prop · GP03158 · 2002-03-19 00:00:00 — Vidare får Försvarsmaktens personal inte sättas in i situationer där det finns risk för att den, då stöd lämnas, kan komma att bruka tvång eller våld mot en- skilda. Däremot kan Försvarsmaktens personal medverka i en insats även om det finns risk för att den som begär stöd, i allmänhet polisen, kommer att bruka tvång eller våld under insatsen. Regeringen delar också utred- ningens uppfattning att vid begäran om stöd är det Försvarsmakten som skall bestämma om stöd skall lämnas eller inte. Liksom gäller för närva- rande skall även fortsättningsvis en skyldighet att lämna stöd föreligga vid räddningstjänst och enligt det s.k. nödhelikoptersystemet. En av de mest centrala begränsningarna som vunnit allmän anslutning ifråga om Försvarsmaktens verksamhet i fredstid är just att man inte skall sätta in väpnad trupp mot den egna befolkningen eller andra civila. För- svarsmakten, som i övrigt delar de synpunkter och slutsatser som utred- ningen redovisat, har emellertid framfört att det bör finnas möjligheter att ge Försvarsmakten uppgifter i vissa extraordinära situationer, såsom t.ex. terroristattacker. Därvid har Försvarsmakten anfört att det bör införas en författningsbestämmelse som möjliggör för regeringen att i vissa för nationen mycket allvarliga och extraordinära situationer som en sista utväg kunna bruka landets militära resurser när de civila inte längre en- samma räcker till. Ett sådant förfarande förutsätter att författningen ges i form av lag. Utredningen har tagit upp frågan om möjligheten att i ex- trema situationer använda sig av militär personal och utrustning för åt- gärder som skulle kunna innebära en våldsanvändning mot civila. Utred- ningen anför att en sådan våldsanvändning måste regleras i lag, sannolikt genom ett bemyndigande från till regeringen att sätta in militä- ra resurser i vissa extraordinära situationer. Ett sådant bemyndigande skulle dock, enligt utredningen, kräva en grundlagsändring. Med hänsyn till detta och till att ett sådant bemyndigande skulle innebära en väsentlig förändring av hur regeringen får använda Försvarsmakten, drar utred- ningen slutsatsen att ett sådant författningsförslag måste föregås av över- väganden på politisk nivå. Flera remissinstanser har instämt i utredning- ens bedömning. Bland annat har anfört att han, vad gäller formen för författningsreglering, har förståelse för Försvars- maktens synpunkter, men att han inte anser att det finns tillräckliga skäl att välja annan form än den av utredningen föreslagna. Enligt regeringsformen tillkommer det att reglera viktigare ämnesområden genom lag. I vissa noggrant reglerade situationer kan dock delegera sin normgivningskompetens till regeringen. Det- ta framgår i huvudsak av 8 kap. regeringsformen. Möjlighet till ett be- myndigande med en sådan innebörd som Försvarsmakten tar upp finns inte i detta kapitel. I 13 kap. 6 § finns en bestämmelse som medger att regeringen, med stöd av bemyndigande i lag, i angivna krissituationer genom förordning meddelar föreskrifter i ämnen som annars enligt grundlagen skall meddelas av genom lag. För att denna befo- genhet skall få utnyttjas krävs dock att riket är i krig eller krigsfara eller att det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket befunnit sig i. Vid tillkomsten av be- stämmelsen diskuterades möjligheten att låta möjligheten till bemyndi- gande omfatta även andra krissituationer. Man stannade dock för att låta bestämmelsen avse endast krig och krigsfara och därav föranledda utom- ordentliga förhållanden, och erinrade därvid om att regler som gör det möjligt att fatta beslut med nödvändig snabbhet under andra utomordent- liga förhållanden finns i 8 kap. (prop. Försvarsmaktens remissyttrande rör frågan om fördelning av beslutan- derätten mellan riksdag och regering, vilket är en stor och komplex fråga som utredningen enligt sina direktiv inte haft mandat att se över. Rege- ringen har inte möjlighet att med det underlag som