prop · GP03107 · 2002-03-13 00:00:00 — Ett betänkande om grupptalan lades fram i . Det har dock inte lett till lagstiftning. I har presenterats en offentlig utredning (NOU 2001:32) med förslag bl.a. om införande av grupptalan (gruppesøksmål). Det norska förslaget har flera likheter med det som regeringen lägger fram i denna proposition. Enligt det norska förslaget skall grupptalan kunna föras av enskilda och av organisationer. För anspråk av litet ekonomiskt värde finns en möjlighet till grupp- bestämning genom automatisk grupptillhörighet (opt out). I övrigt bygger förslaget på ett anmälningsförfarande (opt in, jfr avsnitt 5.3). Även det i pågående arbetet med en reformering av civil- processen har föranlett en livlig diskussion om grupptalan. I infördes en allmän talerätt för tillvaratagandet av kollektiva intressen på bl.a. hälso-, miljö- och konsumentskyddsområdena (83/95, de 31 de , Direito de participação procedimental e de acção popular). I den ansats till en framtida harmonisering av processrätten inom EU, som presenterades av en arbetsgrupp framhålls grupptalan som ett värdefullt institut (Rapprochement du Droit Judiciaire de lUnion europeénne, Approximation of Judiciary in Union under red. av M. Storme, s. 52). Det kan givetvis finnas vissa fördelar med en harmonisering, i vart fall delvis, av processordningarna i EU:s medlemsstater. En harmonisering är dock förenad med avsevärda svårigheter. I EG-fördraget (artikel 65) finns numera en rättslig grund för att vidta åtgärder på civilprocessrättens område. Bestämmelsen behandlar gräns- överskridande rättsligt samarbete inklusive nationella procedurregler. En rad förutsättningar skall vara uppfyllda för att gemenskapen skall kunna besluta rättsakter som rör civilrättsliga förfaranden. Det är långt ifrån säkert att initiativ om någon form av reglering av grupptalan kan grundas på artikel 65. Dessutom måste beaktas att arbetet med dessa frågor inom EU har planerats för relativt . Ett nytt projekt skulle inte utan vidare ges prioritet. En viss processuell harmonisering skulle möjligen också kunna grundas på EG-fördragets bestämmelser om konsumentskydd och miljöpolitik. Någon generell lagstiftning av det slag som föreslås här är dock inte möjlig att uppnå den vägen. Vidare måste beaktas att vi, om vi avvaktar med en svensk reglering om grupptalan och i stället driver frågan inom EU, inte skulle kunna nå några resultat inom en överskådlig framtid. Alla erfarenheter har visat att frågor som rör medlemsstaternas processuella regler är mycket komplicerade och tar avsevärd tid att behandla. Oavsett vilken form av reglering som väljs skulle en rättsakt om grupprättegång behöva anpassas till det processuella regelsystemet i övrigt, precis som regeringens förslag nära ansluter till . Det är således inte möjligt att avvakta en oviss europeisk harmonisering när det gäller en angelägen processuell reform, med syfte att öka genomslaget för redan gällande materiell rätt. Några remissinstanser har tagit upp frågan om verkställighet utom- lands av ett avgörande efter en grupprättegång. Regeringen har tidigare i detta kapitel berört de högt ställda rättssäkerhetsgarantierna som är förknippade med en sådan rättegång. Det finns enligt regeringens bedöm- ning följaktligen inte några hinder mot verkställighet med stöd av Brysselkonventionen, som skulle vara grundade på brister i förfarandet. Det finns inte heller några andra skäl att anta att ett avgörande efter en grupprättegång, vilket faller inom konventionens sakliga tillämpnings- område, inte skulle kunna verkställas enligt den. har efter en översiktlig granskning kommit till samma slutsats. Frågor om tolkningen av Brysselkonventionen avgörs dock förstås ytterst av . Sammanfattande och avslutande synpunkter Sammanfattningsvis finns det tre huvudsakliga faktorer som förklarar varför rättsligt skyddade intressen inte blir tillgodosedda i tillräckligt stor omfattning. Den första orsaken är att det alltför