prop · GP03169 · 2002-03-18 00:00:00 — Det ligger i sakens natur att sådana medgivanden normalt kommer att avse lagring för fredstida kriser. Om lagringsskyldigheten skall uppfyllas genom avtal med annan är det viktigt att den lagringsskyldige vid en krissituation verkligen får tillgång till det bränsle det andra företaget lagrar för hans räkning. I första hand är detta en fråga företagen emellan. Men det torde också ankomma på tillsynsmyndigheten att i samband med tillståndsgivningen formulera Prop. 2001/02:169 krav och ställa villkor i detta syfte. Ledning kan därvid lämpligen sökas i de detaljerade regler som gäller inom EU för utlandslagring. Dessa bestämmelser har reviderats efter ingående diskussioner mellan kommissionen och medlemsländerna. De kan därför sägas hålla den nivå som det är rimligt att eftersträva. Bland annat krävs att de avtal som ingås mellan den lagringsskyldige och lagerhållaren, och som skall delges myndigheterna, innehåller ett antal klausuler som är särskilt viktiga från beredskaps- och kontrollsynpunkt. Avtalen skall stipulera en rätt att förvärva lagren och sättet att fastställa priset för detta förvärv skall överenskommas mellan parterna. För tydlighets skull bör tillsynsmyndighetens rätt att tidsbegränsa de generella medgivandena och att ställa villkor som behövs från bered- skaps- och kontrollsynpunkt skrivas in i lagtexten. Valet av tidsperiod bör dock tillsynsmyndigheten själv få göra. Åtminstone i ett inlednings- skede ter det sig naturligt att medgivandena begränsas till att gälla högst ett lagringsår åt gången. Härigenom får tillsynsmyndigheten, i samband med att lagringsskyldigheten fastställs för kommande lagringsår, ett regelbundet tillfälle att med berörda företag gå igenom rutiner och uppdatera eventuella villkor. Möjligheten för tillsynsmyndigheten att återkalla ett lämnat med- givande behandlas i avsnitt 5.3. Ett medgivande från tillsynsmyndigheten att låta annan ombesörja lagringen för innebär inget avsteg från principen att lagringen sker på den lagringsskyldiges ansvar (jfr. 1984/85:53 s. 51). Exempelvis skall lagringsavgift kunna tas ut av den lagrings- skyldige med stöd av LBOK även i de fall bristerna i lagerhållningen beror på att den lagerhållare man avtalat med inte uppfyller sina åtaganden. Vilka företag som kan komma ifråga för beredskapslagring åt annan behandlas i avsnitt 5.2. De utökade möjligheter till lagring genom uppdrag åt annan som öppnas genom den föreslagna ordningen gör att det inte längre finns behov av särbestämmelser för tillfälliga svårigheter att själv hålla till- räckliga lager, exempelvis till följd av försenade leveranser eller vid fel på cisternerna. Den nuvarande bestämmelsen i 23 § bör därför utgå. Det kan förväntas att det nya systemet gradvis kommer att leda till en viss ytterligare centralisering av lagerhållningen, vilket skulle kunna medföra ökad sårbarhet. Ett par remissinstanser har särskilt påpekat detta och framhållit vikten av att en strategi finns för hur en tillräcklig geografisk spridning av lagren skall säkerställas. Det ingår enligt regeringens uppfattning i tillsynsmyndighetens åligganden att noga följa utvecklingen härvidlag och att vidta lämpliga åtgärder för det fall att en ökad centralisering skulle visa sig få negativa konsekvenser från beredskapssynpunkt. Frågan om lagring genom uppdrag åt annan behandlas vidare i kommentaren till 22 §. Lagring för annans räkning Regeringens förslag: får medge att en lagrings- skyldig inom landet ombesörjer lagring av lagringsbränsle för en annan lagringsskyldigs räkning. Sådant medgivande får ges även till den som utan att vara lagringsskyldig bedriver oljelagringsverksam- För den som inom landet driver oljeraffinaderi får medgivandet innefatta att lagringen sker i form av råolja, andra råvaror för tillverk- ningen eller halvfabrikat. Ett medgivande får tidsbegränsas och skall förenas med de villkor som behövs från beredskaps- och kontrollsynpunkt. förslag: Överensstämmer i stort med rege- Promemorians lagförslag: Överensstämmer med regeringens förslag, förutom att den som driver raffinaderi får fullgöra lagringsuppdrag endast med produkter och råolja. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget. sitt yttrande över promemorians lagförslag föreslår att raffinaderiernas lagring åt andra också skall kunna ske i form av andra råvaror för tillverkningen samt halvfabrikat. Skälen för regeringens förslag: I hittillsvarande system, där uppdrag åt andra att hålla lager endast får vara tillfälliga och dessutom är förbe- hållna en begränsad krets av lagringsskyldiga, har det inte funnits behov av att lägga fast särskilda regler för den som håller lager åt andra. Den utökade möjlighet att uppdra åt annan att ombesörja lagring som föreslås i avsnitt 5.1 innebär en betydande förändring härvidlag. räcker därmed enligt regeringens uppfattning inte med att säkerställa att de lagringsskyldiga uppfyller sina skyldigheter. En prövning bör därut- över ske av lämpligheten hos den som för annans räkning skall tillhanda- Liksom när det gäller medgivande att uppdra lagringen åt annan bör tillsynsmyndigheten individuellt pröva vilka företag som skall kunna åta sig sådana uppdrag. endast till företag som uppfyller rimliga krav på resurser och stabilitet. rätt att göra en förhandsbedömning av de företag som vill beredskapslagra åt andra bör uttryckligen framgå av lag- För tydlighets skull bör detta åstadkommas genom att en paragraf i LBOK ägnas åt denna kategori av företag. tillsynsmyndigheten få medge berörda företag att hålla beredskapslager I likhet med vad som är tänkt att gälla för de medgivanden som föreslås i avsnitt 5.1 bör tillsynsmyndigheten ha rätt att tidsbegränsa medgivanden och ställa de villkor som behövs från beredskaps- och Härigenom skapas förutsättningar för en effektiv och väl fungerande kontroll av att lagren verkligen hålls på avsett sätt. De företag som vill åta sig att vara lagerhållare åt annan bör således få ansöka om detta hos tillsynsmyndigheten, vilken i sin tur lämnar I första hand torde det bli aktuellt att ge andra lagringsskyldiga sådant tillstånd. Dessa företag ingår redan i beredskaps- systemet, de är väl kända av tillsynsmyndigheten och de kan förväntas fungera väl i krissituationer av olika slag. Det är också hos dessa företag de lagringsbränslen och den lagringskapacitet torde finnas tillgängliga som är grundförutsättningen för att kunna åta sig uppdrag som lager- Prop. 2001/02:169 hållare åt andra. Av lagtexten bör framgå att regleringen i huvudsak avses gälla denna kategori. Det finns dock även andra företag som är verksamma i försörjnings- kedjan avseende bränsle och drivmedel och som ägnar sig åt lagring utan att själva vara lagringsskyldiga enligt LBOK. Möjligheten att åta sig beredskapslagring åt annan bör bland annat av konkurrensskäl finnas även för dessa företag. En bestämmelse härom bör således tas in i lagen. Därmed öppnas också möjligheten för flera lagringsskyldiga att bilda gemensamma lagringsföretag, som efter prövning kan få tillsynsmyndig- hetens medgivande att hålla beredskapslager. Den möjligheten finns inte enligt nuvarande lagstiftning. Beredskapslagring genom icke lagringsskyldiga bör vara begränsad till olja och olika slags oljeprodukter. För kolbränslen, som endast tvångs- lagras för drift av el- och värmeproducerande anläggningar i krigssitua- tioner, är den beredskapsmässiga utgångspunkten väsentligt annorlunda och lagringskraven bör uppfyllas inom kretsen av lagringsskyldiga. kommer dock genom den föreslagna lagändringen att kunna pröva ansökningar från dessa företag om att få lagra åt varandra. Vi återkommer i avsnitt 5.3 till att alla företag som medverkar aktivt i beredskapslagringen i största möjliga utsträckning bör vara underkastade likartade tillsyns- och ansvarsregler. För företag som driver oljeraffinaderier i har tillsynsmyndig- heten möjlighet att medge att deras lagringsskyldighet fullgörs genom lagring av