prop · GP03190 · 2002-06-28 00:00:00 — Av förarbetena till regeringsformen främst uttalande (SOU 1963:17 s. 154 f.) att granskning skulle inriktas på regeringsärendenas handläggning innebärande att granskning och redovisning av administrativ praxis borde utgöra det normala ledet i utskottets granskning men också uttalande om att regeringens administrativa praxis borde granskas endast av konstitutions- utskottet och därför hållas utanför revisorernas granskningsområde (SOU 1972:15 s. 204 och 210) framgår, enligt regeringens mening, att avsikten varit att revisorer inte skulle ägna sig åt regerings- ärendenas handläggning i den betydelse uttrycket har enligt regerings- formen, utan att detta område skulle vara förbehållet utskottets granskning. granskning i denna del skall, som redan nämnts, i första hand ske från juridiska och administrativa utgångspunkter. Men inom ramen för denna kontroll kan även förvaltningsekonomiska synpunkter anläggas varför någon lucka i kontrollen inte borde uppstå om regeringens administrativa praxis hålls utanför revisorernas granskningsområde. Även har uttalat att avsikten synbarligen var att avgränsa revisorernas uppgifter så att någon konkurrens med granskning inte skulle uppstå (förs. 1999/2000:RS1 s. 16). Av regeringsformen framgår också att därutöver skall granska statsrådens tjänste- utövning. I detta begrepp torde rymmas såväl ett statsråds handläggning av ett enstaka regeringsärende som hans eller hennes handhavande av annat än regeringsärenden. Förarbetena till instruktionen för revisorer (bet. KU 1974:65) ger ingen förklaring till varför man i syfte att anpassa instruktionen till de nya konstitutionella förutsättningarna valde att använda uttrycket den administrativa praxis som tillämpas vid regeringsarbetet framför regeringsformens begrepp regeringsärendenas handläggning. Frågan om innebörden av begreppet regeringens administrativa praxis berördes på nytt av (bet. 1996/97:KU22) i samband med att revisorers granskningsområde utvidgades till att avse även revision av . Någon närmare analys av vad som kunde anses ligga inom ramen för begreppet gjordes dock inte. Utskottet konstaterade att ett ställningstagande till årsredovisning och underliggande redovisning i vart fall inte kunde anses oförenligt med revisorers instruktion. Att revisorerna tog ställning till årsredovisning och underliggande redovisning ansågs vara en naturlig ordning medan ett motsvarande ansvar inte kunde anses höra till uppgifter. kommer att vara en helt annan organisation än den som revisorer är . kommer att vara en tjänstemannaledd myndighet. Det innebär att den nuvarande ordningen med två av parlamentariker ledda riksdagsorgan som svarar för den konstitutionella respektive den revisionella kontrollen upphör. Detta förhållande innebär för gränsdragningsfrågan väsentligt nya förutsätt- ningar. granskning är inriktad på en administrativ och juridisk kontroll av om regeringen har följt gällande regler och veder- tagen praxis. Med gällande regler m.m. avses i första hand förfarande- och kompetensregler i regeringsformen och riksdagsordningen men även materiella bestämmelser som regeringen tillämpar vid beslut i förvaltningsärenden. Den första gruppen regler avser t.ex. regler om normgivningskompetens och propositionsavlämnande. Den andra gruppen avser regler vid beslut i förvaltningsärenden. Utskottets granskning i sistnämnda avseende innebär inte någon överprövning i sak av ett enskilt ärende utan i stället är det fråga om att ta upp någon eller några kategorier av regeringsärenden till en mera ingående systematisk granskning och eventuellt lämna synpunkter på regeringens tillämpning av gällande regler och vedertagen praxis. gransk- ning är således i huvudsak inriktad på vad som är ett formellt korrekt handlande och på rättsfrågor när det gäller regeringsärendenas hand- läggning, även om lämplighetsfrågor också kan förekomma i gransk- ningen. tar också upp enstaka ärenden till granskning. I dessa fall torde granskningen närmast falla inom ramen för statsrådens tjänsteutövning. Som har redovisats anses konstitutions- utskottet enligt förarbetsuttalanden också ha rätt att anlägga förvalt- ningsekonomiska synpunkter i granskningen, vilket innebär att utskottet i sitt arbete även kan beakta resultatet av den revisionella granskningen. Den revisionella granskningen av den statliga verksamheten har sin tyngdpunkt i bedömningar av vad som får anses vara en effektiv användning av statens medel (effektivitetsrevision). Men den innefattar också, när det gäller granskningen av myndigheternas finansiella rappor- tering (årlig revision), en kontroll inte bara av om redovisningen och underlaget är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande utan också om redovisningen och ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter. Revisionen av är dock, som redan nämnts, enligt lagen om revision av begränsad till en bedömning av om räkenskaperna är rättvisande. Denna uppgift kommer i fortsättningen att ligga på . Frågan om revisionen av skall kunna omfatta också en kontroll av ledningens förvaltning behandlas i avsnitt 5.4.1. När det gäller granskningen av den statliga verksamheten inom ramen för effektivitetsrevisionen måste den även kunna innefatta en granskning av hur regeringen genomför beslut genom sina myndigheter. Här kan det, enligt regeringens bedömning, bli fråga om att granska vissa moment i handläggningen av regeringsärenden. Detta får också anses godtagbart så länge sambandet med granskningen av hela verkställig- hetskedjan av beslut är tydligt. Däremot torde det kunna Prop. 2001/02:190 förutsättas att den nya revisionsmyndigheten inte kommer att granska Sammanfattningsvis kan konstateras att det är ofrånkomligt att respektive områden i någon mån kan komma att överlappa varandra. Regeringen ser dock inte någon anledning eller möjlighet att undvika detta genom att införa bestäm- melser som reglerar gränsdragningen i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. Det kan ju också konstateras, att trots att en sådan reglering finns för revisorer har gränsdragningsproblem uppkommit. Det är viktigt att notera att granskningarna tydligare än utgår från olika förutsättningar. Den ena har en juridisk och administrativ inriktning, medan den andra är av effektivitets- och redovisningsrevisionell karaktär. Den ena görs av ett politiskt samman- satt riksdagsorgan, den andra av en tjänstemannaledd myndighet under . Att ett och samma område eller problem mot den nu angivna bakgrunden belyses av både och behöver således, enligt regeringens bedömning, inte ses som ett problem. Det bör inte heller finnas någonting som hindrar att ett informations- utbyte sker mellan utskottet och . 5.4Granskningens omfattning och inriktning 5.4.1Granskningen av regeringen, , domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen Regeringens förslag: får inom ramen för effektivitets- revisionen granska den verksamhet som regeringen, , domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen bedriver. Granskningen skall främst ta sikte på förhållanden med anknyt- ning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verk- samhet och åtaganden i övrigt, men får också avse de statliga insatserna i allmänhet. Granskningen skall främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser. skall inom ramen för den årliga revisionen med undantag för AP-fonderna granska årsredovisningen för staten, och de förvaltningsmyndigheter som lyder under rege- ringen. Om delårsrapport lämnas skall den granskas med undantag för prognoser. Granskningen skall ske i enlighet med god revisionssed och ha till syfte att bedöma om årsredovisningen och underliggande redo- visning är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande. Med undantag för granskningen av årsredovisningen för staten och för skall en bedömning också ske om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. riktlinjer: I lagen skall uttalas att revi- derar regering och förvaltning. Vidare skall i lagen slås fast att Riks- revisionen reviderar den statliga verksamheten. Uppgiften innefattar även en granskning av årsredovisningen för staten. I lagen skall också före- skrivas att , förutom myndigheterna under regeringen, även reviderar som myndighet. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag (betänkandet s. 151). Utredningen har dock inte föreslagit att AP- fonderna undantas från årliga revision. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna framför inte några invändningar mot utredningens förslag. föreslår, med bl.a. 11 kap. regeringsformen och 1 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten som förebild, att granskningskretsen för effektivitetsrevisionen skall anges vara regeringen, , domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Statskontoret anser att den föreslagna begränsningen för den årliga revisionen av ledningen av är alltför inskränkande och tolkar den så att t.ex. inte får granska om har följt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. anser inte att vid den årliga revisionen skall undantas från granskningen av om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. AP-fonderna har i ett gemensamt yttrande anfört att den årliga revisionen av fonderna som bör skötas av de av regeringen utsedda auktoriserade revisorerna och inte av . Fonderna föreslår mot denna bakgrund att årliga revision inte skall omfatta fonderna. Bakgrund: revisorer har enligt lagen (1987:518) med instruktion för revisorer till uppgift att på vägnar granska den statliga