prop · GP03185 · 2002-05-28 00:00:00 — Enligt bestämmelsen får uppehållstillstånd vägras en skyddsbehövande om utlänningen kan sändas till ett land som tillträtt , och utlänningen är skyddad i det landet mot förföljelse eller mot att sändas till hemlandet och också mot att sändas vidare till ett annat land där han inte har motsvarande skydd. Konventionen reglerar endast förhållandet mellan de olika medlemsstaterna varför dess regler inte kan åberopas av en enskild part utan endast av medlemsstaterna. I 3 kap. 4 § andra stycket 4 utlänningslagen regleras frågan om när en utlänning som har rätt till skydd enligt 2 eller 3 § samma kapitel får vägras skydd med hänvisning till att utlänningen kan återsändas till ett tredje land där han är skyddad mot förföljelse. En förutsättning för detta är att utlänningen före ankomsten till har vistats i ett annat land än hemlandet och att detta land ger utlänningen erforderligt skydd. Bestämmelsen ger uttryck för den s.k. första asyllandsprincipen som innebär att en person som är på flykt normalt bör söka asyl i det första land han kommer till under sin flykt, under förutsättning att han där är skyddad mot att sändas tillbaka till sitt hemland. I 2 kap. 4 § andra stycket 3 och 5 utlänningslagen finns också förut- sättningar att vägra uppehållstillstånd om utlänningen rest in från ett nordiskt grannland eller om utlänningen har särskild anknytning till ett annat land. 8.3Tidigare överväganden i frågan om att skjuta upp asylprövningen Frågan om att i massflyktssituationer skjuta upp prövningen av asylansökningar har behandlats utförligt i tidigare utredningar och propositioner (se bl.a. prop. 1999/2000: 42 s. 12 ff., prop.1996/97:25 s.125 ff. och bet. SOU 1995:75 s. 182 ff.). Regeringen föreslog i prop. 1999/2000:42 att prövningen av en an- sökan om flyktingförklaring eller resedokument för en utlänning som beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 a § utlänningslagen skulle kunna skjutas upp så länge som det tidsbegränsade uppehållstillståndet skulle gälla, dock högst eller till den tidigare tidpunkt då uppehållstillståndet skulle upphöra att gälla (prop. 1999/2000:42 s. 13). Redan tidigare hade den Flyktingpolitiska kom- mittén presenterat ett förslag med motsvarande innehåll. Regeringen valde dock då att inte genomföra förslaget av den anledningen att det inte framstod som helt klart att ett sådant förfarande var i överensstämmelse med bestämmelser (se prop. 1996/97:25 s.125 ff.). Lagrådet invände senare mot den ordning som föreslogs i prop. 1999/2000:42 och ansåg att inte levde upp till sina förpliktelser enligt konventionens ordalydelse. Regeringen noterade emellertid att en utveckling ägt rum på det internationella planet. EU:s medlemsstater hade, såväl som , förhandlat om införandet av en gemensam ordning för tillfälligt skydd i massflyktssituationer. Ett element i kommissionens förslag som då förhandlades var att det skulle vara möjligt för en stat att skjuta upp den individuella prövningen av asylskäl , som var längre än den tid som avsågs gälla i regeringens förslag. UNHCR invände inte mot införandet av en sådan ordning. Meningarna var delade och flera argument för och emot att tillåta en uppskjuten prövning framfördes. Meningarna var också delade av andra anledningar. Å ena sidan an- fördes en rad praktiska skäl, såsom att det kan uppstå situationer där myndigheterna inte har kapacitet att inom rimlig tid göra en individuell prövning av varje fall. Vidare framhölls att den som har tillfälligt skydd därigenom har ett fullgott skydd i förhållande till den situation som föranlett honom eller henne att lämna sitt hemland och därför inte har något behov av att få sin asylansökan prövad. Å andra sidan framfördes argument om att den som inte får sin ansökan om asyl prövad tvingas att, , leva i ovisshet om sin framtid och går miste om de särskilda förmåner som tillkommer den som har uppehållstillstånd på grund av flyktingskäl. 