prop · GP03159 · 2002-03-19 00:00:00 — Regeringens proposition 2001/02:159 Frivillig försvarsverksamhet inom totalförsvaret Regeringen överlämnar denna proposition till . Det svenska försvaret är inne i en förändringsfas som innebär en ny inriktning för totalförsvaret. Denna proposition om frivillig försvars- verksamhet är en konsekvens av och en fortsättning på denna förändring. I propositionen lämnar regeringen förslag till riktlinjer för organisations- stöd och uppdrag till frivilliga försvarsorganisationer. Vidare föreslår regeringen inriktningen av hemvärnsförbanden inom de nationella skyddsstyrkorna. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning.............................................................. Samhällets säkerhet och beredskap .................................... Frivillig försvarsverksamhet nuläget............................... Frivillig försvarsverksamhet som folkrörelse .................... Frivillig försvarsverksamhet i totalförsvaret .................................. 6Frivilliga försvarsorganisationer i det civila försvaret och deras medverkan vid svåra påfrestningar på samhället i fred och annan Frivilliga försvarsorganisationer i det militära försvaret................ Hemvärnsförbandens roll inom de nationella skyddsstyrkorna...... En förändrad inriktning .................................................... Bilaga 1 Förteckning över remissinstanser ......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att godkänner 1.regeringens förslag till riktlinjer för organisationsstöd och uppdrag till den frivilliga försvarsverksamheten (avsnitt 5.1, 5.2 och 5.3) och 2.regeringens förslag till inriktning av hemvärnsförbanden inom de nationella skyddsstyrkorna (avsnitt 8.1). Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade om direktiv till en utred- ning med uppgift att lämna förslag om den frivilliga försvarsverksam- hetens framtida inriktning och uppgifter inom totalförsvaret (dir. 1999:95). Utredningen fick tilläggsdirektiv (dir. 2000:25) som dels innebar att utredningen utöver tidigare uppgifter också skulle utreda om militära traditioner och militärkulturhistorisk verksamhet kan utvecklas och bevaras inom ramen för den frivilliga försvarsverksamheten, dels utreda vilka organisationer som bör inordnas i den frivilliga försvarsverksamheten. Utredningen, som antog namnet , lämnade sitt betänkande Frivilligheten och samhällsberedskapen (SOU 2001:15). Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remiss- yttrandena finns tillgänglig i Försvarsdepartementet (dnr Fö2001/658/). En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. I har vi en lång tradition av medborgarengagemang. De frivilliga försvarsorganisationerna och hemvärnet utgör en viktig del av detta engagemang och har utgjort en väsentlig resurs för det svenska totalförsvaret. Regeringen anser att det är betydelsefullt att även ta tillvara det engagemang och kunnande som finns i de frivilliga försvarsorganisationerna. De säkerhetspolitiska förändringarna ligger till grund för det omfattande reformarbetet inom den svenska försvarspolitiken. Det svenska totalförsvaret är inne i en förändringsfas som innebär den största reformeringen som genomförts i modern tid. Denna proposition om frivillig försvarsverksamhet är en konsekvens av och en fortsättning på de förändringar av totalförsvaret som beslutade om och . Den struktur som det nya insatsförsvaret har skiljer sig i många stycken från hur invasionsförsvaret var uppbyggt. Många av de uppgifter som organisationerna tidigare utfört eller förberett sig på att utföra har inte längre samma relevans. Regeringen anser att stödet till den frivilliga försvarsverksamheten därför måste anpassas till de förändringar som sker i övrigt inom totalförsvaret. Reformbehovet inom den frivilliga försvarsverksamheten är lika påtagligt som inom totalförsvaret i övrigt. Myndigheternas uppdrag till den frivilliga försvarsverksamheten behöver därför successivt