prop · GP03110 · 2002-03-18 00:00:00 — Det kan här nämnas att förstainstansrätten kom fram till att artikel 255 inte innebär en ovillkorlig skyldighet för institutionerna att medge allmänheten tillgång till alla handlingar som de innehar, eftersom det uttryckligen i artikeln anges att lagstiftaren skall fastställa allmänna prin- ciper och gränser för rätten till tillgång till handlingar.10 5 Kommissionens förslag till förordning Det förslag till rättsakt med närmare principer och villkor för allmänhe- tens rätt till tillgång till , rådet och kommissionens handlingar som kommissionen ålagts att lägga fram genom artikel 255 i EG-fördraget beslutades av kommissionen (KOM [2000] 30 slutlig, EGT L 145/43). Tidsfristen för rättsaktens antagande löpte ut , vilket innebar att rådet och hade och för förhandlingarna om rättsakten innan den skulle vara antagen. Amsterdamfördraget, och därmed artikel 255, trädde ikraft . Mot bakgrund av att för förhandlingar därmed maximalt kunde stå till förfogande förväntade sig och de flesta andra med- lemsstater att kommissionens förslag skulle lämnas efter Amsterdamfördragets ikraftträdande. Så skedde emellertid inte. Anled- ningen till dröjsmålet var, förutom att kommissionen inte tillräckligt hade utnyttjat tiden mellan Amsterdamfördragets tillkomst och dess ikraftträ- dande, den kris som inträffade till följd av Santerkommissio- nens avgång. 10 Mål T-191/99 m.fl. mot kommissionen, dom , (ännu ej publice- Beredningen av kommissionens förslag , liksom ett antal andra medlemsstater, bidrog till kommissionens beredning av förslaget till förordning i form av svar på en enkät som kommissionen skickade ut . Enkäten rörde frågor om nationel- la regler om inkomna handlingar, upprättade handlingar och register över handlingar. Företrädare för den och tjänstemän i arbetade aktivt för att få fram synpunkter på utformningen av förslaget. Det skedde genom möten och andra kontakter med företrädare för kommissionen. Avsikten var att påvisa fördelarna med systemet kring den svenska offentlighetsprincipen och att föra fram argument för att kommissionen skulle föreslå regler liknande de svenska. Ett betydelsefullt bidrag till diskussionen som föregick kommissionens förslag var den resolution om öppenhet inom Europeiska unionen som antogs av (A4-0476/98). Innehål- let i resolutionen stämde i stora delar överens med den svenska regering- ens tankar och uppfattades på många håll som alltför djärvt. Resolutionen föregicks av ett betänkande av den svenska europaparla- mentarikern och innehöll bland annat de riktlinjer som enligt parlamentet borde beaktas vid utarbetande av rättsakten: Begreppet handling borde ges en mer exakt definition, som emellertid inte skulle vara alltför begränsad. Alla viktiga arbetsdokument och material av för- beredande karaktär med stor spridning borde inbegripas. Inkommande handlingar borde omfattas av reglerna. Offentliga register borde upprät- tas vid alla EU:s institutioner och även omfatta hemligstämplade hand- lingar. Klassificeringssystemet för hemliga handlingar borde förenklas och för vissa handlingar kunde man föreställa sig ett embargosystem så att de kunde göras allmänt tillgängliga inom en angiven tidsperiod. De befintliga undantagen från offentlighet måste ges en strängare definition, i synnerhet de båda generella undantagen beträffande skydd för allmän- intresset och skydd för konfidentiella uppgifter i samband med en institutions verksamhet. Förfrågningar från medborgare i tredje land som är bosatta utanför EU skulle också behandlas. Varje begäran som inte besvaras borde anses som beviljad, begärda handlingar borde i lämpliga fall även tillhandahållas i elektronisk form och, slutligen, handlingar med endast delvis känsligt innehåll skulle kunna tillhandahållas i övriga delar. Kommissionens förslag, som gavs formen av ett utkast till förordning, innehöll följande huvuddrag. Allmänheten skall, utan att behöva ange några skäl för sitt intresse, ha