prop · GQ0335 · 2002-12-20 00:00:00 — Ett framgångsrikt folkhälsoarbete förut- sätter enligt regeringens bedömning att folkhälsoaspekterna integreras i de verksamheter som bedrivs av kommuner och landsting. Vidare behövs ett strategiskt och långsiktigt sektorsövergripande arbete. Övergripande folkhälsoplaner är i detta sammanhang ett viktigt verktyg. En särskild folkhälsolag med lagfästa krav på folkhälsoplaner kan enligt regeringens mening äventyra den önskvärda utvecklingen och innebära att folkhälsoarbetet utvecklas i riktning mot ett eget verksamhetsområde. För det andra bedriver kommuner och landsting ett för- tjänstfullt folkhälsoarbete med anknytning till lokala folkhälsoråd och Agenda 21-arbete. Det är regeringens bedömning att denna process bör fortsätta på det sätt som bäst gagnar syftet med hänsyn till lokala förut- sättningar och behov. Forskning och metodutveckling, erfarenhets- spridning, utvärdering och stöd till nätverk för förtroendevalda och tjänstemän kan stärka den pågående processen. har att, tillsammans med berörda aktörer, fungera som stöd i denna process. I det resonemang som förs i slutbetänkande kring statlig regelstyrning påtalas flera alternativ och komplement till en särskild folkhälsolag. Där visas hur lagstiftningsinstrumentet kan använ- das på olika sätt på folkhälsoområdet. Enligt kommittén kan lagstift- ningen på detta område inriktas mot att reglera det allmännas åtaganden och skyldigheter (t.ex. HSL och SoL), skydda individer och grupper mot vissa hälsorisker (t.ex. arbetsmiljö- lagen (1977:1160), smittskyddslagen (1988:1472) och tobakslagen (1993:581)), skapa gynnsamma förutsättningar för samhällsutveckling och hållbar livsmiljö inklusive hälsa m.m. (t.ex. ), förelägga medborgare vissa beteenden i riskabla sammanhang (t.ex. trafikförordningens (1998:1276) regler om bilbältesanvändning och lagstiftning om promillegräns i trafiken). Regeringen delar denna syn och menar att lagstiftningsarbetet på folk- hälsoområdet i första hand bör gälla lagstiftning som mera direkt syftar till att främja hälsa, förebygga skador och sjukdomar samt olika former av skyddslagstiftning. Den lagstiftning som finns på dessa områden har dock inte tillkommit i syfte att skapa samhälleliga förutsättningar för en god folkhälsa på lika villkor för hela befolkningen utan har andra syften. Som tidigare nämnts (avsnitt 4.1) bör därför en särskild utredare ges i uppdrag att samlat överväga vilka lagändringar som kan behöva göras för att lagstiftningen på dessa områden bättre skall svara mot det över- gripande folkhälsomålet. I uppdraget bör även ingå att överväga om det finns behov av någon form av lagstöd för att reglera redovisningen till nationell nivå av det folkhälsoarbete som bedrivs på lokal och regional nivå. Processer och verktyg i det lokala och regionala arbetet Det övergripande folkhälsomålet och målområdena bör kunna vara väg- ledande och fungera som stöd och inspiration i arbetet på lokal och Kommuner och landsting, frivilligorganisationer och övriga aktörer kan bryta ner mål och delmål så att de blir uppföljnings- bara och användbara utifrån olika aktörers behov och förutsättningar samt vidta åtgärder för att nå dessa mål. Ett framgångsrikt folkhälsoarbete förutsätter enligt regeringens bedömning att folkhälsoaspekterna integreras i de ur folkhälsosynpunkt viktiga verksamheter som bedrivs av kommuner och landsting. muner och landsting bedriver ett förtjänstfullt folkhälsoarbete genom flera olika processer. Det är regeringens bedömning att denna process bör fortsätta på det sätt som bäst gagnar syftet med hänsyn till lokala förutsättningar och behov. Exempel på pågående processer är det lokala Agenda 21-arbetet som kan spela en viktig roll för ett framgångsrikt folkhälsoarbete, både genom arbetet med genomförande och vidareutvecklingen av de lokala hand- lingsplanerna för , kommunernas interna sektorsövergripande arbete och arbetet med lokal förankring samt samarbete med ideella organisationer, näringsliv