prop · GP03158 · 2002-03-19 00:00:00 — Styrelsen för psykologiskt försvar kommer därför i fortsättningen att bedriva verksamhet inom främst områdena massmedieberedskap och totalförsvarsinformation. Därutöver skall Styrelsen för psykologiskt för- svar fullgöra regeringens informationsuppdrag med anknytning till förlisning. 8.3.2Ändring i (1987:10) Regeringens förslag: , skall inte längre ha möjlighet att med stöd av 13 kap. 7 § (1987:10) överklaga beslut om lov eller förhandsbesked inom skydds- eller säkerhetsområden. skall i stället ha motsvarande möjlighet att överklaga beslut. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Namnet på den nya myndigheten var för promemorian inte klart. Remissinstanserna: har inte haft något att erinra mot förslaget i promemorian. Utredningen om en ny myndighet för beredskapsplanering har instämt i förslaget och anfört att den nya myndighetens samordnande uppgifter för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och för höjd beredskap innebär att myn- digheten bör ha möjlighet att initiera överprövning av beslut avseende totalförsvarets civila delar. Skälen för regeringens förslag: (1987:10) inne- håller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byg- gande. Eftersom 13 kap. 7 § lagen rör Överstyrelsens för civil beredskap rätt att överklaga beslut och myndigheten skall läggas ned måste bestämmelsen nu ändras. beslutade vid behandlingen av regeringens förslag till 13 kap. 7 § lagen att, förutom Försvarsmakten, även bl.a. , skulle ha möjlighet att överklaga beslut om lov och förhandsbesked inom skydds- eller säkerhetsområden. uttalade att en sådan ordning var mer ändamålsenlig för överprövning av beslut avseende totalförsvarets civila delar (prop. 1986/87:1, bet. BoU1986/87:1 s. 129 och 276 f, rskr. 1986/87:27). I 13 kap. 7 § lagen föreskrivs således att ett beslut ifråga om lov eller förhandsbesked inom sådana skydds- eller säkerhetsområden som avses i 8 kap. 9 § tredje stycket lagen får överklagas av , om be- slutet berör en civil flygplats, av tillsynsmyndigheten, om beslutet berör en kärnreaktor eller annan kärnenergianläggning, och i övriga fall av Försvarsmakten, eller Statens rädd- ningsverk eller de myndigheter de bestämmer. Av 8 kap. 9 § tredje stycket lagen framgår bl.a. att kommunen i områ- Prop. 2001/02:158 desbestämmelser får besluta att marklov krävs för schaktning, fyllning, trädfällning eller skogsplantering inom områden som ligger i närheten av befintliga eller planerade anläggningar för totalförsvaret, statliga flyg- platser, andra flygplatser för allmänt bruk, kärnreaktorer, andra kärn- energianläggningar eller andra anläggningar som kräver ett skydds- eller säkerhetsområde. Eftersom Överstyrelsen för civil beredskap skall läggas ned måste myndigheten tas bort från 13 kap. 7 § lagen. skall ha samordnande planeringsuppgifter för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och civilt försvar. Regeringen anser därför att den nya myndigheten bör ha möjlig- het att överklaga beslut om lov eller förhandsbesked inom skydds- eller säkerhetsområden. Förslaget om ändring i medför inte några kost- nadskonsekvenser. Lagändringen skall träda i kraft . Målformuleringarna för de olika samverkansområdena skall vara formu- lerade på likartat sätt i syfte att åstadkomma tillräcklig förmåga antingen i händelse av en svår påfrestning eller höjd beredskap. grundförmågan inom viktiga områden och inbördes beroende mellan verksamheter. Planeringsprocessen för samhällets säkerhets- och beredskapsarbete bör bestå av följande fyra grundkomponenter målformulerings- och inriktningsprocess, uppföljning och utvärdering. Inom varje grundkomponent skall verksamheten präglas av både ett hotmässigt och geografiskt (lokalt, regionalt och centralt) underifrån- perspektiv. Detta skapar i kombination med indelningen i samverkans- områden en god förutsättning för ett säkerhets- och beredskapsarbete präglat av helhetssyn. En ständigt pågående kunskapsuppbyggnad är enligt regeringen av