prop · GP03107 · 2002-03-13 00:00:00 — För att komma till rätta med bristerna i det processuella rättsskyddet för anspråk som är gemensamma eller likartade för en större grupp människor föreslår utredningen att det införs en möjlighet att föra grupptalan också i diskrimineringstvister enligt jämställdhetslagen. Utredningen förespråkar även på detta område en pluralistisk lösning som tillåter att talan förs av antingen en gruppmedlem (enskild grupp- talan) en organisation (organisationstalan) eller JämO (offentlig grupp- talan). När det gäller enskild grupptalan föreslår utredningen att det införs en särskild bestämmelse i jämställdhetslagen som medger enskilda arbetstagare att väcka talan för andras räkning om sanktioner mot Utredningen föreslår att mål vari det förs en Prop. 2001/02:107 sådan talan skall handläggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister med lagen om grupprättegång vid allmän domstol som subsidiärt tillämplig. Organisationerna på arbetsmarknaden har enligt lagen om rättegången i arbetstvister rätt att föra talan för sina medlemmars räkning. Lagen begränsar inte organisationernas talerätt till enstaka medlemmar. Organisationen kan teoretiskt föra talan för samtliga medlemmar . Lagen ger således redan organisationer tillfälle att föra talan om påföljd för otillåten könsdiskriminering för en grupp arbetstagare som är medlemmar i organisationen. De ändamål som ligger bakom organisationstalans utformning i lagen om rättegången i arbetstvister är enligt utredningen av sådan karaktär att det krävs starka argument för att införa nya handläggningsregler för en eller flera målkategorier. Utred- ningen föreslår därför inga nya regler om organisationstalan i jämställd- hetslagen. När det gäller jämställdhet i arbetslivet anser utredningen det närmast givet att offentlig grupptalan skall föras av JämO. En grupptalan som JämO för bör enligt utredningen regleras på samma sätt som offentlig grupptalan i allmänhet. Utredningen anser dock inte att man bör göra avsteg från principen att JämO skall föra talan vid Arbetsdomstolen, vilket kräver vissa justeringar i grupptalans utformning i förhållande till talan vid allmän domstol. Det finns i och för sig inte några invändningar mot de resonemang och överväganden som leder fram till utredningens förslag. Emellertid bör i sammanhanget vissa ändringar i jämställdhetslagen beaktas. Nya regler som tar sikte på bl.a. lönediskriminering har trätt i kraft (prop. 1999/2000:143, bet. 2000/01:AU3; rskr. 2000/01:4). Det finns skäl att något avvakta effekterna av ändringarna i jämställdhets- lagen, innan frågan om grupptalan förs vidare på jämställdhetens område. Även en utvärdering av rättsutvecklingen i övrigt och EG-rättens påverkan på jämställdhetsområdet kan vara befogad. Som Arbetsgivar- verket och DO har berört kan det dessutom finnas anledning att överväga ett samlat grepp på grupptalan inom arbetsrättens område. Här avses främst diskrimineringslagstiftning, som liksom jämställdhets- lagen förbjuder direkt och indirekt diskriminering i arbetslivet. Regeringen har beslutat att tillkalla en parlamenta- risk kommitté med uppdrag att bl.a. överväga en gemensam lagstiftning mot diskriminering som omfattar alla eller flertalet diskriminerings- grunder och samhällsområden (Dir. 2002:11). I uppdraget ingår även att överväga hur domstolsprocessen i diskrimineringsmål skall utformas. Mot den här bakgrunden lägger regeringen inte nu fram något förslag om grupprättegång på jämställdhetsområdet. Eventuella fortsatta över- väganden bör naturligtvis ske i samråd med arbetsmarknadens parter. Regeringens bedömning: Införandet av grupptalan kan förväntas inne- bära kostnadsökningar för de tingsrätter som blir behöriga att handlägga Kostnadseffekterna bedöms inte bli större än att de skall kunna beaktas inom ramen för anslagstilldelningen till domstols- väsendet i stort. Utredningens bedömning: Regler om grupprättegång kommer inte att leda till kostnadsökningar totalt för domstolsväsendet. