prop · GP03115 · 2002-03-13 00:00:00 — De förändringar som har föreslagits har motiverats med behovet av att öka institutionernas effektivitet och handlingskraft, men också att öka deras demokratiska legitimitet. En central fråga är vilket organ som skall utforma politiken och vara "EU:s regering", det som i debatten har kallats "exekutiven" i EU. Vissa anser att kommissionens roll bör stärkas, medan andra förespråkar en starkare roll för och rådet. Diskussionen handlar också om hur ansvaret skall fördelas mellan dem. Vissa argumenterar för att kommissionen på lång sikt bör ta över den största delen av rådets roll och bli en regering inom EU. Det finns också förslag om att ordföranden i kommissionen skall utses av med- borgarna i direktval, med valen till , eller att ordföranden skall utses ur den grupp som får en majoritet i parlaments- valen. Det finns även förslag om att kommissionens ordförande bör utses av . Andra förespråkar att och rådet skall få en starkare ställning. Det handlar bl.a. om att stärka rådets roll i samordningen av EU:s externa relationer. Det finns också tankar på att skall anta ett arbetsprogram eller en dagordning för EU:s arbete. En rad förslag handlar om att förbättra rådets effektivitet. Det kommer t.ex. säkert att bli diskussion om ökad användning av kvalificerad majo- ritet, eller om ändring av nuvarande system med sexmånadersrotation för ordförandeskapet. Flera av förslagen om ökad effektivitet i rådet kräver dock inga fördragsändringar som måste beslutas i en regeringskonferens, utan kan beslutas . Hit hör t.ex. frågor om antalet rådssamman- sättningar, effektivare beslutsfattande och förbättrad samordning, såväl mellan olika politikområden som inom utrikespolitiken. Flera debattörer vill stärka roll. Förslag har framförts om att parlamentets roll i lagstiftningsprocessen skall stärkas genom att medbeslutandeproceduren (där rådet och parlamentet är jämställda) utvidgas. Det finns redan bred principiell enighet bland medlemsstaterna om att proceduren bör användas i lagstiftningsfrågor. Ett annat förslag är att parlamentet skulle få full beslutanderätt över budgeten. Det skulle framför allt innebära att parlamentet skulle få sista ordet också om s.k. obligatoriska utgifter, dvs. framför allt de stora utgifterna för jordbrukspolitiken. Det har också föreslagits att Europa- parlamentet bör ges rätt att avsätta enskilda ledamöter i kommissionen och att bör ges initiativrätt i lagstiftningsfrågor. Det finns dessutom förslag om ändring av valen till . Ett förslag är att inrätta "europeiska valkretsar" som omfattar flera medlemsstater och gör det möjligt för personer i olika länder att rösta på Ett annat förslag är att införa regionalt indelade Skr. 2001/02:115 valkretsar i alla medlemsstater. Andra har föreslagit att valen till skall äga rum med de nationella valen i Den nuvarande strukturen har i huvudsak fungerat väl och bör utgöra en bra bas även för framtiden. Regeringen ifrågasätter om det finns behov av grundläggande förändringar i balansen mellan EU:s institutioner. Regeringen är öppen för förslag som kan bidra till ett högre valdeltagande i . Öppenheten är en fråga som kommer att vara avgörande för den legiti- mitet EU:s institutioner har i medborgarnas ögon. Under det svenska ordförandeskapet antogs en förordning om handlingsoffentlighet i , rådet och kommissionen. I debatten har man diskuterat stärkt yttrandefrihet för EU-tjänstemän, förbättring av med- borgarnas rätt till tillgång till institutionernas handlingar och möjligheten att göra fler rådsmöten offentliga. verkar för ett regelverk som främjar utvecklandet av en öppenhetskultur inom institutionerna där tjänstemän ser det som en naturlig uppgift att svara på frågor från allmänheten och medier. En stärkt yttrandefrihet för EU-tjänstemännen bör fördragsfästas. Reglerna om handlingsoffentlighet måste utsträckas till andra EU-institutioner och organ. Offentliga rådsmöten bör hållas i större utsträckning, särskilt vid behandling av lagstiftningsfrågor. 