ofta finns en disproportion mellan ett anspråks ekonomiska värde för den enskilde och de kostnadsrisker som följer med ett rättsligt agerande. En annan anledning är att anspråkshavaren på grund av psykologiska, sociala eller andra icke-rättsliga faktorer inte känner till rättskränkningen eller saknar mod, kraft och vilja att hävda sin rätt. Som ett tredje hinder finns det pro- cessuella regler och principer som endast undantagsvis tillåter någon att utan uppdrag processa för att tillgodose annat än sin egen personliga rätt. Dessa omständigheter leder till slutsatsen att det finns behov av åt- gärder för att stärka det processuella rättsskyddet för gruppanspråk. Ett sätt att åtgärda problemet är att införa regler om representativ process vid domstol grupptalan. Många remissinstanser har framfört kritik mot förslaget om grupptalan. Invändningarna gäller att reformbehovet i stället borde mötas genom vidareutveckling av den s.k. pilotmålsmetoden eller regler om kumulation, att grupptalan ökar risken för utpressning till icke- berättigade förlikningar, att företags investeringsvilja riskerar att minska och att frågan om grupptalan bör beredas på europeisk nivå. Invändningarna kan inte negligeras. Lagstiftningens effekter skall också följas upp senast efter det att regleringen har trätt i kraft. Uppföljningen skall bl.a. ske ur ett småföretagarperspektiv. En under- sökning skall göras med avseende på vilka effekter grupptalan har fått för småföretagen, exempelvis när det gäller den risk för missbruk och legal blackmail som flera remissinstanser befarar. Remissinstansernas invänd- ningar måste dock värderas och vägas mot behovet av en reform för att förbättra genomslaget för redan gällande materiella rättsregler. Reformen berör både konsument- och miljöskydd samt andra rättsområden. Det finns i detta sammanhang anledning att framhålla det goda skydd mot missbruk av processformen som finns inbyggt i förslaget. Här kan nämnas kärandens kostnadsansvar, kraven på ombudet, de särskilda processförutsättningarna och den domstolskontroll de innebär. Rege- ringens bedömning är således att det bör införas regler om grupptalan i svensk process. En sådan taleform bör utformas med utgångspunkt från att den å ena Prop. 2001/02:107 sidan skall vara reellt öppen för var och en som har ett befogat intresse av att få sin sak prövad vid domstol och å andra sidan skall avhålla och avskräcka från grundlösa processer. Regleringen skall utformas så att den möjliggör för en grupprättegång att allt efter omständigheterna medverka till att kompensation erbjuds till rättskränkta som inte har realistiska möjligheter att göra sin rätt gällande, att processordningen utövar sin handlingsdirigerande funktion också i fall där de samlade skadeverkningarna är omfattande men de enskilda anspråken är så små att ingen annars vill ta på sig arbetet med att driva igenom dem, att domstolarna får tillräckligt underlag för att göra de breda intresse- avvägningar som är en förutsättning för deras prejudikatbildande, rättsutfyllande, rättsutvecklande och rättsskapande verksamhet samt att för gruppanspråk gemensamma eller likartade bevis- och rättsfrågor prövas på ett så säkert, snabbt, billigt och enkelt sätt som möjligt så att domstol och parter sparar tid och kostnader. 5 Grupprättegång vid allmän domstol 5.1Val av reglering och former av grupptalan Regeringens förslag: Det införs en särskild lag om grupprättegång i tvistemål vid allmän domstol. Utredningens och promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser som har yttrat sig i denna del tillstyrker att regler om grupprättegång införs i en särskild, fristående lag. Skälen för regeringens förslag: har på ett utförligt sätt kartlagt det materiella rättsläget på konsumenträttens och miljörättens område samt enligt jämställdhetslagen (betänkandets del C, bilaga B). Kartläggningen ger underlag för ett författningsförslag om grupprättegång, som beaktar de särskilda problem som