prop · GP03178 · 2002-04-26 00:00:00 — Regeringens proposition 2001/02:178 Barn i väpnade konflikter Fakultativt protokoll till FN:s konvention om barnets rättigheter Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att godkänner det av Förenta nationer- nas generalförsamling antagna fakultativa protokollet till FN:s konvention om barnets rättigheter om barns indragning i väp- nade konflikter. Regeringen redovisar också sin bedömning av vilka lag- ändringar som protokollet föranleder. Några förslag till lagändringar läggs dock inte fram i denna proposition, utan regeringen avser att åter- komma till med sådana förslag . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning.............................................................. FN:s konvention om barnets rättigheter ............................. Varför ett fakultativt protokoll ........................................... Skyddet för barn i väpnad konflikt..................................... Det fakultativa protokollet om barn i väpnade konflikter ................ 4.2Deltagande i fientligheter och tvångsrekrytering till väpnade styrkor artikel 1 och 2 ....................................... Frivillig rekrytering till de väpnade styrkorna artikel 3 .. Väpnade grupper artikel 4 ............................................. Gällande svenska straffbestämmelser ............ Förhållandet till andra regler på området ......................... 4.8Rapportering, undertecknande och ikraftträdande Godkännande av protokollet........................................................... Fakultativt protokoll till konventionen om barnets rättigheter vid indragning av barn i väpnade konflikter engelsk text ..................................... Fakultativt protokoll till konventionen om barnets rättigheter vid indragning av barn i väpnade konflikter svensk text ...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att godkänner det fakultativa protokollet till FN:s konvention om barnets rättigheter om barns inblandning i väp- nade konflikter (avsnitt 5). Ärendet och dess beredning antog generalförsamling det fakultativa protokollet till konventionen om barnets rättigheter om barns inblandning i väpnade konflikter. Texten på engelska och en svensk översättning av protokol- let finns i bilagorna 12. I en promemoria som har utarbetats inom (dnr S2002/2685/ST) görs en genomgång av vilka åtaganden som protokollet föranleder samt föreslås att protokollet skall godkännas av . Promemorian har remitterats och behandlats vid ett remissmöte. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En remissamman- ställning finns tillgänglig i (dnr S2002/2685/ST). 3.1FN:s konvention om barnets rättigheter antog generalförsamling konventionen om barnets rättigheter. Det innebar ett viktigt tillskott till skyddet för de mänskliga rättigheterna. samlades de rättigheter som tillkommer alla barn och ungdomar upp till i ett folkrättsligt bindande dokument. Konventionen har ratificerats av nästan alla världens länder. ratificerade konventionen som ett av de första länderna, efter beslut i , (prop. 1989/90:107, bet. 1989/90:SoU28). Därmed har vi åtagit oss att garantera dessa rättigheter för alla barn och ungdomar i vårt eget land. Vi har också åtagit oss att verka för respekt och främjande av barnets rättigheter internationellt. Konventionen är inriktad på individen, det enskilda barnet. Den täcker rätten att få sina basbehov tillgodosedda, rätten till skydd mot utnyttjande och diskriminering samt rätten till medinflytande genom att få uttrycka sin åsikt och få den respekterad. Den inkluderar således alla typer av mänskliga rättigheter såväl de ekonomiska, sociala och kulturella som de politiska och medborgerliga. Konventionen bygger på fyra grundläggande principer att varje barn, utan undantag, har rätt att få del av sina rättigheter; att barnets bästa skall beaktas vid alla beslut som berör barn; att barnets rätt till utveckling skall beaktas samt att deras åsikter skall få komma fram och respekteras. Dessa grundläggande principer relaterar till varandra och tillsammans formar de en attityd till barn konventionens barnsyn. De grundläggande principerna har dels en självständig betydelse, dels en betydelse vid tolk- ningen av de olika materiella artiklarna. 