prop · GP03149 · 2002-03-14 00:00:00 — På så sätt klargörs att syftet med det nu föreslagna straffansvaret endast är att komplettera bestämmelserna i brottsbalken.Riksåklagaren har även tagit upp frågan om det föreslagna straffansvaretsförhållande till bestämmelserna i lagen (1996:95) om vissa internationellasanktioner (sanktionslagen).Sanktionslagen är en fullmaktslag som innebär att regeringen under vissaförhållanden får förordna om genomförande av internationella sanktioner. Dettaförutsätter ett beslut eller en rekommendation av iöverensstämmelse med , eller ett beslut i överensstämmelse medbestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP) iEU-fördraget som syftar till att upprätthålla eller återställa internationellfred och säkerhet. För att genomföra sådana sanktioner får regeringen meddelaföreskrifter om förbud i förhållande till en blockerad stat. Överträdelser avsådana förbud är straffbelagda enligt 8 § första stycket sanktionslagen.Straffet är böter eller fängelse i högst eller, om brottet är grovt,fängelse i högst . Motsvarande straff gäller för den som bryter motförbud i förhållande till tredje land i en förordning som har beslutats av EGmed stöd av artikel 60 eller artikel 301 i EG-fördraget.FN:s säkerhetsråd har vid olika tillfällen förklarat att terrorism utgör ett hot mot internationell fred och säkerhet och har därvid antagit resolutioner somhaft till följd att vissa personers ekonomiska tillgångar spärrats och attekonomiska tillgångar inte får ställas till deras förfogande. Vissa av dessabeslut har genomförts inom EU i form av förordningar som är direkt tillämpliga i Sverige.Det kan inte uteslutas att det kan uppkomma situationer där den som lämnar överekonomiska tillgångar i syfte att dessa skall användas eller med vetskap om attde kommer att användas för att begå sådana särskilt allvarliga brott somomfattas av det nu föreslagna straffansvaret, gör sig skyldig till ett brott mot sanktionslagen. Denna situation torde dock kunna uppkomma redan meddagens regler, eftersom en sådan handling kan vara att bedöma som såväl ettbrott enligt som ett brott enligt 8 § sanktionslagen. I en sådansituation får den uppkomna situationen bedömas enligt sedvanligakonkurrensregler, varvid bl.a. syftet med det aktuella sanktionsbeslutet måstebeaktas.8.3 En särskild bestämmelse om utvidgad domsrätt införsRegeringens förslag: Svensk medborgare eller utlänning som befinner sig här iriket och som utom riket har begått brott som omfattas av konventionenstillämpningsområde skall kunna lagföras i , oavsett om kravet på dubbelstraffbarhet är uppfyllt.Promemorian innehåller inte något förslag i denna del.Remissinstanserna: anser, mot bakgrund av att bestämmelsenom obligatorisk domsrätt i artikel 7.1 i konventionen inte ställer upp krav pådubbel straffbarhet, att det bör övervägas om inte tillägg skall göras till 2kap. 3 § vad avser finansiering av särskilt allvarlig brottslighetenligt den föreslagna lagen.Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 7.2 gör regeringenbedömningen att de svenska bestämmelserna om domsrätt inte fullt ut motsvarar de krav som ställs i artikel 7 i konventionen. För att svensk rätt skall stå ifull överensstämmelse med konventionens krav i denna del torde krävas attsvenska domstolar skall vara behöriga att döma över brott som omfattas avkonventionen och som begåtts utom riket av svenska medborgare eller avutlänningar som befinner sig här i riket, oavsett om brottet är straffbart pågärningsorten.I 2 kap. finns de viktigaste av de regler som bestämmer i vilkenomfattning svensk straffrättslig lagstiftning är tillämplig och svenskadomstolar är behöriga att döma. Den straffrättsliga utvecklingen på senare århar präglats av en ökad internationalisering. Utarbetandet av ett stort antalinternationella konventioner m.m. som berör straffansvar har också lett till att reglerna om svensk lags tillämplighet och svenska domstolars behörighet harfått ändras ett flertal gånger. Lagstiftningen har därför kommit att bli ganskasvåröverskådlig.Bl.a. mot denna bakgrund beslutade regeringen att ge enutredare i uppdrag att bl.a. utreda behovet av förändringar av svenskstraffrättslig domsrätt och göra en systematisk översyn av dem i syfte attåstadkomma en samlad, överskådlig och lättillämpad reglering (Dir. 2000:76).Utredaren skall lämna de förslag till lagändringar som översynen kan geanledning till. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 oktober2002.Regeringen anser att starka skäl talar för att det är mindre lämpligt attgenomföra de nödvändiga lagstiftningsåtgärderna genom ändringar i 2 kap.brottsbalken. Konventionen omfattar gärningar som dels föreslås blikriminaliserade såsom ett självständigt brott, dels är att bedöma somosjälvständiga brottsformer till ett flertal olika brott. Att arbeta inbestämmelser i 2 kap. skulle därför troligen kräva tämligenomfattande lagstiftningsåtgärder. Detta skulle kunna innebära att det redankomplicerade regelverket blir än mer svåröverskådligt. Dessutom är det viktigtatt snabbt få till stånd de lagändringar som krävs för att skall kunnatillträda konventionen.Mot denna bakgrund anser regeringen att behovet av lagändring bör uppfyllasgenom att det införs en särskild bestämmelse om domsrätt som enbart syftar tillatt uppfylla konventionens krav. Liknande lösningar har också valts i andrasammanhang, bl.a. i lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor.Bestämmelsen bör lämpligen utformas på så sätt att svensk medborgare ellerutlänning som befinner sig här i riket och som har begått brott som omfattas avfinansieringskonventionens tillämpningsområde, döms vid svensk domstol även omdomsrätt enligt 2 kap. 2 eller 3 § inte föreligger. Denna särskilda bestämmelse om domsrätt bör dock betraktas som en provisorisk lösning iavvaktan på att den ovan nämnda utredaren presenterar förslag till en samladreglering.8.4 En särskild bestämmelse om förverkande införsRegeringens förslag: Tillgångar som varit föremål för brott enligt konventioneneller värdet därav samt utbyte av sådant brott skall kunna förverkas.Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser tillstyrker eller haringen erinran mot förslaget. Hovrätten för övre anser dock att detfinns oklarheter i föhållande till annan lagstiftning. Hovrätten ställer sigfrågan om bestämmelsen om förverkande skall tillämpas så snart brottsrekvisiteni den föreslagna straffansvarsbestämmelsen är uppfylld, oavsett om brottetfaller under denna bestämmelse eller under brottsbalken.Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 7.3 ställer artikel 8 ikonventionen krav på att staterna, i enlighet med sina nationella rättsligagrundsatser, skall vidta de åtgärder som krävs för att kunna förverka tillgångar som använts eller anslagits för att begå brott enligt artikel 2 i konventionen, liksom av sådana brott. Att förverkande skall kunna ske av tillgångarsom anslagits för brott enligt artikel 2 torde innebära ett krav på atttillgångarna skall kunna förverkas redan innan de har överlämnats ellermottagits, dvs. förverkande skall kunna ske redan vid försök till brott.Enligt 36 kap. 1 § kan förverkande ske av utbyte av brott enligtbalken. Detsamma gäller vad någon tagit emot som ersättning för kostnader isamband med brott, om mottagandet utgör brott enligt . Förverkandekan alltså ske först då egendomen mottagits och detta mottagande utgör brott. Idenna del går konventionen längre eftersom den ställer krav på att ekonomiskatillgångar skall kunna förverkas redan innan de har mottagits. För att uppfyllakonventionens bestämmelser i denna del krävs därför, enligt regeringens mening,att möjligheterna till förverkande på grund av brott utvidgas.Regeringen anser att den utvidgade möjligheten till förverkande bör genomföras i formen av en särskild förverkandebestämmelse