råolja, andra råvaror för tillverkningen eller halvfabrikat. Övervägande skäl talar för att motsvarande bör gälla ifall dessa företag åtar sig beredskapslagring åt annan. Det ankommer på tillsynsmyndig- heten att vid tillståndsgivningen beakta hur de omräkningstal för råolja och halvfabrikat i förhållande till lagringsbränslen som anges i EU:s oljelagringsdirektiv skall säkerställas. Frågan om lagerhållning åt lagringsskyldiga företag behandlas vidare i kommentaren till 23 §. Regeringens förslag: Den som efter tillsynsmyndighetens medgivande ombesörjer lagring åt annan skall lämna myndigheten de uppgifter som behövs för tillsynen av att lagen och med stöd av lagen meddelade föreskrifter efterlevs. får också vid vite meddela även den som fått medgivande att ombesörja lagring åt annan, föreläggande som behövs för att uppgiftsskyldigheten skall fullgöras och att myndigheten skall kunna utföra undersökningar av lager och granskning av bokföring får återkalla ett medgivande om den som fått medgivandet i något väsentligt avseende inte iakttar villkor som ställts av myndigheten eller det annars finns synnerliga skäl. beslut att återkalla ett sådant medgivande får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. förslag: Inga detaljerade förslag lämnas, men myndigheten förutsätter att tillsynen och kontrollen inte skall försämras genom de förslagna ändringarna i LBOK. Promemorians lagförslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag förutom att tillsynsmyndighetens möjlighet att återkalla ett medgivande endast gäller den som håller lager för annans räkning och att besvärsordningen för dessa beslut är annorlunda. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft invändningar. I sitt yttrande över promemorians lagförslag föreslår dock att även ett medgivande som lämnas enligt föreslagna 22 §, dvs. åt en lagringsskyldig, skall kunna återkallas. Bakgrund: De bestämmelser om uppgiftsskyldighet som finns i LBOK avser dels att göra det möjligt för tillsynsmyndigheten att fastställa lagringsskyldigheten på ett riktigt sätt, dels att ge förutsätt- ningarna för att kontrollera att de föreskrivna lagren verkligen hålls av den lagringsskyldige. Kontroll av lagerhållningen kan även ske genom inventering och besiktning hos den lagringsskyldige, som därför måste lämna tillträde till anläggningar och lokaler. Som nämnts under avsnitt 4 krävs ett effektivt kontroll- och övervakningssystem även för att uppfylla de krav som anges i EU:s oljelagringsdirektiv. Sanktioner mot försummelser av lagringsskyldigheten enligt LBOK tar i första hand formen av en särskild lagringsavgift, som skall betalas in till staten. Därutöver kan tillsynsmyndigheten tillgripa vitesföreläggande för att förmå den lagringsskyldige att hålla lager av den omfattning som åligger honom. Vitesföreläggande kan även tillgripas för att få in erforderliga redovisningar och uppgifter. Slutligen kan straff utdömas i vissa fall, bland annat om oriktiga uppgifter lämnats uppsåtligen eller av oaktsamhet eller om tillträde inte lämnats till anläggningar och lokaler. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 5 föreslås att alla lagrings- skyldiga i princip skall kunna få möjlighet att uppdra åt annan att ombesörja lagringen. Förutsättningen är dock att såväl den lagrings- skyldige som den som skall hålla lagren fått tillsynsmyndighetens medgivande härtill. De två slagen av medgivanden behandlas i avsnitt 5.1 respektive 5.2. Till medgivandena skall kopplas villkor som behövs från beredskaps- och kontrollsynpunkt. Enligt 30 och 31 §§ föreligger det en långtgående skyldighet för lagringsskyldiga och de som bedriver viss verksamhet med lagrings- pliktiga bränslen att lämna uppgifter till tillsynsmyndigheten. För att inte syftet med lagen skall frångås bör tillsynsmyndigheten ha samma möjlighet att utöva tillsyn över de företag som enligt medgivande med stöd av föreslagna 23 § genom avtal åtagit sig att hålla beredskaps- lager åt annan som när det gäller