cen- tral betydelse för det nya planeringssystemet. omfattar bl.a. omvärldsanalys, forskning och olika former av risk- och Omvärldsanalyserna bör omfatta samhällsutvecklingen i stort, såväl i nationell som internationell bemärkelse. Det är särskilt viktigt med om- världsanalys inom de utpekade samverkansområdena. En effektiv omvärldsanalys kommer att kräva nära kontakter med ett antal kommuner och landsting, underrättelseorgan, forskningsorgan, myndigheter, branschorganisationer, näringslivsföreträdare m.m. Forsk- ningssamordning kommer också att bli en viktig del i kunskapsuppbygg- naden (se vidare kap.11). Beredskapsförberedelser genomförs av ett stort antal myndigheter och organ. Det är därför enligt regeringen väsentligt att dessa förberedelser utgår från gemensamma mål och att det råder balans mellan olika åtgär- der. beslutade regeringen om inriktning av Försvarsmak- tens militärstrategiska planering m.m. och motsvarande planering inom det civila försvaret. Dokumentet utgör ett viktigt underlag för det specifi- ka inriktningsdokument för civilt försvar som hitintills utarbetats av . Regeringen anser att Krisberedskaps- myndigheten skall få uppdraget att utforma förslag till hur framtida pla- neringsinriktningsdokument skall utformas. Planeringsinriktningen skall bl.a. innehålla tolkning och konkretisering av statsmakternas försvarsbeslut och strategiska inriktning. Regeringen anser att det är av väsentlig betydelse att statsmakternas beslut får ett snabbare genomslag i verksamheten än vad som är fallet . Beslutsunderlag för resursstyrning bör enligt regeringen tas fram enligt följande. Med utgångspunkt i planeringsinriktningen och genomförda analyser utarbetar aktörerna förslag till konkreta beredskapsåtgärder som syftar till att nå de uppsatta målen för samhällets säkerhets- och beredskaps- arbete. Även förslag till fördelning av den ram inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet som finns för beredskapsåtgärder- na bör redovisas. Förslag till finansiering sker enligt de av statsmakterna fastställda finansieringsprinciperna. bör ha uppgiften att ta fram ett samlat för- slag till regeringen avseende beredskapsåtgärderna inom civilt försvar och svåra påfrestningar på samhället i fred samt förslag till hur dessa skall finansieras. Detta bör ske i nära samverkan med berörda myndigheter och andra organ. I samband med ett försvarsbeslut bör genomföra en fördjupad analys av bered- skapsåtgärder och ekonomi. Denna analys utmynnar i en strategi avseen- de beredskapsåtgärderna under den kommande försvarsbeslutsperioden. Uppföljning och utvärdering är enligt regeringen viktiga delar i det nya planeringssystemet. Resultatet från genomförd uppföljning och utvärde- ring påverkar framtida inriktning och beslut om medelsfördelning. Den förändrade mål- och planeringsstrukturen innebär att även uppföljnings- och utvärderingssystemen måste anpassas till de nya strukturerna. Det handlar väsentligen om att skapa ett system för årlig uppföljning och ut- värdering som motsvarar dagens för civilt försvar utvidgat till att också avse svåra påfrestningar på samhället i fred. Den årliga uppfölj- Prop. 2001/02:158 ningen och utvärderingen skall redovisa genomförda beredskapsåtgärder, effekter av genomförda åtgärder och kostnader för samhällets säkerhets- och beredskapsarbete. Detta förutsätter, i likhet med vad som generellt gäller för resultatstyrning i staten, en målstruktur som är sådan att det är möjligt att utvärdera resultatet av verksamheten i relation till de mål som gäller för verksamheten. Den årliga uppföljningen måste omfatta både samverkansområdena på central nivå och de områdesansvariga organen på regional och lokal nivå. Det bör vidare kunna genomföras särskilt noggrann utvärdering och uppföljning s.k. fördjupad genomgång av ett samhällsviktigt område eller en specifik beredskapsåtgärd. Särskild vikt i utvärderingsarbetet bör läggas på att uppmärksamma och identifiera ömsesidiga beroenden mellan och inom sektorer samt