prop · GP03173 · 2002-03-18 00:00:00 — Detta kopplar i sin tur till hela den regionala utvecklingen i bygden, t.ex. att det finns tillgång på social service, att det finns mejerier som är villiga att hämta mjölken, att det finns efterfrågan på kött från naturbetesmarker och att det finns lön- samhet i verksamheten. Det finns många liknande exempel från andra sektorer. Som grund för naturvårdspolitiken ligger de fem grundläggande värden som även har utgjort utgångspunkt för utformningen av miljö- kvalitetsmålen (se proposition 2000/01:130). Dessa fem värden har alla en mer eller mindre stark koppling till naturvårdspolitiken. Dessa värden bör inte uppfattas som enskilda storheter utan de är beroende av varandra och samspelar. Matrisen nedan visar med några exempel hur olika delar av naturvårdspolitiken kan kopplas till dessa fem värden. Exempel på element i Bevarandet av goda förutsätt- ningar för friluftslivet, inklusive skydd av tätortsnära områden Bevarande och hållbart nyttj- ande av ekosystem, naturtyper, arter (populationer) och gene- Bevarande av landskap och na- turtyper som mer eller mindre har formats av människan förmåga och förmåga att möta hållbart nyttjande, upprätthåll- ande av en god miljökvalitet, ekologiska tjänster olika äm- ning, rening av vatten m.m. 5.En god hushållning med naturresurser Hushållning med, inklusive återanvändning och ersätt- ning av, icke förnyelsebara naturresurser, t.ex. naturgrus Ett från bl.a. biologisk mångfald-synpunkt hållbart nyttjande av skogar, fisk- bestånd, vilt m.m. Två grundläggande element i naturvården är 1) att upprätthålla funge- rande ekosystem inklusive att bevara växt- och djursamhällen, livs- miljöer, arter och geologiska underlag och formelement som hör till dessa och 2) att upprätthålla goda förutsättningar för friluftsliv och rika naturupplevelser i den svenska naturen. De återfinns bland de grund- läggande värdena ovan. Men naturvården har alltså en bredare bas och uppgift än dessa två element. Naturvårdens insatser sker i ett landskap där natur och kultur är närvarande som två aspekter i Naturvård och kulturmiljövård kan därför inte hanteras eller bedrivas som två separata företeelser; i stället bör en helhetssyn på landskapet vara utgångspunkten. Detta förhållande utvecklas närmare i De två nämnda elementen skall ses som sammanflätade i varandra; bevarad biologisk mångfald är en grundläggande förutsättning för friluftsliv och naturupplevelser. Omvänt utgör friluftslivet grund för många människors kontakt med och känsla för naturen och därmed i för- Skr. 2001/02:173 längningen för ett engagemang för naturen. För att upprätthålla goda förutsättningar för friluftsliv krävs bl.a. att områden med goda kvaliteter för friluftsliv reserveras, förvaltas och utvecklas för detta ändamål. Regeringen vill därför framhålla att naturvård och friluftsliv hör nära samman och att det även finns behov av en aktiv friluftspolitik (se vidare avsnittet 3.8). Naturvården bör även framöver omfatta såväl att bevara och restaurera värdefull natur i form av områden, livskraftiga populationer och genetisk variation som att tillgodose att det finns tillgång på bra områden för friluftsliv. Det handlar dock inte endast om att bevara områden eller arter som enskilda företeelser utan också om att upprätthålla funger- ande ekosystem som inkluderar funktioner, strukturer och processer. Värnandet av värdefulla geologiska objekt och av landskapsbilden skönheten i landskapet ingår liksom viltförvaltning också i naturvård. Jakt har nära beröringspunkter med naturvård och friluftsliv men bör i första hand ses som ett nyttjande av naturen. Där bör principer om bevarande, etik, hållbart nyttjande och god hushållning gälla. Mot bakgrund av ovanstående täcker skrivelsen inte alla delar av naturvården. Några områden som har behandlats, eller avses behandlas, i annat sammanhang bör nämnas särskilt: Rovdjurspolitiken har lagts fast genom regeringens proposition Sammanhållen rovdjurspolitik (prop. 2000/01:57, bet.2000/01:MJU9, rskr. 2000/01:174). Förvaltningen av våra rovdjursstammar tas därför inte upp närmare i denna skrivelse. När det gäller strandskyddet avser regeringen återkomma efter det att har redovisat det uppdrag om strandskyddet som regeringen beslutade . Beträffande naturvårdsfrågor som specifikt kopplar till genom- förandet av ramdirektivet för vatten avser regeringen att återkomma till med en proposition. 