prop · GP03112 · 2002-03-21 00:00:00 — Fordrings- respektive skuldsaldon på kontona är räntebärande. ansvarar för revision av kontona. Genom kommunkontosystemet infördes ett system som bygger på självfinansiering. Avsikten var att systemet skall vara stabilt och inte ge upphov till ökade kostnader för staten. Den kommunala självfinansieringen innebär att utbetalningar från kommun- respektive landstingskontona skall finansieras med avgifter (s.k. tillskott) från kommuner och landsting. Inbetalningarna skall så nära som möjligt mot- svara utbetalningarna från kontona. Avgiften fastställs av Riksskatte- har avgiften fastställts Prop. 2001/02:112 till per invånare för kommunerna och per invånare för landstingen. Ansökan om utbetalning för erlagd mervärdesskatt ges in till Riks- skatteverket. Uttagen ur systemet uppgick till för kommuner och landsting. prognostiseras de till . Uttagen ur kommunkontosystemet har ökat med . Enligt Riksrevisions- verkets rapport en kartläggning (RRV 2001:6) förklaras detta till stor del av att de mervärdesskatteanknutna utgifterna inom skola, vård och infrastruktur har ökat. 5Förändrad finansiering av kommunkonto- systemet Brister i nuvarande ordning Kommunkontosystemet medför vissa omfördelningseffekter mellan enskilda kommuner och landsting. Detta är en följd av systemets konstruktion, eftersom det inte finns en direkt koppling mellan den enskilda kommunens och det enskilda inbetalningar respektive uttag ur kommunkontosystemet. tidigare nämnda rapporten redovisat en analys av omfördelnings- effekterna för primärkommunerna och har kommit fram till att kommunkontosystemet av allt att döma föranleder en systematisk och långsiktig omfördelning av medel mellan kommuner. framgår att 24 kommuner fått en ersättning som legat under den genomsnittliga ersättningen per invånare för riket respektive år. 11 kommuner fått en ersättning på eller mer av utdebiterad kommunalskatt har inte varit ovanliga under vart och ett av Bland de kommuner som enligt totalt sett fått lägst ersättning dominerar mindre landsbygdskommuner i framför allt . Bland de kommuner som totalt sett fått högst ersättning dominerar kommuner i . storstadskommunerna har relativt sett fått hög ersättning. fastställer den avgift i kronor per invånare som kommuner respektive landsting skall betala till I kommunernas och landstingens budgetarbete kommer beslutet i ett sent skede, vilket försämrar planeringsförut- sättningarna, i synnerhet om förändringen av avgiften blir stor. balanskrav som gäller (för kommuner och landsting skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna) kan detta leda till att omprioriteringar måste ske, vilket är svårare att göra i ett sent skede av budgetprocessen. Eftersom avgifterna fastställs utifrån en prognos över det kommande årets totala uttag är det svårt att undvika att vissa över- respektive underskott uppstår i systemet. De fastställda avgifterna har varit för låga, vilket lett till att underskott uppstått. Vid utgången av 2000 hade ett totalt underskott för kommuner och landsting uppgående till ackumulerats i kommunkontosystemet. ned denna fordran per . Kommunkontosystemets syfte är att åstadkomma konkurrensneutralitet i valet mellan egen regi och entreprenad inom verksamhet som inte Systemet löser merparten av de konkurrens- neutralitetsproblem rörande kommunsektorn som följer av mervärdes- Dock finns det några problem som systemet inte Ett problem är en inlåsningseffekt för privata huvudentreprenörer som bedriver verksamhet som inte medför skattskyldighet. De kan inte dra av den ingående mervärdesskatt som en underentreprenör debiterar. värdesskatten blir i stället en kostnad i verksamheten. huvudentreprenörens val mellan att lägga ut arbetsuppgifter på en underentreprenör eller att utföra uppgiften själv missgynnas i många fall I syfte att motverka detta problem har kommuner och landsting rätt till ersättning för s.k. dold mervärdesskatt (dvs. påverkar