prop · GQ0318 · 2002-11-07 00:00:00 — Regeln återfinns i 9 kap. 11 § i förslaget till ändring iluftfartslagen.7.4 Uppsägning av WarszawasystemetRegeringens förslag: skall säga upp Montrealprotokoll nr 3. De övrigadelarna av Warszawasystemet skall tills vidare inte sägas upp.Om det fattas ett beslut i att parterna till Montrealkonventionen till enviss tidpunkt skall säga upp Warszawasystemet helt eller delvis, skall Sverigefölja beslutet. Vidare skall säga upp ett instrument i Warszawasystemetom samtliga parter till instrumentet blivit parter till Montrealkonventionen.Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalat sig om förslaget har medundantag av tillstyrkt förslaget eller inte haft någonerinran mot det. anser att i samband medratifikationen av Montrealkonventionen skall säga upp hela har anfört att det är angeläget att arbetar aktivt påden internationella arenan för att Warszawasystemet skall avvecklas.Skälen för regeringens förslag: I och med att tillträttMontrealkonventionen kan det finnas anledning att överväga om det därmed finnsskäl att säga upp Warszawakonventionen eller något av de andra instrumenten iWarszawasystemet.Montrealprotokoll nr 3 har ännu inte trätt i kraft. Om protokollet träder ikraft, skulle bli tvunget att sätta i kraft de bestämmelser sominförlivar protokollet i luftfartslagen. Dessa bestämmelser skulle emellertidenbart kunna vara i kraft till dess att de nu föreslagna ändringarna iluftfartslagen träder i kraft. Det är mot den bakgrunden praktiskt motiverat att redan i samband med tillträdet till Montrealkonventionen säga uppMontrealprotokoll nr 3.Regeringen har förståelse för universitets inställning att nu bör säga upp även övriga delar av Warszawasystemet. Det skulle om inte annatinnebära en betydande förenkling av det svenska regelsystemet. Då fråganövervägts i tidigare sammanhang har emellertid en utgångspunkt för bedömningenvarit att bör undvika att det i förhållande till andra stater råderkonventionslöst tillstånd (se prop. 1985/86:119). Det saknas anledning att nuanta något annat synsätt.Det bör i sammanhanget också beaktas att frågan om avveckling avWarszawasystemet var föremål för en ganska omfattande diskussion viddiplomatkonferensen i då den nya konventionen antogs. I det förslagtill konvention som förelåg vid konferensen fanns en bestämmelse som innebar att parterna till Montrealkonventionen skulle vara skyldiga att avträda frånWarszawasystemet när de uppgick till ett visst antal och representerade en vissandel av den internationella luftfarten. Bestämmelsen kom dock inte att inflytai den slutliga texten. Skälet var att det ansågs bättre att i ställetsammankalla ett möte i frågan när Montrealkonventionen väl trätt i kraft. Vidett sådant möte skulle en tidpunkt för gemensam uppsägning av Warszawasystemetkunna bestämmas. Tidpunkten skulle i så fall bestämmas så att de stater som dåännu inte tillträtt Montrealkonventionen skulle få tillräcklig tid på sig attratificera den.Det är önskvärt att planen om en samordnad uppsägning av Warszawasystemet följs. Det vore därför olämpligt om nu gick en egen väg och utan samordningmed övriga stater sade upp Warszawasystemets övriga delar. bör istället, såsom anfört, aktivt verka för att en tidpunkt förgemensam uppsägning av Warszawasystemet bestäms inom ramen för . Om engemensam uppsägning skulle visa sig omöjlig att uppnå eller om en sådanuppsägning skulle dra ut väsentligt i tiden, kan det dock finnas anledning förregeringen att återkomma i frågan om en ensidig svensk uppsägning.Oavsett detta ställningstagande kan det finnas skäl för att säga uppdelar av Warszawasystemet tidigare än vad som skulle följa av en i bestämdtidpunkt för gemensam uppsägning. Det kan nämligen inträffa att samtliga partertill ett visst instrument i Warszawasystemet blir parter tillMontrealkonventionen. Om detta inträffar, har det aktuella instrumentet spelatut sin roll och det saknas anledning för att i ett sådant läge kvarståsom