prop · GP03124 · 2002-03-18 00:00:00 — Regeringens proposition 2001/02:124 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås åtgärder för att förstärka det straffrättsliga skyddet mot sådan handel med människor som syftar till att de skall utnyttjas för sexuella ändamål. Sålunda föreslås ett nytt brott i benämnt människohandel för sexuella ändamål. Brottet tar sikte på sådan gränsöverskridande handel med människor som syftar till att dessa skall utsättas för brott enligt 6 kap. 1, 2, 3 eller 4 § , utnyttjas för tillfälliga sexuella förbindelser eller på annat sätt utnyttjas för sexuella ändamål. Straffet föreslås vara fängelse, lägst två och högst eller, om brottet är mindre grovt, fängelse i högst . Vidare föreslås att försök, förberedelse och stämpling till människohandel för sexuella ändamål liksom underlåtenhet att avslöja sådant brott kriminaliseras. Förslaget utgör ett första steg i riktning mot att åstadkomma en utökad kriminalisering av alla former av människohandel. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning.............................................................. Bakgrund och allmänna utgångspunkter........................................... Vad är handel med människor? Något om det internationella arbetet i övrigt Något om åtgärder vidtagna i Hur ser situationen ut i ? Människohandel ...........................................för sexuella ändamål Bestämmelser som kan tillämpas 5.3Ett nytt brott människohandel för sexuella ändamål bör Utformningen av människohandelsbrottet ....................... 5.5Försök, förberedelse, stämpling och underlåtenhet att Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Sexualbrotten Ett ökat skydd för den sexuella integriteten och angränsade frågor (SOU 2001:14)...................................................................... Förteckning över remissinstanserna...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i . Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs i fråga om dels att 4 kap. 2, 3 och 10 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i balken skall införas en ny paragraf, 4 kap. 1 a §, av följande lydelse. Den som, i annat fall än som avses i 1 §, med användande av olaga tvång, vilseledande eller något annat sådant otillbörligt medel förmår någon att bege sig eller låta sig transporteras till ett annat land i syfte att personen där skall utsättas för brott enligt 6 kap. 1, 2, 3 eller 4 §, utnyttjas för tillfälliga sexuella förbindelser eller på annat sätt utnyttjas för sexuella ändamål, döms för människohandel för sexuella ändamål till fängelse i lägst två och högst . För människohandel för sexuella ändamål döms också den som tar emot, transporterar eller inhyser en person som kommit till ett land under de förhållanden som anges i första stycket, om det sker med användande av sådant otillbörligt medel och i sådant syfte som anges där. Den som begår en gärning som avses i första eller andra stycket mot en person som inte har fyllt skall dömas för människohandel för sexuella ändamål även om inte olaga tvång, vilseledande eller något annat sådant otillbörligt medel använts. Är ett brott som avses i första- döms till fängelse i högst . Den som i annat fall än som Den som i annat fall än som sägs i 1 § för bort eller spärrar in sägs i 1 eller 1 a § för bort eller någon eller på annat sätt berövar spärrar in någon eller på annat sätt honom eller henne friheten, döms fängelse, lägst ett och högst . lägst ett och högst . Är brottet mindre grovt, döms till böter eller fängelse i högst . Den som, i annat fall än som Den som, i annat fall än som avses i 1 eller 2 §, genom olaga avses i 1, 1 a eller 2 §, genom föranleder att någon kommer i föranleder att någon kommer i krigs eller arbetstjänst eller annat krigs- eller arbetstjänst eller annat sådant tvångstillstånd eller förmår sådant tvångstillstånd eller förmår någon att bege sig till eller stanna någon att bege sig till eller stanna kvar på utrikes ort, där han eller kvar på utrikes ort, där han eller hon kan befaras bli utsatt för hon kan befaras bli utsatt för eller på annat sätt råka i nödläge, eller på annat sätt råka i nödläge, döms för försättande i nödläge till döms för försättande i nödläge till fängelse, lägst ett och högst . fängelse, lägst ett och högst . Är brottet mindre grovt, döms till böter eller fängelse i högst . För försök, förberedelse eller stämpling till människorov, olaga frihetsberövande eller försättande i nödläge och för underlåtenhet att avslöja sådant brott döms till ansvar enligt vad som sägs i 23 kap. Detsamma gäller för försök eller förberedelse till olaga tvång som är grovt eller till dataintrång som om det fullbordats inte skulle ha varit att anse som ringa. För försök, förberedelse eller stämpling till människorov, människohandel för sexuella ändamål, olaga frihetsberövande eller försättande i nödläge och för underlåtenhet att avslöja sådant brott döms till ansvar enligt vad som sägs i 23 kap. Detsamma gäller för försök eller förberedelse till olaga tvång som är grovt eller till dataintrång som om det fullbordats inte skulle ha varit att anse som ringa. 