förändras. Regeringen anser att det bör göras återkommande översyner av vilka organisationer som skall få del av stödet. Stödet bör ges till ideella organisationer med demokratisk struktur som bedriver verksamhet som är angelägen och betydelsefull utifrån de fyra målen för totalförsvarets förmåga. De frivilliga försvarsorganisationerna bör stimuleras till att sprida kunskap och information om totalförsvaret, medverka till fortbildning, utgöra rekryteringsbas och i övrigt medverka till totalförsvarets folkliga förankring. Regeringen bedömer att frivilligpersonal i högre utsträckning kan komma att tjänstgöra i Försvarsmaktens grundorganisation och i utlandsstyrkan. I propositionen Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30) framhöll regeringen att territorialförsvaret, hemvärnet och vissa andra delar av det militära försvaret borde organiseras som nationella skyddsstyrkor och utgöra en del av insatsorganisationen. Vad gäller de nationella skyddsstyrkornas uppgifter anförde regeringen att dessa, med varierande beredskap, skall ha förmåga att skydda befolk- ningen och infrastrukturen samt att stödja de operativa insatsförbanden. Hemvärnsförbanden tillhör de viktigaste förbanden inom de nationella skyddsstyrkorna och skiljer sig främst från övriga förband genom att bemanningen sker frivilligt och att rekryteringen är lokal. Regeringen anser att huvuddelen av den förmåga som kommer att behövas inom de nationella skyddsstyrkorna finns i hemvärnsförbanden vilkas verksamhet och utveckling därför bör ställas i centrum. Detta gör att det är av stor betydelse att tillräckliga resurser avdelas så att hemvärnet kan ha en fungerande utbildning och rekrytering. Regeringen anser att hemvärnsförbanden skall differentieras avseende Prop. 2001/02:159 uppgifter. Tyngdpunkten bör även fortsättningsvis ligga på bevaknings- och skyddsuppgifter av infrastruktur och viktiga skyddsobjekt samt verksamhet som stärker samhället vid svåra påfrestningar i fred. Vissa hemvärnsförband bör få uppgifter med högre svårighetsgrad och i förhållande till övriga förband bör dessa ha en högre kompetens. Dessa förband skall ha möjlighet att lösa bevaknings- och skyddsuppgifter av objekt som är nya för förbanden. Personalen i de förstärkta hemvärnsförbanden och de frivilliga försvarsorganisationerna bör kunna vara aktuella som en utökad rekryteringsbas för internationella insatser. Med den i propositionen angivna inriktningen för de frivilliga försvarsorganisationerna och hemvärnsförbanden anser regeringen att de kommer att ha en relevant och viktig roll i det framtida totalförsvaret. Det svenska försvaret är inne i en förändringsfas som innebär en ny inriktning för totalförsvaret. Det är fråga om en av de största reformerna som genomförts i modern tid på försvarsområdet. Denna proposition om frivillig försvarsverksamhet är en konsekvens av och en fortsättning på det förändringsarbete av totalförsvaret som beslutade om och . Den för positiva säkerhetspolitiska situationen består vad avser militära hot. Regeringen har tidigare bedömt att ett invasionshot inte ter sig möjligt , förutsatt att vi har en grundläggande förvarsförmåga. Denna bedömning har endast förändrats marginellt i den meningen att hotet nu ter sig ännu något mer avlägset. har en vidgad syn på säkerhetspolitiken tillämpats i så måtto att den också omfattar den breddade hotbild som alltmer ersatt det invasionshot. I säkerhetspolitiken ingår att förebygga och skapa en beredskap för att hantera sådana svåra påfrestningar på samhället i fred som utan att direkt hota landets fred och säkerhet likväl kan innebära påfrestningar på samhället. Ytterst syftar den svenska säkerhetspolitiken till att bevara vårt lands fred och självständighet. I globaliseringens och internationaliseringens spår ökar det ömsesidiga beroendet mellan folk, organisationer och länder. ökar sårbarheten i det moderna samhället. Detta har på ett skrämmande sätt blivit tydligt genom terroristangreppen mot . Konflikter som uppstår lokalt kan få verkningar direkt och indirekt långt utanför det aktuella konfliktområdet och därmed hota den internationella säkerhetspolitiska stabiliteten. De senaste årens informationstekniska utveckling har inneburit en risk för att kriminella grupper, terrorister och stater kan utnyttja tekniken så att de utgör ett säkerhetshot. Det finns också en risk att nukleära, biologiska och kemiska vapen eller ämnen (NBC) får en ökad spridning och att de därmed utgör ett utökat Prop. 2001/02:159 säkerhetshot. Regeringen har i propositionen Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30) utvecklat de närmare kraven på totalförsvaret avseende försvar mot väpnat angrepp. Det skall finnas en tillräcklig grundberedskap och grundläggande försvarsförmåga som skapar handlingsfrihet att hantera förändrade förutsättningar . Totalförsvaret skall kunna utveckla förmåga mot flera olika typer av väpnat angrepp. Förmågan skall kunna utvecklas på kort sikt (högst ), på medellång sikt () och på lång sikt (). I propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret anger regeringen att det inte är lämpligt att innefatta samhällets beredskap mot andra typer av hot och risker än krig i begreppet totalförsvar. Begreppet har en folklig förankring med en tydlig knytning till krig som motiverar särskilda befogenheter och fullmaktslagar. Därmed bör begreppet även fortsätt- ningsvis definieras på det sätt som framgår av 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Totalförsvarsresurser skall enligt 2 § i ovan nämnda lag utformas så att de även kan användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och för att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. I propositionen beskrivs fyra huvudmål för vilka totalförsvarsresurser får användas. försvara mot väpnat angrepp, hävda vår territoriella integritet, bidra till fred och säkerhet i omvärlden och stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred. 4.3 Samhällets säkerhet och beredskap I försvarsbeslutet för (prop. 1995/96:12, bet. UFöU1, rskr. 44, bet. FöU1, rskr. 45-46) beslutades det att en helhetssyn, med utgångspunkt från en vidgad säkerhetssyn, skall prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl fred som under höjd beredskap. Mot bakgrund av bl.a. det vidgade säkerhetsbegreppet och ambitionen att en helhetssyn skall råda beslutade om en ambition för beredskapen mot svåra fredstida påfrestningar. proposition Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred 1996/97:11), som låg till grund för beslut, angavs ett tiotal områden inom vilka det bör finnas en särskilt god beredskap. I propositionen Förändrad omvärld omdanat försvar (prop. 1998/99:74) uttalade regeringen att med det vidgade säkerhetsbegreppet är det viktigt att påpeka att inte allt som kan påverka landets och medborgarnas situation har säkerhetspolitisk relevans. regeringens mening bör därför säkerhetspolitiken omfatta sådana hot som kan leda till snabba och allvarliga försämringar av samhällets normala Prop. 2001/02:159 funktioner. Detta innebär att hoten måste avse väsentliga delar av samhället eller åtskilliga människor, snarare än enskilda verksamheter och individer. angav i sitt betänkande Försvarsbeslut för 2002-2004 (2001/02:FöU2) ett synsätt som, enligt utskottet, bör övervägas grundligt när beredskapsinvesteringar skall finansieras inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. Utskottet anger att det är rimligt att de resurser som anvisas för att bygga upp en beredskap inför krig och krigsfara, även skall kunna fä användas för att förebygga särskilt svåra påfrestningar på fredssamhället. Utskottet framhöll att detta dock inte innebär att resurser för investeringar för svåra påfrestningar på samhället i fred som i första hand anvisas för detta behov och därmed finansieras över andra utgiftsområden skall finansieras över utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. I regeringens proposition Samhällets