part till det. I sådant fall skall säga upp det ifrågavarandeinstrumentet.8 Införlivande av Montrealkonventionen8.1 I vilken omfattning skall Montrealkonventionen införlivas med svensk rätt?8.1.1 InledningI avsnitt 7.2 har föreslagits att skall tillträda Montrealkonventionen.En internationell överenskommelse blir emellertid inte gällande somsvensk lag genom en ratifikation utan måste på något sätt införlivas med svenskrätt. Frågan är till en början i vilken omfattning konventionen - med hänsyntill förordning (EEG) nr 2407/92 och förordning (EG) nr 2027/97 - kan införlivas med svensk rätt.8.1.2 ÖvervägandenRegeringens förslag: Montrealkonventionens bestämmelser om skadeståndsansvar och försäkring för passagerare och deras bagage har införlivats i gemenskapsrätten. Bestämmelserna i gemenskapsrätten gäller dock bara för skall Montrealkonventionen införlivas med svensk rätt i den utsträckning den inte införlivats i gemenskapsrätten. I förhållande tillövriga transportörer skall den införlivas i sin helhet.En särskild lagregel skall införas som påminner om att svensk lag inte ärtillämplig i den utsträckning en fråga regleras av de EG-rättsligabestämmelserna.Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft något att erinra mot förslaget.Skälen för regeringens förslag: De bestämmelser i som ärrelevanta för EG-lufttrafikföretags skadeståndsansvar för passagerare och derasbagage har införlivats med gemenskapsrätten genom förordning (EG) nr 2027/97.Den bestämmelse i konventionen som ålägger transportörer att haansvarsförsäkring är för EG-lufttrafikföretag dessutom i viss mån tillgodoseddgenom rådets förordning (EEG) nr 2407/92.Genom förordning (EG) nr 2027/97 blir vissa av konventionens bestämmelser alltså tillämpliga på lufttransporter som utförs av lufttrafikföretag med giltigoperativ licens utfärdad av en medlemsstat. Det kan noteras att förordningen gör konventionsbestämmelserna tillämpliga på ett EG-lufttrafikföretags transporteroberoende av om transporten omfattas av konventionens allmännatillämpningsområde. Lufttransporten behöver alltså inte vara en internationelllufttransport i konventionens mening. Genom förordningen blirkonventionsbestämmelserna också tillämpliga på rena inrikestransporter somutförs av EG-lufttrafikföretag. Bestämmelserna får därmed ett vidaretillämpningsområde än vad de har enligt konventionen. Det bör å andra sidanobserveras att de bestämmelser i konventionen som reglerar annat änskadeståndsansvaret för passagerare och deras bagage inte alls omfattas avförordningen. Hit hör exempelvis bestämmelserna om transportdokument,godstransporter och kombinerade transporter.Förordningen (EG) nr 2027/97, liksom förordningen (EEG) nr 2407/92, är direkttillämplig som lag i . I den utsträckning en fråga regleras i enEG-förordning behöver alltså inte införlivande ske i svensk rätt. Men det äremellertid inte bara så att införlivande är obehövligt. Av praxisföljer också att en fråga som reglerats i en gemenskapsförordning inte fårregleras i nationell rätt. I fråga om EG-lufttrafikföretag innebär detta attMontrealkonventionens regler enbart skall införlivas med svensk rätt i deavseenden som inte omfattas av förordningarna.För att säkerställa att luftfartslagen inte tillämpas i de fall då någon avförordningarna skall tillämpas, bör det införas en särskild bestämmelse somerinrar om att det område som omfattas av förordningarna är undantaget frånlagens tillämpningsområde. Bestämmelsen återfinns i 9 kap. 1 § i förslaget tilländring i luftfartslagen.Tillämpningsområdet för de ovannämnda förordningarna är alltså formulerat på ett helt annat sätt än i Montrealkonventionen. Medan konventionen är tillämplig påinternationella transporter mellan konventionsstater, har förordningarnainförlivat Montrealkonventionens regler i gemenskapsrätten såvitt avsertransporter som utförs av EG-lufttrafikföretag. Om man analyserar konventionenstillämpningsområde mot bakgrund av gemnenskapsrättens