att upptäcka för samhället gränssättande faktorer. I utvärderingsarbetet bör även ingå att identifiera möjliga effektiviseringar och besparingsmöjlig- heter i verksamheterna. skall samordna uppföljnings- och utvär- deringsarbetet och i samverkan med andra berörda myndigheter vidare- utveckla metoder för uppföljning och utvärdering. Samverkan mellan offentlig sektor och när- Försvarsberedningen konstaterar i rapporten struktur för ökad säker- het nätverksförsvar och krishantering (Ds 2001:44) att de tekniska inf- rastruktursystemen är av fundamental betydelse för medborgarnas livsbe- tingelser och ett fungerande samhälle. För att trygga och med- borgarnas säkerhet behöver åtgärder vidtas i samhällsviktig infrastruktur. Ofta är åtgärderna av samma karaktär som de som ligger i näringslivets intresse att upprätthålla för en fungerande marknad. strukturen har funktionell och ekonomisk betydelse för båda parter varför ett samarbete är av stort värde. Flera frågeställningar är gemensamma för den offentliga sektorn och näringslivet som t.ex. beroendet av säker inf- rastruktur och åtgärder för ökad robusthet och krishanterings- och åter- Enligt Försvarsberedningen finns det därför såväl be- hov som förutsättningar för ett strategiskt partnerskap mellan offentlig sektor och näringsliv, frivilligt och baserat på ömsesidig nytta, i frågor som rör ökad säkerhet. Regeringen bedömer att det finns ett gemensamt intresse av att utveck- la ett samarbete mellan det offentliga och näringslivet i syfte att bl.a. bygga en säker infrastruktur. Åtgärder för att förbättra robustheten i sam- hället inför väpnat angrepp har i betraktats som en Åtgärderna har därför finansierats av staten inom ramen Till stor del har dessa åtgärder också gett en avkastning i form av ökad robusthet för fredstida störningar. Regeringen anser att en utvecklad samverkan mellan offentlig sektor och näringsliv är en viktig del av den nya strukturen för krishantering. sådan samverkan synliggör komplexa interaktioner och samberoenden mellan samhällsviktiga infrastruktursystem och mellan dessa och samhäl- let i övrigt. Vidare möjliggörs identifiering och initiering av nätverk som Prop. 2001/02:158 genom aktiva åtgärder kan medverka till att öka säkerheten i infrastruktu- ren och minska sårbarheten. Samverkan mellan offentlig sektor och näringsliv bör etableras inte bara på central nivå utan även på regional och lokal nivå. Inom vissa om- råden finns ett etablerat samarbete rörande totalförsvaret mellan offentlig förvaltning (centrala statliga myndigheter, länsstyrelser och kommuner) och näringslivet. Regeringen anser att myndigheter inom varje samverkansområde bör utveckla ett samarbete med näringslivet. Av följande skäl bör det enligt regeringen finnas goda förutsättningar för att åstadkomma en förbättrad samverkan mellan offentlig sektor och näringsliv. Offentlig sektors och näringslivets intressen av en stabil och säker infrastruktur sammanfaller. Den är fundamental för medborgarna och för ett fungerande samhälle och har en stor funktionell och ekonomisk bety- delse för näringslivet. En fungerande samverkan mellan offentlig och privat sektor redan under ostörda förhållanden i syfte att förutse och minska sårbarheter i infrastrukturen ger bonuseffekter för krishantering och för anpassning i ett säkerhetspolitiskt förändrat läge. Synergivinster kan uppnås genom samverkan mellan försvars-, när- ingslivs- och utbildningssektorerna på den statliga sidan och näringslivet på den privata sidan vad gäller forskning, teknikutveckling och materiel- anskaffning för militärt och civilt försvar. Kunskaper om kritiska faktorer i infrastruktursystemen, samberoen- den mellan dessa samt insikt om behov av åtgärder för att öka säkerhet och uthållighet finns i stor utsträckning i den privata sektorn. Av särskild betydelse är de delar av näringslivet som ansvarar för infrastruktursyste- men eller som underhåller och levererar utrustning och tjänster till dessa. Försvarsmaktens inriktning mot