1999/2000:42 anfördes att en flyktingförklaring, sett utifrån utlänningens behov av skydd, inte har någon självständig betydelse. Det viktigaste måste istället vara att utlänningen, som ett svar på det akuta läge som uppstår i en massflyktssituation, erhåller det skydd till liv och hälsa som han eller hon är i behov av. När den akuta situation i hemlandet som föranlett skyddsbehovet inte längre föreligger, kan det förutsättas att utlänningen återvänder dit. Regeringen bedömde att frågan om utlänningens status som flykting således kan skjutas upp utan att utlänningens skyddsbehov därmed åsidosätts. Då det var fråga om en situation där behovet av skydd var av övergående art bedömdes behovet av skydd vara tillfälligt. En fullständig prövning enligt utlännings- lagstiftningen av en utlännings status som flykting i en massflykts- situation skulle ställa mycket stora krav på handläggningen och på de berörda myndigheterna, eftersom varje ansökan skall utredas noga och prövas utifrån en bedömning i det enskilda fallet. En individuell prövning av samtliga ansökningar skulle i en sådan situation lätt kunna leda till en oacceptabel arbetssituation för myndigheterna och till orimligt utdragna handläggningstider. Av hanteringsmässiga skäl kunde det därför inte krävas att man i en sådan situation prövade utlänningens flyktingstatus. Vid en massiv inströmning av personer kunde det antas att den tid som det skulle ta innan en ansökan slutligt avgjordes väl skulle komma att överstiga den tid som en prövning av ansökan enligt rege- ringens förslag skulle kunna uppskjutas. I propositionen framhölls att man genom att skjuta upp den individuella prövningen av flyktingskälen kunde uppnå avsevärda fördelar sett till hela den grupp som omfattas av en massflyktssituation (prop. 1999/2000:42 s 14 f). Utgångspunkten för skyddsbehovet vid en massflyktssituation är att det bedöms vara av tillfällig natur. Således kan det förväntas att flertalet av utlänningarna kommer att återvända till hemlandet när förhållandena så medger. Vissa grupper kommer dock vilja få fortsatt möjlighet att stanna kvar i . I dessa fall är det viktigt att denna prövning görs inom en överskådlig tid. Regeringen gjorde i den nämnda propositionen bedömningen att tiden inte borde få vara längre än . Efter utgången av , eller den tidigare tidpunkt då ordningen med tidsbegränsade uppehållstillstånd upphört att gälla, skulle därför utlänningen ha rätt att få sin status som flykting prövad. Även andra skäl för att få stanna i borde finnas genom att t.ex. nära anhöriga redan är bosatta i landet. I en situation där skyddsskäl enligt 3 kap. utlänningslagen inte åbe- ropas uttalades i propositionen att det inte finns någon anledning att underlåta att pröva om utlänningen skall beviljas uppehållstillstånd på annan grund. Frågan om uppehållstillstånd bör då prövas på vanligt sätt utan beaktande av bestämmelserna i 2 kap. 4 a § utlänningslagen (prop. 1999/2000:42 s. 15). 8.4Förslag och bedömningar om asylprövningen -En person som ges uppehållstillstånd med tillfälligt skydd har rätt att få prövat om han eller hon är flykting enligt . Den prövningen får skjutas upp bara om det finns särskilda skäl för detta. -Den som kan beviljas uppehållstillstånd med tillfälligt skydd måste inte ha ordnat uppehållstillståndet före inresan i . -Ett uppehållstillstånd med tillfälligt skydd skall återkallas om utlän- ningen överförts till en annan medlemsstat. -Någon särskild reglering för att ange vilken medlemsstat som skall vara ansvarig för att pröva en asylansökan bör inte införas. - Utlänningslagens nuvarande regler är tillräckliga för att genomföra EG-direktivets bestämmelser om att en person som beviljats uppehålls- tillstånd för tillfälligt skydd skall kunna söka uppehållstillstånd när det tillfälliga skyddet inte längre gäller. förslag och bedömningar överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslog dock inte någon ändring av kravet på att uppehållstillstånd skall sökas före inresan i 2 kap. 5 § utlänningslagen eller att ett uppehållstillstånd