prop · GP0380 · 2002-01-17 00:00:00 — beslutade regeringen itilläggsdirektiv att ge kommittén i uppdrag att utreda orsakerna till detsjunkande valdeltagandet och föreslå åtgärder för att öka medborgarnasdelaktighet och engagemang i det demokratiska systemet (dir. 1998:100).Demokratiutredningen överlämnade sitt slutbetänkande En uthållig demokrati! (SOU 2000:1). Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning överremissinstanserna och en sammanställning av remissyttrandena finns idepartementspromemorian Politik för folkstyrelse (Ds 2001:26).Regeringen beslutade att ge en parlamentarisk kommitté iuppdrag att föreslå åtgärder som ökar medborgarnas möjligheter till insyn ochdeltagande i den kommunala demokratin och som stärker den kommunalarepresentativa demokratins funktionssätt och former (dir. 1999:98). Kommittén överlämnade sitthuvudbetänkande Att vara med på riktigt - demokratiutveckling i kommuner ochlandsting (SOU 2001:48). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1.Kommitténs lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. Enförteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning avremissyttrandena finns tillgänglig i (Ju2001/4387/D).I februari 2000 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare för attgöra en teknisk översyn av vissa delar av valsystemet (dir. 2000:10). Enligtuppdraget skulle utredaren bl.a. se över bestämmelserna om indelning ivaldistrikt, regelsystemet avseende möjligheterna att förtidsrösta och att rösta i vallokal och formen för utlandssvenskars röstning samt föreslå ändringar avvallagens bestämmelser om valbarhetskrav så att de står i överensstämmelse medEU:s s.k. valrättsakt. Utredaren antog namnet Valtekniska utredningen år 2000.Utredningen slutförde sitt uppdrag genom att avge betänkandetTeknik och administration i valförfarandet (SOU 2000:125). Huvuddelen av defrågor som tas upp i detta betänkande har behandlats av regeringen ipropositionen Ändringar i vallagen, m.m. (prop. 2001/02:53. Frågan omValmyndighetens roll och Internetval tas dock upp i den nu föreliggandepropositionen.I departementspromemorian Proceduren vid kommunala folkomröstningar (Ds 2001:33) föreslås vissa ändringar i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar.Syftet med förslagen är att lagstiftningen så långt som möjligt skall varadensamma vid en folkomröstning och vid en riksomfattandefolkomröstning. Promemorians lagförslag finns i bilaga 4. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. Ensammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (Ju2001/4633/K).Riksdagen har begärt att regeringen initierar en samlad utvärdering av deinflytandeformer - självförvaltning, brukarinflytande m.m. - som kompletterardet formella beslutsfattandet i kommuner och landsting (bet. 1999/2000:KU13,rskr. 1999/2000:142). Regeringen beslutade att gestatsvetenskapliga institutionen vid i uppdrag attutvärdera de nuvarande möjligheterna till brukarinflytande i kommunerna ochlandstingen. Resultatet av utvärderingen och en analys av de juridiska problemsom dagens utformning av brukarinflytandet medför presenteras idepartementspromemorian Ökade möjligheter till brukarinflytande (Ds 2001:34). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 6. Promemorians lagförslag finns i bilaga 7. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning överremissinstanserna finns i bilaga 8. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (Ju2001/4836/K).LagrådetRegeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 9. Lagrådets yttrande finns i bilaga 10.Regeringen har i propositionen i allt väsentligt följt Lagrådets förslag.Lagrådets yttrande kommenteras närmare i avsnitt 7.3, 8.2.1, 9.3.2 och 14 samt i författningskommentaren.4 En långsiktig strategi för att värna och fördjupa demokratin4.1 En demokratipolitikRegeringen anger i denna proposition en långsiktig strategi för att värna ochfördjupa demokratin. Propositionen följer därmed upp Demokratiutredningensförslag om ett långsiktigt arbete för att stärka demokratin, som den presenterar i sitt slutbetänkande En uthållig demokrati! (SOU 2000:1). I propositionenpresenteras dels övergripande handlingslinjer, dels ett antal konkreta åtgärdermed tonvikt på den lokala demokratin. Regeringen presenterar också sindemokratisyn.4.2 Den motsägelsefulla bilden av demokratinRegeringens bedömning: Den svenska demokratin är väl förankrad blandmedborgarna. Medborgarna har högt förtroende för demokratin som styrelseskick.Regeringen ser däremot att det finns problem med demokratins funktionssätt.Marginalisering, utanförskap och passivitet är demokratins främsta utmaningarframöver. Regeringen anser att demokratin behöver stärkas.Skälen för regeringens bedömningDet svenska folkstyrets karaktärI regeringsformens (RF) inledningsparagraf återges de grundläggande ramarna fördet svenska statsskicket. Där anges att:"All offentlig makt i utgår från folket.Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och likarösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentarisktstatsskick och genom självstyrelse.Den offentliga makten utövas under lagarna. "Inledningsparagrafen ger uttryck åt det svenska statsskickets karaktär avfolkstyrelse. I dess första stycke kommer det klart till uttryck att denpolitiska makten ligger förankrad hos medborgarna. För att ytterligare klargörafolkstyrelsens karaktär anges i andra stycket bl.a. att folkstyrelsenförverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genomkommunal självstyrelse.I den representativa demokratin uttrycker medborgarna sin politiska vilja främst genom att i val utse sina företrädare och genom opinionsbildning. De valdaföreträdarna ges förtroendet att fatta beslut på deras vägnar. I de allmännavalen har medborgarna sedan möjlighet att ställa de förtroendevalda till svarsför de beslut de fattat.Som framhåller har partierna traditionellt en central rollsom länk mellan medborgarna och den politiska makten. Deras uppgift är attformulera och kanalisera medborgarnas åsikter och krav. De representerar olikaideologiska samhällssyner och skall väga samman olika önskemål och krav till ensammanhängande helhet.Sverige har kunnat uppvisa ett i jämförelse med många andraetablerade demokratier högt deltagande bland medborgarna i de allmänna valen.Sverige har också haft ett rikt föreningsliv och de traditionellafolkrörelserna, t.ex. fackföreningsrörelsen, har haft en stor betydelse för densvenska folkstyrelsens införande och utveckling. Några av rörelsernas viktigaste frågor var införande av allmän rösträtt ochalkoholförbud samt frågan om arbetskonflikt. Genom folkbildande verksamhet vidarbetsplatser och framodlades även vid tiden före och underdemokratins genombrott kunskapen om demokratiskt beslutsfattande,mötesförhandlingar etc., som sedermera låg till grund för en demokratisk kultur. Folkrörelserna utgjorde därmed en viktig rekryteringsbas för det framväxandefolkstyret.Politikens förutsättningar och villkor förändrasPå många sätt har den verklighet som under det utgjorde ramarna för den svenska demokratin förändrats. pekar bl.a. påglobaliseringen, informationsteknikens spridning och utveckling, invandringenoch därmed den ökade etniska och kulturella mångfalden i samtkunskapssamhällets framväxt. Utredningen lyfter också fram de mer allmännaförskjutningar i människors tänkande, attityder och beteenden som pågår.Medborgarna uppvisar exempelvis en lägre auktoritetstro och en ökadsjälvständighet. Den finansiella krisen i under början av 1990-talethade också stor betydelse då den bl.a. resulterade i nedskärningar i deoffentliga välfärdssystemen, liksom skatte- och avgiftshöjningar. Viktigt ärockså medlemskap i den Europeiska unionen 1995 som innebar attytterligare en nivå för samhällsstyrning tillkom. Med det följde att en del avde beslut som tidigare fattats av svenska organ nu fattas inom ramen för EU. Imånga