3.2Varför ett fakultativt protokoll Artikel 38 i sätter en gräns vid för både delta- gande i strid och rekrytering till väpnade styrkor. om framförde en rad stater, däribland , starka Prop. 2001/02:178 önskemål om bättre skydd av barn, dvs. punkten för slutförhandlingarna om var vissa stater inte beredda att godta bestämmelser om högre åldersgräns för barns in- blandning i väpnad konflikt, varför staterna enades om lydelsen av artikel 38 i syfte att uppnå en för alla godtagbar kompromiss. har verkat för en rak 18-årsgräns i protokollet, dvs. för såväl deltagande i fientligheter som alla typer av rekrytering. Undantaget i artikel 38 i när det gäller barn i väpnad konflikt har inte ansetts acceptabel, utan har länge intagit positionen att barn skall i alla situationer anses vara barn till dess de fyller . De olika åldersgränser som återfinns i kan anses bero på att det delvis rådde olika syn på frågan om barns deltagande i strid i de olika regelsystem som här hamnade i fokus, dvs. inom den internatio- nella humanitära rätten och inom ramen för mänskliga rättigheter. Inom den internationella humanitära rätten så har gränsen för barns deltagande i strid varit , medan åldersgränsen för definitionen av ett barn i bestämdes till . På grund av detta fick vi undan- taget i artikel 38 i då staterna ej kunde komma överens om att höja åldersgränsen för deltagande. Arbetet med ett fakul- tativt protokoll till inleddes endast efter barn- konventionens antagande då många stater ansåg det oacceptabelt att en lägre åldersgräns skulle gälla i väpnad konflikt, en situation där barn är som mest utsatta och sårbara. Diskussionerna om barns inblandning i väpnade konflikter fortsatte efter antagandet av . pågick förhandlingar om ett fakultativt protokoll till som skulle reglera dessa spörsmål. spelade en aktiv roll i förhand- lingarna och innehade ordförandeskapet i förhandlingsgruppen. Det fakultativa protokollet ersätter i praktiken artikel 38. Protokollet antogs av . erhölls den tionde ratifikationen vilket innebar att protokollet trädde i kraft , dvs. 3.3Skyddet för barn i väpnad konflikt I en väpnad konflikt är den internationella humanitära rätten tillämplig, delvis med olika regler beroende av om den väpnade konflikten karaktä- riseras som internationell eller icke-internationell. Skyddet för barn i väpnad konflikt enligt den humanitära rätten kan delas in i ett generellt skydd och i ett särskilt skydd. Det generella skyddet för barn som ej del- tar i fientligheter i en internationell väpnad konflikt utgörs bland annat av regler rörande skydd av civila enligt den fjärde Genèvekonventionen1 1 den12 angående skydd för civilpersoner under krigstid, SÖ 1953:17, den fjärde , förkortas nedan . samt i Tilläggsprotokoll I2. Barn, liksom andra civila, ges i dessa konven- Prop. 2001/02:178 tioner ett grundläggande skydd rörande bland annat rätten till liv, rätten att ej bli utsatt för tvång, kroppsbestraffning, tortyr, kollektiva bestraff- ningar och hämndåtgärder3. Ett skydd för civila ges i Tilläggsprotokoll I där det fastslås att en distinktion måste göras mellan civila och kombat- tanter och att ett förbud råder mot attacker mot civila4. I icke-internatio- nella väpnade konflikter skyddas barn av de grundläggande regler som gäller för personer som ej deltar i fientligheter bland annat enligt den gemensamma artikeln 35 och enligt artikel 4 i Tilläggsprotokoll II6. Det särskilda skydd som tillkommer barn enligt den internationella humanitära rätten, förutom det generella som tillkommer alla civila, gäller t.ex. i vissa situationer såsom evakueringar7, och gäller även vid assistans och omvårdnad8, vid identifiering, behandling