prop · GQ0319 · 2002-11-13 00:00:00 — Regeringens proposition 2002/03:19 Konventionen mot kvinnodiskriminering och frågan om ett individuellt klagomålsförfarande Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att godkänner det av Förenta nationer- nas (FN) generalförsamling antagna tilläggsproto- kollet till FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor. Genom protokollet ges en möjlighet för enskilda individer eller grupper av individer att göra en framställan om kränkning av de rättig- heter som nämns i konventionen till den särskilda kommitté som har till uppgift att övervaka efterlevnaden av konventionen. Enligt protokollet kan också denna kommitté ges möjlighet att på eget initiativ undersöka påstådda kränkningar av de rättigheter som anges i konventionen. Ett godkännande av tilläggsprotokollet föranleder inga ändringar av svensk rätt. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning.............................................................. Konventionen mot kvinnodiskriminering......................................... Ett nytt klagomålsförfarande ............................................................ Kontrollsystemet enligt konventionen mot Godkännande av tilläggsprotokollet ................................................. Bilaga 1 Förteckning över remissinstanser ......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .. 23 Regeringen föreslår att godkänner fakultativa proto- koll till () konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor. Ärendet och dess beredning antog ett fakultativt proto- koll (tilläggsprotokoll) angående ett klagomålsförfarande till konventio- nen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor. un- dertecknade protokollet . I en departementspromemoria som har utarbetats inom Näringsdepar- tementet, Tilläggsprotokollet till kvinnodiskrimineringskonventionen (Ds 2002:28), föreslås att skall ratificera tilläggsprotokollet. Promemorian har remitterats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. En remissammanställning finns tillgänglig i Näringsde- partementet (dnr N2002/6652/JÄM ). Texten på engelska och en svensk översättning av tilläggsprotokollet finns i bilaga 2. FN har grundande arbetat med att förbättra kvinnors ställning och bekämpa diskriminering av kvinnor. Detta arbete resulterade i de- cember 1979 i att antog konventionen om av- skaffande av all slags diskriminering av kvinnor (konventionen mot kvinnodiskriminering). Efter att godkänt konventionen ratifi- cerades den av året därpå (prop. 1979/80:147, bet. 1979/80:AU30, rskr. 1979/80:327). Den trädde i kraft . De rättigheter som anges i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna och i andra grundläggande omfattar alla människor. Detta gäller oavsett ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationellt eller socialt ursprung, egendom, börd eller ställning i övrigt. Konventionen mot kvinnodiskriminering skapades som ett komplement till de redan existerande konventionerna. Den syftar till att säkerställa att kvinnors rättigheter respekteras genom att förtydliga och förstärka förbudet mot diskriminering av kvinnor. Det genomgående temat i konventionen är diskrimineringsförbudet kvinnor skall ha samma rättigheter och möjligheter som män. De stater som har anslutit sig till konventionen mot kvinnodiskrimine- ring åläggs genom konventionen att vidta ett antal åtgärder på flera olika samhällsområden för att avskaffa diskriminering av kvinnor i alla dess former. Ett grundläggande krav enligt konventionen är att konventions- staterna skall införa principen om jämställdhet mellan kvinnor och män i sina rättssystem. Detta innebär bl.a. att konventionsstaterna skall upp- häva alla författningar som kan innebära diskriminering av kvinnor och införa lagstiftning som förbjuder sådan diskriminering. Konventionssta- terna skall vidare se till att det finns domstolar eller andra institutioner som kan säkerställa ett effektivt skydd mot diskriminering. Konventions- staterna skall även vidta andra lämpliga åtgärder på bl.a. de politiska, sociala, ekonomiska och kulturella områdena för att säkerställa jäm- ställdhet mellan könen. Konventionsstaterna skall regelbundet rapportera till FN vilka åtgärder som gjorts på det nationella planet för att leva upp till konventionen. var 170 länder närmare nio tiondelar av FN:s medlems- stater parter till konventionen och ytterligare tre hade undertecknat den. 4 Ett nytt klagomålsförfarande 4.1Kontrollsystemet enligt konventionen mot kvinnodis- kriminering Övervakningen av efterlevnaden av FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (konventionen mot kvinnodiskrimine- ring) bygger på att konventionsstaterna lämnar rapporter om vilka åtgärder de vidtagit