1Senaste lydelse 1998:393. 2Senaste lydelse 1998:393. 3Senaste lydelse 1998:206. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Efter beslut av regeringen tillsattes en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att göra en översyn av bestämmelserna om sexualbrott samt av vissa angränsande frågor. Översynen skulle avse såväl det materiella innehållet som systematik, lagteknik och språk. Kommittén skulle särskilt utreda bland annat om det finns ett behov av ett särskilt brott som tar sikte på handel med människor, främst kvinnor och barn, för sexuella ändamål (Dir. 1998:48). Kommittén, som arbetade under namnet , avlämnade sitt slutbetänkande Sexualbrotten Ett ökat skydd för den sexuella integriteten och angränsande frågor (SOU 2001:14). I betänkandet föreslås att det skall införas två särskilda bestämmelser om straffansvar för människohandel för sexuella ändamål - ett brott för handel med vuxna och ett brott för handel med barn . Betänkandet innehåller i övrigt förslag till en ny reglering av sexualbrotten i samt förslag i angränsande frågor. I denna proposition behandlas förslagen om två särskilda straffbestämmelser om människohandel för sexuella ändamål. Övriga förslag behandlas inte i propositionen. En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1 och kommitténs lagförslag, såvitt avser bestämmelserna om människohandel, i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning över remissyttrandena, såvitt avser förslagen till bestämmelser om människohandel, finns tillgänglig i (Ju 2001/1805/L5). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har anfört att övervägande skäl synes tala för att införandet av ett särskilt straffansvar för människohandel bör anstå till dess att ett beredningsunderlag som omfattar även frågan om anslutning till och genomförande av relevanta internationella instrument finns att tillgå. Lagrådets synpunkter härvidlag behandlas i avsnitt 5.3. Regeringen gör härvid en annan bedömning än Lagrådet. Lagrådet har emellertid vidare anfört att om det ändå bedöms som angeläget att snabbt införa en lagreglering på detta område, bör i vart fall de nu föreslagna bestämmelserna göras till föremål för ytterligare bearbetning med beaktande av de synpunkter som Lagrådet har framfört. Regeringen har i dessa delar beaktat Lagrådets synpunkter och i viss utsträckning tillgodosett dem. Därutöver har vissa ändringar av främst redaktionell karaktär gjorts. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkter i avsnitt 5.4 samt i författningskommentaren. 4 Bakgrund och allmänna utgångspunkter 4.1Vad är handel med människor? Handel med människor är en komplex företeelse som innefattar ett hänsynslöst och cyniskt utnyttjande av andra människor. Människohandel innefattar flera olika led eller moment och kan därför beskrivas som en typ av kedjebrottslighet. Typiskt sett innefattar människohandel att människor, ofta kvinnor, rekryteras och transporteras inom ett land eller mellan länder genom användande av tvång eller något annat otillbörligt medel i syfte att de senare skall utnyttjas på olika sätt. Människohandel är typiskt sett internationella och gränsöverskridande brott. Gärningsmännen utnyttjar landgränserna för att försätta offren i en beroendeställning och för att själva undgå lagföring. Människohandel kan syfta till olika slags exploatering. Ett syfte är att personer skall utnyttjas för sexuella ändamål, t.ex. i prostitution eller för arbete på sexklubb. Kvinnor och barn är de grupper som löper störst risk att bli utsatta för sådan människohandel som också torde vara den form som är vanligast i vårt närområde. Människohandel kan emellertid även ske bl.a. för exploatering av en persons arbetskraft eller för överförande av mänskliga organ. Denna framställning tar huvudsakligen sikte på sådan människohandel som sker för sexuella ändamål. Människohandel som fenomen kan beskrivas med utgångspunkt från de definitioner av begreppet som finns i EU:s rambeslut om åtgärder mot människohandel och i tilläggsprotokollet till FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn (se avsnitt 4.2). Människohandel som avses i dessa instrument kan delas upp i tre huvudsakliga moment. Det första momentet är åtgärder för