föreligger göra några överväganden i detta avseende. I sammanhanget bör dock nämnas att regeringen beslutat att en särskild utredare skall tillkallas med uppgift att bl.a. kartlägga och analysera myndigheter- nas och de övriga offentliga organens samlade beredskap och förmåga att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra liknande extraordinära händelser i (dir. 2001:120). Till sitt förfogande har utredaren fått en referensgrupp med representanter för riksdagspartierna. Utredarens överväganden och slutsatser kan sedan ut- göra en utgångspunkt för eventuella ytterligare åtgärder från regeringens sida i frågan. har påpekat att det är mycket viktigt att det stöd som Försvarsmakten ger till myndigheter, kommuner och enskilda sker på ett konkurrensneutralt sätt. Vidare menar verket bl.a. att Försvarsmakten så långt som det är möjligt skall undvika att agera på konkurrensutsatta marknader. Även har betonat att konkurrensfrågan är vik- tig i sammanhanget. menar däremot att det är viktigt att hålla regelverken om stöd från Försvarsmakten i akuta situa- tioner rena från krav på upphandling i konkurrens. Såsom utredningen påpekat bedriver Försvarsmakten normalt sett inte kommersiell verksam- het på konkurrensutsatta marknader. Undantag förekommer dock. Ett sådant är Försvarsmaktens sjuktransportverksamhet med helikopter för sjukvårdshuvudmännen. Den typen av verksamhet omfattas av gällande konkurrensregler och vad som i övrigt skall gälla för offentliga aktörers agerande på konkurrensutsatta marknader, vilket myndigheten då måste beakta. Regeringen anser inte att det finns skäl att ändra detta. I den mån Försvarsmakten lämnar stöd till icke-statlig verksamhet skall huvudre- geln därför vara att konkurrensbestämmelserna skall iakttas. Regeringen redovisar i detta avsnitt sin syn på hur forskningen inom om- rådena civilt försvar och svåra påfrestningar på samhället i fred bör inrik- tas. Till grund för regeringens ställningstagande ligger de förslag som redovisas i betänkandet från Sårbarhets- och säkerhetsutredningen kerhet i en ny tid (SOU 2001:41) och betänkandet Översyn av forskning och utveckling för totalförsvaret (SOU 2001:22). Dessutom har För- svarsberedningens rapport struktur för ökad säkerhet nätverksför- svar och krishantering (Ds 2001:44) beaktats. Forsknings- och utvecklingsinsatserna kan delas in i sektorforskning (forskning inom en avgränsad sektor) och sektorövergripande forskning (forskning som inbegriper flera sektorer eller områden). Statens rädd- ningsverks forskning på räddningstjänstområdet är ett exempel på sektor- forskning. Exempel på annan sektoriell forskning inom det civila bered- skapsområdet är den forskning som initierar om mikrobi- ologisk beredskap, strålningsmedicin vid katastrofer, katastrofmedicin och katastrofpsykiatri. Med sektorövergripande forskning avses forsk- ningsprojekt som är mer generella och inbegriper flera sektorer. Exempel på sektorövergripande forskning är ledning inom totalförsvaret och kris- hantering. har sedan början av 1990- talet ansvarat för funktionsövergripande forskning och för samordning av forskningen inom det civila försvaret. Samordning av forskning inom civilt försvar och för svåra påfrestningar på samhället i fred Regeringens bedömning: Regeringen anser att forskningen inom ci- vilt försvar och svåra påfrestningar på samhället i fred bör utvecklas genom att en långsiktig forskningsstrategi för den sektorövergripande och den sektorsvisa forskningen utarbetas. Utredningarnas förslag: Sårbarhets- och säkerhetsutredningens för- slag överensstämmer i allt väsentligt med regeringens bedömning. redningen Forskning och utveckling av totalförsvaret (Forskningsutred- ningen) menar att det bör finnas en särskild forskningsstrategi för total- pekar på vikten av att ha en gemensam forsknings- och utvecklingsstrategi för bl.a. internationella insatser, skydd av viktig infrastruktur, NBC och informationsoperationer när det gäller sådana frågor som är gemensamma