prop · GP03175 · 2002-04-15 00:00:00 — Ut- vecklingen mot en ökad mångfald av utbildningsanordnare är önskvärd eftersom den pedagogiska mångfalden även ökar förutsättningarna för allt fler att delta i det livslånga lärandet. I vissa fall betalar enskilda avsevärda belopp till privata ut- bildningsanordnare för att få tillgång till speciellt attraktiva kurser och utbildningar. Inom folkbildningen förekommer avgifter, om än på en ganska låg nivå. Det individuella kompetenssparandet kan öka människors efterfrågan på olika slags utbildning och stärka den utveck- ling mot ett efterfrågestyrt system för vuxnas lärande som pågår. Prin- cipen om avgiftsfrihet för den enskilde i det offentliga utbildningsväsen- det ligger dock fast. Utredningen ansåg att det fanns anledning att se över enskilda indivi- ders tillträde till uppdragsutbildning. Regeringen bedömde i propositio- nen Den öppna högskolan att universitet och högskolor bör bli mer aktiva i sitt arbete att erbjuda uppdragsutbildning. Med uppdragsutbildning av- ses utbildning som anordnas mot avgift från annan än enskild för perso- ner som uppdragsgivaren utser (SFS 1997:845). Universitet och hög- skolor bör enligt regeringen ha en pådrivande roll när det gäller att ut- veckla och erbjuda utbildningar som är attraktiva för yrkesverksamma, både till innehåll och form. Uppdragsutbildning får dock inte bedrivas på ett sådant sätt eller i en sådan omfattning att den får en negativ inverkan på den grundläggande högskoleutbildning eller högskolan skall bedriva. Den avgift lärosätena tar ut för uppdragsutbildning skall beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. Därmed får uppdragsut- bildningen inga negativa ekonomiska konsekvenser för den grund- läggande högskoleutbildningen. Det kommer dock inte heller i fortsätt- ningen att vara möjligt för enskilda fysiska personer att köpa en utbild- ningsplats i högskolan. Reglernas effekter för små företags villkor Regeringens bedömning: Särregler för små företag och egenföre- tagare bör undvikas. De regelförändringar som aviseras innebär att dessa grupper kan medverka i systemet på samma villkor som övriga. I det fortsatta arbetet med en skattelättnad för arbetsgivare skall önskemålet om ett enkelt regelverk beaktas. Förutom medverkan ur ett arbetsgivarperspektiv handlar det för vissa småföretag om möjligheten att erbjuda tjänster till kompetensspararna. Frågan om ledighet för studier skall bevakas i samband med upp- följning och utvärdering av systemet. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med re- Remissinstanserna: Helt avgörande för småföretagens vilja att bidra till medarbetarnas individuella kompetenssparande är att de tillsammans med medarbetarna kan samtala om dess användningsområde och tid- punkten för utbildningen (, Svenskt Näringsliv m.fl.) Flera instanser anser att arbetsgivarna bör få visst in- flytande över de medel arbetsgivaren sätter av på individens konto. Några instanser har också synpunkter på att systemet inte är konkurrens- neutralt för alla anordnare (, Företagarorganisationerna har varnat för att IKS kommer att med- föra en ökning av antalet anställda som åberopar studieledighetslagen. skapar lagen om rätt till tjänstledighet för studier problem för småföretagen och många småföretagare känner oro för hanteringen av den ökade tjänstledigheten om IKS införs (Företagarnas Riksorganisa- Förslag att studieledighetslagen ses över i syfte att säkerställa att inte IKS försvårar situationen för företagen, framförallt ur ett små- företagarperspektiv (). Skälen för regeringens bedömning: De anställdas kunskaper och fär- digheter blir allt viktigare för att ett litet företag skall kunna erbjuda kon- kurrenskraftiga produkter och tjänster. Det gäller stora och små företag, producerande företag såväl som serviceföretag. nivå men också faktorer som erfarenhet och kompetens påverkar före- Ur ett företagarperspektiv är det viktigt att kom- petensutveckling inte bara omfattar utbildning