prop · GP03173 · 2002-03-18 00:00:00 — Upprätthållandet eller bevarandet om man så vill av vårt traditionella odlingslandskap med ängar och natur- liga betesmarker utgör ett bra exempel på detta. Man bör komma ihåg att det endast är ett begränsat antal arter som vi nyttjar direkt i skogen kanske några promille av alla de arter som finns där. Däremot nyttjar samhället indirekt via ekosystemtjänster som arterna hjälper till att vid- makthålla ett mycket större antal arter; hur stort är det ingen som vet. Det som nyttjas direkt är oftast biologiska resurser och inte mång- falden i sig. Däremot påverkas mångfalden ofta av detta nyttjande. Hållbart nyttjande av biologiska resurser handlar exempelvis om skatt- ningar av bestånd, om att upprätthålla god miljökvalitet i de ekosystem där skattning eller skörd sker och om att använda brukningsmetoder, redskap m.m. som är långsiktigt hållbara. Hållbart nyttjande handlar även om de ekonomiska och politiska krafter som driver på eller begränsar nyttjandet eller skattningen, t.ex. regelverk, beskattning, krav från mark- naden eller handelspolitik, inklusive restriktioner eller subventioner i syfte att gynna inhemsk produktion. För att ett långsiktigt vidmakthållande av mångfalden skall kunna upp- nås krävs att vi etablerar ett hållbart nyttjande av de biologiska resur- serna, det vill säga ett nyttjande som sker på ett sätt och i en utsträckning som inte leder till långsiktig minskning av biologisk mångfald. Vid sidan av bevarandeåtgärderna krävs att sektorer och näringar, som använder de stora arealerna av mark och vatten i , i samarbete med samhället i övrigt utvecklar ett hållbart nyttjande i linje med definitionen ovan. Detta är en stor utmaning för naturvården och framöver. Att vidare- utveckla operativa definitioner av hållbart nyttjande av biologiska resur- ser är därför av stor vikt för de areella näringarna i , framför allt jord- och skogsbruk, rennäring och fiske. De avgörande faktorerna när det gäller att få till stånd en definition av hållbart nyttjande är mångfaldens variation och rum. Biologisk mångfald är något som alltid har varierat och bör variera över tiden och i landskapet, inte minst på grund av naturens egna processer. Att bevara biologisk mångfald innebär också att upprätthålla de processer som ger upphov till variationen i naturen, t.ex. att individer av vissa arter kan vandra t.ex. vissa fiskar och att genflödet mellan och inom populationer vidmakthålls. Allt detta måste vägas in när en operativ definition utvecklas, dvs. definitioner som kan användas i det praktiska arbetet i olika sektorer. Tillgängligt vetenskapligt underlag bör ligga till grund för arbetet. Utblickar bör göras till andra länder och hur dessa tillämpar begreppet hållbart nyttjande. I slutänden måste definitionerna vara möjliga att tillämpa i t.ex. jordbruk-, skogsbruk och fiskesektorerna. Regeringen avser att ge berörda myndigheter i uppdrag att utveckla och precisera begreppet hållbart nyttjande av biologisk mångfald och biologiska resurser, i syfte att underlätta en tillämpning inom framför allt areella näringar i . Det är angeläget att parallellt inom de olika Skr. 2001/02:173 sektorerna fortsätta med att utveckla operativa verktyg och att driva annat utvecklingsarbete i syfte att uppnå ett hållbart nyttjande. Operativa färdriktningar och takten för kommande förändringar bör exempelvis läggas fast. Ekosystemtjänsternas stora betydelse bör uppmärksammas bättre Ekosystemtjänsternas stora betydelse för samhället i stort och för specifika näringar har beskrivits i tidigare avsnitt. De har stor betydelse för alla tre dimensionerna av hållbar utveckling. Detta handlar om rela- tivt ny kunskap som växt fram inom den ekologiska forskningen . Denna kunskap har ännu inte riktigt trängt igenom inom miljövården eller i arbetet mot en hållbar utveckling; än mindre i samhällets olika ekonomiska sektorer. Att trygga dessa tjänster medför åtgärder på ekosystem- och landskapsnivå. Bevarandeåtgärder allena kan inte