prop · GP03104 · 2002-04-24 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2002/03:104 Utvärdering av statens upplåning och Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Regeringen skall lämna en utvärdering av statsskuldsförvaltningen till . Utvärderingen lämnas i form av en skrivelse. I årets skrivelse behandlas regeringens riktlinjer för stats- skuldens förvaltning åren 19992002 samt upplåning och skuldförvaltning under budgetåren 19982002. Utvärderingen av skuldförvaltningen görs på tre nivåer; regeringens riktlinjer, strategiska beslut om delmål och riktlinjer för den operativa förvaltningen samt kontorets operativa förvaltning av statsskulden. Utvärderingen av regeringens riktlinjer för 19992002 koncentreras till de delar som bedöms som mest intressanta. Regeringens ställningstagan- de i riktlinjerna att reducera valutaskuldens andel av statsskul- den har så långt inte uppfyllts. De avsteg som gjorts från den ursprungli- ga amorteringsplanen har motiverats av de kostnadsskäl som följer av den svaga kronkursen och inledningen av 2002. En bedömning av riktlinjerna i denna del bör främst diskutera grunderna för regeringens strategiska överväganden och göras i ljuset av den informa- tion som fanns tillgänglig vid beslutstillfället. I riktlinjerna an- gavs att riktvärdet för genomsnittlig löptid i den nominella kron- och valutaskulden skulle reduceras från till vid utgången av 2000. Kostnadsbesparingar på grund av den reducerade löptiden beräk- nas till totalt . Det siffermässi- ga resultatet bör dock tolkas med försiktighet, eftersom det inte beaktar effekten på risknivån. ändrades riktlinjen för statsskuldens förfalloprofil genom att skrivningen om att högst av skulden får förfalla slopades. upplåningen skall dock fortfarande vara sådan att inte av skulden förfaller . 2002/03:104 bedöms som väl motiverad utifrån det övergripande målet för stats- Regeringens beslut om riktlinjer för 19992002 kan sammantaget anses ha fattats i enlighet med det övergripande målet. valde att avvika från riktmärket för amorteringen av valutaskulden . De uppskjutna amorteringarna uppgår till näs- tan . motiv och bedömningar i besluten förefaller välgrundade och har utfallit fördelaktigt. Kostnaderna för statsskulden torde därmed ha reducerats. Riksgäldskon- toret bedöms ha hanterat mandatet för löptiden i den nominella skulden inom ramen för riktlinjerna. På strategisk nivå kan därmed Riksgäldskon- torets beslut om amorteringstakt av valutaskulden, löptiden i den nomi- nella skulden och förfalloprofilen i statsskulden bedömas som välgrun- dade och uppsatta mål har uppnåtts. Den strategiska valutapositionen i US-dollar som togs har utvecklats i den riktning som avsetts och vinsterna har delvis realiserats. Den strategiska dollarpositionen är ett exempel på när Riks- gäldskontoret anpassar sin upplåning och skuldförvaltningsstrategi till rådande marknadsläge. Det är också vad regeringen uppmanat Riks- gäldskontoret att göra. Ökningen av andelen schweizerfranc i valutarikt- märket, som gjordes , har gett ett nettoresultat på noll. Det bedöms som alltför tidigt att slutgiltigt utvärdera beslutet att öka andelen schweizerfranc. Resultatet av den operativa förvaltningen understeg valutariktmärket med för den femåriga utvärderingsperioden. Trots en kostnadsbesparing på nästan 2002 har det långsiktiga målet för förvaltningen inte uppfyllts. Övertagandet av valutaväxlingarna från fungerade av allt att döma väl. Resultatet för den reala upplåningen uppgick till för 19982002. uppgick resultatet till . Det kvantitativa målet för realupplåningen har därmed uppfyllts. emissionsverksamhet i nominella kronor förefaller ha varit framgångsrik. Även resultatet i hushållsupplåningen har varit gott, för den senaste femårsperioden. Eftersom även samtliga låneinstrument uppvisar positivt resultat för utvärderings- perioden anses det kvantitativa målet för upplåningen från hushållen vara uppfyllt. mål och operativa riktlinjer för marknads- och skuldvården