prop · GP0380 · 2002-01-17 00:00:00 — En god tillgång till ändamålsenliga samlingslokaler är enbetydelsefull beståndsdel i den demokratiska infrastrukturen. Detta inte minstgenom att sådana lokaler möjliggör medborgarnas utövande av de grundlagsfästamötes-, yttrande- och föreningsfriheterna. lämnas således statligtbidrag för köp, ny- eller ombyggnad av allmänna samlingslokaler samt förstandardhöjande reparationer eller för handikappanpassning som utförs utansamband med andra bidragsberättigande åtgärder. Det primära syftet med stödet är att för föreningslivet skapa samlingslokaler som upplåts opartiskt, i skäligomfattning och på skäliga villkor.För de allmänna samlingslokalerna gäller strängare krav på tillgänglighet än för andra lokaler som används av förenings- och kulturlivet. Den som äger ellerdriver en allmän samlingslokal måste för att få statligt bidrag hålla lokalentillgänglig för "varje organisation eller grupp med organiserad verksamhet somär verksam inom orten". Tillhandahållandet skall ske opartiskt, i skäligomfattning och på skäliga villkor. Någon motsvarande upplåtelseskyldighet finnsinte för andra lokaler som används av föreningslivet.Det statliga bidrag som lämnas för allmänna samlingslokaler har setts över vidflera tillfällen. Översynerna har primärt varit inriktade på stödetseffektivitet och på hur bidragssystemet bör vara utformat. Situationen är i dagdelvis annorlunda. Det samlade belopp som delas ut genom statligt stöd är lägreän . Dessutom har utbudet av kommersiell fritidsverksamhetökat. Detta har troligen medfört att de allmänna samlingslokalernas roll förlokalsamhället och dess invånare är en annan än vad den var . Regeringen har således funnit att det finns behov av att på nytt utreda frågor rörandeallmänna samlingslokaler. Regeringen avser att besluta att en särskild utredareskall undersöka och analysera frågor som rör allmänna samlingslokaler.Utredarens tre huvuduppgifter är- att utreda i vilken utsträckning de allmänna samlingslokalerna är tillgängliga för det lokala föreningslivet och olika gruppers nyttjande av lokalerna,- att undersöka och analysera vilken betydelse de allmänna samlingslokalerna och det stöd som utgår för dessa lokaler har för närsamhället, särskilt vad gällerinvånarnas deltagande i samhällslivet och i de politiska processerna, samt- att utreda effekterna av det statliga stöd som lämnas för allmännasamlingslokaler.6.12 Ökad tillgänglighet till den kommunala demokratins institutionerRegeringens bedömning: Enligt den nationella handlingsplanen förhandikappolitiken skall lokaler dit allmänheten har tillträde vara tillgängligaför personer med funktionshinder . Det är angeläget att kommuner ochlandsting vidtar åtgärder för att förbättratillgängligheten till kommunala lokaler för politisk verksamhet.Kommundemokratikommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens.Remissinstanserna: Av de fåtal remissinstanser som har kommenterat förslagettillstyrker alla. stödjer bedömningen, men anser att dyliktarbete inte får göra att det tillgänglighetsskapande arbetet försenas på andraviktiga områden. Handikappförbundens Samarbetsorgan framhåller att det ärviktigt att använda de funktionshindrades och deras organisationers erfarenheter och kunskaper om tillgänglighet.Skälen för regeringens bedömningTillgängligheten 2000Kommunerna bedriver i många fall ett ambitiöst arbete lokalt i syfte att ökatillgängligheten för funktionshindrade. Det finns dock fortfarande brister sombehöver åtgärdas för att förbättra tillgängligheten. Omkring hälften av landetskommuner har antagit särskilda handikappolitiska program.Enligt kommunundersökning 2000 är de kommunaldemokratiska institutionerna i flera kommuner alltjämt inte tillgängliga för personer medfunktionshinder. I var fjärde kommun är den lokal där fullmäktige håller sinasammanträden inte anpassad för rörelsehindrade. Sex av tio kommuner saknar också särskilda program för tillgänglighet.Samma bild framkommer i en undersökning gjord av Kommundemokratikommittén.Enligt undersökningen förekommer det att funktionshindrade inte kan göra sinainlägg från talarstolen utan måste göra dessa från sin egen bänk. Vissafullmäktigesalar är också så trånga att det är svårt att använda rullstol utanatt det blir störande avbrott. Vidare förekommer det att rörelsehindrade intekan komma till fullmäktigelokalen den vanliga vägen, utan måste ta sig dit vianågon bakväg. I undersökningen poängteras också att tillgängligheten ofta ärännu sämre i samband med nämnd- och styrelsesammanträden än vidfullmäktigemöten.