verksamheten. Granskningen skall enligt instruk- tionen främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget men får också avse en bedömning av de statliga insatserna i allmänhet. Huvudintresset skall knytas till de resultat i stort som har uppnåtts inom olika verksamhetsområden. Revisorerna skall framför allt beakta frågor som är av mera väsentlig betydelse för den statsfinansiella och samhällsekonomiska utvecklingen eller som berör grunderna för det administrativa arbetets organisation och funktioner. Revisorerna har rätt att uttala sig om behovet och angelägenheterna av olika statliga åtaganden. Revisorerna skall påtala förhållanden som de anser otill- fredsställande samt verka för att en god hushållning iakttas med statens medel och att statens tillgångar utnyttjas efter rationella grunder. De skall därvid fästa uppmärksamheten på möjligheter att öka statens inkomster, att spara på statens utgifter och att effektivisera den statliga förvalt- ningen. Syftet med granskningen skall vara att främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser. revisorer skall också utföra årlig revision av . Enligt den särskilda lagen (1997:560) om revision av skall revisorerna i enlighet med god revisionssed granska årsredovisningen och underliggande redovisning i syfte att bedöma om räkenskaperna är rättvisande. ledningens förvaltning, vilket i det här fallet är regeringschefen, ingår Prop. 2001/02:190 inte i granskningsuppgiften. skall enligt förordningen (1998:418) med instruk- tion för granska statlig verksamhet och statliga åtaganden från effektivitetssynpunkt. Verket skall vidare i enlighet med god revisionssed granska myndigheternas årsredovisning och under- liggande redovisning i syfte att bedöma om redovisningen är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt granska om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda regeringsbeslut. Verket skall i anslutning till granskningen av myndigheternas årsredovisning i förekommande fall också granska deras sammanställda redovisning. Verket skall även granska myndigheternas delårsrapporter med undantag för prognoser. Verket skall därutöver granska underlag till årsredovisning för staten för de myndigheter som regeringen särskilt beslutar om samt granska underlag till årsredovisning för staten. Någon revision av årsredovisningen för staten sker inte enligt nuvarande ordning. Skälen för regeringens förslag Den statliga verksamheten och myndigheterna I den nu gällande lydelsen av 12 kap. 7 § regeringsformen anges revisorers primära granskningsområde med uttrycket den statliga verksamheten. De ändringar i 12 kap. 7 § regeringsformen (det vilande grundlagsförslaget) som antagit innebär inte någon ändring beträffande granskning i förhållande till vad som gällt för revisorers granskning (se bilaga 1). Vid tillkomsten av regeringsformen diskuterades (prop. 1973:90 s. 435) huruvida revisorers primära granskningsområde skulle anges med uttrycket den statliga verksamheten eller de statliga myndigheternas förvaltning. Det förra uttrycket valdes eftersom det senare ansågs leda tankarna till en vertikalt inriktad förvaltningsrevision av varje myndighet för sig. En sådan inriktning av granskningen stred vidare mot kravet att revisorerna vid sin granskning skulle lägga tyngdpunkten på frågor av mer generell och principiell innebörd inom ramen för en helhetssyn på statsverksamheten. Uttrycket ansågs också från andra synpunkter mindre väl valt, t.ex. att det ingick i revisorernas uppgifter att pröva behovet och angelägenheten av vissa statliga åtaganden, att redovisa utfallet av olika reformer och att på rationella grunder pröva statsbudgetens inkomstsida och därmed också formerna för statsverksamhetens finansiering. I lagen med instruktion för revisorer anges också i linje med grundlagsbestämmelsen att revisorerna på vägnar skall granska den statliga verksamheten med den nu redovisade inriktningen (effektivitetsrevision). I förord- ningen med instruktion för görs en motsvarande avgränsning av granskningsområdet för verkets effektivitetsrevision till den statliga verksamheten. Den statliga effektivitetsrevisionen har således, till skillnad från den årliga revisionen, primärt inte varit inriktad på en revision av varje myndighet för sig. Av riktlinjer följer emellertid att det i regleringen av den statliga revisionen uttryckligen skall anges att reviderar regeringen, myndigheter under regeringen och . Rege- ringen föreslår därför att en sådan bestämmelse tas in i lagen. Regeringen har dock inte tolkat riktlinjerna som ett avsteg från de principer för den revisionella granskning av statsverksamheten som kommit till uttryck i de tidigare nämnda förarbetena till regeringsformen. När det gäller frågan om hur granskningskretsen för