prop · GP03100d11 · 2002-04-15 00:00:00 — Sammanfattningsvis kan sägas att skattekvoten är exceptionellt hög i den periodiserade redovisningen och i nationalräkenskapernas redovisning 2001. Med gällande regelverk bedöms prognosen visa en mer normal nivå på skattekvoten. Vid sidan av skatter har den offentliga sektorn andra inkomster, som uppgick till eller av BNP. Om- kring av dessa inkomster består av kapitalinkomster i form av räntor och utdelningar, varav ca hälften är direktavkastning på pensionsfonderna. Övriga inkomster består till av tillräknade pensionsavgifter och kapitalförslitning. Dessa inkomster är kalkylmässiga och motsvaras på utgiftssidan av lika stora kostnader, som inräknas i den offentliga konsumtionen. I övrigt har den offentliga sektorn inkomster av vissa transfereringar från hushåll, företag och utlandet. Sammantaget beräknas kapitalinkomsterna och övriga inkomster utgöra en oförändrad andel av BNP . Efter en ökning sjönk utgifterna som andel av BNP, se diagram 11.3. Den offentliga konsumtionen ökade i volym, men i lägre takt än BNP. Transfereringarna till näringslivet drogs ned och ränteutgifterna sjönk när statsskulden minskade. Flera reformer medförde att transfereringarna till hushållen ökade . Den ekonomiska krisen ledde till en kraftig ökning av de offentliga utgifterna som BNP föll. Bankstödet bidrog till att utgifterna som mest uppgick till av BNP 1993. Konsolideringsprogrammet, den starka tillväxten och lägre räntor medförde att utgiftskvoten sjönk kontinuerligt och uppgick utgifterna som andel av BNP till . Transfereringarna till hushållen svarar för och den offentliga konsumtionen för nära hälften av de offentliga utgifterna. Transfereringarna till hushållen steg kraftigt under krisen . Besparingar i konsolideringsprogrammet bidrog till att transfereringarna minskade och var 2000, i förhållande till BNP, tillbaka på samma nivå som 1990. Offentlig konsumtion uppgick som högst i början av 1980ta- let till som andel av BNP. hade andelen minskat till . Diagram 11.3 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter Källor: och . medförde en relativt kraftig minskning av ränteutgifterna att utgiftskvoten sjönk till , vilket är den lägsta nivån . Ökad konsumtion ledde emellertid till att utgifterna exkl. räntor steg som andel av BNP, se tabell 11.5. Utgiftskvoten väntas stiga något trots en fortsatt minskning av ränteutgifterna. beräknas utgiftskvoten åter minska. Detta trots att hushållstransfereringarna dras upp av BNP till följd av att det särskilda grundavdraget för pensionärer () avskaffas och ersätts med en beskattad garantipension, vilket även höjer den offentliga sektorns inkomster med motsvarande belopp. Den förutsedda svaga utvecklingen av offentlig konsumtion gör att utgiftskvoten fortsätter att sjunka 2004. Tabell 11.5 Den offentliga sektorns utgifter Källor: och . Offentlig konsumtion beräknas öka i volym , vilket är långsammare än BNP-till- växten. Statlig konsumtion förutses öka och konsumtion . Fördelningen mellan stat och kommun påverkas av att staten tar över huvudmannaskapet för vårdhögskolorna . Den underliggande ökningen är således starkare för den kommunala konsumtionen, , och svagare för staten. En relativt hög prisutveckling för den kommunala konsumtionen till följd av införandet av maxtaxa i barnomsorgen medför att den offentliga konsumtionens andel av BNP fortsätter att stiga 2002. Maxtaxan innebär att en större del av kostnaderna för barnomsorgen finansieras med skattemedel, vilket höjer priset för den offentliga konsumtionen med motsvarande sänkning av priset på hushållens konsumtion. förutses en oförändrad volym för den statliga konsumtionen. Inom ramen för balanskravet, och med oförändrade skattesatser, uppgår det finansiella utrymmet för en fortsatt real tillväxt i den kommunala sektorns konsumtion till . Satsningar på infrastruktur bidrar till att de offentliga investeringarna ökar i volym under hela prognosperioden och väntas därmed stiga något som andel av BNP 2002. 