prop · GP0379 · 2002-01-17 00:00:00 — Regeringens proposition2001/02:79Sveriges tillträde till om långlivade organiskaföroreningarProp.2001/02:79Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.Stockholm den 17 januari 2002Göran ()Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås att godkänner att tillträderStockholmskonventionen om långlivade organiska föroreningar, s.k. POP-ämnen.Stockholmskonventionen antogs vid en diplomatisk konferens i den 23maj 2001. undertecknade konventionen och har tvåländer ratificerat och totalt 111 länder och Europeiska gemenskapen undertecknat konventionen.Syftet med är att förhindra skadlig påverkan avlånglivade organiska föroreningar på människors hälsa och miljön genom attförbjuda, avveckla eller begränsa användning och produktion samt att minimeraeller där så är möjligt eliminera utsläpp av oavsiktligt bildade biprodukter.Konventionen reglerar även import och export samt omhändertagande av lager ochavfall av långlivade organiska föroreningar. Initialt omfattar konventionen tolv ämnen eller ämnesgrupper, vilka samtliga är förbjudna eller strängt reglerade i . Dessa tolv ämnen eller ämnesgrupper består av åtta bekämpningsmedel(aldrin, klordan, DDT, dieldrin, endrin, heptaklor, mirex och toxafen), tvåindustrikemikalier (PCB och hexaklorbenzen (HCB, som även används sombekämpningsmedel)) samt s.k. biprodukter som bildas vid förbränning och iindustriella processer (polyklorerade dioxiner (PCDD) och furaner (PCDF)).Stockholmskonventionens bestämmelser medför endast behov av mindrekompletteringar i det svenska regelverket. De ändringar som behövs är införandeav förbud mot tillverkning och användning av de ämnen som kontrolleras ikonventionen och bestämmelser som reglerar import och export av dessa ämnen.Författningsändringar kan genomföras med stöd av befintliga bemyndiganden imiljöbalken.Innehållsförteckning1 Förslag till riksdagsbeslut 32 Ärendet och dess beredning 43 Bakgrund 44 tillträde till 54.1 huvudsakliga innehåll 74.2 Nödvändiga åtgärder för att uppfylla 8Bilaga 1 om långlivade organiska föroreningar 10Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser - Ratificering avStockholmskonventionen 85Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 861Förslag till riksdagsbeslutRegeringen föreslår att godkänner att tillträderStockholmskonventionen om långlivade organiska föroreningar.2Ärendet och dess beredningFörenta nationernas miljöprograms () styrelse beslutade om att en utvärdering av tolv identifierade långlivade organiska föroreningar skulleutföras av det mellanstatliga organet Forum för kemikaliesäkerhet(on Chemical Safety, IFCS) och samarbetsorganisationenför en säker kemikaliehantering (for the ofChemicals, IOMC). Utvärderingen resulterade i en rekommendation till om strategier för att eliminera eller reduceralånglivade organiska föroreningar. På basis av dessa rekommendationer beslutadeFörenta nationernas regeringar vid om attinleda internationella förhandlingar om en global konvention för begränsning avanvändning och utsläpp av ett antal långlivade organiska ämnen ellerämnesgrupper.Förhandlingsarbetet inleddes och sammanlagt har femförhandlingsmöten hållits. Konventionen antogs och undertecknades vid endiplomatisk konferens i . undertecknadekonventionen och har två länder ratificerat och totalt 111länder och Europeiska gemenskapen undertecknat konventionen. Initialt omfattasStockholmskonventionen av tolv ämnen eller ämnesgrupper, vilka samtliga ärförbjudna eller strängt reglerade i Sverige.För ikraftträdande krävs att minst 50 parter ratificerar, godtar eller godkänner konventionen. Konventionen har upprättats på arabiska, engelska, franska,kinesiska, ryska och spanska. I bilaga 1 finns den engelska texten och densvenska översättningen av konventionen. harremissbehandlats (dnr