prop · GP03175 · 2002-04-15 00:00:00 — Regeringens proposition 2001/02:175 Ett system för individuell kompetensutveckling Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås riktlinjer för ett system för stimulans av indivi- duell kompetensutveckling. Den enskilde individen ges möjlighet att med vissa begränsningar göra skattemässigt avdragsgilla insättningar på kom- petenssparkonton. En stimulans för arbetsgivare att göra inbetalningar på en anställds kompetenssparkonto skall införas. Räntan på kompetens- sparkonton skall beskattas som vanlig kapitalinkomst. Inledningsvis för- valtas kompetenssparkontona av en statlig myndighet. Uttag från kom- petenssparkonton beskattas som tjänsteinkomst. Vid uttag i anslutning till kompetensutveckling ges en stimulans i form av en kompetenspremie vars storlek bl.a. beror på längden på kompetensutvecklingen. Den kom- petensutveckling som systemet skall stimulera skall ges en vid definition. Kompetenspremien ges i form av en skattereduktion. Systemet avses träda ikraft . Regeringen avser att att återkomma med förslag till den lagstiftning som behövs. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning.............................................................. Riktlinjer för en reform och kunskapssamhällets utmaning............. Riktlinjer för en reform ...................................................... Kompetensutveckling och utbildningspolitik 11 Behovet av ökad kompetensutveckling .......... Sparande för kompetensutveckling avsättningsmöjligheter och Val av sparmodell............................................................. Beskattning av uttag och avskattning av Förvaltningen .......................av individuella kontomedel Skattemässig behandling av ränta på Kompetenspremie och avgränsningen av premiegrundande Avgränsning .................av tillåten kompetensutveckling Kopplingar till andra ...........................................................system Komplement .............................................och neutralitet Infrastrukturen ...............................................för lärande Kopplingar ............till det reguljära utbildningsväsendet Samordning ..............................med studiestödssystemet Kopplingar ........................till socialförsäkringssystemet Försöksverksamhet ....................................med s.k. friår Bostadsbidrag, ..............underhållsstöd och socialbidrag Utgångspunkter ......................för myndighetsfunktionen Effekter för individer, ...................................företag och samhälle Kontouppbyggnaden ..........och kapitalmarknadseffekter Effekter ............................på arbetsmarknad och tillväxt Effekter .......................................på utbildningssystemet Reglernas effekter för små företags villkor...................... Inverkan på offentliga sektorns inkomster....................... Kostnader för ökad administration m.m........................... Det fortsatta arbetet informationsinsatser, uppföljning och Uppföljning och utvärdering ............................................ Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser ......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... godkänner förslaget till riktlinjer för ett system för individuell kompe- tensutveckling (sammanfattade i avsnitt 3.1) såvitt avser systemets utgångspunkter och syfte (avsnitt 3.1) val av sparmodell (avsnitt 4.1) avsättningsmöjligheter m.m. (avsnitt 4.2) förvaltning av medel på kompetenssparkonto (avsnitt 4.3) utformning av och villkoren för kompetenspremien (avsnitt 5) systemets förhållande till andra system (avsnitt 6.1) principer för organisationen (avsnitt 7) informationsinsatser, uppföljning och utvärdering (avsnitt 10). 