utan också inkluderar andra former av lärande. Det är angeläget att det individuella kompetenssparandet får stor upp- slutning och omfattar breda grupper av befolkningen. stöder individens kompetensutveckling är särskilt viktigt för grupper med låg inkomst eftersom deras möjligheter att själva spara till sin kompe- tensutveckling är begränsade. Dialogen med arbetsgivaren är särskilt viktig för dessa grupper. Om arbetsgivaren visar intresse och stöder indi- videns utveckling också i ett vidare perspektiv än den rent verksamhets- relaterade utbildningen stärker det individens övertygelse och motivation att välja kompetensutveckling. Systemet skall inte ersätta verksamhets- relaterad utbildning och kompetensutveckling. Den kunskap som krävs för att utföra arbetsuppgifterna är arbetsgivarens odelade ansvar. företag är det särskilt betydelsefullt att individens kompetensutveckling sker i nära samarbete med den operativa verksamheten. småföretagens vilja att bidra till medarbetarnas sparande på kompetens- konto är att man tillsammans med medarbetarna kan ha en dialog om användningsområde och tidpunkt för kompetensutvecklingen. Små före- tag verkar ofta under mycket snäva tidsmässiga och ekonomiska ramar. Den dialog som företagarna efterlyser är dock fullt möjlig och mycket önskvärd inom ramen för det frivilliga kompetenssparandet Det regelverk som regeringen aviserar har direkt koppling till företa- gen ur främst två hänseenden. I avsnitt 4.2.2 har aviserats skattelättnader för arbetsgivare som gör insättningar på individens kompetenssparkonto. Samma skattelättnad skall medges för enskilda näringsidkare och fysisk person som är delägare i handelsbolag. För det andra kan kompetensspa- randet få konsekvensen att fler anställda utnyttjar möjligheten till tjänst- ledighet för studier, något som kan orsaka problem i små företag som ofta är sårbara vid personalens frånvaro. I det fortsatta arbetet med att utforma en skattelättnad motsvarande en nedsättning av arbetsgivaravgifterna skall prövas olika alternativa lösningar. Vid prövningen av dessa alternativ är det an- geläget att kravet på ett enkelt regelverk beaktas. Småföretagens medverkan till individens kompetenssparande handlar inte i första hand om att anpassa regler och bestämmelser utan snarare om att systemet måste ta hänsyn till de särskilda förutsättningar och vill- kor som småföretagen arbetar under. Småföretag är en heterogen grupp och förutsättningarna varierar från företag till företag. Gemensamt för alla småföretag är att varje enskild medarbetare har större betydelse för verksamheten än i stora organisationer och företag. Små företag är mer utsatta och sårbara vid personalens frånvaro vilket även gäller för från- varo på grund av utbildning och kompetensutveckling. Den medarbetare som blir frånvarande måste oftast ersättas. Detta kan innebära såväl ökade kostnader som minskade intäkter . Denna effekt blir självklart större för ett litet företag. De regelverk som aktualiseras är dels lagen (1974:981) om arbets- tagares rätt till ledighet för utbildning studieledighetslagen dels semesterlagen (1977:480). Lagen om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning reglerar den anställdes möjligheter till sådan ledighet. Arbets- givaren har under vissa förutsättningar rätt att skjuta upp ledigheten. I lagens 4 § konstateras att arbetsgivaren har rätt att uppskjuta ledighet till senare tid än arbetstagaren har begärt. I så fall skall arbetstagaren genast underrättas om uppskovet och skälen för detta. Semesterlagens reglering om beräkning av semesterlön tar i 17 § p. 4 upp frågan om att frånvaro från arbetet på grund av studier i vissa fall kan vara semesterlönegrundande beroende på vilket studiestöd som upp- bärs. Regeringen har förståelse för den problematik som gäller i små företag vid personalens frånvaro. blir utbildning och kompetensut- veckling allt viktigare faktorer för att klara konkurrensen i alla branscher. har flexibla former