M2001/4843/Kn). En sammanställning av remissyttrandenafinns tillgänglig i (dnr M2001/4843/Kn). En förteckning överremissinstanserna finns i bilaga 2.3 BakgrundLånglivade organiska föroreningar s.k. POP-ämnen kännetecknas av att de brytsned mycket långsamt i naturen, särskilt i kalla miljöer med sparsam biologiskaktivitet. De sprids över nationella gränser och nedfall kan ske långt frånursprungskällan. POP-ämnen är fettlösliga och ansamlas i människors och djurskroppsfett, dvs. de är bioackumulerbara. De stora rovdjuren och rovfåglarna ärsärskilt utsatta eftersom ämnena som regel ökar i koncentration ju högre upp inäringskedjan man kommer, s.k. biomagnifiering. Detta kan leda tillkoncentrationer som kan ge negativa effekter på människors och djurs hälsa.Mätningar i har visat att halterna av vissa långlivade miljögifterinte sjunker trots långvariga förbud mot användningen såväl i som iflera andra . har exempelvis utfärdatkostrekommendationer för konsumtion av fet fisk från för kvinnor ibarnafödande ålder på grund av höga halter av vissa POP-ämnen.Temperaturskillnaden mellan olika regioner har betydelse för spridningsmönstret. Forskning om spridningsmönstret visar att ämnena avgår från mark och vattentill luft i varmare regioner och transporteras till och blir kvar i kallareregioner, t.ex. i tempererade och arktiska områden. Det arktiska ekosystemet,och särskilt ursprungsbefolkningen som livnär sig på fisk och däggdjur frånArktis, är speciellt i riskzonen.Undersökningar visar att sediment och djur från har relativt högahalter av långlivade organiska föroreningar. är ett av världensstörsta brackvattenhav med en hög tillförsel av miljögifter och en lågvattenomsättning. Den låga salthalten ger ett ganska artfattigt växt- ochdjurliv som är särskilt känsligt för ytterligare påverkan av miljögifter.Detta visar att det är angeläget att vidta åtgärder på regional och global nivåför att stoppa spridningen av långlivade organiska föroreningar.Stockholmskonventionen kan bidra till att minska nedfallet, bl.a. över ,av långlivade organiska föroreningar som huvudsakligen används i andradelar av världen.Under konvention om långväga gränsöverskridandeluftföroreningar (CLRTAP) slutförhandlades ett regionalt protokoll omlånglivade organiska föroreningar. Protokollet som omfattar , ochKanada har varit vägledande vid förhandlingarna om den globalaStockholmskonventionen. undertecknade och ratificerade protokollet 1999. För ikraftträdande krävs att minst 16 parter ratificerar protokollet. Hittillshar totalt 36 parter undertecknat och åtta ratificerat protokollet.För att nå målet Giftfri miljö krävs inte enbart nationella åtgärder utan ocksåinom EU och globalt. har med anledning av proposition 2000/01:65Kemikaliestrategi för Giftfri miljö beslutat att särskilt farliga ämnen skallfasas ut (bet. 2000/01:MJU15, rskr. 2000/01:269). ämnenomfattas av detta utfasningskrav.4 tillträde till StockholmskonventionenRegeringens förslag: godkänner tillträde tillStockholmskonventionen om långlivade organiska föroreningar.Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser stödjer regeringens förslag.Livsmedelsverket framför att man bör diskutera vad som bör göras åt avfall frånfiskenäringen för att inte återkontaminera fiskevattnen, t.ex. . Dettamed tanke på de beslutade gränsvärdena för dioxiner och undantaget förfet fisk från . anser att det ärangeläget att skyndsamt genomföra konventionen på de områden där det finnsnationella brister . Det innebär utfasning av de varor och antropogenaprocesser som leder till dioxinbildning där i första handföreslår att all storskalig och relativt lätt ersättningsbar PVC förbjuds.Vidare föreslår att saluförandet av PVC-golv till torrautrymmen stoppas med hänsyn till produktvalsprincipen.Naturskyddsföreningen anser att lagstiftningen behöver ses