prop · GP03143 · 2002-03-21 00:00:00 — För att underlätta för projektverksamhet inom ramen för gemensamt genomförande behöver bl.a. mellanstatliga ramavtal upprättas mellan och aktuella värdländer. Regeringen tillsatte därför en förhandlare med uppgift att ta fram underlag och förslag till ramavtal, företrädesvis med länder i . Ramavtalen skall ange generella förutsättningar och villkor för kredi- Prop. 2001/02:143 tering av utsläppsreduktioner av projektaktiviteter i värdlandet, samt ta upp principerna för projektavtalen. Förhandlaren skall identifiera eventu- ella institutionella förändringar m.m. som kan vara nödvändiga i landet i fråga, samt undersöka i vilken utsträckning tidigare svenska insatser inom ramen för klimatkonventionens pilotprogram för gemensamt genomförande kan räknas till godo. Förhandlaren skall behandla med förtur med ambitionen att ett förslag till ramavtal skall vara färdigt . Uppdraget skall slut- rapporteras . I föreliggande proposition föreslås flera åtgärder som bidrar positivt till klimatmålet. Ett kvotbaserat certifikatsystem för att främja elproduktion från förnybara energikällor aviseras, vilket bör träda i kraft . (Se vidare kap. 8.2.3) En ökad elproduktion från förny- bara energikällor leder till minskade utsläpp av bl.a. koldioxid. Simu- leringar som elcertifikatutredningen (SOU 2001:77) låtit göra pekar på att koldioxidutsläppen kommer att minska till följd av införande av ett certifikatssystem i . Den förväntade minskningen bedöms delvis komma att ske i . En stor del av minskningen förväntas dock äga rum i andra länder i vårt närområde, eftersom det fossila inslaget i svenska elproduktionssystemet är lågt. Certifikatsystemet förväntas där- med bidra till att t.ex. dansk kolkondens undanträngs på den gemen- samma elmarknaden med minskade koldioxidutsläpp som följd. Förkla- ringen till den förväntade minskningen av utsläppen i är främst de bränslebyten från fossila bränslen till biobränslen som bedöms genomföras i de svenska kraftvärmeverken i fjärrvärmesystemen till följd av certifikatssystemets införande. Regeringen presenterar i denna propo- sition sitt förslag till inriktning på insatser för en effektivare energi- användning. En effektivare energianvändning kan bidra till att dämpa ett framtida ökande behov av energi och bidra till en framtida lägre miljö- och klimatpåverkan. 11.3.2.1Riktlinjer för långsiktiga avtal för en konkurrenskraftig energiintensiv industri Regeringens bedömning: Ett program för långsiktiga avtal med den energiintensiva industrin, som en del av energi- och klimatpolitiken, skulle kunna utgöra en åtgärd på nationell nivå som kan bidra till att uppfylla det nationella klimatmålet och del av EU:s gemen- samma åtagande enligt Kyotoprotokollet. Möjligheterna att införa ett sådant program bör vidare undersökas. Långsiktiga avtal kan utgöra ett komplement till energi- och koldioxidskatterna samt andra styr- Syftet är att stimulera den energiintensiva industrin att genom- föra kostnadseffektiva åtgärder som leder till minskad energianvänd- ning och minskade utsläpp av växthusgaser. Ett införande av ett sådant program bör ske på ett sådant sätt att den energiintensiva industrins internationella konkurrenskraft upprätthålls. arbetet med att utveckla ett program för långsiktiga avtal om energi- effektivisering bör utgå från det av förhandlaren presenterade principförslaget (Ds 2001:65). Förhandlarens rapport (Ds 2001:65): Överensstämmer med rege- ringens bedömning. Remissinstanserna: , geologiska undersökning (SGU), Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC), (), Naturvårds- verket, , , , Före- ningen skogsindustrier (Skogsindustrierna), Svenska Kalkföre- ningen, AB () samt () ställer sig i princip positiva till långsiktiga avtal. Även andra instanser har en positiv inställning, men har fokuserat sina yttranden på den tekniska utformningen av avtalen. och har emellertid anfört vissa reservationer mot långsiktiga avtal, framför allt anser de att avtalen har