4.6De nationella parlamentens roll Frågan om de nationella parlamentens roll har kommit alltmer i fokus . Vissa hävdar att det har uppstått en allvarlig obalans mellan å ena sidan de befogenheter som tilldelats unionens institutioner och å andra sidan de olika nationella parlamentens samlade befogenheter. Det har framförts att de folkvalda nationella parlamentarikerna skulle kunna bidra till att skapa en mer direkt förbindelse mellan medborgarna och EU. finns det en önskan i de nationella parlamenten att involveras mer i EU:s beslutsprocess. I Niceförklaringen sägs att bl.a. frågan om de nationella parlamentens roll i den europeiska strukturen bör diskuteras inför nästa regerings- konferens. I Laekenförklaringen behandlas kortfattat frågor om de nationella parlamenten, bl.a. om de skall ha en kompletterande roll på de områden där saknar behörighet. I debatten har framförts förslag om att stärka de nationella parla- mentens indirekta inflytande genom att ge dem bättre möjlighet att granska och kommentera förslag till lagstiftning på europeisk nivå inom fördragets ram. Förslagen som framförts i debatten inriktas på: N att skapa nya politiska organ för att ge de nationella parlamenten större inflytande, N att stärka samarbetet mellan de nationella parlamenten och Europa- parlamentet, N att stärka och t.o.m. reglera de nationella parlamentens inflytande på sina regeringars EU-politik. Som nämnts i avsnitt 4.3 finns flera olika förslag om att skapa en andra kammare i . Det mest långtgående är att regeringarnas företrädare i rådet skulle omvandlas till ett "överhus" för lagstiftnings- frågor. Andra har föreslagit ett tvåkammarsystem i , där ena kammaren består av ledamöter som valts av de nationella parlamenten. En tredje modell skulle vara att skapa en kammare eller annat organ bestående av nationella parlamentariker med syfte att bl.a. bedöma EU-lagstiftningen ur ett subsidiaritetsperspektiv. Andra förslag inriktas på bättre samarbete mellan de nationella parlamenten och . Det har föreslagits att en permanent kongress bör inrättas bestående av enbart de nationella parlamenten eller och de nationella parlamenten tillsammans. Denna skulle ha till uppgift att göra subsidiaritetsprövning samt att besluta om vissa ändringar i fördragen. Vissa menar att ett särskilt utskott på EU- nivå bör inrättas där företrädare från såväl de nationella parlamenten som deltar. Det har föreslagits att COSAC (samarbets- organet mellan de nationella parlamentens och Europa- parlamentet, som möts en gång per ordförandeskap) bör utvecklas för att bygga ut kontakterna mellan och de nationella parla- menten. Andra menar att det räcker med ett närmare och mer effektivt samarbete mellan de nationella parlamentens och utskott. Vissa argumenterar för att de nationella parlamenten skall ges en starkare ställning i styrningen av sina regeringars EU-politik. Detta kan ske genom regelbunden behandling av EU-ärenden i de nationella parlamentens utskott och föredragning av alla viktiga lagstiftningsförslag. Andra har föreslagit att en stadga för de nationella parlamenten bör fastställa minimikrav för den nationella parlamentariska kontrollen. De nationella parlamentens arbete med EU-politiken i medlemsstaterna och kontroll av deras regeringars agerande bidrar till att ge EU:s beslut nödvändig legitimitet. Inflytande för de nationella parlamenten uppnås bäst genom granskning av regeringarnas agerande i rådet. parlamenten måste ges bästa möjliga förutsättningar att utföra detta Skr. 2001/02:115 arbete. Om nya former för de nationella parlamentens medverkan skall skapas, bör dessa ha nära anknytning till parlamentens dagliga arbete. I Niceförklaringen sägs att man i debatten om EU:s framtid bör behandla bl.a. frågan om en förenkling av fördragen för att göra dem tydligare och lättare att förstå utan att deras innebörd ändras. Laekenförklaringen sätter in förenklingen av fördragen i ett större sammanhang och kopplar den till frågan