över vad gällerförbränning av blandade fraktioner avfall och för att få ett stopp för importenav avfall. Vidare bör persistens och bioackumulerbarhet vara vägledandekriterier för val av ytterligare ämnen där ser flerakandidater som är aktuella såsom ftalater, bromerade flamskyddsmedel, PFOS ochalkylfenoletoxylater. efterlyser snabba insatser ellerlagstiftningsåtgärder för att minska den totala oavsiktliga bildningen av des.k. biprodukterna dioxiner, furaner, HCB och PCB. anser attregeringen omgående bör vidta åtgärder för att stoppa utbyggnaden avavfallsförbränning som de anser är en stor källa till dessa biprodukter.Skälen för regeringens förslag: Mot bakgrund av vad regeringen redan anfört ärdet angeläget att vidta åtgärder på regional och global nivå för att stoppaspridningen av långlivade organiska föroreningar. En betydande del av nedfalleti av dessa föroreningar är av utländskt ursprung. kan bidra till att minska nedfallet av långlivade organiska ämnen som i daghuvudsakligen används i andra delar av världen.Sverige har spelat en aktiv och pådrivande roll för att begränsa långlivadeorganiska föroreningars inverkan på miljön och människors hälsa. Tillsammans med övriga nordiska länder och var starkt pådrivande till attförhandlingarna om en global bindande konvention om långlivade organiskaföroreningar kom till stånd. Det är nu viktigt att begränsa spridningen avsådana föroreningar. Regeringen anser därför att bör ratificeraStockholmskonventionen. undertecknade konventionen den 23 maj 2001.Regeringen instämmer i att ytterligare POP-ämnen bör läggas tillStockholmskonventionen och har därför givitKemikalieinspektionen i uppdrag att tillsammans med ta fram enprioriteringslista över sådana ämnen. Dessa ämnen bör även inkluderas i detredan färdigförhandlade POP-protokollet inom ramen för konventionen om långvägagränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP). De exempel somNaturskyddsföreningen tagit upp kan vara sådana ämnen som kommer att inkluderasi listan. För svensk del finns det även ett behov av att kartläggautsläppskällor och ytterligare definiera behov av åtgärder för de oavsiktligtbildade s.k. biprodukterna (dioxiner, furaner, HCB och PCB). Regeringen avseratt ge ett sådant uppdrag i början av år 2002.Två utredningar som behandlar den framtida avfallshanteringen har nyligenpresenterats för regeringen. har i rapporten ekologiskthållbart omhändertagande av avfall (dnr M2001/5278/Kn) redovisat ettregeringuppdrag där bl.a. frågan om förbränning av avfall behandlas.Producentansvarsutredningen (M 2000:01) har presenterat sittbetänkande (SOU 2001:102) som innehåller en bred översyn av producentansvaret.Den 1 februari 2002 kommer utredning om vissa avfallsskattefrågor (Fi2001:05) att presentera sitt betänkande om bl.a. konsekvenser av att införa enskatt på förbränning av avfall. Mot bakgrund av resultaten av de pågåendeutredningarna avser regeringen att i en proposition föreslå de åtgärder som kanbehövas för att den framtida avfallshanteringen, inkluderande frågan omavfallsförbränning, skall bli ekologiskt hållbar. Vidare är det nödvändigt attse över den återstående förekomsten av PCB från tidigare användning.4.1 huvudsakliga innehållStockholmskonventionen är uppbyggd på ett sätt som i stort överensstämmer medövriga multilaterala överenskommelser på miljöområdet. Syftet medStockholmskonventionen är att förhindra skadlig påverkan av långlivade organiska föroreningar, s.k. POP-ämnen, på människors hälsa och miljön genom attförbjuda, avveckla eller begränsa användning och produktion samt att minimeraeller där så är möjligt eliminera utsläpp av oavsiktligt bildade biprodukter.Initialt omfattar konventionen tolv ämnen eller ämnesgrupper, vilka samtliga ärförbjudna eller strängt reglerade i . Dessa tolv ämnen eller ämnesgrupper består av