prop · GP03112 · 2002-03-21 00:00:00 — Kommunkontosystemet är en kompensationsordning för mervärdesskatt (moms) i verksamhet som inte medför skatteplikt. Systemet infördes för att utjämna mervärdesskattens konkurrenssnedvridande effekter vid kommuners och landstings val mellan att utföra tjänster i egen regi eller att upphandla tjänster från privata entreprenörer. Kommunkontosystemet löser merparten av de konkurrensneutralitets- problem rörande kommunsektorn som följer av mervärdesskattebestäm- melserna. Kommunkontosystemet kan dock inte helt lösa problemet med en inlåsningseffekt för privata entreprenörer. I vissa fall skapar systemet dessutom i sig konkurrensneutralitetsproblem. Kommunkontosystemet föranleder av allt att döma som en oavsedd bieffekt en systematisk och långsiktig omfördelning av medel mellan kommuner. Det tycks inte ha varit ovanligt med omfördelningseffekter motsvarande åtminstone i utdebitering plus eller minus för samma enskilda kommuner under vart och ett av åren 19961999. Bland de kommuner som enligt RRV totalt sett fått lägst ersättning dominerar mindre landsbygdskommuner i framför allt . Bland de kommuner som totalt sett fått högst ersättning dominerar kommuner i . Även storstadskommunerna har fått relativt sett hög ersättning. Kommunkontosystemet har under en följd av år gått med underskott, dvs. avgiften till systemet har varit lägre än uttagen. Regeringen har tillskjutit för att täcka de ackumulerade underskott som uppstått i systemet . Det behövs även någon form av kompensationsordning för kommunsektorns mervärdesskatt i verksamhet som inte medför skatt- skyldighet. Arbetsgruppen har i första hand haft i uppdrag att belysa och konsekvensbeskriva följande alternativa modeller till dagens system: 1.Kommunkontosystemet läggs in på statsbudgetens inkomstsida i kombination med en nivåsänkning av statsbidragen. En variant på förslaget innebär att kommunkontosystemet läggs på utgiftsanslag (bruttoredovisning). 2.Nuvarande system bibehålls, men med en skärpning av de institutionella ramarna för avgiftssättningen. 3.Med bibehållen självfinansiering förs kommunkonto- systemet in på statsbudgeten. 4.Återgång till den ordning som gällde . Ur konkurrenshänseende är alternativen 1-3 likvärdiga med dagens kommunkontosystem. Alternativ 4 medför däremot att de grundläggande konkurrensneutralitetsproblem som dagens system löser åter uppstår. Alternativet framstår därför som orealistiskt. Alternativ 2 innebär ingen skillnad jämfört med en systemenlig tillämpning av dagens system vad gäller de finansiella konsekvenserna. Kommunen får även fortsättningsvis via avgiften betala för de successivt ökade uttagen ur systemet. Alternativ 3 behöver inte innebära någon skillnad jämfört med i fråga om finansiella konsekvenser, men alternativet ger regering och riksdag en möjlighet att sätta lägre avgifter än vad som beräknas betalas ut. Alternativ 1 innebär att staten, förutsatt att det sker en pris och volymökning i systemet, till skillnad mot vad som gäller får stå för kostnaderna för de successivt ökade uttagen ur systemet som kommunsektorn tillförs motsvarande resurser. Detta eftersom nivå- sänkningen förväntas motsvara införandeårets uttag. Uttagen beräknas öka med i storleksordningen . Alternativ 1 innebär att omfördelningseffekterna fryses för att där- efter avklinga i takt med pris- och volymutvecklingen i systemet. Förklaringen är att nivåsänkningen av statsbidragen antas komma att motsvara de ackumulerade uttagen under ett visst år uttag som är ojämnt fördelade över kommunerna som nivåsänkningen med nödvändighet kommer att fördelas ut med lika belopp per invånare i landets kommuner. Alternativ 4 innebär att kompensationsordningen avskaffas. Alternati- vet förändrar inte det finansiella utfallet för staten eller kommunsektorn under införandeåret. Alternativet innebär att kommunerna, i likhet med vad som gäller , får stå för kostnaderna för de successivt ökade utta- gen