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. och , Hovrätten för , , Svenska , , Föreningen och har ifrågasatt bedömningen att kostnads- effekterna kan beaktas inom ramen för anslagstilldelningen till domstols- väsendet i stort. Enligt är resursbehovet svårt att bedöma. Även menar emellertid att de ökade kostnader som uppstår till följd av reformen kommer att vara av sådan omfattning att kostnaderna inte ryms inom ramen för tillgängliga medel. också att en reform kommer att kräva omfattande utbildningsinsatser. har framhållit vikten av att de behöriga tingsrätterna tillförs tillräckliga Skälen för regeringens bedömning: Syftet med reformen att införa regler om grupprättegång i svensk rätt är att stärka det processuella rätts- skyddet för enskilda medborgare när det finns anspråk som är gemen- samma eller likartade för en stor grupp människor. I detta ligger inte endast en strävan att underlätta för människor att vända sig till domstol i situationer där enskilda tvekar att göra gällande rättsligt Ändamålet är också att göra de processer rörande gruppanspråk som kommer till stånd med dagens regler enklare, snabbare och billigare. Det är svårt att bedöma hur många grupprättegångar som kommer att inledas vid svenska domstolar . Antalet kommer dock knappast att bli särskilt stort. En grupprättegång är omgärdad av speciella hinder såsom att en grupptalan är ett bättre processalternativ än andra former för att göra gällande anspråken i fråga som käranden måste passera Kostnadsskäl gör vidare att det blir mycket svårt för någon enskild person att föra en grupptalan utan ekonomiskt stöd utifrån. kan fungera som filter mot processer, som inte är tillräckligt under- Samma typ av bedömningar kommer att göras av organisa- tionerna innan de väcker organisationstalan och av statliga myndigheter innan de tar på sig ansvaret att föra en offentlig grupptalan. uppskattade antalet grupprättegångar vid allmän domstol till mellan 15 och 20 . troligen snarare i överkant än i underkant. Det kan mot bakgrund av utländska erfarenheter dessutom förväntas att antalet rättegångar under första åren blir betydligt färre. Att antalet grupprättegångar blir tämligen litet innebär emellertid inte att effekterna av reformen blir Prop. 2001/02:107 obetydliga. Tvärtom kommer processformen att angå ett stort antal En grupptalan kan ersätta många enskilda tvisteförfaranden. Därtill kommer att tillgången på reella sanktionsmekanismer utövar en betydande verkan på människors benägenhet att begå rättsstridiga handlingar. Också ett fåtal grupprättegångar kan därför leda till väsentliga processekonomiska och samhällsekonomiska besparingar. Flera remissinstanser, bland dem , har ifrågasatt bedömningen i promemorian angående de ekonomiska konsekvenserna av en reform. Många grupprättegångar kommer emellertid inte att vara mer omfattande eller dyrbara att handlägga för domstolarna än vanliga mål. I andra fall kan en grupprättegång medföra större belastningar på domstolens resurser, både personellt och ekonomiskt. Grupprättegångar torde dock sällan bli mer resurskrävande än t.ex. tillståndsmål enligt eller fastighetsbildningsmål. Genom att behörigheten att handlägga en grupprättegång begränsas till ett fåtal tingsrätter, kommer dessa domstolar att belastas med tvister som annars skulle ha handlagts vid någon annan underrätt. Övergångsvis behöver dessa tingsrätter dessutom tillföras resurser för att utverka rutiner och vidta andra åtgärder för att förbereda domstolen så att den kan handlägga en grupprättegång på ett snabbt, billigt och rättssäkert sätt. Dessa frågor kan hanteras i samband med den närmare resursfördelning inom domstolsväsendet. Detsamma gäller om en omfattande grupprätte- gång i något fall kräver viss resursförstärkning på en särskild domstol. Den situationen skiljer sig inte från andra fall av tillfällig arbets- anhopning på grund av något eller några resurskrävande mål eller av annat