prop · GP03182 · 2002-05-28 00:00:00 — Den lydelse som direktivet har och som anger att syftet är att möjliggöra erkännande samt att det skall ske i enlighet med nationell lagstiftning återspeglar medlemsstaternas önskan att ta hänsyn till de skillnader som finns mellan medlemsstaternas regler på detta område. Regeringen anser, till skillnad från , att skyldigheten att genomföra direktivet bör föranleda ändringar i utlänningslagen som säkerställer att direktivets avsedda verkan uppnås vad gäller frågan vilken betydelse andra medlemsstaters beslut skall få i . Nuvarande svenska bestämmelser om avvisning och utvisning kan inte anses tillräckliga. Skyldigheten att genomföra direktivet följer av , vilket även kommer till uttryck i direktivets artikel 8. I artikeln anges när medlemsstaterna skall ha genomfört direktivet och att de är skyldiga att överlämna relevanta författningar till kommissionen. Ett genomförande av direktivet i detta avseende är vidare nödvändigt för att tillvarata svenska myndigheters möjlighet att hantera ärenden om ersättningsanspråk enligt direktivet, dvs. i de fall det kan finnas anledning för att begära ersättning från en annan medlemsstat efter en genomförd verkställighet. Det vore inte konsekvent att endast genomföra vissa delar av direktivet. Som redogjorts för i kapitel 3 pågår ett omfattande arbete inom EU med att skapa ett område för frihet, säkerhet och rättvisa. Inte minst gäller detta det tidskrävande och ännu inte avslutade arbetet med att harmonisera medlemsstaternas lagstiftning inom det migrationspolitiska området. Se även uttalande till rådets protokoll om antagande av direktivet, där förklarar att en korrekt och effektiv tillämpning av principerna i direktivet nödvändigtvis förutsätter en lämplig framtida harmonisering av de nationella lagstiftningarna på detta område. Det finns all anledning att anta att utvecklingen på området fortsätter med en ökande harmonisering som följd. Hanterandet av andra staters avvisnings- och utvisningsbeslut kommer således att bli nödvändigt. Genom direktivet har ett första steg tagits som innebär en möjlighet till samverkan mellan medlemsstaterna på detta område. Denna möjlighet bör ta tillvara och således vidta särskilda åtgärder för att genomföra direktivet. Ett sådant genomförande överensstämmer med vårt generella stöd till det harmoniseringsarbete som bedrivs inom EU. Det är regeringens uppfattning att även bör delta genom att praktiskt tillämpa reglerna. Den modell för genomförande som nedan föreslås söker såväl att garantera att syftet med direktivet uppnås som att beakta de olikheter som fortfarande finns mellan medlemsstaternas regler. Det är vidare rimligt att personer inte skall kunna undgå att avvisas eller utvisas ur Schengenområdet genom att förflytta sig till ett annat medlemsland. Sammanfattningsvis är det således lämpligt att inför en möjlighet att tillmäta andra staters avgöranden betydelse. Alternativet med en ny avvisningsgrund Här skall först något sägas om utländska beslut om avvisning eller utvisning som faller in under artikel 3. Nedan, under rubriken Återkallelse av uppehållstillstånd, behandlas särskilt de åtgärder som enligt artikel 3.1 a) kan komma i fråga för utlänningar som har uppehållstillstånd i en stat som tillämpar direktivet. Artikel 3.1 b) ger en vid definition av vilka grunder som kan ha legat bakom ett beslut om avlägsnande från en annan medlemsstat medan artikel 3.1 a) särskilt reglerar beslut som är grundade på hot mot den allmänna ordningen eller inre säkerheten. Vid en jämförelse med svenska förhållanden kan både administrativa beslut om avvisning och utvisning falla in under artikel 3.1 b). Beslut enligt artikel 3.1 a) är i det svenska systemet vanligtvis beslut som meddelats av allmän domstol enligt 4 kap. 7 § UtlL men även enstaka administrativa beslut kan förekomma (jfr. kap. 2 § första stycket 3 UtlL). I andra stater som tillämpar direktivet är det vanligare att administrativa beslut