ur systemet. Varje enskild kommun får bära sina egna kostnader. (Alternativet framstår alltså som orea- listiskt). I fråga om administrativa konsekvenser kan nämnas att alternativ 1 medför att kommunernas och landstingens planeringsförutsättningar för- bättras eftersom osäkerhetsmomenten kring avgiftsuttaget bortfaller. Statens planeringsförutsättningar försämras i motsvarande mån. Om kommunsektorn använder de tillkommande resurserna till konsumtion kommer den offentliga sektorns finansiella sparande, till vilket saldo- målet i budgetpolitiken är knutet, att försvagas. Med ett statligt finansieringsansvar bör uttagen ur systemet redovisas på utgiftsanslag (bruttoredovisning). Därigenom berörs även utgiftstaket, som är ett annat budgetpolitiskt mål. Uttagen ur kommunkontosystemet kommer att om- fattas av de takbegränsade utgifterna, dvs. uttagen bokförs som en utgift under taket. Statens behov av statistik som grund för bl.a. prognoser ökar. Alternativ 2 bör bli något enklare att administrera för staten och är i stort likvärdigt med dagens system för kommuner och landsting. Alternativ 3 ökar i viss mån statens administration men är för kommuner och landsting i stort sett likvärdigt med dagens system i administrativt hänseende. Alternativ 4 innebär förenklingar av administrationen för staten och för kommuner och landsting i och med att kommunkonto- systemet helt bortfaller. Alla fyra alternativen torde vara förenliga med EG-rätten. Alternativ 1, som är ett system på statsbudgeten utan avgifter innebär inte i materiellt hänseende någon försämring i förhållande till dagsläget. En lösning i enlighet med alternativen 2 eller 4 innebär ingen skillnad i jämförelse med vad som gäller med avseende på kongruensen med EU:s regel- verk. Även en statsbudgetlösning med bibehållen självfinansi- ering i enlighet med alternativ 3 harmonierar med i samma utsträckning som dagens system. Sammanfattningsvis kan sägas att de väsentligaste skillnaderna mellan alternativen avser dels förmågan att skapa konkurrensneutralitet, dels de finansiella konsekvenserna: Alternativen 1-3 är möjliga att genomföra utan att konkurrens- neutraliteten försämras. Alternativ 4, att avveckla kompensations- ordningen, innebär däremot att den konkurrenssnedvridning som mer- värdesskattelagstiftningen ger upphov till får genomslag. Med hänsyn till konsekvenserna för konkurrensneutraliteten framstår ett förslag om att helt avveckla kompensationsordningen som orealistiskt. Alternativ 2 och 3 är varianter på dagens avgiftsbaserade system och behöver inte innebära någon skillnad jämfört med vad gäller de finansiella konsekvenserna. Kommunerna får även fortsättningsvis via avgiften betala för de successivt ökade uttagen ur systemet. Omfördel- ningseffekterna består. Alternativ 1 innebär i stället att staten, till skillnad mot vad som gäller , får stå för kostnaderna för de successivt ökade uttagen ur systemet. Omfördelningseffekterna fryses men avklingar efterhand. Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över promemorian Finansieringen av kommunkonto- systemet en översyn (Ds 2001:30). Vid remissmöte har synpunkter över rapporten av kommunkontosystemet en översyn (Ds 2001:30) avgetts av , , Ekonomistyrnings- verket, , , och Särskilda skattekontoret i . Sammanfattning av betänkandet Kontroll i kommunkontosystemet (SOU 2001:50) För att skapa konkurrensneutralitet i kommuners och landstings val mellan att upphandla tjänster eller att utföra tjänster i egen regi finns ett särskilt system för ersättning avseende viss mervärdes- skatt, det s.k. kommunkontosystemet. Berättigade till ersättning från kommunkontosystemet är kommuner, landsting, kommunalförbund och sådant regionförbund som avses i lagen (1996:1415) om försöksverksamhet med regionförbund i län och län samt sådant beställarförbund som bedriver försöksverksamhet enligt lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst. Med kommun avses fortsättningsvis, om