2.4 Sektorernas roll och ansvar Sektorsansvaret utvecklas i propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MU03, rskr. 2001/02:36). Där anförs att ansvaret för att uppnå miljökvalitetsmålen inom alla samhällets sektorer fördelas genom sektorsansvaret, dvs. myndigheter, företag och andra organisationer inom olika samhällssek- torer tar ansvar för miljöfrågor inom sina verksamhetsområden. kvalitetsmålen med delmål och strategier kommer att fungera som en del av underlaget för beslutsfattandet i olika sektorer. miljön innebär därmed att miljöhänsyn vägs in i besluten inom sektorn. Uttrycket sektorsansvar används i denna skrivelse med utgångspunkt i detta miljöpolitiska beslut. Sektorsansvaret för miljön lades fast miljöpolitiska Den generella principen om sektorsansvar för naturmiljön preciserades av genom miljöpolitiska beslut (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:373). att de areella näringarna måste bygga på principen om en god och lång- siktig hushållning med naturresurserna. Sektorsansvaret har ytterligare Skr. 2001/02:173 utvecklats genom propositionen Strategi för biologisk mångfald (prop. 1993/94:30, bet. 1993/94:JoU09, rskr. 1993/94:87). Där lades fast att själva kärnan i sektorsansvaret är näringens ansvar för att medverka till ekologisk anpassning av sin verksamhet i syfte att uppfylla miljömålen. Sektorsmyndigheternas roll i naturvårdsarbetet är att ta initiativ till insatser och åtgärder, utarbeta sektorsplaner för genomförandet av åtgärder, tillsammans med näringen/sektorn genomföra åtgärder, följa upp resultaten och avge återkommande miljörapporter, samt sprida kunskap och utbildning inom näringen/sektorn om åtgärder och mål. I propositionen anfördes även att regional anpassning av brukandet och en differentiering av brukningsmetoderna efter markslag är viktiga inslag i naturvårdsanpassningen av de areella näringarna. De sektorsvisa aktionsplanerna för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald som fem centrala myndigheter redovisade 1995 var ett viktigt led i att utveckla tillämpningen av sektorsansvaret inom naturvårdens område. I de följande propositionerna Skydd av hotade arter samt aktionsplaner för biologisk mångfald (prop. 1996/97:75, bet. 1996/97:JoU15, rskr. 1996/97:239) samt Hållbart fiske och jordbruk (prop. 1997/98:2, bet. 1997/98:JoU09, rskr. 1997/98:116) utvecklades sektorsansvaret ytterligare. I den förstnämnda propostionen anfördes att arbetet med biologisk mångfald bör successivt utvidgas till att omfatta fler sektorer och sektorsmyndigheter. Som exempel nämndes energi-, transport- och turismsektorerna. Ett sådant utvecklingsarbete har även skett inom biståndssektorn. Till följd av sektorsintegreringen utvecklas vissa delar av naturvårds- politiken integrerat med respektive politikområde, t.ex. inom skogs- politiken respektive fiskepolitiken. I avsnittet 3.3 och även avsnittet 3.12 redovisas hur sektorsansvaret bör utvecklas, med exempel från specifika sektorer. 