som föreskriver att tillgångar som varit föremål för brott enligt den föreslagna straffbestämmelsen eller utbyteav sådant brott skall kunna förverkas. Såväl sak- som värdeförverkande böromfattas.Såvitt avser de synpunkter som Hovrätten för övre för fram, bör påpekas att den nu aktuella förverkandebestämmelsen endast torde kunna tillämpas fördet fall gärningen är att bestraffa enligt de nu föreslagnaansvarsbestämmelserna. Om gärningen i stället är att bestraffa enligtbestämmelserna i , bör normalt förverkandebestämmelserna i 36 kap.brottsbalken kunna tillämpas.Regeringen vill också påpeka att en utvidgad möjlighet till förverkande på sättsom nu föreslås även innebär att det skapas möjligheter att på ett tidigtstadium ingripa mot och förebygga genomförandet av terroristdåd. Enligt 27 kap.1 § får bl.a. föremål som skäligen kan antagas vara genom brott förverkat tas i beslag. Om sakförverkande inte är möjligt kan tillgångarna istället beläggas med kvarstad enligt 26 kap. 1 § samma balk. Kvarstad fårförordnas om någon är skäligen misstänkt för ett brott och det kan skäligenbefaras att han eller hon genom att avvika eller genom att undanskaffa egendomeller annorledes undandrar sig att betala bl.a. värdet av förverkad egendom.Införandet av en utvidgad möjlighet till förverkande kommer således att innebära att det på straffprocessuell grund skapas möjligheter att spärra tillgångar som är tänkta att användas för att begå terroristbrott och därigenom förebyggasådan brottslighet.Spärrande av tillgångar för att förebygga terroristbrott har varitmöjligt endast efter beslut av EU inom ramen för systemet med internationellasanktioner. Genom den nu föreslagna regleringen skapas en möjlighet attföregripa ett sådant beslut i fall där det föreligger en konkretbrottsmisstanke.8.5 blir skyldiga att granska och lämna uppgifter ommisstänkta transaktionerRegeringens förslag: De företag som avses i 2 § första stycket lagen (1993:768)om åtgärder mot penningtvätt (penningtvättlagen) åläggs vissa skyldigheter,däribland en gransknings- och uppgiftsskyldighet avseende tillgångar som kanmisstänkas vara föremål för brott enligt konventionen. De närmareförutsättningarna för denna såväl som övriga skyldigheter utformas iöverensstämmelse med motsvarande bestämmelser i penningtvättlagen.Finansinspektionen skall ha samma skyldigheter och befogenheter som den harenligt penningtvättlagen.Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Regeringenföreslår dock att lagtexten, i enlighet med vad ett flertal remissinstanserframfört, på ett tydligare sätt skall reglera förutsättningarna för dennaskyldighet och att de bestämmelser i penningtvättlagen som skall äga motsvarande tillämpning uttryckligen anges i lagtexten.Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har ingen erinran mot att de företag som avses i 2 § första stycket penningtvättlagen åläggs engransknings- och uppgiftsskyldighet. Hovrätten för övre ,och anser dock att det är oklart vad som omfattas av hänvisningen till penningtvättlagen och anser därför att det finnsskäl att bygga ut den reglering som föreslås. , och delar denna uppfattning ochanser dessutom att det i lagen eller dess förarbeten måste finnas betydligtklarare vägledning för hur företagen förväntas tillämpa lagen.Finansinspektionen anser därutöver att utformningen av bestämmelserna för närgranskning och rapportering skall ske måste vara desamma som enligtpenningtvättlagen.Skälen för regeringens förslag: För att uppfylla bestämmelsen i artikel 18 torde det vara nödvändigt att införa en regel om att finansiella företag skallgranska och till behörig myndighet lämna uppgifter om alla transaktioner somskäligen kan antas avse tillgångar som är föremål för brott enligt konventionen.De företag som omfattas av dessa skyldigheter torde vara samma krets av aktörersom avses i 2 § första stycket penningtvättlagen. Denna bedömning delas