huvudentreprenörens pris enligt ovan eftersom han inte kunnat dra av den) från kommunkontosystemet enligt en schablon som gäller vid upphandling och bidragsgivning för verksamhet inom sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning samt vid hyra av lokal för vissa Det belopp som utgör ersättning eller bidrag från kommuner och landsting till den privata huvudentreprenören skall därmed anses omfatta även den dolda mervärdesskatt som huvudentreprenören inte kunnat dra av. Men det faktum att ersättningen från kommunkontosystemet baseras på en schablon kan medföra att den privata huvudentreprenören i valet mellan drift i egen regi och att anlita underentreprenörer ändå väljer det förra med konkurrenssnedvridning Ett annat konkurrensproblem uppstår när kommuner och landsting konkurrerar med privat sektor i fråga om verksamhet som inte medför skattskyldighet eftersom det endast är kommuner och landsting som får kompensation för mervärdesskatt i kommunkontosystemet. har särskilt uppmärksammats inom tandvården, där folktandvård konkurrerar med privattandläkarna. Problemet har dock på flera håll lösts genom att landstingen frivilligt avstår från att låta ersättning från kommunkontosystemet komma tandvården till godo. Regeringens förslag: Kommuners och landstings ersättning för ingående mervärdesskatt i icke skattepliktig verksamhet redovisas på statsbud- getens inkomstsida som de generella statsbidragen reduceras. Förändringen skall vara kostnadsneutral. Arbetsgruppen har presenterat fyra modeller för finansiering av kommunkontosystemet, varav en överensstämmer med regeringens Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna är positiva till förslaget, däribland och . I stort sett inga remissinstanser har varit negativa till förslaget. gäldskontoret har dock förordat att nuvarande system behålls men att de institutionella ramarna skärps. Skälen för regeringens förslag: När kommunkontosystemet infördes bedömdes att icke önskvärda omfördelningseffekter kunde uppstå enskilda år men att det långsiktigt skulle finnas en jämvikt i systemet. Som framgår av avsnitt 5.1 har redovisat att systemet orsakar en systematisk och långsiktig omfördelning av medel mellan enskilda kommuner respektive landsting, vilket särskilt miss- gynnar landsbygdskommuner i framför allt . Ett annat problem är att de avgifter som kommuner och landsting betalar fastställs i ett sent skede i förhållande till den kommunala budgetprocessen, vilket har givit dåliga planeringsförutsättningar för kommunsektorn särskilt när avgifterna höjts kraftigt. Regeringen anser mot denna bakgrund att det bör införas en ny finansieringsmodell där utgångspunkten är att kommuner och landsting skall bära kostnaden för mervärdesskatt i icke skattepliktig Av de fyra modeller arbetsgruppen presenterat föreslår regeringen den som löser flest problem. Den föreslagna modellen innebär att kommunkontosystemet läggs in på statsbudgetens inkomstsida. Motivet för detta är att mervärdesskatt i det ordinarie mervärdes- skattesystemet nettoredovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten och kommunkontosystemet bör hanteras på motsvarande sätt. kommuner och landsting betalar avskaffas. systemet sker i stället genom att en nivåsänkning görs av det generella De två konton som finns hos kommer att Det nya systemet föreslås införas fr.o.m. . Genom att de avgifter kommuner och landsting betalar in till systemet tas bort förbättras planeringsförutsättningarna för sektorn avsevärt, vilket underlättar för kommuner och landsting att uppnå en ekonomi i balans. Även problemen med att fastställa avgiften så att den täcker uttagen Genom att avgifterna tas bort försvinner också problemen med att nya Regeringens förslag förutsätter att bestämmelserna i 24 §§ lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting, som reglerar den nuvarande avgiftsfinansieringen, upphävs. Någon motsvarande författ- Prop. 2001/02:112 ningsreglering för den