prop · GP03158 · 2002-03-19 00:00:00 — En förutsättning är att har informerats. För mindre akuta insatser såsom åter- uppbyggnadsinsatser krävs fortfarande regeringsbeslut. Bland annat mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts beträffande kan det bli aktuellt att överväga att ge också andra civi- la statliga myndigheter rätt att delta i internationella insatser. har varit engagerat i frågor rörande minor och oexploderad ammunition. beslutade att skulle arbeta för ett totalförbud mot antipersonella minor och fattade beslut om att användningen av dessa minor i det svenska försvaret skulle förbjudas och att existerande antiper- sonella minor skulle förstöras. 1999 trädde konventionen om förbud mot användning, lagring, produktion och överföring av antipersonella minor samt om deras förstöring, den s.k. , i kraft. Konven- tionen har fått ett stort internationellt genomslag och har över 120 stater tillträtt den. Trots detta fortsätter antipersonella minor och oexploderad ammunition att skapa lidande, osäkerhet och hinder för ut- veckling i ett flertal länder. Minproblemet är långt ifrån löst och insatser krävs för att förbättra situationen för de människor och samhällen som drabbas av antipersonella minor och oexploderad ammunition. Liksom anser Regeringen att de svenska insatserna för ammunitions- och minröjning är viktiga och att ett svenskt engagemang inom området på ett positivt sätt kan bidra till att få minproblemet under kontroll. Frågorna kring minor och oexploderad ammunition är komplexa och spänner över flertalet politikområden. De omfattar bland annat humanitär och militär minröjning, stöd till minoffer genom vård och rehabilitering, informationskampanjer för att öka medvetenheten för minfaran bland de människor som lever i riskområden för att på så sätt minska antalet min- offer, samt även hjälp till stater med att få sina lager med minor förstör- Prop. 2001/02:158 da. Även forskning och utveckling för att ta fram mer effektiv, och för minröjarna säkrare, minröjningsteknologi är en del av arbetet. Frågor rörande minor och oexploderad ammunition berör flertalet departement och myndigheter och olika aspekter på frågorna kommer upp i olika sammanhang. Mot bakgrund av detta finns behov av ett övergripande dokument som redovisar regeringens samlade syn på frågorna. Arbetet med att ta fram en samlad svensk syn på ammunitions- och minröjningsområdet pågår inom . Arbetet syftar till att beskriva och förklara regeringens inriktning och målet med den svenska verksamheten inom området. Den samlade synen kan på detta sätt bidra till att säkerställa att de statliga aktörer som hanterar frågorna arbetar mot samma mål och har samma vision. Denna samlade syn bör ge upphov till samordning och kunna fungera som stöd, referensmaterial och praktisk handledning för de berörda aktörerna. Vidare bör en samlad syn i dokumenterad form också kunna bidra till att öka insynen i det svenska agerandet. Intresserade organisationer och personer skall genom att ta del av dokumentet kunna skapa sig en klarare bild av inriktning för och prioriteringar inom verksamheten. I arbetet med att ta fram en samlad syn kommer främst frågor rörande ammunitions- och minröjning att hanteras, men även det svenska ageran- det avseende internationellt samarbete rörande minfrågor, liksom svens- ka aktörers ansvarsområden och förhållande till varandra kommer att ingå. Regeringen avser fatta beslut i frågan och avser hålla informerad om arbetet. 13Redovisning av prioriterade områden för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred Regeringen har lämnat en redovisning för beredska- pen mot svåra påfrestningar på samhället i fred till . I rapporten och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred (Ds 1998:32), utarbetad inom , konsta- terades det att det inte finns någon entydig definition av vad en svår på- frestning på samhället i fred är och att det inte heller är möjligt att ge en sådan entydig definition. En svår påfrestning utgör inte en enskild hän- delse i sig, exempelvis en olycka, ett sabotage osv., utan är ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller trappas upp till att omfatta flera delar av samhället. Tillståndet är av en sådan omfatt- ning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner el- ler att det hotar grundläggande värden av olika slag i samhället och krä- ver att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna. Rege- ringen angav i skr. 1998/99:33 att regeringen i allt väsentligt inte hade något att invända mot vad som redovisats i rapporten och att det inte finns något behov av en mer preciserad definition av begreppet svåra påfrestningar på samhället i fred. hade ingen erinran mot re- geringens bedömning (bet. 1998/99:FöU3, rskr. 1998/99:161). Regeringen beslutade att berörda departement inom skall genomföra en sektorsvis genomgång av behovet av åtgärder och en översyn av författningsreglering m.m. inom de områ- den som kan bli berörda vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Den redovisning som i denna proposition lämnas om bl.a. författningsänd- ringar är ett viktigt resultat av dessa genomgångar. Den avser i första hand de prioriterade områdena men också områdena transporter samt kulturarvet, trossamfunden och begravningsverksamhet. Totalförsvar är enligt 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap den verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då skall bedrivas. I regeringsformens trettonde kapitel finns särskilda be- stämmelser för beslutsfattandet för krig och krigsfara. Bestämmelserna faller ytterst tillbaka på ett förslag lämnat av (SOU 1963:16-17). Förslaget omfattade dock inte bara krig och krigsfara utan även andra utomordentliga förhållanden. Såväl Grundlagbered- ningen (SOU 1972:15) som regering och riksdag tog emellertid avstånd från förslaget i denna del. Det behov av snabbhet i beslutsprocessen som kunde föreligga borde, ansågs det, tillgodoses inom ramen för den van- liga kompetensregleringen (prop.1973:90, s. 444). I samband med olyckor eller i andra situationer kan det ibland vara nödvändigt för samhället att ingripa mot den enskildes vilja. På väl av- gränsade områden finns det därför lagstiftning som ger de ansvariga myndigheterna befogenheter att vid behov agera mot privatpersoners och företags intressen. Exempel på sådana bestämmelser där samhället ges möjlighet att använda privat egendom, ta till olika former av tvångsmedel etc. finns i räddningstjänst- och smittskyddslagstiftningen. Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred består, såsom tidigare konstaterats, dels av förebyggande åtgärder för att minimera ris- kerna för att sådana händelser och tillstånd inträffar, dels åtgärder för att kunna hantera händelserna, om de ändå skulle inträffa. Det bör betonas att åtgärderna inte syftar till att enbart tillgodose de krav som ställs på samhället i en så extrem situation som en svår påfrestning innebär. I stäl- let är det i många fall fråga om åtgärder som bidrar till en grundläggande robusthet och flexibilitet som ökar beredskapen vid olyckor och stör- ningar i samhället. Vissa åtgärder vidtas också inom ramen för plane- ringen av ännu extremare situationer än en svår påfrestning på samhället i fred, nämligen planeringen inför ett väpnat angrepp. I detta samman- hang bör uppmärksammas det förslag till ny förordning om åtgärder vid fredstida krishantering och höjd beredskap som lagts fram av Sårbarhets- och säkerhetsutredningen (Förordning om åtgärder för fredstida krishan- tering och höjd beredskap, SOU 2001:86) och som enligt utredningen bör ersätta beredskapsförordningen (1993:242). I avsnitt 8.1 redogör rege- ringen närmare för utredningens förslag. I samband med hanteringen av svåra påfrestningar på samhället i fred bör även Försvarsmaktens möjligheter att bidra med stöd till andra myn- digheter m.fl. nämnas. Utredningen om Försvarsmaktens stöd till andra myndigheter m.m. lämnade sin rapport (Stöd från Försvarsmakten SOU 2001:98). Huvudprincipen i utredningens förslag är att Försvarsmakten i större utsträckning än skall ges möjlighet att Prop. 2001/02:158 lämna stöd till andra myndigheter m.fl. vid händelser i fredstid. ningens förslag redovisas närmare i avsnitt 10.6. Frågan om man skall införa en övergripande lagstiftning, som ger myndigheter befogenheter i fredstida kriser som inte är att betrakta som olyckshändelser i räddningstjänstlagens mening, har diskuterats vid olika tillfällen. En del av de situationer som då avsetts omfattar svåra påfrest- ningar på samhället i fred. Regeringen anser att det fortsatta arbetet när det gäller lagstiftning på området, på sätt som sker , bör genomföras sektorsvis. En helhetssyn bör prägla arbetet och samma ansvariga myn- dighet bör därför i största möjliga mån hantera olika former av kriser. Såsom ovan nämnts ger inte heller regeringsformen utrymme för någon form av generell fullmaktslagstiftning som även omfattar fredstida för- hållanden. 14Kommunal räddningstjänst, hälso- och sjuk- vård samt polisverksamhet 14.1Planeringsansvar för den katastrofmedicinska bered- skapen Regeringens förslag: I hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, HSL) skall föreskrivas att landstingen har ett planeringsansvar för den kata- strofmedicinska beredskapen. I HSL skall vidare föreskrivas att reger- ingen, eller den myndighet regeringen bestämmer, har rätt att meddela särskilda föreskrifter om hälso- och sjukvården i fredstid om det ur ett nationellt perspektiv finns behov av katastrofmedicinska insatser. Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag: I hälso- och sjuk- vårdslagen bör regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, ges rätt att besluta om omfördelning av förnödenheter, personal och pati- Förutsättningar för att detta skall få ske bör utformas med utgångs- punkt från förutsättningarna för styrelsers övertagande av befogenheter från nämnder enligt 6 kap. kommunallagen (1991:900), dock med ytter- ligare betoningar av den aktuella situationens karaktär av ett extremt Beslut om att skall få utöva en sådan rätt bör i ett extremt krisläge vara ett ansvar för regeringen. skall vara skyldig att kontinuerligt samråda med berörda Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalat sig i frågan är i huvudsak positiva till utredningens förslag. tillfredsställelse de föreslagna förändringarna som enligt uppfattning är nödvändiga för att säkerställa hälso- och sjukvårdens sä- kerhet och beredskap för svåra påfrestningar i fred samt för väpnat an- framhåller att en inte oväsentlig del av den sjuk- vård som bedrivs av kommunerna är avancerad om än inte av akutkarak- tär och dessa patienter är i många fall inte mobila utan kräver kontinuer- lig vård och omsorg. Utredningen har heller inte berört den allt mer öka- Ökningen av denna vårdform är såväl kvalitativ, med avancerad utrustning och övervakning, som kvantitativ. Inte heller pro- blematik relaterad till socialtjänst, hälsoskydd och smittskydd behandlas av utredningen. Sambanden mellan dessa verksamheter bör beaktas i så- väl löpande beredskapsarbete som i akuta krissituationer. bör därför få ett uttalat uppdrag att utarbeta övergripande riktlinjer för och utöva tillsyn över krishantering inom alla delar av sitt ansvarsområ- de, således förutom sjukvård även socialtjänst, hälsoskydd och smitt- skydd. Försvarsmakten bejakar de förslag till ändringar i lagstiftningen, som bl.a. ger regeringen rätt att besluta om omfördelning av förnödenhe- ter, personal och patienter vid allvarliga kriser. Försvarsmakten anser även att statsmakterna bör pröva att ge tillräckliga befo- genheter (inom ramen för såväl områdes- som planeringsansvar) för att leda hälso- och sjukvården vid allvarliga kriser på nationell/central nivå, utan att särskilda regeringsbeslut behöver fattas. tillstyrker förslaget vad gäller landstingens plane- ringsskyldighet för fredstida kriser. Detta är emellertid en uppgift som landstingen alltid har tagit på sig. Alla landsting har beredskapsplaner som träder i funktion vid svåra olyckor. Varje landsting planerar utifrån sina lokala förhållanden men det förekommer också underhandssamver- kan såväl mellan näraliggande landsting som kommunerna i . Om planeringsskyldigheten blir tvingande samt också innefattar skyldig- het att genomföra övningar bör enligt förbundet staten kompensera lands- tingen för de merkostnader som kan uppstå. fram- håller att enligt HSL 9 § skall landet vara indelat i sjukvårdsregioner för den sjukvård som berör flera landsting. Landstingen är skyldiga att sam- verka i frågor som berör sådan hälso- och sjukvård och de har en långva- rig erfarenhet av regional samverkan och har etablerade kanaler upp- byggda. Förbundet anser att sjukvårdsregionernas samverkansnämnder och kanslier borde kunna planera för fördelning av personal, utrustning och patienter vid en svår olycka eller annan påfrestning på samhället som har inträffat i regionen och där det enskilda resurser inte räcker till för att ge god vård åt alla drabbade. Ett ingripande från reger- ingens sida eller den myndighet som regeringen utser av det slag som utredningen föreslår bör endast ske enligt förbundet om konsekvenserna av en olycka eller annan extrem händelse kan komma att beröra hela lan- det. stödjer utredningens förslag när det gäller förändringar i hälso- och sjukvårdslagen, men vill understryka att berörd myndighet bör åläggas en samrådsskyldighet innan beslut fattas om om- fördelning av resurser. Skälen för regeringens förslag: I regeringens skrivelse 2000/01:52 anförde regeringen att det borde prövas om det i hälso- och sjukvårdsla- gen fanns behov av dels ett uttryckligt stadgande som ålägger landsting- en att ha en medicinsk katastrofberedskap, dels ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter för landstingens handlingsberedskap ur ett nationellt katastrofmedicinskt perspektiv, alternativt att överlåta detta på . Dessa frågor har prövats av Sårbarhets- och sä- kerhetsutredningen. saknas bestämmelser som ålägger landstingen att ha en speciell medicinsk katastrofberedskap. I 78 §§ hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), finns visserligen bestämmelser om att landstingen skall pla- nera sin hälso- och sjukvård med utgångspunkt från befolkningens behov samt i planeringen och utvecklingen av hälso- och sjukvården samverka Prop. 2001/02:158 med samhällsorgan, organisationer och privata vårdgivare. dock inte uttryckligen en skyldighet för landstingen att ha sådana resur- ser eller sådan beredskap att dessa kan hantera svåra påfrestningar under fredstida förhållanden. Det saknas således bestämmelser som ålägger landstingen att ha en katastrofplanering. Katastrofplanering får betydelse för hanteringen av stora olyckor. Den dagliga sjukvården är inte anpassad till de resursbehov som kan uppstå i samband med svåra påfrestningar i fred. Regeringen anser därför att det i hälso- och sjukvårdslagen skall införas ett uttryckligt stadgande som ålägger landstingen att ha en medicinsk katastrofberedskap. upprättar landstingen katastrofmedicinska planer, varför den ekonomiska effekten av föreslagen lagändring endast bör bli marginell. Ersättning för landstingens merkostnader i denna fråga bör utredas närmare av Social- styrelsen i samråd med . Ersättning till landstingen för planläggning under fred vad avser hälso- och sjukvård i krig ingår i det generella statsbidraget till kommunerna (prop. 1991/92:150, bil. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345). Det är vidare angeläget att vid extrema situationer kunna prioritera re- surser mellan olika landsting. finns inte denna möjlighet i fredstid. HSL innehåller i 33 § en bestämmelse om att regeringen bemyndigas att meddela särskilda föreskrifter om hälso- och sjukvården i krig, vid krigs- fara eller under sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara. Bestämmelsen tar således inte sikte på svåra påfrestningar på samhället i fred. Mot bakgrund av vad som ovan har nämnts anser regeringen att det i HSL också skall införas ett bemyndigande som ger regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, rätt att meddela särskilda föreskrifter för landstingens handlingsberedskap ur ett nationellt katastrofmedicinskt perspektiv. Det finns vidare bestämmelser i hälso- och sjukvårdslagen som säger att varje landsting skall erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta inom . Även de som inte är bosatta inom men som vistas där skall erbjudas omedelbar hälso- och sjukvård om dessa behöver detta. kan inte med stöd av denna bestäm- melse meddela bindande föreskrifter inom denna del av hälso- och sjuk- vården. (Försvarsdepartementet, och ) Ansvarsförhållanden inom områdena framgår av regeringens skrivelse Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (skr. 2000/01:52). Regeringen redovisade i skrivelsen att ett kontinuerligt arbete pågår med att öka samverkan och effektivisera nyttjandet av resurserna för att för- bättra de tre verksamheternas gemensamma förutsättningar vid insatser. För att stödja den kommunala räddningstjänsten har byggt upp särskilda resursbaser med materiel för allvarliga eller omfat- tande olyckshändelser såsom kemikalieolyckor, översvämningar, skogs- bränder och oljeskadeskydd. Dessa lager är förlagda till Räddningsver- kets skolor och i vissa utsatta områden. Ytterligare faktorer som påverkar räddningstjänstens förmåga är be- folkningens möjligheter att själva vidta förebyggande åtgärder och att agera på rätt sätt vid allvarliga olyckor. genomför i samarbete med en rad frivilligorganisationer kurser och utformar infor- mationsmateriel för att stärka den enskildes förmåga. En effektiv samverkan mellan räddningstjänstansvariga myndigheter och övriga myndigheter är viktig i samhället. Regeringen anser att Rådet för räddningstjänst är ett viktigt forum för att diskutera gemensamma frågor och för att utveckla denna samverkan. Regeringen avser att ytter- ligare utveckla rådets arbetsformer. Landstingen har förbättrat ledningsförmågan genom att utvecklat ett IT-baserat ledningssystem (SWEDE) för akuta sjukvårdsin- satser. Systemet skall bl.a. omfatta information om sjukvårdens disponib- la kapacitet, sjuktransportdirigering och hänvisning av drabbade till sjuk- vårdsinrättningar. Avsikten med detta ledningssystem är att det skall in- nefatta samtliga ledningsnivåer inom ett landsting med möjlighet att samverka med andra landsting samt övergripande samordning mellan landsting på nationell nivå. Systemet skall kunna användas både vid en svår påfrestning i fred och vid höjd beredskap. målsätt- ning är att samtliga landsting skall använda systemet fullt ut och att den övervägande delen av dem skall ha uppnått detta 2005. bedrev fyra landsting pilotdrift av ledningssystemet SWEDE. Ett kunskapscenter för mikrobiologisk beredskap har inrättats vid , vilket också kunnat utnyttjas som expertorgan efter händelserna i . Ett för strålningsmedicin har inrättats vid . finns vid Hälsouniversitet i ett i katastrofmedicin i nära samverkan med institutioner i , och . Vid har inrättats ett i katastrofpsykiatri. Samverkan med Försvarsmakten ses som en naturlig del och är väsentlig genom de naturliga beröringspunkter som finns med utvecklingen inom militärpsykiatrin. För hälso- och sjukvårdens planering och dimensionering är det viktigt att utveckla riskanalysmodeller för olika händelser t.ex. en brännskade- katastrof, en stor kemisk olycka eller en svår smittspridning. Socialsty- relsen har regeringens uppdrag att utveckla sådana modeller. Förmågan att klara störningar inom el och IT är också viktig inom häl- so- och sjukvården, som blir allt mer tekniskt beroende. Störningar inne- bär därför en väsentlig risk. Inom ramen för sitt ansvar för hälso- och sjukvården inom det civila försvaret lämnar bidrag till reservanordningar för sjukhusens tekniska försörjningssäkerhet. samtliga akut- och närsjukhus har fått bidrag till säkerhetshöjande åtgär- Prop. 2001/02:158 der och därmed förbättrat sin tekniska säkerhet. Det gäller såväl reserv- kraft som reservvatten- och reservvärmeförsörjning. Det finns dock sjuk- hus som fortfarande har mindre god reservförsörjning och där åtgärder behöver vidtas. Inom ramen för sitt ansvar för hälso- och sjukvården inom det civila försvaret vidtar en rad åtgärder som också är till nytta vid svåra påfrestningar på samhället i fred t.ex. genom bidragen för att höja den tekniska funktionssäkerheten. Beredskapslagren av läkemedel och sjukvårdsmateriel anpassas för att alltmer kunna möta fredstida krav. Dit hör också åtgärder för att begränsa spridningen av allvarlig smitta och förbättra omhändertagandet av kemikalieskadade personer etc. Centrala och regionala utbildningar av hälso- och sjukvårdspersonal genomförs för att möta de kompetenskrav som samhället ställer. I linje med vad regeringen uttalat i propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret har de nordiska hälsoministrarna, efter vad som inträffat i , träffats för att utveckla ett nordiskt sam- arbete på beredskapsområdet. Vid ett möte i blev länderna överens om att bistå varandra vid olyckor eller terro- risthandlingar med nukleära, biologiska och kemiska ämnen och strids- medel. Man var också enig om att etablera ett sam- arbete mellan myndigheter i de nordiska länderna med sikte på direkt assistans i en krissituation, med t.ex. materiel, läkemedel och vacciner, behandlingskapacitet, laboratoriekapacitet, sjuktransporter eller expert- kunnande. Även samarbete om beredskapsförberedelser skall prövas. Det gäller t.ex. inköp, tillverkning, lagring av läkemedel, vacciner och sjuk- vårdsutrustning samt forskning, utbildning och övningar. I om bl.a. tillgång till reservkraft och uthållighet i utrustningen, alternativa kommunikationsmöjligheter m.m. drogs slutsatsen att polisen har förmåga att klara sina uppgifter un- der ett kortare störningsförlopp. Sammanfattningsvis är regeringens bedömning att hälso- och sjukvår- den, polisverksamheten och räddningstjänsten har både betydande resur- ser och en hög grundberedskap att utgå ifrån vid en svår påfrestning på samhället i fred. Regeringens förslag som rör räddningstjänstens personal hanteras i kap. 29 Utbildning inom politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar. Vid större olyckshändelser och ledningsövningar har det visat sig att de kommunala ledningsstaberna ibland brister i uthållighet. Räddnings- verket har mot bakgrund av detta i regleringsbrevet fått i upp- drag att utreda möjligheten att erbjuda stabsstöd vid allvarliga olycks- händelser. Regeringen bereder frågan om en översyn av 112- funktionen med avseende på bl.a. ansvarsförhållanden för information, felringningar och olika typer av tekniska lösningar. Av stor betydelse för samarbetet vid särskilda händelser är möjlighe- terna till ett bra radiosamband mellan inblandade myndigheter. Rege- ringen har utsett en förhandlare för ett gemensamt kommunikationssystem vilket kan öka möjligheterna till samverkan och effektiva insatser och ingripanden. Se kap.16 Telekommunikationer. Regeringen har uppdragit åt en särskild utreda- re att genomföra en översyn av räddningstjänstlagen. Översynen syftar bl.a. till att förtydliga ansvarsförhållandena samt eventuellt ökade möj- ligheter till förbättrad samverkan. Utredaren skall även se över lednings- förhållandena vid stora olyckshändelser. Utredaren har redovisat ett del- betänkande om Samordning av sjö- och flygräddnings- tjänsterna (SOU 2000:63) och ett delbetänkande om Reformerat sotningsväsende (SOU 2001:42). Uppdraget slutredovisades genom rapporten räddningstjänstlag- stiftning (SOU 2002:10). Betänkandet har remitterats. Regeringen har lämnat en proposition till om att lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning och lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål skall fortsätta att gälla till utgången av 2004.