2001/02:100 BILAGA 1 beräknas ränteutgifterna till av BNP. Det kan jämföras med 1995 och 1996, då ränteutgifterna uppgick till av BNP. En del av nedgången beror på att statsskulden reducerats genom att de finansiella tillgångarna dragits ned, t.ex. genom försäljningar av aktier, överföringar från AP-fonderna och extra utdelningar från . Därmed sjunker även inkomsterna av räntor och utdelningar. Underskottet av kapitalinkomster och ränteutgifter netto, uppgick som högst 1997 till av BNP. beräknas detta underskott ha reducerats till av BNP. Nettot av den offentliga sektorns kapitalinkomster och ränteutgifter har således förbättrats betydligt mindre än vad de minskade ränteutgifterna visar. Statens finansiella sparande påverkas av den finansiella infasningen av det reformerade ålderspensionssystemet. Reformen medför en påtaglig och permanent belastning på statens finanser. De statliga ålderspensionsavgifterna, överföringen av medel till premiepensionssystemet, reglering av avgiftsuttaget m.m. medför en årlig nettoförsvagning av statsfinanserna med . Därtill kommer att pensionsutgifter för överförs till staten från ålderspensionssystemet. Som kompensation för dessa försvagningar har överförts medel till staten från AP-fonderna motsvarande vartdera året för amortering av statsskulden. genomfördes ytterligare en överföring på . Denna överföring bidrar till att ett finansiellt sparande på redovisades för staten 2001. Budgetsaldot visade ett överskott på och statskulden minskade med . Skillnaden mellan det finansiella sparandet och budgetsaldot på beror till stor del på att hela överföringen från AP-fonderna tillgodoräknas det finansiella sparandet, medan endast en mindre del påverkar budgetsaldot (lånebehovet). Därtill kommer skillnaden mellan nationalräkenskapernas och budgetredovisningens periodisering av skatter och ränteutgifter. Den ovanligt stora skillnaden mellan förändringen av statsskulden och budgetsaldot beror till större delen på att den del av överföringen från AP-fonderna 2001/02:100 BILAGA 1 som består av statsobligationer inte påverkar budgetsaldot, utan skrivs av direkt mot statsskulden. Dessutom reducerades statsskulden, men inte lånebehovet, av överföringen av statsobligationer om från . Tabell 11.6 Statens finanser (exklusive statliga affärsverk och aktiebolag) Transfereringar till hushåll, 1 I redovisningen av statsskulden används konsoliderad statsskuld (i enlighet med årsredovisningen för staten) vilket innebär att statliga myndigheters innehav av statspapper konsolideras. Källor: , och . när effekten av överföringarna är borta, beräknas statens sparande visa ett underskott på av BNP. ökar underskottet till av BNP, delvis till följd av att staten tar över pensionsutgifter på från AP-fonderna. Överskottet i de offentliga finanserna kommer att ligga i ålderspensionssystemet. Det är en följd av att pensionsreformen innebär en omfördelning av det offentliga finansiella sparandet från staten till ålderspensionssystemet. Budgetsaldot beräknas, i motsats till det finansiella sparandet, vara positivt även 2002. Det beror på att ytterligare en överföring från på och antagna försäljningar av aktier om inräknas i budgetsaldot, men inte i det finansiella sparandet. väntas underskottet i budgetsaldot bli något mindre än i det Det beror dels på att den del av förra årets överföring från AP-fonderna som består av bostadsobligationer påverkar budgetsaldot först när obligationerna förfaller till betalning, dels på antagna försäljningar av aktier. Den förutsatta apprecieringen av kronan medför att statsskulden, trots budgetunderskotten, är i stort sett oförändrad 2003 och 2004. Ålderspensionssystemet består av en fördelningsdel och en premiepensionsdel. Fördelningsdelen finansieras genom AP-fonderna, som fungerar som buffertfonder i det reformerade pensionssystemet. Vid sidan av AP-fonderna sker en förmögenhetsuppbyggnad inom premiepensionssystemet. De medel som avsätts motsvarar intjänad premiepensionsrätt och placeras först i () och