Åtgärder bör vidtas för att förbättra tillgänglighetenDen nationella handlingsplanen för handikappolitiken lyfter fram tillgänglighetsom ett av handikappolitikens huvudområden . I plan- ochbygglagen (1987:10) har bl.a. ett krav på tillgänglighet och användbarhet förbefintliga lokaler och allmänna platser införts. Regeringen framhöll ipropositionen att aktörerna borde ges rimlig tid för genomförandet. Avsikten var att åtgärderna skulle kunna vidtas i samband med ordinarie underhåll för attdärigenom begränsa kostnaderna. Regeringen ansåg emellertid att åtgärderna börvara genomförda . Regeringen aviserade också sin avsikt att göra en uppföljning av tillämpningen av den nya lagstiftningen (prop.2000/01:48, bet. 2000/01:BoU5, rskr. 2000/01:155).För att kunna uppfylla målet om ett tillgängligt samhälle bör dekommuner och landsting som inte redan har upprättat ett program förtillgänglighet göra detta. Enligt regeringen bör stor vikt därvid läggas vid tillgänglighet till kommunala lokaler för politisk verksamhet. Att kunnamedverka i politiska sammanträden på lika villkor, utan att hindras av fysiskaoch praktiska hinder, är ytterst en fråga om demokrati och kan sägas vara enrättighet för alla medborgare. Regeringen anser att det är angeläget attkommuner och landsting vidtar åtgärder för att förbättratillgängligheten till kommunala lokaler för politisk verksamhet. I likhet medvad Handikappförbundens Samarbetsorgan framhåller anser regeringen att det ärviktigt att de funktionshindrades kunskaper och erfarenheter i fråga omtillgänglighet då tas till vara.7 Den kommunala demokratins funktionssätt7.1 Starka demokratiska institutionerI kommuner och landsting skall de centrala politiska besluten fattas avfullmäktige. Fullmäktige är det enda av folket direktvalda organet och svararinför väljarna för de fattade besluten. På detta sätt skapas tydlighet i frågaom makt och ansvar. Genom den offentliga debatten i fullmäktige klargörs ocksåde ideologiska skillnaderna mellan de olika partierna. Fullmäktiges centralaroll som politisk beslutsarena är av så grundläggande betydelse att den regleras i regeringsformen. Av 1 kap. 7 § regeringsformen följer att beslutanderätten ikommuner och landsting utövas av valda församlingar. Den representativademokratin i kommuner och landsting är alltså grundlagsfäst.För att fullmäktige i praktiken skall kunna ha den centrala roll som grundlagenförutsätter krävs det att centrala beslut också i praktiken behandlas ifullmäktige. Det är därför exempelvis viktigt att fullmäktige har inflytandeöver beslut som fattas i de kommunala bolagen. Kommuner och landsting har ocksåett ansvar att inte delegera allt för många uppgifter till sina nämnder på ettsätt som inskränker fullmäktiges kompetens.För att de förtroendevalda i fullmäktige skall kunna fatta korrekta beslutfordras också att det finns ett fullgott beslutsunderlag. Genom en god beredning kan fullmäktiges möjlighet att fatta ett beslut där beslutets konsekvenser ärgenomlysta garanteras. Beredningens omfattning måste kunna variera med hänsyntill ärendets karaktär. Regeringen anser dock att det behövs rättsligamekanismer för att tillgodose berättigade krav på ett fullgott beslutsunderlag.Kommunal självstyrelseUr ett historiskt perspektiv finns det anledning att göra åtskillnad mellankommunal självstyrelse och demokrati. Även om de två begreppen i modern tid