de materiell- rättsliga bestämmelserna kan ge upphov till vid en representativ process på dessa områden. Detta kan tala för att låta grupptalan ha ett till vissa rättsområden begränsat tillämpningsområde. Beroende på omständig- heterna kan regler om grupptalan då antingen ges fristående eller tas in i olika materiellrättsliga regelverk. En generellt tillämplig lag om grupprättegång innebär emellertid i sig inte att taleformens användning försvåras inom nu nämnda rättsområden. Med en allmängiltig lag vinner man dessutom att grupptalan blir möjlig vid rättsliga massöverträdelser på andra områden än konsument- och miljörätt. Sålunda torde t.ex. avgränsningen till dessa rättsområden innebära att grupprättegång inte kan användas för att driva ersättnings- krav i situationer som typiskt sett lämpar sig för handläggning i en representativ processform, såsom t.ex. efter en olyckshändelse där ett större antal personer drabbats på ett likartat sätt. Det skall dessutom beaktas att det inte finns någon klar och entydig definition av vad som menas med t.ex. konsumenträtt och miljörätt. En begränsning av grupptalans tillämplighet i detta hänseende kan därför leda till betydande avgränsningsproblem. Övervägande skäl talar alltså för att regler om grupprättegång ges ett brett användningsområde. Begränsningen i tillämpningen bör endast styras av sådana kompetens- och handläggningsregler som allmänt präglar svensk processrätt, nämligen åtskillnaden mellan allmän domstol och specialdomstol samt mellan civil-, straff- och förvaltningsprocess. I enlighet med det sagda bör införandet av regler om grupptalan utgå från den fördelning i kompetens som finns mellan dels domstolar och andra myndigheter, dels domstolar med allmän behörighet och förvaltningsdomstolar. De civilrättsliga anspråk som kan komma i fråga för en grupptalan är till sin karaktär sådana att de i något fall kan tänkas uppstå som en följd av kriminell verksamhet. En brottslig handling, t.ex. svindleri, kan ge upphov till ersättningsanspråk från ett stort antal personer. Sådana anspråk kan enligt prövas i samband med åtal för brott. En gemensam handläggning av skadeståndstalan och åtalet har flera fördelar, inte minst i processekonomiskt hänseende. Det kan därför inte bortses från att det i vissa situationer vore önskvärt att kunna förena en grupptalan med ett åtal. Talan om ansvar för brott är dock så artskild från civilprocessen att processformerna i de allra flesta fall lämpligen bör hållas åtskilda i grupptalansammanhang. Nästa fråga att ta ställning till är hur regler om grupprättegång bör inordnas i den nuvarande processordningen. En grundläggande riktlinje i reformarbetet bör vara att åtgärderna skall ansluta så nära som möjligt till den systematik som utmärker det gällande processuella regelsystemet. Därigenom gynnas enhetlighet i lag- regleringen och underlättas arbetet för de rättstillämpande organen. I överensstämmelse med detta bör regler om grupptalan i civilmål bygga på handläggningsreglerna i . Därmed kommer i många avseenden samma bestämmelser att gälla vid en grupprättegång som vid en sedvanlig tvistemålsprocess. Införandet av regler om grupptalan kräver särskilda bestämmelser angående centrala processuella frågor som talerätt, kostnadsansvar och överklagande. Grupptalan medför vidare behov av en helt ny typ av regler till skydd för gruppmedlemmar som inte deltar aktivt i processen. Det bör alltså ställas upp särskilda förutsättningar för att en grupp- rättegång skall få inledas och ges anvisningar angående underrättelse till gruppmedlemmar om att en grupprättegång har inletts och i anledning av händelser under processen, t.ex. vid förlikningsförslag och återkallelse. Gruppens bestämning och möjlighet för gruppmedlemmarna att få till stånd ett byte av företrädare är andra processuella frågor som måste regleras särskilt. Behovet av nyreglering vid införandet av grupptalan ställer höga krav på valet av lagstiftningsteknik. En