prop · GP03110 · 2002-03-18 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2001/02:110 Redogörelse för arbetet inför och under det svenska Skr. ordförandeskapet i EU med hand- 2001/02:110 lingsoffentlighet i EU:s institutioner Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogör regeringen för arbetet inför och under det svenska ordförandeskapet i EU med handlingsoffentlighet i EU:s institutioner. I skrivelsen redovisas förhandlingarna om den förord- ning om handlingsoffentlighet i , rådet och kommis- sionen som antogs under det svenska ordförandeskapet. En historisk bakgrund lämnas och de faktiska förutsättningarna för förhandlingarna och resultatet av dem redovisas. Handlingsoffentligheten i EU:s institutioner...................... inställning till öppenheten inom EU.................... Förordningen om handlingsoffentlighet: sammanfattning ............... Förordningens betydelse för tillämpningen av den svenska Kommissionens förslag till förordning........................................... Beredningen av kommissionens förslag........................... grundläggande inställning till kommissionens förslag .... 6.1Rättsaktens form och dess förhållande till nationell lagstiftning om handlingsoffentlighet .............................. Allmän princip och tillgångsberättigade .......................... Tillämpningsområde och definitioner .............................. 6.5Behandlingen av ansökningar om att få del av handlingar17 Utlämnande av handlingar ............................................... Information och register ................................................... inställning till kommissionens förslag........... Förhandlingsarbetet före det svenska ordförandeskapet................. De allmänna förutsättningarna för förhandlingarna......... Det svenska ordförandeskapet ........................................................ Förberedelser och organisation ........................................ Utgångsläget vid ordförandeskapets början ..................... 9.3Arbetet och förhandlingarna under det svenska Bilaga och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av om allmänhetens tillgång till , rådets och kommissionens handlingar ...... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1.1Handlingsoffentligheten i EU:s institutioner Det offentlighetsrättsliga systemet inom EU kan sägas bestå av dels de regelverk kring offentlighet som gäller i medlemsstaterna, dels offentlig- heten för EU:s institutioner. Det finns inget fördragsstöd för en allmän harmonisering av offentligheten i medlemsstaterna, vilket inte hindrar att det på särskilda områden finns EG-rättsliga regler om sekretess som mås- te iakttas i medlemsländerna. När det gäller handlingsoffentlighet i EU:s institutioner var huvudregeln länge att sekretess skulle gälla inom verk- samheten i institutionerna. I praktiken har emellertid informationsflödet till allmänheten, medier och andra kanaler varit relativt stort, men skett genom informella kanaler och inom ramen för institutionernas allmänna informationsarbete. Vid sidan av handlingsoffentligheten är frågor om öppenhet i institutionerna kopplade till yttrandefrihet för de anställda, offentliggörande av viktigare dokument, öppna rådsmöten och institutio- nernas serviceskyldighet. En generell offentlighetsprincip infördes i Unions- och EG-fördragen genom Amsterdamfördraget. Den innebär bland annat att det nu finns en fördragsenlig skyldighet för rådet och att fastställa regler om handlingsoffentlighet för tre av de viktigaste EU- institutionerna: , rådet och kommissionen. Diskussionen som föregick fördragsändringarna startade . I slutakten till intogs en gemensam förklaring av medlemsstaterna om behovet av ökad öppenhet: förklaring (nr 17) om rätten till tillgång till information. framhöll behovet av ökad insyn och öppenhet i EU-arbetet (och 1992, 1993 och 1994). togs ett viktigt steg i riktning mot större öppenhet ge- nom att rådet och kommissionen antog en uppförandekodex om