faller in under artikel 3.1 a). Direktivet bör i genomföras på samma sätt för samtliga administrativa utländska beslut. En tänkbar modell är att utlänningslagen ändras så att en ny formell grund för avvisning förs in i 4 kap. 1 § UtlL. Den nya bestämmelsen kan avse personer som meddelats ett administrativt beslut om avvisning eller utvisning av en annan medlemsstat i enlighet med direktivet. Med en sådan lösning kan denna typ av ärenden prövas i enlighet med det befintliga regelverket. Enligt 4 kap. 1 § får myndigheterna besluta om avvisning men någon skyldighet att fatta ett sådant beslut föreligger dock Detta förhållande överensstämmer väl med den möjlighet till erkännande av andra staters beslut som direktivet erbjuder. motsvarande bestämmelse finns redan för situationen då det gäller att genomföra en avvisning som begärs av andra nordiska länder (4 kap. 2 § andra stycket UtlL). Med utgångspunkt i det svenska regelsystemet är det mer naturligt att behandla utländska avlägsnandebeslut grundade på en persons underlåtelse att följa nationella bestämmelser om utlänningars inresa eller vistelse (artikel 3.1 b), som en fråga om avvisning snarare än utvisning. Termen utvisning innebär, som tidigare nämnts, beslut om avlägsnande av en utlänning vars uppehållstillstånd har löpt ut eller återkallats eller som i har begått brott av viss svårhetsgrad. direktivet avser personer som meddelats beslut om avvisning eller utvisning i en annan medlemsstat men som därefter har undgått verkställighet ut ur medlemsstaternas område och befinner sig i en annan Avgörande för direktivets tillämpning i medlemsstat nummer två är den formella omständigheten att ett utländskt beslut om avvisning eller utvisning fattats. Som tidigare nämnts bör direktivet vad gäller samtliga utländska administrativa beslut genomföras på samma Motsvarande synsätt bör alltså gälla för administrativa beslut enligt artikel 3.1 a), bortsett från den situationen när utlänningen har Detta fall behandlas under avsnitt 7.2.1. En ny avvisningsgrund skulle i och för sig även kunna föras till de materiella avvisningsgrunderna i 4 kap. 2 § UtlL, i stället för de formella i 4 kap. 1 § UtlL. Mot detta talar dock det förhållandet att 4 kap. 2 § UtlL Prop. 2001/02:182 inte får tillämpas senare än efter utlänningens ankomst till Det får antas att de personer som det nu är fråga om vanligen inte passerar någon yttre gräns eller inre gränskontroll när de reser från en medlemsstat till en annan. De har meddelats ett beslut om avvisning eller utvisning i en annan stat men inte efterkommit det beslutet. Svenska myndigheter har i regel inte möjlighet att kontrollera när de kommit hit. Det är således sannolikt att dessa personer har vistats i när en fråga om verkställighet aktualiseras, och det är tänkbart att i flera fall överskrider . Det vore därför praktiskt ohållbart att begränsa giltigheten för denna typ av avvisning så att den måste ske efter ankomsten. Ett annat skäl som talar emot att placera den nu aktuella avvisningsgrunden i 4 kap. 2 § UtlL är den bestämmelsens karaktär. Enligt de materiella avvisningsgrunderna får en utlänning avvisas på grund av olika omständigheter som hänför sig till hans eller hennes person, t.ex. bristande försörjningsförmåga eller befarad kriminalitet. Det är mer lämpligt att se de utländska besluten som en omständighet av formell karaktär. Dessa beslut har olika bakgrund och är formulerade enligt olika regelverk. För de svenska myndigheterna blir det i stället själva förekomsten av sådana utländska beslut som aktualiserar prövningen. Det bör noteras att det inte är uteslutet att en person som i en annan medlemsstat erhållit beslut om avvisning eller utvisning enligt direktivet, och som därefter begår brott i , kan komma att utvisas ur till följd av brottet. Alternativet med erkännande av annan medlemsstats beslut En annan väg för direktivets genomförande i svensk rätt som skulle kunna vara tänkbar är att i utlänningslagen föreskriva