prop · GP03160 · 2002-03-04 00:00:00 — Fördraget listar en lång rad åtgärder som skall genomföras och vid i utvecklades och bekräftades de politiska prioriteringarna och politiska riktlinjer fastslogs för genomförandet. har ett intensivt och omfattande lagstiftningsarbete pågått på det asyl- och migrationspolitiska området. Ett antal beslut har fattats även om lagstiftningsarbetet inte följt den tidsplan som satts upp. Gemenskapen har antagit direktivet om tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer, direktivet om transportöransvar samt direktivet om ömsesidigt erkännande av avlägsnandebeslut. Vidare har en förordning antagits om upprättande av ett gemensamt fingeravtryckssystem och beslut fattats i ett antal frågor som rör viseringspolitiken. Rådet har också givit kommissionen mandat att förhandla om s.k. återtagandeavtal med och . Ett antal förslag har presenterats med syfte att harmonisera asyl- och migrationspolitiken inom EU. I och med de förslag kommis- sionen lade på det asylpolitiska området har samtliga de Skr. 2001/02:160 EG-rättsliga dokument presenterats som enligt artikel 63 i EG-fördraget skall utgöra grunden för det gemensamma europeiska asylsystemet. inträdde och de andra nordiska länderna som operativa medlemmar i . Samarbetets huvud- syfte är att uppnå fri rörlighet för personer mellan deltagande stater vilket i detta sammanhang avser att ingen personkontroll skall genomföras vid de inre gränserna. Det pelaröverskridande arbetet i högnivågruppen för asyl och migra- tion har fortsatt för att bygga upp ett samarbete med vissa ursprungs- och transitländer samt internationella organisationer. har gruppen fått en budget och de första projekten inom ramen för gruppens arbete har beviljats stöd. Unionens målsättning för samarbetet i rättsliga och inrikes frågor är att utveckla ett område för frihet, säkerhet och rättvisa. Genom Amsterdam- fördraget överfördes frågor om asyl- och migration från den mellanstat- liga tredje pelaren till den överstatliga första pelaren. Enligt fördraget skall fri rörlighet för personer ha genomförts efter ikraftträdandet, dvs. fattar rådet beslut med enhällighet i nästan samtliga rättsakter på området. En handlingsplan för genomförandet av bestämmelserna i rättsliga och inrikes frågor antogs av i (Wienhandlingsplanen) (EGT C 19, 23.1. 1999, s. 1). anges vilka bestämmelser i om fri rörlighet för personer, asyl, invandring, civilrättsligt samarbete, polisiärt och straff- rättsligt samarbete, som bör genomföras först och inom vilka tidsramar. Genomförandetiden för de på detta sätt prioriterade områdena varierar mellan två och från Amsterdamfördragets ikraftträdande. Vid i utvecklades och bekräftades de politiska prioriteringarna och politiska riktlinjer fastslogs För översiktens skull och för att upprätthålla kontinu- iteten i arbetet sammanställde kommissionen en resultattavla. Denna uppdateras vid varje ordförandeskap. satserna från var föremål för utvärdering vid Europeiska rådet i Laeken. Högnivågruppen för asyl och migration Högnivågruppen för asyl och migration har till uppgift att skapa en integrerad och pelaröverskridande gemenskapsstrategi på det asyl- och Arbetet skall inriktas på situationen i de länder som asylsökande och migranter till huvudsakligen kommer Gruppen har utarbetat sådana strategier för sex ursprungs- och Skr. 2001/02:160 transitländer; , med närliggande områden (Kosovo), , , och . Planerna har antagits av rådet och de innehåller åtgärder som rör utrikespolitik, utvecklingssamarbete och migrationspolitiskt samarbete. Den pelaröverskridande arbetsmetoden som präglar arbetet i högnivågruppen är helt i linje med helhetssynen i den svenska asyl- och migrationspolitiken och utgör ett värdefullt komplement till övriga instrument för unionen. lade därför stor kraft på högnivågruppen under ordförandeskapet och betydande framsteg uppnåddes. En omfattande dialog med partnerländerna, intresserade