av de svenska statspappersmarknaderna bedöms som rimliga och välgrundade. Den mer operativa hanteringen inom ramen för målen bedöms ha bidragit till mer likvida och effektiva nominella och reala statspappersmarknader. Regeringen bedömer därför att målen för verksamheterna inom den nominella skulden och marknadsvården har uppfyllts. Regeringen finner sammantaget att förvaltat skulden i enlighet med det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen. Utvecklingen av lånebehovet och statsskulden ................................. Utvärdering av regeringens beslut om riktlinjer för 19992002.... Utvärdering av strategiska beslut..................... 4.1Fördelningen av skulden på olika skuldslag inom ramen för regeringens riktlinjer ................................................... Durationen för den nominella skulden.............................. 4.3Valutasammansättning i riktmärkesportföljen för Marknads- och skuldvård i kronskulden........................... Utvärdering av operativa beslut....................... Lån i utländsk valuta......................................................... Reala lån i svenska kronor ................................................ Nominella lån i svenska kronor ........................................ Upplåning från hushållen.................................................. Bedömning av statens upplåning och skuldförvaltning Regeringens beslut om riktlinjer....................................... Appendix 1: Principer för utvärdering ............................................ Bilaga: Utdrag ur årsredovisning . Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . beslutade (prop. 1997/98:154, bet. 1997/98:FiU29, rskr. 1997/98:253, SFS 1998:659) om en ny målformulering och besluts- struktur för statsskuldspolitiken. Målet innebär att statens skuld skall förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen skall ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Målet återfinns som en del i målet för politikområdet Finansiella system och tillsyn som även omfat- tar upplåning och skuldförvaltning, se budgetproposi- tion (prop. 2000/2001:1, volym 2). I regeringens riktlinjer återfinns huvuddelen av de mål och riktlinjer som styr statsskuldsförvaltningen och hur den skall utvärderas. Där fastställs även att verksamheten skall utvärderas i ett långsiktigt per- spektiv och i rullande femårsperioder. I reglerings- brev återfinns numera endast en hänvisning till regeringens riktlinjer samt några få verksamhetsmål och återrapporteringskrav, t.ex. avseende hushållsupplåningen. beslut innebär att regeringen anger riktlinjer för statsskuldens sammansättning, genomsnittliga löptid och förfalloprofil. Ansvaret för statsskuldspolitiska överväganden och de övergripande be- sluten om skulden tas därmed på politisk nivå. Det är även dessa beslut som i stor utsträckning är bestämmande för vilka kostnader och risker som uppstår i förvaltningen av skulden. svarar för att målet för statsskuldspolitiken och regeringens riktlinjer omsätts i delmål och riktmärken samt för den operativa förvaltningen av skulden. Processen för skuldförvaltningen för ett enskilt verksamhetsår kan be- skrivas på följande sätt: lämnar förslag till riktlinjer till regeringen. Förslaget remitteras till . Regeringen fattar beslut om riktlinjer för statsskuldsförvaltningen . svarar för upplåning och förvaltning av statsskul- den i enlighet med riktlinjerna. lämnar årsredovisning till regeringen. Årsredovisningen, tillsammans med annan information som regeringen begär in, utgör underlag för utvär- dering av regeringens riktlinjer och kontorets förvaltning av stats- skulden. Regeringen lämnar en utvärdering i form av en skrivelse till . Genom att skrivelsen lämnas vid denna tid- punkt finns det möjlighet att ta hänsyn till synpunkter in- för nya beslut om riktlinjer. Enligt beslut skall utvärderingen ske på olika nivåer. Reger- ingen skall således utvärdera de beslut som fattas av såväl som de beslut som fattas på operativ nivå. Vidare skall en utvärdering av regeringens riktlinjer ingå i skrivelsen till . För regeringens del omfattar utvärderingen perioden 19992002, efter- som det första beslutet om riktlinjer för statsskuldsförvaltningen togs i De beslut om valutaupplåning som regeringen fattade Skr. 2002/03:104 kommer därmed inte att utvärderas, främst beroende på svårig- heterna att göra rättvisande bedömningar med instrument som tagits fram i efterhand. Utvärderingen av regeringens beslut om riktlinjer redovisas i avsnitt 3. Årets utvärdering av upplåning och skuldförvalt- ning omfattar perioden 19982002. Ambitionen är att utveckla en över tiden mer stabil struktur i redovisningen till . Syftet är bl.a. att underlätta för läsarna att ta till sig innehållet i skrivelserna. För att nå syftet har ett schema tagits fram som avser att tydliggöra de komponenter som är relevanta i utvärderingen av verksamhet. Årets utvärdering följer i stort detta upplägg. Schemat bör inte övertol- kas. Över tiden kan betoning av olika komponenter och delar i utvärde- ringen skifta samt delar tillkomma och falla ifrån. Figur 1.1: Schema för utvärdering av strategiska och operativa beslut. Fördelning av statsskulden på de olika skuldslagen Genomsnittlig duration och durationsfördelning i den nominella skulden Mål och prioritering för marknads- och skuldvård Upplåningen i de olika skuldslagen* Måluppfyllelse för marknads- och skuldvård * I denna del ingår bl.a. nominell och real upplåning från hushållen Som schemat visar utvärderas verksamhet på två ni- våer; dels de strategiska beslut som fattas av kontorets styrelse (avsnitt 4), dels den operativa förvaltning som kontoret bedriver (avsnitt 5). Dessutom sker en särskild utvärdering av upplåningen på hushållsmark- naden (avsnitt 5.4). I appendix 1 redovisas principer och metoder för utvärdering av reger- ingen och . Utvecklingen av lånebehovet och statsskul- Statens totala lånebehov1 nettot av alla ut- och inbetalningar från re- spektive till staten har varierat kraftigt . var lånebehovet relativt litet, för att sedan snabbt öka till (av BNP) /94. Ut- vecklingen orsakades främst av den djupa lågkonjunktur som drabbade den svenska ekonomin , med kraftigt stigande stat- liga utgifter och vikande skatteintäkter. Lånebehovet har därefter successivt minskat, främst till följd av en snabbare ekonomisk tillväxt, en sanering av statens finanser och olika positiva engångseffekter, inte minst . Exempel- vis gav utförsäljningar av statlig egendom motsvarande i inbetalning. Huvuddelen kom från försäljningen av aktier i . Även förfall av bostadsobligationer, som överfördes till från AP-fonderna som ett led i pen- sionsreformen, har ökat överskottet . Bostadsobligationer- na skall behållas till förfall och reducerar lånebehovet med motsvarande belopp. Totalt överfördes bostadsobligationer till ett värde av 70 miljar- der kronor, varav 42 miljarder förföll 2001 och 7 miljarder . Ytterli- gare ett exempel på en positiv engångseffekt som ökat överskottet är den extra utdelning från på som skedde 2002.2 har lånebehovet varit negativt, dvs. statsbudgeten har visat ett överskott. Lånebehovet bestäms av det primära lånebehovet och räntebetalning- arna på statsskulden. Det primära lånebehovet består i sin tur av statens primära saldo och nettoutlåning till myndigheter, affärsverk och vissa statliga bolag. Primärsaldot, dvs. nettot av in- och utbetalningar kopplade till statsbudgeten, påverkas i hög grad av den ekonomiska utvecklingen och den finanspolitik som förs. Riksgäldskon- torets nettoutlåning påverkas främst av enskilda komponenter, exempel- vis betalningar kopplade till premiepensionssystemet och studiemedels- systemet. Räntebetalningarna på statsskulden beror främst på skuldens storlek och egenskaper, det allmänna ränteläget samt kursutvecklingen för den svenska kronan. 1Statens lånebehov är identiskt med statsbudgetens saldo, dock med omvänt tecken. 