att utländska beslut om avvisning eller utvisning som fattats i enlighet med direktivet skall gälla som svenska beslut om avvisning. En sådan metod har emellertid avsevärda nackdelar. De utländska beslut som avses är utformade på olika sätt i enlighet med ländernas olika rättssystem. Den utveckling som pågår inom det asyl- och migrationspolitiska området inom EU leder visserligen till en ökad harmonisering mellan medlemsstaternas regelverk, men alltjämt föreligger icke betydelselösa skillnader såväl vad gäller prövningsprocesser som när det gäller för vilka kategorier av personer som uppehållstillstånd beviljas. Detsamma gäller vilka förhållanden som kan ligga till grund för beslut om avvisning eller utvisning. De skillnader som således finns skulle kunna medföra svårigheter för det fall utländska beslut om avvisning eller utvisning likställdes med svenska beslut. Till bilden hör också att syftet med direktivet är att möjliggöra erkännande samt att det föreskrivs att besluten skall genomföras i enlighet med lagstiftningen i den verkställande medlemsstaten. Det föreligger således inte en skyldighet att erkänna utländska beslut om avvisning eller utvisning. Innan ett utländskt beslut om avvisning eller utvisning måste ett antal faktorer beaktas. Utöver de hänsyn som skillnaderna mellan medlemsstaternas beslut om avvisning eller utvisning kan föranleda innebär även föreskrifterna i direktivet att vissa bedömningar Enligt artikel 3 skall hänsyn tas till återtagandeavtal mellan medlemsstaterna och till eventuell tillämplighet av . Det måste därför övervägas till vilket land verkställighet skall ske med beaktande av dessa instrument. Dessutom bör det vara möjligt att ta hänsyn till det utländska beslutets utformning i förhållande till direktivet innan det läggs till grund för verkställighet. Genom att föreskriva att utländska beslut kan ligga till grund för avvisning, hellre än att de skall anses likställda med svenska beslut, kan hänsyn tas till dessa omständigheter inom den rådande processordningen. Ett likställande, eller erkännande, av andra medlemsstaters beslut skulle vidare innebära att en särskild ordning för överklagande av dessa beslut måste införas då direktivet föreskriver att överklagande skall kunna ske i den verkställande medlemsstaten. Genom att i stället föreskriva att ett nytt beslut om avvisning skall fattas kan gällande Ett direkt jämställande av ett utländskt beslut om avvisning får inte medföra ett inkräktande på rätten att ansöka om asyl. nämnts att det enligt utlänningslagen inte är en skyldighet att besluta om avvisning på formell grund utan att myndigheterna får fatta ett sådant En utlänning som t.ex. söker asyl i har rätt att stanna i landet som asylansökan prövas, trots att han eller hon utifrån enbart ett formellt synsätt kan avvisas direkt. En ny avvisningsgrund förs in i 4 kap. 1 § UtlL Med hänsyn till vad som sagts om de två alternativa möjligheterna att genomföra direktivet i svensk rätt framstår det som mindre lämpligt att föreskriva att utländska beslut om avvisning eller utvisning som fattats i enlighet med direktivet skall gälla som svenska beslut om avvisning. ordning där beslut fattade i enlighet med direktivet anges som grund för avvisning i 4 kap. 1 § UtlL överensstämmer betydligt bättre med stadgandet i artikel 1.2 att besluten skall genomföras enligt den nationella lagstiftningen i den verkställande medlemsstaten. innebär att verkställighetsfrågan inte behandlas för sig efter att ett beslut om utvisning eller avvisning fattats. utformning behandlar uttryckt med andra ord inte verkställighetsärenden som en särskild kategori av ärenden. En ordning där bestämmelser om en ny avvisningsgrund förs in i 4 kap. 1 § UtlL föreslås därför. valda lösningen bibehålls rättssäkerheten då utlänningslagens vanliga regler kommer att tillämpas. Detta innebär även att kravet i artikel 4 om rätt att överklaga tillgodoses. Frågan om vilken självständig betydelse den föreslagna