både för det militära och civila Försvarsmakten och Överstyrelsen föreslås i utredningen få i uppdrag att utveckla en sådan strategi. Båda utredningarna anser att stora krav måste ställas på planering, uppföljning och utvärdering av forsk- ningsinsatserna och att monopolställningar i anslag eller beställarrelatio- ner bör brytas och öppnas för konkurrens. De menar även att större vikt skall ges till styrning, utvärdering och resultatöverföring. Remissinstanserna: Remissinstanserna är i huvudsak positiva till ut- redningarnas förslag att ökade resurser bör satsas på forskning och ut- och Styrelsen för psykologiskt försvar anser att förslag i alltför hög grad präg- las av Försvarsmaktens teknikbehov. Överstyrelsen menar att mot bakgrund av den vidgade hotbilden och bedömningen av framtida hot och risker bör viss omdisponering av forskningsmedel ske från det militära försvaret till civila forsknings- och utvecklingsinsatser. Försvarsberedningen ställer sig bakom det förslaget. Samtliga remissinstanser ställer sig positiva till en gemensam FoU- strategi avseende internationella insatser, skydd av viktig infrastruktur, NBC-frågor och informationsoperationer. Även Försvarshögskolan ser, liksom de flesta andra remissinstanser, ett värde i att uppmuntra en mångfald av forskargrupper och kompeten- ser som skapar en pluralism inom forskningsområdet. är kritiskt till förslaget i Sårbarhets- och säkerhetsut- redningen att ett centralt organ skall styra och inrikta FoU-insatserna. Enligt forskningsinstitutet finns det svårigheter med att inrikta forskning- en på det sätt som utredningen föreslår. Skälen för regeringens bedömning: Som regeringen anförde i propo- sitionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10, bet. 2001/02: FöU2, rskr. 2001/02:91), bör en strategi för det militära försva- rets materielförsörjning och forskning tas fram. Här skiljer sig regering- ens bedömning från utredningens förslag. När det gäller forskning på det civila beredskapsområdet vill regeringen anföra följande. En välutveck- lad forskningsverksamhet har enligt regeringen stor betydelse för att åstadkomma en effektiv planering på det civila beredskapsområdet. En- ligt regeringen är det angeläget att få en bättre överblick över den forsk- ning som bedrivs inom civilt försvar, svåra påfrestningar och krishanter- ing samt värdet av denna för planeringen på dessa områden. Det bör fin- nas ett långsiktigt tänkande kring kunskapsuppbyggande verksamheter inom dessa områden. Regeringen anser därför att det bör tas fram en strategi för forskningen på dessa områden. Regeringen anser, i likhet med Sårbarhets- och säker- hetsutredningen och Försvarsberedningen, att Krisberedskapsmyndighe- ten bör få till uppgift att ta ett samlat grepp om dessa frågor. Utredningen om planeringsuppgifter för beredskapen mot svåra påfrestningar på sam- hället i fred och för höjd beredskap har fått i uppdrag att föreslå hur forsknings- och utvecklingsarbete för civilt försvar och samhällets kris- hanteringsförmåga skall samordnas och utvecklas (dir. 2001:84). Mot bakgrund av utredningens förslag bör ges i uppdrag att ta fram ett förslag till regeringen om strategi för forskning inom områdena samhällets säkerhet och beredskap vilket även omfattar frågan om omdisponering av forskningsmedel. En viktig del i framtagandet av en forskningsstrategi är att tydliggöra och utarbeta formerna för planering, uppföljning och utvärdering av forskningen. En annan viktig del är att regeringen får en samordnad bild av de forskningsinsatser som myndigheterna bedriver. Strategin skall utgöra underlag för politiska prioriteringar, prioriterade åtgärder definie- ras och motsvarande resurser fördelas. Den framtida forskningen bör där- för utformas utifrån behovet av att skapa ett tydligare samband mellan forskningen och planeringen för det civila försvarets utveckling och ut- veckling av beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. dare bör strategin redovisa metoder för utvärdering av forskningen och Prop. 2001/02:158 skapa bättre förutsättningar att tidigt kunna identifiera och värdera alter- vägval i de olika forskningsprocesserna. Detta i sin tur bör också kunna underlätta kunskaps- och kompetensuppbyggnad inom berörda myndigheter eller hos andra aktörer. Vidare konstaterar regeringen att forskningen inom det civila beredskapsområdet och den civila krishanter- ingen bör sträva efter att engagera befintliga forskare och kompetens- grupper inom universitet och högskolor, forskningsinstitut samt myndig- heter. Områden som enligt regeringen särskilt bör prioriteras är forskning om sårbarheten i infrastruktursystemen, krishantering, IT-säkerhet, NBC, EU:s civila krishantering och nya säkerhetspolitiska hot. Forskningen bör genomföras både i form av sektorövergripande forskning och inom ra- men för sektorforskningen. Internationella samarbetsprojekt bör upp- muntras. föreslog att regeringen skulle uppdra åt Försvarsmakten och Överstyrelsen att ta fram en gemensam forsknings- och utvecklingsstrategi för frågor som är gemensamma för det militära och civila försvaret, bl.a. internationella insatser, skydd av viktig infra- struktur, NBC och informationsoperationer. Regeringen anser att berörda myndigheter bör utveckla samverkansformer för forskningsfrågor som är gemensamma för militärt respektive civilt försvar och svåra påfrestningar på samhället. 11.3Forskning och utveckling inom andra politikområden När det gäller forsknings- och utvecklingsinsatserna inom området Skydd mot olyckor bedriver i första hand verk- samhet. Inom området bedrivs forskning kring säkerhetsarbete när det gäller bl.a. olycksutvecklingen i samhället, miljöforskning, brandföre- byggande forskning, forskning kring farliga ämnen och naturolyckor m.m. I sammanhanget bör påpekas att forskning inom risk- och krishanter- ingsområdet bedrivs hos myndigheter, högskolor och näringslivet t.ex. forskning om riskhantering, kärnenergiberedskap, flygsäkerhet och sjö- fartssäkerhet. De statliga insatserna inom dessa områden finansieras via flera olika utgiftsområden. 12Vissa frågor om civil internationell freds- främjande, förtroendeskapande och humani- tär verksamhet I propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (2001/02:10) redovi- sar regeringen sin inriktning för området civil internationell fredsfräm- jande, förtroendeskapande och humanitär verksamhet. I detta avsnitt ut- vecklar regeringen inriktningen inom några olika områden. Frågor inom Partnerskap för fred (PFF) på både det militära och civila området har sedan introduktionen 1994 varit ett ansvar för Försvarsde- partementet. Försvarsdepartementet representerar i Natos civila planeringskommitté, () då den sammanträder i s.k. Plenary session, vilket är den högre sammanträdesformen. Permanent session, avses fort- sättningsvis ske genom att den svenska Natodelegationen representerar , dock vid behov förstärkt med representanter från (Försvarsdepartementet) eller berörda myndigheter. Flertalet partnerländer arbetar enligt en sådan princip. Inriktningen och till stor del utvecklingen av det förtroendeskapande samarbetet inom det civila PFF-området skall sammanhållas av För- svarsdepartementet i samverkan med respektive fackdepartement och med stöd av berörda myndigheter. Detta innebär att myndigheterna, lik- som tidigare, kommer att medverka i processen att utarbeta det individu- ella partnerskapsprogrammet (IPP) med Nato och medverka i det gemen- samma partnerskapsprogrammet. förutsätts delta i detta arbete enligt samma principer som andra myndigheter. Den kontaktgrupp för myndigheter som är verksamma inom det civila PFF-området och som leds av , kommer från att ledas av Försvarsdepartementet i enlig- het med de principer som redovisats ovan. bör dock ha en förmåga att stödja i det löpande PFF- samarbetet. bör vidare ha en samordnings- roll avseende civil medverkan i PFF-övningar och liknande. Krisbered- skapsmyndigheten bör även vid behov kunna fungera som stödfunktion till Försvarsdepartementet vid frågor som rör internationell civil krishan- tering. Många myndigheter verkar inom det internationella området och detta gäller även inom områden som är av fredsfrämjande, förtroendeskapande och humanitär karaktär. Bland dessa finns , Krisbe- redskapsmyndigheten och ett stort antal andra centrala myndigheter. Det är angeläget att framhålla betydelsen av att varje myndighet verkar inom sitt sakområde och företräder detta såväl nationellt som internationellt. Många myndigheter har också ett antal olika relationer att beakta i sammanhanget. Det gäller bl.a. myndigheter, som inte tillhör Försvars- departementet, men som ändå på olika sätt har uppgifter inom departe- mentets verksamhetsområde, bl.a. som svenska representanter i Natos civila kommittéer. Dessa myndigheter har dels en relation till sitt eget departement, dels till Försvarsdepartementet och även till Överstyrelsen, som har ett samordningsansvar för civil PFF-verksamhet. Den av regeringen här redovisade förändringen av samordningsansvaret kommer att tydliggöra ansvarsförhållandena mellan myndigheter och . Sammanfattningsvis kan konstateras att den ovan re- dovisade förändringen av PFF-samordningen kommer att innebära en rationaliserings- och effektivitetsvinst genom bl.a. att en tydligare roll- fördelning skapas samt att dubbelarbete undviks. Civil protection är i EU-samarbetet ett begrepp som har skilda bety- delser i olika medlemsländer, bl.a. eftersom de nationella strukturerna skiljer sig åt, men också på grund av att begreppet har givits olika inne- Prop. 2001/02:158 börd. I flertalet länder är syftet med verksamhet inom civil protection- området att ha en god beredskap för olika typer av olyckor och kriser inom olika samhällsfunktioner och att vidta förebyggande åtgärder. I och i EU har begreppet översatts till räddningstjänst, då samarbe- tet i väsentlig grad avsett detta område. Dock har det, inte minst inom ramen för det intensiva EU-arbete som följt på terrorattackerna i , tydligt framgått att begreppet civil protec- tion nu används med en vidare innebörd i EU-sammanhang . Regeringen konstaterar att innebörden av civil protection utöver räddningtjänst närmast motsvarar övergripande frågor kring skydd och säkerhet i samhället, t.ex. innefattas ämnet katastofmedicin inom civil protection. Denna utveckling accentuerar samverkan mellan myndighe- ter på nationell nivå. Regeringen avser att se över den nationella samord- ningen inom detta område. Utöver bör även andra myndigheter, inklusive , när så är lämpligt med hänsyn till myndigheternas nationella uppgifter, kunna inbegripas i ett vidgat civil protection-arbete. Området behöver även koordineras i förhållande till den verksamhet som bedrivs inom andra sektorer. En ökad samordning innebär självfallet inga förändringar av myndigheternas instruktionsmässiga uppgifter. I Nato benämns den civila verksamheten Civil Emergency Planning (CEP). Detta översätts ofta till svenska med civil beredskap. Med civil beredskap har ofta förståtts verksamhet som syftar till att stärka samhäl- lets robusthet och genomföra preventiva åtgärder. Begreppet har också ofta innefattat åtgärder av karaktären civilt försvar. I Nato var tidigare CEP i det närmaste liktydigt med civilt försvar. har be- greppet CEP utvecklats mot att alltmer inriktas mot krishantering i vidare mening och mot ett samarbete syftande till att stärka nationell förmåga att hantera påfrestningar och kriser, men även mot regionalt och multila- teralt krishanteringssamarbete. Regeringen finner att det finns vissa lik- heter mellan det vidgade området civil protection inom EU och Natos CEP. Regeringens bedömning: Akuta internationella civila insatser av för- troendeskapande, humanitära och säkerhetsfrämjande skäl bör även kunna genomföras på andra grunder än biståndsmässiga och finansie- ras över särskilt anslag via utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. bör ha fortsatt beredskap att genomföra