2.5Utgångspunkter i internationella åtaganden och EU- samarbete har iklätt sig legalt bindande åtaganden på naturvårdens område, främst genom de konventioner och överenskommelser som har ratificerat. medlemskap i har medfört att olika EU-rättsakter på naturvårdens område gäller i . Även andra politiska åtagande inom EU-samarbetet har betydelse som politiskt bindande utgångs- punkter för det nationella naturvårdsarbetet. I för hållbar utveckling ingår ansvarsfull förvaltning av naturresurserna som en av fyra prioriterade områden. att hög ekonomisk tillväxt måste gå hand i hand med hållbar användning av naturresurserna och avfallsnivåer, med bibehållandet av biologisk Skr. 2001/02:173 mångfald och bevarande av ekosystemen. Vidare anges att: Den gemensamma jordbrukspolitiken och dess framtida utveckling bör bl.a. ha som mål att bidra till att hållbar utveckling. Det bör åstad- kommas genom att ytterligare tonvikt läggs vid att främja hälso- samma produkter av god kvalitet, tillverkningsmetoder som är håll- bara ur miljösynpunkt inklusive ekologisk produktion, förnybara råmaterial och skydd av biologisk mångfald. Översynen av den gemensamma fiskepolitiken 2002 bör på grundval av en bred politisk debatt behandla den totala belastning av fiske- produktionen genom att EU:s fiskeansträngningar anpassas till nivån på de tillgängliga resurserna med beaktande av de sociala konse- kvenserna och behovet av att undvika överfiske. Förlusten av biologisk mångfald skall hejdas med syftet att detta mål skall nås i enlighet med sjätte miljöhandlingsprogram- met. I förslaget till EU:s sjätte miljöhandlingsprogram läggs fast att natur och biologisk mångfald utgör ett av fyra prioriterade områden inom gemen- skapens miljöarbete. Rådet har genom den gemensamma ståndpunkten uttryckt att en försiktig användning av naturresurserna och skydd av det globala ekosystemet tillsammans med ekonomisk välfärd och en balanserad social utveckling, utgör förutsättningarna för hållbar utveck- ling. Vidare framhålls att sunda naturliga system som befinner sig i balans är en förutsättning för livet på vår jord. Programmet innehåller en temainriktad strategi avseende natur och biologisk mångfald som lägger fast följande mål: Stoppa förlusten av biologisk mångfald bl.a. genom att förhindra och mildra effekterna av främmande arter och främmande genotyper. Skydda mot skadliga föroreningar och på lämpligt sätt återställa natur och biologisk mångfald. Bevara, på lämpligt sätt återställa och på ett hållbart sätt nyttja havsmiljö, kuster och våtmarker. Bevara och på lämpligt sätt återställa särskilt natursköna områden, inklusive odlade och känsliga områden. Bevara arter och livsmiljöer, och särskilt förebygga fragmentering av livsmiljöer. Främja hållbart nyttjande av mark, med särskild uppmärksamhet på förebyggande av erosion, förstöring, förorening och ökenspridning. Dessa mål skall uppnås bl.a. med hjälp av följande prioriterade åtgärder, med beaktande av subsidiaritetsprincipen och på grundval av gällande globala och regionala konventioner och strategier och fullständigt genomförande av relevanta EG-direktiv. Den ekosystemansats, dvs. en helhetssyn på förvaltningen av ekosystemen, som har antagits i konven- tionen om biologisk mångfald bör alltid tillämpas när så är lämpligt. Den temainriktade strategin avseende natur och biologisk mångfald innehåller bl.a. åtgärder som avser: genomförande, övervakning och utvärdering av gemenskapens stra- tegi för biologisk mångfald med tillhörande sektorsvisa handlings- planer, främjande av forskning om biologisk mångfald, utveckling av åtgärder för att öka hållbart nyttjande, hållbar produk- tion och hållbara investeringar när det gäller biologisk mångfald, utveckling av åtgärder för att förhindra och kontrollera invaderande främmande arter, inklusive främmande genotyper, främjande av samordning av insatser i samband med olyckor och katastrofer, främjande av att bevarande och återställande av natursköna områden införlivas i övrig politik, till exempel turism, med beaktande av relevanta internationella instrument, främjande av integreringen av hänsynen till biologisk mångfald i jordbrukspolitiken och uppmuntran av en hållbar utveckling av lands- bygden, ett multifunktionellt och hållbart jordbruk, främjande av ett hållbart nyttjande av haven och bevarande av ekosystem, inklusive havsbottnar, områden kring flodmynningar och kustområden, med särskild hänsyn till platser med betydande bio- logisk mångfald, i fråga om skogar genomförande och ytterligare utveckling av strate- gier och åtgärder