lagringsskyldiga som själva håller lagren. Detta kan lämpligen åstadkommas genom att 30 och 31 §§ görs tillämpliga på den förstnämnda kretsen företag och att därigenom även vitesföreläggande enligt 33 § andra stycket som behövs för att denna uppgiftsskyldighet skall fullgöras får meddelas dessa företag. har vidare, enligt 32 §, stora befogenheter när det gäller möjligheterna att undersöka lager som hålls av den som är uppgiftsskyldig enligt lagen samt att granska dennes bokföring och övriga handlingar som hör till verksamheten. Genom att 30 och 31 §§ görs tillämpliga på den krets av företag som avses i föreslagna 23 §, och som inte själva är lagringsskyldiga, kommer även dessa såsom uppgiftsskyldiga enligt LBOK att bli underkastade tillsynsmyndig- hetens undersöknings- och granskningsmöjligheter enligt lagen. Tillsyns- myndigheten får därigenom möjlighet att enligt 33 § vitesförelägga även denna kategori företag om de inte uppfyller sina åligganden enligt bestämmelserna i 32 §. De lagringsföretag som avses i föreslagna 23 § kommer också att omfattas av ansvarsbestämmelsen i 35 §. LBOK innehåller regler om medgivanden för lagrings- skyldiga, vilka kan förenas med de villkor som behövs från beredskaps- synpunkt (14 och 24 §§). Den sanktionsmöjlighet i form av vitesföre- läggande som står till buds för tillsynsmyndigheten om den lagrings- skyldige inte iakttar de föreskrivna villkoren finns i 33 § första stycket 2. För att inte syftet med lagen och med de föreslagna bestämmelserna om medgivande i 22 och 23 §§ skall kunna kringgås, bör sanktions- åtgärder kunna tillgripas även mot den som underlåter att iaktta de villkor som avses i dessa bestämmelser. I valet mellan att införa en möjlighet till vitesföreläggande, att införa en möjlighet att återkalla ett beviljat medgivande eller att finna andra lösningar för att säkerställa syftet med lagen, anser regeringen att möjligheten att återkalla ett beviljat medgivande under särskilt angivna förutsättningar framstår som den mest ändamålsenliga lösningen i detta fall. bör även kunna återkalla ett medgivande om det finns synnerliga skäl, exempelvis om förutsättningarna av beredskapsskäl eller på grund av internationella åtaganden har ändrats på ett sätt som omöjligen kunnat förutses vid beviljandet. Ett återkallande på denna grund torde endast kunna ske i rena undantagsfall. Möjligheten att återkalla ett medgivande kräver ett uttryckligt stadgande, som lämpligen bör tas in i en ny paragraf som placeras bland tillsynsbestämmelserna. Den prövning som sker i överklagade mål rörande återkallelse av beviljade medgivanden torde till övervägande del vara av rättslig karaktär, även om vissa frågor som i första hand rör beredskapsaspek- terna kan uppkomma. Mot bakgrund av de överväganden som låg bakom införandet av den nu gällande fullföljdsordningen (se prop. 1984/85:53 s. 78 och prop. 1971:30 s. 209 ff) ligger det enligt regeringens uppfattning närmast till hands att beslut om återkallelse av beviljade medgivanden får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Om ett medgivande enligt 22 § återkallas får den lagringsskyldige inte längre låta annan sköta lagringen utan han måste själv hålla lagret enligt huvudregeln. Därmed kommer också, i förekommande fall, de övriga sanktionsbestämmelser som LBOK anvisar att kunna tillämpas. För den som har fått medgivande enligt föreslagna 23 §, dvs. möjlighet att lagra åt annan, innebär ett beslut om återkallande att det inte längre blir möjligt att åta sig uppdrag som hållare av beredskapslager. Även i sådant fall blir följden att den lagringsskyldige själv måste svara för lagringen eller vända sig till annan lagerhållare som redan har eller som kan räkna med att få tillsynsmyndighetens godkännande. Om tillsynsmyndigheten återkallar ett medgivande som lämnats med stöd av 22 eller 23 §§ kan detta väntas få ekonomiska och andra konsekvenser för berörda företag genom de omdisponeringar som måste Det får förutsättas att de företag