och medborgare. Ett exempel på hur samordning på regional och lokal nivå kan stärkas är också fortsatt utveckling av lokala och regionala hälsoråd samt utveckling av lokala folkhälsoplaner. Stöd till lokal och regional nivå genom erfarenhetsutbyte och kunskapsspridning ges också genom Forum folkhälsa, ett samarbete mellan , Landstings- Regeringen ser positivt på I hälsoarbetet kan även hälsobudgetar och hälsoplaner vara väsentliga redskap för ett effektivt arbete. För ökad hänsyn till folkhälsa i arbetet inom alla sektorer spelar införandet av hälsokonsekvensbedömningar (HKB) en särskilt viktig roll. HKB har inte stöd i lagstiftningen på samma sätt som miljö- konsekvensbedömningar (MKB) har. Ett undantag gäller miljöeffekter på hälsa där en HKB-del ingår i MKB. Utredning av behovet av en sådan lagstiftning ingår i den utredning som ska tillsättas för att se över nuvarande lagstiftning mot bakgrund av regeringens förslag till över- gripande folkhälsomål, se avsnitt 4. När det gäller uppföljning kan det lokala arbetet stärkas genom sam- arbete kring välfärdsbokslut och hälsobokslut. Ett samarbete har initierats mellan , och Lands- diskutera hur rapporteringen från lokal och regional nivå till nationell nivå skall kunna ske utan att försvåra för den regionala och lokala nivån. Ett sektorsövergripande samarbete och integrering av förebyggande folkhälsoaspekter är särskilt viktigt inom och mellan områdena miljö- och hälsoskydd, fysisk planering och byggande, samt skola vård och omsorg. Ett exempel på där ett sektorsövergripande samarbete kan ge goda effekter för folkhälsan utgör samarbetet mellan miljöarbetet och folk- Arbetet med att utveckla regionala och lokala folkhälsomål kan integreras med det lokala och regionala miljömålsarbetet så att de ömsesidigt förstärker varandra, så kan t.ex. miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö förstärkas ytterligare med fokus på folkhälsan. sätt kan även integrerade åtgärdsstrategier utvecklas så att miljöarbetet och folkhälsoarbetet ömsesidigt förstärker varandra. Som stöd för en folkhälsoanpassad samhällsplanering kan sedan de anpassade folkhälso- målen åskådliggöras i kommunernas översiktsplaner. Ideella organisationer fyller viktiga funktioner i det lokala samhället. Samarbete med ideella organisationer kan ofta vara av stort värde för folkhälsoarbetet på lokal nivå. Regeringen anser att utveckling på regional och lokal nivå bäst främjas genom forskning, metodutveckling, erfarenhetsspridning, utvärdering och stöd till nätverk mellan olika aktörer på lokal och regional nivå. roll i ett samlat folkhälsoarbete Beröringspunkterna mellan folkhälsans bestämningsfaktorer och de om- råden som faller inom ansvarsområde är många, t.ex. fattigdom, boendesegregation, barns och ungdomars uppväxtvillkor, missbruk, våld i hemmet och konsekvenserna av brottslig verksamhet på med sitt ansvar för strategiskt viktiga verk- samheter ur folkhälsosynpunkt har en viktig roll i ett samlat folkhälso- arbete på nivå. Den kommunala med sina lagreglerade uppgifter syftar till att skapa goda levnadsförhållanden för medborgarna och kan därför också betraktas som en hälsofrämjande verksamhet. Regeringen anser att uppdrag är klart definierat och att den av kommittén föreslagna nya bestämmelsen i SoL om att skall få en lagreglerad skyldighet att främja förut- sättningarna för hälsa därför inte behövs. Som påpekats från flera remissinstanser finns det risk för att en sådan bestämmelse misstolkas och leder till att oavsiktligt tilldelas en större roll i folk- hälsoarbetet än övriga kommunala nämnder. Det viktiga är att folk- hälsotanken genomsyrar hela den kommunala förvaltningen både vid planering på lång sikt och vid genomförande av olika insatser i vardagen. Folkhälsofrågorna bör därför komma in som en naturlig del både vid planering och genomförande av alla insatser på samhälls-, grupp- och Socialtjänstlagen ställer uttryckliga krav på planering av verksamheter för äldre människor och människor med funktionshinder. svarande krav på övergripande planering av den verksamhet som bedrivs inom individ- och familjeomsorg finns inte . del ställer lagen endast krav på individuella planer i samband med vård och behandling av missbrukare och av barn och unga som vårdas utanför I övriga fall, t.ex. när det gäller människor med försörjnings- problem, anhörigvårdare eller brottsoffer, ställs varken krav på över- gripande eller individuell planering av insatserna. Enligt regeringens bedömning behövs en ökad medvetenhet om att socialt arbete inte uteslutande handlar om sociala åtgärder utan även om hälsoaspekter på såväl individ-, grupp- som samhällsnivå. vid mötet med enskilda individer och grupper i samhället i ökad utsträckning bör uppmärksamma ohälsa. Denna uppgift kräver inte Prop. 2002/03:35 bara samverkan med hälso- och sjukvården utan även samverkan med en rad andra aktörer inom den offentliga och ideella sektorn. har inte bara ett ansvar för att åtgärda problem utan har även lagreglerade uppgifter som syftar till att förebygga uppkomsten av sociala problem, främst när det gäller missbruk. Detta arbete är enligt regeringen av stor betydelse ur folkhälsosynpunkt. Det folkhälsoarbete som redan bedrivs med anknytning till folkhälsoråd i kommuner och landsting gäller framför allt samhällsplanering, hälso- och sjukvård, om- sorg, skola, miljöarbetet, arbetsmiljö samt regional utveckling. Social- tjänsten har inte spelat en lika framträdande roll. domineras av individuell ärendehandläggning även om grupp- och områdesinriktat arbete har ökat i omfattning . Det finns mot denna bakgrund anledning att ytterligare understryka att lagstadgade ansvar även omfattar förebyggande struktur- inriktade insatser. Sociala problem är ofta komplexa till sin natur och orsakas av såväl sociala, psykologiska som strukturella faktorer. Den enskildes hälsa och välbefinnande påverkas både av samspelet med andra individer och grupper och av samhällsstrukturen. De utmaningar vi står inför kräver ett offensivt inriktat socialt förändringsarbete. Ett sådant arbete måste bedrivas med ökad tonvikt på förebyggande åtgärder och tidiga insatser i syfte att motverka den ohälsa som följer i spåren av social problematik. har genom sin breda kontaktyta mot allmänheten en god överblick när det gäller människors levnadsförhållanden i lokalsamhället. Det är också inom som förutsättningar finns för att tidigt uppmärksamma en ur social synvinkel ogynnsam utveckling. Social- tjänsten bör därför ha goda förutsättningar att tidigt uppmärksamma och informera kommunledningen om tendenser till ogynnsam utveckling. bör också återkommande svara för att uppgifter om sociala förhållanden samlas in, bearbetas och ställs till den kommunala ledningens förfogande. På detta sätt kan medverka konkret i kommunens strategiska planering för en god folkhälsa på lokal nivå. När det gäller metoder och former för medverkan i folkhälsoarbetet har regeringen inte för avsikt att reglera denna fråga i lag. Regeringen ser med tillfredsställelse på den utveckling som stimu- lerats av och inom ramen för det gemensamma folkhälsoprogram, som initierades . Detta arbete bedöms i hög grad ha bidragit till att två av tre kommuner har någon form av folkhälsoråd där man arbetar gemensamt med andra aktörer lokalt och regionalt. Av Nationella folkhälso- kommitténs slutbetänkande framgår också att många landsting och kommuner arbetar med eller planerar för välfärdsbokslut, hälsokonsekvensbedömningar, hälsobudgetar eller hälsoplaner. Rege- ringen anser att utvecklingen på detta område bäst främjas genom forsk- ning och metodutveckling, erfarenhetsspridning, utvärdering och stöd till nätverk för förtroendevalda och tjänstemän. Regeringens förslag i propositionen medför inte några konsekvenser för statsbudgetens anslag. Regeringens förslag innebär att mål och uppfölj- ning och utvärdering av insatser för att förbättra folkhälsan skall kunna inordnas i den mål- och politikområdesstruktur som regeringen redan tillämpar. Berörda