prop · GP03191 · 2002-06-19 00:00:00 — Regeringsrätten har å sin sida i ettflertal fall klargjort att Regeringsrätten anser att den misstänkte har rätttill partsinsyn i avslutade förundersökningsärenden utan krav på uttryckligtstöd för en sådan rätt i 23 kap. (RÅ 1984 Ab 176, 1992 not 190och 1995 ref. 28). Av ovan nämnda dom framgår att Regeringsrättenanser att denna insynsrätt grundar sig på allmänna rättsgrundsatser.Regeringen avser inte att i detta lagstiftningsärende ta ställning till om denrätt till insyn som misstänkta har enligt och rättspraxis börändras. Eftersom rättsläget avseende 14 kap. 5 § sekretesslagen kananses oklart och då en eventuell ändring av bestämmelsens ordalydelse iförtydligande syfte kräver ytterligare överväganden avser inte regeringen attdet i detta lagstiftningsärende föreslå någon ändring i 14 kap. 5 §.4.10 Banksekretess m.m.Regeringens bedömning: En lagreglering av bankers, kreditmarknadsföretags ochvärdepappersbolags behörighet/skyldighet att lämna ut uppgifter tillförundersökningsledare eller åklagare bör inte införas nu.Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att det i bankrörelselagen(1987:617), lagen (1991:981) om värdepappersrörelse och lagen (1992:1610) omfinansieringsverksamhet, genom tillägg i bestämmelserna om att uppgifter intefår lämnas ut obehörigt, klargörs att det inte är obehörigt att lämna uppgiftertill de brottsutredande myndigheterna under förundersökning.Remissinstanserna: Av de remissinstanser som har yttrat sig har de flestatillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. ochBrottsförebyggande rådet anser att banksekretessen i vissa fall bör vika äveninnan förundersökning har inletts. anser vidare attutredningens förslag bör behandlas tillsammans med förslagtill reglering av banksekretessen (Vårdslös kreditgivning samt sekretess ibanker m.m., SOU 1999:82). anser att de föreslagnabestämmelserna ger intryck av att utgöra en uttömmande reglering av vad som kananses utgöra behörigt röjande, vilket inte är avsett. Inspektionen anser därföratt utformningen av bestämmelserna bör övervägas ytterligare. motsätter sig inte en reglering av bankernas uppgiftslämnande,men anser att bestämmelsen skall omarbetas och ges en annan placering.Bankföreningen förutsätter vidare att det kommer att ske en samordning mellanutredningens och förslag. ansluter sigtill Svenska Bankföreningens uttalanden samt anför att lagändringarna även böravse sekretessbestämmelserna i lagen (1990:1114) om värdepappersfonder.Finansbolagens förening har huvudsakligen samma åsikter som med den skillnaden att den förstnämnda föreningen anser att enlagreglering av uppgiftslämnandet avseende den misstänkte är överflödigt dådetta redan är reglerat i praxis.Skälen för regeringens bedömning: Uppgifter från banker är ofta av vitalbetydelse för utredningar om ekonomisk brottslighet. Någon reglering i lag ivilken utsträckning banker skall lämna sådana uppgifter saknas dock. Vidinförandet av banklagstiftningen anförde Riksåklagaren att vissa inskränkningari banksekretessen skett genom uttryckliga lagbestämmelser. Han hänvisade i detta avseende till att uppgiftsskyldighet förelåg gentemot samt attsekretessbrytande bestämmelser fanns i taxeringslagen och tullagen. Dåobehörighetsrekvisitet i banklagstiftningen i praktiken tolkats så att bankernavid utredning av främst ekonomisk brottslighet i vid bemärkelse borde lämnaåklagaren önskad information ansåg dock Riksåklagaren att det saknades anledning att genom någon särskild regel ge uttryck för bankernas uppgiftsskyldighet ianledning av förundersökning i brottmål. Föredragande departementschefeninstämde i Riksåklagarens bedömning (prop. 1986/87:12 s 212).Ekosekretessutredningen har anfört att banksekretessen enligt vissabankföreträdare anses förhindra att uppgifter lämnas om andra än den som ärmisstänkt, medan andra bankföreträdare lämnar uppgifter även om andra än denmisstänkte. Den praxis som har utvecklats hos exempelvis bankerna är såledesinte