genomförandet av själva handeln. Här kan nämnas rekrytering och transport av andra människor såväl inom ett land som från ett land till ett annat. Hit hör också sådana förfaranden som att ta emot eller att inhysa dessa. Vidare ingår här överlåtelser av människor som är föremål för handeln mellan rekryterare och agenter eller s.k. mottagare. Till själva handeln hör även överlåtelser i destinationslandet mellan t.ex. olika bordellägare. Det kan också vara fråga om överlåtelser som består i överförande av faktisk kontroll över en annan person. Det är således fråga om olika former av befattningar med offren som kan se olika ut i olika kedjor eller nätverk. Det andra momentet är de medel med vilka de som är föremål för handeln hanteras. Exempelvis rekryteringen kan gå till på olika sätt. Kvinnorna, som det i regel är fråga om, kan föras bort mot sin vilja. De kan också vilseledas angående vilka tjänster de skall utföra kvinnorna tror inte sällan att de skall utföra ett riktigt arbete under relativt goda förhållanden. De kan också vara införstådda med att de skall t.ex. prostituera sig, men de blir lurade beträffande villkoren för prostitutionen. Handel som genomförts med det senast beskrivna tillvägagångssättet tycks vara den vanligaste formen av människohandel för sexuella ändamål som nått , såsom destinationsland för offren. Det kan också förekomma att en person missbrukar sin ställning eller på annat otillbörligt sätt påverkar en annan person och därigenom föranleder att denna person blir föremål för människohandel. Gemensamt för de Prop. 2001/02:124 olika situationerna är att offrets sårbara situation på ett eller annat sätt utnyttjas i något eller flera av handelns olika led. Handlaren utnyttjar att offret befinner sig i eller försätts i en sårbar situation av sådan art att offret inte har något annat reellt val än att underkasta sig utnyttjandet. Det tredje momentet är syftet med handeln. När det gäller sådan människohandel som syftar till sexuell exploatering kan det vara fråga om olika former av sexuell exploatering av människor. Vad som avses är i vart fall att syftet med handeln är att den som varit föremål för densamma skall prostituera sig. Också avsikt till andra slags sexuella utnyttjanden avses, såsom att någon genom de beskrivna åtgärderna skall förmås att uppträda på en sexklubb eller att medverka i en pornografisk film. Enligt tillgängliga rapporter är den gränsöverskridande handeln med människor för exploatering ett ökande fenomen. Här, liksom i andra fall, utnyttjas kvinnors och barns särskilt sårbara situation och dessa är följaktligen särskilt utsatta. De rekryteras, transporteras och säljs för att utnyttjas i prostitution och på andra sätt. I de länder där kvinnor och barn rekryteras råder oftast fattigdom och arbetslöshet. I den rikare delen av världen finns en efterfrågan på människor att utnyttja, bl.a. för sexuella ändamål. Det finns alltså förutsättningar för en cynisk och lukrativ handel. Samma mönster kan iakttas inom EU, i vårt närområde i övrigt och på andra håll i världen. Alla länder torde vara berörda av problemet, som ursprungs-, transit- eller destinationsländer. Enligt vissa uppskattningar kommer ca 500 000 kvinnor som offer för människohandel till någon av EU:s medlemsstater. är inte förskonat. Enligt FN blir mellan 700 000 och 2 miljoner människor offer för människohandel . Vinsterna är så stora att verksamheten jämförs med den internationella drog- och vapensmugglingen. FN har uppskattat att de kriminella grupperna tjänar på handeln med kvinnor. Handel med människor har ägnats stor uppmärksamhet i olika internationella organisationer. Det finns numera också ett flertal internationella instrument som behandlar frågan. Några exempel ges nedan. FN:s konvention om avskaffande av diskriminering av kvinnor trädde om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, den s.k. , i kraft. Enligt artikel 6 skall konventionsstaterna vidta alla lämpliga åtgärder, inklusive lagstiftning, för att bekämpa alla former av handel med kvinnor och utnyttjande av kvinnoprostitution. Förutom att konventionen pekar ut lagstiftning som en lämplig åtgärd, säger den inte vilka slags åtgärder som skall vidtas eller på vilket sätt staterna skall bekämpa handeln och utnyttjandet av kvinnorna. I konventionen finns inte någon definition av Prop. 2001/02:124 begreppet handel med kvinnor. öppnades FN:s konvention om gränsöverskridande organiserad brottslighet och dess tilläggsprotokoll om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn, för undertecknande. Till dem som har undertecknat konventionen och protokollet hör samtliga EU:s medlemsstater och, för gemenskapens räkning, liksom