svåröverskådliga effekter, behöver utredas vidare och, beroende på utformning, kan påverka konkurrensen. Bland de remissinstanser som i princip är positiva till långsiktiga avtal finns vissa skiljaktiga meningar om hur de ekonomiska incitamenten skall utformas, i förhållande till befintliga skatter. Branschorganisationerna har uppfattningen att lång- siktiga avtal skall ses som ett alternativ till dagens skatter medan Natur- vårdsverket framfört att eventuella skattelättnader enbart skall gälla i för- hållande till eventuellt kommande höjningar av energi- och koldioxid- skatterna som behövs för att klara miljömålen. Ett flertal remissinstanser har framhållit vikten av att noga utreda hur olika styrmedel samverkar med varandra. Statskontoret har framhållit att det är viktigt att den organisation som skall administrera de långsiktiga avtalen är tydlig. Skälen till regeringens bedömning: För att uppnå målen inom energi- politiken och miljöpolitiken är det nödvändigt att kombinera flera styr- medel så att de bidrar till en balans mellan konkurrenskraft och miljö- krav. har infört ekonomiska styrmedel i en större omfattning än de länder i vilka det finns företag som konkurrerar med de svenska energiintensiva företagen. Om de svenska företagen möter hårdare krav än deras konkurrenter i andra länder kan detta missgynna deras interna- konkurrenskraft. kan detta även påverka den svenska väl- färden negativt. utgår det inte någon energiskatt på bränslen som för- brukas vid tillverkningsprocessen i industriell verksamhet och en reduce- rad koldioxidskatt motsvarande av den generella nivån tas ut. Vissa ytterligare nedsättningsmöjligheter finns dessutom för företag med stor koldioxidskattebelastning i förhållande till försäljningsvärdet. Ned- sättningen är främst motiverad av upprätthållandet av industrins interna- konkurrenskraft och är baserad på undantagsregler i EG-lagstift- ningen. Nedsättningen är tidsbegränsad fram till utgången av . Vidare är nedsättningen beroende av att den av anses förenlig med om statligt stöd. Det är därför intressant att, i likhet med den bedömning som regeringen tidigare gjort, undersöka möjligheterna för att i stället för höjd koldioxidskatt använda långsiktiga avtal med den energiintensiva industrin för att nå utsläppsminskningar (prop. 2001/02:1, Utgiftsområde 21). Regeringen har tidigare uttalat att det är nödvändigt att utveckla nya styrmedel som kompletterar lagstiftning, skatter och subventioner för att uppnå en balans mellan miljöhänsyn och hänsyn till industrins konkur- renskraft. Därvid har regeringen också funnit att det är viktigt att jämföra de styrmedel som finns i konkurrentländer vid utformningen av nya svenska styrmedel (prop. 2001/02:1, Utgiftsområde 21). Av rådets gemensamma ståndpunkt om EU:s sjätte miljöhandlingsprogram framgår att miljöpolitiken måste vara innovativ och utforska nya möjligheter till samarbete med ett brett spektrum av berörda parter i samhället. Särskilda åtgärder för att främja energieffektivitet och minskad energianvändning kan bland annat uppnås genom t.ex. miljöavtal med industrin. Den inter- nationella utvecklingen innebär att förutsättningarna för att i fortsatt utnyttja skatteinstrumentet i syfte att åstadkomma en effektivare energianvändning i sektorer med internationell konkurrens är begrän- sade. ställs nya krav, uttryckta i regeringens klimatproposition (prop. 2001/02:55), på de svenska utsläppen av växthusgaser. Ett pro- gram för långsiktiga avtal för energieffektivisering kan möjliggöra en balans mellan miljöhänsyn och företagens internationella konkurrens- kraft. Ett program för långsiktiga avtal med den energiintensiva industrin som en del av energi- och klimatpolitiken skulle kunna utgöra en åtgärd på nationell nivå som kan bidra till uppfyllandet av det nationella klimat- målet och del av EU:s gemensamma åtagande enligt Kyoto- protokollet. Möjligheterna att införa ett sådant program bör vidare under- sökas. Arbetet bör utgå från det av förhandlaren