prop · GP03122 · 2002-03-19 00:00:00 — En sanktionsavgift är således en ekonomisk sanktion som åläggs för ett rättsstridigt beteende. liknar den böter och företagsbot. Sanktionsavgifter har regelmässigt både ett repressivt och ett vinsteliminerande inslag. avgifterna ofta uppgår till belopp som överstiger de böter som kan komma i fråga för brott som kan bedömas vara av liknande svårig- hetsgrad som överträdelsen. Normalt brukar vissa gränser ställas upp för en sanktionsavgifts storlek. Avsikten med den nu föreslagna sanktionsavgiften är att den skall kunna sättas så högt att den motverkar domstolstrots inom de aktuella Förslaget skulle inte uppnå sitt syfte om det medförde en möjlighet för en kommun eller ett landsting att medvetet ådra sig en sanktionsavgift med ett lägre belopp än vad det skulle kosta att tillhandahålla insatsen eller biståndet. Mot denna bakgrund anser regeringen att en rimlig högsta nivå på sanktionsavgiften är en miljon Utgångspunkten är dock att det endast i undantagsfall bör vara aktuellt med en så hög sanktionsavgift. Regeringen kommer att noggrant Prop. 2001/02:122 följa tillämpningen av bestämmelserna om sanktionsavgift. skulle visa sig att den högsta möjliga sanktionsavgiften är för låg för att den skall vara ett effektivt påtryckningsmedel avser regeringen att åter- komma i frågan. När det gäller det lägsta beloppet anser regeringen i likhet med utredaren att detta lämpligen kan bestämmas till . Om den sannolikt mycket ovanliga situationen skulle uppkomma att domen inte verkställs trots att kommunen eller ålagts en sanktionsavgift finns det i princip inte något som hindrar att en ny sanktionsavgift döms ut för den ytterligare period som domen inte verkställts. Regeringen instämmer i Lagrådets bedömning att det i tydlighetens intresse bör framgå av lagtexten att ny särskild avgift får dömas ut om en kommun eller ett landsting som efter att ha ålagts att betala en sanktionsavgift fortfarande underlåter att tillhandahålla insatsen eller biståndet. I föregående avsnitt har regeringen föreslagit att avgiftsskyldigheten skall bygga på strikt ansvar. Det bör dock finnas en möjlighet att sätta avgiften lägre än normalt eller att efterge den helt när särskilda omständigheter påkallar det. Sanktionsavgift skall beslutas av domstol Regeringens förslag: Frågor om sanktionsavgift prövas efter ansökan av av länsrätten. En sanktionsavgift får dömas ut bara om ansökan delgetts kommunen eller från det att domen om insatsen eller biståndet har vunnit laga kraft. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: i anser att en tidsgräns inte behövs och att hänsyn i stället bör tas till omständigheterna i det enskilda fallet. Skälen för regeringens förslag: I normalfallet ankommer det på tillsynsmyndigheten att fatta beslut angående skyldighet för någon att Det förekommer emellertid även att sådana beslut av domstol på talan av tillsynsmyndigheten (se 26 § konkurrenslagen, 1993:20). På det nu aktuella området rör det sig om bestämmelser med ett betydande inslag av skönsmässiga bedömningar. Enligt regeringens mening synes därför domstolsalternativet vara att föredra beträffande den föreslagna sanktionsavgiften (jfr bet. 1981/82:JuU53, rskr. 328) Det bör alltså vara en uppgift för att väcka talan hos länsrätten mot kommunen eller angående skyldighet att betala sanktionsavgift. Det är viktigt att talan angående sanktionsavgift väcks utan onödigt Det bör därför föreskrivas att en sanktionsavgift får dömas ut bara om ansökan delgetts kommunen eller från det att domen om insatsen eller biståndet har vunnit laga I promemorian föreslås att prövningstillstånd inte skall krävas vid överklagande till kammarrätten av en dom om sanktionsavgift. prövningstillstånd krävs vid överklagande av andra mål socialtjänstlagen anser regeringen att något undantag i inte bör göras vad gäller överklaganden i mål om sanktionsavgift. 