även och . För att kunna ratificera tilläggsprotokollet måste en stat först ha ratificerat huvudkonventionen. Protokollet träder i kraft när 40 stater har ratificerat det. Det kan alltså ta innan protokollet träder i kraft. Det antas få stor betydelse för världssamfundets möjligheter att bekämpa människohandel. Ett arbete med inriktning på att ratificera konventionen har påbörjats inom . Det pågår också ett arbete som syftar till att skall kunna tillträda det nämnda tilläggsprotokollet. Protokollets tre syften är: 1.att förebygga och bekämpa handel med människor, med särskild hänsyn tagen till kvinnor och barn, 2.att skydda och stödja offren med full respekt för deras mänskliga rättigheter samt 3.att främja samarbete mellan staterna för att uppnå dessa syften. Genom protokollet har man på global nivå i ett rättsligt bindande instrument lyckats komma överens om en definition av människohandel. Något förenklat innebär definitionen att handel med människor betyder rekrytering, transport, överföring, förvaring eller mottagande av personer (åtgärdsdelen) genom olika former av tvång, bortförande, bedrägeri, vilseledande, missbruk av makt eller av någons sårbara situation, givande eller mottagande av betalning eller förmåner för att erhålla samtycke från en person som har kontroll över någon annan person (medeldelen) i syfte att exploatera personer (exploateringssyftet). Brottets konstruktion består alltså av tre delar, nämligen en åtgärd av nämnt slag som begås genom användande av något av de nämnda medlen i ett exploateringssyfte. Med exploatering skall förstås, åtminstone, att exploatera annans prostitution eller andra former av sexuell exploatering, tvångsarbete, slaveri eller slaveriliknande sedvänjor, träldom eller avlägsnande av organ. I protokollet slås fast att ett offers samtycke till den åsyftade exploateringen saknar relevans när något av de angivna medlen har använts. Vidare slås fast att när det gäller barn behöver inget sådant medel ha använts för att människohandel skall anses föreligga. Slutligen slås fast att med barn avses varje person . och dess fakultativa protokoll Enligt FN:s konvention om barnets rättigheter () skall konventionsstaterna vidta alla lämpliga nationella, bilaterala och multilaterala åtgärder för att förhindra bortförande och försäljning av eller handel med barn för varje ändamål och i varje form (artikel 35). Två fakultativa protokoll till antogs i . Ett av dem handlar om handel med barn, barnpornografi och barnprostitution. Det andra avser barn i väpnade konflikter. har undertecknat båda protokollen. Frågan om tillträde till protokollen bereds inom . Enligt protokollet angående handel med barn, barnpornografi och barnprostitution anses som handel med barn varje handling eller transaktion genom vilken ett barn överlåts från en person eller grupp av personer till en annan mot någon form av ersättning. Den straffrättsliga lagstiftningen skall täcka sådana förfaranden oavsett om de är nationella eller gränsöverskridande och oavsett om de begås i organiserad form eller inte som består i att erbjuda, leverera eller mottaga ett barn med syfte att sexuellt exploatera det, överföra dess organ i vinstsyfte eller använda barnet i tvångsarbete eller att såsom mellanhand otillbörligt framkalla ett samtycke till adoption istrid med tillämpliga internationella överenskommelser. Varje stat skall se till att dessa handlingar är straffbara och att de är förenade med lämpliga straff som tar hänsyn till brottens allvarliga natur. Protokollet behandlar också kriminalisering av försök och medverkan, jurisdiktion, utlämning m.m. EU-rambeslut om åtgärder mot människohandel I fråga om straffrättslig tillnärmning inom EU finns en s.k. gemensam åtgärd om åtgärder mot människohandel och sexuellt utnyttjande av barn (EGT L 63, s. 2). Den gemensamma åtgärden, som är tämligen allmänt hållen, omfattar en lång rad ämnen, såsom definitioner, jurisdiktion, rättsförfarande, stöd till offren samt polissamarbete och rättsligt samarbete. Genom den åtog sig medlemsstaterna att se över sina gällande lagar för att se till att bl.a. människohandel är straffbelagt. I slutsatserna från Europeiska rådets möte i anges (slutsats 48) att när det gäller nationell straffrätt bör insatserna för att enas om gemensamma definitioner, grunder för åtal och påföljder i ett första skede koncentreras till ett begränsat antal sektorer med särskild betydelse, bl.a. människohandel. föreslog kommissionen i ett meddelande till rådet och , KOM (2000) 854 slutlig, två rambeslut om åtgärder för att bekämpa människohandel respektive åtgärder för att bekämpa sexuell exploatering av barn och barnpornografi. Förslaget om åtgärder