därefter hos den fondförvaltare som den enskilde själv väljer. Genom att den statliga myndigheten () formellt är ägare av fondandelarna inräknas sparandet i premiepensionssystemet i den offentliga sektorn. Under den tillfälliga förvaltningen i RGK ingår avsättningarna till premiepensionssystemet i statens sparande och reducerar därmed statsskulden. Medel motsvarande premiepensionsrätten överförs till PPM andra året efter inkomståret. Det sparande som sker inom premiepensionssystemet motsvaras således av ett minskat statligt sparande. Den finansiella infasningen av det reformerade ålderspensionssystemet reducerade AP-fonder- nas finansiella sparande med 2001 till följd av överföringar till staten. Överföringar har tidigare skett med . Enligt pensionsöverenskommelsen kommer ett slutligt överföringsbelopp att bestämmas vid en kontrollstation 2004. När den hittillsvarande infasningen är över beräknas sparandet i pensionssystemet, dvs. AP-fondernas och premiepensionssystemet, uppgå till av BNP 2002. stiger sparandet till av BNP till följd av att staten övertar pensionsutgifter på . Mer än hela målet på ett överskott om av BNP för de samlade offentliga finanserna kommer således att ligga i pensionssystemet och användas för att bygga upp pensionsfonderna. Räntor, utdelningar m.m. 1 Med AP-fonderna avses fördelningsdelen av ålderspensionssystemet. Källor: , och . Placeringstillgångarna i ålderspensionssystemet uppgick vid slutet av 2001 till , varav i premiepensionssystemet. Det negativa finansiella sparandet inklusive AP-fondernas överföring till staten samt värdeminskningar på aktier medförde att tillgångarna i pensionssystemet minskade med . För prognosperioden antas att tillgångarna ökar i takt med det finansiella sparandet, då inga prognoser görs på värdeförändringar. har kommunernas inkomster utvecklats gynnsamt. Ökad sysselsättning har resulterat i högre skatteintäkter och statens förbättrade ekonomiska situation har medgivit höjda statsbidrag. Skatteintäkter och statsbidrag ökade tillsammans med 2000 och 2001.6 Den kommunala sektorns finansiella sparande, som var negativt, var 2000 åter positivt. 2001/02:100 BILAGA 1 är kommuner och landsting skyldiga att ha en ekonomi i balans.7 budgetar skall vara i balans och om underskott uppstår skall det balanseras . Prognosen för den kommunala sektorn görs med antagandet att balanskravet uppfylls. uppgår den genomsnittliga kommunala utdebiteringen till och antas vara oförändrad under prognosåren. Trots den gynnsamma inkomstutvecklingen i den kommunala sektorn som helhet har fortfarande enskilda kommuner och landsting problem att nå balans i sin ekonomi. Preliminära uppgifter visar att ca en tredjedel av alla kommuner och drygt hälften av alla landsting redovisade underskott, trots den positiva inkomstutvecklingen. stiger kommunernas inkomster från skatter och statsbidrag med , trots att sysselsättningen minskar. Den goda inkomstökningen beror till viss del på att merparten av utbetalningarna från socialförsäkringssystemen är beskattningsbara. En sämre utveckling på arbetsmarknaden påverkar därför inte den kommunala skattebasen fullt ut. påverkar dessutom vissa tillfälliga effekter inkomsterna. Stora slutavräkningar på skatten8 och den s.k. 200-kronan, som kommuner och landsting tillfälligt erhåller, bidrar till ökningen. Statsbidragen till sektorn höjs i samband med införandet av maxtaxan inom barnomsorgen och det tillfälliga sysselsättningsstödet till kommuner och landsting. uppvisar inkomsterna en svagare utveckling. Utvecklingen 2003 beror till stor del på att de tillfälliga effekter som ökar inkomsterna faller bort. Sammantaget stiger skatteintäkter och statsbidrag med . Sektorns totala inkomster från skatter och statsbidrag som andel av BNP, den kommunala skattekvoten, beräknas 6 Flera justeringar av statsbidrag och skatteunderlag sker vilket gör att utvecklingen av statsbidrag och skatteintäkter var för sig är av mindre intresse. Exempel på sådana justeringar är den breddning av skattebasen som sker vid kompensationen för egenavgifterna till det allmänna pensionssystemet (20002002) samt införandet av beskattningsbara garantipensioner (2003). Dessa regeländringar ökar kommunernas skatteintäkter men det generella statsbidraget sänks i motsvarande grad. 7 Balanskravet är kopplat till det resultat kommunerna redovisar i resultaträkningarna, vilket definieras på ett något annorlunda sätt än det finansiella sparandet. 