största möjliga tillgång till handlingar som innehas av Europaparlamen- tet, rådet och kommissionen och som upprättats av institutionerna eller härrör från tredje part. Vissa inskränkningar skall göras i denna rätt. För det första omfattas inte handlingar som är avsedda för internt bruk, t.ex. diskussionsunderlag, yttranden från institutionernas avdelningar och in- Vidare krävs att handlingarna rör frågor som hör till institutionens kompetensområde. Slutligen finns ett antal sekretess- Skr. 2001/02:110 skyddsintressen på områdena för det allmänna samhällsintresset, person- liga och ekonomiska förhållanden samt sekretess som begärts en tredje part som tillhandahållit handlingen. Sekretessen är villkorad av ett skade- rekvisit och gäller om ett spridande av handlingen avsevärt kan skada sekretesskyddsintresset. Handläggningen av framställningar om utfående av handlingar skall ske skriftligen inom vissa tidsgränser och, i de fall ett negativt beslut är aktuellt, i två etapper. Om ett besked inte lämnas inom föreskriven tid i den sista etappen skall underlåtenheten jämställas med ett positivt beslut. Det anges två olika former för utfående av handlingar; dels på plats, dels genom att en kopia lämnas ut. Om en handling endast delvis är hemlig skall den lämnas ut i version med vissa uteslutningar. Varje institution åläggs att informera allmänheten om rättigheterna enligt förordningen och skall tillhandahålla ett offentligt register över sina handlingar. Förslaget hade formen av en förordning, som skulle ha allmän giltighet och vara bindande i sin helhet samt direkt tillämplig i alla medlemsstater. Förordningen skulle emellertid varken ha till syfte eller effekt att ändra de nationella lagstiftningarna om tillgång till handlingar, men kommis- sionen anförde också att den lojalitetsprincip som styr relationerna mel- lan gemenskapsinstitutionerna och medlemsstaterna innebar att det var uppenbart att medlemsstaterna skulle se till att inte hindra en korrekt till- lämpning av förordningen. 6Sveriges grundläggande inställning till kom- missionens förslag Regeringens inställning till utformningen av en rättsakt om handlingsof- fentlighet har i grunden varit densamma från det att öppenhetsarbetet påbörjades tills förordningen antogs. Utgångspunkten har varit att reglerna skall vara så öppenhetsvänliga och lämna ett så litet utrymme för institutionernas godtycklighet som möjligt. Att reglerna inte heller kunde tillåtas att påverka den svenska offentlighetsprincipen har för svensk del stått klart ända sedan anslöt sig till unionen. När det gäller den systematiska utformningen av reglerna har utgångs- punkten varit att försöka få till stånd en ordning så lik den svenska som möjligt. Regeringen har självfallet varit medveten om att förutsättningar- na varit delvis annorlunda för institutionerna jämfört med dem för svens- ka myndigheter och politiska beslutande församlingar, bland annat på grund av att beslutsprocesserna skiljer sig åt mellan institutionerna. Skillnader råder också mellan institutionerna och de olika beslutsproces- serna i medlemsstaterna. En väsentlig skillnad i förhållande till systema- tiken i EG-fördraget är den svenska detaljerade grundlagsregleringen av principen om handlingsoffentlighet i tryckfrihetsförordningen och prin- cipens ställning i förhållande till det allmänna tryckfrihetsrättsliga syste- met. En annan skillnad ligger i den dubbelreglering som finns i sekre- tesslagen genom att den reglerar såväl begränsningar i handlingsoffent- ligheten som tystnadsplikt för offentliganställda. I och med att kommissionens förslag lades fram Skr. 2001/02:110 2000 kom den interna svenska diskussionen in i en ny fas. fråga om att ta ställning till förslag om detaljerade regler i en förordning. Denna process gick till i huvudsak som det tidigare arbetet inför Amster- damfördraget, dvs. information lämnades kontinuerligt till ge- nom och . Utskottet gavs tillfälle att diskutera förslaget med det ansvariga statsrådet. Företrädare för journa- listkåren, tidningsutgivarna och andra intresseorganisationer samt fristå- ende debattörer samrådde med företrädare för om för- slaget inom ramen för återkommande rundabordssamtal om EU och öp- penheten som regelbundet hölls i under åren 1995- 2000. I anordnades ett seminarium om kommissionens förslag i vilket bland annat deltog företrädare för kom- missionen, och . De synpunkter som framkom vid dessa diskussioner lades till grund för den svenska ståndpunkten till förslaget, vilken redovisades i en ståndpunktspromemo- ria (dnr EUJu2000/823). 