hand- lingsoffentlighet. Med denna uppförandekodex som utgångspunkt antog rådet och kommissionen var för sig bestämmelser på arbetsordningsnivå om allmänhetens rätt till dessa institutioners handlingar (rådets beslut 93/731/EG och kommissionens beslut 94/90/EKSG, EG, Euratom). Eu- ropaparlamentet antog motsvarande bestämmelse (beslut 97/632/EKGS, EG, Euratom). Därutöver har revisionsrätten och flera av de särskilda EU-organen och de decentraliserade myndigheterna antagit egna regler om handlingsoffentlighet. De regler som institutionerna såle- des frivilligt antog som komplement till sina arbetsordningar kunde änd- ras eller upphävas av institutionerna själva. Trots att offentligheten inte hade fördragsfästs ännu hade den vunnit så pass mycket insteg att slog fast att rådet måste anpassa sig till den utveckling på området som tyder på en fortgående bekräftelse av principen om allmänhetens rätt att få tillgång till handlingar som förvaras hos offentliga myndigheter.1 De regler som fastställdes för , rådet och kommis- sionen på arbetsordningsnivå innebar för rådets del i huvudsak följande. Allmänheten hade rätt till tillgång till handlingar som upprättats av insti- 1 Mål C-58/94 mot rådet, 1996, s. I-2169. Handlingar som upprättas av en medlemsstat, en annan institu- Skr. 2001/02:110 tion eller någon annan tredje part omfattades inte av reglernas tillämp- Det gjorde inte heller så kallade känsliga handlingar, dvs. handlingar som rör säkerhet och försvar eller militär krishantering och som klassificerats på visst sätt enligt rådets bestämmelser om säkerhets- skydd. Listan över sekretesskyddsintressen var inte uttömmande. Rådet skulle inrätta ett offentligt register över vissa av rådet upprättade hand- lingar. Den praxis som utbildats av när det gäller tolkningen av bestämmelserna har bidragit till en utveckling mot större öppenhet. Den- na praxis kan i flera avseenden väntas få betydelse också för tolkningen av den nya förordningen. Betydelsen av praxisbildning på området kan inte un- derskattas. Institutionernas interna regler om handlingsoffentlighet inne- höll sekretessbestämmelser som var vidsträckta och i vissa fall vagt for- mulerade. Osäkerheten kring hur reglerna skulle tolkas har med tiden lett till ett relativt stort antal tvister inför gemenskapsdomstolarna. Avgöran- dena i dessa mål har på många sätt tydliggjort principen om handlingsof- fentlighet. Gemenskapsdomstolarna har tolkat de existerande reglerna om handlingsoffentlighet, men de har också genom sina avgöranden fyllt ut dem i de delar det saknas uttryckliga regler. Att allmänna gemenskapsrättsliga principer är tillämpliga även vid tolkningen av institutionernas interna regler om handlingsoffentlighet har, föga förvånande, klarlagts genom praxis. Detta har haft stor betydel- se, bland annat vid bedömningen av sekretessundantagens omfattning, eftersom gemenskapsdomstolarna har konstaterat att undantag från en allmän princip (i det här fallet principen om största möjliga öppenhet) skall tolkas och tillämpas restriktivt så att tillämpningen av den allmänna principen inte undergrävs.2 Den allmänna principen om att beslut måste vara tydligt motiverade gäller även för beslut om allmänhetens tillgång till handlingar. Av ett beslut skall tydligt framgå vad institutionen har gjort för bedömning i fråga om vart och ett av de dokument som en med- borgare har begärt att få ta del av. Det är inte godtagbart att ange generel- la skäl för ett avslagsbeslut som rör flera handlingar och inte heller att endast hänvisa till ett specifikt sekretessundantag utan att i egentlig me- ning ange varför handlingen inte kan lämnas ut.3 I institutionernas interna beslut om handlingsoffentlighet saknas i vissa väsentliga avseenden uttryckliga bestämmelser. Gemenskapsdomstolarna har i sin praxis fyllt ut besluten, till stor del genom att hänvisa till deras grundläggande syfte att allmänheten skall ges största möjliga tillgång till rådets och kommissionens handlingar. På ett antal punkter har praxis utvecklats på ett sätt som ligger nära de svenska reglerna om handlings- offentlighet. En medborgare är exempelvis inte skyldig att motivera en begäran om att få ta del av en handling.4 En institution är skyldig att i varje enskilt fall göra en verklig avvägning mellan medborgarens intresse av att ta del av en handling och dess eget intresse av att skydda det in- 2Se t.ex. mål T-105/95 WWF UK mot kommissionen, 1997, s. II-313. 