av arbetsplatsintegrerat lärande vuxit fram, inte minst som ett svar på behoven i småföretagen. En trolig effekt av det individuella kompetenssparandet är att det kommer att bidra till att påskynda utvecklingen av flexibla studieformer där t.ex. handledning i arbetet integreras med självstudier via Internet eller andra former av ut- bildning. Genom att stärka individens möjligheter till utbildning och kompetensutveckling i flexibla former och som är an- Prop. 2001/02:175 passade till individens livssituation ökar även möjligheterna för företagen att matcha individens utveckling så att det gynnar båda parter. Effekterna av kompetenssparande i form av ökade krav på ledighet för studier måste noggrant följas redan från starten och utvärderas ur ett småföretagar- perspektiv. 9.1Inverkan på offentliga sektorns inkomster I budgetpropositionen föreslog regeringen att 1,35 mdkr för och 1,15 mdkr skulle avsättas med syfte att stimulera individuell kompetensutveckling. Regeringens be- dömning är att dessa medel räcker till ett system med sparande och upp- skjuten beskattning, en kompetenspremie inkl. det fasta beloppet i form av en skattereduktion samt en stimulans till arbetsgivaren motsvarande en nedsättning av arbetsgivaravgiften på det be- lopp som sätts in på en anställds kompetenssparkonto. De medel som har avsatts finns på konto på och kommer uppgår vid utgången av 2002 att uppgå till 3,65 mdkr in- klusive avsättningen för . Den senare avsättningen avser re- geringen att lämna förslag om på tilläggsbudget i samband med budget- propositionen . Dessa medel skall användas för att täcka under- skotten under de år systemet byggs upp. På bedöms systemet balansera finansiellt. De offentlig-finansiella effekter som följer på införandet kommer i hög grad att bero på hur många personer som kommer att använda systemet och i vilken utsträckning de gör det. Beräkningarna av de offentlig-finan- siella effekterna bygger på utredningens antaganden om hur många per- soner som inleder en sparsekvens, hur länge personernas sparsekvens pågår samt hur mycket varje person sparar. En sparsekvens består av dels en sparperiod, dels en period med kompetensutveckling under vilken sparade medel tas ut och därmed beskattas. Utgångspunkten för dessa antaganden är, precis som i utredningen, antal löntagare och företagare under innevarande år vilka beräknas uppgå till ca 4,3 miljoner personer. Storleken på denna grupp förväntas vara i stort sett oförändrad . antas av personerna i den aktuella gruppen påbörja ett kompetenssparande, vilket motsvarar närmare 650 000 personer . Andelen nya sparare bedöms därefter att vara . växer antalet aktiva sparare till ca två miljoner individer. Vidare antas att den genomsnittliga spartiden och det genomsnittliga sparbeloppet efter de inledande åren uppgår till respektive . Samtliga belopp är uttryckta priser. Realavkastningen antas uppgå till . Vid bedömningen av de offentlig-finansiella effekterna har hänsyn ta- gits till att individen accepterar ett visst inkomst- bortfall. Kalkylen baseras på ersättningsnivån i socialförsäkrings- systemet. Uttagen från kompetenssparkonto antas i genomsnitt täcka av den ordinarie lönen. Vad gäller arbetsgivarens medverkan antas en tredjedel av det årliga sparandet komma från arbetsgivaren. I tabell 5 nedan redovisas de offentlig-finansiella effekterna av det avi- serade systemet för åren 20002012. Först redovisas de årliga budgetef- fekterna av de olika åtgärderna. Därefter beskrivs över/underfinansiering i förhållande till budgetförstärkningen på grund av höjda energiskatter som uppgår till 1,35 mdkr för och till 1,15 mdkr för åren där- efter. Slutligen redovisas den ackumulerade avvikelsen i förhållande till den finansiella ramen. Vid beräkningen av den ackumulerade avvikelsen har beaktats att de inledande årens överfinansiering särskilt gäller detta perioden 20002002 medför att statens upplåningskostnader sjunker. Därvid har antagits en realränta på . Tabell 