föreslagna finansieringen av systemet krävs inte. En mindre följdändring krävs dock i 4 § lagen (1966:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Reglering av de generella statsbidragen Regleringar inom ramen för det generella statsbidraget görs i regel . Eftersom systemet ska hanteras på statsbudgetens inkomstsida kommer en eventuell ökning av uttagen från systemet att leda till att en inkomstminskning successivt uppstår för staten, som kommun- sektorn avlastas motsvarande börda. har uttagen ökat med , vilket innebär en genomsnittlig volymökning med . Volymökningarna prognostiseras fortsätta i samma takt. Utgångspunkten för den nya finansieringsmodellen är, som sagts, att kommuner och landsting även fortsättningsvis skall bära kostnaden för mervärdesskatt i icke skattepliktig verksamhet. För att denna princip inte skall urholkas i takt med volymökningar, kommer utvecklingen av uttagen ur systemet att vägas in som en faktor i samband med den årliga bedömningen av nivån på de generella statsbidragen. Ersättningarna kommer att tas ut från särskilda konton, vilket gör att det går att se vilka belopp som totalt tas ut. Utgångspunkten är att samma princip för reglering skall användas som vid införandet av kommunkontosystemet 1996. Regleringen baserades då på kostnadsnivån för uttagen . I enlighet med detta avser regeringen att i budgetpropositionen föreslå en preliminär nivåsänkning av de generella statsbidragen 2003 som baseras på avgiften . har fastställt avgiften till per invånare för kommunerna och per invånare för landstingen vilket för kommunerna motsvarar och för landstingen motsvarar . En definitiv reglering görs när de faktiska beloppen för omslutningen i systemet 2002 blir kända. finns nivån på de slutliga beloppen tillgängliga och en slutlig reglering kan då göras av stats- bidragen . Förfarandet är motiverat mot bakgrund av att samma princip används som vid införandet av kommunkontosystemet. Sänkningen av det generella statsbidraget leder till att en motsvarande teknisk nedjustering av det statliga utgiftstaket kommer att föreslås. 6.1Behov av ökad kontroll Regeringens bedömning: Regeringen anser att ökade kontrollmöjlig- heter bör införas inom kommunkontosystemet. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av kommunerna som yttrat sig Prop. 2001/02:112 är negativa till att en statlig myndighet skall kontrollera och revidera Däremot visar de en större förståelse för detta i händelse av att staten tar över finansieringen av systemet. Denna synpunkt förs bl.a. fram av och . Skälen för regeringens bedömning: Flertalet kommuner som uttryckt sig negativt till förslagen om utökad kontroll i kommunkontosystemet har visat en acceptans och förståelse för detta i det fall staten tar på sig finansieringsansvaret. för betänkandets över- lämnande och var frågan om finansieringen under utredning. Som framgår av avsnitt 5.2 föreslår regeringen nu en statlig finansiering av systemet. Lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting innehåller inga regler som möjliggör för beslutsmyndigheten att kontrollera underlaget för kommunernas ansökan om ersättning eller att ompröva tidigare fattade beslut utöver vad som följer av förvaltnings- lagen (1986:223). Avsaknaden av en kontrollfunktion i kommunkonto- systemet inverkar negativt på handläggning. Riks- skatteverket kan inte göra någon materiell prövning av en ansökan om er- sättning eftersom lagstöd saknas. Verkets formella prövning är också be- gränsad och det saknas t.ex. stöd för att förelägga en kommun att komplettera sin ansökan om ersättning. Någon möjlighet till rättelse eller omprövning, annat än vid uppenbara felaktigheter i beslut, finns inte heller. De nu angivna förhållandena talar för att möjligheter till kontroll bör skapas i systemet. Även det faktum att systemet upplevs som svåröverskådligt talar för att kontrollmöjligheter bör tillskapas. Kontroller kan tydliggöra i vilka av- seenden tillämpningen