8 I nationalräkenskaperna förs skillnaden mellan de preliminärt fastställda och de definitiva kommunskatterna efter intjänandeåret. Faktisk utbetalning av dessa medel sker först året därpå. 2001/02:100 BILAGA 1 2004 uppgå till , vilket är ungefär i nivå med . Även utgifterna stiger starkt 2002 och bedöms öka med i löpande priser. De kommunala utgifterna består till av utgifter för konsumtion. Den kommunala verksamheten är personalintensiv, och utgiftsökningen beror till stor del på löneökningar. Tabell 11.8 Kommunsektorns finanser 1Statsbidrag redovisas i nationalräkenskaperna exklusive bidrag till utjämningssystemet och avgiften till det kommunala momssystemet och skiljer sig i och med det från statsbidragen i statsbudgeten. 2År 2002 byter vårdhögskolorna huvudman från landstingen till staten vilket påverkar utvecklingstalen. Den underliggande utvecklingen, exklusive denna effekt, uppgår till . Källor: och . Kommunernas finansiella sparande förbättras till . Då de tillfälliga inkomsterna faller bort 2003 försämras det finansiella sparandet och bedöms 2003 och 2004 bli 2 respektive . Även om vissa kommuner och landsting har finansiella problem bedöms sektorn som helhet uppfylla balanskravet samtliga prognosår. En stor del av kommunernas kostnader är lönerelaterade, antingen som direkta löner eller som köp av personalintensiva tjänster. Prisökningen för konsumtion uppgick till . Antagandet om i årlig löneökning under prognosåren bidrar till att den sammanvägda pris- och löneökningen dämpas till . väntas prisökningen bli tillfälligt högre på grund av införandet av maxtaxan inom barnomsorgen. Maxtaxan leder till att en större del av kostnaden finansieras med skattemedel vilket höjer konsumtion i löpande priser. faller hushållens konsumtion i motsvarande grad. Den demografiska utvecklingen bedöms kräva en konsumtionsökning med . De kommunala inkomsterna ger därutöver ett visst utrymme för kvalitetsförbättringar vid oförändrat skatteuttag. konsumtion bedöms öka och 2003 och 2004. byter vårdhögskolorna huvudman från landstingen till staten vilket gör att den underliggande ökningen uppgår till . Utgiftsminskningen motsvaras på inkomstsidan av att statsbidraget sänks i motsvarande grad. Diagram 11.4 Kommunala konsumtionsutgifter 20002004 Källor: och . Den kommunala konsumtionen steg förhållandevis kraftigt och 2001. I volymtermer var ökningen starkast 2000 då den steg , jämfört 2001. I löpande pris var dock ökningen större 2001, . Motsvarande tal var . Att den nominella ökningen 2001 var starkare än 2000, trots en lägre volymökning, beror i första hand på stigande löner inom den kommunala sektorn. Den huvudsakliga delen av inkomstökningen går, som diagram 11.4 visar, åt till att finansiera prisökningar och endast en liten del till ökad verksamhetsvolym. Enligt kommunbarometer råder arbetskraftsbrist inom flera kommunala kärnverksamheter, vilket kan leda till att löneökningarna blir högre än prognoserat. Stiger lönerna mer än vad som antas i beräkningen innebär det en ökad finansiell belastning för kommunerna på . Utvecklingen i kommunala delsektorer Primärkommunernas finanser är något starkare än landstingens. redovisades ett finansiellt sparande på och ett positivt resultat. Konsumtionen steg och väntas under innevarande år stiga . väntas tillväxten bli . Det finansiella sparandet väntas bli positivt samtliga prognosår. Landstingssektorns finansiella situation är mer problematisk. Det finansiella underskottet var ca och konsumtionsvolymen steg . väntas konsumtionsvolymen öka , exklusive effekten av att