presenterade princip- förslaget till ett program för långsiktiga avtal för att främja energieffek- tivisering och andra åtgärder inom energiintensiv industri som kan minska utsläppen av klimatpåverkande gaser (Ds 2001:65). Enligt det presenterade principförslaget skall företag inom den energiintensiva industrin erbjudas att träffa avtal i någon form med staten för en period av . Företagen skall åta sig att införa energiledningssystem med hjälp av vilket de skall kartlägga och söka efter effektiviseringsåtgärder, upprätta handlingsplaner samt följa upp och revidera arbetet. Ett infö- rande av ett energiledningssystem innebär högt ställda krav på ett konti- nuerligt och strukturerat energieffektiviseringsarbete hos företagen. Krav ställs också på företagen att genomföra energieffektiviseringsåtgärder som går utöver normala företagsekonomiska lönsamhetskrav. Vidare framgår av principförslaget att ett övergripande kvantitativt mål för det samlade energieffektiviseringsarbetet kan ingå i en principöverenskom- melse mellan staten och företrädare för de deltagande företagen. Införan- det av ett sådant program skall ske på ett sådant sätt att den energi- intensiva industrins internationella konkurrenskraft upprätthålls, samti- digt som programmet bidrar till att begränsa klimatpåverkan. Det bör därför utredas vidare i vilken mån ekonomiska incitament kan erbjudas till de företag som ingår avtal. Det föreslagna programmet för långsiktiga avtal kan utgöra ett möjligt komplement till strategin med höjda skatter på energi och miljöfarliga utsläpp, vilka skall balanseras med en sänk- ning av skatter på arbete. För att principförslaget skall kunna vidareutvecklas till ett komplett förslag krävs bl.a. ytterligare utredning inom vissa detaljområden samt fortsatta kontakter och diskussioner med företrädare för industrin. områden som ytterligare bör belysas hör utformning av energilednings- system, detaljdefinition av företag som skall erbjudas långsiktiga avtal, utformning av ekonomiska incitament för företagen, anknytning till andra styrmedel inom klimatområdet och till miljölagstiftningen, förut- sättningarna inom EU från statsstöds- och konkurrenssynpunkt samt frågor om organisation och förvaltning av ett program för långsiktiga 11.4 Samverkan mellan flexibla mekanismer och långsiktiga avtal Regeringens bedömning: Långsiktiga avtal och handel med utsläpps- rätter kan utgöra betydelsefulla klimatpolitiska styrmedel. Det fort- satta arbetet med att utveckla ett program för långsiktiga avtal om energieffektivisering bör ske med beaktande av utformningen av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. Såväl för utformningen av flexibla mekanismer som för ett program för långsiktiga avtal bör kopplingen till gällande miljölagstiftning klargöras. Regeringen avser att närmare utreda denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: konstaterar i sitt direktivförslag rörande handel med utsläppsrätter att långsiktiga avtal förekommer i många av EU:s medlemsländer. Kommissionen betonar att sådana avtal är förenliga med handel med utsläppsrätter eftersom avtalen begränsar deltagarnas utsläpp. I det presenterade förslaget till program för långsiktiga avtal (Ds 2001:65) ställs bl.a. krav på systematisk kart- läggning och kontinuerligt sökande efter effektiviseringsåtgärder inom energi- och klimatområdena. En kartläggning av lämpliga och effektiva åtgärder skulle kunna underlätta bedömningar för företagen av möjliga utsläppsreduktioner och även tjäna som ett underlag för tilldelning av utsläppsrätter samt underlätta en framtida etablering av ett system för överlåtbara utsläppsrätter inom EU. Den parlamentariska delegationen för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer (dir 2001:56) har i uppdrag att bl.a. undersöka hur flexibla mekanismer kan komma att påverka och samverka med långsiktiga avtal. Såväl för utformningen av flexibla mekanismer som för ett program för långsiktiga avtal bör kopplingen till gällande miljölagstiftning klar- göras. Denna fråga bör utredas närmare. 