för att genomföra konventionens bestäm- Rapporterna skall innehålla en beskrivning av lagstiftning samt andra rättsliga, administrativa eller övriga åtgärder som konventionssta- terna vidtagit och de framsteg som har gjorts när det gäller att genomföra Prop. 2002/03:19 konventionens bestämmelser. Rapporterna från konventionsstaterna granskas av kommittén för av- skaffande av diskriminering av kvinnor (kommittén), som tillsatts för detta ändamål. Kommittén avger efter granskning allmänna kommentarer och rekommendationer till den rapporterande konventionsstaten. Kom- mittén etablerades 1982 och består av 23 sakkunniga ledamöter. Dessa väljs av konventionsstaterna . Ledamöterna representerar inte sitt land, utan skall agera som oberoende experter. Kommittén rapporterar till om sin verksamhet. På grundval av de rapporter som kommittén har granskat och annan information som erhållits från konventionsstaterna kan kom- mittén också lägga fram förslag och allmänna rekommendationer till ge- neralförsamlingen. I flera internationella konventioner, såsom t.ex. FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter samt FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraff- ning, finns klagomålsförfaranden som ger individer klagorätt. Världskon- ferensen för mänskliga rättigheter i gav FN:s kvinnokom- mission i uppdrag att undersöka möjligheterna att införa en sådan indivi- duell klagorätt även när det gäller konventionen mot kvinnodiskrimine- ring. Förslaget att utarbeta ett protokoll till konventionen som skulle ge möjlighet till individuell klagorätt fick stöd av i . Dessa initiativ ledde fram till att antog ett fakultativt protokoll (tilläggsprotokoll) till konventionen mot kvinnodiskriminering. Genom tilläggsprotokollet införs en möjlighet för enskilda individer eller grupper av individer att göra en framställan om kränkning av de rättigheter som nämns i konventionen mot kvinno- diskriminering till kommittén. Vidare ges kommittén en möjlighet att på eget initiativ undersöka trovärdiga uppgifter om allvarliga eller systema- tiska kränkningar av en stat som är bunden av protokollet. Protokollet ålägger också de stater som har anslutit sig till det att skydda personer som lämnat in klagomål. Det individuella klagomålsförfarandet skall ses som ett komplement till den regelbundna granskningen av rapporter, som även fortsättningsvis kommer att utgöra grundvalen för övervakningsproceduren. En indivi- duell klagorätt medför att konventionen mot kvinnodiskriminering i detta avseende kan jämställas med flera andra internationella konventioner om mänskliga rättigheter. Tilläggsprotokollet öppnades för undertecknande . och flertalet andra EU-länder undertecknande protokollet . Protokollet trädde i kraft , sedan det hade ratificerats av tio stater. hade 75 stater undertecknat protokollet och 44 stater hade ratificerat det. I inledningen till tilläggsprotokollet anges bakgrunden till och syftet med protokollet. Här hänvisas till de grundläggande mänskliga rättigheterna inbegripet lika rättigheter för män och kvinnor. Vidare konstateras att olika internationella instrument förbjuder diskriminering på grund av kön. Slutligen erinras om konventionen mot kvinnodiskriminering och staternas beslutsamhet att vidta effektiva åtgärder för att motverka över- trädelser av konventionens rättigheter. Enligt protokollet erkänner protokollsstaterna kommitténs behörighet att ta emot och pröva framställningar som gjorts med stöd av protokollet (artikel 1). En individ eller grupp av individer, som står under en protokollstats ju- risdiktion, kan göra en framställan till kommittén om de påstår sig ha utsatts för kränkning av någon av de rättigheter som nämns i konventio- nen. En sådan framställan får även göras på en enskild individs eller grupp av individers vägnar. En förutsättning är dock medgivande från den person eller de personer på vars vägnar framställan görs, om inte anmälaren kan rättfärdiga att han eller hon handlar utan sådant medgi- vande (artikel 2). En framställan skall göras skriftligen och får inte vara anonym. Vidare krävs att anmälan avser en stat som har anslutit sig till protokollet (artikel 3). För att en framställan skall kunna prövas krävs som huvudregel att alla tillgängliga nationella rättsmedel har uttömts. Undantag kan emellertid göras om tillämpningen av dessa rättsmedel dröjer oskäligt länge eller om de inte kan förväntas vara tillräckligt verkningsfulla. Kommittén skall vidare avvisa en framställan om saken redan har prövats av kom- mittén eller håller på att prövas i enlighet med något annat förfarande för internationell undersökning eller förlikning. En framställan skall också avvisas om den är oförenlig med konventionens bestämmelser, om den är