fall måste också de svenska institutionerna numera samverka med EU:sinstitutioner.Politikens förutsättningar och villkor har också på andra sätt förändrats merdirekt. Traditionella kommunikationskanaler mellan förtroendevalda och väljarehar minskat i betydelse genom utvecklingen av moderna massmedia. Nyamötesplatser och nya former av politisk aktivitet växer fram med hjälp avinformationstekniken. Den politiska dagordningen har blivit mer omfattande.Partiidentifikationen har successivt minskat bland väljarna, dvs. allt färreväljare kan känna samhörighet med något parti. Utvecklingen har på det senareområdet varit densamma i flera demokratiska länder, men tycks dock hahaft en något starkare trend och dessutom en mer sammanhängandeutvecklingslinje. Medborgarnas väljarbeteende har också blivit mer flexibelt.Andelen som byter parti mellan valen har ökat. Inte heller i detta avseende ärSverige unikt - även i andra jämförbara länder är väljarna rörligare äntidigare. Andelen som röstar på olika partier vid samma valtillfälle har ocksåökat. Dessutom visar medborgarna vikande deltagande i de traditionellarepresentativa kanalerna för inflytande som engagemanget tar sigdelvis nya uttryck.Valdeltagandet sjunkerValdeltagandet i nådde sin högsta nivå i riksdagsvalet med drygt 91 procents deltagande. allmänna val till var valdeltagandetemellertid det lägsta i modern tid - . Deltagandet i valen till åren1995 och 1999 var mycket lågt, även i jämförelse med andra EU-länder. Enbartcirka deltog i dessa val.Traditionella aktiviteter minskar - enklare aktiviteter ökarAnnat medborgerligt deltagande i politiken och i samhällslivet visar också påförändringar. Antalet medlemmar i de politiska partierna visar en nedåtgåendetrend. Bara lämnade en kvarts miljon medlemmar partiernaenligt . Den sjunkande medlemsutvecklingen bekräftas ocksåav aktuell statistik från (). Även de politiskaungdomsförbunden har haft en sjunkande medlemsutveckling. Mellan 1970 och 1990halverades medlemsantalet i dessa organisationer och raset fortsatte en bit inpå då ytterligare en halvering skedde. har dock en viss uppåtgående trend kunnat noteras. När det gäller aktivitet sjunkerandelen aktiva medlemmar generellt i de politiska partierna, vilket ocksåbekräftas av aktuell statistik från SCB.Allmänt har de flesta föreningar ett sjunkande medlemsantal även om nedgångennär det gäller medborgarnas deltagande i någon förening eller organisationtotalt sett är relativt låg. Andelen aktiva i de flestaföreningar har sjunkit mer påtagligt . Sjunkandemedlemsutveckling och föreningsaktivitet är särskilt tydlig i åldersgruppen 16till (SCB, 2001). När det gäller bl.a. folkrörelserna har medlemsantal och aktivitetsnivå minskat kraftigt enligt . Några av de värstdrabbade är t.ex. och de fackliga organisationerna, därandelen aktiva halverats respektive i det närmaste halverats.Samtidigt uppger exempelvis en ökad andel medborgare att de har tagit kontaktmed en tjänsteman eller förtroendevald för att försöka påverka. Det är ocksåfler som skrivit insändare eller artiklar och som undertecknat uppropjämfört med (SCB, 2001). Enligt används alternativaformer till den representativa demokratins etablerade kanaler i störreutsträckning . Enkla aktiviteter som inte förutsätter något djupareengagemang eller kontinuerligt arbete är de vanligaste deltagandeformerna.Enligt utredningen ökar också tillfälligt frivilligarbete, liksom socialtinriktat engagemang. Vissa föreningar visar också på en positivmedlemsutveckling, som exempelvis handikapp- eller patientföreningar respektivegrupper eller föreningar inom (SCB, 2001). I den kartläggning avbrukarinflytandet som gjorts framkommer därutöver att olika former avbrukarinflytande har blivit allt vanligare i framför allt den kommunalaverksamheten. I av alla kommuner finns någon form avbrukarinflytande, t.ex. i form av samråd med brukare ellersjälvförvaltningsorgan. Enligt är också intresset högtför