inte annat uttryckligen anges, även landsting, kommunalförbund, regionförbund samt beställarförbund. Systemet bygger på självfinansiering. Den enskilda kom- munens eller det enskilda avgift (tillskott) till systemet är inte kopplad till dess faktiska kostnader för mervärdesskatt. Detta innebär att den enskilda kommunen eller det enskilda under verksamhetsåret kan få ersättning som överstiger eller understiger vad kommunen respektive tillskjutit till systemet. För ändamålet finns hos två räntebärande konton (mervärdesskattekonton), ett för kommuner och ett för landsting, till vilka kommuner och landsting betalar ett av Riksskatte- verket fastställt tillskott. , genom Särskilda skatte- kontoret i , administrerar utbetalningarna från systemet. Verkets beslut om tillskott eller ersättning kan överklagas hos regeringen. Det har sedan systemet infördes ackumulerats ett underskott på mer- värdesskattekontona, dvs. kommuners och landstings tillskott till systemet har understigit utbetalningarna. /2001 upp- gick detta underskott till . Utbetalningarna från systemet har dessutom ökat procentuellt sett mer än kommun- sektorns utgifter för förbrukning och investeringar. Systemet befaras vidare ge upphov till oönskade omfördelningseffekter. Bland annat mot denna bakgrund har det ansetts att en kontrollfunktion bör tillskapas i systemet. Regeringen har i årets vårproposition (2000/01:100 s. 181) aviserat att den har för avsikt att i budgetpropositionen för presentera förslag till ett nytt kommunalt kompensationssystem och därvid överväga bl.a. en statlig finansiering av systemet. Brister i den nuvarande ordningen kan hänföras till bl.a. oklarheter beträffande förutsättningarna för rätt till ersättning, tillämpningssvårig- heter och avsaknaden av kontroll- och omprövningsmöjligheter. Förutsättningar för rätt till ersättning Rätten till ersättning från mervärdesskattekontona avser enligt 5 § lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting sådan ingående mervärdesskatt som inte dragits av enligt mervärdes- skattelagen (1994:200). Av lagens förarbeten framgår dock att rätten till ersättning för ingående mervärdesskatt varit avsedd för sådan skatt som inte är avdragsgill enligt mervärdesskattelagen. Det har vidare i olika utredningssammanhang framförts som en tänkbar förklaring till den ökade omslutningen i systemet att mervärdesskatt som egentligen skall sökas åter i det ordinarie skattesystemet i stället ersätts från kommun- kontosystemet. Mot denna bakgrund föreslås att bestämmelsen, i enlighet med vad som anförts i tidigare förarbeten, uttryckligen anger att ersätt- ning utges endast för sådan ingående mervärdesskatt som inte får dras av enligt mervärdesskattelagen. får enligt 4 § förordningen (1995:1647) om ersättning för mervärdesskatt enligt lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting meddela de verkställighetsföreskrifter som behövs för tillämpningen av lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting. Verkets funktion som central förvaltningsmyndighet för frågor enligt lagen framgår emellertid inte av förordningen (1990:1293) med instruktion för skatteförvaltningen. Vi anser att 2 kap. 1 § instruktionen bör kompletteras i detta avseende och föreslår ett tillägg i paragrafen. Uppgiftslämnandet styrs av den ansökningsblankett som Riksskatte- verket utformar. Vi föreslår att en bestämmelse införs i lagen om mer- värdesskattekonton för kommuner och landsting om att ansökning alltid skall lämnas på blankett enligt fastställt formulär. För att på ett relativt enkelt sätt möjliggöra en kontroll av att den ersättning som utbetalats till kommunen under kalenderåret överens- stämmer med kommunens räkenskaper föreslås en ordning där kom- munen skriftligen för varje kalenderår till lämnar upp- gift om det sammanlagda belopp som för året bokförts på samtliga konton avseende sådan mervärdesskatt och sådana schablonbelopp som ersätts från kommunkontosystemet (årsuppgift). Till följd av bristen på omprövningsregler beaktas inte den nuvarande fristen för ansökan om ersättning från mervärdesskattekontona. Det ligger dock i kommunens intresse att ansöka om ersättning så snabbt som möjligt efter ersättningsperiodens utgång. För hante- ring av ersättningarna torde ansökningstiden inte ha någon betydelse. Vi föreslår att nuvarande tidsgräns för ansökan om ersättning slopas. Genom nya bestämmelser i lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting föreslås att ges möjlighet att förelägga kommunen att lämna uppgift eller visa upp handling som behövs för kontroll av rätten till ersättning. Om uppgifter i en ansökan om ersättning behöver kontrolleras genom avstämning mot räkenskaper, anteckningar eller andra handlingar, föreslås att , efter överenskommelse med kommunen, får göra en sådan avstämning vid besök hos kommunen. Kommunerna har den största kunskapen om den egna verksamheten och den kommunala revisionen torde därför utgöra grunden för en stärkt kon- troll. Denna föreslås kompletteras med bestämmelser om extern kontroll, som föreslås åligga . får genom förslaget möjlighet att besluta om revision hos kommunen för att kontrollera att uppgift som kommunen lämnat till ledning för ersättningsbeslut varit riktig. Den föreslagna revisionen skall ha till syfte, inte bara att uppdaga och korrigera redan begångna fel, utan även och kanske främst att före- bygga liknande fel . Kontrollreglerna ställer krav på bestämmelser om bl.a. omprövning så att felaktigheter som framkommer kan rättas. Därför föreslås att ett beslut om ersättning eller ränta får omprövas på kommunens eller Riksskatte- verkets initiativ efter utgången av det kalenderår som ersätt- ningen avser. Ett omprövningsbeslut föreslås få fattas även efter treårs- fristens utgång om det föranleds av skattemyndighets beskattningsbeslut. Ett ersättningsbeslut enligt lagen om mervärdesskattekonton kan i vissa fall generera ett behov av följdändring i beskattningsbeslut enligt skattebetalningslagen (1997:483). Följdändring till den skattskyldiges fördel kan göras redan enligt nuvarande regelsystem. Vi föreslår en kompletterande regel för att möjliggöra ändring till den skattskyldiges nackdel. Efterbeskattning enligt skattebetalningslagen skall kunna ske när ändring föranleds av beslut enligt lagen om mer- värdesskattekonton eller av en allmän förvaltningsdomstols beslut enligt nämnda lag. Våra förslag om att revisions- och omprövningsregler skall införas i lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting motiverar räntebestämmelser vilka är avsedda att fungera som kompensation för kreditförlust och att skapa neutralitet i systemet. Vi föreslår därför att regler om kostnadsränta och intäktsränta införs i lagen. Räntan föreslås härvid beräknas efter en räntesats som motsvarar basräntan i skatte- betalningslagen. För att undvika fördröjning av ärendens handläggning föreslås att beslut om föreläggande eller revision inte skall få överklagas. beslut om ersättning och ränta föreslås få överklagas hos Länsrätten i . Överklagande av länsrättens beslut föreslås tas upp till prövning endast om Kammarrätten har meddelat prövningstillstånd. Förslagens konsekvenser och genomförande Administrativa och ekonomiska konsekvenser Förslagen om en stärkt kontroll i kommunkontosystemet kommer att påverka skatteförvaltningens arbete och dra ytterligare resurser om två eller tre årsarbetskrafter, eller högst . medför därutöver kostnader för avseende utformning av blanketter samt ADB-kostnader, främst av engångskaraktär. Några administrativa eller ekonomiska konsekvenser av betydelse medför dock inte förslagen för kommunerna. Inte heller uppstår några mätbart ökade kostnader för domstolarna. För det fall att en statlig finansiering av systemet införs på det sätt som aviserats i årets vårproposition bör de ökade kostnaderna finansieras genom justeringar av nivån på de generella statsbidragen