uppenbart ogrundad eller inte tillräckligt styrkt, om den utgör ett missbruk av rätten att göra anmälningar eller om de omständigheter som framställan avser har inträffat innan protokollet trädde i kraft för den berörda protokollsstaten, såvida inte dessa omständigheter har fortsatt att råda efter den dagen (artikel 4). Begäran om interimistiska åtgärder Kommittén kan, innan ett avgörande i sak har fattats, hos den stat mot vilken en framställan riktar sig begära att staten skall pröva om den skall vidta sådana interimistiska åtgärder som kan vara nödvändiga för att undvika skada för den eller de personer som har drabbats av den på- stådda kränkningen (artikel 5). Kommittén skall underrätta den stat mot vilken framställan riktas, under förutsättning att den eller de berörda individerna samtycker till att deras identitet röjs för den berörda staten, om inte kommittén själv finner att den saknar förutsättningar att pröva framställan. Staten skall inom sex månader ange förklaring till kommittén (artikel 6). Prövningen i kommittén sker på grundval av det material som lämnats in av parterna. Prövningen sker inom stängda dörrar. ning avslutas genom att den avger ett utlåtande och eventuellt också re- Den berörda staten skall därefter och inom sex måna- der redovisa vilka åtgärder den har vidtagit med anledning av utlåtandet och eventuella rekommendationer. Kommittén har också möjlighet att begära ytterligare upplysningar av staten i samband med den regelbundna rapporteringen till kommittén (artikel 7). Undersökning på eget initiativ Om kommittén mottar trovärdiga upplysningar som tyder på allvarliga eller systematiska kränkningar kan den, utan skriftlig framställan, inleda Kommittén skall anmoda staten att samarbeta i fråga om att pröva upplysningarna. Kommittén kan utse en eller flera av sina ledamöter att undersöka de misstänkta kränkningarna av de rättig- heter som anges i konventionen. En sådan undersökning får omfatta be- sök inom den berörda statens territorium om staten medger det. kommittén har granskat resultatet av undersökningen skall detta över- lämnas till den berörda staten tillsammans med eventuella kommentarer Den berörda staten skall därefter inom sex må- nader kommentera undersökningsresultatet (artikel 8). Kommittén har möjlighet att anmoda en konventionsstat att i dess re- gelbundna rapporter i enlighet med konventionen lämna närmare upp- gifter om vilka åtgärder som den har vidtagit med anledning av en under- sökning som gjorts med stöd av artikel 8 (artikel 9). Protokollsstaterna kan, i samband med ratifikation eller anslutning, välja att inte erkänna kommitténs behörighet i fråga om undersöknings- och rapporteringsförfarandet enligt artiklarna 8 och 9 (artikel 10). En protokollsstat skall vidta lämpliga åtgärder för att förhindra att den som har gjort en framställan till kommittén utsätts för repressalier (artikel Kommittén skall i sin vanliga årsrapport till även rapportera om sin verksamhet i enlighet med protokollet (artikel 12). Varje protokollsstat skall sprida information om protokollet samt om kommitténs utlåtanden och rekommendationer (artikel 13). Kommittén skall upprätta en arbetsordning för hur den skall fullgöra sina uppgifter enligt protokollet (artikel 14). Undertecknande och ratifikation m.m. Artiklarna 15 och 16 innehåller bestämmelser om undertecknande, ratifi- kation och anslutning till protokollet samt bestämmelser om ikraftträ- Inget förbehåll får göras mot protokollet enligt artikel 17. I artikel 18 beskrivs förfarandet vid ändring av protokollet. Artiklarna innehåller sådana slutbestämmelser som FN:s kon- ventioner normalt innehåller, såsom bestämmelser om uppsägning av protokollet, underrättelser av olika slag samt uppgift om giltiga texter. 5 Godkännande av tilläggsprotokollet Regeringens förslag: godkänner fakultativa pro- tokoll till FN:s konventionen om avskaffande av all slags diskrimine- ring av kvinnor. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som svarat på remissen har tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Den individuella klagorätten är ett av flera viktiga instrument inom kontrollsystemet för mänskliga rättigheter. En sådan klagorätt kan underlätta för individen att hävda sin rätt. Som alltid har varje konventionsstat ansvaret att se till att de mänskliga rättig- heterna respekteras. I den händelse en regering saknar den politiska vil- jan eller förmågan att uppfylla sina internationella åtaganden, kan den individuella klagorätten erbjuda ett alternativ på internationell nivå. En sådan klagorätt kan också, vid sidan av rapporteringssystemet, bidra till att utveckla och tolka konventionernas innehåll. Förbud mot diskriminering på grund av kön återfinns i samtliga cen- trala