11.5 Underlag för uppföljning och utvärdering av Prop. 2001/02:143 energipolitiskt motiverade åtgärder inom 11.5.1Bedömning av framtida utsläpp av växthusgaser Regeringens bedömning: Klimatmålet som anges i klimat- strategi (prop. 2001/02:55) tar sin utgångspunkt i bedömningar av framtida utsläppstrender och möjligheter att påverka dessa. Framtids- bedömningar präglas av en stor osäkerhet. Metoder för att bedöma framtida utsläpp av växthusgaser måste fortlöpande ses över och vidareutvecklas. Skälen för regeringens bedömning: För att säkerställa kvaliteten i underlagen till klimatpolitiska och energipolitiska beslut behöver meto- der för att analysera utvecklingen av energisystemet, utsläppen av växt- husgaser samt bedömningar av åtgärdskostnader och konsekvenser av klimatpolitiska beslut utvecklas fortlöpande. Regeringen har givit i uppdrag att utifrån de krav som ställs på rapportering i klimatkonventionen följa upp tidigare projek- tioner för energianvändning och energitillförsel samt utfallet av koldi- oxidutsläpp. har vidare givits i uppdrag att utvärdera metoder för projektioner. Metodutveckling för projektioner bör ske i samarbete mellan , , Statens insti- tut för kommunikationsanalys och . Arbetet bör inriktas på att vidareutveckla befintliga verktyg för projektioner av växthus- gasutsläpp samt analysera behovet av kompletterande verktyg och ut- veckla sådana verktyg. Behov av analyser på olika aggregeringsnivåer bör beaktas samt hur olika metoder kan kombineras. Flera olika bedömningar av de framtida utsläppen av växthusgaser har gjorts , bl.a. i betänkande (SOU 2000:23), (SOU 2000:7) samt tredje nationalrapport till klimatkonventionen (Ds 2001:71). Scenarierna ger olika bilder av de framtida utsläppen. Olika typer av modeller har an- vänts för att ta fram scenarierna. Detta ger en illustration av den osäker- het som alltid finns i framtidsbedömningar, men också behovet av att vidareutveckla metoder och verktyg samt att öka kompetensen. Regeringens bedömning: I syfte att ta fram underlag inför den kon- trollstation som är kopplad till regeringens förslag till svenskt klimatmål (prop. 2001/02:55) bör metoder för att analysera konse- kvenser av klimatpolitiska beslut, särskilt med avseende på industrins konkurrenskraft, och uppskattningar av åtgärdskostnader utvecklas. Skälen för regeringens bedömning: I klimatpropositionen (prop. 2001/02:55) anges att delmålet för den svenska klimatpolitiken fortlöpande skall följas upp. Regeringen föreslår att kontrollstationer för utvärdering av klimatmålet införs och . trenden visar sig vara mindre gynnsam än vad som förutses, eller att Prop. 2001/02:143 de åtgärder som vidtas inte ger väntad effekt kan regeringen föreslå ytterligare åtgärder och/eller vid behov föreslå en omprövning av målet. Vid kontrollstationerna skall en översyn också göras av konsekvenserna för andra samhällsmål såsom sysselsättning, svensk industri och dess konkurrenskraft samt energiförsörjningen. Speciellt skall konsekvenserna för svensk basindustri följas. Jämförelser skall även göras med andra länder avseende utveckling och åtgärder. I propositionen Svenska miljö- mål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) som antogs av (bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2002/02:36) föreslår regeringen att ett miljömålsråd skall inrättas. , som är knutet till , skall göra en samlad och enhetlig uppfölj- ning av samtliga miljökvalitetsmål inklusive miljökvalitetsmålet Begrän- sad klimatpåverkan. är ansvarig myndighet för miljö- kvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. De analyser som gjorts i långtidsutredningen (SOU 2000:7) visar att den svenska konkurrenskraften fortfarande i hög grad är beroende av skogstillgången och dess förädling samt god tillgång på elenergi till låga priser. I Ds 2001:63, Svensk basindustri, anges att kostnader för löner, energi och transporter är avgörande för viss basindustris konkurrenskraft, varför