för att bekämpa människohandel omfattade människohandel syftande till dels arbetskraftsexploatering, dels sexuell exploatering. Vid rådet för rättsliga och inrikes frågor nåddes en s.k. politisk överenskommelse om merparten av innehållet i rambeslutet. En politisk överenskommelse om resterande del, dvs. om tillämpliga straffskalor, nåddes . Därefter har yttrande beaktats och vissa ändringar gjorts. Rambeslutet kan förväntas antas under det spanska ordförandeskapet, , så snart samtliga medlemsstater har kunnat förankra det i sina nationella parlament och till följd därav häva sina nationella parlamentsförbehåll. Enhällighet krävs för ett antagande. Medlemsstaterna skall därefter genomföra bestämmelserna i rambeslutet senast från det formella antagandet av . I regeringens proposition 2001/02:99 föreslås att skall godkänna utkastet till rambeslut om åtgärder för att bekämpa människohandel. I samma proposition redovisar regeringen sin bedömning av de lagändringar som rambeslutet föranleder. Några konkreta förslag till lagändringar läggs inte fram i propositionen, utan regeringen avser att återkomma till med sådana förslag i senare sammanhang. Förslaget till rambeslut om åtgärder för att bekämpa sexuell exploatering av barn och barnpornografi förhandlas fortfarande. Det rambeslut som gäller människohandel omfattar alltså människo- handel syftande till sexuell exploatering och arbetskraftsexploatering. Rambeslutet behandlar definitioner av straffbar människohandel, kriminalisering av anstiftan, medhjälp, främjande och försök samt gemensamma lägsta maximistraff och vad som skall anses utgöra försvårande omständigheter. Dessutom tas upp frågor om bl.a. ansvar och påföljder för juridiska personer, jurisdiktion och brottsoffer. I artikel 1 definieras straffbar människohandel för arbetskraftsexploatering och för sexuell exploatering. Enligt punkt 1 skall varje medlemsstat vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att följande handlingar är straffbara: Rekrytering, transport, överföring, hysande, senare mottagande av en person, inbegripet utbyte eller överföring av kontroll över denna person, om a)tvång, våld eller hot, inklusive bortförande, brukas, eller b)svikligt förfarande eller bedrägeri brukas, eller c)missbruk eller utnyttjande av en utsatt belägenhet förekommer, som är av sådan art att personen inte har något annat verkligt eller godtagbart val än att ge efter för det missbruk som utövas, eller d)betalning eller förmåner ges eller tas emot för att erhålla medgivande från en person som har kontroll över en annan person - i syfte att exploatera den personens arbetskraft eller tjänster, inbegripet åtminstone tvångsarbete eller obligatoriska tjänster, slaveri eller sådana förhållanden som kan liknas vid slaveri eller träldom, eller - i syfte att utnyttja honom eller henne i prostitution eller andra former av sexuell exploatering, inbegripet pornografi. Vidare slås i punkt 2 fast att ett offers samtycke till den avsedda eller faktiska exploateringen saknar betydelse när något av medlen i punkt 1 a) d) har använts, och i punkt 3 att när det gäller barn inget sådant medel behöver ha använts för att straffbar människohandel skall anses Slutligen slås i punkt 4 fast att med barn avses i rambeslutet Prop. 2001/02:124 varje person . Enligt artikel 2 skall även anstiftan, medhjälp, främjande och försök att begå brott enligt artikel 1 vara straffbara. I artikel 3 punkt 1 anges att varje medlemsstat skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de brott som avses i artiklarna 1 och 2 är belagda med effektiva, proportionerliga och avskräckande brottspåföljder som kan medföra utlämning. Varje medlemsstat skall dessutom, enligt artikel 3 punkt 2, vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de brott som avses i artikel 1 är belagda med maximistraff fängelse, om brotten har begåtts under någon av följande omständigheter: -Gärningsmannen har på ett medvetet sätt och genom grov oaktsamhet satt brottsoffrets liv på spel. -Brottet har begåtts mot ett offer som är särskilt utsatt. Ett brottsoffer skall anses vara särskilt utsatt åtminstone i fall då offret i sexuellt avseende är underårigt enligt den nationella lagstiftningen och om brottet omfattas av artikel 1.1 sista stycket. -Brottet har begåtts med användande av grovt våld eller orsakat brottsoffret allvarlig skada. -Brottet har begåtts inom ramen för en kriminell organisation enligt gemensam åtgärd 98/733/RIF av om att göra deltagande i en kriminell organisation i unionens medlemsstater till ett brott, bortsett från den påföljdsnivå som däri anges (EGT L 351, 29.12.1998, s. 1). 4.3Något om det internationella arbetet i övrigt