enhetlig. Vidare dröjer svaren i många fall vilket kan bero på osäkerhet om hur långt banksekretessen sträcker sig. Utredningen anser att den vacklandepraxisen möjligen kan bero på att den blankett som åklagarväsendet har utformatför användning vid förfrågningar till banker i anledning av inleddförundersökning är utformad för att i första hand tillgodose uppgifter ommisstänkta personer.Utredningen har föreslagit att ett klargörande tillägg i sekretessbestämmelserna i bankrörelselagen (1987:617) m.fl. lagar skall införas av innebörd att detinte är obehörigt att lämna uppgifter till de brottsutredande myndigheternaunder förundersökning. Som skäl för sitt förslag har utredningen anfört att densekretessbrytande regeln i 14 kap. 2 § sekretesslagen, enligt vilken sekretessinte hindrar att uppgift lämnas från en myndighet till en annan myndighet omuppgiften behövs där för förundersökning, inte är begränsad till att enbart avse uppgifter om misstänkta. Inte heller reglerna i omvittnesplikt, husrannsakan, beslag och edition är begränsade till att enbartavse uppgifter om misstänkta. Eftersom det som anses styra frågan om bankernasuppgiftslämnande är obehörigt eller inte är förundersökningsledarens möjlighetatt under pågående förundersökning begära vittnesförhör enligt reglerna irättegångsbalken och då sådant förhör kan hållas med envar som antas kunna lämna upplysning av betydelse för utredningen, anser utredningen att det inte finnsnågot i reglering som motiverar att en åtskillnad görs mellanutlämnande av uppgifter om den misstänkte och utlämnande av uppgifter om någonannan om uppgifterna har betydelse för förundersökningen.Regeringen anser att det inte är tillfredsställande att polisen vid inhämtandeav uppgifter i anledning av förundersökning skall vara beroende av den enskildabankens inställning till om uppgifter skall lämnas eller inte. Som utredningenhar anfört finns det ingenting i regler som motiverar att detskall göras en åtskillnad mellan utlämnande av uppgifter om den misstänkte ochutlämnande av uppgifter om någon annan om uppgifterna har betydelse förförundersökningen. De administrativa rutiner som åklagarväsendet har förförfrågningar till banker i anledning av inledd förundersökning har dockförmodligen givit upphov till en del missförstånd på den punkten. Det pågår dock förhandlingar mellan bankerna och åklagarväsendet om en förbättring av dessarutiner.När det gäller utredningens förslag delar regeringen att de föreslagna bestämmelserna ger intryck av att utgöra enuttömmande reglering av vad som kan anses utgöra ett behörigt röjande, vilketinte är avsett. Vidare bereds betänkandeVårdslös kreditgivning samt sekretess i banker m.m. inom Regeringskansliet.Betänkandet innehåller bl.a. ett förslag om att obehörighetsrekvisitet skallbytas ut mot ett behörighetsrekvisit.Det pågår också ett internationellt samarbete i frågor om bl.a. annat utlämnande av bankinformation. En som kompletterar och vidareutvecklar 1959års Europarådskonvention om rättslig hjälp i brottmål undertecknades av EU:smedlemsstater . antog EU:s medlemsstaterett tilläggsprotokoll till konvention. Protokollet syftar till attförbättra möjligheterna att få del av bankinformation över gränserna, t.ex.vilka konton en viss person har i ett annat EU-land och vad som har hänt, ellerhänder, på ett visst konto. Protokollet föreskriver, liksom flera andrainstrument som har tillträtt, att regler om banksekretess inte fårhindra samarbetet. Frågan om ett tillträde till konventionen och protokollet och vilken lagstiftning som krävs för detta övervägs inomJustitiedepartementet med sikte på att en proposition skall kunna överlämnastill under hösten 2002.Sammantaget anser regeringen att ytterligare överväganden avseende regleringensutformning måste ske om en reglering av bankernas uppgiftsskyldighet iförundersökning skall komma till stånd.4.11 Information om beslagRegeringens bedömning: Myndighet som häver beslag bör inte åläggas skyldighetatt underrätta kronofogdemyndighet om beslag som hävs från misstänkt.Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att en myndighet som förvararegendom som tagits i beslag från en misstänkt skall vara skyldig att lämna enunderrättelse till kronofogdemyndigheterna när beslaget hävs under förutsättning att värdet av den beslagtagna egendomen kan antas uppgå till minst ett halvtbasbelopp. Myndigheterna skall enligt förslaget också underrättakronofogdemyndigheterna om de närmare omständigheterna vid beslaget. Det saknarenligt förslaget betydelse om brottsmisstanken har avskrivits när beslutet omhävande av beslaget meddelas.Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt förslaget,lämnat det utan erinran eller lämnat detaljsynpunkter på det. Svenskaadvokatsamfundet anför att utredningens utgångspunkt att s.k.överskottsinformation, som användningen av tvångsmedel kan medföra, fritt fåranvändas för utredning av andra tidigare okända brott ingalunda är oomstridd och att det i den situationen inte framstår som lämpligt att utvidga användningenav överskottsinformation också till andra områden. Svenska advokatsamfundetanser vidare att det framstår som logiskt haltande att underrättelseskyldigheten skall gälla beslag även hos en misstänkt i en förundersökning som har lagtsned. Sammantaget anser samfundet att förslaget inte bör läggas till grund förlagstiftning utan grundläggande omarbetning. ombudsmän har anmärktatt bestämmelsen omfattar även andra fall än när underrättelse omfattas avskadelidandes intresse av att få ut skadestånd och statens intresse av att fåutmätning för skatteskulder. ombudsmän ifrågasätter om andraborgenärers intresse motiverar den relativt omfattandeunderrättelseskyldigheten.Skälen för regeringens bedömning: Enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen gällersekretess för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden iangelägenhet som avser användning av tvångsmedel i brottmål eller annanverksamhet för att förebygga brott om det inte står klart att uppgiften kanröjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men.Om uppgiften lämnas till domstol med anledning av åtal upphör sekretessen föruppgiften enligt huvudregeln i 9 kap. 18 § sekretesslagen.En viktig utgångspunkt för användningen av tvångsmedel är den s.k.ändamålsprincipen, dvs. att tvångsmedel inte får användas för något annatändamål än det som lagstiftaren har angett. Användandet av tvångsmedel kan dockmedföra att även annan information än den som avsetts blir tillgänglig, s.k.överskottsinformation. Sådan information kan i princip användas för utredning av andra, tidigare okända, brott. Man skulle därför kunna hävda att sådaninformation bör kunna användas även i syfte att säkerställa att skulder som harett samband med brottslig verksamhet drivs in.När det gäller frågan om det är tillåtet för polisen att vidarebefordrainformation om hävande av beslag till kronofogdemyndigheten har JO tidigareuttalat att det visserligen är svårt att göra ett allmängiltigt uttalande om ivilka situationer generalklausulen i 14 kap. 3 § kan tillämpas, men att han harsvårt att se någon situation där det är uppenbart att intresset av att lämnauppgiften till kronofogdemyndigheten har företräde framför det intresse somsekretessen skall skydda. JO har därför i tidigare yttranden intagit denståndpunkten att ett sådant uppgiftsutlämnande inte bör få ske om det inte hardirekt stöd i lag eller i förordning (JO 1987/88 s 93, JO 1988/89 s 45).JO har dock i ett senare beslut (, Dnr 3746-1997) uttalat attsekretesslagen enligt sin ordalydelse inte utesluter att en uppgift som omfattas av sekretess enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen efter en intresseavvägning i det enskilda fallet lämnas från en polis- eller åklagarmyndighet till enkronofogdemyndighet. Han uttalade vidare att det, i det fall beslutet avsåg, ivart fall inte kunde hävdas att en kammaråklagare, som hade underättatkronofogdemyndigheten om att han hade hävt ett beslag, hade gjort sig