med tillfälligt skydd skall återkallas om utlänningen överförts till en annan medlemsstat. Remissinstanserna: Länsrätten i , Ombudsmannen mot dis- kriminering på grund av sexuell läggning (HomO) och advokat- samfund påtalar behovet av att de som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd kan få sin ansökan prövad som det tillfälliga skyddet löper. Samtliga skäl för uppehållstillstånd bör prövas i en enhetlig procedur. Länsrätten i menar att detta är särskilt relevant ur lagtekniskt perspektiv och föreslår att skyddsskälen behandlas vid samma prövning och att de skäl som rör andra grunder för uppehållstillstånd prövas när det tillfälliga skyddet upphört att gälla. och i tillstyrker att prövningen av asylansökan kan skjutas upp, bl.a. mot bakgrund av UNHCR:s positiva uttalanden. () framhåller att hänsyn måste tas till barnets bästa i ärenden som prövas enligt . , HomO och Röda Korset har avstyrkt förslag om möjligheten att skjuta upp asylprövningen . framhåller att avsteg från att pröva en asylansökan endast bör få ske om det föreligger synnerliga skäl. Röda Korset och HomO anför att uppskjutandet är att se som ett allvarligt avsteg från . Justitieombuds- mannen (JO) menar att överväganden inte utgör tillräckligt stöd för en ändring i utlänningslagen varför JO ställer sig tveksam till myndigheternas möjlighet att skjuta upp asylprövningen. , , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, och ut- veckling tillstyrker visserligen förslaget om att kunna skjuta upp asyl- prövningen, då det kan vara nödvändigt i en massflyktssituation, men Prop. 2001/02:185 organisationerna framhåller att en prövning måste ske innan uppehållstillståndet med tillfälligt skydd löpt ut. framhåller att det av arbetsbelastningsskäl visserligen kan vara motiverat att skjuta upp asylprövningen men att det bör ske en individuell bedömning i varje fall om det föreligger särskilda skäl för att pröva en asylansökan före utgången av det tillfälliga skyddet. Såväl Röda Korset som kommun välkomnar möjligheten att de som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd har en rätt att söka asyl . UNHCR påpekar att förslag gällande rätten för de tillfälligt skyddade att söka asyl och möjligheten för myndigheterna att skjuta upp asylprövningen med garantin att asylansökan prövas senast när det tillfälliga skyddet upphör, väl överensstämmer med UNHCR:s ståndpunkter i frågan. JO anför att utlänningslagens regler bör kompletteras med en bestämmelse som möjliggör att en person vars uppehållstillstånd med tillfälligt skydd löpt ut kan söka om uppehållstillstånd i . Skälen för regeringens förslag Rätten att söka asyl EG-direktivets regler får anses tillförsäkra de som kommer att beviljas uppehållstillstånd med tillfälligt skydd en ovillkorlig rätt att ansöka om varaktigt uppehållstillstånd på grund av flyktingskäl. Den rätten bör framgå tydligt av lagstiftningen och regeringen föreslår därför att en bestämmelse införs i utlänningslagen om att den som har ett uppe- hållstillstånd med tillfälligt skydd grundat på EG-direktivet kan söka asyl, flyktingförklaring samt resedokument. En fråga som sammanhänger med detta är om prövningen av en asylansökan skall skjutas upp eller inte som uppehålls- tillstånd ges med stöd av direktivets regler om tillfälligt skydd. Fördrivna personer som flyr sitt hemland i en massflyktssituation söker inte alltid skydd mot en förföljelse som är direkt riktad mot dem som individer. De omständigheter som föranlett fördrivningen kan t.ex. röra sig om de allmänna förhållandena i ursprungslandet eller regionen, som en väpnad konflikt eller någon liknande omständighet. Det gäller således situationer som av olika anledningar kan bedömas vara av övergående art. Att bedöma huruvida en situation är att betrakta som tillfällig eller övergående är naturligtvis en omfattande och svår uppgift. En bedömning får här göras främst utifrån det allmänna och politiska läget i landet. Vidare bör läget bedömas utifrån de insatser som görs på