6.1 Rättsaktens form och dess förhållande till nationell lagstiftning om handlingsoffentlighet När det gällde formen för rättsakten var regeringen medveten om att innehållet, inte formen, var avgörande för att kunna behålla den svenska offentlighetsprincipen intakt. Regeringen bedömde att förslaget, trots att det hade formen av en förordning, inte skulle behöva få några direkta effekter för svenska regler om offentlighet och sekretess när det gäller handlingar som förvaras hos svenska myndigheter i och med att bestämmelserna riktades enbart till , rådet och kom- Regeringens argument för att medlemsstaterna inte skulle vara bundna av rättsakten var i första hand av rättslig karaktär. Artikel 255 i EG- fördraget talar om parlamentets, rådets och kommissionens handlingar. Begreppsmässigt är en sådan handling, efter det att den överlämnats till en medlemsstat, medlemsstatens handling. Det argumentet stöds av vad som var allmänt erkänt på grund av förklaring 35 till Amsterdamfördra- get, nämligen att handlingar som lämnats in från medlemsstaterna till en institution utgör institutionens handlingar. Omvänt bör därför handlingar som institutionerna lämnar över till en medlemsstat anses var medlems- Eftersom artikel 255 i EG-fördraget återfinns bland de institutionella bestämmelserna ger den bara stöd för att reglera frågor om utlämnande från institutionerna av institutionernas handlingar. Regeringen bedömde att lojalitetsplikten, varken som den allmänt föl- jer av artikel 10 i EG-fördraget eller som den kommit till uttryck i ingres- sen till förordningen, skulle få någon effekt för svenska nationella regler. Trots det menade regeringen att förslaget var ägnat att inge osäkerhet huruvida tillämpningsområdet verkligen var begränsat till EU:s institu- För att undanröja varje tvivel om att rättsakten utgjorde handlings- regler enbart för institutionerna, ansåg regeringen att den borde utformas som ett beslut riktat till dessa. Redan från början fanns emellertid mycket litet stöd för denna svenska linje. Regeringen fick därmed inrikta sig på att se till att innehållet i rättsakten gav tillräckliga garantier till skydd för Skr. 2001/02:110 den svenska offentlighetsprincipen. skulle också försöka få till stånd en ändring så att beskrivning- en av innebörden av lojalitetsplikten som den angetts i förslagets ingress skulle strykas, liksom stadgandet om effekt och bundenhet. Lojalitets- plikten i förhållande till institutionernas beslut i enskilda utlämnandefrå- gor skulle i tillräcklig mån tillgodoses genom tillämpning av de svenska bestämmelserna om sekretess. 6.2Allmän princip och tillgångsberättigade I den grundläggande bestämmelsen om tillgång till handlingar föreslog kommissionen att en rätt till största möjliga tillgång till handlingar skulle tillkomma unionsmedborgare och fysiska och juridiska personer som är bosatta eller har sitt säte registrerat i en medlemsstat, dock med de be- gränsningar som angavs i särskilt angivna undantag. Regeringen tyckte att det måste framgå klarare att offentlighet skulle vara huvudregeln och att restriktioner måste tillämpas restriktivt. Det borde bland annat ske genom att orden största möjliga ströks, eftersom de antydde att det kunde finnas godtagbara skäl för att inte ge tillgång till handlingar trots att inga särskilt angivna undantag var tillämpliga. En enklare skrivning om en rätt till