skyldigtill brott mot tystnadsplikt.De närmare omständigheterna i det sistnämnda ärendet var följande. Åklagarenhade under en förundersökning om grovt skattebedrägeri, skattebrott ochbokföringsbrott fått kännedom om att den misstänkte hade gått i personligkonkurs, att bristen i konkursen uppgick till ca samt att denmisstänkte hade förtigit såväl tillgångar som skulder vid edgångssammanträdet.Några dagar innan åklagaren beslutade om åtal enligt ovan nämndabrottsrubriceringar hävde han ett beslag avseende som hade hittats iett kuvert hos den misstänkte och underrättade kronofogdemyndigheten om sittbeslut. JO, som inte riktade någon kritik mot åklagaren, hänvisade i sitt beslut dels till ordalydelsen av 14 kap. 3 § sekretesslagen, dels tillRikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd beträffande förfarande medegendom som tagits i beslag, förverkats eller tagits i förvar (FAP 102-2,avsnitt 7.2). Enligt sistnämnda bestämmelser bör, efter det att ett beslag harhävts, någon rutinmässig underrättelse om tillgångarna inte lämnas tillkronofogdemyndigheten. Underrättelse kan emellertid lämnas om det är uppenbartatt ägaren till pengarna eller egendomen har skulder och förhållandena är sådana att det skulle framstå som stötande att inte underrätta kronofogdemyndigheten.Ekosekretessutredningen har anfört att utredningen inte anser att det finnsnågot generellt hinder mot att tillämpa generalklausulen i samarbetet mellanpolisen, tullen och kronofogdemyndigheten. En annan sak är att det är engrannlaga uppgift att avväga om intresset av att lämna uppgiften i det enskildafallet väger över det intresse sekretessen skall skydda. Utredningen betonar att utredningens förslag inte innebär någon inskränkning av myndigheternasmöjligheter att tillämpa 14 kap. 3 § sekretesslagen utan att syftet medförslaget är att skapa förutsättningar för ett rutinmässigt uppgiftslämnandeavseende hävda beslag från polisen och tullen till kronofogdemyndigheten.Utredningen har som motiv till sitt förslag anfört bl.a. att större vikt måsteläggas vid att skadestånd på grund av brott faktiskt betalas och inte baraupplevs som en papperskonstruktion av brottsoffret samt att vinsterna av denekonomiska brottsligheten måste elimineras genom bl.a. effektivaindrivningsåtgärder. I den mån de skulder som finns registrerade hoskronofogdemyndigheten har samband med tidigare brottslighet eller brottslighetsom senare bevisas i den pågående processen kommer förslaget att ha en positiveffekt på den brottsbekämpande verksamheten. Vad gäller andra kategorier avskulder anför utredningen att det är stötande att beslagtagen egendom återlämnas till en misstänkt person som exempelvis har ådragit sig skadeståndsskyldighet i något annat sammanhang samt att det inte är rimligt att den från vilken egendom har tagits i beslag skall kunna återfå egendomen trots att denne har storaskatteskulder. Sistnämnda argument skulle dock lika gärna kunna anförasbeträffande beslag från målsäganden. Den skiljelinje som utredningen drar uppmellan misstänkta och målsäganden när det gäller utlämnande av information ombeslag motiveras med att det skulle vara stötande om beslag från annan än denmisstänkte bringas till kronofogdemyndighetens kännedom, att en sådan ordningskulle kunna bidra till att minska allmänhetens förtroende för polisen samtinverka negativt på strävandena att engagera människor för att minskabrottsligheten totalt sett.Svenska anser att förslaget är logiskt haltande eftersominformation även kan lämnas om beslag från misstänkt i en förundersökning somhar lagts ned. Regeringen anser dock att utredningens förslag har en vissinneboende logik. Det ligger i begreppet misstänkt att man kan vara oskyldig. Om uppgifter inte får lämnas om den mot vilken brottsmisstanken har avskrivitsborde uppgifter inte heller få lämnas om beslag från den som är misstänkteftersom denne senare kan visa sig vara oskyldig. Om förslaget begränsades tillatt avse pågående förundersökningar borde förslaget rimligtvis