av systemet brister och kan ge stöd för en mer enhetlig tolkning av systemet kommuner emellan. Kontrollmöjligheter ökar även systemets trovärdighet. En kontroll bör avse, förutom de formella kriterierna för rätt till ersätt- ning, även de materiella förutsättningarna för rätt till ersättning. Således bör kontrolleras att de rekvirerade beloppen avser sådan mervärdesskatt som berättigar till ersättning från kommunkontosystemet samt att de rekvirerade beloppen är korrekta. Med kommun avses fortsättningsvis, om inte annat uttryckligen anges, även landsting, kommunalförbund samt beställarförbund. 6.2Förutsättningar för rätt till ersättning Regeringens förslag: I lagtexten anges uttryckligen att ersättning utges för ingående mervärdesskatt som inte får dras av enligt mervärdesskatte- lagen (1994:200). Kan en fördelning inte fastställas mellan ingående mervärdesskatt som får dras av enligt mervärdesskattelagen och ingående mervärdesskatt som ersätts via lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting, får fördelningen göras efter skälig grund. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslog dock inte att en schablonfördelning skall vara möjlig att göra. Remissinstanserna: och Landstingsför- bundet har avstyrkt förslaget med hänvisning till att det vid en statlig finansiering borde sakna betydelse för staten från vilket system ersättning utges och att förslaget medför ökade kostnader för kommunerna. Även majoriteten av de kommuner som yttrat sig är av dessa skäl negativa till förslaget. Flera kommuner påpekar att det är svårt att göra en exakt för- delning av utgifterna för mervärdesskatt. Bland andra kommun, kommun och anför att den nuvarande ordningen bör bibehållas för att undvika onödigt merarbete med fördel- ningen av ingående mervärdesskatt mellan de två systemen. har även anfört att den föreslagna förändringen skulle medföra stora administrativa problem och även stora merkostnader för kommunerna. Skälen för regeringens förslag: råder en viss otydlighet vad gäller vilken mervärdesskatt som kommuner och landsting kan söka er- sättning för ur kommunkontosystemet. Rätt till ersättning från kommun- kontosystemet avser bl.a. enligt 5 § lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting sådan ingående mervärdesskatt som inte dragits av enligt mervärdesskattelagen (1994:200). Av förarbetena till lagen (1994:1799) om kommuners och landstings hantering av mervärdesskatt för och lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting framgår däremot att rätten till återbetalning av ingående mervärdesskatt och ersättning för ingående mervärdesskatt är avsedd för sådan skatt som inte är avdragsgill enligt mervärdesskattelagen. Denna avsikt har emellertid inte på ett tydligt sätt kommit till uttryck i respektive lag. I betänkandet Kommunkontosystemet och rättvisan momsen, kommunerna och konkurrensen (SOU 1999:133) framförs som en tänk- bar förklaring till den ökade omslutningen i systemet bl.a. att mervärdes- skatt som egentligen skall sökas åter i det ordinarie skattesystemet i stället ersätts från kommunkontosystemet. uppmärk- sammade frågan i sin rapport en kartläggning (RRV 2001:6). anför bl.a. i rapporten att verket vid en jämförelse mellan den ingående och utgående mervärdesskatt som kommunerna deklarerat till skattemyndigheten, funnit att vissa kom- muner under ett eller inte redovisat någon ingående mer- värdesskatt i det ordinarie systemet. Detta trots att de kunnat redovisa betydande belopp i utgående mervärdesskatt och för an- gränsande år redovisat ingående mervärdesskatt i det ordinarie systemet. har tolkat detta som en indikation på att berörda kommuner har redovisat all ingående mervärdesskatt dessa år i kommun- kontosystemet. Vid en jämförelse mellan redovisad ingående mervärdes- skatt i det ordinarie systemet och mervärdesskatteanknutna utgifter i affärsverksamhet har funnit en stor differens, vilket enligt verket indikerar att ingående mervärdesskatt