av ensamma barn9, utbildning10 och för kvarhållna barn11. Barn undantas också helt från dödsstraff12. I tilläggsprotokollen till rörande skydd för krigens offer togs frågan om barns deltagande i väpnad konflikt upp och det internationella samfundet gjorde ett första försök att reglera barns deltagande i fientligheter. Enligt Tilläggsprotokoll I, artikel 77 ska stater vidta alla genomförbara åtgärder för att förhindra att barn deltar direkt i fientligheter och rekrytering av barn förbjuds. Stater uppmuntras också att i första hand rekrytera de äldre i gruppen personer mellan . Tilläggsprotokoll II går längre genom att förbjuda såväl rekrytering som deltagande i fient- ligheter av barn . Skyddet för barn i väpnade konflikter regleras även enligt de mänsk- liga rättigheterna. omfattar barnets grundläggande rättigheter och gäller alltid, även i en väpnad konflikt. utökade vid sin tillkomst skyddet för barns deltagande i väpnad konflikt och rekrytering till väpnade styrkor då artikel 38 även får anses gälla i icke-internationella konflikter, till skillnad från tilläggsprotokoll I. I stadgan till den återfinns i brotts- katalogen över krigsförbrytelser över vilka domstolen har jurisdiktion, involvering av barn i fientligheter eller deras rekrytering till en stats väpnade styrkor i en internationell väpnad konflikt. Ett befäl i en armé som tillåter ovanstående kan därmed straffas för att ha begått en krigsförbrytelse. 2Tilläggsprotokoll till rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter (Protokoll I), SÖ 1979:22. Det finns två tilläggsprotokoll och de refereras nedan till som tilläggsprotokoll I och II, TP I och TP II. 3GK IV art 2734, art 75. 4TP I art 48, 41. 5I samtliga fyra Genèvekonventioner om skydd för krigens offer återfinns en likalydande artikel 3, som därför refereras till som den gemensamma artikeln 2, common article 3. 6Tilläggsprotokoll till rörande skydd för offren i icke-internationella väpnade konflikter (Protokoll II), SÖ 1979:23, nedan TP II. 7Artikel 14, 17, 24, 49, 132 i ; artikel 78 TP I; artikel 4 TP I. 8Artikel 23, 24, 38, 50, 89 i ; artikel 70, 77 i TP I; artikel 4 i TP II. 9Artikel 2426, 49, 50, 82 i ; artikel 74, 75, 76, 78 TP I; artikel 4, 6 i TP II. 10Artikel 24, 50, 94 ; artikel 78 TP I; artikel 4 TP II. 11Artikel 51, 76, 82, 85, 89, 94, 119, 132 i ; artikel 77 i TP I; artikel 4 TP II. 12 Artikel 68 ; artikel 77 TP I; artikel 6 TP II. En skrivning med innebörden att säkerställa att personer inte tvångsrekryteras till väpnade styrkor finns också i konvention (nr 182) om särskilt skadliga former av barnarbete. konvention (nr 182) och den kompletterande rekommendationen (nr 190) om förbud mot och omedelbara åtgärder för att avskaffa de värsta formerna av barnarbete antogs av Internationella arbetskonferen- De båda instrumenten förelades genom prop. 2000/01:93 och konventionen ratificerades av . hade ratificerats av 117 av 175 medlemsstater. ventionen nr 182 kan ses som en precisering av arti- kel 32.1 om barnets rätt till skydd mot ekonomiskt utnyttjande och mot att utföra arbete som kan vara riskfyllt eller hindra barnets utbildning eller äventyra barnets hälsa eller fysiska, psykiska, andliga, moraliska eller sociala utveckling. nr 182 ålägger varje ratificerande medlemsstat att vidta omedelbara och effektiva åtgärder för att säkerställa ett förbud mot och avskaffandet av de värsta formerna av barnarbete. I konventionens artikel 3 preciseras att begrep- pet "de värsta formerna av barnarbete" bl.a. täcker alla former av slaveri och liknande förhållanden. Som exempel nämns handel med barn, skuld- slaveri och tvångsarbete, inklusive rekrytering med våld eller tvång av barn för utnyttjande i väpnade konflikter. punkt 12 bör medlemsstaterna tillse att bl.a. dessa värsta former av barn- arbete utgör brott mot allmän lag. 4Det fakultativa protokollet om barn i väpnade konflikter Protokollet innehåller 19 inledande paragrafer och 13 artiklar. Artiklarna 17 är materiella