myndigheter beräknas inte heller belastas ytterligare eftersom mål inom områden som påverkar folkhälsan i hög grad redan finns . Institutet fick då ansvaret för den sektorsövergripande uppföljningen och utvärderingen av insatser inom folkhälsoområdet. Förslaget innebär inte heller några nya direkta åtaganden för kommu- ner och landsting. Den av regeringen föreslagna mål- och uppföljnings- strukturen bör kunna fungera som stöd och inspiration i arbetet på lokal och regional nivå. Strukturen bör även ge möjlighet för kommuner och landsting, frivilligorganisationer och övriga aktörer att formulera mål och delmål så att de blir uppföljningsbara och användbara utifrån olika aktörers behov och förutsättningar. Hur kommunerna och landstingen organiserar sina insatser beslutar de själva om, men regeringen vill i detta sammanhang framhålla att arbetet för att förbättra folkhälsan är ange- läget. Eftersom det övergripande nationella folkhälsomålet och de elva målområdena inte påverkar nuvarande lagstiftning, så innebär proposi- tionens förslag inte några nya åtaganden för kommuner eller landsting och därmed inga ökade kostnader. och regeringen har redan avsatt medel för insatser för att främja hälsan och förebygga sjukdomar inom de föreslagna mål- områdena. Detta gäller t.ex. inom politikområdet folkhälsa där rege- ringen under budgetåren 20012004 avser att avsätta för nya insatser när det gäller förebyggande arbete på alkohol-, narkotika och tobaksområdena. De flesta av dessa insatser kommer att genomföras av kommuner, landsting, frivilligorganisationer och övriga aktörer. I detta arbete ingår en ständig uppföljning av insatserna som ett nödvändigt inslag. Det gäller vidare inom politikområdet hälso- och sjukvård där riksdag och regering beslutat om ett resurstillskott till vissa nationella insatser om sammanlagt . Huruvida den nya inriktningen av folkhälsoarbetet kommer att inne- bära några krav på nya åtaganden från kommuner och landsting går inte att bedöma. har i uppdrag att sam- ordna arbetet med att identifiera och utveckla indikatorer för att följa om utvecklingen av bestämningsfaktorer inom de olika målområdena leder till förbättrad folkhälsa. En utredning avses tillsättas för att se över i vilka avseenden befintlig lagstiftning bör ändras ur ett folkhälsoperspektiv samt överväga former för redovisning till nationell nivå av det folkhälso- arbete som görs på lokal och regional nivå. Utredningen om eventuella förändringar av befintlig lagstiftning, former för redovisning av lokalt och regionalt folkhälsoarbete till nationell nivå samt Statens folkhälso- instituts förslag till indikatorer får utvisa om några nya eventuella åtaganden blir nödvändiga. Först under den vidare beredningen av dessa förslag kan regeringen ta ställning till om kommuner och landsting får nya åtaganden. Om så blir fallet kommer finansieringsprincipen att gälla. Sammanfattning av slutbetänkandet Hälsa på lika villkor nationella mål för folkhälsan (SOU 2000:91) Kap. 1 Uppdrag och arbetsformer har haft till uppdrag att utarbeta natio- nella folkhälsomål samt strategier för hur målen skall uppnås. Målen skall enligt direktiven vila på vetenskaplig grund. De mål och åtgärder som föreslås redovisas i detta betänkande. För framtagandet av målen har en rad experter och forskare inom olika områden medverkat. Kommittén har gett ut 19 olika underlagsrapporter med kunskapsbakgrunder. Av direktiven framgår även att kommitténs uppgift är att arbeta utåt- riktat och processintriktat. Två delbetänkanden har avgivits och kom- mittén har i egen regi skickat dessa på remiss till nästan 500 olika instan- ser. Tio debattskrifter i ämnen som är viktiga från hälsosynpunkt har tagits fram. Konferenser och seminarier har arrangerats. Kommittén har haft överläggningar med politiker och tjänstemän på såväl statlig som nivå, forskare, representanter för olika organisationer och näringsliv. Vidare har kommittén inbjudit olika aktörer att aktivt följa arbetet under utredningens