grupptalanprocess bör huvudsakligen följa samma handläggningsrutiner som rättegångar i allmänhet. innebär att regelsystem i princip bör vara tillämpligt Prop. 2001/02:107 också i en grupprättegång. Att införa de nya regler som krävs om grupptalan i själva har därför vissa fördelar. Domstolar samt advokater och andra som regelbundet uppträder vid domstol är vana vid systematiken i disposition och regeluppbyggnad. Särregler för grupptalan kan infogas i anslutning till den motsvarande grundregeln för ordinära processer, vilket gör det förhållandevis enkelt att söka upp och tolka särbestämmelser. måste det vara möjligt för domstolen samt parterna och deras företrädare att snabbt och enkelt skaffa sig en klar bild av de särdrag som präglar en grupptalanprocess. Detta gäller inte enbart proce- durfrågor, utan också omständigheter som domens rättsverkan och förlikningsmöjligheter. Det är från rättssäkerhetssynpunkt önskvärt att enskilda på ett lättöverskådligt sätt kan skaffa sig en uppfattning om vad grupptalan innebär i dessa hänseenden. Kostnadsfrågor och gruppmed- lemmarnas möjligheter att påverka skeendet i processen är andra exempel på förhållanden som kan ha betydelse för den som har att ta ställning till om han eller hon skall låta sig omfattas av en grupptalan. En annan viktig synpunkt är att inte bör belastas med specialregler på ett sätt som gör att överblicken går förlorad och balkens användning i sedvanliga processer försvåras. De argument som talar för en särreglering väger tyngre än de faktorer som kan anföras för att låta regler om grupprättegång flyta in i . Det bör således införas en särskild lag om grupprätte- gång. Lagen skall ansluta till på så sätt att den skall innehålla bestämmelser om de avvikelser från balkens regler som skall gälla vid handläggningen av en grupprättegång. skall alltså vara subsidiärt tillämplig. Regeringens förslag: Grupptalan skall kunna väckas av enskilda personer, organisationer eller myndigheter. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens, dock att utredningen dessutom föreslår grupptalan på svarandesidan. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som tillstyrkt att det införs en lag om grupprättegång har i allt väsentligt anslutit sig till utredningens förslag. och har dock avstyrkt förslaget att införa enskild grupptalan. anför att nackdelarna med grupprättegångar skulle bli särskilt påtagliga vid enskild grupptalan. Särskild tveksamhet angående enskild grupptalan har också uttryckts av , , , och Föreningen . däremot avstyrker förslaget när det gäller offentlig grupptalan. Förbundet menar att denna form av talan kan innebära ett statligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Vidare har och avstyrkt utredningens förslag om grupptalan på svarandesidan. Också delar den uppfattningen. förordar däremot av processekonomiska skäl en möjlighet till grupptalan på svarandesidan. Skälen för regeringens förslag: Utredningen har föreslagit att en lag om grupprättegång skall omfatta tre former av grupptalan, nämligen sådan som förs av en enskild medlem i gruppen (enskild grupptalan), av en myndighet (offentlig grupptalan) eller av en organisation (organi- sationstalan). Enligt utredningen talar flera skäl för att kraven på repara- tion, prevention, rättsbildning och processekonomi bäst tillgodoses genom att taleformerna får samverka. Den bedömningen framstår som riktig. Offentliga myndigheter är mindre kostnadskänsliga än enskilda, i den meningen att de oftare kan antas sakna ekonomiska motiv att förlikas eller att avstå från att överklaga. Offentlig grupptalan kan därför sägas gynna utsikterna för att tvister av prejudikatintresse eller som kan antas ha en betydande preventiv effekt drivs med full kraft. En annan fördel med offentlig grupptalan är att kostnaderna för motparten av en processförlust vanligtvis blir lägre. Myndigheter har inte sällan internt tillgång till juridisk sakkunskap och behöver inte anlita dyrare