systematik, kan mankonstatera att konventionen är tillämplig för i princip tre andra kategorier avtransportörer.Den första kategori som konventionen, men inte någon av förordningarna, ärtillämplig på är transporter som utförs av ett lufttrafikföretag från en annanstat än en medlemsstat.För det andra kan konventionen bli tillämplig på transporter som utförs av enstat eller ett annat offentligt organ, dock under förutsättning att transportenutförs mot ersättning. Detta följer av artikel 2.1 jämförd med artikel 1 ikonventionen. Offentliga organ innefattar svenska kommuner och landsting. Dessaorgan får emellertid enligt kommunallagen (1991:900) i princip inte ägna sig åtkommersiella lufttransporter. Lufttransporter mot ersättning iMontrealkonventionens mening innebär emellertid inte nödvändigtvis attverksamheten bedrivs i vinstsyfte. Det torde därför inte utan vidare kunna slåsfast att en verksamhet med lufttransporter mot ersättning skulle strida motkommunallagen. Montrealkonventionen kan mot den bakgrunden komma att blitillämplig för det fall en kommun eller ett landsting ägnar sig åtlufttransporter mot ersättning.Den tredje kategorin transportörer är sådana företag eller privatpersoner som är ansvariga transportörer enligt Montrealkonventionen utan att varalufttrafikföretag. Montrealkonvention saknar, liksom Warszawasystemet, endefinition av begreppet "transportör". Genom tillkomsten avGuadalajarakonventionen blev det såvitt avser Warszawasystemetemellertid klart att den som i eget namn ("as a principal") sluter ett avtal omlufttransport kan anses vara ansvarig transportör, oavsett om en annantransportör faktiskt utför själva lufttransporten. Montrealkonventioneninnefattar ingen förändring av transportörbegreppet härvidlag. Detta innebär att exempelvis researrangörer och speditörer kan komma att omfattas avkonventionens regler, beroende på hur de själva utformar sina avtal medtransportkunderna. Ofta är researrangörer och speditörer enbart förmedlare avlufttransporter, men väljer de att inta rollen som transportör genom att i egetnamn avtala om lufttransporten, omfattas de i princip av samma ansvarsregler som gäller för lufttrafikföretagen (se artikel 40 i Montrealkonventionen).För att skall uppfylla den förpliktelse ratifikationen avMontrealkonventionen innebär måste Montrealkonventionen i dess helhet införlivas med svensk rätt för dessa tre kategorier av transportörer.8.2 Metod för införlivande8.2.1 InledningAv tradition används två olika metoder för att införliva internationellaöverenskommelser med svensk rätt: transformering och inkorporering.Transformering innebär att en överenskommelses bestämmelser omvandlas tillsvensk lag medan inkorporering innebär att överenskommelsen i sig görs direkttillämplig genom en särskild lagbestämmelse. I det följande avsnittet behandlasfrågan om på vilket sätt Montrealkonventionen bör införlivas med svensk rätt.8.2.2 ÖvervägandenRegeringens förslag: Montrealkonventionen skall införlivas med svensk rätt genom inkorporering.Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig över förslaget, bland andra , har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran.Skälen för regeringens förslag: Warszawasystemet har införlivats isvensk rätt genom att de olika instrumenten transformerats till svensk lag.Detta har skett, först avseende ursprungskonventionen i lagen om befordran medluftfartyg, och senare avseende Haag- och Montrealprotokollen i luftfartslagen.Transformering har också varit den vanligast förekommande metodenför införlivande av internationella överenskommelser med svensk rätt. Fördelenmed att transformera anses vara att bestämmelserna i en överenskommelse kanöverföras till normalt svenskt författningsspråk, vilket kan göra det lättareför enskilda och myndigheter att tillämpa bestämmelserna. Å andra sidan finnsdet en risk för att författningstexten inte troget återger överenskommelsensinnebörd. Många formuleringar i internationella överenskommelser