som är i linje med Europeiska unionens skogs- strategi. En annan temainriktad strategi i miljöhandlingsprogrammet handlar om insatser avseende hållbar användning och förvaltning av naturresurser samt avfall. Strävan är att säkerställa att förbrukningen av resurser och dess följdeffekter inte överskrider vad miljön kan bära och att sambandet mellan ekonomisk tillväxt och resursanvändning bryts. Detta mål skall nås genom den prioriterade åtgärden att utarbeta en temainriktad strategi för hållbar användning och förvaltning av resurser, som stra- tegin för en integrerad produktpolicy samt gemenskapsstrategin för avfallshantering beaktas. uppskattning av material- och avfallsflödena i gemenskapen, inklu- sive import och export, till exempel genom materialflödesanalys, översyn av effektiviteten i de politiska åtgärderna och konsekven- serna av subventioner som rör naturresurser och avfall, uppställande av mål för resurseffektivitet och en minskad användning av resurser för att bryta sambandet mellan ekonomisk tillväxt och negativa miljökonsekvenser, främjande av utvinnings- och produktionsmetoder och teknik för att stödja ekoeffektivitet och en hållbar användning av råmaterial, energi, vatten och andra resurser, utarbetande och genomförande av ett brett spektrum av instrument, däribland forskning, tekniköverföring, marknadsbaserade och ekono- miska instrument, program för bästa metoder samt indikatorer för resurseffektivitet. För att minska den negativa påverkan på naturmiljön och på människan från produktion- och konsumtion av produkter och tjänster har initiativ tagits nationellt och inom EU för att utveckla en miljöorienterad Skr. 2001/02:173 produktpolitik (Policy, IPP). En IPP är strategiskt viktig i det fortsatta miljö- och hållbarhetsarbetet genom att den utgår från ett livscykeltänkande och genom att den skall engagera alla berörda aktörer/parter. Den skall också koordinera och effektivisera lämpliga verktyg samt komplettera och stödja andra strategier såsom Sjätte miljöhandlingsprogrammet, klimatstrategin, kemikaliestrategin och av- fallsstrategin m.fl. Syftet med en produktpolitik är på lång sikt att åstadkomma produkter som är högeffektiva i fråga om material och energi och som varken innehåller eller kräver användning av ämnen som under produkternas livscykel kan leda till negativa effekter på miljön och människors hälsa (regeringens skrivelse 1999/2000:114 En miljöorien- terad produktpolitik). Fågel- respektive art- och habitatdirektivet är två bindande rättsakter som medför långt gående krav på medlemsstaterna, såväl när det gäller bevarande av livsmiljöer och arter generellt som att upprätta och vidmakthålla det ekologiska 2000. I det sjätte miljö- handlingsprogrammet anges följande prioriterade åtgärd: Upprätta Natura 2000-nätverket och genomföra nödvändiga tekniska och finan- siella instrument och åtgärder för dess genomförande fullt ut och för skyddet utanför områdena för Natura 2000 av arter som skyddas enligt art- och habitat- och fågeldirektiven. Konventioner och internationella processer har gjort en rad åtaganden inom ramen för olika konventioner och andra internationella processer. Konventionen om biologisk mång- fald (CBD) utgör en slags paraplykonvention när det gäller natur och naturresurser. Utöver själva konventionen, som i sig innebär långtgående åtaganden när det gäller bevarande av biologisk mångfald och hållbart nyttjande av biologiska resurser, har parterna till konventionen beslutat om ett antal tematiska arbetsprogram; för jordbruk, skog, sötvatten- ekosystem, torra och halvtorra ekosystem samt för marin och kustnära biodiversitet. Dessa program innehåller konkreta åtgärder som bl.a. ska genomföras av parterna till konventionen. Inom konventionen har också tagits beslut om vissa horisontella frågor som t.ex. främmande arter, taxonomi, indikatorer, skyddade områden och biologisk mångfald och turism. Några viktiga åtaganden gjorda inom CBD: Översyn av styrmedel, inklusive ekonomiska styrmedel, så