internationella konventioner som behandlar mänskliga rättigheter. Till flera av dessa konventioner återfinns även en möjlighet till klagorätt för individer. Att det finns flera olika internationella system dit den en- skilda individen kan vända sig kan skapa problem genom att olika rätts- praxis kan uppkomma vad gäller kränkning av samma rättighet. Den en- Prop. 2002/03:19 skilda kan dock inte klaga hos fler än ett av organen. emellertid uppstå att flera personer med identiska eller likartade klago- mål vänder sig till olika instanser, vilka intar olika uppfattning i samma fråga. Regeringen anser dock att detta problem är relativt litet och inte bör hindra ett godkännande av det fakultativa protokollet (tilläggsproto- kollet). Enligt regeringens mening har tilläggsprotokollet en utformning som kan godta. Protokollet förutsätter inte några ändringar av svensk lag men är enligt regeringens bedömning av större vikt och skall därför enligt 10 kap. 2 § regeringsformen godkännas av . Enligt artikel 10 i tilläggsprotokollet ges en stat möjlighet att förklara att den inte erkänner den särskilda kommitténs behörighet att på eget ini- tiativ vidta undersökning av misstänkta kränkningar av konventionens bestämmelser i enlighet med artiklarna 8 och 9. I promemorian har den bedömningen gjorts att det från svensk sida inte finns skäl att avge en sådan förklaring. Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot det. Regeringen delar denna uppfattning. En svensk anslutning till tilläggsprotokollet innebär att klagomål kan anföras mot inför kommittén för avskaffande av diskriminering av kvinnor. Det ankommer på regeringen att föra talan i kom- mittén. Det är naturligtvis inte möjligt att förutse hur många klagomål det kan komma att bli. Men med hänsyn till erfarenhet av andra liknande klagomålsförfaranden inom FN-systemet kan det inte uteslutas att antalet klagomål kan bli relativt stort. Eventuella ökade kostnader till följd av detta bedöms dock i det stora hela vara begränsade och kan hanteras inom befintliga anslag. Promemorian Tilläggsprotokollet till kvinnodiskrimineringskonventionen har remitterats till Hovrätten för , Arbetsdomstolen, Jäm- ställdhetsombudsmannen, , , , , Fri- villigorganisationernas fond för mänskliga rättigheter, Kvinno- lobby, Socialdemokratiska arbetareparti, Moderata samlings- partiet, liberalerna, , , , , S-kvinnor, Moderatkvinnorna, Folk- partiets kvinnoförbund, Centerkvinnorna, Kristdemokratiska Kvinnoför- bundet, kvinnopolitiska utskott, de Grönas kvinnoutskott, i , Tjänstemännens central- organisation, akademikers centralorganisation, Arbetsgivarver- ket, Föreningen svenskt näringsliv, , Svenska kom- munförbundet, Fredrika-Bremer-Förbundet, nella Föreningar för Invandrarkvinnor, RIFFI, för kvinnojourer i , , Forum Kvin- nor och Handikapp och . Optional Protocol to the Fakultativt protokoll till konven- Convention on the Elimination of tionen om avskaffande av all All Forms of Discrimination slags diskriminering av kvinnor The States Parties to the present De stater som är parter i detta pro- Noting that the Charter of the som konstaterar att Förenta natio- United Nations reaffirms faith in nernas stadga bekräftar tron på de fundamental human rights, in the dignity and worth of the human heterna, på den enskilda män- person and in the equal rights of niskans värdighet och värde samt men and women, på lika rättigheter för män och Also noting that the som också konstaterar att den all- männa förklaringen om de mänsk- proclaims that all human beings are liga rättigheterna slår fast att alla born free and equal in dignity and människor är födda fria och lika i rights and that everyone is entitled värde och rättigheter samt att var to all the rights and freedoms set och en är berättigad till alla de fri- forth therein, without distinction of heter och rättigheter som anges däri utan åtskillnad av något slag, inbe- based on sex, gripet åtskillnad på grund av kön, som konstaterar att de internatio- Covenants on Human Rights and nella fördragen om de mänskliga rättigheterna och andra internatio- nella instrument om de mänskliga on the basis of sex, ring på grund av kön, Also recalling the Convention on som också erinrar om konventio- the Elimination of All Forms of nen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (kon- (the Convention), in which the ventionen), i vilken de stater som är parter i konventionen fördömer diskriminering av kvinnor i alla all its forms and agree to pursue by dess former och är överens om att all appropriate means and without med alla lämpliga medel och oför- delay a policy of eliminating dröjligen fortsätta en politik syf- discrimination against women, tande till att avskaffa diskrimine- ring av