kommit att vävas samman är de inte synonyma. ibetydelsen frihet i förhållande till staten kan existera utan kommunaldemokrati. I fanns en lokal självstyrelse redan före det demokratiskagenombrottet. Däremot är den kommunala självstyrelsen en förutsättning för denkommunala demokratin. Demokrati innebär frihet att utforma en agenda och fattabeslut i de frågor som kommer upp på denna enligt vissa procedurer. Kommunaldemokrati förutsätter således att kommuner och landsting har en sådan frihet.Historiskt kan konstateras att kommunerna och landstingen givits stor frihet att förverkliga övergripande nationella målsättningar för välfärden. Utbyggnaden av välfärdsstaten skedde i nära samarbete mellan stat och den lokala nivån.Sverige har i ett internationellt perspektiv decentraliserat en mycket stor delav välfärdtjänsterna till lokal nivå. Det kommunala självstyret ger alltså ettstort utrymme för lokalt beslutsfattande. Ur detta perspektiv ärförutsättningarna för den lokala demokratin goda.Vid tillkomsten av regeringsform ansågs det varken lämpligt ellermöjligt att dra orubbliga eller preciserade gränser i grundlag kring en självstyrelsesektor. Det betonades i stället att arbets- ochbefogenhetsfördelningen mellan stat och kommun i ganska vid omfattning måstekunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. Genom lagstiftning kan såledeskommunerna och landstingen ges viktiga uppgifter och åligganden utan attändringar behöver göras i regeringsformen. På samma sätt kan derasuppgiftsområden även avgränsas.Omfattningen av det kommunala självstyret måste alltså kunna växla med hänsyntill de förändrade samhällsförhållandena. Regeringen har i proposition 2001/02:7 Regional samverkan och statlig länsförvaltning, aviserat att man kommer attgöra en allmän översyn av uppgiftsfördelningen mellan stat, kommuner ochlandsting. Utgångspunkten för denna översyn anges där vara upprätthållandet aven långtgående självstyrelse inom ramen för ett starkt nationelltansvar för medborgarnas välfärd i hela landet.7.2 Demokrati som principRegeringens förslag: I kommunallagens inledningsparagraf slås fast att kommuners och landstings verksamhet bygger på principen om demokrati.Förslaget tas in i 1 kap. 1 § kommunallagen.Kommundemokratikommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.Remissinstanserna: Av de remissinstanser som kommenterat förslaget ärmajoriteten positiva eller har inte något att erinra mot det. Länsrätten i län anser att förslaget kan ha ett symbolvärde även om det är svårt att se attdet innebär någon konkret skillnad. Statskontoret avstyrker med motiveringen att regleringen i regeringsformen är tillräcklig.Skälen för regeringens bedömningDemokrati och självstyrelse i regeringsformenI regeringsformens inledningsparagraf stadgas att demokrati är den grundläggande principen för all offentlig makt och att demokratin förverkligas genom bl.a.kommunal självstyrelse.Syftet med inledningsparagrafen är att ge uttryck åt det svenska statsskicketskaraktär av folkstyrelse. Enligt förarbetena borde det komma klart till uttrycki regeringsformen att den politiska makten ligger förankrad hos medborgarna.Folksuveränitetens princip var förvisso etablerad i konstitutionellpraxis, men att denna också kom att uttryckas i den skrivna författningen sågssom en betydande (prop. För att ytterligare klargörafolkstyrelsens karaktär ansågs det lämpligt att ange att folkstyrelsenförverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genomkommunal självstyrelse.Demokrati och självstyrelse i kommunallagenKommunallagen (1991:900) innehåller grundläggande bestämmelser om hur kommuneroch landsting skall styras. I denna lags inledningsparagraf slås principen omkommunal självstyrelse fast. Någon motsvarighet om demokrati som grundläggandeprincip finns emellertid inte.Den kommunala självstyrelsen kan sägas vara en förutsättning för den kommunalademokratin. demokrati förutsätter att det finns ett stort utrymme förkommuner och