2Riksbanken gjorde även en extra utdelning i form av obligationer motsvarande Dessa skrevs av mot statsskulden och påverkade inte lånebehovet. Diagram 2.1: Statens lånebehov budgetåren 1990/912002, totalt samt Skr. 2002/03:104 fördelat på statsskuldsräntor och primärt lånebehov (miljarder kronor). minskade överskottet i statsbudgeten till från 2001. Det primära överskottet minska- de med till . Reguljära skatteba- ser som lönesumman och den privata konsumtionen var större än . Trots detta minskade skatteintäkterna netto med mellan åren. Orsakerna till minskningen är flera. Dels sänktes den statli- ga inkomstskatten, dels var icke preliminärdebiterade skatteinbetalning- ar, i form av reavinstskatt från försäljning av aktier och slutreglering av företagsskatter, lägre än . Bland de inbetalningar som betraktas som tillfälliga minskade förfallande bostadsobligationer med 35 miljar- der kronor. tillkom en extra utdelning från på . På utbetalningssidan var det framför allt pensioner och sjukförsäkringar som ökade. Dessutom ökade utbetalningarna till kommunerna som en följd av maxtaxan i barnomsorgen. Det kan även noteras att ett antal myndigheter ökade sina utbetalningar . egen nettoutlåning uppgick till 14 miljar- der. Jämfört med 2001 är detta en halvering som i stort sett förklaras av att statens lån till på 12 miljarder betalades tillbaka strax /02. Räntebetalningarna på statsskulden uppgick till , 16 miljarder lägre än 2001. förföll ett lån med hög kupong- ränta och ersattes med lån med lägre kupongränta, vilket bidrog till ned- gången. Den allt lägre statsskulden och ett generellt lägre ränteläge redu- cerar också räntebetalningarna. Slutligen innebar kronförstärkningen i förhållande till 2001 att de realiserade valutaförlusterna i stort sett halve- rades. avser statens bruttoskuld som den redovisas och förvaltas av . Genom att hänsyn inte tas till huruvida låneinstrument innehas av statliga myndigheter skiljer sig detta skuldmått från det konsoliderade skuldmått som används i t.ex. Årsredovisningen för staten. För att rätt reflektera förutsättningarna för statsskuldsförvalt- ningen redovisas nedan utvecklingen av bruttoskulden. Förändringar i statsskuldens storlek kan inte helt förklaras av föränd- ringar i lånebehovet för ett givet år. Hänsyn måste tas till faktorer som påverkar statsskulden utan att påverka lånebehovet och tvärt om. Exem- pelvis tas valutaskulden i den gängse definitionen av statsskulden upp till sitt aktuella värde, dvs. omräknat med bokslutsdagens valutakurser. Detta innebär att en förstärkning av kronan minskar valutaskulden och vice versa, utan att lånebehovet påverkas. Faktorer som påverkar lånebehovet men inte den redovisade statsskulden är bl.a. kortfris- tiga placeringar över , vissa fordringar och skulder i upplå- ningsverksamheten samt vissa bokslutsjusteringar. Omvänt påverkas statsskulden direkt utan att lånebehovet ändras vid överföringar av obli- gationer till eller från . I tabell 2.1 redovisas skillnad mellan lånebehovet och förändringen i statsskulden . Tabell 2.1: Statens lånebehov och statsskuldens förändring budgetåren 19982002 (miljarder kronor). -9,7 -82,0 -101,9 -38,7 -1,2 -2,8 -19,6 Övriga poster, netto -0,9 -91,4 -85,1 -74,7 -93,6 -123,8 Förändring i procent av BNP -3,6 -4,3 -5,5 Valutaomvärderingen av valutaskulden är en viktig komponent i att för- klara skillnader mellan förändringar i lånebehov och statsskuld. pelvis vändes 1998 ett överskott i statbudgeten på till en ökning av statsskulden på på grund av att den svenska kronan försvagades . Även 2000 och 2001 bidrog en försvagad valutakurs till en ökning av statsskulden. Statsskulden uppgick vid utgången av 2002 till , vilket motsvarar av BNP. Skulden ökade totalt sett Bakom den siffran döljer sig dock med i samband med att vissa myndigheters konto- fordringar på omvandlades till statsobligationer. taskuldens värde minskade med 20 miljarder till följd av orealiserade valutavinster som uppkommit när kronan stärktes . samma effekten av kronförstärkningen döljs således av en teknisk juster- ing i redovisningen. motverkades skuldens ökning även av Diagram 2.2: Statsskulden vid utgången av respektive budgetår 1990/912002 (miljarder kronor och i procent av BNP). 