kvinnor, Reaffirming their determination to som bekräftar sin beslutsamhet att ensure the full and equal enjoyment trygga kvinnornas fullständiga och by women of all human rights and rättvisa åtnjutande av alla mänsk- fundamental freedoms and to take liga rättigheter och grundläggande friheter och att vidta effektiva åt- violations of these rights and gärder för att motverka överträdel- ser av dessa rättigheter och friheter, agreed as follows: har enats om följande. A State Party to the present En stat som är part i detta protokoll Protocol (State Party) recognizes (nedan kallad protokollsstat) er- the competence of the Committee känner att kommittén för avskaf- fande av diskriminering av kvinnor (nedan kallad kommittén) har be- (the Committee) to receive and hörighet att ta emot och pröva framställningar som har gjorts i enlighet med artikel 2. Communications may be submitted En framställan får göras av en- by or on behalf of individuals or skilda individer eller grupper av groups of individuals, under the individer eller på deras vägnar, jurisdiction of a State Party, som står under en protokollsstats claiming to be victims of a jurisdiktion, vilka påstår sig ha ut- violation of any of the rights set satts för en kränkning från denna forth in the Convention by that stats sida av någon av de rättigheter som nämns i konventionen. framställan får endast göras på behalf of individuals or groups of vägnar av enskilda individer eller individuals, this shall be with their grupper av individer med dessa consent unless the author can personers medgivande, såvida inte justify acting on their behalf den som gör anmälan kan rättfär- without such consent. diga att han eller hon handlar på deras vägnar utan deras medgi- En framställan skall göras i skrift- lig form och får inte vara anonym. Kommittén skall avvisa framställ- shall be received by the Committee ningar som avser en konventions- if it concerns a State Party to the stat som inte är protokollsstat. Convention that is not a party to the present Protocol. 1.The Committee shall not 1. Kommittén skall inte pröva en consider a communication unless it framställan om den inte har fast- has ascertained that all available ställt att alla tillgängliga nationella rättsmedel har uttömts, såvida inte exhausted unless the application of dröjer oskäligt eller inte kan för- prolonged or unlikely to bring väntas vara tillräckligt verknings- Kommittén skall avvisa en fram- (a) The same matter has already a) saken redan har prövats av been examined by the Committee kommittén eller har prövats eller or has been or is being examined håller på att prövas enligt ett annat förfarande för internationell under- sökning eller förlikning, (b) It is incompatible with the b) framställan är oförenlig med provisions of the Convention; (c) It is manifestly ill-founded or c) framställan är uppenbart ogrun- not sufficiently substantiated; dad eller inte tillräckligt styrkt, (d) It is an abuse of the right to d) framställan utgör ett missbruk av submit a communication; rätten att göra anmälningar, (e) The facts that are the subject of e) de omständigheter som fram- avser har inträffat innan to the entry into force of the detta protokoll trädde i kraft för present Protocol for the State Party den berörda protokollsstaten, så- continued after that date. fortsatt att råda efter . At any time after the receipt of a När en framställan har mottagits och innan ett avgörande i sak har determination on the merits has träffats, får kommittén begära hos been reached, the Committee may transmit to the State Party den skyndsamt prövar om den skall vidta sådana interimistiska åtgärder consideration a request that the som kan vara nödvändiga för att State Party take such interim undvika att det uppstår skada som inte kan avhjälpas för den eller de avoid possible irreparable damage individer som drabbats av den på- to the victim or victims of the Where the Committee exercises Kommitténs utövande av sina its discretion under paragraph 1 of befogenheter enligt punkt 1 i denna the present article, this does not artikel skall inte innebära ett ställ- ningstagande i frågan om förutsätt- admissibility or on the merits of the ningarna för prövning av en fram- eller i frågan om dess berät- Unless the Committee considers underrätta den berörda protokolls- without reference to the State Party staten om en framställan som har concerned, and provided that the framförts till den enligt detta pro- individual or individuals consent to tokoll, under förutsättning att den the disclosure of their identity to eller de berörda individerna sam- that State Party, the Committee tycker till att deras identitet röjs för den berörda protokollsstaten, så- submitted to it under the present