landsting att själva bl.a. utforma den politiska dagordningen.Enligt regeringen finns det anledning att i kommunallagen markera demokratinsvärde för den kommunala praktiken även om regeringsformen stadgar att demokratiär grunden för all offentlig makt. Demokratin är den viktigaste värdegrunden för självstyrelse. Grundidén bakom den kommunala självstyrelsen är enstyrelse av folket, genom folket och för folket på den kommunala nivån. För attmarkera vikten av självstyrelse skrevs principen om kommunalsjälvstyrelse in i kommunallagen (prop. 1990/91:117). Regeringen finner att detfinns skäl att på samma sätt markera demokratins värde i kommunallagensinledningsparagraf.Förslaget innebär att kommunallagens inledningsparagraf får en egen motsvarighet till stadgandet i regeringsformens inledningsparagraf om demokrati somgrundläggande princip. Demokratin som grundläggande princip gäller för allakommuner och landsting, men hur den utformas konkret är i stor utsträckning enfråga för varje kommun respektive landsting att själv besluta om. Det finns inte en demokratimodell som passar i alla kommuner och landsting. Regeringen villmed förslaget betona vikten av att alla kommuner och landsting särskiltuppmärksammar vilka effekter olika åtgärder får för den kommunala demokratin.För medborgarna är det av avgörande betydelse att kommuner och landsting påförhand analyserar hur nya organisations-, styr- och verksamhetsformer kan komma att påverka olika gruppers insyn, inflytande och ansvar.Ett nationellt uppföljningssystemRegeringen vill i detta sammanhang peka på det uppdrag som lämnats tillStatskontoret för att skapa ett system för kontinuerlig nationell uppföljning av väsentliga nyckeltal vad gäller samtliga kommuners och landstingsorganisations-, styr- och verksamhetsformer liksom väsentliga nyckeltal vadgäller demokrati och rättssäkerhet i samtliga kommuner och landsting(Ju2000/3066/D). En slutredovisning av uppdraget skall ske . Systemetsyftar till att underlätta för staten att kontinuerligt kunna följa kommunernasoch landstingens förnyelsearbete och att ge indikationer på utvecklingen när det gäller demokrati och rättssäkerhet. Förhoppningen är också att kommunerna ochlandstingen själva skall stimuleras att använda uppföljningssystemet som en deli det egna demokratiutvecklingsarbetet och för att bl.a. öka kunskapen omförnyelsearbetets konsekvenser för demokrati och rättssäkerhet.7.3 Fullmäktige skall ta ställning till vissa beslut i kommunala företagRegeringens förslag: Om en kommun eller ett landsting lämnar över vården av enkommunal angelägenhet till ett helägt aktiebolag eller en stiftelseskall fullmäktige se till att fullmäktige får ta ställning innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större viktfattas.Förslaget tas in i 3 kap. 17 § kommunallagen.Kommundemokratikommitténs förslag: Överensstämmer delvis med regeringens.Kommittén har föreslagit att fullmäktiges godkännande skall krävas vad gällerbeslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av störrevikt. Kommittén har också föreslagit att en rättshandling som grundas på ettsådant beslut skall bli ogiltig om fullmäktige inte godkänt det från det att beslutet underställdes fullmäktige.Remissinstanserna: Ett antal kommuner och landsting, Kammarrätten i Jönköpingsamt tillstyrker förslaget.Ett flertal remissinstanser avstyrker förslaget eller är tveksamma till det.Svea hovrätt är tveksam till en ogiltighetsregel av civilrättslig karaktär ikommunallagen. Hovrätten förordar dessutom att förslaget om fullmäktigesgodkännande ersätts med en föreskrift om att fullmäktiges ställningstagandeerfordras. Kammarrätten i anför att problemet med att ett avtal kanvara civilrättsligt bindande som det är kommunalrättsligt ogiltigt bör lösas genom att kommunen utövar en aktiv ägarkontroll gentemot det helägdabolaget. Länsrätten i län betonar att fullmäktige har möjlighet att skriva in i bolagsordningen att viktiga beslut skall godkännas av