bestämmelser och artiklarna 813 innehåller bestäm- melser om rapportering, undertecknande, ikraftträdande m.m. I de inledande paragraferna (preambeln) slås fast att barnets rättigheter kräver särskilt skydd. Vidare fastslås att det finns behov av att ytterligare stärka genomförandet av de rättigheter som erkänts i konventionen om barnets rättigheter, framför allt skyddet av barn från inblandning i väp- nade konflikter. Protokollet ålägger stater att vidta alla genomförbara åtgärder för att säkerställa att medlemmar av deras väpnade styrkor som är inte deltar direkt i fientligheter. Åldersgränsen höjs från 15 till jäm- fört med artikel 38. Åldern för obligatorisk rekryte- ring till väpnade styrkor höjs till . Stater åläggs vidare att höja åldersgränsen vid frivillig rekrytering från nuvarande med erkän- nande att personer har rätt till särskilt skydd. Deltagande i fientligheter och tvångsrekrytering till väpnade styrkor artikel 1 och 2 Konventionsstaterna skall vidta alla genomförbara åtgärder för att säkerställa att medlemmar av deras väpnade styrkor som inte uppnått inte deltar direkt i fientligheter. Konventionsstaterna skall säkerställa att personer som inte har uppnått inte blir föremål för obligatorisk rekrytering till deras väp- nade styrkor. Artikel 1 måste anses vara den viktigaste artikeln i protokollet. Höj- ningen av åldersgränsen till för deltagande i fientligheter är en tyd- lig förbättring av det nuvarande skyddet inom folkrätten och får även anses som ett uttryck för trenden att skydda barn från väpnade konflikter och då särskilt deltagande. Skrivningen kunde ha blivit ännu starkare om ordet feasible inte funnits med. Uttrycket genomförbara åtgärder återfinns även i Tilläggsprotokoll I, artikel 77, para 2. Staternas förpliktelse kunde ha gjorts starkare enligt det fakultativa protokollet om de ålagts en förplik- telse att försäkra att barn ej deltar, men detta var en alltför stark skrivning för att kunna accepteras av samtliga. Istället valde man att falla tillbaka på skrivningen i artikel 77, och egentligen enbart höja åldersgränsen däri, avseende deltagande i fientligheter. Det ankommer på att avgöra om en stat skall anses ha vidtagit alla genomförbara åtgärder när stater granskas av kommittén. Ytterligare en svaghet i texten kan anses vara att omfånget av skyddet rör direkt deltagande i fientligheter, vilket är ett mindre omfattande skydd än vad som anges i artikel 77, som skyddar deltagande i fientligheter. Artikel 2 avser tvångsrekrytering av barn till väpnade styrkor. Rekry- tering av barn till väpnade styrkor regleras i det nya protokollet i två artiklar där man skiljer på tvångsrekrytering och frivillig rekrytering. Artikel 2 anger en förstärkning av det nu gällande skyddet av barn då tvångsrekrytering endast får göras av personer . Detta är alltså en klar förbättring av det gällande skyddet i artikel 38, para 3, och av Tilläggsprotokoll I, artikel 77, para 2. I dessa artiklar föreskrevs en svagare förpliktelse för stater att de skulle endeavour to att ge de äldsta prioritet. Artikel 2 får anses vara ett viktigt komplement till artikel 1 avseende höjningen av åldersgränsen till och förstärker därmed skyddet för barn och får anses förebygga användandet av barn i fientligheter. har inte medlemmar i sina väpnade styrkor, dvs. Försvarsmakten och hemvärnet, som är gamla. Inte heller avtalspersonal som på frivilligbasis tecknat avtal med Försvarsmakten eller hemvärnet får vara under . Enligt 1 kap. 5 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt omfattar skyldigheten att fullgöra värnplikt män som är svenska medborgare från det kalenderår när den totalförsvarspliktige fyller . Mönstring får ske , dvs. från det kalenderår man fyller (2 kap. 2 §), men det är alltså inte möjligt att tjänstgöra med plikt innan man är . Hemvärnets personal består av hemvärnsmän och personal med avtal för tjänstgöring enligt förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverk- samhet samt av anställda vid som är krigsplacerade i hemvärnet. En 18-årsgräns gäller för såväl hemvärnsmän som övrig av- talspersonal. Enligt 4 § förordningen om frivillig försvarsverksamhet får avtal om tjänstgöring ingås med den som fyllt eller, om tjänst- göringen avser Försvarsmakten, . Den som är kan således endast få tjänstgöringsuppgifter inom totalförsvaret som inte fal- ler inom det militära försvaret. Eftersom svensk lagstiftning stadgar ett krav för tjänstgöring inom de svenska väpnade styrkorna uppfyller innehållet i proto- kollets artiklar 1 och 2. 