prop · GP03173 · 2002-03-18 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2001/02:173 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller en beskrivning av regeringens samlade och delvis förnyade naturvårdspolitik. I skrivelsen formulerar regeringen sin grund- syn på naturvårdspolitiken, exempelvis tas förhållandet naturvård och hållbar utveckling, motiven för regeringens naturvårdspolitik samt väg- ledande strategier och principer upp. Vidare redogör regeringen för sin syn på relationen mellan de av fastlagda miljökvalitets- och delmålen och naturvårdspolitiken. I skrivelsen redovisas ett antal områden som regeringen lyfter fram som viktiga i det fortsatta naturvårdsarbetet. förstärkt dialog med medborgarna, naturvård och frågor om tätortsnära natur, fysisk planering som ett värdefullt verktyg, beröringspunkter mellan naturvård och regional utveckling, natur- och kulturturism samt kulturmiljövård, friluftslivet och den sociala dimensionen i naturvården, det fortsatta genomförandet av områdesskyddet, bevarandet av arter, vikten av kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning samt utbild- ning, folkbildning och information, tillvaratagande av traditionell och lokal kunskap samt marknadsbaserade verktyg som en potential i det fortsatta naturvårds- arbetet. Regeringen redogör också för sin syn på fortsatta arbete inom EU:s naturvårdssamarbete samt arbete i det internationella naturvårdsarbetet, inklusive biståndsinsatser. En samlad .............................................................naturvårdspolitik Aktuella utgångspunkter och omvärldsanalys Hur definiera och avgränsa naturvård? Sektorernas roll och ansvar 2.5Utgångspunkter i internationella åtaganden och EU- Aktörer inom naturvården ................................................ Grundsynen i regeringens naturvårdspolitik .................... Naturvård en hörnsten i arbetet för det Motiven för en aktiv naturvårdspolitik Strategier, styrmedel och principer i Viktiga områden inom ....................................naturvårdspolitiken Lokal dialog och deltagande naturvården närmare Bevarande ......och nyttjande två sidor av samma mynt Utvecklat ............................och preciserat sektorsansvar Generellt om sektorsansvar och naturvård ......................naturvård och tätortsnära natur Fysisk planering ............................... ett viktigt verktyg Regional utveckling ....................och naturvård hör ihop 3.7Naturvård och kulturmiljövård två aspekter i samma Friluftsliv en av naturvårdens hörnstenar...................... Naturturism och naturvård ömsesidig nytta .................. 3.10Områdesskydd, förvaltning av skyddade områden och Genomförande av områdesskydd................... Förstärkning av förvaltning, uppföljning och information om skyddade områden......... Artbevarande förutsätter bevarande av livsmiljöer .......... Naturvården i vattenmiljöerna måste förstärkas............. 3.13Kunskapsuppbyggnad och folkbildning avgörande för en bra natur- och kulturmiljövård............................. Forskning och kunskapsuppbyggnad ........... Utbildning och folkbildning......................... Tillvarata traditionell och lokal kunskap........................ Marknadsbaserade styrmedel en potential .................. 3.16Svensk inriktning på det fortsatta naturvårdssam- arbetet inom EU.............................................................. 3.17Sveriges fortsatta arbete inom ramen för internationell Internationella konventioner, processer Naturvården i det svenska biståndet............. Förteckning över underlag för skrivelsen ........................... Kopplingar mellan av beslutade miljömål och Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....... Denna skrivelse aviserades i budgetpropositionen 2001/02:1 Utgifts- område 20, i samband med redovisning av politikens inriktning inom området Miljöpolitik. Skrivelsen bygger i väsentliga delar på tidigare fastlagd naturvårdspolitik, exempelvis de av beslutade miljö- kvalitetsmål och delmål som har relevans för naturvården. Diskussioner och resultat från tankesmedjor i samband med tre så kallade Folk och Naturkonferenser och resultatet från ett rådslag som hölls av Miljö- departementet har också utgjort underlag för skrivelsen. I bilaga 1 finns en förteckning över de rapporter, uppdrag och andra dokument som utgjort underlag för denna skrivelse. Kapitel 13.15 har utformats i samarbete med och vänster- partiet. 