säkerställa att exempelvis pollinering eller rening av vatten upprätt- hålls. Därför måste brukande och bevarande tillsammans trygga att dessa ekosystemtjänster vidmakthålls över tiden. Ekosystemtjänsterna bör uppmärksammas bättre inom såväl miljö- vården som arbetet med en hållbar utveckling. Det bör ske bl.a. genom ökade ansträngningar att värdera dessa tjänster i olika relevanta samman- hang, inklusive försök till monetär värdering. Det faktum att det ofta kan vara svårt att genomföra vederhäftiga och allmänt accepterade monetära värderingar bör inte utesluta andra typer av värderingar. Analyser av ekosystemtjänster bör vägas in i planeringen. I viss mån görs detta redan, men ekosystemtjänsterna dvs. fungerande naturmiljöers bidrag till lös- ningar underskattas ofta. Vetenskapssamhället har en viktig roll i att fortsätta att ta fram kun- skap inom detta område och se till att denna kunskap sprids och förstås av olika avnämare. En specifik fråga är hur denna nya kunskap bäst skall kunna integreras i existerande modeller för värderingar och beräkningar i olika utrednings- och beslutssammanhang. 3.3Utvecklat och preciserat sektorsansvar Naturvården bör komma närmare brukarna genom att dessa ges förbättrade möjligheter till delaktighet och ansvar för naturvård. Kunskap och erfarenhet hos lokala aktörer inom olika areella nä- ringar bör tas till vara i den fortsatta utvecklingen av sektorsan- svaret inom naturvården. Naturvårdsarbetet bör integreras i alla relevanta verksamheter. Näringarna eller branscherna bör så långt som möjligt använda de miljöverktyg som finns inom ramen för den egna verksamheten och marknaden, exempelvis miljöcertifieringar och miljölednings- system. Dessa verktyg bör stimulera till en ytterligare ekologisk anpassning av produktionsmetoder m.m. för att minimera negativ påverkan men även för att stimulera positiva effekter. I sektorsansvaret ingår ett ansvar för vissa sektorsmyndigheter att följa upp miljöeffekterna av verksamheten, exempelvis genom insamling av nödvändiga data rörande effekter i naturmiljön som kan härledas från sektorns verksamhet. Det omfattar även i vid bemärkelse ett ansvar för dessa myndigheter att vidta åtgärder för att ställa till rätta negativa effekter från tidigare verksamhet inom sektorn. Strategiska miljöbedömningar bedöms bli ett värdefullt verktyg framöver när det gäller att se till att utvecklingen inom olika sektorer och politikområden bidrar till att naturvårdsmålen kan uppnås. Det bör göras en översyn av hur sektorsansvaret och -integreringen har fungerat , t.ex. genom att analysera framgångsfaktorer och hinder. Sektorsansvaret kan behöva vidareutvecklas med ut- gångspunkt i vad som lagts fast genom miljökvalitetsmålen. 3.3.1 Generellt om sektorsansvar och naturvård Fortsatt utveckling av sektorsansvaret Som redan framhållits utgör det miljöpolitiska beslutet om delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130 Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier) utgångspunkt för denna skrivelse när det gäller den fortsatta utvecklingen av sektorsansvaret inom naturvårdspolitiken. I propositionen anförs att ansvaret för att uppnå miljökvalitetsmålen inom alla samhällets sektorer, fördelas genom sektorsansvaret. Det innebär att myndigheter, företag och andra organisationer inom olika samhälls- sektorer tar ansvar för miljöfrågor inom sina verksamhetsområden. Utveckling och tillämpning av sektorsansvaret kopplar tillbaka till de grundläggande principerna om försiktighet m.m. som redovisats i av- snittet om grundsynen i regeringens naturvårdspolitik. Exempelvis har skogsbruket ett ansvar för hur skogsmarken brukas generellt, med hänsyn till friluftslivets intressen. Skogen har även stor betydelse när det gäller att tillgodose människors behov av naturupplevelser och friluftsliv. Följer man de areella näringarnas sektorer från skörd/produktion via förädling och distribution ända fram till konsumenten så kommer även handel och marknad och därmed de enskilda