säkerhet och beredskap i fred och vid höjd beredskap (prop. 2001/02:158) föreslår regeringen att ett nytt politikområde skapas, politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar. Målet för politikområdet föreslås vara: Minska risken för och konsekvenserna av olyckor och svåra påfrestningar på samhället. Minska lidande och skadeverkningar av olyckor och katastrofer i Syftet med att skapa det nya politikområdet är bl.a. att säkerställa att tillräcklig förebyggande verksamhet bedrivs och att tillräcklig kris- hanteringsförmåga åstadkoms i händelse av att en svår påfrestning på samhället i fred inträffar. En god nationell krishanteringsförmåga ger också en god grund för svensk medverkan i internationella krishanteringssituationer. Genom att väsentligt höja förmågan inför fredstida extrema situationer ökas också grundförmågan att motstå ett väpnat angrepp och en god grund skapas för de åtgärder som eventuellt kan behöva genomföras . Utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet kommer därmed att omfatta politikområdena Totalförsvar och Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar. 4.4 Frivillig försvarsverksamhet nuläget De frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet regleras i förord- ningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet (frivilligförord- ningen). Enligt förordningen avses med frivillig försvarsverksamhet sådan verksamhet som främjar totalförsvaret och som omfattar försvarsupplysning samt rekrytering och utbildning av frivilliga för uppgifter inom totalförsvaret. En organisation som bedriver frivillig försvarsverksamhet benämns frivillig försvarsorganisation. De frivilliga försvarsorganisationerna anges i bilaga till förordning (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet. Följande organisationer är förtecknade: utbildning (CFB), Flygfältsingenjörsföreningarna (FIFF), Flygvapen- frivilligas riksförbund (FVRF), Frivilliga automobilkårernas riksförbund . 2001/02:159 (FAK), Frivilliga flygkåren (FFK), Frivilliga motorcykelkårernas riksförbund (FMCK), Frivilliga radioorganisationen (FRO), Frivilliga skytterörelsen (FSR), (), Svenska blå stjärnan (), Föreningen korset i fråga om medverkan i totalförsvarets sjukvård och i verksamheten för civilbefolk- ningens skydd i krig (SRK), (), (SVK RF), Svenska (), (), Svenska pistolskytte- förbundet (SPSF), (), (), kvinnliga bilkårers riksförbund (SKBR) samt i fråga om frivillig befälsutbildning, (), Förbundet (), () och Svenska värnplikts- officersförbundet (SVOF). Den statliga finansieringen av de frivilliga försvarsorganisationernas försvarsverksamhet omfattar dels organisationsstöd, dels ersättning som ges för den verksamhet som bedrivs och den utbildning som genomförs på uppdrag av myndigheter för att tillgodose främst personalbehov inom olika delar av totalförsvaret. Vid sidan av de uppgifter som innebär direkt medverkan i totalförsvarets personalförsörjning gör flertalet av de frivilliga försvarsorganisationerna insatser för att väcka ett allmänt intresse för totalförsvaret samt sprida information och kunskap om säkerhets- och försvarspolitiska frågor. Frivilligorganisationerna verkar i allmänhet självständigt och fristående från varandra. Detta beror bl.a. på att var och en av dessa ideella organisationer har sin egen historiska bakgrund och därmed har skapat sin egen identitet. Verksamheten som bedrivs bygger på medlemmarnas egna insatser. För några av organisationerna utgör insatser för totalförsvaret en relativt begränsad del av verksamheten medan det för flertalet är den nästan helt dominerande verksamheten. På central nivå finns (). FOS är ett diskussionsforum för övergripande frågor. Ordförandeskapet i kommittén alternerar mellan frivilligorganisa- tionerna. FOS förekommer också regionalt och lokalt. Hemvärnets verksamhet regleras bl.a. i hemvärnsförordningen (1997:146). Hemvärnet består av allmänt hemvärn och driftvärn. Hemvärnet ingår i Försvarsmakten. De frivilliga försvarsorganisationerna och hemvärnet brukar med ett samlingsbegrepp benämnas frivillig försvarsverksamhet. Deltagande i hemvärnet är frivilligt. Frivilliga försvarsorganisationer rekryterar och utbildar också personal för krigsplacering inom hemvärnet. 