2.1Aktuella utgångspunkter och omvärldsanalys Regeringen formulerar i skrivelsen en samlad och delvis förnyad natur- vårdspolitik. Skälen till att nu formulera en samlad naturvårdspolitik är flera: Naturvårdspolitiken är ett viktigt verktyg för att styra naturvårds- arbetet mot att nå de av beslutade miljökvalitetsmålen och delmålen. Flera av dessa mål handlar om eller berör olika delar av naturvården. Naturvården har beviljats mer statliga medel än någonsin allt i syfte att nå beslutade mål om önskvärd miljökvalitet. Den ökade statliga satsningen på naturvård innebär ett stort ansvar för alla inblandade aktörer att använda tillgängliga medel på ett effektivt sätt så att målen nås. Det är ett måste att kunna visa att den samlade satsningen på naturvård ger resultat som kommer såväl medborgarna som naturen till godo. Naturvårdsåtgärder berör redan en stor del av landets yta, t.ex. genom hänsynsregler, miljöersättningar och områdesskydd. Denna yta kommer att öka ytterligare när redan aviserade satsningar har genom- förts. Exempelvis omfattas ca , land och vatten, av någon form av områdesskydd. Därutöver har betydande arealer undantagits från skogsbruk genom åtaganden från markägare. Natur- vården är med andra ord en starkt närvarande faktor i det svenska landskapet. Det finns ett behov av att förstärka naturvården i vattenmiljöerna. Av tradition har naturvården varit mer aktiv i landmiljön än i hav och kust och i sjöar och vattendrag. Det är en utmaning för naturvården att stärka insatserna i de akvatiska miljöerna, såväl för att bevara biologisk mångfald som när det gäller att upprätthålla goda förutsätt- ningar för friluftsliv inklusive fritidsfiske och andra naturupplevelser. naturvård och naturvård i tätortsnära områden är andra områden som bör stärkas. Naturvårdsinsatser görs också för att vi alla skall kunna nyttja och njuta av en rik och vacker natur. De flesta människor bor numera i städer och tätorter. Den tätortsnära naturen bör därför få betydligt större värde och betydelse vid planering. Naturvårdspolitiken lyfter fram detta som ett prioriterat område. Utvecklingen och fördjupningen av sektorsansvaret och sektorsin- tegreringen innebär att ett större ansvar för naturvården tas inom enskilda politikområden. En stor del av de statliga resurserna för naturvård ligger inom andra utgiftsområden i statsbudgeten än Miljö- och naturvård, framför allt inom utgiftsområde Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar. påverkar utveck- lingen inom andra politikområden förutsättningarna för naturvårds- politiken att nå målen. Antalet aktörer har blivit fler, bl.a. som en konsekvens av sektorsansvaret. Även styrmedlen, eller verktygen, har blivit fler. innebär förstärkta möjligheter. Även ekonomiska styrmedel bidrar till att nå naturvårdsmålen. Det finns ett behov av att utveckla dialogen med medborgarna och därmed även naturvårdens arbetsformer. Nödvändigheten av och kraven på delaktighet i olika processer ökar generellt i samhället och detta gäller även naturvård. Naturvården måste utveckla arbetssätt som svarar mot behoven av lokal delaktighet och förankring. I förlängningen finns en pedagogisk uppgift: att förklara vad natur- vården vill och syftar till. Att formulera en samlad naturvårdspolitik är ett led i det arbetet. Agenda 21-arbetet i kan ses som ett exempel på en lokal process som bygger mer på ett lokalt perspektiv än på ett traditionellt arbetssätt som utgår från politiska beslut eller myndighetsbeslut uppifrån som skall