till kom- munerna och landstingen. Om den nuvarande avgiftsbaserade finansie- ringen av systemet bibehålls bör kommunernas och landstingens tillskott till systemet beräknas med beaktande av summan av utbetalningarna av ersättning från systemet, räntor och de kostnader administrationen av systemet medför för skatteförvaltningen. Förslagen om en stärkt kontroll bedöms inte ha betydelse för den kommunala självstyrelsen. Förslagen innebär inte heller några andra konsekvenser som enligt 15 § kommittéförordningen (1998:1474) skall redovisas i betänkanden. Förslagen till författningsändringar föreslås träda i kraft . De föreslagna ändringarna i lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting föreslås tillämpas första gången på ersättning avseende . Författningsförslagen i betänkandet Kontroll i kommunkontosystemet (SOU 2001:50) Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1995:1518) om mervärdes- skattekonton för kommuner och landsting dels att nuvarande 8 och 9 §§ skall betecknas 11 respektive 21 §§, dels att 5 § samt de nya 11 och 21 §§ skall ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 9 § skall sättas närmast före den nya 21§, dels att det i lagen skall införas nya paragrafer, 810, 1220, 22 och 23 §§, samt närmast före 8, 9, 10, 11, 12, 14, 18, 19 och 23 §§ nya rubriker av följande lydelse. Kommuner och landsting har efter Kommuner och landsting har efter ansökan rätt till ersättning från ansökan rätt till ersättning från kontona för ingående mervärdes- kontona för ingående mervärdes- skatt som inte dragits av enligt skatt som inte får dras av enligt mervärdesskattelagen (1994:200). mervärdesskattelagen (1994:200). sökan rätt till ersättning från sökan rätt till ersättning från kontot för ingående mervärdes- kontot för ingående mervärdes- skatt som inte dragits av enligt skatt som inte får dras av enligt ningen mellan kontona görs i ningen mellan kontona görs i förhållande till kommunernas och förhållande till kommunernas och landstingens deltagande i kostna- landstingens deltagande i kostna- derna för förbundets verksamhet. derna för förbundets verksamhet. Vad som anges i andra stycket gäller även sådant regionförbund som avses i lagen (1996:1415) om försöksverksamhet med regionförbund i län och län. 1 Senaste lydelse 1997:1256. Med kommun avses i 10 och 13 19 §§ även landsting, kommunal- förbund, sådant regionförbund som avses i 5 § tredje stycket samt sådant beställarförbund som avses i 7 § andra stycket 2. Ansökan om ersättning enligt 5 och 7 §§ skall ges in till Riksskatte- verket. Ansökan skall avse en ersätt- ningsperiod om en kalendermånad eller om tre på varandra följande kalendermånader. Ansökan skall lämnas på blankett enligt fastställt formulär. För varje kalenderår skall kom- munen lämna uppgift om det sam- manlagda belopp som för året bok- förts på konton avseende sådan mervärdesskatt och sådana scha- blonbelopp som ersätts från kom- munkontosystemet (årsuppgift). Årsuppgiften skall vara under- tecknad och ha kommit in till Riks- skatteverket senast före utgången av juni året efter det kalenderår som blankett enligt fastställt formulär. (8 §)3 utbetalning från kontona. enligt denna lag. 3 Senaste lydelse 2000:485. Ersättningsbeslut fattas för varje ersättningsperiod för sig. Beslut fattas med ledning av ansökan och andra tillgängliga uppgifter. En sådan ändring av beslut som omfattar flera ersättningsperioder under ett kalenderår och som görs efter utgången av kalenderåret, får hänföra till den sista ersättningsperioden under kalenderåret. Innan ett ersättningsärende av- görs skall kommunen ges tillfälle att yttra sig om det inte är onödigt. Ett ersättningsärende får inte avgöras utan att kommunen under- rättats om en uppgift som har till- förts av annan än kommunen och kommunen har fått tillfälle att yttra sig över den. Detta gäller dock inte om det är uppenbart obehövligt. får förelägga kommunen att lämna uppgift, visa upp