som belöper på utgifter i den kommersiella verksamheten redovisas mot kommunkonto- systemet. Förfaringssättet torde i vart fall till en del bero på svårigheter att hän- föra mervärdesskatten till rätt system. Lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting samt förordningen (1995:1647) om ersätt- ning för mervärdesskatt enligt lagen (1995:1518) om mervärdesskatte- konton för kommuner och landsting innehåller få materiella regler. Det kan vara mycket komplicerat att applicera de få reglerna på den faktiskt bedrivna verksamheten. Därtill kommer att ekonomiadministrationen och den faktiska konteringen av utgifter för mervärdesskatt ofta sker på en decentraliserad nivå i kommunerna. Detta kan medföra att det sker olika tolkningar av de regler som finns, även inom en och samma kommun. Om kommunen felaktigt redovisar för mycket ingående mervärdesskatt i det ordinarie mervärdesskattesystemet, och därmed minskar den skuld till staten som den utgående mervärdesskatten utgör, kan kommunen till skillnad mot vad som gäller i kommunkontosystemet drabbas av skatte- systemets sanktioner. Mot bakgrund av vad som har anförts anser regeringen att en tydligare reglering är nödvändig. Således bör i 5 § lagen om mervärdesskatte- konton för kommuner och landsting uttryckligen anges att ersättning utges endast för sådan ingående mervärdesskatt som inte får dras av en- ligt mervärdesskattelagen. Eftersom förslaget innebär en ökad tydlighet torde denna ändring, såsom påpekar, medföra en förenklad kontroll av systemet som det blir lättare att uppskatta storleken på uttagen ur systemet. Fördelningen av mervärdesskatt i blandad verksamhet förorsakar särskilda problem för kommunerna. Detta kan leda till att kommunerna i viss utsträckning redovisar mervärdesskatt hänförlig till det ordinarie mervärdesskattesystemet mot kommunkontosystemet. Så kan vara fallet t.ex. när försäljningen till allmänheten inom ramen för den egentliga verksamheten är av mycket begränsad omfattning och kommunen upplever att det är administrativt betungande att använda fördelnings- nycklar för att beräkna hur mycket av den ingående mervärdesskatten som rätteligen borde deklareras till skattemyndigheten. För kommunen framstår det kanske inte heller som självklart att vissa utgifter skall för- delas. Detta kan leda till att mervärdesskatt på investeringar som används både i den affärsmässiga och den egentliga verksamheten inte fördelas. För att inte förorsaka kommunen alltför betungande administrativt merarbete föreslår regeringen en ny bestämmelse, 5 a §, i lagen om mer- värdesskattekonton för kommuner och landsting, enligt vilken kom- munen i det fall fördelningen inte går att fastställa får använda sig av en schablonfördelning. Bestämmelsen har utformats med 8 kap. 13 § mer- värdesskattelagen som förebild. Därmed bör de svårigheter med fördelningen av skatten som kommun m.fl. tar upp mildras. Vissa remissinstanser anser att det är oväsentligt ur vilket system ersättningen utges om staten tar över finansieringen. Mot detta kan anföras att ett viktigt skäl till att belastning sker i rätt system är att beräkningen av en del av avgift till EU baseras på hur mycket mervärdesskatt den svenska staten får in. Det är då viktigt att redovisningen i det ordinarie mervärdesskattesystemet är korrekt. Det är även viktigt att staten efter det att den tagit över finansieringen kan ha en kontinuerlig kontroll över hur mycket som återbetalas ur det särskilda systemet. Regeringen förutsätter att , om det anses nödvändigt, kommer att meddela tillämpningsföreskrifter som underlättar Prop. 2001/02:112 redovisningen av mervärdesskatt för kommunerna. Ansökningens innehåll och uppgiftsskyldighet för Regeringens förslag: Ansökan om ersättning från kommunkonto- systemet skall lämnas enligt fastställt formulär efter utgången av det kalenderår ersättningen avser. får förelägga kommunen att lämna uppgifter för kontroll av rätten till ersättning. Om uppgifterna i en ansökan om ersättning behöver kontrolleras genom avstämning mot räkenskaperna får komma överens med kommunen om att en sådan kontroll skall göras vid besök får uppdra åt en skattemyndighet att Bestämmelser om kommunikationsskyldighet införs. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har dock föreslagit en obegränsad tid för ansökan om Remissinstanserna: anser att det finns skäl att överväga en ordning som innebär att kommunerna måste ha gett in sin ansökan om utbetalning före ingivandet av årsuppgiften. om att kommunerna skall ha obegränsad tid på sig att söka ersättning kan leda till att ansökan om ersättning inkommer efter det att tiden för omprövning gått ut. anför att förslagen om förelägganden och besök är obefogade eftersom kommuner och landsting kommer att medverka oavsett om det är reglerat i lag eller inte. anser att de föreslagna reglerna inte är erforderliga. efterlyser i stället en enhetlig normgivning för att reda ut tveksamheter. Skälen för regeringens förslag: Som närmare utvecklats under avsnitt 6.1 är det befogat med en möjlighet för staten att kontrollera riktigheten i de ansökningar om utbetalningar som kommuner inkommer med och därmed även en ökad möjlighet att begära uppgifter från kommuner som styrker ansökan om utbetalning. Särskilda skattekontoret i fattar beslut om utbetalning från kommunkontosystemet med stöd av förvaltningslagen. liggöra en förbättrad uppföljning av utbetalningar ur systemet bör kom- munerna i samband med ansökan om utbetalning lämna uppgifter om de verksamheter från vilka mervärdesskattekostnaderna härrör. verket har av regeringen givits i uppdrag att specificera vilka uppgifter som skall ingå i det underlag som skall lämnas av en kommun vid ansökan om ersättning. har redovisat sitt arbete för regeringen respektive (dnr Fi2001/425 respektive dnr Fi2001/3730). Det utökade uppgiftslämnandet syftar även till att möjliggöra för regeringen att bättre följa utvecklingen på kontona än vad som är fallet . närmare anvisningar till kommuner och landsting rörande de uppgifter som skall lämnas i ansökan, i enlighet med sin redovisning till Prop. 2001/02:112 regeringen. Även en komplett ansökan kan ge upphov till frågor såväl inför er- sättningsbeslutet som därefter. bör därför, efter förebild i 14 kap. 3 § skattebetalningslagen, ges möjlighet att förelägga en kommun att lämna uppgift för kontroll av rätten till ersättning. Denna möjlighet bör givetvis utnyttjas först för det fall att en kommun inte efterkommit formlösa begäran om viss uppgift. Om uppgifter i en ansökan om ersättning behöver kontrolleras genom avstämning mot kommunens räkenskaper, anteckningar eller andra hand- lingar, bör , efter mönster i 14 kap. 6 § skattebetalnings- lagen, ha möjlighet att träffa en överenskommelse med kommunen att göra en sådan avstämning vid besök hos kommunen. bör dessutom, av bl.a. effektivitetsskäl, ges möjlighet att uppdra åt en skattemyndighet att genomföra besöket. Förvaltningslagens bestämmelse om att ett ärende inte får avgöras utan att part har underrättats om uppgift som har tillförts genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över uppgiften, gäller endast om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Be- stämmelsen torde därför inte vara tillämplig på ärenden enligt lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting. Mot bakgrund av de föreslagna bestämmelserna om revision (avsnitt 6.5) bör en motsvarande bestämmelse om kommunikation med kommunen införas. Kommunika- tionsskyldigheten skall således gälla i fråga om t.ex. revisions- promemorior. Kommunikationsskyldigheten kan dock underlåtas om det är uppenbart onödigt, t.ex. då ersättningsbeslut inte går kommunen emot eller då uppgift saknar uppenbar betydelse för utgången i ersättnings- ärendet. Regeringens förslag föranleder införandet av fyra nya bestämmelser, 9 och 1315 §§, i lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting.