prop · GP0391 · 2002-01-22 00:00:00 — Att lämna missbrukare enbart till rättsväsendets olika insatser reducerar narkotikaproblemet till ett problem om kriminalitet och gör det svårare för den enskilde missbrukaren att få hjälp att upphöra med sitt missbruk. Som ett resultat av minskad vård och behandling kan samhällets åtgärder komma att bestå i att endast lindra de skador och det lidande som de en- skilda missbrukarna åsamkas. Också en sådan utveckling vore otillräck- lig. Regeringen ser det å ena sidan som självklart att den enskilde miss- brukaren skall erbjudas omvårdnad, sjukvård, boendestöd och andra sociala insatser utan att dessa insatser alltid kopplas till krav på omedel- bar eller långvarig drogfrihet. Sådana insatser är och skall alltid vara ett naturligt inslag i narkotikapolitiken. Å andra sidan är det centralt att de ingår i en helhet där narkomanvården har resurser att erbjuda insatser som bygger på drogfrihet. Mer omvårdande insatser skall finnas som ett viktigt inslag i en human och restriktiv narkomanvård och inte Prop. 2001/02:91 som en billig ersättare för mer resurskrävande insatser. Om man slutligen bestämmer sig för att avstå från att vidta kontroll- åtgärder är det rimligt att anta att tillgången på narkotika skulle öka. Eftersom det finns en växelverkan mellan efterfrågan och tillgång ligger det nära till hands att antalet personer som prövar narkotika skulle öka om tillgången ökade. Om kontrollåtgärderna dessutom slopas utan att man avkriminaliserar bruket av och handeln med narkotika förlorar de straffrättsliga bestämmelserna sin trovärdighet. När det gäller polisens arbete på gatuplanet finns på de flesta håll ett väl utvecklat samarbete med . Det kan dock konstateras att detta samarbete på flera håll minskat . Enligt Narkotika- kommissionens bedömning beror detta inte på några misshälligheter eller lagliga hinder myndigheterna emellan, utan är troligen ett resultat av för- ändrade prioriteringar. Vidare har balansen mellan de olika åtgärdsområdena om inte gått förlorad, så förskjutits. haltar det i tyngden av insatserna; framför allt är det förebyggande arbetet liksom vård- och behandlingsinsatserna försvagade. Som tidigare nämnts gör detta att kontrollåtgärderna tenderar att få en dominerande ställning, i vart fall de åtgärder som vidtas mot den mindre grova brottsligheten och missbrukarledet. För att återställa balansen i den svenska narkotikapolitiken krävs en för- stärkning av det förebyggande arbetet och av vård- och behandlings- insatserna. Det skall inte ske genom att trappa ner på de åtgärder som syftar till att minska tillgången på narkotika. Balansen måste finnas på en hög inte på en låg kvalitativ nivå. Regeringens bedömning är att varken det engagemang eller de resurser som läggs ned på central, eller lokal, nivå är tillräckliga. Förvisso vidtas en lång rad åtgärder och frågan om att bekämpa narkotikaproble- met tillhör inom flera myndigheter de frågor som är prioriterade. Men inte minst den ökade tillgången liksom den ökade efterfrågan på narko- tika visar att det krävs ytterligare insatser på samtliga områden för att politiken skall kunna hävda sig och ge bättre resultat. Narkotikapolitikens vision om ett samhälle fritt från narkotika är sprungen ur insikten om de skador och det lidande som narkotikan åsam- kar både enskilda och samhälle. Denna vision bör vara en tillgång i det vardagliga arbetet mot narkotika. Visionen ger en djup och stark social- politisk mening och riktning för vardagsslitet i föreningar, familjer, myn- digheter och hos enskilda medborgare. Det finns dock inte några förslag, eller någon politik, som på kort sikt kan göra samhället narkotikafritt. Till detta krävs ett långsiktigt och tål- modigt arbete. I det följande presenterar regeringen sin syn på hur en starkare och tydligare styrning av narkotikafrågan skall kunna komma till stånd. Därefter presenteras vägar till hur de tre delmålen bättre skall kunna uppfyllas. Sålunda pekas på strategier för det förebyggande arbe- tet, förbättrade vård- och behandlingsinsatser samt till effektiviseringar av kontrollen av narkotika. Styrning, ansvar och samordning Regeringens bedömning: Det är nödvändigt med en starkare priorite- ring, tydligare styrning och bättre uppföljning av narkotikapolitiken och av de konkreta insatserna på alla nivåer, från det lokala arbetet i kommuner och landsting till regeringens arbete. Indikatorer behövs för att regelbundet följa att målet för narkotikapolitiken uppfylls. Det gäller t.ex. att följa indikatorer som visar om nyrekryteringen till missbruk minskar och att vårdinsatserna ökar. Några grundläggande förändringar av den rådande ansvarsfördelningen när det gäller arbetet med narkotikafrågorna behövs inte. bedömning: Överensstämmer med rege- ringens bedömning. Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalat sig stödjer kom- missionens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: För att komma till rätta med nar- kotikaproblemet krävs att alla goda krafter samordnas. Staten har ett ansvar för att samordna de offentliga insatserna och att skapa en tydligare struktur när det gäller ansvaret för att samordna och följa upp insatserna mot narkotikan. Det behövs också ett mer aktivt agerande för att driva på utvecklingen av de narkotikapolitiska frågorna. Här spelar frivilligorga- nisationerna en viktig roll. Regeringen kommer att förstärka det narkotikapolitiska ledarskapet för att aktivt kunna driva en offensiv narkotikapolitik, både nationellt och internationellt. Regeringen kommer också att stödja lokala insatser och förbättrad lokal samordning och ge de centrala myndigheterna en mer aktiv roll när det gäller utveckling av metod- och kompetensfrågor. Detta innebär inget avsteg från den ansvarsfördelning som gäller beträf- fande narkotikafrågorna utan syftar till att stärka samverkan och samord- ning och utveckla resurserna. Regeringen har gjort bedömningen att detta kan uppnås utan detaljerad lagstiftning eller andra fasta regler. För att en sådan utveckling skall bli möjlig krävs i stället att ett partnerskap ut- vecklas mellan dem som är berörda och har ansvar för narkotikafrågorna. I har vi lyckats uppnå en samsyn när det gäller attityder till narkotikamissbruk och vilka mål och medel som skall gälla. Det är vik- tigt att vi kan upprätthålla denna även . Samsynen tillsammans med en tydlig struktur när det gäller ansvar, har lett till att myndigheter, kommuner, organisationer och allmänhet dragit åt samma håll. Denna enade hållning har troligen i sin tur förstärkt den negativa opinionen till all icke-medicinsk narkotikaanvändning. För att målet om ett narkotikafritt samhälle inte skall uppfattas som utopiskt är det viktigt att det kompletteras med mätbara indikatorer. Med hjälp av dessa indikatorer är det möjligt att regelbundet kontrollera att utvecklingen är på rätt väg. Om indikationerna skulle visa att utveck- lingen går i fel riktning finns möjlighet att snabbt ingripa med åtgärder. Det bör också vara möjligt för kommunerna att jämföra utvecklingen av vissa nyckelindikatorer med varandra. Den svenska politiken har vidare byggt på en humanitär bas som kun- nat stödjas av de flesta och den förda politiken har genom sitt breda stöd haft framgång genom att narkotikaproblemen varit mindre än i många Prop. 2001/02:91 andra jämförbara länder. Det har gjort att de narkotikapolitiska insatserna har varit trovärdiga. har rapporterat att denna struktur har för- svagats och att det omfattande samarbetet mellan ansvariga instanser för- sämrats . Från kommunerna rapporteras om att det före- byggande arbetet har minskat och att missbrukarna inte alltid får den vård de behöver. Inom kriminalvården har beläggningen och andelen missbrukare ökat som behandlingsinsatserna minskat. Inom sjukvården har man färre platser för avgiftning och det finns stora pro- blem i samarbetet mellan missbrukarvården och psykiatrin. finns det på många håll politiker, tjänstemän, vårdpersonal och frivilligt arbetande som med stort engagemang har lyckats utveckla framgångsrika insatser. Narkotikaproblemet påverkar hela samhället och kräver också insatser på alla nivåer. Det är nödvändigt att alla aktörer ser narkotikafrågan ur ett helhetsperspektiv och tillämpar ett långsiktigt strategiskt tänkande kring såväl politikens utformning som dess genomförande. Dessutom krävs en struktur för samordning och uppföljning. Ansvaret för att genomföra politikens olika delar ligger på myndig- heter och organisationer på lokal, regional och central nivå. Kommuner- na har ansvaret för förebyggande insatser samt för miss- brukarvård, landstingen för att förebygga ohälsa, för sjukvård och medi- cinskt inriktad missbrukarvård och staten genom ett antal myndigheter för tvångsvård, kriminalvård och rättsväsendets övriga insatser. Rege- ringens och styrning av inriktningen på verksamheterna sker förutom genom lagstiftning främst genom budgetpropositioner och reg- leringsbrev men också genom att fastställa mål och andra policyuttalan- den samt genom uppföljning och tillsyn. Regering och riksdag har mindre möjligheter att påverka frågor om prevention liksom om vård och behandling än de frågor som ligger under rättsväsendets mer regelstyrda verksamheter. Det kommunala och landstingskommunala ansvaret inne- bär vidare att ambitionsnivån och engagemanget varierar kraftigt kom- munerna emellan. Ett stort antal myndigheter och organ på olika nivåer har således att genomföra narkotikapolitiken. Samordning och samverkan av insatser sker i viss omfattning sektorsvis eller lokalt, men en central samordning utifrån det för narkotikapolitiken så viktiga helhetsperspektivet behövs, liksom en övergripande uppföljning och utveckling av de insatser som vidtas samt en värdering av hur de påverkar varandra. Regeringen förut- sätter att alla ansvariga huvudmän kommer att ta sitt fulla ansvar, men ansvaret måste också göras tydligare och utvecklingen i landet följas upp. Regeringens bedömning: Lokalt utvecklade strategier är en viktig grund för det narkotikapolitiska arbetet. Det är viktigt att mål och riktlinjer för det förebyggande arbetet är tydligt angivna. narkotikapolitiska strategierna bör även inkludera vård och behandling och innehålla klara riktlinjer för samverkan med andra parter. tjänsten har även i fortsättningen det övergripande ansvaret för miss- brukarvården. Lokala kartläggningar av narkotikasituationen och narkotikamiss- bruket utgör en viktig del av de lokala narkotikapolitiska strategierna. bedömning: Överensstämmer med rege- ringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet instanser, däribland länsstyrelserna i de tre storstadsområdena, uttrycker sitt stöd. Länsstyrelserna i län samt i vill betona vikten av att de lokala strate- gierna också inkluderar det alkoholpolitiska området. Samma aspekt framförs av . Ett fåtal instanser, däribland och , motsätter sig be- dömningen med motiveringen att sådana strategier måste utgå ifrån lokala och inte centrala behov. Skälen för regeringens bedömning: Narkotikapolitiken utgår från ett tydligt kommunalt ansvar för både det förebyggande arbetet och för vården av narkotikamissbrukare. I socialtjänstlagen (2001:453) preciseras kommunernas ansvar beträf- fande åtgärder mot missbruk genom att kommunernas socialnämnder ges följande skyldigheter. I 3 kap. 7 § stadgas följande. skall arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel. Insatser för barn och ungdom bör därvid ägnas särskild uppmärksamhet. skall genom information till myndigheter, grupper och enskilda och genom uppsökande verksamhet sprida kunskap om ska- deverkningar av missbruk och om de hjälpmöjligheter som finns. I 5 kap. 9 § stadgas följande. skall aktivt sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han behöver för att komma ifrån missbruket. Nämnden skall i samförstånd med den enskilde planera hjälpen och vården och noga bevaka att planen fullföljs. I hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) regleras sjukvårdens skyldighet att ge människor god vård i enlighet med vetenskap och beprövad er- farenhet. Hälso- och sjukvården har också ett ansvar för att förebygga ohälsa. Det finns alltså ett dubbelt ansvar, både för förebyggande insatser och för vård- och behandling. Även i många andra författningar, bland annat i dem som rör skolans och polisens arbete, finns markerat en skyldighet att arbeta för att förebygga ohälsa, missbruk och kriminalitet. Socialtjänstlagen ålägger emellertid kommunen ett särskilt ansvar ge- nom att det i 2 kap. 2 § stadgas att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de be- höver. Hur kommunerna organiserar sina insatser är upp till dem själva att be- sluta, men regeringen vill i detta sammanhang framhålla betydelsen av att det säkerställs att det finns en bra samverkan mellan alla som har an- svar för att bekämpa narkotikan. Ett bra sätt kan vara att tillsätta en särskild narkotikasamordningsgrupp. Regeringen vill också framhålla att det finns vissa områden som är särskilt angelägna att integrera i samband Prop. 2001/02:91 med genomförandet av den nationella narkotikahandlingsplanen. Ett effektivt narkotikapolitiskt arbete måste utgå från både ett individ- och samhällsperspektiv och rymma insatser inom barnomsorg, skola, fritidsverksamhet och arbetsmarknad såväl som inom socialtjänst, hälso- och sjukvård och rättsväsende. Narkotikafrågor behöver ges politisk prio- ritet och lokalsamhällets resurser mobiliseras, eftersom huvuddelen av dessa insatser genomförs på det lokala planet. Det är nödvändigt att kommuner och landsting utvecklar sitt arbete utifrån en klar och tydlig strategi som är fastställd i respektive beslutande församling och som klart beskriver mål, ansvar och resurser. De flesta kommuner har någon form av alkohol- och nar- kotikaprogram för sitt arbete med drogprevention och vårdresursplaner. Det förebyggande arbetet kan också rymmas inom kommunens ung- domsplan, ingå i arbetet med s.k. välfärds- och barnbokslut eller utgöra en del av det brottsförebyggande arbetet. Oavsett hur man väljer att gå till väga är det viktigt att det i varje kommun finns fastställda riktlinjer för hur arbetet skall bedrivas och att såväl förebyggande insatser som vård och behandling omfattas av dem. Detta är av såväl lokalt som nationell intresse. Sett ur ett lokalt per- spektiv markerar en fastställd handlingsplan att frågan prioriteras poli- tiskt och för den centrala nivån ger de kommunala planerna möjlighet att följa arbetet på lokal nivå och skapa nationell överblick. De kommunala planerna kan också underlätta erfarenhetsutbyte mellan kommunerna och därmed främja utvecklingen av ett mer kunskapsbaserat folkhälsoarbete. Det är bl.a. mot denna bakgrund avsätts för genomförandet av handlingsplanen, se avsnitt 11.2. De lokala strategiernas grunddrag De lokala strategierna bör fungera som övergripande styrdokument där pågående och planerade insatser för hela det drogpolitiska området be- skrivs. På lokal nivå bör de förebyggande insatserna mot alkohol och narkotika samordnas så långt möjligt. Ambitionsnivån, liksom val av insatser och metoder, är upp till varje kommun att bestämma utifrån de lokala förutsättningar som råder, men såväl långsiktiga som kortsiktiga mål för verksamheten bör tydligt framgå liksom hur arbetet skall bedri- vas, organiseras, utvärderas och finansieras. Nationella myndigheter skall i största möjliga utsträckning bistå kommuner och landsting i upprättan- det av de lokala strategierna, inte minst genom att bidra till kunskap om metoder och kompetensutveckling. Det är regeringens uppfattning att lokala narkotikastrategier, för att bli framgångsrika, bör utgå från den lokala situationen samt bygga på en kartläggning av den lokala narkotikamarknaden och missbrukssituationen samt en pro- blem- och resursinventering i kommunen, följas upp med mätbara indikatorer, utgå från en helhetssyn på barns, ungdomars och vuxnas villkor och omfatta ett brett spektrum