9Underlåtenhet att verkställa gynnande kommunala beslut Regeringens bedömning: kartläggning och analys av antalet ej verkställda domstols- och myndighetsbeslut bör avvaktas innan åtgärder mot underlåtenhet hos kommuner och landsting att verkställa sina egna gynnande beslut om insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och socialtjänstlagen (2001:453) övervägs. Promemorian: Det har inte ingått i utredarens uppdrag att föreslå åtgärder som är inriktade på missförhållanden som inte beror på domstolstrots. Utredaren har dock anfört att det är angeläget att åtgärder vidtas för att motverka dröjsmål även i dessa fall. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser, bl.a. , samtliga länsstyrelser, Handikappförbundens Samarbetsorgan, , och , Ungdomar och Vuxna anför att kommuners underlåtenhet att i vissa fall verkställa sina egna gynnande beslut är ett betydligt större problem än domstolstrots och att det är mycket angeläget att åtgärder vidtas för att komma till rätta med detta problem. Några remissinstanser föreslår att förslagen om sank- tionsavgift och revisorernas utökade skyldigheter skall omfatta även sådan underlåtenhet. Skälen för regeringens bedömning: Utredarens uppdrag har varit att göra en rättslig analys av hur ett sanktionssystem som gör det möjligt att motverka kommunalt domstolstrots bör utformas. När kommunen eller inte verkställer sitt eget gynnande beslut är det inte fråga om domstolstrots. Som framförts av många remissinstanser är detta ett stort problem. Regeringen har i regleringsbrev gett i uppdrag att i samarbete med länsstyrelserna kartlägga och analysera antalet ej verkställda domstols- och myndighetsbeslut enligt 9 § LSS och 6 b och 6 f §§ i dåvarande socialtjänstlagen (regeringsbeslut , dnr S2000/8290/SK). Uppdraget avser personer med funktions- hinder i alla åldrar och skall redovisas . Regeringen har vidare i regleringsbrev gett länsstyrelserna i uppdrag att bl.a. redovisa antalet icke verkställda beslut enligt de angivna bestämmelserna per (regeringsbeslut , dnr Fi2000/4546). Innan ställning tas till vilka åtgärder som är lämpliga för att komma till rätta med problemet med underlåtenhet hos kommuner och landsting att verkställa sina egna gynnande beslut om insatser enligt LSS och socialtjänstlagen bör kartläggning och analys av antalet ej verkställda domstols- och myndighetsbeslut avvaktas. 2001/02:122 kommer därefter att återkomma i frågan. Regeringen har föreslagit ett flertal lagändringar som syftar till att motverka att kommuner och landsting gör sig skyldiga till domstolstrots. Huruvida de ändringar som rör revisorernas verksamhet, bl.a. en viss anmälningsskyldighet när domstolstrots upptäcks, kommer att leda till ökade kostnader blir beroende av i vilken utsträckning granskningen inriktas på sådana fall. De bedöms dock inte leda till några kostnads- konsekvenser för kommunerna och landstingen. De föreslagna reglerna om när kommunala beslut får verkställas och om att beslut om rättelse av verkställighet i vissa fall skall meddelas utan oskäligt dröjsmål bedöms inte heller leda till några kostnadsökningar. Genom fattade beslut angående bl.a. vite på LSS- området och inom har länsstyrelserna fått nya uppgifter. och länsstyrelserna har 1999 tillförts medel för att för- stärka och intensifiera tillsynen av vården av äldre och funktionshindrade personer. En del av dessa resurser har bedömts kunna användas för att ge länsstyrelserna en mer aktiv roll när det gäller att föregripa domstolstrots (prop. 1999/2000:79 s. 132). Regeringens förslag om en sanktionsavgift i stället för en möjlighet till vitesföreläggande innebär inte att får några väsentligt annorlunda eller mer arbetskrävande uppgifter än de har . Det kan däremot antas att den administrativa hanteringen av en sanktionsavgift blir enklare än den som krävs vid en vitessanktion. Förslaget om sanktionsavgift bedöms således inte föranleda några kostnadsökningar för länsstyrelserna. De gällande bestämmelserna om möjlighet till vitesföreläggande innebär att beslut om avslag på en begäran om vites- föreläggande kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Även en ansökan om utdömande av vitet prövas av allmän förvaltningsdomstol. Förslaget om sanktionsavgift innebär att det endast blir fråga om ett förfarande i stället för två olika förfaranden. Mot denna bakgrund be- döms några kostnadsökningar inte uppkomma för de allmänna förvalt- ningsdomstolarna. 