tillgång till handlingar skulle ge bättre uttryck för att det förelåg en grundläggande presumtion för offentlighet. skulle verka för att även personer bosatta utanför unionen kan få del av handlingar från institutionerna, vilket var särskilt angeläget när det gäller personer i ansökarländerna och i EFTA-staterna. Enligt förslaget skulle förordningen tillämpas för dokument som finns hos en institution. Härmed avsågs dokument som upprättats av institutio- nen eller härrör från tredje parter, och som innehas av institutionen. Rät- ten att ta del av inkomna handlingar skulle enbart gälla handlingar som kommer in efter det att förordningen trätt i kraft. Vidare skulle förord- ningen inte tillämpas för dokument som redan offentliggjorts eller finns tillgängliga för allmänheten på något annat sätt eller då det finns särskil- da föreskrifter om handlingar. Regeringen ville se en omformulering av de föreslagna reglerna så att stod klart att reglerna var begränsade till att gälla institutionernas hanter- ing av framställningar om tillgång till handlingar som finns hos institu- tionerna. Regeringen ansåg att reglerna skulle vara tillämpliga även på handlingar som kommit in till institutionerna före antagandet av de nya reglerna, men kunde acceptera att särskild hänsyn tas till att sådana hand- lingar kan ha lämnats in under förutsättning av sekretess eller annars i förlitan på att de inte skulle komma att lämnas ut med stöd av tidigare gällande regler. När det gällde alternativa möjligheter att få tillgång till handlingar fanns principiella invändningar från svenskt håll. För det för- sta måste det finnas möjlighet att ta del av handlingar i originalversionen. För det andra var det oacceptabelt att en sökande i vissa fall skulle vara hänvisade till att köpa handlingarna på annat håll till ett dyrare pris jäm- Skr. 2001/02:110 fört med vad det skulle kosta att få del av dem direkt från institutionen. Regeringen var också kritisk mot undantaget som föreslogs när det gällde särskilda föreskrifter om handlingar eftersom det var oklart om det kunde innefatta undantag i inskränkande riktning, något som inte kunde accep- teras. Tillämpningsområdet för förordningen skulle enligt kommissionen omfatta alla handlingar som innehas av en institution. En handling, enligt kommissionens definition av begreppet, är allt innehåll, oberoende av medium, men endast administrativa handlingar skulle omfattas, dvs. handlingar som gäller ett område som har samband med den politik, de åtgärder och de beslut som hör till institutionens kompetensområde. Tex- ter för internt bruk skulle också falla utanför begreppet. Regeringen var kritisk till kommissionens definition. Den ansåg att de- finitionen måste klargöra att det är uppgifterna eller innehållet i hand- lingen som är det centrala i offentlighetshänseende. Vidare var det oac- ceptabelt att endast så kallade administrativa handlingar omfattades av tillämpningsområdet när det gäller handlingar som upprättas av en insti- tution. Undantaget för texter för internt bruk kunde ge utrymme för god- tyckliga bedömningar, varför regeringen hävdade att åtminstone hand- lingar som sprids i någon vidare omfattning måste omfattas av tillämp- ningsområdet. Kommissionen föreslog inte någon utvidgning av tillämpningsområdet utöver de tre institutioner som anges i artikel 255 i EG-fördraget. skulle ändå verka för att reglerna skulle göras tillämpliga även för övriga gemenskapsinstitutioner och gemenskapsorgan, till exempel EG- domstolen. För att det skulle kunna ske utan direkt fördragsstöd skulle krävas att kommissionen avgav ett förslag av den innebörden med stöd av artikel 308 i EG-fördraget. Kommissionens förslag till begränsningar i handlingsoffentligheten (sek- retessundantag) var utformat som en obligatorisk skyldighet för institu- tionerna att vägra lämna ut handlingar om ett spridande av dem avsevärt kan skada skyddet för ett antal uppräknade intressen. Skyddsintressena var uppdelade