avremissinstanserna. Remissinstanserna har inte heller haft några invändningar mot att regelverket, i tillämpliga delar, utformas i överensstämmelse medbestämmelserna i penningtvättlagen. Det bör därför, enligt regeringens mening,införas en skyldighet för de företag som omfattas av 2 § första stycketpenningtvättlagen, att granska och till behörig myndighet lämna uppgifter omalla transaktioner som skäligen kan antas avse tillgångar som är föremål förbrott enligt konventionen. Penningtvättlagens bestämmelser bör därvid kunnatjäna som förebild samt även i relevanta delar tillämpas på motsvarande sätt.När det gäller den närmare utformningen av regelverket instämmer regeringen i de synpunkter som framförts av ett flertal remissinstanser, dvs. att lagtexten bör utformas på ett sådant sätt att det inte råder några tveksamheter om vilkabestämmelser företagen har att rätta sig efter. Regeringen anser därför attlagtexten tydligt bör ange förutsättningarna för de skyldigheter som åvilarföretagen och att de bestämmelser i penningtvättlagen som skall äga motsvarandetillämpning uttryckligen skall anges i lagtexten.Tillsynen över att de finansiella företagen följer det föreslagna regelverketankommer på . Att så blir fallet följer av att kontrollen avatt dessa regler efterlevs endast innebär ett naturligt ytterligare led iinspektionens löpande översyn över företagen på den finansiella marknaden.I linje med detta bör vidare ha samma skyldigheter ochbefogenheter enligt den föreslagna lagen som man har enligt penningtvättlagen.Inspektionen bör således vara skyldig att, om den vid en inspektion av ettföretag eller på annat sätt får kännedom om transaktioner som kan antas avsetillgångar som är föremål för brott enligt den föreslagna lagen, underrättaRikspolisstyrelsen eller den polismyndighet som regeringen bestämmer omtransaktionerna.Regeringen instämmer också i de synpunkter som anförts om att det är av storvikt att det finns vägledning och riktlinjer avseende vilka rutiner företagenskall ha för att kunna fullgöra sina skyldigheter att granska och lämnauppgifter om misstänkta transaktioner. Regeringen anser därför att det, påmotsvarande sätt som föreskrivs enligt penningtvättlagen, skall kunna meddelasnärmare föreskrifter om vilka rutiner som skall följas och vilken informationoch utbildning som skall tillhandahållas anställda i företaget. Det bör därför i lagen införas en uttrycklig bestämmelse om att regeringen eller, efterregeringens bemyndigande, får meddela närmare föreskrifter om vilka rutiner som skall följas i företagen och vilken information ochutbildning som skall tillhandahållas de anställda. Konsekvenser för små och medelstora företagFör banker och andra finansiella företag, varav det stora flertalet är små eller medelstora företag, torde den föreslagna gransknings- och uppgiftsskyldigheteninnebära en något ökad administrativ börda. Dessa skyldigheter införs dock somen direkt följd av de krav som ställs i konventionen. Dessutom finns redanliknande skyldigheter att granska och till polisen lämna uppgifter omtransaktioner som skäligen kan antas utgöra penningtvätt. Som framgår ovan harlagstiftningen utformats bl.a. mot bakgrund av de synpunkter som företagensföreträdare framfört i sina remisssvar.8.6 skall i viss utsträckning få föra register över lämnade uppgifterRegeringens förslag: Företag som avses i 2 § första stycket penningtvättlagenfår, för att förhindra att företaget utnyttjas för transaktioner som avsertillgångar som är föremål för brott som omfattas av konventionen föra registeröver uppgifter som företaget lämnat till eller denpolismyndighet som regeringen bestämmer. De närmare förutsättningarna förregistreringen skall anges direkt i lag.Promemorian innehåller inte något förslag i denna del.Remissinstanserna: har framfört att lagen (1999:163) ompenningtvättsregister (penningtvättregisterlagen) bör äga tillämpning på