genomföras på lokal nivå. En helhetssyn på landskapet som inkluderar både naturen och kulturmiljön gäller som utgångspunkt för bl.a. naturvårdspolitiken. Det finns därför ett behov av att utveckla samverkan mellan kultur- miljö- och naturvård. Kopplingen mellan naturvårdspolitiken och det nationella, före- byggande folkhälsoarbetet har stärkts. Jakt och fiske utgör en väsentlig del av friluftslivet för 12 miljoner människor. Den tidigare ofta personliga kopplingen till nyttjande av naturresurser har i stor utsträckning försvunnit på grund av bl.a. urba- niseringen. Urbaniseringen har dessutom medfört en koncentration av friluftslivet till tätortsnära områden. Detta i sin tur riskerar att skapa motsättningar mellan olika former av friluftsliv. Det finns således behov av att finna former för att hantera dessa potentiella konflikter. I integrations- och jämställdhetsarbetet är det viktigt att ta reda på hur de nya svenskarna ser på natur och naturvård och vilka förvänt- ningar och visioner de kan ha kring vårt framtida landskap och när- natur. har vistelse i naturen genom framför allt jakt och fiske i huvudsak varit en sysselsättning för män. Hur ser kvinnors preferenser ut när det gäller natur och vistelse i denna? Det finns skäl att ta upp även dessa aspekter i naturvårdsarbetet. vill fortsätta vara drivande i fråga om att bidra till att stärka naturvården och bevara biologisk mångfald i utvecklingsländerna och i länder med ekonomier i omvandling. Detta är en internationell soli- Skr. 2001/02:173 daritetsfråga. Skälen till att formulera en samlad naturvårdspolitik sammanfaller i stora drag med en omvärldsanalys av faktorer, utvecklingstendenser m.m. som påverkar och kommer att påverka naturvården. Förutsättningarna för naturvårdspolitiken ändras relativt snabbt genom olika skeenden. Det handlar såväl om förändringar inom i första hand vårt eget land som om internationella, breda skeenden som påverkar naturvårdsarbetet här hemma. Utöver vad som har nämnts ovan så bedöms följande punkter som särskilt viktiga när en naturvårdspolitik skall formuleras. Naturvården har vidgats. Från att i huvudsak ha foku- serats på framför allt områdes- och artskydd omfattar naturvården nu i princip hela biosfären, dvs. även ekosystemens långsiktiga produktions- förmåga, de ekologiska tjänster som ekosystemen tillhandahåller och de genetiska resurserna. Den ömsesidiga kopplingen kulturmiljövård naturvård betonas allt starkare. Naturvårdens starka koppling till hållbar utveckling har blivit tydlig. Konventionen om biologisk mångfald (CBD) och har haft stor betydelse för denna process. Denna utveck- ling kommer med all säkerhet att fortsätta. Den medför i förlängningen att det blir svårare att definiera gränserna för naturvården. Exempel på denna utveckling är kopplingar och gränssnitt mellan naturvård och andra politikområden som har växt fram . Det handlar om naturvård handel, t.ex. när det gäller frågor om regle- ring av införsel av främmande arter av ekologiska skäl eller frågor som rör miljö- och kvalitetsmärkningssystem som kan uppfattas som otill- börliga handelshinder. Den stärkta kopplingen mellan regional utveck- lingspolitik och miljö- och naturvård som utvecklats såväl inom EU som nationellt är ytterligare ett exempel. För att möta denna utveckling krävs delvis nya arbetsformer, sektorsövergripande samarbete och att olika kompetenser möts. Även politiken kan komma att behöva utvecklas och formuleras utifrån nya perspektiv och sektorsövergripande synsätt. En naturvårdspolitik för framtiden måste väga in dessa delvis nya förutsätt- ningar. EU-medlemskapet innebär nya förutsättningar för vårt svenska natur- vårdsarbete. Flera för naturvården viktiga politikområden är till stora delar gemensamma; framför allt fiske, jordbruk och regionalpolitik. Vill vi driva förändringar inom dessa områden måste detta ske inom EU. En samlad svensk naturvårdspolitik underlättar det fortsatta genom- förandet av om naturvård, t.ex. i