vårdhögskolorna byter huvudman. bedöms konsumtionsvolymen öka med . Det finansiella sparandet prognoseras till strax över noll samtliga prognosår. konsumtion och sysselsättning 199020049 fram till och med 1980- talet expanderade den kommunala sektorn kraftigt. Denna utveckling bröts under krisåren . minskade antalet anställda inom kommuner och landsting med ca 180 000 vilket motsvarar av antalet anställda. Antalet arbetade timmar sjönk emellertid inte lika kraftigt och var 1997 lägre än 1990. Skillnaden mellan utvecklingen av antal anställda och arbetade timmar kan bl.a. förklaras av att andelen deltidsarbetande minskade samt av att sjukfrånvaron sjönk . Nedgången i antal arbetade timmar beror bl.a. på bolagiseringar och på att verksamhet, som tidigare bedrevs i regi, lades ut på entreprenad. Även den kommunala konsumtionen minskade något , om än långt ifrån lika kraftigt som sysselsättningen. Nedgången uppgick till . Förklaringen till utvecklingen ligger i att kommunerna i allt större omfattning köpte varor och tjänster av privata producenter istället för att producera dem i egen regi. 9 sektor består i denna genomgång av primärkommuner samt landsting. 2001/02:100 BILAGA 1 var tillväxten i ekonomin god och kommunerna kunde åter öka konsumtionsvolymen. var den kommunala konsumtionsvolymen, exklusive läkemedel, högre än 1990 och väntas konsumtionen stiga med ytterligare ett par procent i fasta priser. bedöms antalet anställda i kommuner och landsting ha ökat med ca 40 000 personer. Därutöver tillkommer en kommunalt finansierad sysselsättningsökning inom privata företag Diagram 11.5 Den kommunala sektorns konsumtion och sysselsättning 19902004 Index 1990=100, konsumtion i fasta priser Konsumtion, exkl. läkemedel Anm.: Sysselsättning och arbetade timmar redovisas enligt nationalräkenskaperna. Prognosen för sysselsättningen i sektor är gjord med antagandet att medelarbetstiden i sektor utvecklas på samma sätt som i ekonomin som helhet. ingår utgifterna för läkemedel i landstingens konsumtion (direktkonsumtion). Den underliggande konsumtionsökningen redovisas rensad från läkemedelskonsumtionen. 11.5Finanspolitiska mål och indikatorer Finanspolitikens centrala mål är att upprätthålla ett överskott i den offentliga sektorns finansiella sparande motsvarande av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Huvudsyftet är att stärka den offentliga förmögenhetsställningen inför de demografiska förändringarna som är förestående de närmaste decennierna. innebär överskottsmålet att det skapas tillräckligt utrymme för att undvika alltför stora underskott i en lågkonjunktur inom ramen för de regelverk som gäller inom EU. De automatiska stabilisatorerna kan verka fullt ut och det finns utrymme för arbetsmarknadspolitik och andra aktiva finanspolitiska medel när konjunkturen viker, utan att underskottsgränsen på av BNP överskrids. Därmed kan finanspolitiken bidra till att stabilisera efterfrågan och sysselsättningen. 2001/02:100 BILAGA 1 En indikator för överskottsmålet De offentliga finanserna påverkas av automatiska variationer i skatteintäkter och utgifter över konjunkturcykeln. kan därför överskottet avvika från av BNP utan att det medelfristiga målet äventyras. När det finns lediga resurser i ekonomin kan överskottet tillåtas understiga och när resursutnyttjandet ligger över den långsiktigt hållbara nivån bör överskottet vara större än . För att bedöma huruvida överskottsmålet uppfylls enskilda år används en indikator som avspeglar överskottets strukturella nivå justerad för tillfälliga effekter. Normalt utgörs de tillfälliga effekterna av konjunkturberoende variationer i skatter och utgifter, men engångseffekter av annan typ kan förekomma. Tillfälliga inkomster och utgifter samt periodiseringseffekter i skatteuppbörden kan påverka det redovisade saldot med betydande belopp. Finanspolitiken befinner sig i balans i förhållande till det medelfristiga överskottsmålet när det strukturella överskottet i de offentliga finanserna ligger av BNP. Ett