av åtgärder, alltså inte bara sådana insatser som direkt syftar till att förebygga missbruk av alkohol och narkotika Prop. 2001/02:91 bland invånarna, beakta olika missbrukargruppers särskilda behov. Bland annat bör skillnaderna mellan olika kön, åldrar och missbruksmönster upp- märksammas, vara väl förankrat i den beslutande församlingen och kommunens alla förvaltningar liksom hos hälso- och sjukvården, frivilligorganisatio- nerna och andra samarbetspartners, utarbetas i samverkan mellan olika förvaltningar och kommunala in- stanser liksom med andra myndigheter, landsting, näringsliv, orga- nisations- och föreningsliv samt andra aktörer i närsamhället, tydligt ange hur styrning och samordning fungerar och var ansvaret för såväl helheten som enskilda verksamheter ligger och att den ope- rativa organisationen har en så bred sammansättning som möjligt, omfatta organisationens hela ansvar när det gäller narkotikafrågorna, dvs. i kommunernas fall skall både det förebyggande arbetet och vårdområdet inkluderas i samma strategi, i möjligaste mån utgå från ett teoribaserat synsätt och bygga på meto- der som är vetenskapligt utvärderade, inrymma en plan för kunskapsutveckling och informationsförmed- ling, innefatta ett system för dokumentation och utvärdering av de insatser som görs. I utvärderingar av verksamheten är det viktigt att även uppmärksamma förändringar inom andra samhällsområden som kan ha konsekvenser för barn och ungas välfärd och för missbruksut- vecklingen och utformas inom ordinarie verksamhet och endast undantagsvis i pro- jektform. Regeringen vill i detta sammanhang peka på vikten av att frivilligorga- nisationerna uppmärksammas i dessa strategier och att ansvar och resurs- frågor tydligt regleras. Det är väsentligt både för det förebyggande arbetet och för att kunna be- döma behovet av vård- och behandlingsinsatser att det inom kommunen finns god kunskap om narkotikamissbrukets omfattning. Sådana kart- läggningar är också nödvändiga om man skall kunna utvärdera i vilken utsträckning man har lyckats komma i kontakt med de missbrukare som finns i kommunen. De lokala kartläggningarna bör genomföras i samver- kan med alla de olika sektorer i samhället som har kontakt med missbru- kare och med ungdomar. En förutsättning för att lokala kartläggningar skall kunna utvecklas är att någon instans i kommunen avsätter tillräck- liga resurser för att sammanställa och analysera den information som kommer in. Det är också angeläget att metoder för lokala och regionala kartlägg- ningar utarbetas på ett sådant sätt att de, så långt möjligt, blir jämförbara mellan olika kommuner och regioner så att de också kan användas för att bidra till att ge en bild av narkotikasituationen i landet. att utveckla metoder för sådana kartläggningar är en viktig uppgift för Prop. 2001/02:91 . Riktlinjer för det förebyggande arbetet I de lokala narkotikapolitiska strategierna är det viktigt att kommunala mål och riktlinjer för det förebyggande arbetet inom verksamhetsom- råden såsom skola/fritid, socialtjänst, barnomsorg, och hälso- och sjuk- vård finns tydligt angivna. Undersökningar visar att i kommuner där det finns ett väl förankrat och genomtänkt ungdomsarbete påverkas ungdomars hälsa, hälsovanor och riskbeteenden i positiv riktning. Ett utvecklat samarbete mellan olika instanser gör det också lättare att nå ungdomar i riskzon eftersom det finns fler upparbetade samarbetskanaler. Det är därför viktigt att invol- vera så många aktörer och verksamheter som möjligt och samordna in- satserna i en gemensam lokal strategi. En sådan strategi bör innehålla en beskrivning av hur samarbetet mel- lan skola, fritidsverksamhet, fältarbetare, närpolis, ung- domsenhet etc. är organiserat och hur ansvarsfördelningen ser ut. Den bör vidare innehålla strategier för hur policy- och handlingsplaner kan upprättas på enskilda skolor och arbetsplatser och inom föreningslivet samt för samverkan med lokala brottsförebyggande råd. Ansvar och samverkan