5 Offentlig-finansiella effekter prisnivå -1,53 -1,16 -1,39 -1,69 -1,97 -2,17 -2,29 -2,27 -2,02 -1,15 -0,38 -0,01 -0,24 -0,54 -0,82 -1,02 -1,14 -1,12 -0,87 -0,13 -1,39 -0,89 -0,93 -1,20 -1,42 -1,49 -1,50 -1,34 -0,94 -0,03 -0,12 -0,17 -0,21 -0,25 -0,31 -0,36 -0,45 -0,56 -0,60 Årseffekt av fast belopp -0,02 -0,08 -0,21 -0,17 -0,17 -0,22 -0,26 -0,30 -0,34 -0,40 -0,09 -0,07 -0,09 -0,11 -0,13 -0,15 -0,17 -0,18 -0,19 -0,21 Systemet för individuell kompetensutveckling avses träda ikraft under Prop. 2001/02:175 år 2003. Eftersom avdrag för kompetenssparande kan göras i deklaratio- nen först året därpå kommer inte statsbudgeten att belastas detta år. Den finansiella belastningen på den offentliga sektorn uppkommer först och beräknas uppgå till drygt 1,5 mdkr. kommer belastningen successivt att öka för att uppgå till som mest 2,3 mdkr. Därefter vänder den negativa utvecklingen för att och framåt stabiliseras kring 1,15 mdkr . Uttag från kompetenssparkonton bedöms ske först där antalet konton från vilka uttag sker antas uppgå till ca 160 000 stycken. Då systemet stabiliseras beräknas antal konton från vilka uttag sker uppgå till ca 430 000 stycken . Den största belastningen fram till dess att systemet balanserar uppstår till följd av den uppskjutna beskattningen. Av de tre andra komponen- terna i systemet är det kompetenspremien som belastar budgeten mest. Därefter kommer det fasta beloppet och sedan skattelättnaden för arbets- givare. De avsättningar till kompetenssparkontot som görs kommer att dras av i deklarationen först . Skattebortfallet till följd av den uppskjutna beskattningen beräknas uppgå till ca 1,4 mdkr . Skattebortfallet ökar framöver för att som mest uppgå till 1,5 mdkr . När systemet kommer i balans ger den uppskjutna beskattningen inte längre något underskott. Den var- aktiga nettoeffekten utgörs av en svagt positiv budgeteffekt som kommer från avkastningsskatten och beräknas uppgå till 0,05 mdkr. Allt eftersom systemet byggs upp kommer den årliga utgiften för kom- petenspremien successivt att öka 2015 då systemet är i balans uppgå till 0,6 mdkr. Detsamma gäller den årliga utgiften för det fasta beloppet om , vilken beräknas uppgå till 0,4 mdkr då syste- met är i balans. Den offentlig-finansiella effekten av skattelättnader för arbetsgivare m.fl. motsvarande en nedsättning av arbetsgivaravgifterna med 10 pro- centenheter bygger bland annat på antagandet att en tredjedel av det år- liga sparandet kommer från arbetsgivaren. Skattelättnaden beräknas med- föra en varaktig nettoeffekt på 0,21 mdkr. Finansiella effekter för kommuner och landsting Det avdragsgilla sparandet som medför att beskattningen av inkomsten skjuts upp, innebär att såväl staten som kommuner och landsting erhåller lägre skatteintäkter på kort sikt. För kommuner och landsting beräknas skatteintäkterna inledningsvis bli ca lägre och ca lägre fram till och med . Därefter minskar underskottet för att omkring då systemet förväntas vara i balans bli svagt positiv. Åtgärder som inte direkt tar sikte på kommuner och landsting, men som ändå får indirekta ekonomiska effekter på dessa, skall regleras i enlighet med finansieringsprincipen. Kostnader för ökad administration m.m. Utöver de effekter för de offentliga finanserna som uppkommer genom sparsystem, kompetenspremie m.m. tillkommer kostnader för admi- nistration m.m. inom ett antal områden. Uppbyggnaden och driften av kontoförvaltningen är ett område (se avsnitt 4.3.1.) medan den organisa- tion som skall behövs för att bevilja kompetenspremie samt pröva och följa upp olika utbildnings- och kompetensanordnare är ett annat område (se avsnitt 7.3.). Ytterligare ett område gäller skattemyndigheternas ar- bete med att administrera den skattereduktion m.m. som följer av ut- formningen av kompetenspremien (se avsnitt 5.1.). Vidare finns ett be- hov av informationsinsatser för att skapa kännedom om systemet (se av- snitt 10.1). Slutligen skall systemet utvärderas och följas upp i en rad