effektivitetsrevisionen skall anges i lagen bör, såsom föreslagit, 11 kap. regeringsformen och 1 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten utgöra förebild. Gransk- ningskretsen skall således vara regeringen, , dom- stolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen (se 2 § 1 förslaget till lag om revision av statlig verksamhet m.m.). Det finns som Lagrådet påpekat, anledning att framhålla att en revision av domstolarna måste genomföras med beaktande av deras självständighet i förhållande till övriga statsorgan (jfr 11 kap. 2 § regeringsformen) och att den därför inte alltid blir helt jämförbar med motsvarande revision av förvaltningsmyndigheter. Stor återhållsamhet måste sålunda iakttas när det gäller att framföra synpunkter på det sätt på vilket en domstol organiseras och utför sin dömande verksamhet. När det gäller inriktningen av granskning bör de be- stämmelser som gäller enligt lagen med instruktion för revisorer för revisorernas effektivitetsrevision och enligt förordningen med instruktion för för verkets årliga revision, i huvudsak gälla även för granskning. Med den för valda organisatoriska modellen är det som har till uppgift att fritt pröva och i så fall vilka politiska beslut som kan behöva fattas med anledning av revisionsberättelserna och granskningsrapporterna. En sådan prövning kan innefatta förslag till förändringar av regelverk, verksamhetsinriktning, organisation, fördel- ning av resurser m.m. I styrelsens uppgifter ingår inte att göra några revisionella uttalanden. Regeringen har i förslaget till reglering av granskningens inriktning beaktat dessa förhållanden. Av god revisors- och revisionssed följer att revisorer skall lämna råd och förslag till förbättringar med avseende på den granskandes redovisning och förvaltning. I vilken utsträckning detta kan ske får bedömas mot bakgrund av de risker för riksrevisorernas opartiskhet och självständighet som kan följa av en sådan revisorsroll. Denna bedömning svarar riksrevisorerna själva för (se 4 och 5 §§ förslaget till lag om revision av statlig verksamhet m.m.). Den årliga revisionen innefattar som regel inte bara en granskning av om en myndighets årsredovisning och underliggande redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande utan också en granskning av myndighetsledningens förvaltning. För revisionen av gäller dock, enligt lagen om revision av , att denna är begränsad till frågan om räkenskaperna är rättvisande. Huruvida denna revision skall avse även ledningens förvaltning behandlas nedan. Det finns , som Statskontoret påpekat, ett antal offentligrättsliga organ, t.ex. vissa fondstyrelser, där det är oklart om de är myndigheter Det innebär, för det fall de inte anses som myndigheter, att de Prop. 2001/02:190 inte heller med de regler för granskning som föreslås kan bli föremål för årliga revision. En möjlighet är då att i varje sådant fall särskilt reglera förutsättningarna för granskning eller att införa generella regler. Enligt regeringens bedömning måste en kartläggning först ske av vilka organ som kan komma i fråga för en årlig revision innan någon sådan generell reglering kan bli aktuell. Det finns också, som Statskontoret påpekat, inom delegationer och råd av olika slag vars myndighetsstatus är oklar. I de fall regeringen har beslutat att de skall upprätta årsredovisning bör de kunna granskas av som ett fristående objekt vid den årliga revisionen. Om de inte upprättar årsredovisning skall de i stället granskas av som en del av . Avgränsningen av den årliga revisionen till årsredovisningen Enligt lagen om statsbudgeten skall regeringen se till att en års- redovisning för staten lämnas till . Av riktlinjer följer att skall granska denna årsredovisning. Detta bör därför framgå av regleringen av den statliga revisionen (se 3 § 1 förslaget till lag om revision av statlig verksamhet m.m.). Utredningen har även i övrigt föreslagit att den årliga revisionen skall avgränsas till de myndigheter som är skyldiga att upprätta årsredovis- ning. Det innebär, som också Statskontoret påpekat, att det med den ordning som gäller enligt förordningen (2000:605) om års- redovisning och budgetunderlag ytterst blir regeringen som kommer att bestämma vilka myndigheter under regeringen som skall revidera i den årliga revisionen. En sådan ordning kan med som huvudman för den statliga revisionen uppfattas som principiellt tveksam. En annan omständighet som också bör beaktas i detta sammanhang är att många nämndmyndigheter, delegationer, råd m.fl. inte upprättar årsredovisning. Vanligen är det någon annan myndighet som i sin årsredovisning tar upp dessa små myndigheters räkenskaper och som också formellt får svara för att deras räkenskaper är rättvisande, vilket kan medföra en del praktiska problem när