som avtalar med varandra om Prop. 2001/02:169 lagerhållning även inbördes reglerar följderna av olika slags myndig- För att bland annat underlätta tillsyn och kontroll skulle det troligen vara bra om någon form av standardiserade klausuler kom till använd- ning i avtalen mellan lagringsskyldiga och lagerhållare. Tillsynsmyndig- heten kan därför lämpligen tillsammans med branschorganisationerna ta initiativ till överläggningar med berörda företag i detta syfte. I det sammanhanget bör också frågan uppmärksammas hur man skall förfara ifall en lagerhållare, som lagrar åt mer än en lagringsskyldig, brister i sina åtaganden men att det är oklart till vilken enskild lagringsskyldig som bristen kan hänföras. Frågor om tillsyn och kontroll behandlas i vidare i kommentarerna till 3031, 33 och 33 a §§. 6 Tvångslagring av gasol upphör Regeringens förslag: Skyldigheten att beredskapslagra gasol upphör. förslag: Överensstämmer med regeringens Promemorians lagförslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget. Bakgrund: I samband med den förra större revisionen av LBOK diskuterades motiven för att lagra gasol och det ifrågasattes om lagrings- skyldigheten inför oljekriser alls hade något berättigande. meddelade att man avsåg låta frågan ingå i uppdraget för en kommande kontrollstation för oljelagringen (prop. 1994/95:176 s. 47). de snabba förändringarna av planeringsförutsättningarna för det civila försvaret kom någon sådan kontroll- station inte till stånd på det sätt som ursprungligen avsetts. också reglerna för gasollagringen kommit att vara oförändrade. myndigheten har dock inom ramen för gällande riktlinjer i största möjliga utsträckning tillåtit de lagringsskyldiga att fullgöra skyldigheten genom lagring av annat bränsle än gasol. användes i gasol för energiändamål. Merparten används inom industrin. Andra stora användningsområden är som bränsle vid värmeproduktion från el-, gas- och värmeverk. den totala användningen av bränslen för energiändamål svarade gasolen Förbrukningen sker med få undantag i Gasol framställs vid raffinering av råolja eller i samband med utvinning av naturgas. Till kommer den övervägande delen av gasolen från och från inhemska raffinaderier. upphandlas på världsmarknaden. var produktionen i de svenska På marknaden agerar ett tiotal större Lagringsskyldigheten av gasol uppgick till . Vid lagring hålls gasol under tryck eller nedkyld. kan ge dispens för att lagerberedskapen för fredstida oljekriser hålls i Prop. 2001/02:169 råvaror, i annat bränsle eller i specifika producerade varor. har alla lagringspliktiga säljare och användare av gasol dispens från att lagra gasol där det kan påvisas att energiproduktionen från gasol kan ersättas på nyssnämnda sätt. Några internationella åtaganden om att lagra gasol har inte. I EU:s oljelagringsdirektiv finns inte gasol medtaget bland lagrings- bränslena och inget annat EU-land än föreskriver heller lagring av gasol i sina nationella bestämmelser. Skälen för regeringens förslag: Enligt Energimyndigheten föreligger ingen oro för en bristsituation på gasol under en oljekris. Ingen av remissinstanserna gör en annan bedömning. Marknaden i Nordväst- är i hög grad lokal och det råder balans mellan produktion och konsumtion av gasol. Inhemsk produktion av gasol sker i vid raffinering av råolja vid samtliga tre raffinaderier. Leveranssäkerheten och tillgängligheten på gasol anses vara mycket god. Gasol som bränsle är hos många användare direkt konverterbar till andra bränslen. Eftersom det inom EU endast är som föreskriver beredskapslagring av gasol uppfattas detta som en viss snedvridning av konkurrensläget. Lagringskostnaden för gasol är också avsevärt mycket högre än för andra bränslen. Sammantaget gör regeringen bedömningen att tvångslagringen av gasol kan upphöra utan att det leder till någon avgörande försämring av energiberedskapen. Vi föreslår därför att näringslivet inte längre skall tvingas att lagra gasol, vare sig för fredstida oljekriser