skäl. Införandet av grupptalan är ett led i strävandena att modernisera, effektivisera och stärka domstolsväsendet för ett ökat rättsskydd för medborgarna. På grund av detta och då de ekonomiska konsekvenserna av reformen är begränsade, skall behovet av ytterligare resurser enligt regeringens bedömning kunna beaktas inom ramen för den sedvanliga anslagsprövningen. Vid enskild grupptalan kommer sannolikt i något fall käranden att beviljas rättshjälp. Reformförslaget kan dock inte antas medföra behov av ökade anslag till rättshjälpen. Inte heller kommer införandet av offentlig grupptalan att kräva att myndigheter tillförs ytterligare särskilda resurser. 9Konsekvensanalys av förslagets effekter för små företags villkor I enlighet med ett regeringsbeslut har stats- sekreterarna i Justitie-, Finans- och utfärdat riktlinjer för om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor (jfr förordning [1998:1820]) Analysen skall enligt riktlinjerna ske i den omfattning som behövs i det enskilda fallet. Regeringens förslag i detta ärende innebär att ett nytt processuellt institut grupptalan införs. Avsikten är att förbättra genomslaget för redan gällande materiella rättsregler. I kapitel 4 beskrivs problemet med brister i det processuella rättsskyddet. Där konstateras att bristerna för den enskilde kan leda till rättsförluster som kan gälla små belopp men också så stora summor att privatekonomin påtagligt påverkas. Allmänna intressen, som likabehandling av medborgarna, en fri konkurrens på lika villkor och miljövård lider skada. Centrala rättsområden drabbas av prejudikattorka samt brist på rättsutveckling och rättsskapande genom praxis. Alternativa lösningar för att förbättra efterlevnaden av gällande rätts- liga regler diskuteras i kapitel 4. Regeringen konstaterar att grupptalan framstår som en bättre metod än pilotmål eller kumulation enligt rätte- gångsbalken för att på ett övergripande och generellt sätt bota brister i det processuella rättsskyddet för gruppanspråk. En annan sak är att en grupptalan i det enskilda fallet måste framstå som det bästa process- alternativet. Grupprättegångar är således avsedda att komplettera, inte ersätta, befintliga processvägar. När det gäller verkningarna för små företag finns inte någon avgörande skillnad mellan å ena sidan en genomgripande förändring av pilotmålsmetoden eller kumulations- reglerna och å andra sidan införande av en möjlighet till grupptalan. Lagen om grupprättegång innebär inte att småföretag generellt eller andra måste vidta några administrativa, praktiska eller andra åtgärder. Det är fråga om en processuell reglering, lika för alla, som inte ställer krav på sådant som t.ex. kapitalkrävande investeringar, uppgiftsskyldig eller särskild administrativ hantering. Förslaget innebär alltså i sig ingen tidsåtgång, kostnader eller annan resursåtgång för småföretag eller andra. Om ett litet företag blir indraget i en rättstvist kan det behöva anlita juridisk hjälp. Det gäller särskilt om tvisten aktualiserar en rättegång. En rättegång i ett dispositivt mål kräver ofta biträde av ett ombud. En för gruppen framgångsrik grupptalan kan få besvärliga ekonomiska följder för svaranden, inte minst om svaranden är ett litet företag. Det kan inte uteslutas att någon vill försöka utnyttja grupptalan- pressa fram en sakligt omotiverad förlikning. Små företag är särskilt sårbara vid ett sådant beteende. Ett litet företags resurser måste då reserveras för att täcka produktionskostnader som följer av en process i stället för att användas i produktionen. De proces- suella reglerna måste därför vara utformade så att risken för obehöriga påtryckningar minimeras (se vidare kapitel 4, avsnitten 5.1.2 och 5.8.3 samt författningskommentaren). Reglerna torde enligt regeringens bedömning inte snedvrida konkur- rensförhållandena till nackdel för småföretagen eller i övrigt försämra deras konkurrensförutsättningar. Detta gäller under förutsättning att riskerna för oberättigade anspråk