konsumenternas ansvar med i bilden. Marknadsbaserade verktyg i naturvården behandlas i avsnittet 3.15. Följande kan tjäna som exempel på områden där sektorsansvar och sektorsintegrering av naturvård bör fortsätta att utvecklas. Delmål 5 under Hav i balans samt levande kust och skärgård handlar om anpass- ning av uttaget av fisk så att fiskbestånden kan fortleva och, om så är nödvändigt, återhämta sig. Eftersom flera av de fiskarter som är aktuella är viktiga för hur hela ekosystemet fungerar exempelvis kan torsken betraktas som en nyckelart i så berör detta delmål natur- vården. Målet bör uppnås genom åtgärder inom fiskesektorn. Ett annat exempel kan vara viltförvaltning och jakt där god hushållning och vilt- förvaltning inom jaktsektorn är nödvändig. Ytterligare ett exempel kan vara olika skogliga åtgärders påverkan på vattenmiljöer och livsmiljöer i Här har skogssektorn ett ansvar att anpassa åtgärder inom skogs- bruket så att negativ påverkan på naturmiljön minimeras. exempel kan vara att undvika att anlägga nya vägar, järnvägar och skogs- bilvägar på ett sådant sätt att nya vandringshinder skapas. Som framgått av den redovisade grundsynen kan inte naturvårdsmålen uppnås endast med naturvårdsåtgärder i form av områdesskydd. omvänt naturvårdsproblemen kan inte lösas utan fortsatt anpassning och utveckling av naturvårdsansvaret inom sektorerna. Utgångspunkten bör vara att sektorn såväl sektorsmyndigheten om en sådan finns som näringen/branschen i första hand tar ansvar för en anpassning av verksamheten inom den egna sektorn. vara att negativa effekter på natur- och kulturmiljön och biologisk mång- fald minimeras, inklusive att för vissa sektorer minimera negativa effek- ter för friluftslivet. Sektorsansvaret för vissa sektorer innebär även ett ansvar för att finansiera olika åtgärder som är påkallade inom sektorn. Det bör framhållas att olika sektorers verksamhet även kan ha positiva effekter på naturmiljön. Odlingslandskapet med dess värden vidmakt- hålls ju ytterst genom jordbruket. också att stimulera och öka de positiva effekterna av verksamheten inom Naturvården bör komma närmare brukarna. Det handlar om att de en- skilda brukarna ges ännu bättre möjligheter att ta ansvar för att förebygga negativ påverkan på natur- och kulturmiljön, men också om att de positiva effekterna av brukandet, liksom det lokala kunnandet, tas till vara på bästa sätt. En sådan utveckling medför också ett ökat ansvar att bidra till den nationella måluppfyllelsen. Arbetet måste i hög grad utövas på lokal nivå, i det lokala brukandet och vid användandet av mark och vatten och andra naturresurser. Fortsatt kunskaps- och kompetensupp- byggnad på lokal nivå, hos aktörerna/brukarna, i respektive sektor har en Inom de areella näringarna bör man fortsätta att tillämpa de natur- vårdsverktyg som finns inom ramen för den egna verksamheten, inte minst s.k. marknadsbaserade verktyg som miljöledning och miljö- Sådana verktyg bör hanteras av berörda aktörer på marknaden, se vidare avsnitt 3.15. Dessa verktyg kompletterar andra, exempelvis statliga, åtgärder. Sektorsmyndigheternas viktigaste uppgift är att med hjälp av tillgängliga verktyg som exempelvis utbildning, råd, regelverk, köp av miljötjänster och avtal vara pådrivande i förhållande till den egna sektorn, dvs. Inom framför allt skogssektorn har frivilliga avsättningar för natur- vårdsändamål vuxit fram . Värnområden och skogsbrukets frivilliga avsättningar är några exempel. Detta bör ses som en positiv utveckling av sektorsansvaret som inklude- rar stora finansiella åtaganden från näringen. Skyddade områden bör i högre utsträckning ses som delar i ett större Mark- och vattenanvändning inom exempelvis de areella nä- ringarna får ofta effekter långt utanför själva verksamhetsområdet. struktur kan få fragmenterings- och barriäreffekter som kan påverka Skr. 2001/02:173 djuren i landskapet över stora ytor. Utmaningen består i detta fall i att inom respektive sektor fortsätta att utveckla ansvarstagande för natur- miljön, så