om en eventuell omstrukturering av fördragen. En rad förslag går ut på att göra en uppdelning av fördragen i ett grundfördrag med centrala bestämmelser, och övriga fördrags- bestämmelser i en "teknisk del". En vanlig tanke är att vid en omstruk- turering av fördraget bör olika beslutsprocedurer introduceras för de två delarna. Ändringar i grundfördraget skulle fortfarande kräva regerings- konferens, medan ändringar i den tekniska delen skulle kunna ändras genom en enklare procedur. Andra ifrågasätter om behovet av förenkling nödvändigtvis behöver resultera i ett grundfördrag. Regeringen anser att enkelt uppställda fördrag och rättsakter som är lättlästa och begripliga är en fördel för EU:s sätt att fungera. Men det är svårt att omstrukturera fördragen utan att ändra deras innehåll. bör vara öppet för en diskussion om att samla de centrala bestämmelserna i ett grundfördrag. Svårigheterna bör dock inte underskattas. Kompetens skall inte kunna flyttas från nationell till europeisk nivå utan att detta har godkänts av nationella parlament. 4.8Stadgan om grundläggande rättigheter EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (stadgan) undertecknades och proklamerades av talman och rådets och kommissionens ordförande vid i . Rättigheterna baserar sig på grundläggande fri- och rättigheter som erkänts i andra dokument, bl.a. Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen). Stadgan är inte juridiskt bindande utan en politisk deklaration. Stadgans framtida ställning, dvs. om den skall göras rättsligt bindande, är en av de framtidsfrågor som särskilt lyfts fram i Niceförklaringen. Nedan följer några av de synpunkter och förslag som framförts i debatten angående stadgans framtida ställning. N Om fördragen delas upp i två delar kan stadgan, eller delar av den, utgöra en viktig beståndsdel i ett framtida grundfördrag. I Laekenförklaringen anges att det måste övervägas huruvida stadgan Skr. skall tas in i ett eventuellt grundfördrag och - på svenskt initiativ - huruvida EG bör anslutas till . N Stadgan bör kvarstå som politisk deklaration utan att tas in i Stadgan bör uttryckligen ges status som ett uttryck för allmänna principer som unionen måste respektera (genom en hänvisning i artikel 6.2 i Unionsfördraget). N Stadgan bör skrivas in ordagrant artikel för artikel i fördraget. Stadgan bör tas in i sin helhet i fördraget via ett protokoll som kommer att ha samma juridiskt bindande karaktär som fördraget. Regeringens inställning till stadgan har framför allt präglats av hänsyn till ställning och riskerna för oklarheter och olika praxis mellan och . Regeringen ifrågasätter om stadgan i sin nuvarande form är tillräckligt tydlig för att kunna inkorporeras i fördraget. En förutsättning för att ta in en rättighetsförklaring i fördraget är att förhållandet till reglerats på ett tillfredsställande sätt. En anslutning av EG eller EU till skulle ge en överskådlig och enhetlig skyddsnivå för de grundläggande rättigheterna i medlemsstaterna och institutionerna. EG/EU har inte behörighet enligt fördragen att ansluta sig till konventionen. Regeringen avser att verka för att EG eller EU uttryckligen ges en sådan behörighet. Bilaga 1: Nicedeklarationen Förklaring om unionens framtid 1.Viktiga reformer har beslutats i . Konferensen välkomnar att konferensen mellan företrädarna för medlemsstaternas regeringar har slutförts på ett framgångsrikt sätt och ger medlemsstaterna i uppdrag att ratificera . 2.Konferensen är enig om att slutförandet av konferensen mellan företrädarna för medlemsstaternas regeringar öppnar vägen för Europeiska unionens utvidgning och betonar att Europeiska unionen genom ratificeringen av kommer att ha fullbordat de institutionella förändringar som är nödvändiga för de nya medlemsstaternas anslutning. 