avvisningsgrunden kan komma att få och om möjligheten att vid den praktiska tillämpningen förutsätta att det utländska beslutet är riktigt kan inte här uttömmande besvaras. Som påpekats är det sannolikt att den här föreslagna avvisningsgrunden endast i få fall kommer Det kan dock på intet sätt uteslutas att personer som erhållit Prop. 2001/02:182 beslut om avvisning eller utvisning i ett annat land inte förs upp på den så Detta förekommer såväl i som i andra medlemsstater och kan även avse personer som inte omfattas av t.ex. krav på tillstånd för inresa i . I sådana situationer är den nya avvisningsbestämmelsen nödvändig. skall framhållas att inget hindrar en parallell tillämpning av den nya avvisningsgrunden och andra grunder för avvisning. Dessa förhållanden kan ha betydelse för eventuella ersättningsanspråk mellan medlemsstater. Man skulle kunna tänka sig att någon ersättning inte kommer i fråga om personen avvisas på annan grund än de som direktivet anger, trots att direktivet i och för sig är tillämpligt. I avvaktan på förslaget från kommissionen lämnas här inte några närmare kommentarer. Det får ankomma på de tillämpande myndigheterna att avgöra i bedömningen av enskilda fall och eventuellt efter kontakter med utländska myndigheter. Även frågan om det är möjligt att vid prövningen utgå från att det utländska beslutet är riktigt får bedömas i det enskilda fallet. Regeringens förslag: Utländska beslut om avvisning eller utvisning grundade på hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten får läggas till grund för beslut om återkallelse av uppehållstillstånd om det finns särskilda skäl. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Länsrätten i har framfört synpunkten att lokutionen tillräckliga skäl i promemorians förslag till lagtext ger tillämpande myndigheter alltför lite vägledning. Justitiekanslern anför att bestämmelsen är svårläst och bör formuleras om för tydlighets skull. föreslår ett förtydligande av författningstexten samt att begreppet tillräckliga skäl ändras till tillräckligt starka skäl. Skälen för regeringens förslag: Avsnitt 7.2 ovan har berört frågan om hur sådana utländska beslut om avvisning eller utvisning som avses i artikel 3 skall behandlas i . I direktivet ges emellertid särskilda föreskrifter för en viss kategori av beslut. Artikel 3.1 a) föreskriver att beslut om avvisning eller utvisning grundade på hot mot den allmänna ordningen eller inre säkerheten gör det möjligt att återkalla uppehållstillståndet, om detta är tillåtet enligt den nationella lagstiftningen i den stat som har utfärdat uppehållstillståndet. För att genomföra denna bestämmelse bör möjligheten att återkalla uppehållstillstånd kompletteras så att även nu avsedda situationer omfattas. Någon skyldighet att återkalla föreskrivs inte i direktivet utan ett samråd skall ske mellan den verkställande staten och den medlemsstat som har beslutat om avvisning eller utvisning. Som nämnts under avsnitt 7.1.2 bör samråd mellan medlemsstater ofta kunna ske genom de Återkallelse av uppehållstillstånd kan inte ske utan att samråd har ägt rum mellan de berörda medlemsstaterna. I de fall en utlänning har beviljats uppehållstillstånd i krävs det mycket starka skäl för att återkalla detta. skall inte göra avkall på denna grundläggande princip och inte heller på det skydd och den rätt till bosättning som utlänningslagstiftningen ger. Redan innebär dock en skyldighet att beakta även övriga Schengenstaters intressen. En lämplig avvägning mellan dessa bägge intressen måste därför göras. I praktiken torde detta innebära att endast ett mycket starkt nationellt intresse i en annan medlemsstat av att en utlännings uppehållstillstånd återkallas här skulle kunna anses som ett tillräckligt starkt skäl även för del att återkalla uppehållstillståndet. Det bör kunna röra sig om fall där utlänningen gjort sig skyldig till allmänfarliga brott eller brott mot nationella intressen. De tillämpande myndigheterna har här att