvärda kostnadseffekter för de allmänna förvaltnings- domstolarna eftersom det endast rör sig om ett fåtal ärenden . Ekonomiska konsekvenser för resebranschen Avskaffandet av minimibeloppen i resegarantilagen kommer att leda till ett mer flexibelt garantisystem och torde leda till att säkerheten i flera fall kan fastställas till lägre belopp än de nuvarande minimibeloppen. Detta kan komma att innebära kostnadssänkningar för framförallt de minsta företagen i resebranschen. En annan förändring som bör innebära kostnadsminskningar för vissa reseföretag är förslaget om att det resegarantiskydd som går utöver paketresedirektivets krav skall vara förbehållet dem som med traditionellt svenskt synsätt kan betecknas som konsumenter. Den förändringen torde medföra minskade kostnader för de arrangörer och återförsäljare som säljer flygstolar till andra än konsumenter, eftersom dessa företag i fortsättningen inte kommer att behöver ställa säkerhet för denna typ av försäljning. Utvidgningen av resegarantilagens tillämpningsområde kan vidare, som anförts i avsnitt, 8, leda till förbättrad konkurrensneutralitet i resebranschen. Många av de företag som säljer paketreseliknande resor ställer säkerhet för paketresor. Resegarantilagens utökade tillämpnings- område kan därför komma att innebära att vissa av dem får ställa högre garantier och därmed ökade kostnader i form av avgifter till banker och försäkringsbolag.