eller för krigs- situationer. Detta förutsätter att LBOK ändras. Enklast åstadkoms åsyftad förändring genom att gasol tas bort från förteckningen över lagrings- bränslen i 5 § och att följdändringar görs i alla paragrafer som hänvisar till gasol. Frågan om gasollagringens upphörande behandlas vidare i kommen- tarerna till 5, 67 och 18 a §§. Regeringens förslag: Lagändringarna avseende gasollagring träder i Övriga ändringar träder i kraft förslag: Frågan har inte berörts. Promemorians lagförslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Svenska förordar att författ- ningsändringarna träder i kraft . lämnar förslaget utan invändning. Skälen för regeringens förslag: Enligt LBOK 3 § fastställs skyldig- heten att hålla beredskapslager i taget, räknat från och med den till och med (lagringsåret). För avvecklingen av gasol- lagringen krävs inga längre förberedelser. lagändringarna i denna del träder i kraft . tvångslagringen av gasol från och med /2003. När det gäller den föreslagna möjligheten att ge uppdrag åt annan Prop. 2001/02:169 lagerhållare krävs en hel del förarbete framförallt från tillsynsmyndig- Generella kriterier för avtalen om lagerhållning måste tas fram och diskussioner behöver föras med branschföreträdare om hur smidiga men effektiva kontroll- och tillsynsrutiner skall läggas upp. Målsättningen bör vara att i möjligaste mån anpassa rutinerna till den praxis som redan etablerats inom näringslivet när det gäller lagrings- samarbete och andra närliggande frågor. Rutinerna bör också i tillämp- liga delar byggas upp så att de passar ihop med dem som gäller för utlandslagring. Regeringen bedömer att bör kunna ha ett fungerande system för att kunna behandla ansökningar från företag som vill begagna sig av de möjligheter som nyordningen erbjuder. Därför föreslås att de författningsändringar som hör samman med lagringsskyldigs uppdrag till annan träder i kraft först . Ändringen behandlas i avsnitt 6. I paragrafen anges de varuslag för vilka lagringsplikt föreligger (lagringsbränslen). Punkten 6 om gasol utgår från förteckningen över lagringspliktiga bränslen. 6 och 7 §§ I konsekvens med att tvångslagringen av gasol upphör utgår i 6 § punkten 5 och i 7 § punkten 3 a) ur lagtexten. Paragrafens första och andra stycken är oförändrade. Av första stycket i paragrafen framgår att lagringsskyldigheten skall fullgöras med varor inom samma varuslag som grundar lagringsskyldigheten. I andra stycket anges att lagringsskyldigheten skall fullgöras med varor som den lagringsskyldige äger. I tredje stycket anges de undantag som finns från bestämmelsen genom hänvisningar till 14, 22 och 23 §§. Bestämmelsen i nuvarande 23 § utgår till följd av de lagändringar som sker för att utöka möjligheterna för lagringsskyldiga att uppdra åt annan att hålla beredskapslager (se nedan i kommentarerna till 22 och 23 §§). Hänvisningen till 23 § i denna paragraf tas därför bort ur lagtexten. Första stycket i paragrafen är oförändrat. I stycket anges att lagrings- bränslen skall förvaras inom landet i lageranläggningar, som de lagrings- skyldiga förfogar över, på ett från beredskaps- och kontrollsynpunkt tillfredsställande sätt. Av andra stycket framgår att undantag från denna bestämmelse finns i 14 §, som innehåller en uppräkning av vissa undantag som får medges av I 22 § införs utökade möjligheter för lagrings- skyldiga att uppdra åt annan att ombesörja lagring. I förekommande fall kommer tillsynsmyndigheten inte att upprätthålla kravet på att den lagringsskyldige skall förfoga över själva lageranläggningen där lagringsbränslet förvaras. I andra stycket görs därför en hänvisning även till 22 §. I paragrafen finns bestämmelser om värmeverkens och kraftvärme- verkens lagring. Till följd av att beredskapslagringen av gasol slopas, tas gasol bort från lagtexten i första, andra och fjärde styckena. Vidare görs vissa redaktionella ändringar till följd härav. Ändringarna behandlas i avsnitt 5.1. Innehållet i paragrafen är delvis nytt.