elimineras. Införandet av en lag om grupprättegång är ett viktigt led i att driva igenom gruppanspråk, att motverka uppkomsten av regelöverträdelser och att främja en sund konkurrens på lika villkor. En sådan ordning skulle gynna all seriös näringsverksamhet och förbättra företagens villkor, inte minst småföre- tagens. En representativ process som grupptalan kan vidare utjämna den obalans som ofta råder mellan parterna inför och i en process. talaninstitutet torde således kunna spela både en reparativ och en Prop. 2001/02:107 preventiv roll för små företag i deras förhållanden med större aktörer. Grupptalan är ett processuellt institut. Avsikten med förslaget till lag om grupprättegång är, som redan nämnts, att förbättra efterlevnaden av redan gällande materiella rättsregler. Det är alltså fråga om en processuell lagstiftning som måste gälla generellt och utan inskränkning. Lagstiftningens effekter skall följas upp senast efter det att regle- ringen har trätt i kraft. Uppföljningen skall bl.a. ske ur ett småföretagar- perspektiv. En undersökning skall göras med avseende på vilka effekter grupptalan har fått för småföretagen, exempelvis när det gäller den risk för missbruk och legal blackmail som flera remissinstanser befarar. Undersökningen bör också ta sikte på om de bestämmelser som utformats för att särskilt beakta svarandens intressen i tillräcklig grad tillgodoser det syftet. Det gäller bl.a. bestämmelserna om de särskilda processförutsättningarna, innehållet i stämningsansökan och de särskilda möjligheterna för käranden att utvidga talan. Införandet av grupptalan aktualiserar inte någon period för inlärning, utbildning eller annan anpassning som kräver särskilda hänsyn i fråga om tiden för reglernas ikraftträdande. Det finns inte heller något behov av särskilda informationsinsatser för småföretag. betänkande skickades ut på en bred remiss där cirka 60 remissinstanser gavs möjlighet att lämna synpunkter på förslagen. Ett samrådsmöte hölls för att få belyst bl.a. hur införandet av en möjlighet till grupptalan kan anses påverka villkoren för företagandet i sin helhet och särskilt för de mindre företagen. har promemorian Lag om grupprätte- gång varit på remiss till drygt 70 instanser. Synpunkterna från remiss- instanserna behandlas löpande. Sammanfattningsvis kan det konstateras att bl.a. representanter från näringslivets organisationer är skeptiska till förslaget. Det befaras t.ex. att processformen kommer att leda till missbruk och oberättigade förlikningar samt påverka investeringsviljan negativt. Regeringens bedömning i dessa delar framgår av kapitel 4. Regeringens förslag: Lagen om grupprättegång skall träda i kraft . Regeringens bedömning: Reformen kräver inga särskilda övergångs- bestämmelser. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förutom att lagen i promemorian föreslås träda i kraft . Remissinstanserna: anför att dagen för ikraft- trädandet bör ligga förhållandevis långt efter tiden för beslutsdatum för att man skall hinna anpassa befintliga system för verksamhetsstöd till den föreslagna lagstiftningen. och menar att tiden innan lagen är avsedd att träda i kraft är för knapp. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Införandet av grupp- Prop. 2001/02:107 rättegång som en särskild processform i svensk rätt innebär inga grund- läggande avsteg från , om man bortser från själva repre- sentativitetsprincipen. Rättegångsförfarandets grundläggande struktur och utformning är densamma, oavsett om talan förs individuellt eller för en grupp. Det ställs inga nya krav på rätten i fråga om sammansättning, materiell processledning, handläggning av rättegångshinder eller prövning av saken på annat sätt än att det införs ett fåtal nya processuella institut som domaren måste skaffa sig kännedom om. Vissa nya hand- läggningsrutiner medför reformen visserligen. Skillnaden mellan ett vanligt tvistemål enligt och en grupprättegång blir emellertid inte större än den som föreligger mellan en vanlig process och ett tillståndsmål enligt eller ett fastighetsbildningsmål. Införandet av grupprättegång kräver därför inte att det går mellan det att lagen antas i och dagen för ikraftträdandet. En för olika förberedelser kan dock vara lämplig. Inte heller finns behov av särskilda övergångsbestämmelser. Det skall t.ex. utan vidare vara möjligt att få en talan som väckts före lagens ikraftträdande omvandlad till en grupptalan. 