att brukandet i omgivande landskap inte får negativa effekter i de områden som hyser särskilda värden. Sektorsansvaret behöver vidareutvecklas med utgångspunkt i vad som lagts fast genom arbetet med miljökvalitetsmålen. Detta gäller inte minst skogsbruket eftersom skogen är vår vanligaste, mest nyttjade frilufts- miljö. Detta gäller alla slags skogar men i synnerhet de tätortsnära. Fri- luftslivets behov bör integreras inom ramen för landskapsplanering. Skogens många olika värden är tydligt formulerade i miljökvalitetsmålet Levande skogar (se bilaga 2). Även andra sektorer har ett ansvar för att bevara goda förutsättningar för friluftsliv, t.ex. planering/byggande, fiske och jordbruk. Fritidsfisket är omfattande i vårt land och en grundförut- sättning är givetvis att det finns tillräckliga bestånd kvar för detta fiske. Fortsatt utveckling av sektorsansvaret innebär också förbättrat sam- arbete över sektorsgränserna. Exempelvis bedriver i praktiken jord- och skogbrukssektorerna sina verksamheter i ett och samma landskap. Många enskilda fastighetsägare äger både jordbruks- och skogsmark. Båda dessa markanvändningar påverkar också naturvården i vattenmiljöerna. I havet är det många sektorer som påverkar förhållandena och som på så sätt måste bidra med sin del av lösningen för att nå målen. Fiske, sjöfart och en rad landbaserade sektorer (utsläpp av föroreningar inklusive miljö- gifter) måste alla samarbeta och bidra till att målet Hav i balans samt levande kust och skärgård uppnås. Ansvar även för att följa upp miljöeffekter av sektorns verksamhet Sektorsansvaret omfattar även, för miljömålsansvariga myndigheter, ett ansvar för övervakning och uppföljning av den påverkan på naturmiljön som kan följa av verksamheten inom den egna sektorn. Ett exempel är ansvar för uppföljning av skogsbrukets påverkan på skogslandskapet inklusive vattenmiljöerna. Ett annat är ansvar för att följa effekterna på natur- och kulturlandskapet av hela jord- brukspolitiken. Ett sådant uppföljningsansvar inkluderar också ett finan- siellt ansvar för att inhämta nödvändiga data om tillståndet i naturmiljön som skall ligga till grund för analyser och bedömningar. Denna utveck- ling medför ett behov av en god samordning av den nationella och regionala miljöövervakningen samt att utvärdera vad informationen om miljötillståndet betyder, framför allt i relation till fastlagda miljömål. Roll- och ansvarsfördelning för miljömålsuppföljning och övervakning bör klarläggas av det tillsatta miljömålsrådet. Ett utvecklat sektorsansvar omfattar även i vid bemärkelse ett ansvar att vidta åtgärder i enlighet med för att ställa till rätta nega- tiva effekter från tidigare verksamhet inom sektorn. Miljöbedömningar ett värdefullt verktyg En miljökonsekvensbeskrivning krävs vid vissa beslut om projekt som riskerar att påverka miljön och naturen. En miljöbedömning bör även göras i de tidigare planeringsskedena för projekten och regelmässigt i Skr. 2001/02:173 samband med att planer och program utarbetas och inom olika sektorer vars verksamhet kan beröra naturvården. Detsamma gäller inför beslut om större förändringar och inriktning inom olika politikområden. Över- gripande miljöbedömningar är viktiga verktyg för att integrera miljö- hänsyn och naturvårdstänkande i samhällssektorernas planering och för att uppnå de uppsatta målen. Det nya EG-direktivet om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan innebär att påverkan på naturen måste redovisas tydligare och mer utförligt än för många planer och program, bl.a. skall påverkan på den biologiska mångfalden beskrivas särskilt. De allmänna hänsynsreglerna i De allmänna hänsynsreglerna i ställer en rad krav på olika verksamhetsutövare att skaffa sig kunskap, att vidta försiktighetsmått, val av bästa lokalisering samt hushållning. Detta är aktuellt inte minst inom olika sektorer som på olika sätt påverkar naturmiljön eller nyttjar biologiska resurser. Dessa hänsynsregler är viktiga som generella verktyg i naturvårdsarbetet