tredjeländer och internationella organisationer pågick för att genomföra handlingsplanerna. antogs en ny budgetpost för gemensamma åtgärder på området asyl och migration i samarbete med tredjeländer. har högnivågruppen alltså en egen budget på . pågick budgetarbete och de första projekten inom ramen för högnivågruppen beviljades stöd. 15.1.2Skapandet av ett gemensamt europeiskt asylsystem Vid Europeiska rådets möte i antogs slutsatser om att skapa ett gemensamt europeiskt asylsystem. Ett sådant system skall grundas på en fullständig och absolut tillämpning av Génèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning. Systemet bör på kort sikt omfatta en reglering av vilken stat som är ansvarig för prövning av en asylan- sökan, gemensamma normer för ett rättvist och effektivt asylförfarande, gemensamma minimivillkor för mottagande av asylsökande samt viss harmonisering av reglerna för erkännande och innebörd av flyktingstatus. Andra former av skydd, som erbjuder lämplig status för den som behöver sådant skydd, skall också ingå. Genom de förslag kommissionen lagt har samtliga de rättsakter som enligt artikel 63 i EG-fördraget utgör grunden för det gemensamma europeiska asylsystemet nu presenterats. Tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer Direktiv /55/EG av om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta, är det första direktiv som antagits på asylpolitikens område. Det svenska ordförandeskapet prioriterade arbetet med direktivförslaget och efter intensiva förhand- lingar kunde en politisk överenskommelse nås vid rådsmötet för rättsliga och inrikes frågor . Syftet med direktivet är att EU skall ta ett gemensamt ansvar för att i en krissituation ge tillfälligt skydd till ett stort antal fördrivna personer. Vid eventuella framtida massiva tillströmningar av fördrivna personer av det slag som uppstod till följd av krigen i Bosnien eller Kosovo, skall EU vara bättre förberett. En överbelastning av enskilda Skr. 2001/02:160 medlemsstaters asylsystem skall kunna undvikas. Personerna som åtnjuter tillfälligt skydd skall garanteras rättigheter på skälig nivå, t.ex. rätten att få arbeta, rätten för kärnfamiljen att återförenas, tillgång till akutsjukvård samt barns rätt till skolgång. Direk- tivet syftar vidare till att bidra till en balans mellan medlemsstaternas insatser samt till att omsätta principen om solidaritet mellan medlems- staterna vid mottagande av fördrivna personer till en praktisk handling. Direktivet garanterar också den individuella rätten att söka asyl. Regeringen tillsatte en särskild utredare som har till uppgift att ta ställning till hur direktivet skall genomföras i . Utredaren presenterade sitt betänkande . presenterade kommissionen ett förslag till direktiv för medlemsstaternas förfarande för att bevilja eller återkalla flyktingstatus (KOM (2000) 578 slutlig). Direktivförslaget föreslås tillämpas på asyl- sökande vid medlemsstaternas gränser och territorium. Det föreskriver ett antal miniminormer för prövningsförfarandet; bland annat rätt till indivi- duell prövning av en asylansökan, rätt till tolk och rättshjälp, rätt till ett motiverat beslut i ett ärende, rätt att överklaga samt regler om utbildning för personalen vid beslutande myndigheter. Frågan om förvar regleras liksom proceduren för prövningar av asylansökningar i sak samt proce- duren vid ett påskyndat förfarande. Vidare finns det förslag till bestämmelser om s.k. säkra tredjeländer, första asylland samt säkra ur- sprungsländer. Frågan om antal överinstanser och ett överklagandes uppskjutande verkan behandlas också. En behandling av direktivförslaget påbörjades på rådsarbetsgruppsnivå under svenskt ordförandeskap. Under det belgiska ordförandeskapet slut- fördes en första genomgång av förslaget samt av kompromissförslag som utarbetats av ordförandeskapet tillsammans med kommissionen. diskuterade rådet ett antal kärnfrågor i förslaget och