1 370 1 411 1 430 1 449 1 374 1 281 1 157 1 160 90/91 91/92 92/93 93/94 94/95 95/96 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Statsskuld, miljarder kronor Statsskulden i procent av BNP Upplåningen och förvaltningen av statsskulden sker i tre skuldslag: Nominella lån i svenska kronor. Reala lån i svenska kronor. Nominella lån i utländsk valuta. Skuldens egenskaper bestäms främst av fördelningen mellan de tre skuldslagen samt val av löptid och förfalloprofil i respektive skuldslag. Dessa storheter är tillsammans med skuldens absoluta storlek styrande för vilken total kostnad och samlad risk som kan förväntas i förvaltning- en av statsskulden. I det officiella skuldbegreppet ingår inte den valutaexponering i ut- ländsk valuta som tas via skuldskötselåtgärder. För att få en rättvisande bild av statsskuldens sammansättning och valutaexponering bör även skuldbytesavtal3 i kronor och utländsk valuta samt derivatpositioner som påverkar skuldens valutafördelning och ränterisk beaktas.4 Det är även i dessa termer, dvs. inklusive skuldskötselåtgärder, som Riksgäldskonto- rets upplåningsmandat i utländsk valuta och riktlinjerna i övrigt fastställs. 3En närmare beskrivning av skuldbytesavtal ges i avsnitt 5.1 Lån i utländsk valuta. 4Regeringen har beslutat att statsskulden skall mätas på ett mer rättvisande sätt. Det nya måttet bygger på att statsskulden beräknas inklusive derivatinstrument och att samtliga skuldinstrument värderas till nominellt slutvärde enligt samma principer som tillämpas inom EU. Ändringen påverkar inte statens verkliga ekonomiska ställning utan gör endast att redovisning ger en bättre bild av statsskuldens storlek och Tabell 2.2: Statsskuldens sammansättning inklusive skuldskötselåtgärder Skr. 2002/03:104 vid utgången av respektive budgetår 19982002 (miljarder kronor och i procent av statsskuld). lån i svenska kronor lån i svenska kronor, andel Reala lån i svenska kronor Reala lån i svenska kronor, andel Lån utländsk valuta, inkl.skuldskötsel Lån i utländsk valuta, andel Statsskuld, inkl. skuldskötsel Statsskuld, exkl. skuldskötsel Anm.: Skuld i utländsk valuta (inklusive skuldbytesavtal) är omvärderad till valutakurser vid respektive årsslut. Andelen upplåning i utländsk valuta växte snabbt , från till av statsskulden /95. Därefter har andelen legat av stats- skulden. uppgick skulden i utländsk valuta till 373 mil- jarder kronor, vilket motsvarar av statsskuldens värde. Den minskade valutaskulden förklaras främst av kronförstärkningen . Skuldskötselåtgärder uppgick till vid utgång- en av 2002, motsvarande av valutaskulden. Tabell 2.3: Statsskuldens sammansättning fördelat på skuldslag vid ut- gången av budgetåren 19982002, exklusive och inklusive skuldskötsel- åtgärder (miljarder kronor och i procent av total statsskuld). lån i svenska kronor kr., inkl. skuldskötsel Reala lån i svenska kronor Lån utländsk valuta, inkl. skuldskötsel Statsskuld, exkl. skuldskötsel Statsskuld, inkl. skuldskötsel Anm.: Skuld i utländsk valuta är värderad till valutakurser vid respektive årsslut. Detta gäller även skuldbytesavtalen. Nominella lån i svenska kronor utgör traditionellt den viktigaste finansie- Skr. 2002/03:104 ringskällan för upplåningen av statsskulden. Skuldslagets andel har under femårsperioden svarat för knappt två tredjedelar av den totala skuld- stocken (exklusive skuldskötselåtgärder). Merparten av upplåningen i nominella svenska kronor sker på den inhemska värdepappersmarknaden genom statsobligationer (lån med löptid vid emission) och statsskuldväxlar (lån med löptid i huvudsak vid emission). Den utestående volymen i dessa låneinstrument uppgick till exklusive kronswappar. Till kronskulden räknas även dagslån, deposittransaktioner och repor som används för att hantera de dagliga betalningsflödena till och från staten. I skuldslaget nominella