2 Ärendet och dess beredning Regeringen föreslog i budgetpropositionen (prop. 1999/2000:1) att särskilda medel skulle avsättas för att stimulera individuell kompe- tensutveckling. beslutade i enlighet med regeringens förslag (prop. 2000/01:1, bet. 2000/01:FiU11, rskr. 2000/01:41). Förslaget byggde på en överenskommelse mellan regeringen, och som också står bakom förslag och bedömningar i denna pro- position. Den ekonomiska ramen för individuell kompetensutveckling angavs i budgetpropositionen till och där- efter . Genom beslut tillkallade regeringen en särskild utredare som fick i uppdrag att lämna förslag till hur avsatta budgetmedel för individuell kompetensutveckling effektivast skulle disponeras. Utredningen tog namnet IKS (individuellt kompetenssparande). skulle redovisa ett flexibelt system med utrymme för att begränsa eller utvidga den eko- nomiska ramen. I uppdraget ingick bl.a. att utveckla de viktigaste förslagen och befintliga modellerna för ett system för individuell kompetensutveckling samt ett eget förslag till hur ett sådant system skulle kunna utformas, genomföra en analys utifrån ett effektivitets- och tillväxtperspektiv samt ur ett fördelningspolitiskt perspektiv, undersöka hur förslaget skulle kunna stimulera andra avtals- och för- säkringslösningar på arbetsmarknaden, överväga vilken relation förslaget borde ha till studiestödssystemet och andra offentliga stöd till utbildning samt förslagets eventuella in- verkan på utbudet och efterfrågan på utbildnings- och arbetsmark- naden samt dess inverkan på andra sparformer. Utredningen lämnade ett delbetänkande, Individuellt kompe- tenssparande en stimulans för det livslånga lärandet (SOU 2000:51). Där beskrevs principerna för utformningen av ett individuellt kompetens- sparande. Delbetänkandet har remissbehandlats. överlämnade sitt slutbetänkande Individuellt kompe- tenssparande IKS med start (SOU 2000:119). I slutbetänkandet lades förslag till utformning av sparande, finansiering, organisation, upp- följning, utvärdering och information. En belysning av effekterna på ar- betsmarknads- och utbildningsområdet redovisades. Slutligen lämnades lagförslag och förslag till ändringar i skattelagstiftning och andra lagar redovisades. Slutbetänkandet behandlades vid två remissmöten, . Utredningens förslag till lag om individuellt kompe- tenssparande finns i bilaga 1. En förteckning över de instanser som fått del- och slutbetänkandena på remiss finns i bilaga 2. av remissvaren finns tillgängliga i (dnr Prop. 2001/02:175 N2000/4416/NL och N2001/10523/NL). I arbetet med propositionen har beredning under hand skett med , och . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet anser att de presenterade förslagen inte ger en fullständig bild av hur det nya systemet skall vara utformat och fungera i praktiken och att det därför inte går att nu göra en närmare bedömning av systemets ändamålsenlighet och utformning i enskildheter. Lagrådet riktar stark kritik mot metoden att dela upp en och samma lagreform i två separata lagstiftningsärenden och menar att samtliga lagbestämmelser bör granskas och bli föremål för beslut i ett sammanhang. Lag- rådet har också invändningar mot den föreslagna ikraftträdandedagen, , då bl.a. vissa centrala organisatoriska uppgifter återstår att lösa och reglera och föreslår att lagstiftning på området i vart fall inte bör träda ikraft före . Som en följd av att många frågor beträffande systemet kräver ytter- ligare beredning anser sig Lagrådet ha begränsade möjligheter att granska om lagregleringen kan antas tillgodose angivna syften och vilka problem som kan uppkomma vid tillämpningen. Lagrådet ifrågasätter ändå avslutningsvis huruvida syftet med den föreslagna lagstiftningen att stimulera till individuell kompetensutveckling kräver regler om spa- rande och uttag särskilt som den statliga subventionen är förhållandevis begränsad. Enligt Lagrådet kommer hanteringen och kontrollen av spa- rande och uttag att kräva en omfattande författningsreglering och stora administrativa insatser. Systemet med sparande och de regler som gäller för uttag, i sig styrande för storleken på kompetenspremie, kan upp- muntra till olika slag av dispositioner från kontohavarnas sida. Mot bakgrund av Lagrådets kritik anser regeringen att nu endast bör ta ställning till grunderna för systemet. Regeringen avser att återkomma med en kompletterande proposition , där systemet närmare utvecklas och ett fullständigt lagförslag presenteras. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att lagbestämmelserna inte bör träda ikraft förrän . Regeringen vill framhålla att den ändrade uppläggningen inte påverkar tidsplanen för införande av systemet. Lagrådets synpunkter i fråga om behovet av ett sparandeinslag för att stimulera kompetensutveckling behandlas i avsnitt 4.1. 3Riktlinjer för en reform och kunskapssam- hällets utmaning 3.1Riktlinjer för en reform Regeringens förslag: skall godkänna riktlinjer för ett nytt system för individuell kompetensutveckling. I riktlinjerna ingår utgångs- punkter för och syftet med systemet enligt avsnitt 3.1 samt vidare de grundläggande bedömningar som görs i senare avsnitt om val av spar- modell (4.1), avsättningsmöjligheter m.m. (4.2), förvaltning av medel på kompetenssparkonto (4.3), utformning av och villkor för kompetenspremien (5), systemets förhållande till andra system (6.1), principer för organisationen (7) och informationsinsatser, uppföljning och utvärdering (10). Viktiga utgångspunkter för systemet är: Individen deltar med eget sparande på kompetenssparkonto. Den kompetensutveckling som systemet stimulerar ges en vid defini- tion. Systemet är förenligt med en väl fungerande kapitalmarknad och med . Stimulanserna koncentreras till kompetensutvecklingstillfället och är tillräckligt stora för att individer med begränsade möjligheter att spara skall finna systemet attraktivt. Arbetsgivare ges möjlighet att bidra till uppbyggnaden av kompetens- sparkonton. Stimulanserna finansieras genom de energiskattehöjningar som skett som en del av den gröna skatteväxling som inleddes . Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens med un- dantag för att utredningen ej gjorde någon närmare analys av effekterna på kapitalmarknaden och förslagens förenlighet med med- lemskap i EU och att stimulanserna förutom vid kompetensutveckling även gavs vid sparandet. Remissinstanserna: Alla remissinstanser anser det angeläget med kompetensutveckling i arbetslivet. Flertalet remissinstanser är positiva till utredningens bedömningar och förslag. Detta gäller bl.a. TCO och medan LO ser förslaget som en mindre del i en bredare uppsätt- ning åtgärder. Ett mindre antal remissinstanser, , Riks- skatteverket, Riksbank och avstyrker för- slaget. och kritiserar att de finansiella effekterna redovisas på budgetens inkomstsida. Ekonomistyr- ningsverket och även redovisar skepsis inför oklar- heter och svagheter i förslaget. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 2 föreslår re- geringen i denna proposition att nu endast skall ta ställning till riktlinjer för ett system för individuell kompetensutveckling. Med hänsyn till att ytterligare beredning krävs i vissa avseenden och till att bör ta ställning till samtliga lagbestämmelser i ett sammanhang avser regeringen att återkomma med en kompletterande proposition , där systemet utvecklas och ett fullständigt lagförslag pre- senteras. I detta huvudavsnitt redovisar regeringen inledningsvis det föreslagna systemets utgångspunkter och syfte (3.1) samt därefter kunskapssam- hällets utmaningar och de krav som ställs på individer och samhälle med anknytning till flera politikområden (3.2). I de riktlinjer som nu bör godkänna ingår grunderna för systemet enligt avsnitt 3.1 samt vidare de bedömningar regeringen gör i senare avsnitt beträffande val av sparmodell (avsnitt 4.1) avsättningsmöjligheter m.m. (avsnitt 4.2) förvaltning av kontomedel (avsnitt 4.3) utformning av och villkor för kompetenspremien (avsnitt 5) systemets förhållande till andra system (avsnitt 6.1) principer för organisationen (avsnitt 7) informationsinsatser, uppföljning