11 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser Ändringarna i kommunallagen, LSS och socialtjänstlagen föreslås träda i kraft . Beträffande förslagen till ändringar i kommunallagen finns inte skäl att föreslå några särskilda övergångsbestämmelser. När det gäller de föreslagna ändringarna i LSS och socialtjänstlagen behövs däremot sådana bestämmelser. Det bör därför föreskrivas att äldre bestämmelser gäller när fråga är om dröjsmål med verkställighet av avgöranden som meddelats före lagens ikraftträdande. Detta innebär bl.a. att det inte blir möjligt att döma ut sanktionsavgift i sådana fall (jfr 2 kap. 10 § Prop. 2001/02:122 regeringsformen). 12.1Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) 9 kap. 9 § Förslaget har behandlats i avsnitt 6. Ändringen innebär att om revisorerna i sin granskning finner att det föreligger misstanke om att allmän förvaltningsdomstols avgörande åsidosatts, skall de anmäla förhållandet till berörd nämnd. Bestämmelsen har också omarbetats redaktionellt. Bestämmelsen omfattar både domar och beslut. En anmälan bör ske när en dom i ett mål om laglighetsprövning, som innebär att ett kommunalt beslut upphävts, inte respekteras eller när ett verkställighetsförbud, som meddelats i ett sådant mål, överträds. Ett annat fall är när ett kommunalt organ underlåter att följa föreskrifterna i 10 kap. 15 § kommunallagen (1991:900) om rättelse av verkställigheten, då en allmän förvaltningsdomstol har upphävt ett beslut som redan har verkställts. Skyldigheten att anmäla bör också inträda när revisorerna upptäcker att en förpliktelse enligt ett avgörande i ett förvaltningsmål inte har verkställts inom rimlig tid. I bestämmelsen föreskrivs också en rapporteringsskyldighet till fullmäktige. Till skillnad från vad som gäller vid misstanke om brott är rapporteringsskyldigheten inte beroende av att nämnden finner att det föreligger misstanke om att en allmän förvaltningsdomstols avgörande åsidosatts. 9 kap. 10 § Förslaget har behandlats i avsnitt 6. Ändringen innebär att revisorernas granskning även får omfatta enskilda ärenden som avser myndighetsutövning i fråga om hur nämnderna verkställer avgöranden av allmänna förvaltningsdomstolar. Paragrafen har också omarbetats redaktionellt. De ärenden som kan komma att granskas kan innehålla integritetskänslig information. Sekretess gäller dock hos kommunen eller om revisorerna får del av uppgifter för vilka sekretess gäller (13 kap. 1 § sekretesslagen). 10 kap. 14 a § Förslaget har behandlats i avsnitt 7.1. I paragrafen, som är ny, föreskrivs att ett beslut som kan överklagas enligt bestämmelserna i 10 kap. får verkställas innan det har vunnit laga kraft om inte särskilda skäl talar emot det. Den föreslagna regleringen innebär att omedelbar verkställighet i princip får ske men att beslut om sådan verkställighet bör föregås av en individuell bedömning av skälen för och emot. Det kan ha stor Prop. 2001/02:122 ekonomisk eller rättslig betydelse för kommunen eller att beslutet verkställs skyndsamt. Effektivitetshänsyn väger tungt vid bedömningen. Å andra sidan kan en för tidig verkställighet få till följd att kommun- eller landstingsmedlemmarnas rätt att få lagligheten i ett beslut prövad blir illusorisk. Verkställigheten kan ju innebära att en rättelse av beslutet blir faktiskt eller juridiskt omöjlig, t.ex. när en byggnad rivs eller egendom säljs. Kommunen eller har naturligtvis en viss handlingsfrihet också när ett beslut överklagats. Vid s.k. okynnesbesvär och när beslutet utan tvekan är lagenligt bör det kunna verkställas trots överklagandet. Om det finns en realistisk möjlighet att det överklagade beslutet kan komma att upphävas bör omedelbar verkställighet i regel inte ske. Särskild försiktighet är påkallad om avgörandet medför allvarliga ingrepp i den enskildes rättssfär. 