gång. Kommitténs ordförande har varit arvo- derad på heltid och har medverkat vid ett stort antal utåtriktade aktiviteter på lokal och regional nivå. Kap. 2 Hälsoutvecklingen i I detta kapitel redovisas hälsoutvecklingen i . Medellivslängden ökar i den svenska befolkningen och visar ännu inte några tecken till stagnation. Dödsrisken har minskat i alla åldersgrupper. Det är framför allt nedgången i hjärt- kärlsjukdomar och skador som bidrar till den ökande medellivslängden. Även om överlevnaden förbättras visar andra dimensioner av ohälsan att en positiv hälsoutveckling inte är själv- klar. Hos medelålders och äldre människor har hälsan förbättrats, men den självskattade hälsan är inte längre lika god hos yngre människor. Bland yngre finns ökningar i tre symtomgrupper allergi och annan överkänslighet, värk i rörelseorganen samt psykiska symtom i form av bl.a. trötthet, sömnbesvär och nedstämdhet. I avsnittet ges en beskrivning av de största folksjukdomarna. En viktig folkhälsoaspekt är att de stora sociala olikheterna i hälsan består. Personer med kortare utbildning och som tillhör arbetargrupperna löper betydligt högre risk att drabbas av sjukdom och för tidig död än mer utbildade tjänstemän. Dessutom blir konsekvenserna av ohälsa betydligt svårare för arbetargrupper än för andra grupper. Det finns även tydliga hälsoskillnader mellan könen och mellan olika etniska grupper. Kap. 3 Några viktiga utvecklingslinjer i samhället och hälsans bestämningsfaktorer Hälsans bestämningsfaktorer och viktiga drag i samhällsutvecklingen som kan påverka hälsan beskrivs i detta kapitel. De folkhälsomål som föreslås tar sin utgångspunkt i hälsans bestämningsfaktorer. Människors livsvillkor och levnadsvanor är bidragande orsaker till sjukdomar, skador och annan ohälsa. Folkhälsopolitikens fokus bör vara att inom olika sek- torer av samhället och med olika metoder påverka orsaker och därmed förekomsten av ohälsa. De förändringar som sker på arbetsmarknaden, av välfärdspolitiken, av barnfamiljernas situation, av det sociala kapitalet i samhället, av konsumtionsmönster och tillgång till hälsovårdstjänster är utvecklingstendenser som belyses i kapitlet och som kan påverka hälsan. Kap. 4 Utgångspunkter för prioriteringar av mål och åtgärder När kommittén formulerat sina mål har utgångspunkten varit en huma- nistisk människosyn, vilket innebär alla människors lika värde samt att de enskilda individerna har frihet att handla. En viktig utgångspunkt för betänkandet är en vision om att alla människor skall ha likvärdiga möj- ligheter att förverkliga sina strävanden. För att detta skall vara möjligt krävs att de stora skillnaderna mellan olika gruppers hälsa minskar. I betänkandet väljer kommittén att inte definiera vad hälsa innebär. Hälsa är en subjektiv värdering där varje individ har sin egen syn. De förslag som kommittén lägger fram syftar till att förebygga den ohälsa som inne- bär att individens frihet hämmas. Kap. 5 Vision och övergripande riktlinjer för en god hälsa på lika villkor Visionen som föreslås är att nå en god hälsa på lika villkor. Kommittén har formulerat sex övergripande riktlinjer för samhällsutvecklingen. Dessa övergripande riktlinjer ligger sedan till grund för de nationella folkhälsomålen. Stärk det sociala kapitalet Med socialt kapital avses både den gemenskap som finns mellan med- borgarna i närmiljön, och de villkor som i stort främjar ett solidariskt samhälle, som att stora inkomstklyftor och olikheter i levnadsvillkor måste motverkas. Hälsan grundläggs under barndomen. För att alla barn och ungdomar skall få likvärdiga uppväxtvillkor är det viktigt att samhället stödjer för- äldraskapet och det sociala nätverk som omger barnet. Förbättra villkoren i arbetslivet Det goda arbetslivet är en förutsättning för hälsan. Det betyder att sam- hället bör sträva efter hög sysselsättning, en god psykisk och fysisk arbetsmiljö och att utslagning och diskriminering bekämpas. Skapa en god fysisk miljö Rent vatten, avlopp, ren luft