plats av såväl lokala och regionala som internationella aktörer i form av bl.a. fredsbefrämjande insatser. När den akuta situationen i hemlandet som föranlett skyddsbehovet inte längre föreligger förutsätts utlänningen återvända hem. I ett sådant läge kan det sedermera bli en fråga om biståndsinsatser som bör sättas in i landet för ett återuppbyggande och för främjandet av demokrati och mänskliga rättigheter. Visserligen kritiserade såväl åtskilliga remissinstanser som Lagrådet regeringens förslag i prop. 1999/2000:42 om att skjuta upp asylpröv- ningen och såg det som ett avsteg från de förpliktelser som åtagit sig enligt lydelse. Det går dock inte att komma ifrån att en utveckling har skett på området. då propositionen presenterades, hade den internationella diskussionen i frågan om tillfälligt skydd och staternas förpliktelser precis påbörjats. Frågan om beviljande av tillfälligt skydd i massflyktssituationer har därefter diskuterats intensivt , såväl inom EU som i UNHCR inom ramen för de s.k. globala konsultationerna om inter- nationellt skydd. De argument som framfördes till slutet av då uppskjutandet av asylprövningen hävdades vara ett avsteg från Genève- konventionens principer var helt andra än de som lyfts fram . I slutsatserna från det möte som hölls i inom ramen för spår tre i de globala konsultationerna (EG/GC/01/8/rev. 1 av s. 2-3), av UNHCR med de stater som tillträtt och/eller New York-protokollet som deltagare, framhölls det att tillfälligt skydd är en undantagssituation som är i enlighet med . Visserligen konstaterades svårigheter med att definiera vad som utgör en massflykt och för vilken tidsperiod ett tillfälligt skydd bör gälla men det slogs dock fast att antalet fördrivna personer kan bli så svårhanterligt att individuella beslut knappast kan fattas. Avsikten med att rådet skall fatta beslut om att en massflyktssituation föreligger och att de fördrivna personerna skall beviljas tillfälligt skydd, är att det vid en plötslig och stor inströmning av fördrivna personer kan vara omöjligt att genomföra en omedelbar närmare prövning av varje persons individuella skyddsbehov. Syftet med EG-direktivet är att garan- tera de personer som beviljas tillfälligt skydd så förmånliga rättigheter som möjligt då det bland den berörda gruppen kan finnas flyktingar. Lagrådet påpekade i sitt yttrande över förslagen i prop. 1999/2000:42 att om myndigheterna i en massflyktssituation inte hinner skilja ut konventionsflyktingar från andra finns det inte heller möjlighet att konstatera vilka flyktingars rättigheter enligt konventionen som blir åsidosatta. Förslaget om att bevilja uppehållstillstånd med tillfälligt skydd som det finns en möjlighet att tillfälligt skjuta upp asylprövningen är, enligt regeringen, en rimlig lösning av en svår situation. Det huvudsakliga skälet för att asylansökningar skall få skjutas upp är att arbetsbelastningen i det inledande skedet av en mass- flyktssituation kan bli utlänningsmyndigheterna övermäktig. Ett annat skäl är att myndigheterna kan behöva avvakta att situationen i de för- drivna personernas ursprungsland eller region klarnar innan det är möjligt att företa en asylprövning. Det rimligaste förfaringssättet är i det läget att den berörda gruppen får det skydd och den trygghet som ett uppehållstillstånd med tillfälligt skydd innebär tills dess att utlännings- myndigheternas arbetsbelastning avtagit och de har tillräckliga kunskaper om läget i de fördrivna personernas ursprungsland eller region. Därefter bör asylansökningar från personer som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd prövas i enlighet med vanliga förvaltningsrättsliga principer, dvs. som vanliga asylansökningar. Detta bör, som Massflykts- utredningen har föreslagit, komma till uttryck genom att det i utlänningslagen anges att prövningen får skjutas upp om det föreligger särskilda skäl för det. Att använda uttryckssättet synnerliga skäl skulle innebära att ett uppskjutande endast skulle bli aktuellt i mycket speciella