3.Efter att ha öppnat vägen för utvidgningen önskar konferensen att en bredare och djupare diskussion om Europeiska unionens framtida utveckling inleds. I samarbete med kommissionen och med med- verkan av kommer det svenska och det belgiska ordförandeskapet att uppmuntra till omfattande diskussioner med alla berörda parter: företrädare för de nationella parlamenten och den allmänna opinionen, dvs. från det politiska livet, näringslivet och universitetsvärlden, företrädare för det civila samhället med mera. Kandidatstaterna kommer att knytas till denna process enligt villkor som skall fastställas. 4.Efter det att en rapport har lagts fram för i kommer vid sitt möte i Laeken/att anta en förklaring med lämpliga initiativ för den fortsatta processen. 5.I denna process bör bland annat följande frågor behandlas: -Frågan om hur man skall upprätta och därefter upprätthålla en mer exakt avgränsning av Europeiska unionens och medlemsstaternas befogenheter som överensstämmer med subsidiaritetsprincipen. -Vilken ställning den i proklamerade Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna skall ha, i enlighet med slut- satserna från i . -En förenkling av fördragen för att göra dem tydligare och lättare att förstå, utan att deras innebörd ändras. -De nationella parlamentens roll i den europeiska strukturen. 6.Genom att ta upp dessa frågor erkänner konferensen behovet av att förbättra och övervaka unionens och dess institutioners demokratiska legitimitet och öppenhet för att föra dem närmare medlemsstaternas Skr. 2001/02:115 medborgare. 7.Konferensen är enig om att det efter detta förberedande arbete skall sammankallas en ny konferens mellan företrädarna för medlems- staternas regeringar för att behandla ovannämnda frågor i syfte att göra motsvarande ändringar i fördragen. 8.Konferensen mellan företrädarna för medlemsstaternas regeringar skall inte utgöra något hinder eller förhandsvillkor för utvidgnings- processen. De kandidatstater som har avslutat anslutnings- förhandlingarna med unionen skall dessutom inbjudas att delta i konferensen. De kandidatstater som inte har avslutat sina anslutningsförhandlingar skall inbjudas som observatörer. Bilaga 2: Laekendeklarationen OM EUROPEISKA UNIONENS FRAMTID I. VID ETT VÄGSKÄL Under århundraden har folk och stater försökt att genom krig och med vapnens hjälp skaffa sig kontroll över den europeiska kontinenten. På denna kontinent som hade försvagats genom två blodiga krig och vars position i världen hade dalat växte det fram en medvetenhet om att endast fred och samråd kunde förverkliga drömmen om ett starkt och enat . För att slutgiltigt besegra demonerna ur det förflutna startade man med en kol- och stålgemenskap, vilken senare kompletterades med andra ekonomiska verksamhetsgrenar, exempelvis jordbruk. Slutligen upprättades en verklig inre marknad med varor, personer, tjänster och kapital till vilken det lades en gemensam valuta. blir euron en daglig verklighet för 300 miljoner europeiska medborgare. Europeiska unionen utvecklades alltså successivt. Till att börja med var det framför allt fråga om ett ekonomiskt och tekniskt samarbetsforum. skedde en avsevärd förstärkning av den demokratiska legitimiteten, som dittills endast hade kommit till uttryck genom rådet, i och med de första direkta valen till . har arbetet pågått med att bygga upp en politisk union, och samarbete har inletts inom socialpolitik, politik som rör sysselsättning, asyl, immigration, polisväsende och rättsväsende, utrikespolitik och en gemensam säkerhets- och försvarspolitik. Europeiska unionen är framgångsrik. Sedan mer än ett halvt sekel lever nu i fred. Unionen, och utgör de tre rikaste regionerna på planeten. Tack vare inbördes solidaritet mellan medlemmarna och en rättvis fördelning av frukterna av den ekonomiska utvecklingen har det skett en kraftig höjning av välfärdsnivån i de svagare regionerna inom unionen, så att dessa har kunnat hämta in en stor del av de rikare områdenas försprång. efter sin tillkomst närmar sig unionen emellertid ett vägskäl, en brytpunkt i sin tillvaro. enande står för dörren. Unionen står i begrepp att öppna sig för mer än tio nya, främst central- och östeuropeiska, medlemsstater och