nätverksförsvar förutsätter en fun- gerande civil infrastruktur och ett allt större utnyttjande av resurser, tjänster m.m. från samhället. En förutsättning för en fungerande samverkan är att det finns en ge- mensam syn på inbördes beroendeförhållanden i samhället, ett gemen- samt intresse för en stabil infrastruktur och att samverkan styrs av en gemensam uppfattning om ett ömsesidigt ansvarstagande. Hot mot infra- strukturen har både en säkerhetspolitisk och en näringspolitisk dimension varför nya former bör utvecklas för hantering av sårbarhetsfrågor. Genom att bidra i framtagandet av beslutsunderlag för statsmakterna får både offentlig sektor och näringsliv inflytande över processen att ut- veckla en robust infrastruktur i hela samhället. Detta gäller bl.a. FoU- insatser, utbildningsinsatser, statliga och privata investeringar i infra- struktur som positivt påverkar aktörerna i nätverket och traditionella nä- ringspolitiska satsningar som inordnas i dessa strukturer. För närings- livets del kan härutöver medverkan i aktuella områdesanalyser, analyser av sårbarheter och riskanalyser skapa bättre underlag för beslut som rör den egna verksamheten. Det är enligt regeringen viktigt att i detta sam- manhang betona att en mycket stor del av den viktiga infrastrukturen är en del av näringslivet och att investeringar på detta område därför har stor betydelse för hela samhällets robusthet mot störningar. har också självklart ett stort eget intresse av att den egna infrastrukturen Prop. 2001/02:158 är så litet känslig som möjligt för störningar. Samverkan syftar till att identifiera och initiera aktiva åtgärder som kan medverka till att öka säkerheten i infrastrukturen och minska sårbar- heten. Samverkan mellan offentlig sektor och näringsliv bör bygga på ett underifrånperspektiv i två dimensioner funktionellt och geografiskt. Sektorsmyndigheterna på olika nivåer utgör del i nätverken, men nätverk bör inte formeras enligt någon generell mall utan skräddarsys efter de specifika förutsättningarna för varje bransch/verksamhetsområde. I de nätverk som utvecklas bör även näringslivet ingå ur ett användar- och producentperspektiv. Regeringens bedömning: Samhällets krishanteringsförmåga bör bygga på en krishanteringsstruktur med sektors- och områdesansvar. Förmåga till tvärsektoriell samordning bör säkerställas. Samhällets krishanteringsförmåga vid svåra påfrestningar på samhället i fred bör ha sin utgångspunkt i den reguljära verksamheten som också ligger till grund för verksamhet under höjd beredskap. Skälen för regeringens bedömning: I propositionen Fortsatt förnyel- se av totalförsvaret beskrev regeringen huvuddragen till ett nytt krishan- teringssystem med sektors- och områdesansvar. Regeringen uttalade att ansvarsprincipen bör omfatta all planering av verksamhet, dvs. även be- redskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och höjd bered- skap. Vidare bör förmågan till tvärsektoriell samordning vid beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred säkerställas. Samhällets kris- hanteringsförmåga bör ta sin utgångspunkt i den fredstida verksamheten och även utgöra en grund för verksamhet under höjd beredskap. Med områdesansvar avses enligt propositionen att det inom ett geogra- fiskt område finns ett organ som verkar för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella åtgärder som behöver vidtas i en krissitua- tion. Områdesansvaret bör finnas på tre nivåer i samhället; lokal, regional och nationell nivå. Grundläggande är att hanteringen av en krissituation inte bör ske på högre nivå än nödvändigt. Områdesansvaret bör, enligt regeringen, utövas av redan befintliga besluts- och ledningsorgan på re- spektive nivå. Detta innebär att områdesansvaret på nationell nivå ytterst utövas av regeringen, som i sin tur kan delegera vissa uppgifter till cen- trala myndigheter. På regional nivå utövas områdesansvaret av länssty- relsen och på lokal nivå av kommunen. Regeringen redovisar i detta kapitel vissa viktigare utgångspunkter