även inom ramen för sektorernas verksamhet. Översyn av hur sektorsansvaret har fungerat Sektorsansvaret har utvecklats med start miljöpolitiska proposition. Utvecklingen har kommit olika långt i olika sektorer. Grundtanken med sektorsansvaret ligger fast ansvaret för mil- jön berör samhällets alla sektorer och många miljö- och naturvårdspro- blem kan bara lösas genom förändring och utveckling inom dessa. Många erfarenheter har vunnits och processen att få sektorsansvar och sektorsintegrering att fungera fullt ut har visat sig inte vara helt pro- blemfri. Sektorsansvaret har medfört en uppdelning av miljöarbetet på olika sektorer som i sin tur har medfört att helhetssyn och sektorsöver- gripande och horisontella perspektiv ibland har blivit lidande. Ett exem- pel är genresurspolitiken som är ett tydligt exempel på en sektorsöver- gripande fråga som berör många olika sektorer och politikområden. Integrering av naturvård bör också ses i betydelsen att exempelvis åtgärder inom skogssektorn integreras i ett landskapsperspektiv med åtgärder inom jordbrukssektorn. Det finns skäl att utvärdera huruvida uppdelningen av ansvar på olika sektorer har försvårat helhet och inte- grering mellan sektorer. Tiden är nu mogen att göra en översyn av hur sektorsansvaret och - integreringen har fungerat, att sammanställa och analysera erfarenheter. Kan man urskilja allmängiltiga framgångsfaktorer? Finns det mönster när det gäller hinder för att utveckla sektorsansvaret? Regeringen avser att se över hur sektorsansvaret och integreringen har fungerat . Över- synen bör ha som utgångspunkt att tillvarata hittillsvarande erfarenheter i syfte att utveckla och förbättra denna grundläggande process. Sektorsansvaret beträffande skogsbruket, såväl för myndigheterna som för skognäringen, behandlades särskilt i propositionen En ny skogspolitik (prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:352). Där lades fast att skogsbruk måste bedrivas så att biologisk mångfald och kul- turmiljövärden bevaras och att djur och växter som naturligt förekommer i vårt land ges förutsättningar att leva vidare under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Vidare uttalades att skogsbrukets sektor- sansvar för naturvård och kulturmiljövård måste utvecklas och förstärkas inom ramen för befintlig lagstiftning. Detta genomfördes bl.a. genom att ansvaret för t.ex. samråd vid arbetsföretag i skogsbruket fördes över till skogsvårdsmyndigheterna. I propositionen Strategi för biologisk mång- fald (prop. 1993/94:30, bet. 1993/94:JoU9, rskr. 1993/94:87) anfördes att i skogslandskapet bör biologisk mångfald-strategin bygga på en kom- bination av ett naturvårdsanpassat skogsbruk, vissa minimiregler för skydd av särskilt känsliga biotoper och inrättande av naturreservat och andra skyddade områden. har infört ett miljö- ledningssystem ISO 14001 i hela organisationen. Utöver miljökvalitets- målet Levande skogar har skogsbruket stor beröring med miljökvali- tetsmålen Myllrande våtmarker, Bara naturlig försurning och Levande sjöar och vattendrag. Den utvärdering av skogspolitikens effekter som presenterades av visar att flera positiva effekter uppnåtts på miljösidan. De frivilliga avsättningarna är redan i nivå med det mål som lagts fast i miljömålssammanhang och även miljöhänsynen har förbättrats . Utvärderingen visar tydligt rådgivningens och kun- skapsspridningens betydelse för utvecklingen av miljöhänsyn och ambi- tionerna beträffande frivilligt områdesskydd. Dock innebär ett tidigare produktionsinriktat skogsbruk att det finns och kommer finnas långt kvarvarande effekter i skogslandskapet på biologisk mång- fald. Rapporten visar också att flertalet nyckelbiotoper ännu inte är kart- lagda vilket medför en risk för att värdefulla objekt kan komma att av- verkas utan vetskap om att värden går förlorade. Ett annat problem är att skötselkrävande biotoper inte får den vård som krävs för att natur- och kulturvärden skall bevaras och förstärkas. Det faktum att ca 2 000 skogs- levande