ex- ternt finansierade katastrofinsatser i andra länder. Verksamheten bör karaktäriseras av flexibilitet samt samverkan såväl nationellt mellan berörda myndigheter som internationellt med andra länder och med FN och EU. Regeringen bedömer vidare att bör ha fortsatt förmåga att kunna stödja FN och i fortsättningen även EU med civila resurser vid katastrofer och krishanteringsinsatser. Särskild inriktning vad gäller FN bör vara utveckling av logistiskt stöd, så kallade insats- paket. bör vidare med kort varsel på begäran kunna sända experter till katastrofområden med syfte att aktivt samla in information om situationen samt att om så önskas biträda ansvarig ledning med expertis på plats. Skälen för regeringens bedömning: Genomförande av internationella insatser stärker den nationella förmågan till krishantering genom den kunskap som återförs till . Akuta internationella civila insatser kan även ses som ett säkerhetspolitiskt redskap för att skapa en säkrare situation för på lång sikt. Med dagens system kan Statens rädd- ningsverk och andra myndigheter inte genomföra insatser med svensk finansiering i andra länder än de som är kategoriserade som biståndsmot- tagande länder av Sida. Länder som inte faller under denna kategori får själva stå för stödjande länders insatskostnader. Regeringen anser att det under vissa omständigheter är angeläget att kunna erbjuda välutvecklade länder stöd. Med hänsyn till variationen på de insatser som kan tänkas vara möjliga är det viktigt att det nya systemet för att bistå andra länder ges stor flexibilitet. Beskrivning av hur denna typ av insat- ser skall finansieras finns i kap. 7. har successivt ut- vecklat sin beredskap för internationella hjälpinsatser. Till en början av- såg insatserna rena räddningsinsatser, men har efter hand utvecklats till att även gälla stöd i samband med flyktingkatastrofer samt att skapa en beredskap för radiokommunikation och transporter. Inriktningen är nu- mera också att skapa mer komplexa system inom hjälp- och katastrof- området, så kallade insatspaket, för att möta behov från olika FN-organ. Detta redovisas av regeringen i prop. 1999/2000:30 Det nya försvaret. Regeringen redovisar i propositionen att insatspaketen skall kunna ut- nyttjas för att stödja FN-organen med olika tjänster som exempelvis sök- och räddningsstyrkor, expertis vid kemikalieolyckor, vattenrening, trans- portteam, logistik, sambandsteam m.m. Regeringen ser en viktig uppgift i att utveckla stödresurserna till FN-organens administrativa förmåga. Det är enligt regeringen viktigt att könsrollsperspektiv uppmärksammas och beaktas inom ramen för hela den civila internationella fredsfrämjande, förtroendeskapande och humanitära verksamheten. Inledande återuppbyggnadsinsatser bör kunna genomföras av Rädd- Prop. 2001/02:158 ningsverket i samband med katastrofer förutsatt att verket redan är på plats i och med den akuta fasen av katastrofen. Målet för återuppbygg- nadsinsatsen skall vara att uppgifterna så fort som möjligt skall tas över av lokal kompetens. Däremot skall normalt inte syssla med långsiktiga återuppbyggnadsinsatser. Andra myndigheters och orga- nisationers kompetens och ansvarsområden bör övervägas i dessa lägen. Vid genomförande av internationella insatser skall det alltid finnas en naturlig koppling till den nationella uppgiften. hjälpinsatser genomförs på uppdrag av antingen Sida eller olika FN-organ (UNHCR, UNOCHA, UNWFP). Finansiering- en av insatser sker också genom dessa uppdragsgivare, dvs. med myn- dighetsexterna medel. Beredskapen för att kunna genomföra insatserna finansieras däremot över anslag. Denna beredskap av- ser resurser i form av materiel och personal, utbildningar och övningar. krävdes regeringsbeslut för samtliga interna- insatser. Då erfarenheten visat att det ofta krävs ett mycket snabbt beslutsfattande vid akuta katastrofer har regeringen i instruktionen för delegerat rätten att fatta beslut om akuta kata- strofinsatser till exempel vid jordbävningar.