åtta bekämpningsmedel (aldrin, klordan, DDT, dieldrin, endrin,heptaklor, mirex och toxafen), två industrikemikalier (PCB och hexaklorbenzen(HCB, som även används som bekämpningsmedel)) samt s.k. biprodukter som bildasvid förbränning och i industriella processer (polyklorerade dioxiner (PCDD) ochfuraner (PCDF)).Försiktighetsprincipen är vägledande för konventionens syfte (artikel 1) ochanvändning särskilt när det gäller att lägga till nya ämnen (artikel 8 paragraf7 och 9).Definitioner anges i artikel 2. I artikel 3, 5 och 6 anges de grundläggandeskyldigheter som parterna kommit överens om. I dessa skyldigheter ingår åtgärder för att minska eller eliminera utsläpp av produktion och användning samtoavsiktlig bildning, genom förbud eller begränsningar, import- ochexportrestriktioner samt användning av bästa tillgängliga teknik ochmiljöpraxis. Vidare ingår regler för hantering av lager samt avfall där i första hand destruktion skall tillämpas. Särskilda riktlinjer för hantering av avfallskall utarbetas i nära samarbete med motsvarande arbete under Baselkonventionenom kontroll av gränsöverskridande transporter och slutligt omhändertagande avfarligt avfall.Konventionen innehåller även rekommendationer om att länderna nationellt skallförhindra att nya och gamla substanser med POP- egenskaper inte skall släppas ut på marknaden respektive fortsätta att användas (artikel 3 paragraf 3 och 4).Enligt artikel 4 finns möjligheter till undantag från skyldigheterna i artikel3. Dessa undantag är tidsbegränsade och landspecifika och skall anges i ensärskild förteckning knuten till konventionen. Generella undantag medges föranvändning vid forskning i laboratorieskala samt som referensstandard (artikel 3 paragraf 5).Konventionen innehåller även bestämmelser om hur ytterligare kemikalier skallinföras i bilaga A, B och C (artikel 8). Ett förslag om tillägg skall innehållauppgifter om kemikaliens egenskaper enligt bilaga D och överlämnas till engranskningskommitté till partskonferensen. Kommittén granskar förslaget ochbegär in ytterligare information enligt bilaga E och F för upprättande av enriskprofil samt förslag till kontrollåtgärder för kemikalien. Regeringen hargett Kemikalieinspektionen i uppdrag att, tillsammans med , tafram en prioriteringslista över ytterligare kandidatämnen som skall kunnaföreslås inkluderas i samt det regionala POP-protokolletunder konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar.Artiklarna 7 och 9-11 innehåller överenskommelser om genomförandeprogram, utbyte av information, information till allmänheten, forskning och övervakning. Iartiklarna 12-14 finns överenskommelser om tekniskt bistånd,finansieringsmekanism och tillfälliga finansieringsarrangemang. Konventionensartiklar 15-18 innehåller överenskommelser om rapportering, efterlevnad ochtvistlösning. De efterföljande artiklarna 19-30 behandlar procedurer förinrättandet av partskonferensen och sekretariatet, ändringar i konventionen,rösträtt, undertecknande, ratificering, ikraftträdande och frånträdande m.m.För ikraftträdande krävs att minst 50 parter ratificerar, godtar eller godkänner konventionen.4.2 Nödvändiga åtgärder för att uppfylla StockholmskonventionenDe svenska bestämmelserna finns huvudsakligen i . Enligt dessa bestämmelser gäller att aldrin, klordan, DDT,dieldrin, endrin och hexaklorbenzen inte får ingå som verksamma ämnen ibekämpningsmedel. För heptaklor gäller att ämnet inte får ingå som verksamt ämne i växtskyddsmedel. För dieldrin, DDT, hexaklorbenzen och toxafen gäller att omen kemisk produkt innehåller ämnet så måste detta framgå av anmälan tillKemikalieinspektionens produktregister. För PCB-produkter och PCB-varor gällerenligt förordningen (1985:837) om PCB m.m. ett förbud mot tillverkning,bearbetning, saluförande, överlåtelse för användning eller