4.3Frivillig rekrytering till de väpnade styrkorna artikel 3 1.Konventionsstaterna skall höja minimiåldern för frivillig rekrytering av personer till deras nationella väpnade styrkor från den ålder som an- ges i artikel 38.3 i konventionen om barnets rättigheter, med beaktande av principerna i den artikeln och med erkännande av att personer under 18år enligt den konventionen har rätt till särskilt skydd. 2.Varje konventionsstat skall vid ratificering av eller anslutning till detta protokoll deponera en bindande förklaring där det anges vid vilken minimiålder den kommer att tillåta frivillig rekrytering till sina natio- nella väpnade styrkor och en beskrivning av de säkerhetsåtgärder den har vidtagit för att säkerställa att sådan rekrytering inte sker med tvång eller våld. Konventionsstater som tillåter frivillig rekrytering av personer till sina nationella väpnade styrkor skall upprätthålla säkerhetsåtgärder för att åtminstone säkerställa att: a) Sådan rekrytering verkligen är frivillig; b) Sådan rekrytering sker med informerat samtycke av den berörda Prop. 2001/02:178 personens föräldrar eller vårdnadshavare; c)Sådana personer får fullständig information om de arbetsuppgifter som en sådan militärtjänst innebär; d)Sådana personer företer ett tillförlitligt åldersbevis innan de godtas för nationell militärtjänst. 4.Varje konventionsstat får när som helst förstärka sin förklaring genom en notifikation ställd till generalsekreterare, som skall underrätta samtliga konventionsstater. En sådan notifikation skall gälla från den dag då generalsekreteraren mottog den. 5.Kravet i punkt 1 att höja åldern gäller inte skolor som drivs eller kon- trolleras av konventionsstaternas väpnade styrkor, i överensstämmelse med artiklarna 28 och 29 i konventionen om barnets rättigheter. Som sagts ovan rörande artikel 2 skiljer man i det fakultativa protokollet på tvångsrekrytering och frivillig rekrytering till de väpnade styrkorna. Detta får anses vara resultatet av en kompromiss då det ej gick att ge- nomdriva en rak 18-års gräns för såväl deltagande som alla former av rekrytering. drev länge linjen att en rak 18-årsgräns var det enda godtagbara, men valde att gå med på kompromiss för att konsen- sus skulle kunna uppnås. Artikel 3 höjer minimiåldern för frivillig rekrytering med åtminstone och denna kommer hädanefter att vara . Stater förpliktas att höja åldersgränsen med och i samband med ratifikation avge en förklaring om vilken åldersgräns som avses att tillämpas vid fri- villig rekrytering. Höjningen från är välkom- men, men finns det en risk för att denna artikel utgör en för- svagning av protokollets artikel 2 då det i många fall kan befaras att det blir mycket svårt att avgöra huruvida en rekrytering skett på frivillig väg eller genom tvång. För att säkerställa att en rekrytering verkligen sker frivilligt har ett antal åtgärder inkluderats i artikel 3, som skall säkerställa att rekryteringen verkligen är frivillig. Ytterligare en svaghet med arti- keln får anses vara det undantag som görs generellt för militärskolor då kravet på en höjd åldersgräns för frivillig rekrytering uttryckligen ej gäller militärskolor. Många stater framförde att de ej skulle klara av rekryteringen till sina väpnade styrkor om de ej fick använda sig av militärskolor och rekrytera personer . Flera stater framförde också att ett system baserat på frivillighet och en