att åta sig brukaruppdrag.Hög uppdragsvillighet - få kandidaterEnligt (SOM) vid Göteborgsuniversitet har andelen politiskt intresserade varit i stort sett densamma . Jämfört med har till och med andelenpolitiskt intresserade ökat.I en forskarrapport till har några forskare studerat hurpartierna, främst på lokal nivå, har hanterat de förändrade villkoren för detpartipolitiska arbetet under . Utöver sjunkandemedlemssiffror och minskat antal mötesdeltagare visar partierna även tecken påstigande svårigheter med att finna lämpliga personer som är villiga attkandidera till olika politiska förtroendeuppdrag. uppgav avde tillfrågade partiorganisationerna i kommunerna att de hade tillräckligt eller mer än tillräckligt antal kandidater tillgängliga vid nomineringen till valettill kommunfullmäktige. I samband med val till kommunfullmäktige hadeandelen gått ner till . Rekryteringsproblemen hade ökat i så gott somalla samhällsgrupper. Framför allt uppges det ha blivit svårare att rekryterakvinnor, ungdomar, invandrare och glesbygdsbor. Förklaringen till att det harblivit svårare att rekrytera kvinnor och invandrare uppges av forskarna vara att de har blivit mer efterfrågade av partierna.Ytterligare ett tecken på att det blivit svårare att rekrytera till kommunalaförtroendeuppdrag är, enligt , utvecklingen vad gällerrelationen mellan antalet förtroendeuppdrag och antalet förtroendevalda. Mellan1995 och 1999 minskade både antalet förtroendeuppdrag och antaletförtroendevalda. Minskningen av antalet förtroendevalda var dock större änminskningen av antalet förtroendeuppdrag. Medan uppdragen minskade med cirka 4000 minskade de förtroendevalda med cirka 6 000. Trots att antalet uppdrag blevfärre ökade alltså uppdragskoncentrationen från 1,4 till1,5 uppdrag per förtroendevald.Enligt Kommundemokratikommittén uppger emellertid många i (av de boende i utöver de cirka en procent som redanhar ett uppdrag) att de är villiga att ta på sig ett kommunaltförtroendeuppdrag.Partiernas tilltagande problem med att rekrytera kandidater tillförtroendeuppdrag går således inte att förklara med att medborgarna har blivitmindre uppdragsvilliga. Orsaken, menar , är snarare attpartierna har färre medlemmar än . Detta innebär i sintur att antalet kandidater till kommunala förtroendeuppdrag har sjunkit.Vägen till ett förtroendeuppdrag är en process som består av flera steg.Medborgaren skall vara valbar, uppdragsvillig, partimedlem, bli nominerad ochslutligen vald. En stor del av denna rekryteringsprocess kontrolleras avpartierna. Många partimedlemmar som uppger att de är positiva till att åta sigkommunala förtroendeuppdrag blir inte tillfrågade. Även om det kan finnas skälatt inte tillfråga alla partimedlemmar om de vill åta sig förtroendeuppdragantyder resultatet, enligt , att det trots sjunkandemedlemstal alltjämt finns en stor rekryteringsreserv ute i partierna. Flertaletav dessa är passiva partimedlemmar som inte regelbundet går på partimöten.Av dem som är positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag men som inte är medlemmar i ett politiskt parti uppger dessutom en stor majoritet, enligtkommittén, att de kan tänka sig att bli partimedlemmar.I detta sammanhang kan också nämnas att det enligt kommittén verkar som omandelen förtroendevalda på nivå som väljer att hoppa av sitt uppdragunder pågående mandatperiod inte har ökat under den senaste tioårsperioden.Nya och gamla former av politisk ojämlikhetBåde och rapporterar om politiskojämlikhet när det gäller medborgarnas deltagande. Enligt Demokratiutredningenvar valdeltagandet 1998 markant lägre bland vissa sociala grupper ochtillbakagången var bl.a. särskilt stor bland förstagångsväljare. Över tid harskillnaderna i valdeltagande ökat mellan medelklass och arbetarklass respektivemellan höginkomsttagare och låginkomsttagare.När det gäller ett deltagande som förtroendevald var, enligtKommundemokratikommittén, de grupper som var underrepresenterade