kompletteras meden mekanism för kompensation i de fall förundersökningen senare läggs ned. Menpå vilket sätt skall man kompenseras för att man i enlighet medutsökningsbalkens regler har tvingats betala sina skulder?Utredningens förslag innebär således att sekretessbelagd överskottsinformationvidarebefordras på ett sätt som indirekt kan innebära en effektivisering avbrottsbekämpningen, som i vart fall inte leder till annat än att skulder somrätteligen skall betalas också kommer att betalas och som inte bör medföra någon negativ verkan på allmänhetens benägenhet att söka stöd och hjälp hos polisen.Frågan är då om dessa skäl är tillräckligt beaktansvärda för att den regleringutredningen föreslår skall införas. I denna del gör regeringen följandeöverväganden.Den information som enligt förslaget får lämnas till kronofogdemyndigheten kananvändas för indrivning av vilken skuld som helst oavsett om denna skuld harsamband med brottslig verksamhet eller inte. Förslaget innebär således attkronofogdemyndigheten kommer att få upplysningar om hävda beslag i de fall denmisstänkt har en mängd restförda skulder hänförliga till brott. Men förslagetinnebär också att polisen har skyldighet att lämna upplysningar tillkronofogdemyndigheten avseende ett beslag från någon som misstänks eller harmisstänkts för ett brott, trots att de restförda skulderna hoskronofogdemyndigheten kanske enbart avser teleräkningar och parkeringsböter sominte har något samband med brott. Sistnämnda fall skall ställas mot det falletatt en värdefull stulen tavla har tagits i beslag och att målsäganden har storaskatteskulder. Från sekretessynpunkt och i ett exekutivt perspektiv kanmålsäganden i ett sådant fall inte anses mer skyddsvärd än den misstänkte.Att den som misstänks för brott i vissa fall måste särbehandlas i förhållandetill andra medborgare för att en utredning om brottet skall kunna bedrivasligger i sakens natur. En särbehandling av en brottsmisstänkt i annat sammanhang enbart på den grunden att denne är misstänkt för brott bör dock bara tillåtasom det föreligger mycket starka skäl. Regeringen kan inte se att det finns några beaktansvärda skäl till att den som är eller har varit misstänkt för brottskall särbehandlas ur sekretessynpunkt när det gäller skulder som inte harsamband med brott. Om en särskild sekretessbrytande regel avseende uppgifter omhävda beslag skall införas bör den därför utformas antingen så att densäkerställer att information om hävda beslag enbart resulterar i utmätning förskulder som har samband med brottslig verksamhet eller ges generell giltighet,dvs. även tillämpas på beslag från andra än den som är misstänkt för brott.När det gäller det förstnämnda alternativet, dvs. att den sekretessbrytanderegleringen utformas så att den enbart tar sikte på misstänkta, men säkerställer att information om hävda beslag enbart resulterar i utmätning för skulder somhar samband med brottslig verksamhet, gör regeringen bedömningen dels att ensådan reglering är svår att konstruera, dels att en sådan reglering, i de fallden misstänkte även har skulder som inte har något samband med brott, skulleleda till att skulder som är hänförliga till brott skulle komma att prioriteraspå ett sätt som skulle kunna uppfattas som stötande av de andra borgenärerna.När det gäller det andra alternativet, dvs. att en sekretessbrytande bestämmelse införs som är tillämplig oavsett om beslaget hävs från en misstänkt eller frånen målsägande, delar regeringen utredningens bedömning att en sådan bestämmelseskulle kunna minska allmänhetens benägenhet att söka hjälp och stöd hos polisen.Regeringen finner således att, även om effektivitetssynpunkter ochsamhällsekonomiska skäl kan anföras för sekretessbrytande regler som tillåterett rutinmässigt utlämnande av uppgifter om hävda beslag, viktiga principiellaskäl kan anföras mot en sådan ordning.Regeringen erinrar dock om innebörden av JO:s ovan berörda beslut, nämligen att14 kap. 3 § sekretesslagen kan tillämpas i enskilda fall