det gäller ansvarsutkrävandet. Statskontoret har föreslagit att båda frågorna skall regleras i lagen om statsbudgeten. Det finns dock inte ett tillräckligt utredningsunderlag för att nu föreslå sådana regler. Dessa och andra närliggande frågor måste i sådant fall utredas i särskild ordning. Det skall i detta sammanhang också framhållas att frågan om regeringens styrning av vilka myndigheter som skall lämna årsredovisning hänger nära samman med frågan om ansvaret för normgivningen för den statliga redovisningen. Frågan om normgivningen behandlas i avsnitt 7.1. Regeringen föreslår således att den årliga revisionen avgränsas till de myndigheter som upprättar årsredovisning. AP-fondernas verksamhet regleras i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder samt i lagen (2000:193) om . fond utgör en myndighet och fondmedlen är statliga tillgångar som avsatts till särskild förvaltning enligt 9 kap. 8 § regeringsformen (prop. 1999/2000:46 s. 134, bet. 1999/2000:FiU19, rskr. 1999/2000:181). börden av detta är bl.a. att AP-fonderna styrs av lag och att styrelserna ansvarar för den löpande verksamheten. Det innebär i sin tur att AP- fonderna till skillnad från andra myndigheter under regeringen inte har en instruktion utfärdad av regeringen, inte omfattas av verks- förordningen (1995:1322) och inte ingår i den statliga redovis- Det senare innebär att de inte har behörighet att rapportera i statsredovisningssystemet, inte har tillgång till statsverkets checkräkning, inte omfattas av det statliga ekonomiadministrativa regelverket och inte heller, enligt vad som gällt, blivit föremål för årlig revision av . Att inordna AP-fonderna i årliga revision innebär ett större avsteg från gällande ordning än för andra myndigheter under regeringen. Regeringen fastställer AP-fondernas resultat- och balansräkningar samt svarar därutöver för den utvärdering av AP-fondernas förvaltning av fondmedlen som lagen föreskriver. Regeringens sammanställning av AP- fondernas årsredovisningar och regeringens utvärdering överlämnas till i form av en årlig skrivelse, som därefter blir föremål för Enligt nu gällande regler om revision utser regeringen två revisorer för varje AP-fond som granskar förvaltningen av fondmedlen. revisionsrapport som tas fram av revisorerna ligger sedan till grund för regeringens ställningstagande att fastställa AP-fondernas resultat- och En revisor skall vara gemensam för fonderna och samordna revisionen av fondernas förvaltning. Båda revisorerna i Första Fjärde samt Sjunde AP-fonderna skall vara auktoriserade. revisorerna i skall vara auktoriserad. fonden gäller dessutom att förordnar ytterligare en auktoriserad revisor med stöd av lagen (1990:1114) om värdepappers- Frågor om granskning av AP-fonderna har inte särskilt övervägts av utredningen utan är närmast en konsekvens av utredningens förslag till reglering av den statliga revisionen för myndigheterna under Eftersom regleringen av AP-fonderna skiljer sig från vad som gäller för andra myndigheter under regeringen bör inte regelverket ändras utan att detta varit föremål för närmare överväganden av en Detta gäller i synnerhet som frågan prövats (prop. 1999/2000:46 s. 132 och 133). Då fastslogs att bestäm- melserna om redovisning av AP-fonderna, på samma sätt som dittills gällt, skulle vara uttömmande i den meningen att andra regler om statlig redovisning, så som den då gällande förordningen (1996:882) om myndigheters årsredovisning och den då gällande bokförings- förordningen (1979:1212), inte skulle tillämpas beträffande AP-fonderna. Mot bakgrund av tidigare ställningstaganden bör gransk- ning av förvaltningsmyndigheter under regeringen tills vidare inte Prop. 2001/02:190 omfatta årlig revision av AP-fonderna. En bestämmelse om detta bör tas in i en reglering av den statliga revisionen (se 3 § första stycket 2 förslaget till lag om revision av statlig verksamhet m.m.). Den årliga revisionen av och ledningens förvaltning Frågan om revisionen av som myndighet har rege- ringen behandlat i samband med frågan om gränsdragningen mellan och granskningsområden (se avsnitt 5.3). För ekonomiadministration gäller, enligt 45 § förordningen (1996:1515) med instruktion för , de ekonomiadministrativa bestämmelser som gäller för myndigheter under regeringen, om regeringen inte beslutar något annat. skall dock inte lämna resultatredovisning enligt förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. Den nuvarande ordningen innebär enligt lagen om revision av att revisorer, i enlighet med god revisionssed, granskar årsredovisning och underliggande redovisning i syfte att bedöma om räkenskaperna är rättvisande. Granskningen skall ske i enlighet med god revisionssed samt med iakttagande av de särskilda bestämmelser som kan gälla för verksamheten.