fråga om fågel- och art- och habitatdirektivet. Ramdirektivet för vatten liksom direktivet om strategiska miljöbedömningar är exempel på kommande uppgifter som berör naturvården. Det finns ett behov av att formulera hur vill att de fortsatta gemensamma naturvårdsåtgärderna inom EU skall utformas. En samlad naturvårdspolitik kommer även att underlätta en prioritering av insatser i internationella naturvårdsförhandlingar. Det handlar om att formulera vad vi vill uppnå och strategier för detta i det omfattande internationella naturvårdssamarbetet inom ramen för Skr. 2001/02:173 olika konventioner och processer. Samhällsutvecklingen i ordets vidaste mening går fort. Politiken inom olika sektorer liksom naturvårdspolitiken kommer att successivt behöva anpassas till utvecklingen för att svara mot dagens och fram- tidens behov. Som exempel kan nämnas att omställningen av energi- respektive transportsystemen i hållbar riktning med stor säkerhet kommer att påverka förutsättningarna för naturvården. Med hjälp av marknadskrafterna har företagens miljöarbete möjlighet att komma längre än vad som föreskrivs i lagstiftningen. efterfrågas i allt högre grad miljöanpassade produkter och tjänster. Miljön har därmed kommit att bli ett argument i marknadsföringen, vilket skapar en miljödriven affärsutveckling. Marknadsbaserade styrmedel och verktyg som miljöledning , miljömärkning och olika slags certifieringar, får allt större betydelse även för naturvården. Utvecklingen av denna typ av verktyg bör fortsätta och på så sätt bidra till att olika miljökvalitetsmål uppnås. Utvecklingen när det gäller ändrat klimat på grund av växthusgaser är en annan osäkerhetsfaktor för naturvårdsarbetet. Om klimatförändring- arna får drastiska effekter på de ekosystem som finns i så kan det leda till behov att förändra delar av nuvarande politik. Befolkningskoncentrationen till vissa områden och regioner kommer med all säkerhet att fortsätta. Fysisk inaktivitet, såväl bland barn och ungdomar som bland vuxna, är ett växande folkhälsoproblem. Denna utveckling medför att den tätortsnära naturen och naturvården får en allt större betydelse för att kunna svara mot människornas behov av grön- områden inom rimligt avstånd från bostäder för friluftsliv, fritidsfiske och svamp- och bärplockning eller andra naturupplevelser. Det innebär ett behov av att beakta naturvårdens intressen i skötseln av den tätorts- nära naturen. Den ökade globaliseringen berör också naturvård, framför allt genom ökad frihandel och konsumtion av varor som produceras långt från hemlandet. Konsumtions- och handelsmönster liksom resvanor är fak- torer som redan spelar in när det gäller naturvård i många länder, såväl positivt som negativt. Tillgång till biologiska resurser är en förutsättning för människans överlevnad. Detta är särskilt viktigt för den fattigaste delen av världens befolkning eftersom de för sin överlevnad ofta är helt beroende av vad skogen, havet och jordbruket ger. Naturvård, bevarande och hållbart nytt- jande av biologisk mångfald och biologiska resurser utgör därför viktiga element i den svenska biståndspolitiken eftersom det på ett effektivt sätt kan bidra till fattigdomsbekämpning (se vidare avsnittet. Kunskapen om naturen och dess komplicerade system ökar . Kännetecknande för naturvårdsbiologins landvinningar är sammanför- andet av natur- och samhällsvetenskap. I och med att naturvården till viss del är integrerad i olika sektorer, och därmed andra politikområden, så varierar förutsättningarna för att fullt ut beskriva olika element i naturvårdspolitiken. Sektorernas roll i natur- vården belyses särskilt i avsnittet 3.3. Riktar sig till alla aktörer Den samlade naturvårdspolitiken riktar sig till alla aktörer som på olika sätt bidrar till att nå naturvårdsmålen. Den begränsar sig därför inte till den offentliga naturvården stat, kommun och landsting utan riktar sig till hela naturvården, dvs. den inkluderar näringsliv, brukare, frivillig- organisationer, vetenskapssamhället, föreningar m.fl. och enskilda män- Regeringen förväntar sig att alla dessa aktörer och att deras olika initiativ bidrar till att nå beslutade miljökvalitets- och delmål som rör Avsnitt 2.6 behandlar olika aktörer inom naturvården. 