därmed definitivt vända ett av de mörkaste bladen i den europeiska historien: och konstlade uppdelning därefter. Äntligen är på väg att utan blodsutgjutelse bli en enda stor familj, ett sannskyldigt byte av skepnad som självfallet kräver en annan strategi än när sex länder startade processen. Den demokratiska utmaningen för ställs unionen inför en dubbel utmaning; en inom de egna gränserna och en annan i omvärlden. Inom unionen måste de europeiska institutionerna flyttas närmare Medborgarna står otvivelaktigt bakom unionens stora mål, men de ser inte alltid ett sammanhang mellan dessa mål och unionens De begär mindre tröghet, stelhet och, framför allt, mer effektivitet och öppenhet av de europeiska institutionerna. anser också att unionen måste ägna sig mer åt sina egna konkreta uppgifter och inte lägga sig i detaljer när det gäller angelägenheter som är av den karaktären att de bättre kan överlåtas åt valda företrädare för medlemsstaterna och regionerna. Vissa uppfattar detta till och med som ett hot mot den egna identiteten. Men kanske ännu viktigare: med- borgarna anser att allt i alltför stor utsträckning avhandlas ovanför deras huvuden och de vill ha en bättre demokratisk kontroll. nya roll i en globaliserad värld Även utanför sina gränser konfronteras Europeiska unionen med en snabbt föränderlig, globaliserad värld. Efter såg det för ut som om vi skulle leva i en stabil världsordning, fri från konflikter. De mänskliga rättigheterna skulle utgöra grundvalen för denna. Men bara är denna säkerhet innebar ett brutalt uppvaknande. negativa krafterna är inte ute ur bilden. Religiös fanatism, etnisk nationalism, rasism, terrorism gör sig alltmer gällande och regionala kon- flikter, fattigdom, underutveckling utgör en ständig grogrund för detta. Vilken roll har att spela i denna förändrade värld? , nu när det äntligen har enats, börja spela en ledande roll i en ny planetär ordning, som en makt som både är kapabel att spela en stabiliserande roll på global nivå och att fungera som en referenspunkt för en rad länder och folk? som de humanistiska värdenas kontinent, , of Rights, , Berlin- Frihetens, solidaritetens och framför allt mångfaldens kontinent, vilket innebär respekt för andras språk, kulturer och Den enda gräns som Europeiska unionen drar gäller demokrati och mänskliga rättigheter. Unionen är bara öppen för sådana länder som respekterar grundläggande värderingar om fria val, respekt för minoriteter och respekt för rättsstaten. när det är slut och vi lever i en globaliserad men också mycket splittrad värld, måste ta sitt ansvar för hur globaliseringen skall hanteras. måste ikläda sig rollen av en makt som beslutsamt tar upp striden mot varje form av våld, terror, varje slags fanatism, men som inte heller blundar för de skriande orättvisorna i Kort sagt, en makt som vill ändra förhållandena i världen så, att det inte bara gagnar de rika länderna utan även de fattigaste. som vill ge globaliseringen en etisk inramning, dvs. placera denna i ett sammanhang av solidaritet och varaktig utveckling. Den europeiske medborgarens förväntningar Bilden av ett demokratiskt och globalt engagerat ansluter på ett ypperligt sätt till medborgarnas önskemål. har dessa framfört uppfattningen att de vill se unionen spela en större roll i fråga om rättvisa och säkerhet, bekämpning av gränsöverskridande brottslighet, kontroll av migrationsströmmar, mottagning av asylsökande och flyktingar från perifera konflikthärdar. De vill också se resultat i fråga om sysselsättning och kampen mot fattigdom och social utslagning liksom i fråga om den ekonomiska och sociala sammanhållningen. De kräver ett samlat grepp över miljöförstöring, klimatförändringar, säkra livsmedel. Kort sagt, en rad gränsöverskridande problem som medborgarna instinktivt känner endast kan bemötas genom att man samarbetar. På samma sätt vill de också se mer av i fråga om utrikes-, säkerhets- och försvarsfrågor, med andra ord bättre samordning av åtgärderna för att bekämpa