4.5Frivillig försvarsverksamhet som folkrörelse I har vi en lång tradition av medborgarengagemang. De frivilliga försvarsorganisationerna utgör en viktig del av detta engagemang och de har utgjort en väsentlig resurs för det svenska Genom de frivilliga försvarsorganisationerna har staten kunnat erbjuda information och kunskap om totalförsvaret till en stor del av befolkningen. Det är, enligt regeringen, betydelsefullt att ta tillvara det nationella nätverk som utgörs av de frivilliga försvarsorganisationerna. Eftersom försvarspolitiken har fått en ny inriktning från den tidigare fokuseringen på invasionsförsvar till en inriktning mot ett modernt, flexibelt och rörligt insatsförsvar bör en förändring ske av uppdragsstyrningen av organisationernas försvarsverksamhet så att den bättre överensstämmer med den förändrade inriktningen av försvarspolitiken. En omfattande internationalisering har också inletts med syfte att skapa ökad förmåga för internationell krishantering och säkerhetsfrämjande samarbete. Ett annat viktigt inslag i reformen är ett anpassningstänkande som skall göra det möjligt att, utifrån en grundläggande försvarsförmåga och en bred kompetensbas, vid behov förstärka, utöka, reducera eller på annat sätt förändra totalförsvaret för att möta förändrade behov, såväl kvantitativt som kvalitativt. De resurser som skapas inom totalförsvaret skall också kunna användas vid fredstida kriser. Regeringen anser att den frivilliga försvarsverksamheten bör kunna fullgöra betydelsefulla insatser för det ominriktade totalförsvaret. Ungdomsverksamheten spelar en viktig roll för den framtida verksamhet som de frivilliga försvarsorganisationerna kommer att bedriva. Särskild vikt bör läggas på informationsverksamhet till ungdomar om samhällets säkerhet och beredskap. Ungdomsverksam- heten utgör också en rekryteringsbas till yrken inom totalförsvaret. Innebörden av det fakulativa protokollet rörande barns situation i väpnad konflikt till FN:s konvention om barnens rättigheter bör beaktas när ungdomsverksamheten inom hemvärns- och frivilligrörelsen utvecklas. Det huvudsakliga syftet med protokollet är att inga personer skall delta i väpnade konflikter. Staterna åläggs att vidta alla möjliga åtgärder för att medlemmar av deras väpnade styrkor som inte fyllt inte deltar i väpnade konflikter. Personer som inte fyllt skall inte bli föremål för obligatorisk rekrytering och bör heller inte kunna rekryteras på frivillig basis till väpnade styrkor. har antalet totalförsvarspliktiga som skrivs in av för att genomföra grundutbildning med värnplikt eller civilplikt avsevärt minskat. Detta kan medföra en större svårighet för många medborgare att ta ställning till de alltmer komplexa frågor som ryms inom området säkerhetspolitik och totalförsvar. Det är således viktigt att finna nya former och metoder för att även fortsättningsvis kunna rekrytera nya, och även yngre, medlemmar till de frivilliga försvarsorganisationerna. Folkförankring av försvarsfrågorna innebär inte bara att det bör finnas en bred samstämmighet om den förda politiken, utan också att det pågår diskussion och dialog om den framtida utformningen av totalförsvaret och åtgärder för att stärka samhället mot svåra påfrestningar i fred. Frivillig försvarsverksamhet i totalförsvaret Regeringens förslag: De uppdrag och stöd i form av statliga medel som ges till de frivilliga försvarsorganisationerna skall inriktas mot de behov totalförsvaret har utifrån den nya inriktning som formulerats i de fyra målen för totalförsvarets förmåga. förslag: Överensstämmer i delar med regeringens förslag. Utredningen föreslår att definitionen av begreppet totalförsvar ses över och att författningarna ändras så att möjligheterna att utnyttja