advokat- hjälp. kan motparten vara säker på att få sina kostnader ersatta vid en processvinst. Det framstår emellertid som tveksamt om offentlig grupptalan är ett ändamålsenligt alternativ, om syftet med processen i första hand är att säkerställa att gruppmedlemmarna får sina anspråk tillgodosedda, dvs. Behovet av prioriteringar i fråga om användningen av det allmännas resurser, men också andra mer principiella skäl, gör det nöd- vändigt att avgränsa det offentligas ansvar till sådana sektorer där ett agerande från det allmänna framstår som särskilt nödvändigt. Att myndigheter genom talan vid domstol bistår enskilda med att driva igenom rättsliga anspråk bör förbehållas de fall där det finns ett vidare samhällsintresse av att tvistefrågor blir rättsligt prövade. I detta samman- hang bör också beaktas att offentlig grupptalan kanske inte alltid är ett realistiskt alternativ när det är staten som står på svarandesidan. I många av de fall där en grupprättegång framstår som den lämpligaste processformen kan det därför antas vara mer ändamålsenligt att enskilda gruppmedlemmar eller organisationer för grupptalan. Mycket talar för att taleformerna kommer att komplettera varandra väl. Offentlig grupptalan kan väntas fylla en speciellt viktig funktion när huvudsyftet med processen är att verka handlingsdirigerande eller att främja prejudikat- bildning och rättsskapande. Processen ligger då väl i linje med myndig- heternas allmänna roll att arbeta för främjandet av samhällsintressen och endast undantagsvis ingripa i enskildas inbördes rättsförhållanden. Grupptalan som förs av enskilda eller organisationer kommer att förutsätta att det finns någon som är tillräckligt engagerad i saken för att inleda rättegång, med den kostnadsrisk det innebär. I första hand torde så vara fallet när tvisten rör individuellt större ekonomiska eller andra värden. Särskilt enskild grupptalan får därför antas bota brister i reparativt och processekonomiskt hänseende. Vissa remissinstanser har ställt sig avvisande till att enskild grupptalan Prop. 2001/02:107 införs. De tveksamheter som anförts mot denna taleform delas inte av Förutom värdet av den pluralistiska syn som införandet av samtliga tre grupptalanformer ger uttryck för kan det konstateras att enskild grupptalan är den taleform som står den individuella processen närmast. Det är sålunda enbart vid enskild grupptalan som käranden har ett eget privaträttsligt intresse i saken. Det kan visserligen hävdas att det vid grupptalan som förs av enskilda personer finns en större risk för obefogade processer än vid en offentlig grupptalan. Faran för chikanöst eller annat illojalt processande är emellertid överdriven. Den som vill föra en grupptalan kommer att behöva ta sig igenom flera spärrar, vilka erbjuder domstolarna och motparten ett bättre skydd mot illojal processföring än som är fallet vid reguljära rättegångar. Sammanfattningsvis anser regeringen alltså att införandet av regler om grupprättegång i svensk rätt bör omfatta både offentlig och enskild grupptalan samt organisationstalan. Enligt utredningens förslag skulle det finnas möjlighet att väcka talan mot en grupp. Det finns visserligen områden där det kan anses före- komma ett praktiskt behov av en sådan talemöjlighet. Som utredningen och framhåller väcker emellertid grupptalan på svarande- sidan särskilda frågor, bland annat när det gäller gruppens bestämning och i kostnadshänseende. Det är inte givet att, som utredningen föreslår, medlemmarna i en grupp på svarandesidan inte skall ha möjlighet att träda ur gruppen eller att de skall svara fullt ut för rättegångskostnader. Dessa frågor kräver vidare överväganden. bör inte införas regler om grupptalan på svarandesidan. 