3WWF (se not 2) och mål T-124/96 Interporc mot kommissionen (Interporc I), 1998, s. II-231. Se även mål T-188/98 mot rådet, 2000, s. II-1959. 4 Mål T-174/95 mot rådet, 1998, s. I-2289. tresse som en fakultativ sekretessbestämmelse anger.5 En institution är Skr. 2001/02:110 också skyldig att pröva om delar av en handling kan lämnas ut, om hand- lingen endast delvis innehåller information som omfattas av något sekre- tessundantag.6 Reglerna om handlingsoffentlighet omfattar samtliga handlingar som innehas av institutionerna, oavsett för vilket syfte de upp- rättats.7 Institutionerna kan inte hänvisa till sekretessregler i annan se- kundärrätt för att neka en medborgare tillgång till en handling enligt de interna besluten om handlingsoffentlighet.8 Kommittéerna för så kallat kommittéförfarande skall anses höra till kommissionen vid tillämpningen av reglerna om handlingsoffentlighet, även om de inte gör det i alla andra avseenden.9 1.2Sveriges inställning till öppenheten inom EU Frågan om vilken påverkan ett EU-medlemskap kan ha på den svenska offentlighetsprincipen har alltsedan medlemskapsförhandlingarna inled- des tilldragit sig stort intresse i den allmänna debatten. Redan vid med- lemskapsförhandlingarnas början slogs den svenska linjen fast att offent- lighetsprincipen och meddelarfriheten kommer att bestå vid ett svenskt medlemskap. Den linjen fullföljdes genom en till anslutningsakten fogad förklaring. I förklaringen välkomnar den utveckling mot ökad öppenhet och insyn som pågick inom EU. förklarar att offentlighetsprincipen och då särskilt rätten att ta del av allmänna hand- lingar och grundlagsskyddet för meddelarfriheten är och förblir grund- läggande principer och element i konstitutionella, politiska och kulturella arv. I en egen förklaring noterar EU-sidan det svenska uttalan- det och utgår från att härvidlag kommer att följa det gemensam- ma regelverket. Sedan inträdet i EU har konsekvent och framgångsrikt värnat om den svenska offentlighetsprincipen. Parallellt härmed har arbetat för ökad öppenhet inom EU:s institutioner. Ett övervägande mo- tiv för detta arbete har varit att en ökad öppenhet i institutionerna leder till ett sådant närmande av offentlighetssystemen i institutionerna och i som på lång sikt är nödvändig också för den svenska offentlig- hetsprincipen. Vid tiden för inträde i EU stod det klart att frågan om allmän- hetens rätt till insyn blivit en viktig fråga och att unionen otvetydigt rörde sig i riktning mot ökad öppenhet. Förväntningarna på både i Sve- rige och i övriga medlemsstater som drivande i öppenhetsfrågor har varit stora. Under regeringskonferensen som ledde fram till Amsterdamfördraget drev mycket aktivt frågan om en fördragsreglering av allmänhe- tens rätt att ta del av handlingar i institutionerna. 5Mål T-194/94 Carvel och Guardian mot rådet, 1995, s. II-2765, som gällde sekretess för rådets interna överläggningar. 6Mål T14/98 mot rådet, 1999, s. II-2489, och C-353/99 P, dom 2001- 12-06, 2001, s. I-0000 (ännu ej publicerad). 7Mål T-83/96 van der Wal mot kommissionen, 1998, s. II-545, och C-174/98 P, 2000, s. I-1. 8Mål T-23/99 mot kommissionen, 2000, s. II-3269. 