10 kap. 15 § Förslaget har behandlats i avsnitt 7.2. I den nuvarande bestämmelsen anges att om ett beslut har upphävts genom ett avgörande som har vunnit laga kraft och om beslutet redan har verkställts, skall det organ som har fattat beslutet se till att verkställig- heten rättas i den utsträckning som det är möjligt. Ändringen innebär att det förtydligas i lag att ett formellt beslut om rättelse skall meddelas utan oskäligt dröjsmål. 12.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade Ändringen i första stycket är föranledd av att regeringen i avsnitt 8.1 föreslagit att bestämmelserna om vitesföreläggande i LSS skall ersättas med bestämmelser om sanktionsavgift. Förslaget har behandlats i avsnitt 8.1. Paragrafen är ny. I första stycket föreskrivs att en kommun eller ett landsting som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla en insats enligt 9 § som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, skall åläggas att betala en särskild avgift. Bestämmelsen är tillämplig både i sådana fall då den aktuella domen utformats som en fullgörelsedom, dvs. när kommunen uttryckligen förpliktats eller ålagts att tillhandahålla en viss förmån, och i sådana fall då domstolen i stället valt att förordna eller förklara att sökanden har rätt till förmånen. Något krav på att avgörandet skall ha vunnit laga kraft uppställs inte. Sanktionsavgiften bör inte kunna tas ut vid obetydliga dröjsmål. Som nämnts i avsnitt 8.1 kan det inte alltid krävas att insatsen skall tillhanda- hållas omgående. Det bör finnas utrymme för en nyanserad tillämpning. kan omständigheterna vara sådana att det framstår som motiverat både att straffa någon enskild beslutsfattare för tjänstefel enligt 20 kap. 1 § och att ålägga kommunen eller avgiftsskyldighet. Regleringen innebär inte något hinder mot en sådan ordning (se prop. 1981/82:142 s. 24 f.). I andra stycket anges att avgiften tillfaller staten. Förslaget har behandlats i avsnitt 8.2. Paragrafen är ny. Enligt första stycket fastställs avgiften till lägst och högst . Beloppsgränserna gäller för varje enskilt fall. Om två olika fall är aktuella gäller alltså i stället att avgiften kan bli lägst och högst . I andra stycket anges exempel på omständigheter som är av betydelse när avgiften bestäms i ett enskilt fall. Vissa schabloner bör kunna utarbetas. När beloppet bestäms i det enskilda fallet bör en viktig faktor vara hur länge dröjsmålet varat. Därutöver bör det ofta finnas skäl att beakta kostnaden för den insats som inte tillhandahållits i enlighet med lagens krav och den besparing som dröjsmålet medfört för kommunen eller . I tredje stycket ges en möjlighet att i vissa fall underlåta att döma ut en avgift. Ett skäl till eftergift kan vara när dröjsmålet inte är bagatellartat men det ändå inte kan anses rimligt att lasta kommunen eller för vad som förekommit. Lagrådet noterar i sitt yttrande att de omständigheter som sålunda bör kunna anses utgöra synnerliga skäl är omständigheter som legat utanför kommunens eller kontroll. Att man i sin ekonomiska planering prioriterat medlen på ett sådant sätt att resurserna inte räckt till för att tillhandahålla insatsen kan sålunda inte utgöra ett skäl för eftergift. Däremot torde det enligt Lagrådet inte vara helt uteslutet att inom snäva ramar som en faktor beakta svårigheter med ekonomisk omprioritering då det gäller att bedöma om ett dröjsmål är oskäligt eller då fråga blir om att bestämma den särskilda avgiftens storlek. Regeringen instämmer i de klargörande uttalanden som Lagrådet gjort i denna del. Med ringa fall avses främst att dröjsmålet varit förhållandevis kortvarigt. Förslaget har behandlats i avsnitt 8.3. Paragrafen är ny och innebär att frågor om särskild avgift skall prövas efter ansökan av av länsrätten. Innan väcker talan skall kommunen eller erhålla del av de uppgifter av betydelse som tillförts ärendet och beredas tillfälle att yttra sig (jfr 17 § förvaltningslagen, 1986:223). Möjligheten att påföra avgift bortfaller inte automatiskt om kommunen eller verkställer domen sedan vänt sig till länsrätten. En verkställighet på det stadiet torde dock i många fall kunna leda till att avgiften bestäms till ett lägre belopp än om verkställigheten skulle ha dröjt . 