i fyra kategorier: a)det allmänna samhällsintresset, b)respekten för privatlivet och den enskilde, c)företagshemligheter och ett företags ekonomiska intresse samt d)konfidentialitet som begärts av den tredje part som givit hand- lingen eller upplysningarna i handlingen eller som krävs enligt lagstiftningen i medlemsstaten ifråga. Inskränkningarna tog enligt förslaget sikte på ett förbud att lämna ut dokument, inte informationen i sig i handlingarna. Det hade varit bättre, bl.a. för tolkningen av maskningsbestämmelsen, om begränsningarna avsett informationen eller uppgifterna som sådana i handlingarna. Beträffande skyddsintressena under a) - c) uppräknades ett antal sär- skilt angivna exempel på kategorier av information och handlingar som skulle kunna hemlighållas, varav några var främmande för ett svenskt synsätt, t.ex. stabiliteten i gemenskapens rättsordning, institutionernas effektiva funktion och de rättsliga förfarandena. Ett särskilt problem var att flera av de angivna exemplen egentligen inte utgjordes av skyddsvär- da intressen utan av exempel på olika typer av handlingar utan referens till deras innehåll. Regeringen ansåg att skyddsintressena stabiliteten i gemenskapens rättsordning, de rättsliga förfarandena och institutionernas effektiva funktion skulle strykas. Den sistnämnda sekretessgrunden var principi- ellt mycket svår att acceptera för . Ett sådant skyddsintresse borde generellt sett stå tillbaka för allmänhetens insynsintresse och borde enligt regeringens mening ges ett begränsat skydd genom undantag för arbets- material i definitionen av begreppet handling. När det gällde skyddet för rättsliga förfaranden ansåg regeringen att som skyddsintresse kunde ac- cepteras partsställning i rättsliga processer, men i övrigt borde uppgif- ter som hänför sig till sådana processer kunna skyddas endast inom ra- men för övriga accepterade intressen. De uppräknade sekretesskyddsintressena var allmänt hållna. Själva grundintressena som angavs under a) c) var acceptabla, men metoden att ange vissa uppgifts- och handlingskategorier samt förfaranden (rätts- liga förfaranden, inspektioner och överträdelseförfaranden) som särskilt skyddsvärda i sig ifrågasattes av regeringen. kunde inte accepte- ra att uppräkningen av skyddsintressen inte var uttömmande. Samtliga sekretessbestämmelser måste formuleras om så att det klart framgick vilket intresse som skall skyddas samt i hög detaljgrad vilka typer av uppgifter som kunde komma ifråga för ett sådant skydd. Skaderekvisitet var enligt förslaget gemensamt för sekretessbedöm- ningarna i samtliga fall. Någon indikation på att det skulle tillämpas av institutionerna med utgångspunkt från en presumtion för offentlighet ges inte i texten på något annat sätt än att det angavs att rättighetsinnehavar- na skall ha vidast möjliga tillgång till handlingarna. Det var enligt reger- ingens uppfattning inte tillräckligt med ett gemensamt utformat skade- rekvisit. Det borde anges vilka uppgifter som typiskt sett måste betraktas som mer respektive mindre känsliga, vilket borde ske genom att skade- rekvisitet utformades så att det angav olika grader av sekretess för skilda typer av uppgifter. När det gällde skyddet för begärd konfidentalitet, var den svenska ut- gångspunkten att ett sådant sekretesskyddsintresse inte kunde vara själv- ständigt eftersom det skulle strida mot grunderna för att överhuvudtaget ha en offentlighetsprincip. Tanken att den som utställer ett dokument skall kunna kontrollera dess utlämnande från mottagaren var främmande för . Det innebar inte att inte erkände att sådana önskemål kan ha ett legitimt berättigande i vissa begränsade fall, exempelvis när en person lämnar känsliga personuppgifter i en förtroendesituation eller när det internationella samarbetet skulle skadas genom att ett alltför frikostigt utlämnande av uppgifter som lämnats i förtroende skulle leda till att framtida uppgiftslämnande stryps. De fall som kunde motivera en sådan legitim originator control över uppgifter borde regleras inom ramen för övriga materiella sekretessbestämmelser och skaderekvisit. Det enda un- dantaget från denna princip som måste godtas var att en medlemsstat kan ha rätt att begära att kommissionen eller rådet inte vidarebefordrar en handling från den staten till tredje man utan medgivande från medlems- staten, vilket var en följd av förklaring nr 35 om artikel 255.1 i EG- Skr. 2001/02:110 fördraget. 