handling eller lämna över en kopia av handling som behövs för kontroll av rätten till ersättning. Om uppgifter i en ansökan om ersättning behöver kontrolleras genom avstämning mot räken- skaper, anteckningar eller andra handlingar, får komma överens med kommunen om att en sådan avstämning skall göras vid besök hos kommunen. får uppdra åt en skattemyndighet att genomföra besök enligt första stycket. får besluta om revision hos kommunen för att kontrollera att uppgift som kommunen lämnat till ledning för ersättningsbeslut är riktig. får uppdra åt en skattemyndighet att genomföra revision enligt första stycket. Vid revision får räkenskaps- material och andra handlingar som rör verksamheten granskas. Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. 2001/02:112 Bilaga 4 Vid revision skall kommunen tillhandahålla de handlingar och lämna de upplys- ningar som behövs för revisionen. Kommunen skall i övrigt lämna den hjälp som behövs vid revisionen. Kostnadsränta tas ut på ersätt- ning som kommunen skall åter- betala efter beslut av Riksskatte- verket. Räntan beräknas från den dag beloppet betalades ut till och med den dag beloppet återbetalas. Intäktsränta betalas på ersättning som skall betalas till kommunen. Räntan beräknas från utgången av efter den månad då ansökan om ersättning kom in till och till och med den dag beloppet betalas ut. Kostnadsränta och intäktsränta beräknas efter en räntesats som motsvarar basräntan enligt 19 kap. 3 § skattebetalningslagen (1997:483). (9 §)2 beslut enligt denna lag får överklagas hos rege- ringen. beslut enligt denna lag om ersätt- ning eller ränta, om detta begärs av kommunen, eller det finns andra skäl. En begäran om omprövning skall ha kommit in till senast tredje året efter utgången av det kalenderår som ersättningen avser. Om självmant omprövar ett beslut, får ompröv- ningsbeslut meddelas senast tredje året efter utgången av det kalender- år som ersättningen avser. Ett beslut får omprövas även som anges i första och andra styckena när en ändring föranleds av skattemyndighets beskattningsbeslut enligt skattebe- talningslagen (1997:483). beslut om före- läggande enligt 14 § eller revision enligt 16 § får inte överklagas. beslut om till- skott enligt 3 § överklagas hos regeringen. Övriga beslut av enligt denna lag överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Beslut av länsrätten får prövas av kammarrätten endast om den har meddelat prövningstillstånd. 2 Senaste lydelse 2000:485. beslut skall gälla , om inte annat föreskrivits i beslutet eller bestäms av den instans som har att pröva beslutet. Denna lag träder i kraft och tillämpas första gången på ersättning avseende . Förslag till lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483) Härigenom föreskrivs att 21 kap. 12 § skattebetalningslagen (1997:483) skall ha följande lydelse. Efterbeskattning får också ske 1.när en felräkning, felskrivning eller något annat uppenbart förbiseende skall rättas, eller 2.när en ändring föranleds av en skattemyndighets beskattnings- beslut eller en allmän förvaltnings- domstols beslut i ett mål om betal- ning eller återbetalning av skatt enligt denna lag för en annan redovisningsperiod än den som ändringen gäller eller för någon annan skattskyldig. 1.när en felräkning, felskrivning eller något annat uppenbart förbiseende skall rättas, 2.när en ändring föranleds av en skattemyndighets beskattnings- beslut eller en allmän förvaltnings- domstols beslut i ett mål om betal- ning eller återbetalning av skatt enligt denna lag för en annan redovisningsperiod än den som ändringen gäller eller för någon annan skattskyldig, eller 3.när en ändring föranleds av beslut enligt lagen (1995:1518) om mervärdes- skattekonton för kommuner och landsting eller av en allmän för- valtningsdomstols beslut enligt nämnda lag. Denna lag träder i kraft . Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över betänkandet Kontroll i kommunkontosystemet (SOU 2001:50)