göra en bedömning i varje enskilt fall om återkallelse skall ske eller inte. En av de faktorer som också skall tillmätas betydelse är utlänningens anknytning till . Om en utlänning har uppehållstillstånd i och får uppehållstillståndet återkallat bör han eller hon utvisas med stöd av 4 kap. 3 § UtlL. I denna situation skall alltså inte avvisning enligt den föreslagna nya bestämmelsen i 4 kap. 1 § UtlL användas. Med anledning av de påpekanden som gjorts av remissinstanserna finner regeringen skäl att omformulera och förtydliga promemorians författningsförslag så att det bättre återspeglar de krav som ställs för att återkallelse skall kunna ske. Regeringen finner att direktivets bestämmelser i denna del bör genomföras i en särskild paragraf. Systematiskt finns ett samband med 2 kap. 10 § som avser återkallelse av uppehållstillstånd om utlänningen rapporterats på spärrlista enligt artikel 96 i . Därför föreslås en ny 10 a §. Regeringens förslag: Prövningen av ärenden om avvisning enligt den nya avvisningsgrunden skall göras av i första instans. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot promemorians förslag. Skälen för regeringens förslag: De avvisningsärenden som det är fråga om här är av den karaktären att de lämpligen bör prövas av . Vad gäller ärenden om återkallande av uppehållstillstånd och utvisningsärenden är detta den ordning som råder. Vad däremot gäller ärenden om avvisning kan dessa i första instans prövas av såväl polis som . Utgångspunkten är att ärenden om avvisning där utlänningen inte sökt asyl prövas av polismyndigheten. Härifrån föreskrivs vissa ytterligare undantag. Till undantagen hör de fall då avvisning begärts av den centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land. I denna situation har föreskrivits att skall pröva frågan om avvisning. Det finns anledning att behandla den nu aktuella situationen på motsvarande sätt. För detta talar ärendenas karaktär samt förhållandet att det vanligen torde röra sig om personer som vistats i landet. Regeringens förslag: För det fall beslut om avvisning eller utvisning fattats enligt de nu föreslagna bestämmelserna bör svenska myndigheter begära ersättning från den beslutande medlemsstaten. skall hantera ersättningsanspråk gentemot andra länder oavsett vilken svensk myndighet som fattat beslut om avvisning eller utvisning eller som verkställt beslutet. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: har inte något att invända mot förslaget men påpekar att det är svårt att bedöma framtida resursbehov då kommissionens förslag ännu inte presenterats. Verket anhåller därför om möjlighet att senare få återkomma till den frågan. Skälen för regeringens förslag: Frågan om finansiella obalanser behandlas inte närmare i direktivet. I samband med att direktivet antogs betonade rådet det nödvändiga i att dessa praktiska kriterier och närmare föreskrifter antas för att direktivet skall kunna tillämpas på ett bra sätt. Rådet uppmanande kommissionen att lägga fram ett förslag. Något sådant förslag har ännu inte lagts. Det är därför inte möjligt att närmare reglera frågan om kostnadsför- delning. Dock bör redan nu en beredskap finnas för det fall fråga om ersättning uppstår eftersom svenska regler för genomförande av direktivet kan komma att träda i kraft innan föreskrifter om finansiella Om ett beslut om avvisning eller utvisning fattas enligt de nu föreslagna bestämmelserna bör svenska myndigheter begära Prop. 2001/02:182 ersättning från den beslutande medlemsstaten. I enlighet med vad som sagts i avsnitt 7.1.2 anser regeringen att sådana frågor bör samlas hos en myndighet för att i möjligaste mån föra samman och bygga upp kunskaper på en nationell nivå. bör, såsom central utlänningsmyndighet, tills vidare vara den myndighet som får hantera ersättningsfrågor med anledning av direktivet. Detta gäller såväl i de situationer begär ersättning som då en annan medlemsstat begär ersättning av . ansvar gäller oavsett vilken svensk myndighet som utfört verkställigheten. Det har sagts att skall ersätta eventuella kostnader som åsamkats andra länder. Av samma skäl bör verket även få hantera ersättningar som betalas av andra länder till . Regeringens bedömning: Förslagen kommer inte att medföra några nämnvärda kostnader för det allmänna. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Länsrätten i konstaterar att det fortfarande råder beaktansvärda skillnader mellan medlemsstaternas migrationspolitik och deras regler och praxis i asylärenden. Därför finns det, enligt länsrätten, en risk för att den som skall avvisas eller utvisas från ett annat medlemsland försöker ta sig till om chanserna att få stanna där bedöms som större. Länsrätten menar att de nya reglerna därför kan bidra till att antalet asylsökande i ökar. Oavsett om det finns ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut från ett annat land återstår här utlänningslagens alla möjligheter för utlänningen att få sin sak prövad i . Enligt domstolens mening har det knappast varit möjligt att motverka den nämnda effekten av direktivet genom att genomföra föreskrifterna på något annat sätt än enligt förslaget. befarar att antalet personer som kommer att avvisas har underskattats. Styrelsen framhåller att det i andra medlemsstater fattas ett stort antal administrativa avlägsnandebeslut beträffande personer som inte söker asyl och som sedan avviker, eventuellt till . Detta kan kräva ökat polisiärt resursbehov och i så fall återkommer med begäran om förstärkning av resurserna. Statskontoret delar bedömningen att förslaget inte medför några nämnvärda kostnader för det allmänna. Statskontoret efterlyser emellertid en mer precis uppskattning av antalet personer som kan komma att avvisas eller utvisas till följd av förslaget för att man skall kunna bedöma hur stora resurser verkställande myndigheter bör ha i beredskap. Statskontoret anser att det i sammanhanget kan vara aktuellt med en bedömning av om är ett attraktivt land för personer att gömma sig i, i syfte att undkomma utländska beslut om avvisning eller utvisning. påpekar att kostnadskonsekvenserna av utredningens förslag blir ringa endast i de fall då efterspaning inte blir aktuell. Om måste spana efter personer som ett annat land beslutat avvisa eller utvisa kan, enligt verket, tillkommande kostnader uppstå. Skälen för regeringens bedömning: Förhållandet att utländska beslut kan tillmätas betydelse av svenska myndigheter bör inte leda till några omfattande konsekvenser. Det är inte sannolikt att antalet personer som kommer att avvisas eller utvisas från endast till följd av direktivet kommer att vara särskilt stort. De flesta fall där en tredjelandsmedborgare rör sig mellan medlemsstaterna torde täckas av och innebära att återsändande sker till den medlemsstat som bär ansvaret enligt denna konvention. Tredjelandsmedborgare som kommer till utan uppehållstillstånd här ansöker vanligen om asyl efter ankomsten till . För dessa personer reglerar i många fall vilken av medlemsstaterna som skall ansvara för prövning och bedömning av ansökan och rätten att vistas i unionen. För de situationer som återstår krävs att det kommer fram att tredjelandsmedborgaren har fått beslut om avvisning eller utvisning i en annan medlemsstat, något som i praktiken inte alltid torde ske. Slutligen skall, då svenska myndigheter "verkställer" en annan medlemsstats beslut, ersättning erhållas. Även om kommissionens förslag med närmare föreskrifter för hur dessa beräkningar skall ske ännu inte har presenterats framgår av artikel 7 i direktivet att staterna skall ersätta varandra för de finansiella obalanser som kan uppstå. Vad gäller de skillnader som råder mellan medlemsstaternas migrationspolitik och deras regler och praxis i asylärenden innebär detta, som påpekats, att den som skall avvisas eller utvisas från ett annat medlemsland försöker ta sig till ett annat land där chanserna att få stanna bedöms som större. Dessa skillnader finns dock .