lån ingår även huvuddelen av upplåningen på hushållsmarknaden som erbjuder möjligheter att bred- da upplåningen till fler långivare såsom privatpersoner, mindre företag och organisationer. Som mest uppgick upplåningen från hushållsmarkna- den till 1995/65. allemanssparandet, som stod för ca , avskaffades 1998 har hushållsupplåning- en minskat. har upplåningen från hus- hållen minskat från 1998 till 2002. Premieobligationerna, med en lånestock på , utgör basen för hushållsupplåningen. RiksgäldsSpar har med tiden blivit en allt populärare sparform och uppgick till . Reala lån i svenska kronor fyller en viktig funktion i statens låneport- följ. De bidrar till att diversifiera upplåningen till ytterligare en typ av finansiering utöver nominell kron- och valutaupplåning. Det finns dess- utom skäl att anta att real upplåning har fördelaktiga riskegenskaper, ef- tersom den inflationskompensation som utbetalas vid real upplåning i normalfallet samvarierar med konjunkturen och statens budgetsaldo. I en väl fungerande marknad med låga likviditetspremier kan real upplåning även förväntas ge staten lägre upplåningskostnader jämfört med nominell upplåning. Låneformen ger fördelar för investeraren eftersom denne er- bjuds en möjlighet att försäkra sig mot inflation genom att staten övertar inflationsrisken. I skuldslaget ingår även den del av RiksgäldsSpar som innefattar reala upplåningsinstrument. Denna upplåningsform har legat på oförändrat ca . ökade stocken realobligationer kraftigt till . Merparten av ökningen förklaras av överföringen av kontoinnehav hos till statspappersmarknaden för Kärnavfallsfondens och räkning. Till följd av starkare efterfrågan på reala placeringar ökade även emissionsvolymen . Andelen realobligationer uppgick till av stats- skulden. Utvärdering av regeringens beslut om Regeringens bedömning: Regeringens riktlinjebeslut bör utvärderas i ett flerårigt perspektiv. Ambitionen att långsiktigt minska valutaskul- dens andel av statsskulden har så långt inte genomförts av kostnadsskäl. Förkortningen av statsskuldens löptid i riktlinjerna förefaller såväl som ha medfört lägre skuldkostnader utan att risken i förvaltningen ökat mer än marginellt. Förändringen av riktlinjen för statsskuldens förfalloprofil som gjordes var väl motiverad utifrån det övergripande målet för statsskuldspolitiken. Bakgrund: Regeringens beslut om riktlinjer för statsskuldsförvaltningen 2002 kan sammanfattas enligt nedan: Ett flerårigt tidsperspektiv anlades i syfte att skapa förutsättningar för långsiktighet och förutsägbarhet i statsskuldspolitiken. Beslutet om- fattar 20022004, men riktlinjerna betraktas som preliminära. Den långsiktiga inriktningen är att valutaskuldens andel av statsskul- den skall minska och andelen kronskuld öka. Valutaskulden skall amorteras med 15 ± 2002. Kostnader och risk skall vägas in i strategiska beslut om amorteringstakten. ges möjlighet att välja andra motparter än Riks- banken vid växling av utländsk valuta mot svenska kronor. Andelen reallån i statskulden skall långsiktigt öka. Den del av finansieringsbehovet som inte täcks av real upplåning och lån i utländsk valuta skall täckas med nominella lån i kronor. Den genomsnittliga durationen i den nominella kron- och valutaskul- den skall vara ± för perioden 20022004. En spridd förfalloprofil skall eftersträvas i statsskulden. Upplåningen skall inriktas mot att inte av skulden förfaller . Tyngdpunkten i analysen kommer att ligga på de delar som bedöms som mest intressanta i utvärderingen av regeringens riktlinjer; dels reducer- ingen av andelen valutaskuld i statsskulden, dels förkortningen av ge- nomsnittlig löptid i den nominella skulden. Dessutom utvärderas beslutet att förändra riktlinjen för skuldens förfalloprofil. I riktlinjebesluten saknades tillräckligt underlag för att kunna ta ställning till den långsiktiga utvecklingen i de olika skuldsla- gens andelar. I allt väsentligt syftade riktlinjerna därför till att hålla skul- dens portföljandelar oförändrade.