avseenden (se avsnitt 10.2. Som framgått av tidigare avsnitt är det inte möjligt att beräkna kostnaderna för systemet i de avseenden som berörts ovan. På flera områden är det nödvändigt att invänta de uppdrag som skall klar- göra lämpligheten av och kostnaderna för olika alternativa lösningar. Det är emellertid regeringens uppfattning att administrationen av systemet bör utformas enkelt och kostnadseffektivt samt i största möjliga utsträck- ning bygga vidare på den befintliga myndighetsstrukturen inom relevanta verksamhetsområden. Regeringen kommer i budgetpropositionen att ta ställning till systemets kostnader i olika avseenden och lämna förslag till hur dessa kostnader skall finansieras. 10Det fortsatta arbetet informationsinsatser, uppföljning och utvärdering Regeringens bedömning: Införandet av individuellt kompetens- sparande kommer att kräva tydliga och väl planerade informations- insatser från statens sida. En central samordningsfunktion för infor- mation till spararna, arbetsmarknadens parter, utbildningsanordnarna och andra berörda aktörer måste finnas på plats när kompetens- Informationsinsatserna bör förberedas väl och komma igång tidigt för att sedan intensifieras inför starten. geringen skall återkomma med kompletterande för- slag avseende organisationen där även frågor som rör information kommer att beaktas. (Se också avsnitt 3.1) Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: Flera instanser betonar vikten av vägledning och information i anslutning till att IKS införs. huvudansvaret för information och rådgivning bör läggas på IKS-styrel- Statskontoret anser att informationsansvaret kan fördelas på flera olika myndigheter: informerar om systemet, förval- tare informerar om sparformer, utbildningsanordnare och sektorsmyn- digheter informerar om utbildningsutbudet. Handikappförbundens sam- arbetsorgan betonar att information och vägledning måste utformas så att människor med funktionshinder kan ta del av den. De fackliga organisa- tionerna ställer sig positiva till att aktivt medverka i informationssprid- ningen om resurser avsätts för detta ändamål. Skälen för regeringens bedömning: Informationsinsatserna måste utgå från att kompetenssparandet är en angelägenhet för alla löntagare och företagare och att därmed praktiskt taget hela arbetskraften måste omfattas av informationen. beräknade att så många som av arbetskraften kan komma att påbörja ett sparande och att när systemet är fullt utbyggt cirka hälften av arbetskraften aktivt kommer att spara på ett kompetensspar- konto. Förutsättningarna för dessa bedömningar är att alla i arbetskraften, drygt 4 miljoner individer, har nåtts av information om systemet. Informationen handlar inte enbart om att individen får kunskap om kompetenssparandet, vart man vänder sig för att starta ett sparande och hur medlen kan utnyttjas. Minst lika viktigt blir att förstärka en positiv attityd till kompetensutveckling och att det är något som individen är villig att ta ett eget ansvar för. Förutom kunskaps- och attitydmål handlar det också om att med hjälp av olika informationsinsatser skapa ett be- teende, dvs. att individen verkligen påbörjar ett kompetenssparande. Så- väl omfattning i antal individer som bredden i vad informationsinsatserna ska uppnå ställer utomordentligt stora krav på en väl planlagd och genomförd kommunikationsstrategi. Informationsinsatserna måste också utformas utifrån flera olika mål- grupper. Den primära målgruppen består av hela den yrkesverksamma befolkningen, både löntagare och egenföretagare. En annan central mål- grupp är de arbetsgivare som förväntas bidra till individens konto och fackliga organisationer som har intresse av att stödja sina medlemmars kompetensutveckling. En tredje målgrupp är alla de intressenter som bi- drar till själva systemet, dvs. alla kompetensutvecklingsanordnare samt ett flertal myndigheter som på olika sätt berörs av systemet. Därtill finns det inom respektive målgrupp mycket olika