om det är uppenbart att intresset av att lämna uppgiften om det hävda beslaget har företräde framfördet intresse som sekretessen skall skydda. I jämförelse med standardiseraderegler om sekretessgenombrott för uppgifter om hävda beslag har generalklausulen den fördelen att den intresseavvägning som skall ske enligt bestämmelsen medför att sekretessgenombrott enbart kan komma till stånd i de fall det verkligen kan anses vara befogat.Mot bakgrund av ovanstående är regeringen inte beredd att föreslå någragenerella sekretessbrytande bestämmelser avseende sekretessgenombrott föruppgifter om hävda beslag.4.12 Regleringen av myndigheternas samverkan vid bekämpningen av den ekonomiskabrottslighetenRegeringens bedömning: Myndigheternas samverkan i syfte att bekämpa denekonomiska brottsligheten bör, liksom , regleras i förordning.Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att de viktigaste delarna avförordningen (1997:899) om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet försöver i en ny lag och att skyldigheten att samarbeta lagfästs. Förslaget till lag innehåller bl.a. en regel om att de myndigheter som skall tillämpabestämmelserna om statliga myndigheters riskhantering särskilt skalluppmärksamma risken för ekonomisk brottslighet riktad mot stöd, bidrag ellerliknande förmåner som utgör allmänna medel eller EU-medel.Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig hartillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. och har ansett att lagen bör kompletteras med sekretessbrytandebestämmelser. , , ,ombudsmän, , , ,, och kommun ärtveksamma eller negativa till förslaget. Deargument som har anförts mot förslaget är bl.a. att reglering avmyndighetssamverkan inte kräver lagform, att myndigheternas samarbetsvilja intepåverkas av valet av regleringsform samt att kan ta ställning till deaktuella frågorna på annat sätt. Riksåklagaren anför att de aktuellasamverkansformerna f.n. är föremål för analys och kommer att bli föremål för mer fördjupade överväganden och att det i avvaktan på sådana överväganden intefinns skäl att göra förändringar i det befintliga regelsystemet.Skälen för regeringens bedömning: Regeringen redovisade sin strategi församhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten för år1995. ställde sig bakom strategin. I kapitel 4.1.2. och 4.1.3. hargivits en sammanfattning av de viktigaste åtgärderna som regeringen har vidtagit mot den ekonomiska brottsligheten . Där framgick bl.a. attregeringen genom förordningen (1997:899) om myndighetssamverkan mot ekonomiskbrottslighet har reglerat myndigheternas samverkan i detta avseende samt attEkobrottsmyndigheten och skattemyndigheternas brottsenheter har tillskapats.Regeringen avger avge en skrivelse till om hur den ekonomiskabrottsligheten utvecklas och vilka åtgärder som vidtas mot densamma. I densenaste skrivelsen (skr. 2001/02:40) tillkännagav regeringen att den avser attutarbeta en ny samlad strategi mot den ekonomiska brottsligheten. I samband medden kommer regeringen att ta ställning till formerna för den fortsattainformationen till m.fl. avseende utvecklingen på området.Som Riksåklagaren har anfört är myndigheternas samverkansformer f.n. föremål för en översyn. fick i regeringens myndighetsgemensamma måloch riktlinjer för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten (Ju98/4403) i uppdrag att utvärdera formerna för samverkan i de regionalasamverkansorganen och i mån av behov föreslå förändringar. Ekobrottsmyndighetenhar avlämnat en rapport i vilken myndigheten bl.a. föreslår attåklagardistrikten skall utgöra en geografisk bas för de regionalasamverkansorganen i stället för länen. Förslaget har remissbehandlats och bereds f.n. inom Regeringskansliet.Samverkan mellan myndigheter behöver, som flera remissinstanser har påpekat,enligt regeringsformen inte regleras i lag. Det finns vidare behov av att snabbt kunna anpassa samverkansformerna mot den ekonomiska brottsligheten till nyautvecklingstendenser och samverkansbehov.