frivilligorganisationer utökas. Utredningen föreslår också att nya definitioner för frivilliga försvarsorganisationer införs och att en ny organisationsstruktur upprättas. Remissinstanserna: Av remissinstanserna är flertalet positiva till att den frivilliga försvarsverksamheten anpassar och samordnar sin verksamhet efter de förändringar som sker i samhället och inom totalförsvaret. Försvarsmakten anser inte att definitionerna för vare sig frivillig försvarsverksamhet eller för frivilliga försvarsorganisationer behöver ändras. Försvarsmakten har inget att erinra mot de av utredaren föreslagna möjliga huvuduppgifter för de frivilliga försvarsorganisa- tionerna . () tillstyrker förslag om möjliga huvuduppgifter. anser att den frivilliga försvarsverksamheten framledes bör renodlas till att enbart omfatta bemanning av befattningar i Försvarsmaktens eller andra myndigheters krigsorganisation, utbildning och repetitionsutbildning av frivilliga för dessa befattningar samt utbildning av instruktörer. Flertalet frivilliga försvarsorganisationer är tveksamma eller negativa till utredningens förslag om författnings- ändringar, nya definitioner och en ny organisationsstruktur. Skälen för regeringens förslag: nya säkerhetspolitiska situation har som nämnts i kapitel 4 inneburit konsekvenser för försvarspolitiken. Försvarsmaktens uppgift förändras från invasions- försvar till insats- och kompetensförsvar. En omfattande inter- nationalisering har inletts med syfte att skapa ökad förmåga för internationell krishantering och säkerhetsfrämjande samarbete. Genom möjligheten till anpassning skall totalförsvaret, utifrån en grundläggande försvarsförmåga och en bred kompetensbas, vid behov förstärka, utöka, reducera eller på annat sätt förändra sin förmåga för att möta förändrade behov. Möjligheterna att använda resurserna inom totalförsvaret vid fredstida kriser skall också förbättras. Regeringen har i propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (s. 215) uttalat att den frivilliga försvarsverksamheten måste anpassas till de förändringar som sker i övrigt inom totalförsvaret. Reformbehovet inom den frivilliga försvarsverksamheten är lika påtagligt som inom totalförsvaret i övrigt. Totalförsvarsmyndigheternas uppdrag till den frivilliga försvarsverksam- heten behöver därför successivt förändras. Regeringen anser att ianspråktagande av frivillig personal skall utgå från kraven på förmåga hos det militära respektive det civila försvaret. De frivilliga försvarsorganisationerna bör därutöver kunna användas för att sprida kunskap och information om totalförsvaret, medverka till fortbildning, utgöra rekryteringsbas och i övrigt säkerställa total- försvarets folkliga förankring. Sådant stöd bör utgå till de frivilliga försvarsorganisationerna för dessa ändamål, se avsnitt 5.3. Dagens säkerhetspolitiska situation har lett till att behovet av resurser inom totalförsvaret för att möta väpnat angrepp har minskat som insikten om samhällets sårbarhet blivit allt tydligare. Denna förändring får också konsekvenser för de frivilliga försvarsorganisa- tionernas verksamhet. Den frivilliga försvarsverksamheten inom det militära och civila försvaret utgör en viktig grund för samhällets förmåga att kunna förebygga och hantera kriser. Regeringen anser att det frivilliga, ideella engagemanget bör fortsatt uppmuntras så att bidraget till samhällets säkerhet och förmåga utvecklas. Verksamheten bygger ytterst på det ideella engagemanget hos medlemmarna och deras vilja att utveckla organisationen och dess verksamhetsidé. Organisationerna väljer själva den lämpligaste och effektivaste egna organisations-, samordnings- och samverkansstrukturen. Regeringen anser att en ökad samordning och samverkan mellan organisationerna bör komma till stånd i syfte att bättre kunna anpassa sig till de förändrade kraven. Regeringen anser att det som framgår av förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet även fortsättningsvis bör gälla.