9 Mål T-188/97 mot kommisisonen, 1999, s. II-2463. lingarna blev dels att det i infördes en allmän öppenhets- Skr. 2001/02:110 princip, dels att det i EG-fördraget infördes en grundläggande bestäm- melse om handlingsoffentlighet i , rådet och kommis- sionen. Allmänna principer för och begränsningar i rätten att ta del av institutionernas handlingar skall enligt EG-fördraget fastställas av Euro- paparlamentet och rådet i en rättsakt som skall gälla för alla tre institu- tionerna. Rättsakten skall vara antagen efter Amsterdamför- dragets ikraftträdande, dvs. Rättsakten antogs i form av en förordning . Den inne- bär ett stort steg på vägen mot ökad öppenhet i EU:s institutioner, men innebär inte att ansträngningar för ökad offentlighet i institutio- nerna därmed kan upphöra. kommer att fortsätta arbetet för att ytterliga förbättra regler och praxis när det gäller offentlighet inom unio- nen. Det skall ske genom att tillämpningen av det nya regelverket beva- kas i olika fora och att arbetar aktivt inför och under den revide- ring av förordningen som eventuellt kommer att ske 2004. kom- mer också att aktivt verka för att yttrandefriheten för institutionernas tjänstemän förbättras. I denna skrivelse redogör regeringen närmare för förhandlingsarbetet kring den nya förordningen och för förordningens innebörd. 2Förordningen om handlingsoffentlighet: sammanfattning Under det svenska ordförandeskapet i EU 2001 antog och rådet förordningen om allmänhetens tillgång till , rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145/43, 31.5.2001). För- ordningen innebär att allmänna principer och villkor för handlingsoffent- lighet har fastställts i enlighet med vad som föreskrivs i Amsterdamför- draget. Särskilda bestämmelser om varje institutions handlingar har där- efter utarbetats i respektive institutions arbetsordning. Genom dessa nya bestämmelser upphävdes de förutvarande reglerna på arbetsordningsnivå om handlingsoffentlighet i , rådet och kommissionen. Förhandlingsresultatet är mycket tillfredsställande ur svensk synvinkel, eftersom förordningen innebär ett stort steg i riktning mot ökad öppenhet i EU:s institutioner. Till de mest positiva delarna hör att N alla handlingar hos en institution omfattas av de nya reglerna, såväl sådana som upprättats av en institution som sådana som kommit in dit, N institutionerna måste upprätta offentliga register över sina hand- lingar, N listan över sekretessundantag är uttömmande, N det införts en skyldighet att lämna ut delar av handlingar som i övrigt är hemliga. Känsliga handlingar, dvs. handlingar på främst det försvars- eller sä- kerhetspolitiska området klassificerade på visst sätt enligt rådets säker- hetsföreskrifter, omfattas av särskilda regler i förordningen. bland annat att om en sådan handling lämnats in till en institution krävs Skr. 2001/02:110 samtycke från den som handlingen härrör från för att handlingen skall få lämnas ut från eller registreras hos institutionen. Medlemsstaterna har givits särskilda privilegier när det gäller handlingar som härrör från dem. En medlemsstat får begära att institutionen inte skall lämna ut en sådan handling utan dess medgivande. 3Förordningens betydelse för tillämpningen av den svenska offentlighetsprincipen En av de viktigaste utgångspunkterna för förhandlingsarbetet har från svensk sida varit att den svenska offentlighetsprincipen inte får urholkas och att nationell rätt överhuvudtaget inte får påverkas av de nya reglerna. Detta mål har uppfyllts. Förordningen innebär inga konsekvenser för det svenska regelverket kring offentlighetsprincipen. Förordningen riktar sig till , rådet och kommissio- nen och har varken till syfte eller effekt att ändra nationell lagstiftning om handlingsoffentlighet. Av artikel 5 första stycket i förordningen följer att om en person vänt sig till en myndighet i en medlemsstat med en be- gäran om att få ta del av en handling som finns där och som härrör från någon av dessa institutioner, är det myndigheten i medlemsstaten som beslutar om utlämnande. Frågor om utlämnande av sådana handlingar skall avgöras i enlighet med de nationella regler och ordningar som finns i de olika medlemsstaterna. För svenska myndigheter innebär förord- ningen i dessa avseenden inte någon som helst skillnad i förhållande till gällande ordning. Frågor om utlämnande av handlingar skall, oavsett handlingens