ikommunfullmäktige till stor del samma grupper som varunderrepresenterade . Det handlar bl.a. om yngrerespektive äldre personer, personer med utländsk bakgrund samt lågutbildademedborgare. En positiv utveckling är att andelen förtroendevalda kvinnor harökat avsevärt. När det gäller förtroendeuppdrag högre upp i den kommunalamakthierarkin blir deras underrepresentation emellertid allt tydligare.Den politiska ojämlikheten i föreningslivet består också i huvudsak enligtDemokratiutredningen, även om dess tidigare något manliga framtoning till vissdel är på väg att ändras. Högutbildade är exempelvis mer aktiva än lågutbildadei medborgarsammanslutningar av olika slag, och utbildningens roll förföreningsaktivitet har t.o.m. ökat . Likaså deltarförvärvsarbetande mer än andra. Enligt statistik från deltar också äldremedborgare i föreningslivet mer än yngre. Vidare är de som är födda utomlandssvagare representerade bland dem som är medlemmar i flera föreningar, likaså desom har svag ekonomi.Demokratiutredningen anser sammanfattningsvis att utvecklingen är särskiltoroande i några avseenden. Det gäller för det första skillnaderna mellan olikaåldersgruppers politiska engagemang. Trots ökad utbildningsnivå deltarfortfarande unga i mindre utsträckning än medelålders. Både när det gällermedborgarnas kontakter med beslutsfattare, deras förmåga att överklaga politiska beslut och demonstrationsdeltagande är det fler medelålders än unga som deltar. Beträffande äldre är situationen mer tvetydig. Pensionärer uppvisar en lägregrad av direkt politiskt deltagande, medan deras ideella engagemang faktiskt ärstörre än vad det är för medelålders. lyfter också fram debestående klassklyftorna. Därutöver framhåller man de tvåförhållandevis nya konfliktlinjer som skapats, nämligen den mellan sysselsattaoch arbetslösa, samt mellan personer med utländsk bakgrund och övrigabefolkningen. Personer med utländsk bakgrund, i synnerhet från länder utanförEuropa, och arbetslösa, har genomgående ett lägre politiskt deltagande och enlägre delaktighet i samhället än befolkningen i övrigt.Antidemokratiska krafter gör sig gällandeDemokratiutredningen pekar på det hot mot demokratin som de antidemokratiskakrafter utgör som verkar inom ramen för det formella systemet - krafter som görsig gällande såväl nationellt som internationellt. Dessa antidemokratiskakrafter organiserar sig inom ramen för tämligen starka formella demokratier -även de nordiska folkstyrelserna - i syfte att underminera demokratin. Stödetför partier med främlingsfientliga och rasistiska program är betydande i helaEuropa, även i , och i flera länder har partierna mandat i folkvaldaförsamlingar. Kartläggningar som bl.a. gjorts av visar att flera av de stora främlingsfientliga partier som verkar inom det formellademokratiska systemen har sin rekryteringsbas i uttalat rasistiska och/ellernazistiska partier och grupperingar vars budskap präglas av rasideologi ochvåldsdyrkan. Enligt visar förekomsten av rasism ochnynazism på de växande klyftorna i samhället och en avtagande respekt förmänniskors lika värde. Den demokratiska kulturen delas inte av alla och enligtutredningen kan det därför inte antas att de demokratiska värderingarnaåterskapas och sprids av sig själva.Ett delvis annorlunda hot mot demokratin utgörs av de individer och grupper som, i ett mer eller mindre uttalat politiskt syfte, systematiskt och med våldsaboterar demokratiska processer eller gör sig skyldiga till omfattandeskadegörelse. Enligt de kartläggningar som regelbundet görs av Säkerhetspolisen() har flertalet av dessa grupper en anarkistisk grundideologi. Ett antalsådana grupper har gjort sig skyldiga till lagbrott och kränkningar avgrundläggande demokratiska spelregler med hänvisning till att det rådandesystemet av dem upplevs som odemokratiskt och därför motiverar våldsammautomparlamentariska aktioner. Det kan således betraktas som en synnerligenaggressiv och mycket