åldersgräns under var att föredra framför ett pliktsystem. Militärskolor ansågs även vara en av få möjligheter för barn i fattigare länder att få en högre utbildning. Ingen enighet kunde därför nås rörande en rak 18-årsgräns inkluderande även frivillig rekrytering och artikel 3 är utslaget av den kompromiss som blev resultatet av förhandlingarna. Enligt lagen (1994:1810) om möjlighet för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning får kvinnor ansöka om att få genomgå en särskild antagningsprövning som skall motsvara mönstring. Om de därefter blivit inskrivna för värnplikt är de skyldiga att fullgöra värnplikten. I 3 § hemvärnsförordningen (1997:146) stadgas att delta- gande i hemvärnet är frivilligt och av 5 § framgår att Försvarsmakten får anta personal till hemvärnet genom att ingå avtal med en person om att han eller hon skall tjänstgöra som hemvärnsman. Enligt 2 § förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet får en myndighet med upp- gifter inom totalförsvaret ingå skriftliga avtal med en person som tillhör en frivillig försvarsorganisation om att denne skall tjänstgöra inom total- försvaret. Personer som har ingått sådana avtal benämns avtalspersonal. I samtliga nu angivna fall gäller en åldersgräns för tjänst- inom Försvarsmakten. Försvarsmakten bedriver ungdomsverksamhet genom att anordna kurser för ungdomar och där förmedla information om totalförsvaret och då sär- skilt Försvarsmaktens uppgifter i stort, yrkesinformation, information om plikttjänstgöring och frivillig försvarsverksamhet. Verksamheten bygger på frivillighet och målsättningen är att väcka intresse för verksamheterna och underlätta en framtida rekrytering till officersyrket. Särskilt skall behovet av officerare med invandrarbakgrund och kvinnliga officerare beaktas. Verksamheten bedrivs för ungdomar som har fyllt och till och med det kalenderår de fyller . Den som vid ansökningstillfället inte har fyllt får inte antas utan vårdnadshavares medgivande. Skjututbildning med gevär får genomföras endast med den som fyllt och skjututbildning med automatvapen får genomföras endast med den som fyllt . Skjututbildning sker endast mot fasta måltavlor och vapen får aldrig tilldelas ungdomarna för enskild förvaring eller enskilt utnyttjande. Utbildningsmoment i strid får endast genomföras med den som fyllt . Sådan utbildning skall dock som regel inte ingå i ung- domsverksamheten. Hemvärnet bedriver verksamhet för ungdomar på motsvarande sätt. De frivilliga försvarsorganisationerna bedriver totalförsvarsinriktad ungdomsverksamhet. Denna verksamhet omfattar utbildning och före- ningsverksamhet. Ungdomsutbildningen bedrivs utifrån föreningarnas egna stadgar, behov och utbildningsplaner. Genomförs ungdomsverk- samhet efter överenskommelse med Försvarsmakten är genomförandet och kostnadstäckningen Försvarsmaktens ansvar. Den ungdomsverksamhet som har beskrivits påverkas inte av pro- tokollet. Det är nämligen inte fråga om frivillig rekrytering till de väp- nade styrkorna. Verksamheten syftar endast till att informera om och väcka intresse för totalförsvaret. Som redovisats under 4.2.2 och 4.3.2 anger den svenska lagstiftningen en åldersgräns för såväl obli- gatorisk som frivillig rekrytering till Försvarsmakten. Svensk reglering på området står väl i överensstämmelse med artikel 3 i protokollet. En ratificering av protokollet föranleder därför inte någon svensk författningsändring. Regeringen avser att för räkning i samband med ratifikation avge en deklaration med innebörd att vi har en 18-årsgräns för frivillig rekrytering till de väpnade styrkorna, vilket stämmer väl överens med den linje som drivit internationellt. Denna deklara- tion är obligatorisk enligt protokollets artikel 3 p 2. Deklarationen för- anleder ingen ändring av svensk lagstiftning då 18-årsgräns gäller för all tjänstgöring inom Försvarsmakten oavsett om den sker genom tvångs- rekrytering eller frivillig rekrytering. 4.4Väpnade grupper artikel 4