och utvärdering (avsnitt 10). Det system för individuell kompetensutveckling som föreslås avses vara ett komplement till befintliga system inom utbildnings- och arbets- marknadspolitiken till gagn för utvecklingen av arbetslivet i vid mening. Regeringen anser att det är angeläget att komplettera vad som görs på dessa politikområden genom att ge enskilda individer en särskild möjlig- het att efter sina behov utveckla den egna kompetensen. Det nya system som aviseras i denna proposition har utformats från följande allmänna utgångspunkter. Det är angeläget att systemet genom sina olika delkomponenter blir attraktivt för breda grupper i befolkningen och att systemet i faktisk funktion får ett tillfredsställande fördelningspolitiskt utfall. är det angeläget att även personer med medelhöga och höga inkomster skall finna systemet attraktivt. Behovet av återkommande utbildning och kom- petensutveckling är stort i alla samhällsgrupper oavsett tidigare utbild- ningsbakgrund. Den grundläggande fördelningspolitiska frågan handlar om hur syste- met kan påverka fördelningen av livsinkomster hos befolkningen och om det kan bidra till en jämnare fördelning av dessa. Bedömningar av olika offentliga systems inverkan på fördelningen av livsinkomster är dock svåra att göra. Eftersom det finns ett starkt samband mellan livsinkomster och utbildning kan det fördelningspolitiska målet i det nu aktuella sam- manhanget knytas till de möjligheter systemet ger för individer med olika inkomstförhållanden att genomgå kompetensutveckling av olika längd. Därvid förutsätts att det finns ett samband mellan kompetensutveck- lingens längd och den framtida inkomsten. Utöver kompetensut- vecklingens värde som investering kan den även bidra till självförverkli- gande och stärkt självkänsla. Även i detta hänseende är de möjligheter systemet ger till kompetensutveckling för individer med olika inkomst- förhållanden av intresse. Reformen avser att stimulera kompetensutveckling av betydelse för samhällets, de enskilda individernas och företagens utveckling. Med en vid definition av kompetensutveckling bör en hög samhällsekonomisk avkastning eftersträvas och individens ställning på arbetsmarknaden stär- kas. I denna liksom i övriga delar bör systemet utformas så att det blir administrativt enkelt och överblickbart. Den fördelningspolitiska frågan handlar också om systemets effektivi- tet när det gäller att stimulera just kompetensutveckling. Det är inte önskvärt att ett system vid sidan av detta huvudsyfte också möjliggör en användning som förstärker de inkomstskillnader som finns mellan indi- vider under de yrkesverksamma åren genom att skillnaderna efter pen- sionering bibehålls eller förstärks. Flertalet av de remissinstanser, bl.a. och , som varit kritiska mot eller avstyrkt utredningens förslag har framhållit riskerna för att ett system till inte obetydlig del kan användas som en förstärkning av framtida pensio- ner. Fördelningspolitiska överväganden av detta slag har varit centrala vid regeringens värdering av utredningens förslag. Utredningens förslag i denna del genom val av gränser för avdragsgillt belopp vid kontoupp- byggnad och genom möjligheten att omvandla medel på kompetensspar- konton till förstärkt pension skulle dels ge en mer oförmånlig profil vad gäller olika inkomstgruppers möjlighet att kompetensutveckla sig, dels möjliggöra en relativt sett starkare förstärkning av inkomsterna efter pen- sionering för hög- än för låg- och medelinkomsttagare. Detta och den finansiella ramen motiverar förändringar av utredningens förslag i dessa delar. Vid sidan av de fördelningspolitiska krav som bör ställas på ett system för individuell kompetensutveckling finns även anledning att uppmärk- samma hur det kan påverka den samhällsekonomiska effektiviteten i olika hänseenden. Det handlar om träffsäkerheten när det gäller att sti- mulera kompetensutveckling men också om det individuella sparsyste- mets effekter på