fall. Det skulle vara att gå för långt mot bakgrund av att det åtminstone inledningsvis i en massflyktssituation torde vara svårt för myndigheterna att följa sina vanliga handläggningsrutiner. Slutligen måste systemet, som har påpekat, vara konstruerat så att även ansökningar om flyktingförklaring och resedokument får skjutas upp på motsvarande sätt som asylansökningar. Att göra en individuell bedömning i varje fall för att avgöra om det föreligger särskilda skäl för att pröva en asylansökan före utgången av det tillfälliga skyddet, som har föreslagits av , skulle kräva en genomgång av varje individuellt ärende, vilket myndigheterna åtminstone inledningsvis inte kommer att klara på grund av den massiva tillströmningen. För det fall myndigheterna har möjlighet att individuellt pröva ansökningar bör självfallet denna resurs läggas på att direkt göra en prövning av asylärendet i sak. Ansökan om uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt skall ansökan prövas eller inte? Den som söker uppehållstillstånd på andra grunder än skyddsbehov som flykting har rätt att få sin ansökan prövad. Undantag från den ordningen bör normalt, liksom vid ansökan om asyl, medges endast om särskilda skäl med hänsyn till arbetsbelastningen eller andra tungt vägande omständigheter gör att prövningen tillfälligt måste uppskjutas. Det finns därför anledning att överväga om de som har uppehållstillstånd med tillfälligt skydd skall ges rätt att ansöka om, förutom asyl, uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov enligt 3 kap. 3 § utlännings- lagen. I ett ärende om uppehållstillstånd prövas normalt alla skäl som åberopas. Ofta flyter olika typer av skäl in i varandra i ett ärende varför det är av stor vikt att dessa prövas . I praktiken är det inte förrän vid beslutstidpunkten som det går att avgöra om en person bör ges asyl eller uppehållstillstånd på annan grund. Den som har uppehållstillstånd, tidsbegränsat eller permanent, har normalt ingen möjlighet att få sin status enligt uppehållstillståndet ändrad till skyddsbehövande i övrigt enligt 3 kap. 3 § utlänningslagen. Det lämpliga i att ha en annan ordning för dem som har uppehållstillstånd med tillfälligt skydd kan diskuteras och det är tveksamt om en sådan åtskillnad kan anses vara sakligt motiverad. En dylik skillnad skulle dessutom kunna uppfattas som orättvis. Ytterligare ett skäl för att, så länge det tillfälliga skyddet gäller, enbart ge möjlighet att ansöka om asyl är att arbetsbelastningen i prövningsärendena skulle begränsas varför asylärendena skulle kunna hanteras fortare. Å andra sidan kan man också hävda att den som har uppehållstillstånd med tillfälligt skydd borde detta gäller kunna ansöka om tillstånd på grund av varje sorts skyddsbehov som anges i 3 kap. utlänningslagen. Flera remissinstanser har denna uppfattning. flyktsutredningen gjorde däremot den bedömningen, att det enbart bör vara asylskäl som styr möjligheten att få en ansökan prövad . UNHCR har anfört att möjligheten att skjuta upp prövningen av asylansökningar är förenlig med så länge rätten att ansöka om asyl finns och så länge ansökan prövas senast vid det tillfälliga skyddets upphörande (se avsnitt 4.1 och 8.1). Det kan finnas en skillnad mellan de som är flyktingar och de som bedöms ha behov av ett tillfälligt skydd vid en extraordinär situation i hemlandet. Den senare kategorin kan förväntas vilja återvända när situationen i hemlandet har blivit någorlunda stabil. För att underlätta ett sådant självmant återvändande skall resurser satsas på att hjälpa dem att återvända till sitt hemland och att bygga upp en dräglig tillvaro där. När det gäller personer som är flyktingar är situationen annorlunda. En flykting presumeras skapa sig en framtid här och bör därför integreras i det svenska samhället. Personer som åberopar flyktingskäl bör inte längre än absolut nödvändigt leva med osäkerhet om sin framtida vistelse här. Det senaste årens erfarenhet av massflykt har ofta rört situationer där personer fördrivits