är resultatetav kompromisser mellan olika ståndpunkter, kompromisser vilka inte så lätt låter sig tolkas. En internationell överenskommelse som transformeras blir föremålför tolkning i ett extra led i och med att överföringen av konventionen tillsvenskt författningsspråk oundvikligen innefattar en tolkning av konventionen.När domstol eller myndighet i sin tur tolkar denna tolkning finns det enbeaktansvärd risk för att tillämpningen i onödigt hög grad avviker från vad defördragsslutande parterna avsett.Fördelarna med inkorporering är i princip spegelbilden av nackdelarna medtransformering. Genom inkorporering framgår det exempelvis tydligare attregleringen baseras på en internationell överenskommelse och man kan förutse att större hänsyn kommer att tas till praxis i andra fördragsslutande stater.Tolkningen på det nationella planet kan också förväntas bli mer trogenöverenskommelsens ursprungstext. Å andra sidan förekommer internationellaöverenskommelser liknande Montrealkonventionen mer sällan på svenska. I dettafall har konventionen avfattats på de sex FN-språken. Om inkorporering väljs,får detta till följd att den svenska lagstiftningen på området inte kommer attvara avfattad på svenska. Till detta kommer att internationella överenskommelser ofta är avfattade på ett sätt som inte överensstämmer med gängse svenskförfattningstradition. Detta är något som kan göra dem mindre lättillgängligaför de enskilda tillämparna.För att Montrealkonventionen bör transformeras till svensk rätt talar för detförsta att införandet då sker på samma sätt som det skedde avseendeWarszawasystemet. Till detta kommer att Montrealkonventionen bland annatreglerar frågor om ersättning till passagerare och att det därför finns ettintresse av att även allmänheten skall kunna tillgodogöra sig lagtexten.För att inkorporering trots detta bör väljas talar bland annat att de lagarvarigenom olika delar av Warszawasystemet har införts i svensk rätt ihuvudsak kan jämställas med översättningar. Eftersom dessa, liksomMontrealkonventionen, innehåller materiella bestämmelser om enskildasrättigheter är utrymmet att skriva om dem och göra dem mer lättbegripligabegränsat.Vid bedömningen av vilken metod för införande som bör väljas i det här falletbör man också väga in att Montrealkonventionen i viss utsträckning gjorts direkt tillämplig i genom gemenskapsrätten. I Ds 2002:2 har de specifikaproblem detta ger upphov till beskrivits närmare. Sammanfattningsvis harproblemen sin grund i att en viss fråga som regleras av en EG-förordning intesamtidigt får regleras i svensk lag. Ett av skälen för detta är att enskildapersoner och de som skall tillämpa reglerna annars kan bli vilseledda om att enviss fråga är reglerad i EG-rätten.Risken för förbiseenden om att Montrealkonventionen delvis införts genomändringar i EG-rätten bör bli mindre om den inkorporeras i svensk rätt än om den transformeras. Skälet är att samtliga konventionsbestämmelser skulle framgådirekt av lagtexten vid transformering, vilket skulle innebära att sambandet med den bestämmelse som påminner om gemenskapsrätten och dess företräde framförsvensk rätt blir svagare. (Ovan har regeringen föreslagit att en särskildbestämmelse med detta innehåll skall införas.) Nuvarande 9 kap. luftfartslageninnehåller 40 paragrafer. Om Montrealkonventionen transformerades skullekapitlet sannolikt innehålla ännu flera paragrafer. Detta innebär att en sådanupplysningsparagraf som regeringen föreslagit lätt skulle kunna förbises av densom enbart riktar sin uppmärksamhet mot en enstaka bestämmelse. Vidinkorporering kan den paragraf varigenom konventionen görs till gällande svenskrätt placeras i omedelbar anslutning till upplysningsparagrafen, vilketminimerar risken för ett sådant förbiseende.Det förhållandet att Montrealkonventionen inkorporeras i gemenskapsrätten harockså betydelse ur en annan synvinkel. Den praxis vid som kan komma att utvecklas under konventionen kommer att grunda sig på