brandhärdarna i och runt , liksom i resten av världen. anser samma medborgare att unionen går för långt och uppträder alltför byråkratiskt på en rad andra områden. En väl fungerande inre marknad och en gemensam valuta bör även fortsättningsvis utgöra hörnstenen i samordningen av den ekonomiska, finansiella och skattemässiga miljön utan att fördenskull medlemsstaternas egenart kommer i kläm. Nationella och regionala särdrag är ofta en konsekvens av historia eller tradition. De kan vara berikande. Vad med andra ord medborgarna betecknar som "gott styre" är skapandet av nya möjligheter, inte nya tvångströjor. Det viktiga är mer resultat, bättre svar på konkreta frågor och inte en europeisk superstat eller europeiska institutioner som ingriper på en mängd områden. Medborgarna önskar kort sagt en tydlig, öppen, ändamålsenlig, demokratiskt styrd strategi inom gemenskapen. En strategi som gör att växer till en förebild som visar vägen mot framtidens värld. En strategi som ger konkreta resultat i form av fler jobb, högre livskvalitet, mindre brottslighet, gedigen utbildning och bättre hälsovård. Det råder inget tvivel om att därför måste förnya sig och genomföra reformer. UTMANINGAR OCH REFORMER I EN FÖRNYAD UNION Unionen måste bli mer demokratisk, öppen och effektiv. Och den måste finna ett svar på tre grundläggande utmaningar: Hur kan man på nytt föra medborgarna, i första hand ungdomen, närmare det europeiska projektet och de europeiska institutionerna? Hur kan man strukturera det politiska livet och det europeiska politiska utrymmet i en utvidgad union? Hur kan man bygga ut unionen till en stabiliserande faktor och en referenspunkt i den nya multipolära världen? För att kunna ge ett svar på detta krävs det ett antal riktade frågor. En bättre fördelning och definition av behörighet i Europeiska unionen Medborgarna bär ofta på förväntningar beträffande Europeiska unionen som denna inte alltid kan infria och omvänt har medborgaren ibland ett intryck av att unionen i alltför hög grad ger sig in på områden där dess agerande inte alltid är oumbärligt. Det är alltså nödvändigt att förtydliga behörighetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna, att förenkla och att justera den mot bakgrund av nya utmaningar som unionen ställs inför. Detta kan både leda till att uppgifter återförs till medlemsstaterna och till att unionen tilldelas nya uppdrag eller att befintlig behörighet utvidgas, varvid man alltid måste ta hänsyn till jämlikheten och den inbördes solidariteten mellan medlemsstaterna. Först måste vi ställa oss en rad frågor som gäller hur behörighets- fördelningen kan göras mer genomblickbar. Kan vi därvid införa en klarare åtskillnad mellan tre sorters behörighet: Unionens exklusiva behörighet, medlemsstaternas behörighet och behörighet som delas mellan unionen och medlemsstaterna? På vilken nivå utövas behörighet på effektivaste sätt? Hur kan därvid subsidiaritetsprincipen tillämpas? Måste det inte anges att all behörighet som unionen inte ges genom fördragen endast faller under medlemsstaternas exklusiva behörighet? Och vad får detta för följder? Därefter kommer en rad frågor som syftar till att inom denna förnyade ram, som gemenskapens regelverk respekteras, undersöka huruvida behörigheten inte måste anpassas. Hur kan vi därvid låta medborgarnas förväntningar fungera som en ledstjärna? Vilka uppdrag leder detta till för unionens räkning? Och omvänt, vilka uppgifter är det bäst att vi överlåter åt medlemsstaterna? På vilket sätt är det nödvändigt att ändra fördraget för att anpassa det till olika politikområden? Hur kan man exempelvis utveckla en mer konsekvent gemensam utrikespolitik och en mer konsekvent försvarspolitik? Måste Petersberguppdragen åter aktualiseras? Vill vi integrera mer av det polisiära och straffrättsliga samarbetet till gemenskapen? Hur kan samordningen av den ekonomiska politiken stärkas, och hur kan vi intensifiera samarbetet i fråga om social integrering, miljö, hälsa, säkra livsmedel?