förkunskaper, förutsättningar och intressen som bör vägas in om informationen ska nå sitt syfte. In- formationsinsatserna kommer dessutom att behöva förändras över tiden. Vid introduktionen står sparandet i centrum men blir det frågor som rör kompetensutvecklingens innehåll och kvalitet som kommer att kräva större informationsinsatser. är det nödvän- digt att redan från start kunna visa på utbudet av kompetensutveckling för att skapa incitament att avsätta medel. Informationsinsatserna måste dessutom successivt anpassas till de behov som framkommer av den lö- pande rapporteringen och uppföljningen av systemet. Regeringens bedömning: SCB bör få ansvar för den löpande upp- följningen av kompetenssparandet. Genom samordning av interna och externa dataregister kan SCB leverera de relevanta uppgifter som krävs för den löpande uppföljningen av systemet. För utvärdering och djupare analyser av kompetenssparandets ef- fekter bör lämpliga myndigheter få i uppdrag att genomföra samord- nade utvärderingar på nationell nivå. Fristående forskningsprojekt där kompetenssparandet studeras och utvärderas bör också stimuleras. I det fortsatta arbetet med den samordning och organisation som krävs för att sätta igång systemet bör även frågor som rör uppföljning och utvärdering beaktas. Regeringen avser att löpande redovisa de offentlig-finansiella ef- fekterna av systemet i kommande budgetpropositioner och ekono- miska vårpropositioner. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flera remissinstanser betonar vikten av uppfölj- ning och utvärdering av det individuella kompetenssparandet. Skälen för regeringens bedömning: Det är svårt att i förväg med nå- gon större precision förutse vad det individuella kompetenssparandet kommer att få för konsekvenser. Dessa kommer att till stor del bero på hur väl systemet lyckas motivera människor att delta i sparandet och om de ser systemet som en möjlighet att påverka den egna situationen. Det finns inte heller några jämförbara system att utgå ifrån vid analyser av effekterna för införandet av detta system. Därför bedömer regeringen att det är av stor vikt att redan från starten ha ett fungerande system igång som kan följa upp vilka individer som väljer att spara, valet av kompe- tensutveckling och de effekter som systemet kan få på arbetsmarknaden, på utbildningssektorn, på jämställdheten mellan män och kvinnor liksom på den regionala fördelningen. Regeringen bedömer att löpande uppföljning blir möjlig genom de uppgifter som systemet genererar, dvs. uppgifter om kontohavarens sparbeteende, ålder, kön, inkomst, om kontoförare och utbildningsanord- nare i kombination med andra dataregister hos t.ex. SCB. För denna upp- följning av befintlig statistik krävs ett dataregister med flexibel program- vara som kan anpassas till andra databaser. Denna löpande uppföljning kräver relativt begränsade personella resurser. Den andra delen, som ligger lite längre fram i tiden, handlar om utvär- derings- och forskningsfrågor av kvalitativ art. För att svara på dessa frå- gor krävs utvärderingsinsatser och en mer omfattande organisation vilket kommer att medföra vissa kostnader. Det handlar till exempel om att stu- dera beteendeeffekter. Har det individuella kompetenssparandet medfört att nya individer börjat studera som annars inte skulle ha gjort det? Har nya utbildningar eller annan form av kompetensutveckling kommit till stånd? Det kan också handla om frågor som rör effekterna på arbets- marknaden, för små företag, individens inkomstutveckling osv. kunna svara på dessa frågor bör systemet emellertid ha varit igång . De offentlig-finansiella effekterna av det aviserade systemet som redo- visats i avsnitt 9.1 är liksom övriga bedömningar förknippade med stor osäkerhet. Det är därför angeläget att följa upp hur effekterna av syste- mets delkomponenter, det uppskjutna sparandet, kompetenspremien inkl. det fasta beloppet och skattelättnaden för arbetsgivare förhåller sig till den finansiella ramen.