ursprung eller innehåll, även fortsättningsvis avgöras uteslu- tande enligt bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekre- tesslagen (1980:100). I artikel 5 första stycket i förordningen sägs emellertid också att med- lemsstaterna, vilket inbegriper medlemsstaternas myndigheter, skall råd- göra med den berörda institutionen om det inte är uppenbart att handling- en skall eller inte skall lämnas ut. Skälet för denna konsultationsskyldig- het anges vara att de utlämnandebeslut som fattas på nationell nivå inte skall äventyra syftet med förordningen. Det står dock klart att det är myndigheterna själva som i det enskilda fallet bedömer om en EU- institution behöver höras eller inte. I ett helt övervägande antal fall torde myndigheternas bedömning vara så klar att frågan kan avgöras utan kon- sultation. Denna konsultationsskyldighet i vissa fall innebär inte någon ändring av regler eller rutiner för frågor om utlämnande av handlingar från svenska myndigheter. Den möjlighet medlemsstaterna givits genom artikel 5 andra stycket i förordningen att hänskjuta en begäran om utfående av en handling från en nationell myndighet till den EU-institution handlingen härrör från står inte öppen för svenska myndigheter. Genom Amsterdamfördraget fördragsfästes en grundläggande offentlig- hetsprincip för EU:s institutioner. Amsterdamfördraget är resultatet av . sammankal- lades med stöd av (dåvarande artikel N.2), som stadgade att en regeringskonferens skulle sammankallas för att se över vilka bestämmelser i fördragen som behövde revideras. Konferensens inrikt- ning kom i stor utsträckning att bestämmas av två frågor, dels om de be- hov som skulle uppstå inför den förestående utvidgningen, dels om be- hovet att säkerställa det folkliga stödet för . Inom ramen för sistnämnda fråga diskuterades öppenheten. Regeringen lade fast riktlinjer för förhandlingsarbetet för svensk del i en skrivelse till om (skr. 1995/96:30). I samband med en redogörelse för de övergripande svenska målsättningarna för regeringskonferensen anförde regeringen att ser öppenhet som ett instrument för att stärka det medborgerliga infly- tandet. Ett öppnare, enklare och effektivare EU är också en förutsättning för ökat folkligt stöd och demokratisk legitimitet (skrivelsen s. 9). När det gällde området för öppenhet och insyn ansåg regeringen att en offent- lighetsprincip lik vår svenska bör gälla även för institutionerna inom EU. Debatter i borde vara offentliga i större utsträckning och protokoll från möten vara tillgängliga för allmänheten. hade som ambition att säkerställa att medborgarnas möjligheter till insyn i in- stitutionernas verksamhet säkerställs på ett varaktigt sätt genom att det i skrivs in grundläggande principer om offentlighet hos insti- tutionerna. Dessa principer skall gälla institutionernas verksamhet. Med- lemsstaterna skall även i fortsättningen själva bestämma vilka regler om offentlighet som skall gälla på det nationella planet (skrivelsen s. 10 f.). presenterade vid regeringskonferensen ett dokument med de svenska idéerna om en fördragsreglering av principen om handlingsoffentlighet. I det dokumentet föreslogs även att meddelar- frihet införs för anställda inom . lade fram ett förslag till traktattext om rätten att ta del av handlingar från EU:s in- stitutioner. Förslaget hade förankrats hos genom samråd med och . Förslaget innehöll följande huvuddrag. Alla fysiska och juridiska personer skall ha rätt att ta del av handlingar som förvaras hos gemenskapens institutioner. Denna rätt skall gälla även handlingar som rör det utrikespolitiska samt rättsliga och inrikespolitiska samarbetet (dvs. handlingar på alla de tre pelarområ- dena). Rådet skall enligt förfarandet i dåvarande artikel 189b i EG- fördraget (nuvarande artikel 251, medbeslutandeförfarande) besluta om nödvändiga sekretessregler och procedurregler. Institutionerna skall vara skyldiga att registrera handlingar i offentliga register och att arkivera Rådet skall kunna besluta att