allvarlig form av civil olydnad. Kravallerna i isamband med och den omfattande förekomsten av sabotage mot företaginom pälsindustrin är exempel på sådana utomparlamentariska aktioner.Ytterligare en typ av hot mot det öppna demokratiska samhället utgörs av deninternationella terrorismen. De terrorattacker som ägde rum i ochWashington och som skakade hela världssamfundet är ytterst kränkningar av demokratin.Medborgarnas politiska tilltroDemokratiutredningen återger i sitt slutbetänkande studier angående medborgarnas politiska tilltro, dvs. om medborgarna uppfattar det som möjligt att påverkapolitiskt beslutsfattande. I politisk tilltro ingår dels om man tror att detpolitiska systemet är öppet för utifrån kommande krav (systemtilltro), dels omman själv anser sig besitta förmåga att påverka, och detta i relation till andra medborgare (självtilltro). En jämförelse visar att medborgarnaspolitiska tilltro har ökat något och 1997. Om manenbart ser till det enskilda mättillfället framgår det emellertid attmedborgarna är övervägande negativt inställda till det politiska systemetsmottaglighet för utifrån ställda krav och att de flesta anser att de själva harmindre möjlighet att påverka än andra. konstaterar ocksåatt det finns betydande skillnader beträffande systemtilltro och politisktsjälvförtroende mellan olika utbildnings- och klassgrupper. Andra avDemokratiutredningen refererade studier angående förtroendet för politiker ochpartier i allmänhet visar att andelen som givit uttryck för misstro har ökat.När det gäller förtroendet för olika samhälleliga institutioner var förtroendetlågt 1998 för bl.a. och Europaparlamentet.Samtidigt är stödet för demokratin mycket starkt i enligtDemokratiutredningen. Stödet är dessutom starkare än i flera jämförbara länder.Enligt SOM uppgav av svarspersonerna SOM-studie att de var mycket eller ganska nöjda med det sätt på vilket demokratin fungerar i . Svenskarna har enligt olika förtroendeundersökningar, bl.a. Europabarometern,generellt sett ett stort förtroende för de flesta samhällsinstitutionerna.Nämnas kan också att människors tillit till varandra, som antas ha en positivinverkan på demokratin, är fortsatt stor (SOM, 2001).Den svenska demokratin uppvisar såväl styrka som svagheterEnligt regeringen visar den svenska demokratin styrka och möjligheter men ocksåsvagheter och hot. Demokratin som styrelseform är väl förankrad blandmedborgarna. Det finns däremot problem med demokratins funktionssätt.Ett minskat deltagande genom de traditionella kanalerna behöver i och för siginte betyda att den svenska demokratin har problem, åtminstone inte på kortsikt. På kan emellertid det demokratiska beslutsfattandet vara ifara om exempelvis allt färre deltar i de allmänna valen eller om färre ärberedda att ansluta sig till ett politiskt parti och ta på sigförtroendeuppdrag. Det är också en fara om det engagemang och intresse som finns inte tas till vara. Hos många unga finns exempelvis en öppenhet för olikaformer av politiskt engagemang som inte direkt har att göra med partipolitik.Ungdomars engagemang måste tas till vara även om det ibland tar sig uttryck iandra former än de traditionella.När det gäller den politiska jämlikheten har på många områden sett enpositiv utveckling. pekar bl.a. på att jämställdhetenmellan könen har ökat , även om det finns områdendär män fortfarande i högsta grad dominerar. är emellertid allaslika deltagande ett mål att sträva efter, inte en realitet. Vi kan ännu intetala om att det existerar ett jämlikt medborgarskap i . Medborgarnasdeltagande, inflytande och delaktighet skiljer sig åt mellan olikasamhällsgrupper. Det finns en risk att vi får en betydande andel medborgare somär permanent utanför det politiska beslutsfattandet, och vars intressen sällaneller aldrig blir representerade om inte demokratins funktionssätt stärks.Det finns också andra problem än de som här kort återgivits när det gällerdemokratins funktionssätt.