antog rådet allmänna slutsatser om direktivets innehåll. behandlade direktivförslaget i en rapport (A5-0291/2001). Bland annat mot bakgrund av de änd- ringar som föreslår samt på grund av medlems- staternas många synpunkter på förslaget, skall kommissionen revidera förslaget. Kommissionens avsikt är att återkomma med ett reviderat förslag under spanskt ordförandeskap . Mottagandevillkor för asylsökande i medlemsstaterna presenterade kommissionen ett förslag till rådets direktiv om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna (KOM (2001) 181 slutlig). Förslaget bygger till viss del på rådsslutsatser som antogs . Frågorna om direktivets tillämpningsområde samt rätten till arbete och rörelsefrihet för asylsökande, är föremål för omfattande diskussioner. övrigt omfattar förslaget minimiregler för de asylsökandes rättigheter och Skr. 2001/02:160 skyldigheter. Rättigheterna består huvudsakligen av rätten till dokumen- tation, familjens enhet, tillgången till vård och psykologiskt stöd, utbild- ning för såväl barn som vuxna, inkvartering samt bidrag. Personer med särskilda behov uppmärksammas genom särskilda bestämmelser. Förhandlingar om direktivförslaget inleddes och kommer att fortsätta . Internationellt skydd flyktingar och andra skyddsbehövande Kommissionen lade fram ett förslag om miniminormer för när medborgare i tredjeland och statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning (KOM (2001) 510 slutlig). Grundtanken är att medlemsstaterna skall tolka Génèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning på samma sätt när det gäller att bestämma vem som är flykting. Förslaget bygger på konventionens flyktingdefinition. Det innebär i stora drag att en person från ett land utanför EU eller en statslös person som känner en välgrun- dad fruktan för förföljelse på grund av ras, religion, nationalitet, tillhörig- het till viss samhällsgrupp (exempelvis kön eller sexuell läggning) eller politisk åskådning har rätt till skydd som flykting. Enligt förslaget kan skydd som flykting ges oavsett vem som utövar förföljelsen (icke-statlig förföljelse innefattas därför också) och även i de fall då asylskälen uppstår efter att personen i fråga har lämnat hemlandet. Vidare föreslås gemensamma regler för andra personer än konventions- flyktingar som behöver internationellt skydd. Det handlar främst om personer som riskerar dödsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning om de skulle avvisas. Förslaget innehåller också bestämmelser om rättigheter och förmåner för flyktingar och andra personer som behöver internationellt skydd. Här kan nämnas rätten att få arbeta och utbilda sig samt att få vård och social trygghet. Förhandlingar om direktivförslaget inleds tidigast . Frågan om vilken medlemsstat som skall pröva en asylansökan II , som trädde i kraft , har till syfte att bestämma i vilken medlemsstat prövningen av en asylansökan skall ske. Konventionen syftar till att garantera den asylsökande att få sin ansökan prövad i någon medlemsstat samt stadfäster den s.k. första asyllands- principen. Enligt artikel 63 (1) (a) i EG-fördraget skall konventionen er- sättas med en förordning. slutförde kommissionen en utvärdering av konven- tionen (SEK (2001) 756 slutlig). Utvärderingen diskuterades under svenskt ordförandeskap i den strategiska kommittén för invandring, grän- ser och asyl. Det framkom bl. a. att medlemsstaterna ansåg att den fram- tida förordningen skall bygga på ansvarsregler men att bland annat tidsreglerna, familjeåterföreningsreglerna och tillämp- Skr. 2001/02:160 ningsområdet bör åtgärdas. Kommissionen presenterade ett förslag till förordning om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredjeland har givit in i någon medlemsstat (KOM (2001) 447 slutlig). Förslaget bygger till stor del på samma principer som . De föränd- ringar som föreslås går huvudsakligen ut på att skapa en snabbare och effektivare handläggning av ärenden. Detta kommer bland annat till uttryck genom förslag till förkortade tidsfrister och tydligare regler för att hålla samman familjer. Förhandlingarna kring förslaget till förordning har inletts under belgiskt ordförandeskap och kommer att fortsätta . De nyheter som introducerats i kommissionens förslag är de frågor medlems- staterna generellt sett ställt sig mest tveksamma till. som har varit i kraft har medlemsstaterna kunnat konstatera att avsaknaden av ett fungerande system för utbyte av fingeravtryck gör att konventionen inte kan tilläm- pas med full effektivitet. Mot bakgrund av att de flesta asylsökande saknar pass eller andra identitetshandlingar är det säkraste sättet att konstatera om en person sökt asyl i ett annat land att jämföra fingeravtryck. Det är också den mest praktiska metoden för säker identifikation. Kommissionen lämnade ett förslag till förordning om upprättandet av ett gemensamt fingeravtryckssystem Eurodac till rådet. Rådets förordning (EG) 2725/2000 om inrättande av Eurodac antogs . Arbetet med rådets förordning om tillämpningsföreskrifterna för hanteringen av personuppgifter har förhandlats . Förhopp- ningen är att beslut skall kunna fattas . Parallellt med detta arbete förbereds i kommissionens regi de tekniska förutsättningarna för systemets ikraftträdande. Flertalet medlemsstater, däribland , kommer att delta i provkörningarna av systemet som påbörjas och fortsätter . förväntas de nation- ella datafilerna och den gemensamma databasen att fungera och samtliga medlemsstater vara operativt anslutna. Cirea informationsutbyte mellan asylexperter , reflektion, erfarenhetsutbyte och analys i asyl- frågor (Cirea) är en rådsarbetsgrupp bestående av ett nätverk av euro- peiska asylexperter och asyldomare. De svenska representanterna i Cirea kommer från och . I Cirea ligger fokus främst på landinformation. Syftet är att öka kun- skapen om hur förhållandena är i de länder asylsökanden kommer i från. har diskussioner t.ex. förts om den allmänna situationen för kvinnor i , angående frågor om straff för desertering i och om Skr. 2001/02:160 förutsättningarna för att bedriva politisk verksamhet på . Utgångspunkten för diskussionerna är om förhållandena i det aktuella landet är sådana att det finns skäl att ge dem som söker asyl skydd i . Cirea håller ca sex tvådagarsmöten . diskuteras avidentifierade typfall och behandlas mer generella frågor. UNHCR deltar med experter. deltar också kandidatländerna samt och i mötena. En särskild undergrupp till Cirea är domaravdelningen, som träffas . Den europeiska flyktingfonden, som inrättades genom beslut /596/EG av rådet , skall huvudsakligen stödja projekt för mottagande av asylsökande, integration och återvändande men medel kan även användas till s.k. akutåtgärder, föreskrivna i direktivet om tillfälligt skydd (se ovan). Bidrag kan bl. a. lämnas till frivilligor- ganisationer, myndigheter, skolor och kommuner. , i samråd med , är ansvarig myndighet gentemot kom- missionen. genomfördes ett ansökningsförfarande . initierades ett nytt ansökningsför- farande. Migrationspolitiken omfattar dels de bestämmelser som reglerar villkoren för inresa och vistelse (utan koppling till s.k. skyddsfrågor), dels bestäm- melserna som gäller utvisning, återtagande och olaglig invandring. Migrationspolitiken har behandlats i migrationsgruppen (inresa och vistelse samt återsändande) och i , reflexion och utbyte i frågor som rör gränspassage och invandring (Cirefi). Ömsesidigt erkännande av avlägsnandebeslut I ett område utan inre gränser ökar behovet av samarbete och harmoni- sering. Detta gäller även för beslut om avlägsnande. Under svenskt ordförandeskap antog rådet direktivet 2001/40/EG av om ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning eller utvisning av medborgare i tredjeland. Direktivet syftar till att möjliggöra erkännande i en medlemsstat av beslut om ut- eller avvisning som fattats av en