och en giftfri miljö är nödvändigt för en god hälsa. Olika produkters inverkan på hälsan måste uppmärksammas. Miljön i form av naturen och rekreationsmöjligheter har en viktig inverkan på människors möjligheter till återhämtning. Människors levnadsvanor kan påverkas genom att stärka individen till att göra bra val. Samhället bör påverka de miljöer där ohälsosamma lev- nadsvanor skapas. Av solidaritet med dem som är särskilt sårbara måste vissa restriktioner när det gäller tillång till t.ex. alkohol och tobak finnas. Utveckla en god infrastruktur för hälsofrågor Samhällets stödsystem för främjande av en god hälsa är väsentligt. Det är viktigt att staten, landstingen och kommunerna utvecklar det hälsofräm- jande arbetet. Ett särskilt ansvar har hälso- och sjukvården. Kap. 6 Nationella mål för folkhälsan föreslår 18 hälsopolitiska mål med inrikt- ning på bestämningsfaktorerna för hälsan resp. den infrastruktur som behövs för att kunna påverka hälsan. Kapitlet inleds med en beskrivning av hur de olika målen påverkar den psykiska hälsan, sjukdomar och skador. Varje mål konkretiseras i några delmål. Samtliga mål innehåller även vissa åtgärder som är kopplade till olika aktörer samt indikatorer som visar hur de olika målen skall kunna följas upp. Mål 1 Stark solidaritet och samhällsgemenskap Hälsan påverkas av hur sociala relationer ser ut på samhällsnivån och genom de sociala band som finns mellan människor. Ett samhälle som präglas av gemenskap mellan människor kännetecknas av en hög grad av ekonomisk och social sammanhållning och med levnadsvillkor som inte skiljer sig allt för mycket mellan olika sociala och etniska grupper. Minskad fattigdom, minskad boendesegregation och kompensatoriska resurser för barn och ungdom i socialt utsatta bostadsområden är därför angelägna mål för att främja hälsan. Mål 2 Stödjande sociala miljöer för individen Människors hälsa formas i ett samspel mellan individuella förutsättningar och den omgivande sociala miljön. Isolering, ensamhet och otrygghet är riskfaktorer för hälsan. Att känna delaktighet, ha möjlighet att påverka sitt liv och ha en känsla av sammanhang är faktorer som gör människor mindre sårbara. En viktig uppgift är att främja stödjande miljöer i lokal- samhället och ge människor möjlighet till delaktighet i förenings-, bild- nings- och kulturverksamhet. Mål 3 Trygga och jämlika uppväxtvillkor Människors fysiska och psykiska hälsa grundläggs i barndomen. Att främja en trygg anknytning mellan barnet och föräldrarna påverkar den psykiska hälsan. De sociala och ekonomiska villkor som föräldrarna lever under påverkar barnens hälsa. Nära hälften av ohälsan hos barn kan härledas från de omständigheter som familjer lever under. För att barn skall ges goda uppväxtvillkor är en hälsofrämjande förskola och skola av betydelse. Mål 4 Hög sysselsättning Förvärvsarbete är för de flesta människor den viktigaste källan till för- sörjning. Arbetet är en viktig bas för människors identitet och sociala liv och får därmed effekter också på hälsan. Arbetslöshet påverkar hälsan. Kommittén vill därför betona betydelsen av hög sysselsättning, ingen diskriminering av invandrare och funktionshindrade på arbetsmarknaden och goda möjligheter för alla till livslångt lärande. Mål 5 God arbetsmiljö Arbetets villkor, arbetets förläggning och rum och anställnings- former genomgår stora förändringar. Att förändringarna på gott och ont påverkar människors liv och hälsa är uppenbart, men kunskaperna är otillräckliga. Den snabba ökningen av stressrelaterade långtidssjukskriv- ningar antyder att förändringarna på arbetsmarknaden kan vara ett hot mot folkhälsan . Kommitténs mål om en god arbetsmiljö handlar om en anpassning av fysiska och psykiska arbetskrav till individens för- utsättningar, ökat inflytande och utvecklingsmöjligheter i arbetet och minskat övertidsarbete. För att få ytterligare kunskap om vilken bety- delse som strukturförändringen i arbetslivet har för hälsoutvecklingen föreslår kommittén att en tillsätts.