kapitalmarknaden. I samhällsekonomiskt avseende är det angeläget att varje form för offentligt åtagande är så effektivt som möjligt med avseende på det grundläggande syftet. I detta fall handlar det om att stimulera kompe- tensutveckling. Detta talar för att stimulanserna skall koncentreras till när i tiden kompetensutveckling sker. Regeringen anser att utredningens för- slag har vissa brister genom att stimulanserna i hög grad riktas mot själva kontouppbyggnaden och sparandet. I denna del bedömer regeringen också att förslaget, just genom sparstimulansen, har icke-önskvärda ef- fekter på kapitalmarknaden genom de risker för inlåsning i en särskild sparform som förslaget skulle ge upphov till. Regeringen återkommer till denna fråga i avsnitt 4.1 och 8.2. Regeringen bedömer därför att det är nödvändigt att förändra förslaget så att önskemålet om samhällsekonomisk effektivitet bättre tillgodoses. De komponenter som kan säkerställa att avsatta kontomedel används för kompetensutveckling bör förstärkas. Av fördelningspolitiska motiv är det angeläget att även individer med begränsat utrymme för sparande kom- mer att finna det attraktivt att delta. Regeringen återkommer till denna Prop. 2001/02:175 fråga i avsnitt 5. Såvitt gäller organisationen och den institutionella ramen för sparsystemet finns anledning att beakta de krav som följer av medlemskap i . Detta innebär bl.a. att regeringen har att följa de regler som skall säkerställa att den inre marknaden fungerar på ett så effektivt sätt som möjligt och att hinder för den fria rörligheten av bl.a. kapital inte sätts upp. skall systemet utformas så att det finns rimliga möj- ligheter att säkerställa svenska skatteanspråk. Även dessa förhållanden motiverar förändringar i utredningens förslag som i denna del byggde på att sparandet skulle ske i institut med etablering i . Regeringen återkommer till frågan i avsnitt 4.3. Önskemålet att systemet skall få en stor uppslutning och omfatta breda grupper av befolkningen gör det angeläget att arbetsgivarna kan med- verka till de anställdas allmänna kompetensutveckling. Stimulanser till arbetsgivarmedverkan kan förbättra förutsättningarna för arbetsmarkna- dens parter att ingå avtal om kompetensutveckling. Arbetsgivarna har dock ett oförändrat och odelat ansvar för den verksamhetsanknutna, företagsspecifika utbildningen. Reformen har sitt ursprung i den fas av grön skatteväxling som inleddes . Då en skatteväxling inte skall påverka det totala skatteuttaget bör stimulanserna i reformen utformas så att de belastar statsbudgetens inkomstsida. Genom redovisning och uppföljning skall eftersträvas en tydlig redovisning av den finansiella belastningen. Det finansiella utrymmet för den nu aktuella reformen har skapats genom den budgetförstärkning som uppkom genom att vissa energiskatter höjdes . Den finansiella ramen för reformen består av den årliga och permanenta budgetförstärkningen genom energiskatte- höjningarna. I budgetpropositionen beräknades denna till 1,15 mdkr. Eftersom reformen avser genomföras först med början finns även till förfogande de intäkter avseende som satts in och kommer att sättas in på ett särskilt konto på . De senare medlen används för att täcka det underskott som annars skulle ha uppkommit under systemets uppbyggnadsfas. Fullt utbyggt bedöms systemet balansera finansiellt. För en redovisning av de offentlig-finan- siella effekterna hänvisas till avsnitt 9. Tillgången till utbildning och kompetensutveckling är avgörande för möjligheter att hävda sig i den internationella konkurrensen samt för att trygga och utveckla vår gemensamma välfärd. Utbildning och kompetensutveckling är en investering för den enskilde, arbetsgiva- ren och för samhället som har ett delat ansvar. Utbildningsnivån får en allt större betydelse för individens möjligheter såväl att finna, få och be- hålla ett arbete som att påverka arbetets utveckling. I näringslivet är medarbetarnas kompetens en allt