beslut som påverkar dessa faktorer negativt också riskerar att försämra basindustrins konkurrenskraft. Enligt (SOU 2000:23) och långtidsutredningen (SOU 2000:7) kan klimatrestrik- tioner komma att påverka industrins internationella konkurrenskraft och sysselsättningen negativt, framför allt för svensk basindustri. Dessa ut- redningar visar emellertid även att icke-energiintensiv industri kan kom- ma att expandera på bekostnad av energiintensiv industri. Analyser av hur klimatpolitiska beslut påverkar industrins konkurrenskraft är därför av stor vikt inför kontrollstationen . Regeringen avser att ta initiativ till fortsatt utveckling av metoder med syfte att analysera konsekvenser för industrins konkurrenskraft av klimatpolitiska beslut. Kostnadseffektivitet är ett viktig kriterium i den svenska energi- och klimatpolitiken för att säkerställa att störst nytta erhålls av de satsade resurserna. Regeringen avser därför att ta initiativ till att kartlägga åtgärdskostnader för att reducera utsläpp av växthusgaser i olika sektorer som ett led i att tillämpa principen om kostnadseffektivitet i strategin för minskad klimatpåverkan från energisektorn. Inom ramen för det långsiktiga energipolitiska programmet pågår en beredning för att utveckla virtuella nätverk för energi- och klimatstudier. Avsikten är att en ny resurs för problemorienterad utredningsverksamhet skapas, som omfattar klimatrelaterade systemanalyser på energiområdet. 12 Genomförande och finansiering I denna proposition har regeringen presenterat sina förslag till åtgärder för främjande av effektiva energimarknader, förnybar elproduktion och en effektivare energianvändning samt regeringens bedömningar avseende bl.a. klimatpolitiken och dess bäring på energisektorn. mål är att trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken skall ska- Prop. 2001/02:143 pa villkoren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kost- nadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthål- ligt samhälle. Staten skall ange de ramar inom vilka företag och konsu- menter har att verka. Utöver detta vidtar staten aktiva konkreta åtgärder för att understödja omställningen av energisystemet genom teknikupp- handling, rådgivning, information och långsiktig forskningsfinansiering. Den i propositionen föreslagna inriktningen av energipolitiken medför att vissa av de myndigheter som har myndighetsfunktioner på energi- området får delvis nya uppgifter. Detta gäller huvudsakligen . är central förvaltningsmyndighet för frågor om användning och tillförsel av energi. Myndigheten ansvarar bl.a. energipolitiska program, såväl vad avser investeringsstöd för förnybar elproduktion som det mer långsiktiga forskningsprogrammet och merparten av insatserna för en effektivare energianvändning. Energi- myndigheten administrerar dessutom det särskilda stödet till småskalig elproduktion. är dessutom nätmyndighet enligt ella- gen och naturgaslagen och har därmed tillsynsansvar över nätoperatö- rernas verksamhet. Regeringen har i denna proposition aviserat att myndigheten avses få ett antal nya uppgifter till följd av det certifikatsystem som föreslås införas med start för främjande av el från förnybara energikällor (avsnitt 8). Dessa uppgifter är bl.a. att godkänna anlägg- ningar och följa upp att anläggningarna uppfyller de krav som ställs för att erhålla elcertifikat och registrera kvotpliktiga. Vidare föreslås myn- digheten informera om det kvotbaserade certifikatsystemet och att följa utvecklingen på certifikatmarknaden, bl.a. vad avser kvotens storlek. Myndigheten kommer även fortsättningsvis att ha ansvar för huvud- delen av åtgärderna för effektivare energianvändning. Den ökade inrikt- ningen på information och kunskapsspridning kommer att innebära del- vis nya uppgifter för myndigheten. För att förbättra elmarknadens funktion har vidare föreslagits (7.2.3) att ansvar för den samlade elmarknaden bör förstärkas. bör också ges en mer operativ roll som expertmyndighet avseende