11.1Förslaget till lag om grupprättegång Det finns inga allmänt godtagna definitioner av begreppen grupprätte- gång och grupptalan, men väl vissa drag som kan sägas utgöra själva kärnan i taleformen. Det är dels frågan om att någon utan rättegångs- fullmakt processar för andras räkning, dels det förhållandet att grupp- medlemmarna omfattas av domens rättskraft trots att de inte är parter i målet. I första stycket ges en kort beskrivning av dessa egenskaper, som särskilt utmärker en grupptalan och skiljer den från en ordinär individuell talan. Termen gruppen förekommer på flera ställen i lagen. I andra stycket förklaras att med gruppen avses de personer för vilka käranden för talan. I rättegångens inledning består således gruppen av de personer som anges av käranden i stämningsansökan. Vilka personer som slutligt ingår i gruppen står däremot klart först efter det att tiden för anmälan enligt 14 § löpt ut. Även därefter kan det emellertid ske förändringar av gruppens bestämning. Paragrafen avser att ge uttryck för de säregenskaper som utmärker en grupptalan. Bestämmelsen är att betrakta som en deklaration av dessa förhållanden, som en upplysning om processformens allmänna karaktär. Avsikten är således inte att slå fast bestämda rekvisit som domstolen skall pröva i målet. Frågan om lagens tillämpningsområde, förutsätt- ningarna för att domstolen skall ta upp en talan för en grupp m.m. Prop. 2001/02:107 behandlas på andra ställen i lagen. I första stycket definieras termen grupprättegång. Begreppsinnehållet är vidare än för termen grupptalan. Grupprättegång omfattar alltså all talan som förs i målet, dvs. också en individuell talan, medan grupptalan enbart syftar på den talan som förs på gruppens vägnar. Av första stycket framgår också att lagen om grupprättegång avser civila tvister vid allmän domstol, som skall handläggas enligt reglerna om tvistemål. Tvister som skall tas upp av en tingsrätt men där överklagande sker till en särskild domstol som Arbetsdomstolen eller faller utan- för lagens tillämpningsområde. Detsamma gäller också t.ex. tryck- och yttrandefrihetsmål där en civilrättslig talan förs. Sådana mål tas visser- ligen upp av allmän domstol (jfr 10 kap. 17 § första stycket 3 RB), men handläggs inte enligt reglerna i om tvistemål (se 12 kap. tryckfrihetsförordningen, 9 kap. yttrandefrihetsgrundlagen och lagen 1991:1559 med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrande- frihetsgrundlagens områden). Handläggningen av en grupprättegång skall huvudsakligen ske med tillämpning av bestämmelser om rättegången i tviste- mål. Även om den representativa processen medför att vissa av rätte- gångsbalkens regler inte skall tillämpas i en grupprättegång kommer det stora flertalet paragrafer i att ha samma tillämpning vid en individuell talan och en talan som rör en grupp. I paragrafens andra stycke, som har utformats i enlighet med Lagrådets förslag, föreskrivs att är subsidiärt tillämplig. Undantag gäller endast för 1 kap. 3 d § RB, vilket innebär att en grupptalan aldrig kan handläggas som ett s.k. förenklat tvistemål. En gruppmedlem har ställning som part i en grupprättegång bara om medlemmen företräder gruppen som kärande, om medlemmen har inter- venerat eller för en individuell talan som har förenats med en grupptalan (jfr 1 § första stycket). I vissa hänseenden skulle det emellertid rimma illa med de ändamålssynpunkter som ligger bakom regler att betrakta en passiv gruppmedlem som en tredje man. Detta gäller bl.a. jävsförhållanden, i bevishänseende, pågående