att dessa inte motverkar bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mång- fald och biologiska resurser. Avveckling av incitament som har negativ påverkan på biologisk mångfald. Tillämpning av miljökonsekvensbeskrivningar och miljöbedömningar (det finns även en särskild konvention på området, Esbo-konven- tionen), i syfte att minimera negativ påverkan på biologisk mångfald och naturmiljön i övrigt. Ge möjligheter till deltagande från allmänheten i olika processer Skr. 2001/02:173 (public participation). Detta behandlas specifikt i Århuskonventionen. Andra viktiga konventioner, med i vissa fall tillhörande avtal, är Bern- konventionen om europeiska växt- och djurarter, Bonnkonventionen om skydd av flyttande djurarter; inklusive dess olika underavtal för små- valar, fladdermöss och vattenlevande fåglar, Ramsar- eller våtmarks- konventionen om skydd av våtmarker samt Washington- eller CITES- konventionen om handel med utrotningshotade vilda djur och växter, döda eller levande eller produkter av dem. Inom ramen för Helsingfors- konventionen om miljö har gjort åtaganden om att skapa skyddade områden, s.k. Baltic Sea Protected Areas. Arbete med att skydda den miljön i Nordostatlanten och pågår även inom ramen för (OSPAR). I det följande ges en översikt med exempel över de många olika aktörer som är aktiva inom naturvården. På central nivå har ett övergripande och därmed samordnade, vägledande och pådrivande ansvar för naturvårdsfrågor. Vid sidan av har en rad centrala sektorsmyndigheter inklusive trafikverken, i linje med sektorsansvaret och de miljömåls- politiska besluten, ansvar för naturvård. har det nationella ansvaret för kulturmiljön. Kulturmiljön avser inte bara kulturarv där fornminnen och byggnader inbegrips utan även den av människan nyttjade och påverkade naturen (prop. 1998/99:114). På regional nivå har länsstyrelserna ett övergripande ansvar för det regionala natur- och kulturmiljövårdsarbetet, inklusive regionalt mål- och uppfölj- ningsarbete. Skogsvårdsstyrelserna har inom ramen för fastlagt sektors- ansvar ett stort ansvar för naturvård på skogsmark, t.ex. naturvårds- anpassning av skogsbruket generellt, biotopskydd, naturvårdsavtal och inventeringar. Med naturvårdsmyndigheter kan alltså avses såväl olika centrala myndigheter, länsstyrelser och skogsvårdsstyrelser men även kommunala myndigheter. Regeringen finner inget behov av att ändra i den ansvarsfördelning som råder mellan olika statliga myndigheter. Staten är även en aktör inom naturvården i sin egenskap av ägare till stora arealer mark och vatten, inte minst skogsmark. Det statliga fastig- hetsinnehavet ger stora möjligheter för staten när det gäller naturvård. Detta utvecklas vidare i avsnittet 3.10. Kommunerna har stora möjligheter att engagera sig i naturvårdsåtgärder, t.ex. områdesskydd genom att utnyttja , genomföra inven- teringar, restaurera eller nyanlägga biotoper. Kommunerna har även en Skr. 2001/02:173 viktig roll när det gäller fysisk planering och att integrera kunskap och upplevelser om natur och naturvård i skola och barnomsorg (se vidare avsnitten 3.5 och 3.13). Det är dock långt ifrån alla landets kommuner som är aktiva när det gäller konkreta naturvårdsinsatser. Likväl finns det ett stort antal kommuner som gör mycket stora insatser inom natur- vården. Antalet kommuner som har beslutat om reservat ökar exempelvis sakta men säkert. Sammanfattningsvis kan man säga att situationen är ojämn när det gäller kommunernas engagemang i naturvård. I landet finns sju landstingskommunala stiftelser för naturvård och friluftsliv. Dessas arbete utgör ett ovärderligt bidrag till den offen- tliga naturvården. Därutöver finns i viss utsträckning landstingsfinan- sierade miljöfonder som utgör värdefulla finansieringsmöjligheter för naturvårdsåtgärder. Den kommunala naturvården belyses närmare i avsnittet 3.4. Den ideella naturvården har varit aktiv . , , , m.fl. organisationer och föreningar gör stora insatser för natur- och