elhandelsfrågor. Dessa nya uppgifter kommer att ställa delvis nya krav på myndigheten. Regeringen har i budgetpropositionen aviserat att man avser återkomma till i fråga om myndighetens framtida uppgifter och resurser. Regeringen avser i denna del återkomma till i budget- propositionen . äger och förvaltar det svenska stamnätet och de statligt ägda utlandsförbindelserna. är också systemansvarig myndighet enligt ellagen. har som systemoperatör dels en direkt operativ roll när det gäller elsystemets funktion dels en nyckel- roll när det gäller att vidareutveckla elmarknaden bl.a. genom ett utvidgat nordiskt och europeiskt samarbete. Därtill har viktiga uppgifter när det gäller elberedskap och dammsäkerhet. har också regeringens uppdrag att bygga ut ett nationellt optostomnät. Vidare har Svenska kraftnäts roll när det gäller utvecklingen av ett på marknadsmässiga grunder väl fungerande system för hantering av effekt- balansen betonats i denna proposition. Liksom för kommer Svenska kraftnäts uppgifter att utvidgas till följd av elcertifikatsystemet. har i sina överväganden funnit att de uppgifter bör få är kopplade till produktionen av el från förnybara energikällor. Detta inne- bär att exempelvis kommer att ansvara för registrering av elcertifikat, för avräkning av elproduktionen från förnybara energi- källor och tilldelning av certifikat för motsvarande elproduktion. Det är väsentligt att goda förutsättningar skapas för att samtliga verk- samheter inom Svenska kraftnäts ansvarsområde kan bedrivas effektivt och att Svenska kraftnäts olika roller tydliggörs. Regeringen avser i denna del att återkomma till i budgetpropositionen . 12.3Övriga berörda myndigheter m.fl. Vindkraftsetableringar berör olika lagstiftningar (, samt kulturmiljölagen) och detta får effekter för länsstyrel- serna. (PBL) innehåller bestämmelser om planlägg- ning och bygglov. Vid en etablering av vindkraftverk skall en avvägning ske mot olika markanvändningsintressen och anspråk. Sådan avvägning sker bl.a. i den kommunala översiktsplanen hos miljödomstolarna och bygglov söks hos berörd kommun. Länsstyrelserna berörs därmed på sedvanligt sätt i PBL-processen. Tillstånd för vindkraftverk, eller grupper av sådana, ser delvis olika ut beroende på storleken på anläggningarna. En kraftigt ökad etablering av vindkraftverk kan få effekter på länsstyrel- sernas och miljödomstolarnas resursbehov. är central förvaltningsmyndighet för frågor om byggd miljö och hushållning med mark och vatten och den fysiska miljön i övrigt, fysisk planering, byggande och boende. Verket svarar också för den cen- trala administrationen av statligt bostadsstöd i form av bidrag för finan- siering av bostäder. har bl.a. sektorsansvar för konsumentrelaterade miljöfrågor. Sektorsansvaret innebär att myndigheten har ett ansvar för att vara samlande, stödjande och pådrivande i arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling inom konsumentområdet. Tillgången till objektiv produktinformation är avgörande för att kon- sumenterna skall kunna jämföra marknadsutbud och prioritera produk- ternas viktigaste egenskaper. Erfarenheterna av insatserna för provning, märkning och certifiering av energikrävande utrustning som bedrivits av Prop. 2001/02:143 inom det nuvarande energipolitiska programmet har Nuvarande program föreslås därför fortsätta med samma inriktning. är det största svenska elproduktionsföretaget och svarar för ungefär hälften av den svenska elproduktionen. Bolaget är i kraft av sin storlek, och med den stora tillgången på kompetens, en viktig resurs på energiområdet. energiöverenskommelse betonas att är en viktig resurs i omställningsarbetet. skall inom ramen för kravet på affärsmässighet ägna särskild uppmärksamhet åt utvecklingen av ny elproduktionsteknik och därmed bidra till en svensk elförsörjning som är ekologiskt och ekonomiskt uthållig. skall förbli i statens ägo. De energipolitiska åtgärder som partierna är överens om att genomföra innebär statliga utgifter om totalt ca .