skall få behörig- Skr. 2001/02:110 het att pröva överklaganden av avslagsbeslut. hade i princip samma inställning som regeringen när det gällde arbetet med öppenhetsfrågan under regeringskonferensen (bet. 1995/96:UU13, rskr. 1995/96:199, bet. 1996/97:UU13, rskr. 1996/97:269). Enligt i dess lydelse före Amsterdamfördraget markerar fördraget en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslut- ning mellan de europeiska folken, där besluten skall fattas så nära med- borgarna som möjligt. Genom Amsterdamfördraget gjordes ett tillägg som innebär att besluten också skall fattas så öppet som möjligt (artikel 1 andra stycket i ). Genom Amsterdamfördraget infördes en ny artikel i , ar- tikel 255, som innebär att varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat skall ha rätt till tillgång till , rådets och kommissionens hand- lingar. Principer och villkor för denna rätt skall bestämmas i enlighet med det så kallade medbeslutandeförfarandet enligt artikel 251 i EG- fördraget av rådet och på förslag av kommissionen i en rättsakt som skall gälla alla tre institutionerna. Rättsakten skall antas efter Amsterdamfördragets ikraftträdande, dvs. Var och en av dessa institutioner skall utarbeta särskilda be- stämmelser om tillgång till institutionens handlingar i sin arbetsordning. Artikel 255 i EG-fördraget återfinns i fördragets femte del, som be- handlar gemenskapens institutioner, under rubriken be- stämmelser för flera institutioner i ett avsnitt i avdelningen Institutio- nella bestämmelser. Artikel 255 ger enligt regeringens uppfattning såle- des bara stöd för att reglera frågor om utlämnande från institutionerna av institutionernas handlingar. I en gemensam förklaring (35) om artikel 255 uttalade regeringskonfe- rensen att de principer och villkor som anges i artikel 255 skall ge en medlemsstat rätt att begära att kommissionen eller rådet inte vidarebe- fordrar en handling med ursprung från den staten till tredje man utan att medlemsstaten har lämnat sitt medgivande. Genom ändringar i artiklarna 28 och 41 i slogs fast att även handlingar på områdena för den gemensamma utrikes- och säker- hetspolitiken samt polissamarbete och rättsligt samarbete skall omfattas av principen om handlingsoffentlighet i artikel 255. I artikel 207.3 i EG-fördraget, som före Amsterdamfördraget endast innehöll en föreskrift om att rådet skall anta sin arbetsordning, gjordes vissa tillägg. Rådet skall i arbetsordningen fastställa de fall det anses handla i egenskap av lagstiftare i syfte att medge större tillgång till hand- lingar i dessa fall som effektiviteten i beslutsprocessen bevaras. Rådet skall alltid offentliggöra omröstningsresultaten, röstmotiveringarna och uttalandena i protokollet, när rådet handlar i egenskap av lagstiftare. beslöt också att förbättra informationen till all- mänheten om samarbetet i rättsliga och inrikes frågor. Enligt en till slut- akten fogad gemensam förklaring (nr 9) skall initiativ till åtgärder från Skr. 2001/02:110 medlemsstaterna och kommissionen samt rättsakter som rådet antar inom detta samarbetsområde offentliggöras i Europeiska gemenskapernas offi- ciella tidning i enlighet med vad som anges i rådets respektive kommis- sionens arbetsordning. Resultatet av förhandlingarna blev en framgång för svensk del: Artikel 255 i EG-fördraget innebär att offentlighet är huvudregeln för de tre vik- tigaste institutionerna inom EU. I vissa delar nådde emellertid inte Sveri- ge riktigt så långt som önskat, t.ex. när det gäller antalet institutioner som skulle omfattas av reglerna och kravet på offentliga register. Inte heller nåddes full klarhet i fördragstexten om att även till institutionerna in- komna handlingar omfattades. Även en motsatt tolkning är i princip möj- lig, men vad lyckades med under förhandlingarna var att hindra att denna tolkning blev den enda möjliga. För den utgjorde också den gemensamma förklaringen (nr 35) en bekräftelse på den tolkning som innebär att inkomna handlingar i princip omfattas.