viktigare konkurrensfaktor. Teknisk utveckling, specialisering och globalisering gör att arbetsintensiva och mindre kvalificerade arbetsuppgifter minskar. och kompetens samt arbetsorganisationens utformning har stor betydelse Prop. 2001/02:175 för produktivitet och tillväxt. Lärande är också en förutsättning för att människor ska få de kun- skaper de behöver för att vara aktiva medborgare som kan utöva sina möjligheter, rättigheter och skyldigheter. Den snabba samhällsför- ändringen ställer nya krav på alla medborgare. Människor med breda och djupa kunskaper har bättre möjligheter och förutsättningar att ta ställning och påverka utvecklingen. Bildning och utbildning är därmed viktiga redskap för att försvara och utveckla det demokratiska systemet. De stora demografiska utmaningar som samhället står inför gör det viktigt att höja arbetskraftsdeltagandet bland äldre. arbetar allt färre fram till . Lärandet har stor betydelse för att stimulera människor till fortsatt yrkesverksamhet och till att upprätthålla en rele- vant kompetens. har vidtagit flera åtgärder för att öka möjlighe- terna för alla att vara delaktiga i kunskapssamhället. Dessa beskrivs i kapitel 6.2. En allt större del av arbetskraften kommer att vilja och be- höva delta i ett livslångt lärande där kontinuerlig kompetensutveckling kombineras med yrkesverksamhet. Kortare och av ut- bildning kommer att bli ett naturligt inslag i arbetslivet vilket ställer nya krav på utbildningspolitiken. Det handlar om innehållet i utbildningarna men också om formerna för hur utbildning och kompetensutveckling bedrivs. Det handlar bl.a. om att kunna erbjuda utbildning och följa arbetslivets tider, att kunna läsa och men också på deltid i kombination med arbete. Det handlar om nya plat- ser för lärande, i lokala lärcentra, på arbetsplatsen eller i bostaden. Det handlar också om att erbjuda utbildning där det går att kombinera själv- studier, mindre grupper, lärar/handledarledda studier med olika former av distansstudier. Internetbaserade utbildningar kommer att utvecklas och bidra till att individen kan läsa skräddarsydda utbildningar i egen takt. För att möta de yrkesverksammas behov krävs en väl utbyggd infra- struktur för information, vägledning, kvalitetssäkring av utbildning och inte minst metoder för att validera (identifiera och dokumentera) faktiska kunskaper som skall ligga till grund för vidareutbildningen. Validering av vuxnas kompetens måste omfatta både formella och reella kunskaper och färdigheter som inhämtats i arbetslivet, i eller utomlands. Utbildning som ges inom ramen för utbildningspolitiken är en viktig byggsten för vidare kompetenshöjning. närings- och socialpolitiken sker också omfattande utbildnings- och den enskildes möjligheter till arbete och motverka så kallade flaskhalsar på arbetsmarknaden och underlätta för arbetsgivarna att få tillgång till kompetent arbetskraft. Arbets- och kompetenslinjen är grunden i den svenska arbetslivs- och Prop. 2001/02:175 arbetsmarknadspolitiken. För att främja en snabb tillsättning av lediga platser och motverka långtidsarbetslöshet och utslagning från arbets- marknaden prioriteras aktiva insatser före passivt understöd. Det innebär att de som har svårigheter att finna, få eller behålla ett arbete skall er- bjudas utbildning eller andra kompetenshöjande insatser för att öka sina möjligheter till anställning. Dessa insatser tillsammans med en effektiv platsförmedling förbättrar arbetsmarknadens funktionssätt och motverkar därigenom flaskhalsar. Arbetsmarknadsutbildningen har givit arbetslösa möjlighet framför allt att uppgradera sin yrkeskompetens och i viss mån att omskolas till helt nya yrken. Arbetssökande anvisas till arbetsmarknadsutbildning av Arbetsför- medlingen och utbildningarna skall inriktas mot bristyrkesområden eller där det kan förväntas bli brist. Inom ramen för arbetsmarknadspolitiken finns även ett statligt stöd till arbetsgivare för utbildning av anställda.