annan medlemsstat. I direktivet anges närmare förutsättningar som skall uppfyllas för att ett avlägsnandebeslut skall kunna verkställas enligt den tillämpliga lagstiftningen i den medlemsstat där tredjelandsmedborgaren befinner sig. Medlemsstaterna skall ersätta varandra för finansiella obalanser som Skr. 2001/02:160 kan uppstå vid tillämpningen av direktivet. För att åstadkomma detta skall rådet senare, på förslag av kommissionen, anta kriterier för kost- nadsfördelningen. Kommissionen har ännu inte lagt något förslag om kostnadsfördelningen. Direktivet kan sägas ingå i arbetet med att vidare- utveckla ett gemensamt område utan inre gränser där en avvisad person kan avvika till en annan medlemsstat. antog direktiv /51/EG om komplette- ring av bestämmelser i artikel 26 i konventionen om tillämpning av av . Direktivet innehåller det s.k. trans- portörsansvaret. Genom direktivet införs harmoniserade ekonomiska sanktioner mot de transportörer som till medlemsstaternas territorium befordrar medborgare i tredjeland som saknar de resehandlingar som krävs för inresa. Den gemensamma ordningen syftar till att stärka flyg- och sjösäkerheten, hantera migrationsströmmar och upprätthålla en reglerad invandring. gjorde en stor insats för att direktivet kom att innefatta en humanitär klausul. Denna innebär att medlemsstaterna får undanta tran- sportören från sanktioner om någon efter inresan beviljas asyl eller annat internationellt skydd. Möjligheten finns därmed att skjuta upp sank- tionerna när någon söker asyl. Det är i stor utsträckning upp till varje medlemsstat att utforma sank- tionerna så att de hamnar på en acceptabel nivå. Införandet av direktivet i svensk rätt bereds inom . bedrevs intensiva förhandlingar om ett direktivförslag från kommissionen som avser rätt till familjeåterförening (KOM (2000) 624 slutlig). Målsättningen för det svenska ordförandeskapet var att nå en politisk överenskommelse . Inför det sista mötet med rådet under svenskt ordförandeskap deklarerade emellertid några medlemsstater att de inte ansåg tiden mogen för ett antagande. Förhandlingarna fortsatte och en diskussion ägde rum vid rådsmötet . Några egentliga framsteg gjordes dock inte och direktivförslaget har därefter inte behandlats. Flera frågor är fortfarande utestående och det kan konstateras att direktivet riskerar att bli tämligen urvattnad. Direktivet kommer sannolikt inte att avspegla mycket mer än medlemsstaternas minsta gemensamma nämnare. Detta framgår bland annat av rådets ställningstagande att endast kärnfamiljens rätt till familjeåterförening skall regleras i direktivet. Stadigvarande bosättning av tredjelandsmedborgare Kommissionens förslag till direktiv om varaktigt bosatta tredjelands- medborgare ((2001) 127 slutlig) syftar till att ge tredjelandsmed- borgare som vistats i en medlemsstat ett permanent uppehållstill- Skr. 2001/02:160 stånd. Tillståndet berättigar, under vissa förutsättningar, till bosättning i en annan medlemsstat. En första behandling av direktivet påbörjades och en andra behandling har pågått . Några egentliga förhandlingar, med kompromissförslag har i princip inte ägt rum. Det kan konstateras att flera medlemsstater anser att förslaget är för långtgående och borde göras mer restriktivt. Inom unionen och i enskilda medlemsstater pågår diskussioner om det eventuella behovet av arbetskraftsinvandring. Det belgiska ordförande- skapet anordnade en migrationskonferens där bland annat behovet av arbetskraftsinvandring diskuterades. Kommissionen har antagit ett förslag till direktiv om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i syfte att bedriva verk- samhet som anställd eller egenföretagare ((2001) 257 slutlig). Direktivet har ännu inte börjat behandlas av rådet. Genom Amsterdamfördraget har kompetens tillförts gemenskapen att ingå avtal med tredjeland, s.k. återtagandeavtal. Dessa avtal reglerar villkoren för återtagande av personer som inte har