kulturmiljövård, såväl genom information och opinionsbildning som konkreta naturvårds- och kulturmiljöprojekt. Art- bevarandeprojekt, inköp och förvaltning av värdefulla naturområden och att vara pådrivande när det gäller att utveckla miljömärknings- och certifieringssystem är några exempel på vad de ideella organisationerna har uträttat. Insatser från jägarnas organisationer bör också nämnas. arbete med barn- och ungdomsverksamhet inte minst Skogsmulle har sedan starten betytt mycket för uppväxande generationers naturkänsla och naturintresse. Liknande roller spelar scoutrörelsen och . Även fiskevårdsföreningar, ideella kulturmiljöorganisationer, byalag, intressegrupper och andra sammanslutningar gör värdefulla naturvårdsinsatser. Näringsliv, markägare och brukare Näringslivet i form av såväl enskilda näringsidkare som bolag genomför olika åtgärder inom naturvården. Det handlar om allt från att på eget initiativ och bekostnad inventera naturvärden, ta fram skötselplaner till att genomföra konkreta naturvårdsåtgärder. har skogs- bruket gjort stora insatser t.ex. när det gäller gröna bokslut, ekologisk landskapsplanering, frivilliga avsättningar och hänsynsytor. Skogs- bolagen har även anslutit sig till certifieringssystemet () medan ett stort antal enskilda skogsägare och -föreningar har certifierat sitt skogsbruk genom ett annat certifieringssystem, Pan- European (PEFC). Att iaktta allmän naturvårds- hänsyn inom ramen för det dagliga brukandet är en annan typ av natur- vårdsinsatser från brukare och markägare inom de areella näringarna. Inom jordbruket finns insatser som miljöhusesyn och gårdsinventeringar. Inom fisket lägger sektorn ned ansträngningar på bl.a. redskapsutveck- Vid har ett framgångsrikt samarbete och en Skr. 2001/02:173 lokal dialog mellan bl.a. fiskare, kommuner, forskare och berörda myn- digheter (framför allt i och Fiskeri- verket) lett fram till en överenskommelse om att undanta vissa särskilt känsliga områden från räktrålning samt att vidareutveckla fiskered- skapen. Detta kan ses som ett exempel på den förstärkning av lokala dialoger som framhålls i avsnittet 3.1. Många markägare gör stora insatser när det gäller viltvård. och markägare gör också insatser för att bevara och utveckla kultur- Även kyrkan genom de olika stiftsnämnderna gör insatser för Exempelvis har olika typer av kyrkoreservat avsatts. fall har i på eget initiativ avsatt särskilda värnområden med värdefull natur. Även den enskilda människan är ofta på flera sätt en viktig aktör i naturvården som besökare i naturen eller som konsument. ägare, brukare eller verksamhetsutövare har den enskilde ett särskilt ansvar i linje med sektorsansvaret och i enlighet med . även besökaren i ett reservat, eller den som med allemansrätten som grund vistas i naturen, har ett ansvar och bör därmed ses som en aktör. Universitet och högskolor och enskilda forskare har en viktig roll i att ta fram, förvalta och sprida kunskap till olika aktörer, inte minst lokalt. Utan god kunskap som underlag för prioriteringar och åtgärder så kommer naturvården med stor säkerhet att få problem. hället har även en roll i att på vetenskaplig grund följa upp och utvärdera olika insatser, t.ex. verktyg och styrmedel, inom naturvården (se bl.a. Generellt om ansvars- och rollfördelning I propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) redovisas en generell roll- och ansvarsfördelning för arbetet med åtgärder som syftar till att uppnå miljömålen liksom när det gäller redovisning och uppföljning. utvecklats i tidigare miljöpolitiska sammanhang, se ovan om sektorernas roll och ansvar. Naturvårdens mål kommer inte att kunna uppnås med endast insatser från stat och kommuner. Naturvården måste vara ett gemensamt ansvar för stat och kommun men även för markägare, brukare, företag samt den Även som enskilda konsumenter har vi alla ett ansvar och en möjlighet att genom våra val försöka bidra till naturvården (se vidare avsnittet 3.15). Till saken hör givetvis att stat och kommun