sådanauppgifter som de företag som avses i 2 § första stycket penningtvättlagen lämnar till behörig myndighet avseende transaktioner som kan misstänkas vara föremålför brott som omfattas av finansieringskonventionen.Med hänsyn till att promemorian inte innehöll något förslag vad avser möjlighetför företag att föra register, har Datainspektionen beretts tillfälle att lämnasynpunkter på ett utkast till lagrådsremiss. Inspektionen har därvid förklaratatt man inte har några synpunkter att lämna på förslaget.Skälen för regeringens förslagAllmänna bestämmelser om behandling av personuppgifterPersonuppgiftslagen (1998:204) reglerar bl.a. behandling av personuppgifter somär helt eller delvis automatiserad. Lagen har införts för att uppfyllaEuropaparlamentets och rådets direktiv /46/EG av om skyddför enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om detfria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet).Enligt 21 § personuppgiftslagen är det förbjudet för andra än myndigheter attbehandla personuppgifter om bl.a. lagöverträdelser som innefattar brott. I andra stycket finns emellertid möjlighet för regeringen eller den myndighetregeringen bestämmer att meddela föreskrifter om undantag från förbudet i frågaom automatiserad behandling av personuppgifter. Enligt artikel 8.5 idataskyddsdirektivet får behandling av sådana uppgifter utföras endast underkontroll av en myndighet eller - om lämpliga skyddsåtgärder finns i nationelllag - med förbehåll för de ändringar som medlemsstaterna kan tillåta med stöd av nationella bestämmelser som innehåller lämpliga och specifika skyddsåtgärder.Lagen (1999:163) om penningtvättsregister (penningtvättsregisterlagen)De företag som omfattas av 2 § första stycket penningtvättlagen får med stöd avpenningtvättsregisterlagen, för att förhindra att de medverkar vid transaktioner som utgör penningtvätt och för att kunna uppfylla sin uppgiftsskyldighet, föraregister över sådana uppgifter som företaget lämnat med stöd av 9 § andrastycket penningtvättlagen. Registermöjligheten omfattar dels alla omständigheter som kan tyda på penningtvätt och som företaget på eget initiativ lämnar tillRikspolisstyrelsen eller den myndighet regeringen bestämt, dels de ytterligareuppgifter företaget lämnat på begäran av myndigheten och som behövs för denaktuella utredningen om penningtvätt.I det lagstiftningsarbete som föregick införandet av penningtvättsregisterlagenframhölls, med hänsyn till det starka samhälleliga intresse av att bekämpapenningtvätt som finns, att de företag som omfattas av uppgiftsskyldigheten ipenningtvättlagen bör ges lagstadgad möjlighet att med hjälp av automatiskdatabehandling föra register över uppgifter som de lämnat med stöd avpenningtvättlagen. För att den personliga integriteten skulle skyddas så långtsom möjligt och kraven på skyddsåtgärder som ställs i dataskyddsdirektivetuppfyllas, så framhölls att ramarna för sådana register behöver noggrant anges.Det ansågs därför att gränserna för registreringen skulle framgå direkt av lagen (prop. 1998/99: 19, s. 55 ff.). Penningtvättsregisterlagen innehåller såledesuttryckliga bestämmelser om ändamål, innehåll, information till denregistrerade, gallring, samkörning, rättelse och skadestånd samt tystnadsplikt.Finansiella företag ges möjlighet att föra registerSom redovisats i avsnitt 8.5 anser regeringen att den gransknings- ochuppgiftsskyldighet som föreskrivs enligt finansieringskonventionen börgenomföras på så sätt att de företag som avses i 2 § första stycketpenningtvättlagen skall bli skyldiga att granska och lämna uppgifter om allatransaktioner som skäligen kan antas avse tillgångar som är föremål för brottenligt konventionen och att penningtvättlagens bestämmelser bör tjäna somförebild samt även i relevanta delar tillämpas på motsvarande sätt. Dettainnebär bl.a. att företagen skall ha rutiner för att förhindra att de utnyttjasför ovan angivna