fullmäktige.Kammarkollegiet anför att förslaget strider mot grundläggande stiftelserättsliga principer. Statskontoret, och kommuner samt VästraGötalandsregionen anför synpunkter som i huvudsak innebär att förslagetskoppling till associationsrättsliga bestämmelser bör klargöras. och instämmer i intentionerna bakomförslaget men anser att det bästa sättet att stärka fullmäktiges ställning iförhållande till de kommunala bolagen är att fullmäktige beslutar om en politisk ägaridé eller ett ägardirektiv som regelbundet behandlas i fullmäktige.Skälen för regeringens förslagFullmäktiges möjlighet till inflytande i helägda kommunala företagFullmäktige skall enligt 3 kap. 9 § kommunallagen besluta i ärenden som är avprincipiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen ellerlandstinget. Sådana ärenden kan exempelvis gälla mål och riktlinjer förverksamheten, budget, skatt eller andra viktiga ekonomiska frågor.Av 3 kap. 17 § kommunallagen framgår att om en kommun eller ett landsting medstöd av 16 § lämnar över vården av en angelägenhet till ett aktiebolagdär kommunen eller innehar samtliga aktier, skall fullmäktigefastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, utse samtligastyrelseledamöter och se till att få yttra sig innan sådana beslut iverksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större viktfattas. Detta gäller även när kommunen ensam eller ensamt bildar enstiftelse för en angelägenhet. Syftet med denna bestämmelse är atttillförsäkra kommunerna och landstingen inflytande och kontroll över dessajuridiska personer.Helägda kommunala aktiebolagEtt stort antal viktiga kommunala beslut fattas i styrelsen, nämnder ochkommunala företag. Denna utveckling kan innebära att fullmäktigesställning som kommunens eller högsta beslutande organ successivtförsvagas. När beslut i principiella frågor inte kommer under fullmäktigesprövning medför detta att möjligheten till en förutsättningslös offentlig debatt begränsas. Detta är enligt regeringens mening otillfredsställande fråndemokratisk synpunkt. Det måste finnas en garanti för att fullmäktige har detavgörande inflytandet över frågor som är av stor vikt för kommunen ellerlandstinget. Det skall i detta avseende inte spela någon avgörande roll omkommunen eller väljer att bedriva verksamhet i förvaltningsformeller i bolagsform. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att åtgärder bör vidtas för att stärka fullmäktiges ställning.Ett sätt att öka det demokratiska inflytandet i helägda kommunala aktiebolag äratt ge fullmäktige större möjligheter till inflytande över beslutsfattandet idessa bolag. gäller enligt 3 kap. 17 § kommunallagen att fullmäktige skall se till att få yttra sig innan viktiga beslut fattas i helägda kommunala bolag. Regeringen är dock inte beredd att föreslå en lagreglering som innebär attfullmäktiges godkännande av sådana beslut skall krävas. Som fleraremissinstanser påpekat finns det en risk för att ett lagstadgat krav påfullmäktiges godkännande skulle komma i konflikt med grundläggandeassociationsrättsliga bestämmelser om bolagsstyrelsens och styrelseledamöternasansvar. En så långtgående lösning som kommittén föreslagit i denna del böralltså inte väljas. Enligt regeringens mening är det också tillräckligt attfullmäktige får en skyldighet att se till att få ta ställning innan sådanabeslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av störrevikt fattas.Lagrådet har förordat att det nuvarande kravet på att fullmäktige skall se tillatt fullmäktige får yttra sig behålls, med motivering att den föreslagnalydelsen inte tillför något i sak och kan föranleda missuppfattningen attfullmäktige har en formell vetorätt. Lagrådet har också pekat på att närfullmäktige enligt dagens regler yttrar sig kan detta ske på sådant sätt attfullmäktige faktiskt tar ställning.Regeringen kan hålla med Lagrådet såtillvida att ett yttrande av fullmäktige per definition innefattar någon form av viljeyttring från fullmäktiges sida. Ettyttrande