arter bedöms tillhöra någon av rödlistekategorierna (se av- snittet 3.11) utgör en stor utmaning för skogssektorn. Det återstår alltså ytterligare åtgärder för att skogspolitikens miljömål skall uppnås. För att långsiktigt säkra framtida tillgångar på skogsresurser återstår ytterligare åtgärder även för att skogspolitikens produktionsmål skall uppnås. I propositionen Hållbart fiske och jordbruk (prop. 1997/98:2) slås fast att grundläggande förutsättningar för ett framgångsrikt miljöarbete inom jordbruksområdet är ett kontinuerligt arbete inom jordbruksnäringen för att förstärka dess miljöansvar liksom att utövar sitt sek- torsansvar. Miljöersättningar inom jordbruket utgör ett viktigt verktyg inom sektorn när det gäller att upprätthålla gemensamma nyttigheter i form av biologisk mångfald och värdefulla kulturmiljöer. Då jordbrukspolitiken är en gemenskapspolitik utgör en miljöanpass- ning av EU:s gemensamma jordbrukspolitik en viktig del i miljöarbetet på jordbruksområdet. Därför har under sitt ordförandeskap i EU framgångsrikt drivit arbetet med att integrera miljöhänsyn och hållbar utveckling i jordbruket. Detta resulterade i att jordbruksministrarna under det svenska ordförandeskapet antog långtgående slutsatser inom detta område. För integreringen av miljöhänsyn är den aktionsplan för biologisk mångfald som har överlämnats från kommissionen till rådet och Europa- parlamentet mycket betydelsefull. Denna aktionsplan behandlades av rådet . Jordbruksministrarna antog vid sitt möte slutsatser som bl.a. innebär att effekterna på den biologiska mång- falden skall beaktas vid framtida förändringar av den gemensamma jord- brukspolitiken. All rapportering i enlighet med slutsatserna om integre- ring av miljöhänsyn och hållbar utveckling skall likaså inkludera biolo- gisk mångfald. Av de beslutade miljökvalitetsmålen är Ingen övergödning och Ett rikt odlingslandskap de två som tydligast berör jordbruk och naturvård. För att bidra till att dessa mål kan uppfyllas har ett flertal åtgärder vidtagits. Ett av de viktigaste verktygen i detta arbete är Miljö- och landsbygds- program 20002006. har det centrala an- svaret för genomförandet av programmet medan länsstyrelserna ansvarar för administrationen på regional nivå. Programmet omfattar ett antal åtgärder som finansieras gemensamt via den svenska budgeten och . Målet med programmet är att bidra till ett ekologiskt hållbart lantbruk samt en ekonomiskt och socialt hållbar utveckling på landsbygden. Tyngdpunkten i programmet ligger på miljöersättningar till jordbruket, exempelvis för skötsel av betesmarker och slåtterängar eller ekologisk produktion. Bland övriga åtgärder av vikt för naturvården och som finansieras inom ramen för programmet kan nämnas restaurering av betesmarker och slåtterängar, anläggning av våtmarker och småvatten samt kompetensutveckling. Sammantaget utgör åtgärderna inom pro- grammet en kraftfull satsning för att inom ramen för sektorsansvaret bidra till att de beslutade miljökvalitetsmålen kan uppnås inom jord- bruksområdet. Inom jordbrukssektorn görs flera viktiga naturvårdssatsningar för framtiden. En är den inventering av värdefulla ängs- och betesmarker som genomför tillsammans med länsstyrelserna. Denna inventering är av stor betydelse för att förbättra kunskapsläget och skapa en god grund för uppföljning och utvärdering av naturvårdsåtgärder inom jordbruksområdet. I syfte att säkra mängden småbiotoper i odlingsland- skapet skall före utgången av 2004 utarbeta en strategi för hur mängden småbiotoper i slättbygden skall kunna öka. Båda dessa projekt är av stor vikt för att miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap skall kunna uppnås. Vidare är tillgång på tillräckligt med betesdjur en nyckelförutsättning när det gäller att upprätthålla naturliga betesmarker i god hävd och därmed bevara värden från naturvårds- och kulturmiljösynpunkt. Det är därför av stor vikt att antalet betande djur inte blir en begränsande faktor i odlingslandskapet framöver.