när det gället vilka krav som bör ställas på samhällets krishanteringsförmåga i fråga om främst svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringen anser att detta är det område där det finns stort behov av att förbättra förmågan. En förstärkt förmåga i detta avseende medför också positiva effekter för förmågan under höjd beredskap. Erfarenheter i fråga om krishantering Regeringens bedömning: Det är viktigt att erfarenheterna av inträf- fade nationella och internationella kriser tas till vara vid uppbyggna- den av samhällets krishanteringsförmåga. För att skapa och upprätthålla en god förmåga till krishantering krävs såväl utbildning som regelbundna övningar. Skälen för regeringens bedömning: Vad som betraktas som en krissituation varierar mellan olika människor. Det som kännetecknar en sådan situation är upplevelsen av att grundläggande värden är hotade på något sätt. Vad som utgör ett grundläggande värde är dock en subjektiv värdering som görs av individer, grupper, organisationer eller nationer. I denna mening kommer dessutom de grundläggande värdena att variera och bero på vilken situation som råder och hur hotande den i sig uppfattas. Begreppet krishantering inbegriper alla typer av åtgärder som berör hanteringen av händelser. Åtgärderna sträcker sig från samhällets skade- reducerande föreberedelser, via den operativa krishanteringen, till frågor som rör samhällets återhämtning efter krisens akuta fas. Det normala riskförebyggande arbete som genomförs för att förhindra eller minska skadeverkningarna av mer förutsägbara och normala störningar i viktiga samhällsfunktioner, t.ex. mindre störningar i eldistributionen, bör inte förväxlas med begreppet krishantering. Det är svårt att i allmänna termer exakt klargöra vilka insatser efter en kris som bör räknas som krishantering och vad som bör räknas som nor- malt återställningsarbete efter en allvarlig händelse. En förutsättning för att arbetet skall kunna räknas som krishantering bör dock vara att arbetet påbörjas i anslutning till krisens akuta skede och att det är tydligt kopplat till krisens konsekvenser. Det bör också röra sig om åtgärder som klart och tydligt avviker från det rutinmässiga i berörda organisationer och verksamheter och vars omfattning är relativt omfattande. En erfarenhet från inträffade kriser, såväl internationellt som i , är att det är väsentligt att människorna har ett förtroende för det demo- kratiska systemets förmåga att kunna hantera det inträffade. Det är också viktigt att såväl landets högsta ledning som övriga verksamhets- ansvariga förmår att förmedla budskapet att samhället bryr sig om det inträffade och de berörda. Kriser har mellanstatliga konsekvenser och deras ursprung är ofta gränsöverskridande varför hanteringen av dem kräver internationellt samarbete. Samarbete med andra länderna, bl.a. länderna runt och inom EU, ligger därför i intresse. Det internationella erfa- renhetsutbytet kring krishanteringsfrågorna är viktigt även för utveck- lingen av den nationella krishanteringsförmågan. Den forskning som bedrivs inom krishanteringsområdet tillsammans med övrig kunskapsframtagning inom området bör ligga till grund för såväl identifiering av hotbilder som förbättring och utveckling av den operativa krishanteringsförmågan. Regeringen anser att det är viktigt att det skapas ett system för ett systematiskt och strukturerat lärande av in- träffade nationella och internationella kriser. Regeringen anser därför att det är väsentligt att en kontinuerlig övnings- och utbildningsverksamhet Prop. 2001/02:158 bedrivs. Övning och utbildning på detta område skall syfta till att förstärka samordningsförmågan, förmåga att klara såväl väntade som oväntade krissituationer samt förmåga till att lära av erfarenheter som gjorts i sam- band med tidigare kriser och av andra aktörer. Regeringens bedömning: För att kunna hantera en svår påfrestning på samhället i fred krävs väl inarbetade rutiner och planer för informa- tionshantering samt att olika organs