kan exempelvis innehålla en förklaring att fullmäktige avstår från attta ställning i den fråga som fullmäktige blivit förelagd. Även ett sådantyttrande kan i rent formell mening sägas innefatta ett ställningstagande. Fråndemokratisk synpunkt är det emellertid, som tidigare nämnts, viktigt att det sålångt möjligt skapas garantier för att fullmäktiges yttrande grundas på ettverkligt ställningstagande i själva sakfrågan. Avsikten med den föreslagna nyalydelsen är just att fästa kommunens eller uppmärksamhet på att ett yttrande från fullmäktige måste vara grundat på tillräckligt noggrannaöverväganden rörande de faktiska förhållandena i det enskilda fallet. Ett enkelt och från associationsrättslig synpunkt okontroversiellt sätt att åstadkommadetta är att, såsom förordat, i lagstiftningen ta in ett krav påatt fullmäktige skall se till att fullmäktige får ta ställning innan sådanabeslut, som det här är fråga om, fattas. Om ett sådant krav tas in ilagstiftningen blir effekten också att lagstiftningen bättre speglar vad somredan nu regelmässigt sker i samband med att fullmäktige tar ställning tillbeslut i kommunala bolag som är av principiell beskaffenhet eller annars avstörre vikt. Mot denna bakgrund kan regeringen inte finna att Lagrådets farhågor för att innebörden av lagändringen skulle kunna missuppfattas utgör någothinder för att genomföra den föreslagna ändringen.Lagrådet har också anfört att det viktiga för den som har att lämna informationtill fullmäktige om tilltänkta bolagsbeslut rimligen är om informationen överhuvud taget skall lämnas och att det för uppgiftslämnaren torde sakna betydelseom fullmäktige får yttra sig eller ta ställning. Regeringen delar Lagrådetsbedömning härvidlag men har svårt att se på vilket sätt detta skulle utgöra ettargument mot den föreslagna ändringen. Dessutom är det så att i de fall då fullmäktige tar ställning får detta en väsentlig betydelse för denfortsatta hanteringen av ärendet i bolagsstyrelsen. Även om ställningstagandetinte blir bindande för bolagsstyrelsen är det inte särskilt sannolikt att dennaskulle gå emot fullmäktiges uppfattning i en principiellt viktig fråga. Det böri sammanhanget understrykas att om bolagsstyrelsen skulle fatta ett beslut somstrider mot fullmäktiges ställningstagande kan den rättsliga påföljden bli attfullmäktige låter entlediga styrelsen. Dock ligger det beslut som bolaget harfattat naturligtvis fast även om styrelsen entledigas.Kommunala stiftelserKommittén har föreslagit att kravet på fullmäktiges godkännande av principielltviktiga beslut även skall gälla stiftelser som kommunen ensam eller landstingetensamt bildat för en angelägenhet. Kammarkollegiet har invänt attförslaget strider mot grundläggande stiftelserättsliga principer. Regeringendelar denna bedömning. Genom stiftelseförordnandet avhänder sig stiftarenrådigheten över såväl den avsatta egendomen som över stiftarens ändamål.Styrelsen eller förvaltaren svarar ensam för förvaltningen av stiftelsen. Ettkrav på att vissa beslut som stiftelsen fattar skall godkännas av fullmäktigeskulle innebära att stiftaren, dvs. kommunen eller , fortfarande harrådighet över egendomen. Av samma skäl som anförts angående aktiebolag anserdock regeringen att ett krav på fullmäktiges ställningstagande innan beslut avprincipiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas i kommunalastiftelser inte kommer i konflikt med de rättsliga principer som gäller förstiftelser. Liksom vad gäller fullmäktiges yttranderätt enligt 3 kap. 17 §kommunallagen bör därför regeringens förslag även omfatta kommunala stiftelser.En ogiltighetsregel av civilrättslig karaktär bör inte införas i kommunallagenKommittén har föreslagit att kravet på fullmäktiges godkännande av beslut avprincipiell beskaffenhet eller annars av större vikt bör kompletteras med enbestämmelse som innebär att en på beslutet grundad rättshandling blir ogiltig om fullmäktige inte godkänner aktiebolagets eller stiftelsensbeslut.