5.2Inledandet av en grupprättegång Regeringens förslag: En grupptalan skall väckas genom stämning eller genom att käranden i en pågående rättegång ansöker hos rätten om att få omvandla talan till en grupptalan. Utredningens och promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: i , advo- katsamfund och ifrågasätter den föreslagna regeln om byte av taleform. De menar att svarandens möjlighet att planera sin processföring kan försvåras väsentligt. Skälen för regeringens förslag: Enligt 13 kap. 4 § RB väcks talan genom stämning, om inte annat är stadgat. Med denna paragraf korresponderar 42 kap. 1 § RB, som anger att den som vill inleda en rättegång mot någon skall hos rätten skriftligen ansöka om stämning. Talan anses enligt 13 kap. 4 § tredje stycket RB väckt, då ansökan om stämning inkom till rätten. Av bestämmelser i 14 kap. RB följer att en och samma ansökan kan avse stämning såväl av flera som på flera. uppgifter en ansökan skall innehålla framgår av bestämmelser i 33 kap. och 42 kap. RB. Enligt regeringens mening kan dessa regler tillämpas även i mål där det förs grupptalan. Vissa kompletteringar i bestäm- melserna om en ansökans innehåll bör dock göras (se vidare avsnitt 5.3 och författningskommentaren). Det kan under handläggningen av en vanlig process inträffa om- ständigheter som gör att en representativ taleform framstår som ett mer lämpligt processuellt alternativ. Som exempel kan nämnas att en part som söker genomdriva ett anspråk får kännedom om andra med samma eller likartade anspråk. Det kan i sådant fall framstå som lämpligt att behandla anspråken inom ramen för en grupprättegång. För att käranden då skall kunna väcka en ny talan enligt lagen om grupprättegång krävs en återkallelse av den individuella talan, eftersom en ny talan angående en fråga som redan är föremål för rättegång mellan samma parter inte får tas upp till prövning (13 kap. 6 § RB). Rätten till återkallelse är dock begränsad enligt 13 kap. 5 § RB. I dispositiva mål kan en svarande, som har ingått i svaromål, yrka att målet ändock prövas. För att en grupprättegång skall bli möjlig i alla de fall där en grupptalan är påkallad måste därför 13 kap. 5 § RB ändras så att käranden ges en ovillkorlig rätt till återkallelse om avsikten är att i stället inleda en grupprättegång. En sådan regeländring skulle emellertid kunna miss- brukas av t.ex. en kärande som under processens gång finner att bevisläget är ogynnsamt. Den situationen kan uppkomma att en kärande som påstår sig vilja inleda en grupprättegång tillåts att återkalla sin individuella talan men därefter underlåter att väcka talan eller misslyckas med att uppfylla förutsättningarna för en sådan talan. Ett lämpligare alternativ är att en kärande som önskar omvandla en individuell talan till en grupptalan skall få denna fråga prövad under rättegången. Oavsett om rättegången omvandlas eller inte kan hand- läggningen i så fall fortsätta på grundval av det förberedelsearbete som redan lagts ned i målet. Några remissinstanser har gjort gällande att svarandens möjlighet att planera sin processföring skulle försvåras väsentligt genom en möjlighet att byta taleform. Vad saken gäller är att fler anspråk mot svaranden aktualiseras. Frågan blir då hur de lämpligast hanteras processuellt. Att nya krav riktas mot en svarande är normalt inte något denna kan gardera sig mot genom planeringen av en viss pågående process. Frågan om en begäran om byte av taleform skall bifallas eller inte bör överlämnas till domstolen att pröva utifrån förhållandena i det aktuella målet och de allmänna krav som gäller för inledande av en grupptalan. Som utvecklas närmare i avsnitt 5.2.2 skall som en särskild processförut- sättning för grupptalan gälla att en sådan talan framstår som den bästa tillgängliga metoden för att få anspråken rättsligt prövade vid domstol. Rätten kommer följaktligen alltid att behöva bedöma behovet av gruppta- lan mot bl.a. möjligheten att processa individuellt. Att talan redan inletts kan vid en sådan prövning tillmätas särskild betydelse, allt efter omständigheterna i det enskilda fallet. Begäran om att en individuell talan skall övergå till att handläggas som en grupptalan bör göras genom en särskild ansökan.