information samordnas för att minska risken för dubbla budskap och tvetydig information. Det är av stor betydelse att utbildning och övningar genomförs på området. Skälen för regeringens bedömning: Såväl inhemska som internatio- nella erfarenheter pekar på informationshanteringens betydelsefulla roll vid en kris. Informationsfrågorna kan sägas bestå av två delar, dels in- formation inom och mellan berörda myndigheter och andra aktörer som deltar i krishanteringen, dels information utåt till allmänheten och mass- medier. En effektiv och trovärdig krishantering är i allt högre grad beroende av det sätt på vilket verksamhetsansvariga kommunicerar med medier och informerar allmänheten via medierna. Det är även viktigt att den egna organisationens medlemmar får information om händelseutvecklingen under en kris. Medierna utgör i sådana situationer viktiga informations- källor. Det är dessutom av stor vikt att snabbt vid behov kunna organise- ra en instans dit allmänheten kan hänvisas med sina frågor och där dessa kan besvaras på ett genomtänkt och korrekt sätt. Regeringen anser att en god informationsberedskap innefattar planer och personalresurser inte minst i form av erfaren, utbildad och övad per- sonal samt tekniska hjälpmedel så att informationsverksamheten snabbt kan påbörjas då en kris inträffar och sedan fortgå och med hög belastning. Det är även av stor vikt att myndigheters och andra or- gans information samordnas i en planläggning som minskar risken för att dubbla budskap och svårbegriplig eller tvetydig information förmedlas till mottagarna. Regeringen anser att det är av stor betydelse att utbild- ning och övningar om krishanteringsinformation genomförs för de politi- ker och tjänstemän som kan komma att medverka vid hanteringen av en kris. Styrelsen för psykologiskt försvar har studerat hur informationen om terroristattacken mot spreds bland den svenska befolkningen. Den största andelen svenskar fick först reda på terroristattacken genom TV. En knapp tredjedel av svenskarna nåddes av nyheten via radio. TV har blivit allt viktigare som första nyhetsförmedlare vid stora hän- delser, även då många normalt inte ser på TV. Trots all- mänhetens ökade tillgång till Internet är TV, följt av radio och dagspress, den dominerande informationskällan vid allvarliga händelser. har därför, såsom framgår av kap. 25, gjort bedömningen att vissa inve- Prop. 2001/02:158 steringar bör ske för att säkerställa utsändning via radio och TV. Regeringens bedömning: förmåga att hantera ex- trema fredstida situationer bör förstärkas. gan och informationsberedskapen bör förbättras. ningsverksamheten bör utökas väsentligt. Vidare bör bl.a. frågor om telekommunikationer och IT-stöd, lokaler, reservkraft samt underrät- telse- och delgivningsfunktionen ägnas särskild uppmärksamhet. Skälen för regeringens bedömning: På nationell nivå utövas områ- desansvaret av regeringen. Regeringen anmälde i propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret att krishanteringsorganisation ses över i särskild ord- ning, bl.a. mot bakgrund av vad Sårbarhets- och säkerhetsutredningen liksom Försvarsberedningen uttalat om att regeringens roll är av utomor- dentlig betydelse vid allvarliga kriser, bl.a. när det gäller samordning i Regeringen uttalade vidare att det inte skall inrättas nå- got nationellt krishanteringsorgan inom i enlighet med Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag. framhöll i betänkandet 2001/02:FöU2 att det enligt utskottet kunde finnas vissa fördelar med ett särskilt krishanteringsorgan i i enlighet med Sårbarhets- och säkerhetsutredningens Utskottet konstaterade att det bör vara en uppgift för regeringen att organisera arbetet i så att det på bästa sätt täcker in ett rimligt spektrum av krishanteringssituationer. det är viktigt att beslutsfattare och deras medarbetare har rätt kompetens för de situationer som kan inträffa och också är mentalt förberedda. av följer enligt utskottet att regelbundna seminarier om hot och hotut-