2001/02:122 skall kunna agera på eget initiativ eller efter anmälan från enskild. Av 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvalt- ningsdomstolar framgår att ett beslut skall överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om det inte för ett visst slag av mål föreskrivs annat i lag eller förordning. Eftersom denna bestämmelse inte är direkt tillämpbar på ansökningar anges i den föreslagna be- stämmelsen att behörig länsrätt att pröva en ansökan om utdömande av sanktionsavgift är den länsrätt inom vars domkrets den aktuella kom- munen är belägen. Vidare anges att en ansökan som avser ett landsting prövas av den länsrätt inom vars domkrets förs. I andra stycket föreskrivs att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Förslaget har behandlats i avsnitt 8.3. Paragrafen är ny. I första stycket har på förslag av Lagrådet uttryckligen angetts att om en kommun eller ett landsting efter att ha ålagts att betala särskild avgift fortfarande underlåter att tillhandahålla insatsen får ny särskild avgift dömas ut. I andra stycket föreskrivs att särskild avgift får dömas ut bara om ansökan enligt 28 c § delgetts kommunen eller från det att domen om insatsen vunnit laga kraft. 12.3Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) 16 kap. 4 och 6 a-d §§ Förslagen har behandlats i avsnitt 8. Att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten av beslut enligt socialtjänstlagen (2001:453) framgår av 16 kap. 5 § i denna lag. Någon motsvarighet till den föreslagna bestämmelsen i 28 c § andra stycket lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade har därför inte införts i 16 kap. 6 c § socialtjänstlagen. I övrigt hänvisas till författningskommentaren till förslaget till lag om ändring i lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Sammanfattning av departementspromemorian Kommunalt domstolstrots (Ds 2000:53) uppmärksammades i den allmänna debatten att kommuner och landsting i några fall hade satt sig över avgöranden av förvaltningsdomstolar i mål där de varit parter. Agerandet kom att kallas domstolstrots. Till en början stod avgöranden som rörde kompetens- överskridande beslut angående näringsverksamhet i förgrunden. kom emellertid uppmärksamheten att mer riktas på domar som rörde s.k. rättighetslagar. Det hände nämligen i ökande utsträckning att domar som innebar att en kommun eller ett landsting skulle tillhandahålla en viss social förmån inte verkställdes eller verkställdes med betydande fördröjning. Mot denna bakgrund har frågan om hur domstolstrots skall motverkas utretts inom ramen för det statliga utredningsväsendet. När utredningarna ännu inte hade lett till några lagstift- ningsåtgärder tillsattes denna enmansutredning. Uppdraget har varit att göra en rättslig analys av hur ett sanktionssystem bör utformas som gör det möjligt att motverka kommunalt domstolstrots. För att få ett underlag för att bedöma bl.a. behovet av åtgärder har utredningen genomfört vissa undersökningar angående hur vanligt det är att kommuner och landsting sätter sig över domstolarnas avgöranden och vilka verksamhetsområden som berörs av detta. Undersökningarna tyder på att domstolstrots i någon utsträckning förekommer endast på ett fåtal avgränsade områden. Det område där de flesta fallen förekommit är det som regleras genom lagstiftningen angående funktionshindrade (LSS- området). Här har domstolstrotset vanligen bestått i att vederbörande kommun eller landsting dröjt alltför länge med att fullgöra