domstolens tolkningav konventionens originaltexter. Inkorporeras konventionen i svensk rätt påmotsvarande sätt som skett i gemenskapsrätten kommer svensk rättspraxis likasåatt grunda sig på konventionens originaltexter. Detta gynnar en enhetligtolkning och tillämpning av konventionens bestämmelser inom gemenskapen.Det bör vidare beaktas att en inkorporering av Montrealkonventionen är enförutsättning för regeringens förslag i avsnitt 8.4. Regeringen föreslår där att de nya beloppsgränser som kan komma att bli gällande efter eninflationsjustering enligt artikel 24 i konventionen skall gälla som svensk lag. Förslaget är praktiskt motiverat och grundar sig på den möjlighet som 10 kap. 5 § tredje stycket regeringsformen (RF) ger att i vissa fall låta en framtidaändring i en internationell överenskommelse automatiskt bli gällande som svenskrätt utan något mellanliggande svenskt normgivningsbeslut. Det förhållandet attdenna möjlighet som regeringsformen ger endast kan tillvaratas om deninternationella överenskommelsen i fråga inkorporeras talar enligt regeringensuppfattning för att Montrealkonventionen bör införlivas genom inkorporering.Det bör också vägas in att rådets beslut att gemenskapen skall tillträdakonventionen innehåller en översättning av konventionen till de av gemenskapensofficiella språk, på vilka den inte ursprungligen upprättats. Det finns alltsåen svensk version av Montrealkonventionen, vilken, även om den inte har statussom officiell språkversion, har antagits av Europeiska unionens råd ochpublicerats i den officiella tidningen.När det gäller frågan om allmänhetens möjligheter att tillgodogöra siginnehållet i Montrealkonventionen, finns det dessutom anledning att beaktainformationsbestämmelserna i rådets förordning (EG) nr 2027/97. Förordningeninnehåller ganska omfattande bestämmelser om information till passagerarna.Bland annat skall en informationsbroschyr som innehåller de centralabestämmelserna avseende flygbolagens skadeståndsansvar hållas tillgänglig påsamtliga platser där biljetter säljs, inbegripet försäljning över telefon ellervia Internet. Dessutom skall kortfattad information om beloppsgränser m.m. gestill varje passagerare. Detta innebär att allmänhetens kännedom om de centralabestämmelserna i bör bli förhållandevis god oavsett vilkenmetod för införlivande som används.Vid en samlad bedömning kan konstateras att det finns skäl som talar såväl föratt inkorporering, som för att transformering skall väljas som metod förinförlivande av Montrealkonventionens regler. Regeringen anser emellertid attskälen för att välja inkorporering i detta fall väger över. De nackdelar somgenerellt sett finns med denna metod gör sig mindre tydligt gällande i det härfallet, särskilt med hänsyn till informationsbestämmelsen i rådets förordning(EG) nr 2027/97. Dessutom finns det särskilda skäl att välja denna metod motbakgrund av att konventionen delvis inkorporeras i gemenskapsrätten. Därmed bördet i detta fall göras ett avsteg från vad som varit huvudregeln vidinförande av internationella överenskommelser på civilrättens område i svenskrätt. Regeringen föreslår därför att Montrealkonventionen införlivas med svenskrätt genom inkorporering.8.3 Inkorporering av Montrealkonventionen8.3.1 InledningI föregående avsnitt har föreslagits att Montrealkonventionen skall inkorporeras för EG-lufttrafikföretag i de delar som inte omfattas av förordning (EEG) nr2407/92 eller av förordning (EG) nr 2027/97 samt för övriga transportörer i sinhelhet.Alla bestämmelser i är emellertid inte av sådan karaktäratt de bör förklaras gälla som svensk lag. I följande avsnitt behandlas fråganvilka bestämmelser i konventionen som skall inkorporeras.8.3.2 ÖvervägandenRegeringens förslag: Artiklarna 1-22, artikel 23.1 första, andra och tredjemeningarna, artiklarna 25-27, artiklarna 29-49 samt artiklarna 51 och 52 iMontrealkonventionen skall gälla som svensk lag.Samtliga de officiella språkversionerna av Montrealkonventionen, dvs. deengelska, franska, spanska, ryska, arabiska och kinesiska, gäller sida vid sidasom svensk rätt.Den engelska och den franska versionen samt en svenska översättning avkonventionen skall tas in som en bilaga till luftfartslagen.Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft något att erinra mot förslaget.Skälen för regeringens förslag: Det kan till en början konstateras att detsaknas skäl att göra konventionens slutbestämmelser i artiklarna 53-57 tillsvensk lag. Bestämmelserna handlar bland annat om förfarandet förundertecknande, ratifikation och uppsägning av konventionen.Av de övriga bestämmelserna, dvs. artiklarna 1-52, bör samtliga förklaras gällasom svensk lag med undantag av bestämmelserna i artikel 23.1 sista meningen samt andra och tredje punkten, artikel 24, artikel 28 och artikel 50. De nu nämndabestämmelserna är dels sådana som behöver införlivas genom särskildabestämmelser i svensk rätt, dels sådana som styr vissa förfaranden underkonventionen.Artikel 23 i den nu angivna delen innehåller regler om omräkning av monetäraenheter för stater som inte är medlemmar i valutafonden.Dessutom finns en bestämmelse om att konventionsstater skall lämna uppgift omvilken metod för omräkning de använder. Artikel 24 innehåller regler om ettsärskilt förfarande som skall tillämpas av för en periodiskt återkommandeöversyn av ansvarsgränserna med hänsyn till inflationen. Artikel 28 ger deanslutna staterna möjlighet att i nationell rätt föreskriva att dess egnatransportörer skall vara skyldiga att betala förskott på skadestånd. Artikel 50innehåller regler om försäkringsplikt.Det nu anförda innebär att det i lag bör föreskrivas att artiklarna 1-22,artikel 23.1 första, andra och tredje meningarna, artiklarna 25-27, artiklarna29-49 samt artiklarna 51 och 52 i Montrealkonventionen skall gälla som svensklag. Bestämmelsen som inkorporerar konventionen återfinns i 9 kap. 2 § iförslaget till lag om ändring i luftfartslagen.De artiklar som inte på detta sätt förklaras gälla som svensk lag kräversärskilda överväganden. Artikel 24 behandlas närmare i avsnitt 8.4. Artikel 28innebär att skyldigheten för transportörer att betala förskott är beroende av om det följer av transportörens nationella rätt. En skyldighet att betala förskott gäller för EG-lufttrafikföretag enligt artikel 5 i förordning (EG) nr 2027/97.I avsnitt 10.2 behandlas frågan om utvidgning av artikelns tillämpningsområdetill andra svenska transportörer än sådana som utgör EG-lufttrafikföretag.Slutligen behandlas kravet på ansvarsförsäkring i avsnitt 8.6.En ytterligare bestämmelse som föranleder särskilda överväganden är artikel33.2, oavsett att den gjorts till svensk lag. Bestämmelsen är en regel omdomsrätt. I avsnitt 8.5 behandlas frågan om en särskild forumregel bör knytastill denna bestämmelse och hur en sådan regel i så fall bör utformas.Att artikel 23.1 första, andra och tredje meningarna föreslås gälla som svensklag följer av att är medlem i , . Artikel 23 behandlar omräkning av konventionens beräkningsbelopp till nationell valuta, och den nu nämnda delen av bestämmelsen skall tillämpas av de konventionsstater som är medlemmar i . Av tredje punkten andra meningen följer att enkonventionsstat skall underrätta depositarien om vilken metod som används försådan omräkning i samband med att ratifikationsinstrumentet deponeras. Sverigeskall således avge en underrättelse med innehållet att regeln för IMF-medlemmar tillämpas.Montrealkonventionen är som tidigare anförts upprättad i sex olikaspråkversioner. Samtliga språkversioner har lika värde, och skulle det rådatveksamhet om tolkningen av konventionen kan ingen språkversion ges företrädeframför någon annan. Därför bör alla sex språkversionerna gälla sida vid sidasom svensk lag.När en konvention inkorporeras brukar den biläggas den lag varigenominkorporeringen sker för att den skall finnas tillgänglig på ett enkelt sätt.Det saknas skäl att göra på annat sätt med Montrealkonventionen.