inom vård och behandling De tre aktörer som huvudsakligen är berörda när det gäller vård och be- handling av narkotikamissbrukare är (inkluderande tvångs- vård enligt LVM), sjukvården och kriminalvården. Det har i debatten ibland framförts önskemål om att staten skall ta an- svar för den specialiserade missbrukarvården. Huvudskälet till detta skulle vara att det finns oacceptabla skillnader mellan kommunerna när det gäller insatsernas omfattning och kvalitet och man menar att ett statligt huvudmannaskap skulle ge mer enhetliga bedömningar och ge utrymme för en mer systematisk metodutveckling. Ett annat förslag som också framförts är att hälso- och sjukvården (landstingen) skulle överta ansvaret för missbrukarvården. Avsikten skulle vara att uppnå bättre samordning mellan avgiftning och andra behandlingsinsatser och att en del av hindren för samverkan med psykiatrin skulle undanröjas i och med att en huvudman hade det samlade ansvaret. Det har också påpekats att landstingen har bättre möjligheter att utveckla vårdalternativ än vad framförallt de mindre kommunerna har. Enligt regeringens bedömning skall det övergripande ansvaret för missbrukarvården även i fortsättningen åvila . Det är nöd- vändigt att ett socialt helhetsperspektiv läggs på behandlingsinsatser. Ofta behövs dessutom omfattande sociala stödinsatser och ett långsiktigt uppföljningsarbete. har det lagstadgade ansvaret för sådana insatser och är enligt regeringens uppfattning bäst lämpad att an- svara för dessa uppgifter, men det är angeläget att utveckla samordningen mellan olika huvudmän. För att reell samverkan skall kunna ske både när det gäller dimensione- Prop. 2001/02:91 ring av resurser och samarbete kring enskilda klienter bör det finnas avtal eller andra överenskommelser mellan huvudmännen om bl.a. vårdansvar, betalningsansvar och ansvar för uppföljning. Om mål och resurser redovisas på ett tydligt sätt så att de blir väg- ledande för den egna personalen underlättar det samarbetet med andra huvudmän. Det blir på så sätt klart för alla inblandade vem som ansvarar för vad och vilka resurser som finns tillgängliga. Ett väl utvecklat sam- arbete kommer också att leda till en ökad effektivisering och minska kostnaderna för alla parter. Utveckling av samverkan och professionella nätverk Erfarenheten visar dock att avtal om samverkan inte alltid är en garanti för att samarbetet fungerar när det gäller enskilda klienter. Det finns dock möjligheter att utveckla samverkan. I några fall har man goda erfaren- heter av att man också samlokaliserar resurserna rent fysiskt i en bero- endeklinik som drivs gemensamt av kommun och landsting. Exempel finns också på att även kriminalvården och arbetsförmedlingen med- verkar genom att ha personal på plats. Andra sätt att lösa frågan om samverkan visar att det väsentliga är om man lyckas bygga upp fun- gerande professionella nätverk. Några kännetecken på sådana är att de har sanktion från den politiska och administrativa ledningen, att besluts- vägarna är korta, att man har en gemensam grundsyn, att det finns klara principer kring frågor rörande betalnings- och vårdansvar och att verk- samheten kontinuerligt följs upp. En väsentlig del av innehållet i de lokala strategierna blir att utforma, organisera och följa upp samverkan mellan och andra in- stanser. Regeringens bedömning: Länsstyrelserna bör göra uppföljningar av narkotikaarbetet länsvis utifrån kommunernas narkotikastrategier samt verka för samordning av metod- och kompetensutveckling i länen. bedömning: Överensstämmer i stort med Remissinstanserna: Utredningens förslag har fått ett mycket blandat mottagande bland de remissinstanser yttrat sig i frågan. de tre storstadsområdens tillstyrker, medan bl.a. lands- ting ställer sig tveksamt till förslaget. motiveringen att länsstyrelsernas tillsynsroll riskerar att försämras. samt pekar på länsstyrelsernas primära roll som tillsynsmyndighet på område och avstyrker därför kommun är inne på samma linje och menar att