högre eller lägre strukturellt överskott kan emellertid vara nödvändigt ett visst år om överskottet föregående år avviker från målet. Vid t.ex. stora överskott kan en snabb anpassning av de offentliga finanserna till överskottsmålet ge upphov till en alltför expansiv effekt på efterfrågan. Justeringen av överskottet för konjunkturen bygger på en bedömning av konjunkturläget samt på konjunkturlägets effekter på de offentliga finanserna. Konjunkturläget beskrivs med det s.k. BNP-gapet, som utgör skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP. Storleken på BNP- gapet uppskattas utifrån en sammantagen bedömning av en rad indikatorer för produktionen, arbetsmarknaden samt pris- och lönebildningen. Beräkningar av de offentliga finansernas konjunkturkänslighet visar att 1 procentenhets förändring av BNP-gapet påverkar det offentliga saldot med 0,65 till av BNP. Värden i nedre delen av intervallet gäller när enbart de automatiska stabilisatorerna mäts. Högre värden erhålls när även arbetsmarknadspolitiken beaktas. Arbetsmarknadspolitiken kan betraktas som en halvautomatisk stabilisator, som regelmässigt används i syfte att stabilisera arbetslösheten även om detta förutsätter formella beslut. bedömning är att en förändring av BNP-gapet i genomsnitt påverkar överskottet i de offentliga finanserna av BNP. Känsligheten varierar mellan åren beroende på hur olika BNP- komponenter utvecklas i förhållande till varandra. De offentliga finanserna är exempelvis mer känsliga för en förändring i hushållens konsumtion, som utgör en viktig skattebas, än om konjunkturen påverkas genom utrikeshandeln. Variationer i sysselsättningen har starkt genomslag på de offentliga finanserna. Konjunkturavmattningen fick t.ex. förhållandevis små effekter på de offentliga finanserna, framför allt beroende på att sysselsättningen fortfarande var hög. Strukturellt överskott i offentlig sektor Enligt preliminära nationalräkenskaper uppgick det finansiella sparandet i offentlig sektor 2000 och 2001 till 3,7 respektive av BNP. Därmed överskreds överskottsmålen på 2,0 respektive av BNP kraftigt. De redovisade överskotten påverkades emellertid starkt av periodiseringen av skatteinbetalningarna. Om överskotten justeras för nationalräkenskapernas ofullständiga periodisering av framför allt kapitalinkomstkatterna, erhålls en mer rättvisande bild av utvecklingen (se tabell 11.9). Det periodiserade överskottet minskar från 4,8 till av BNP. En bidragande orsak till försämringen utgörs av den försvagade konjunkturen. Huvudförklaringen är emellertid den expansiva finanspolitiken, som bidrog till saldoförsvagningen av BNP. Utöver justeringar för skatternas periodisering och konjunkturläget rensas det strukturella sparandet för inkomster och utgifter av engångskaraktär. I beräkningen minskas t.ex. överskottet med skatten på utdelade medel från försäkringsbolaget (f.d. SPP). Av tabell 11.9 framgår att det strukturella överskotten 2000 och 2001 beräknas uppgå till 4,4 respektive av BNP. I budgetpropositionen gjorde regeringen bedömningen att överskottsmålet skulle behållas på av BNP. I propositionen angavs även att ett lägre överskott skulle accepteras om konjunkturen utvecklades sämre än väntat. Den ekonomiska tillväxten bedöms nu bli väsentligt svagare än vad som förutsågs i budgetpropositionen. BNP-tillväxten har reviderats ner från till . Överskottet i den offentliga sektorns finanser beräknas uppgå till av BNP, dvs. lägre än målet. Mot bakgrund av den kraftiga nedrevideringen av tillväxten bedöms denna avvikelse vara acceptabel. Tabell 11.9 Strukturellt sparande i offentlig sektor Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför . Källor: och . Beräkningen visar att det redovisade överskottet är något lägre än av BNP även 2003 och 2004. Till viss del beror det på periodiseringseffekter i skatteuppbörden. BNP-gapet bedöms dessutom fortfarande vara negativt, vilket innebär att det strukturella överskottet är högre än såväl det redovisade som det periodiserade överskottet.