rättegång och när det gäller förening av mål. Dessa frågor har därför särskilt reglerats i 15 §. Även frågor om t.ex. domens rättskraft, ansvar för rättegångskost- nader och om möjligheten att framställa en jävsinvändning mot en domare har ansetts nödvändiga att reglera i lagen om grupprättegång. Någon uttömmande reglering av alla de frågor som kan uppkomma när det gäller passiva gruppmedlemmars ställning i processen är det dock inte fråga om. Tredje stycket upplyser om att en grupptalan kan föras också enligt bestämmelser i . Hur grupptalan väcks m.m. Enligt paragrafen skall regeringen bestämma vilka tingsrätter som skall vara behöriga att handlägga mål enligt lagen. Behöriga tingsrätter skall finnas i varje län. Det innebär att behörigheten kan knytas till de tings- rätter som utpekas som fastighetsdomstolar i 1 § kungörelsen (1971:549) om fastighetsdomstolar. Skälen för den valda lösningen behandlas i avsnitt 5.2.3. Det finns i princip en fastighetsdomstol per län. I (som består av de tidigare länen , samt ) finns det dock tre fastighets- domstolar. I denna och följande två paragrafer utpekas de rättssubjekt som är behöriga att inleda en grupprättegång. Bestämmelsen har ändrats redak- tionellt i förhållande till lagrådsremissens förslag. Enskild grupptalan kan väckas av både fysiska och juridiska personer. För att få inleda en sådan talan för en grupp krävs enligt paragrafen att käranden själv har ett anspråk som omfattas av talan, dvs. är medlem i gruppen. Med det menas att vederbörande skall ha behörighet att vara part i en rättegång rörande något av de anspråk som talan avser. Förut- sättningen får prövas på samma sätt som när domstolen tar ställning till om den som väcker talan i en individuell process har talerätt. I de allra flesta fall räcker det alltså med ett påstående från käranden om att han eller hon på visst sätt är berättigad gentemot motparten för att kravet skall anses uppfyllt. Domstolen har enligt allmänna processuella grund- satser också att ta ställning till om gruppmedlemmarna har talerätt. Även i det hänseendet är det som regel tillräckligt att käranden framställer ett yrkande för medlemmens räkning. Att en gruppmedlem därefter anmäler att han eller hon vill omfattas av grupptalan utgör en bekräftelse på gruppmedlemmens talerätt. Görs ingen sådan anmälan kommer grupp- medlemmen inte att omfattas av grupptalan. I de undantagsfall ett påstående inte är tillräckligt för att grunda talerätt måste domstolen göra en noggrannare prövning av att det inte föreligger något hinder för rättegång på grund av bristande talerätt. Frågan får utredas på samma sätt som vid en vanlig rättegång. Det kan bl.a. bli aktuellt att hålla ett särskilt sammanträde eller att skaffa upplysningar från enskilda gruppmedlemmar. Den som väcker talan har normalt att styrka processförutsättningen. Finns det särskilda omständigheter kan beviskravet sättas lägre. De allmänna principer som gäller vid individuell talan bör vara vägledande också vid grupptalan. Domstolen bör normalt kunna vänta med att närmare pröva gruppmedlemmarnas talerätt till det står klart vilka medlemmar som efter anmälan kommer att omfattas av grupptalan. Vid talan om fastställelse om ett visst rättsförhållande består eller inte består enligt 13 kap. 2 § första stycket RB gäller att talan måste angå ett rättsförhållande vars ovisshet länder käranden till förfång. Sistnämnda krav gör det som regel obehövligt med en särskild talerättsprövning vid en fastställelsetalan. Vid en grupptalan bör förfångsrekvisitet avse respektive medlems förhållande till den gemensamma motparten. I fråga om vad som krävs för att processförutsättningen skall vara uppfylld kan vägledning hämtas från de principer som tillämpas i tvistemål i allmänhet. Paragrafen anvisar vilka organisationer som har rätt att väcka grupptalan utan att själv ha ett anspråk som omfattas av talan. Är organisationen medlem i gruppen blir talan att betrakta som en enskild grupptalan enligt 4 §.