6.5Behandlingen av ansökningar om att få del av hand- lingar Enligt förslaget skulle en ansökan om att få del av en handling ske skrift- ligen och vara tillräckligt utförlig för att göra det möjligt för institutionen att identifiera handlingen. Om ansökningen avslogs helt eller delvis skul- le sökanden ha rätt att ge in en bekräftande ansökan till institutionen. Detta skulle innebära att det dåvarande systemet med en tvåstegspröv- ning inom institutionen behölls. Om svar inte lämnades inom den angiv- na perioden om en månad skulle det betraktas som ett avslag som gav sökanden rätt att ge in en bekräftande ansökan. Motsvarande passivitet från institutionens sida genom att underlåta att svara på en bekräftande ansökan skulle däremot betraktas som ett positivt beslut, dvs. att hand- lingen skulle lämnas ut. I fall av upprepade ansökningar eller ansökning- ar om utfående av omfattande handlingar föreslog kommissionen att in- stitutionen skulle finna en rimlig lösning i samråd med sökanden. När det gällde kravet på att ansökningar skulle vara tillräckligt precise- rade ansåg den att det var acceptabelt under förut- sättning att de föreslagna offentliga registren var tillräckligt informativa. Regeringen tyckte inte att den föreslagna lösningen när det gällde omfat- tande handlingar eller upprepade ansökningar var acceptabel. I stället borde mycket besvärliga ansökningar få ta den tid de kräver och be- stämmelsen ses i relation till maximitidgränserna för behandling av an- sökningar. En annan brist i förslaget var att det inte angavs vilken rätts- följd som inträdde då en rimlig lösning inte kunde nås eller inte uppfatta- des som acceptabel av sökanden. Upprepade framställningar borde inte kunna avvisas på grund av att de besvarats tidigare. Regeringen ansåg att förslaget gav utrymme för alltför långa handläggningstider. Om hand- läggningstiderna inte kunde kortas ned kunde enligt regeringen reglerna förbättras genom att de kompletterades med ett grundläggande krav på snabb hantering. Förslaget borde också kompletteras med bestämmelser om serviceskyldighet, bland annat en skyldighet att hjälpa sökanden till- rätta och hjälpa denne till rätt instans om ansökan hamnat fel. När det gällde förslaget att avsaknaden av ett beslut från institutionen sida på en bekräftande ansökning skulle betraktas som ett för sökanden positivt be- slut ansåg regeringen att det var oacceptabelt att låta ett sekretesskydds- intresse skadas på grund av institutionens passivitet. Möjligen kunde det accepteras i fall då skadan enbart drabbade institutionen själv utan direkt återverkning på en medlemsstat eller en enskild. Kommissionens förslag innebar att utlämnande av en handling skulle ske antingen genom uppvisande på plats eller genom att en kopia lämnades ut, i båda fallen i den av sökanden önskade, befintliga språkversionen. Ersättning för kostnaden för utfående av handlingen skulle få avkrävas Om endast en del av handlingen omfattades av ett undantag Skr. 2001/02:110 skulle en version med vissa uteslutningar tillhandahållas. Regeringen ansåg att det skulle förtydligas att det är sökanden som skall ha rätt att välja formen för utlämnade, dvs. på stället eller i form av en kopia. Vidare efterlyste regeringen ett förtydligande av vad som av- sågs med begreppet kopia; om det omfattade såväl utlämnande i pappers- form som elektroniskt utlämnande. Avgifter för utfående av kopior måste baseras på en självkostnadsprincip och det måste framgå att utlämnande på stället skulle vara gratis.