rätt att vistas på den avtalsslutande partens territorium. har kommissionen inlett förhandlingar om återtagandeavtal med , , och . Dessutom har rådet givit kommissionen mandat att förhandla med och . Cirefi informationsutbyte beträffande olaglig invandring Cirefi (, reflexion och utbyte i frågor som rör passerandet av gränser och invandring) har som mål att samla in, utbyta och vidarebefordra information om främst olaglig invandring. Syftet med verksamheten är att underlätta samordningen mellan berörda myndigheter och institutioner samt att verka för harmonisering mellan medlemsstat- erna inom verksamhetsområdet. I de delar av arbetsgruppens arbete som berör deltar och . Arbetsgruppen har haft dialoger med kandidatländerna samt med , , och . Infor- mation som berör Cirefis verksamhetsområde har utbytts mellan arbets- gruppen och de deltagande länderna. Under det svenska ordförandeskapet upprättades ett nätverk mellan de deltagande staternas migrationssam- bandsmän på . Cirefi har utvecklat sina rutiner för informationsutbyte, speciellt det tidiga varningssystemet. Meddelande om en öppen samordningsmetod Skr. Kommissionen presenterade ett meddelande om en öppen samord- ningsmetod för gemenskapens invandringspolitik (KOM (2001) 387 slutlig). Meddelandet började diskuteras men stötte på relativt kraftig kritik från flera medlemsstater. Meddelande om olaglig invandring Kommissionen presenterade ett meddelande som avser olaglig invandring (KOM (2001) 672 slutlig). Frågor kring kontrollen av EU:s yttre gränser fick ökad politisk prioritet efter terrordåden . Gränskontrollen kan fungera som ett verktyg i bekämpningen av terrorism men dess främsta funktion är emellertid att förenkla den lagliga passeringen av gränser och förhindra olaglig verksamhet, såsom olaglig invandring och annan brottslighet. Arbetet med att standardisera gränskontrollen av EU:s gränser fortskred . för rättsliga och inrikes frågor beslutades på finskt initiativ att ett forum för gränsfrågor skulle inrättas inom ramen för den strategiska kommittén för frågor som rör invandring, gränser och asyl. I detta europeiska gränskontrollforum skall cheferna för de nationella gränskontrollmyndigheterna sammanträffas en gång per ordförandeskap för att diskutera övergripande strategiska frågor kring gränskontroll. skall även kandidatländerna inbjudas till forumets diskussioner. Frågan om samarbetet kring gränskontroll diskuterades även vid i Laeken , där man kom överens om att dels arbeta fram bättre samarbetsformer för gränsmyndigheterna dels undersöka möjligheterna att inrätta en gemensam kontrollfunktion för yttre gränskontroll. har fått i uppdrag att göra en studie om genomförbarheten av en gemensam gränskontrollstyrka inom EU. huvudsyfte är att uppnå fri rörlighet för personer mellan deltagande stater. Med fri rörlighet avses i detta sammanhang att ingen personkontroll skall genomföras vid de inre gränserna. De nordiska länderna deltar som operativa medlemmar i . Genom förordningen (EG) 539/2001 som antogs av rådet har EU och Schengen nu gemensamma listor över länder vars medborgare är befriade från viseringskrav och över länder för vilka detta krav fortfarande kommer att gälla. införde i linje härmed vise- ringsplikt för medborgare i , , , , Skr. 2001/02:160 , , , , , , , Saint och , , , , , , samt . be- friades medborgare i , , (SAR-pass) och (SAR-pass) från viseringstvånget. Genom beslut av rådet kommer viseringsfrihet att råda även för rumäner . Medlemsstaternas viseringspolitik har således harmoniserats men däremot har viseringspraxis ännu inte harmoniserats fullt ut. Det är den enskilda medlemsstaten som beslutar vem som skall beviljas ett visum och riktlinjerna är att normalt resande skall underlättas, som visering behövs som stöd för en reglerad invandring. Inom Schengensystemet, och särskilt för den gemensamma viserings- politiken, är det konsulära samarbetet av grundläggande betydelse.