på grund av bl.a. väpnad konflikt. Av händelserna i Kosovo kan slutsatsen dras att en konflikts mest intensiva fas kan vara förhållandevis kortvarig. Under en kris av övergående natur måste det väsentliga vara att de fördrivna personerna ges ett tidsbegränsat skydd . Däremot kan det inte anses fullt lika brådskande eller, i vissa fall ens lämpligt, att omgående pröva om de fördrivna personerna skall beviljas permanent uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl. I synnerhet i ett inledande skede kan situationen vara sådan att myndigheterna överhuvudtaget inte fullt ut kan överblicka konfliktens varaktighet. Att då ta ställning till om en fördriven person skall beviljas permanent uppehållstillstånd t.ex. på grund av att han eller hon behöver skydd på grund av en yttre eller inre konflikt låter sig svårligen göras. EG-direktivet innebär att rådet beslutar om när de undantags- bestämmelser som tillfälligt skydd innebär skall utlösas. Med hänsyn just till undantagskaraktären i EG-direktivets bestämmelser, anges att det erbjudna skyddet bör ha begränsad varaktighet. När ett sådant beslut har fattats behöver myndigheternas arbetskapacitet, för den här gruppen av personer, i första hand ägnas åt att fatta beslut i frågor om uppehålls- tillstånd med tillfälligt skydd. Mot bakgrund av detta, och vad som sagts om svårigheterna att fullt ut överblicka hur snabbt en konflikt kan lösas, är en rimlig medelväg att endast ansökningar om asyl prövas som det tillfälliga skyddet varar. Något förslag med innebörden att myndigheterna även skall pröva en ansökan om permanent uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt läggs därför inte fram. För att få till stånd en enhetlig och väl avvägd tillämpning av möjlig- heten att skjuta upp prövningen kan övervägas om det behövs riktlinjer om det som beslutas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Enligt regeringens mening är detta något som får bedömas av prövningsmyndigheterna då en eventuell masstillströmning skulle uppstå. Den svenska lagstiftningen har i viss utsträckning olika regler som gäller om den som söker uppehållstillstånd är asylsökande eller tillhör någon annan kategori av sökande. EG-direktivet lämnar öppet för medlems- staterna att välja mellan att låta den utlänning som ansöker om asyl få bibehålla sin status med uppehållstillstånd som tillfälligt skydds- behövande eller låta det tillfälliga skyddet upphöra och ersättas av den status som enligt vanliga regler tillkommer den som är asylsökande. I de fall där utlänningen inte får flyktingstatus eller annat slags skydd skall utlänningen fortsätta att ha tillfälligt skydd under resten av skyddsperioden (artikel 19). Om en asylansökan medför att det tillfälliga skyddet upphör som ansökan prövas medför det vissa konsekvenser som för den enskilde utlänningen kan vara svåra att överblicka och förutse. De som har tillfälligt skydd omfattas av EG-direktivets regler om familjeåter- förening, överföring och rätt att arbeta m.m. Dessa regler skulle, genom utlänningens ansökan om asyl, inte vara tillämpliga. Effekten skulle kunna bli att en person som är flykting i lagens mening, och som kan presumeras vara i behov av en varaktig i , avstod från att ansöka om asyl. Det skulle också kunna leda till ett helt motsatt resultat och uppmuntra utlänningar som omfattas av det tillfälliga skyddet att ansöka om asyl. Ett system där de som omfattas av direktivets regler om tillfälligt skydd behandlas olika beroende på om de har ansökt om asyl eller inte kan även medföra problem vid hanteringen av det tillfälliga skyddet. I den mån den status som tillkommer den ena eller andra kategorin, asylsökande respektive personer med tillfälligt skyddsbehov, ger upphov till olika förmåner eller har andra följder torde det framstå som ganska naturligt, att sökanden vill hänföras till den förmånligaste kategorin. För att komma i åtnjutande av en viss förmån skulle utlänningen kunna återta sin ansökan om asyl och sedan söka asyl på nytt.