transaktioner.Regeringen anser att det starka samhälleliga intresse som finns för attförhindra och bekämpa penningtvätt i motsvarande mån gäller för att förhindraoch bekämpa finansiering av sådan allvarlig brottslighet som omfattas avfinansieringskonventionen. De företag som föreslås omfattas av gransknings- ochuppgiftsskyldigheten bör därför, såsom förordats av , liksomvad gäller beträffande misstänkt penningtvätt, ges en lagstadgad möjlighet attföra register över uppgifter som de lämnar med stöd av de föreslagnabestämmelserna. För att den personliga integriteten skall skyddas och kraven påskyddsåtgärder motsvarande de i dataskyddsdirektivet uppfyllas måste ramarna för ett sådant register noggrant anges. Liksom vad gäller beträffande penningtvättbör därför gränserna för registreringen framgå direkt i lagen. När det gällerutformningen av dessa bestämmelser bör penningtvättsregisterlagen kunna tjänasom förebild.9 En ny lag införsRegeringens förslag: En ny lag införs för att genomföra de författningsåtgärdersom krävs för att uppfylla finansierings-konventionens bestämmelser.Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.Remissinstanserna tillstyrker eller har inte någon invändning mot förslaget.Rikspolisstyrelsen och Hovrätten för övre har dock vissa synpunkter pålagens rubrik. är tveksam till om den på bästa sätt speglardess syfte och innehåll och föreslår att lagen i stället skulle kunna benämnas"Lag om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissafall". Hovrätten för övre menar att det är mindre lämpligt att som term välja "särskilt allvarlig brottslighet". Denna sammanställning av tre vanligasvenska ord har använts när det talats om brottslighet som visserligenär mycket allvarlig men som inte har den karaktär som brottsligheten ilagförslagets 2 § har. Hovrätten menar också att "förbud mot" inte kan relateras till någon uttrycklig bestämmelse i lagtexten och det kan därför finnas skälatt i stället använda sig av uttrycket "åtgärder mot".Skälen för regeringens förslag: När det gäller utformningen avlagstiftningsåtgärderna är olika lösningar tänkbara. En lösning är att arbeta in bestämmelserna i redan existerande regelverk. En sådan lösning skulle dockinnebära att bestämmelserna placeras i flera olika lagar. En uppenbar nackdel är därvid att regelverket blir svåröverskådligt, särskilt för andra länder.Dessutom har konventionen ett begränsat tillämpningsområde. Den riktar sig intemot finansiering av brott i allmänhet utan uttryckligen mot sådana handlingarsom är beteckna som särskilt allvarlig brottslighet. Detta innebär bl.a. attvissa typer av brott såsom t.ex. mord, misshandel, människorov, olagafrihetsberövande och mordbrand, för att falla inom konventionenstillämpningsområde, skall ha begåtts med vissa särskilt angivna syften.Övervägande skäl talar därför, enligt regeringens mening, för att denlagstiftning som krävs för att skall uppfylla konventionens bestämmelser införs genom en ny lag. På så sätt blir också innehållet i svensk rätt när detgäller bekämpning av finansiering av sådan särskilt allvarlig brottslighet som i flertalet fall kan anses utgöra terrorism tydligare för andra länder och därmed underlättas det internationella samarbetet.Vad gäller lagens rubrik föreslår regeringen, i enlighet med de synpunkter somframförts av vissa remissinstanser, att den skall lyda "Lag om straff förfinansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m.".10 IkraftträdandeRegeringens förslag: Den nya lagen skall träda i kraft . Någrasärskilda övergångsbestämmelser behövs inte.Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.Remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft någon erinran mot förslaget.Skälen för regeringens förslag: bör tillträda FN:sinternationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism. Enlämplig tidpunkt för ikraftträdande av den föreslagna lagstiftningen är därförden .