sina skyldigheter enligt domen. Även inom har fall förekommit men endast ett mindre antal. Därutöver har från tid till annan förekommit ett fåtal fall inom den s.k. fria sektorn, dvs. den kommunala verksamhet som i huvudsak grundar sig på bestämmelser i kommunallagen. En del av dessa fall har rört överträdelser av förbud av domstol att verkställa ett kommunalt beslut som bedömts som olagligt. Andra fall har rört underlåtenhet att rätta verkställigheten när ett redan verkställt beslut upp- hävts av domstol. De bakomliggande skälen till förekommande fall av domstolstrots har visat sig vara mycket olika. Såvitt gäller domar på LSS-området torde bristande ekonomiska resurser ha varit den dominerande orsaken men även bristande rutiner och okunnighet tycks ha haft betydelse. På övriga områden har domstolstrotset såvitt framkommit i regel berott på någon form av tredska. Mot den nu angivna bakgrunden har utredningen inte velat förorda någon sanktion med generell tillämpning på alla typer av domstolstrots. I stället har utredningen för vart och ett av de nämnda områdena utarbetat förslag till bestämmelser angående särskilda sanktioner. Därutöver före- slås vissa andra regeländringar som också syftar till att motverka att domstolstrots förekommer. I likhet med tidigare utredningar har utredningen inte velat föreslå ökade möjligheter att straffa förtroendevalda och tjänstemän eller att ålägga dem skadeståndsansvar. Utredningen hänvisar här bl.a. till kommunaldemokratiskt grundade skäl, t.ex. rådande svårigheter att rekrytera personer som är villiga att åta sig förtroendeuppdrag. Utred- ningen har också på principiella grunder avvisat tanken på att motverka domstolstrots genom åtgärder som riktas direkt mot fullmäktige. Även på den punkten överensstämmer utredningens ståndpunkt med tidigare utredningars. Ett av utredningens förslag vid sidan av dem som gäller nya sanktioner rör de kommunala revisorernas verksamhet. I den mån det behövs för att motverka domstolstrots får revisorerna enligt detta förslag vidgade möjligheter att granska ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda. De åläggs också en anmälningsskyldighet gentemot berörd nämnd och fullmäktige när de upptäckt att domstolstrots förekommit. Denna skyldighet aktualiseras vid alla typer av domstolstrots. För att motverka domstolstrots som gäller domstolsavgöranden inom området för laglighetsprövning föreslår utredningen utöver sanktions- bestämmelser nya regler om när verkställighet av kommunala beslut får ske och om rättelse av verkställighet. Den föreslagna bestämmelsen om när verkställighet får ske rör beslut som överklagas genom ansökan om laglighetsprövning. Enligt be- stämmelsen får ett sådant beslut verkställas innan det har vunnit laga kraft om inte särskilda skäl talar däremot. Bestämmelsen torde visser- ligen återspegla den praxis som i regel tillämpas . Enligt utredningens mening kan emellertid en uttrycklig bestämmelse av denna innebörd minska risken för verkställighet som måste återgå och därmed också risken för domstolstrots i form av underlåtenhet att se till att återgång sker. När det gäller rättelse av verkställighet av beslut som upphävts av domstol föreslås ett förtydligande tillägg till nu gällande regel i 10 kap. 15 § kommunallagen. Enligt detta tillägg skall beslut om sådan rättelse meddelas utan oskäligt dröjsmål. Syftet med tillägget är förutom att det skall motverka långsam handläggning att det skall klart framgå att ett formligt beslut måste meddelas angående frågan om rättelse. När det gäller frågan om att införa sanktioner mot domstolstrots inom den fria sektorn framhåller utredningen att det domstolstrots som före- kommit där, såvitt känt, gällt överträdelser av verkställighetsförbud eller underlåtenhet att rätta verkställigheten när ett redan verkställt beslut upphävts. Antalet belagda fall av domstolstrots är visserligen inte stort. Det finns emellertid anledning att anta att det verkliga antalet kan vara större.