2.2 Miljökvalitetsmålen och naturvårdspolitiken De av antagna miljökvalitetsmålen, inklusive de beslutade delmålen i propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrate- gier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU03, rskr. 2001/02:36), bildar utgångspunkt för det fortsatta naturvårdsarbetet. Samtliga miljökvalitets- mål har åtminstone indirekta samband med naturvården i och med att de rör miljökvaliteter eller uttrycker ett önskvärt miljötillstånd som har betydelse för biosfären; för ekosystem, för växter och för djur m.m. I bilaga 2 ges en översikt över sambandet mellan å ena sidan miljökvali- tetsmålen och relevanta delmål och å andra sidan naturvårdspolitiken. Vissa av miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål har särskilt stor relevans för naturvården. Levande sjöar och vattendrag Hav i balans samt levande kust och skärgård De ekonomiska konsekvenserna av ställningstagandena rörande miljö- kvalitetsmålen och delmålen redovisas också i ovan nämnda proposition. Denna fråga tas därför inte upp i denna skrivelse. Ett stort antal mål för det fortsatta naturvårdsarbetet har alltså redan lagts fast. Det finns därför ingen anledning att i denna skrivelse ytter- ligare utveckla målen. Skrivelsen fokuserar i stället på hur-frågorna, dvs. de olika vägar som finns för att nå de miljökvalitets- och delmål som berör naturvården. De huvudpunkter liksom åtgärder som aviseras i denna skrivelse utgår alltså från de miljökvalitetsmål och delmål som har redan lagts fast av . I många fall refereras i skrivelsen till ett specifikt mål som slutsatsen eller åtgärden kopplar till. Särskilt viktiga är de verktyg, arbetssätt, processer och den kunskapsuppbyggnad m.m. som måste komma till stånd för att fastlagda miljökvalitetsmål och delmål som rör naturvård skall nås. Även miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan har relevans för naturvårdens mål och arbete. Regeringens klimatpolitik har utvecklats i propositionen En svensk klimatstrategi (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02: MJU10, rskr. 2001/02:163). Utvecklingen när det gäller klimatet är gene- rellt sett en stor osäkerhetsfaktor för arbetet med naturvård. Kopplingen mellan klimatförändringar och klimatpolitiken respektive naturvården måste framöver noga övervägas inom ramen för den samlade miljö- politiken. Det 16:e miljökvalitetsmålet om biologisk mångfald, som aviserades i propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier, kommer att bli mycket viktigt för det framtida naturvårdsarbetet. Regeringen har lagt ett särskilt uppdrag till om att ta fram underlag till detta mål. Regeringen avser återkomma till med ett förslag om ett sådant 16:e miljökvalitetsmål . Det bör framhållas att naturvårdspolitiken omfattar element som endast delvis tas upp bland miljökvalitetsmålen och delmålen. Exempelvis be- handlas geologiska bevarandevärden endast till viss del under de femton miljökvalitetsmålen, framför allt i form av delmål 1 under Grundvatten av god kvalitet samt under delmål 4 om Uttag av naturgrus under God bebyggd miljö. Det förstnämnda delmålet har dock grundvattenförande geologiska formationer som utgångspunkt medan det andra till karak- tären är ett hushållningsmål. De geologiska bevarandevärdena har ett betydligt bredare spektrum än så. Det finns en mångfald geologiska och naturgeografiska formationer och formelement som bör bevaras av naturvårdsskäl. Vidare skär naturvårdspolitiken tvärs igenom miljömålsstrukturen, t.ex. redovisas mål som rör friluftslivet under en rad olika miljökvalitets- mål. I skrivelsen betonas naturvårdens roll när det gäller att tillhandahålla goda förutsättningar för friluftslivet. Friluftsliv innebär upplevelser