återanvändning. Desvenska reglerna behöver ses över så att det införs ett förbud mot tillverkningoch användning av alla de ämnen som omfattas av konventionen. Alternativt kantillståndsplikten behöva utökas. Detta är åtgärder som regeringen avser attvidta med stöd av 14 kap. miljöbalken.Polyklorerade dioxiner och furaner, HCB och PCB kan bildas oavsiktligt videxempelvis kemiska industriprocesser, förbränning och andrahögtemperaturprocesser. Konventionen ställer krav på att åtgärder skall vidtasför att minska eller eliminera utsläpp till följd av oavsiktlig bildning avdessa ämnen. Detta skall ske genom upprättande av handlingsprogram och genom att främja användning av bästa tillgängliga teknik och bästa miljöpraxis. Någrasärskilda lagändringar i detta avseende är inte nödvändiga. Med stöd avmiljöbalken kan regeringen föreskriva om gränsvärden som måste iakttas närtillstånd till miljöfarlig verksamhet skall beviljas eller omprövas. För svenskdel finns det behov av att kartlägga utsläppskällor och ytterligare definierabehov av åtgärder för dessa oavsiktligt bildade ämnen. Regeringen avser att geNaturvårdsverket ett sådant uppdrag i början av år 2002.Konventionen ställer också krav på under vilka förutsättningar import och export skall få ske av de ämnen som regleras i konventionen och hur omhändertagandetskall gå till vid import. Svenska bestämmelser på området finns bl.a. iförordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering,införsel och utförsel av kemiska produkter och i förordningen om PCB m.m. FörPCB gäller att produkten eller varan inte får importeras från eller exporterastill länder som inte är medlemmar i unionen. De svenskabestämmelserna bör ses över. Ändringar av dessa bestämmelser kan ske med stöd av de bemyndiganden som finns i miljöbalken.Parterna till konventionen skall vidta åtgärder för att säkerställa att lageroch avfall som är förorenade av kemikalier som omfattas av konventionen handhaspå ett sätt som skyddar människors hälsa och miljön. Parterna skall bl.a. vidtaåtgärder för att identifiera lager, produkter och artiklar i användning samtavfall som innehåller de kemikalier som konventionen omfattar. Vidare skallavfallet behandlas, samlas upp, fraktas och lagras på ett miljömässigtgodtagbart sätt och omhändertas så att innehållet av den långlivade organiskaföroreningen förstörs eller oåterkalleligen omvandlas.Bestämmelser om hantering av avfall finns framför allt i 15 kap. och i avfallsförordningen (2001:1063). Enligt avfallsförordningen gäller bl.a. attden som bedriver verksamhet där avfall mellanlagras, återvinns eller bortskaffas skall föra anteckningar om den mängd och det slag av avfall som sålundahanteras. När det gäller farligt avfall gäller uppgiftsskyldigheten även bl.a.att anteckningar skall föras om den mängd och de slag av avfall som årligenuppkommer i verksamheten samt de anläggningar som olika slag av avfalltransporteras till. Bestämmelser finns även om anteckningsskyldighet för den som transporterar avfall. Avfallsförordningen innehåller vidare bestämmelser omtillstånds- och anmälningsplikt för transport av avfall. Avfallsförordningenträdde i kraft och ersätter bestämmelserna i förordningen(1996:971) om farligt avfall och renhållningsförordningen (1998:902) somupphörde att gälla . I förordningen (1997:692) om förbränningav farligt avfall finns bestämmelser om tillstånd till förbränning av farligtavfall. Av betydelse är även reglerna i 10 kap. om ansvar förförorenade områden. Efterbehandlingsansvaret innebär att den ansvarige i skäligomfattning skall utföra eller bekosta de efterbehandlingsåtgärder som behövs för att motverka skador eller olägenheter för hälsa eller miljön. I 9 kap.miljöbalken och förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd finns vidare bestämmelser om tillståndsprövning avseende avfall.