och njutning och handlar om en slags konsumtion som ökar befolkningens välfärd och välbefinnande. Därmed beskrivs en del av regeringens friluftspolitik. Friluftspolitiken berör flera politikområden, t.ex. hälso- politik när det gäller förebyggande folkhälsoarbete, skol- och utbild- ningspolitik beträffande förstärkt integrering av friluftsliv i skola och barnomsorg men även folkrörelse- och kulturpolitik. I denna skrivelse behandlas den del av friluftspolitiken som är integrerad i naturvårds- politiken, dvs. säkerställandet av mark och vatten för friluftsliv, såväl i form av områdesskydd, skötsel av skyddade områden samt via en god fysisk planering. Andra delar av friluftspolitiken har, eller kommer att, utvecklas i andra sammanhang. Regeringens naturvårdspolitik utvecklar miljömålsarbetet när det gäller de delar av genomförandet som ligger inom området naturvård. I linje med vad som redovisas i propositionen 2000/01:130 Svenska miljömål delmål och strategier finns det anledning att i vissa fall fortsätta arbetet med att utveckla och precisera olika miljökvalitetsmål, inte minst när det gäller att anpassa målen till regionala förhållanden. Det gäller även de mål som rör naturvården. Det är dock ett arbete som i första hand skall utföras av länsstyrelserna i samverkan med kommuner och andra regio- nala aktörer, inom ramen för den fortsatta miljömålsprocessen. Naturvården utgör med andra ord en väsentlig del av den samlade miljöpolitiken liksom en del av politiken för en hållbar utveckling. Kunskapen har ökat om såväl miljöhot och miljöproblem som om naturen. Det har i många fall lett till en ökad insikt om att det i praktiken inte är möjligt att skilja på naturvård och miljövård. Havsörnens livsbetingelser kan illustrera detta. Havsörnen kräver en giftfri miljö att fånga sin föda från, dvs. reducerade halter miljögifter, främst i . 2001/02:173 Den kräver också en livsmiljö som den kan häcka och reproducera sig i, tillräcklig tillgång på lämpliga boträd och avsaknad av störningar från människor under den känsliga häckningsperioden. Denna art kräver alltså framgångsrika åtgärder, t.o.m. internationella, när det gäller såväl miljöskydd som naturvård. 2.3Hur definiera och avgränsa naturvård? Naturvården har historiskt sett sitt ursprung i områdesskyddet att skydda särskilt värdefulla områden och objekt, t.ex. träd och flyttblock. Det var genom områdesskyddet den statliga naturvården tog sin början i . Friluftslivet finns med i naturvården men det var framför allt under 1950-, 60- och 70- talen som friluftslivet den sociala naturvården växte fram som en hörnsten jämställd med den vetenskapliga naturvården. Under 1990- talet har bevarandet av biologisk mångfald, parallellt med ökat sektors- ansvar, inneburit att naturvården har breddats. Rio-processen och kon- ventionen om biologisk mångfald har lett till att naturvårdens inter- nationella dimension har lyfts fram. Kunskapsunderlaget har förbättrats kraftigt . är det inte helt lätt att på ett enkelt sätt definiera och avgränsa begreppet naturvård. Naturvården hänger nära ihop med samhälls- utvecklingen i stort och måste ses som en del av denna. Förutsättningarna för naturvården avgörs ofta av hur utvecklingen ser ut inom olika samhälls- och politikområden. Två exempel kan belysa detta. Möjlig- heterna till att bevara tumlaren, den enda val som regelbundet vistas i svenska vatten, avgörs av om vi når framgång med att hantera problemet med bifångster i fisket samt med utsläppen av miljögifter i och . Det förstnämnda problemet relaterar till nödvändiga åtgärder i fiskesektorn, det andra till reduktioner av utsläpp från olika landbaserade aktiviteter. Ett annat exempel är bevarandet av naturliga betesmarker. Detta förutsätter att det finns betesdjur som kan upprätthålla betet, vilket i sin tur förutsätter att det finns en brukare och djurhållare inom rimligt avstånd. Detta i sin tur förutsätter att det finns företags- ekonomiska förutsättningar för jordbruksdrift.