prop · GP03112 · 2002-03-21 00:00:00 — har i sitt remissyttrande pekat på att utredningens förslag om obegränsad ansökningstid för ersättning i värsta fall skulle kunna leda till att ett ersättningsbeslut fattas först inom vilket ett omprövningsbeslut kan fattas. För att förhindra detta föreslår regeringen att kommunen skall inkomma med ansökan efter utgången av det kalenderår som ersättningen avser. Om inte ansökan inkommit inom föreskriven tid anses ersättningen ha bestämts till noll kronor. Skulle en ansökan inkomma senare, kan beslutet omprövas och ersättningen bestämmas enligt ansökan. Däri- genom behålls i praktiken en generös ansökningstid. De nu aktuella bestämmelserna tas in i 9 § första stycket och 12 § andra stycket lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting. Regeringens förslag: Efter utgången av varje kalenderår skall kom- munen till lämna uppgift dels om de belopp som för kalenderåret bokförts på konton avseende sådan mervärdesskatt som inte får dras av enligt mervärdesskattelagen (1994:200), dels de schablon- belopp som ersätts från kommunkontosystemet (årsuppgift). Årsuppgiften skall vara undertecknad, lämnas enligt fastställt formulär och skall ha kommit in till senast före utgången av juni månad året efter kalenderåret. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslog dock att årsuppgiften skulle innehålla det samman- lagda belopp som för året bokförts på konton avseende sådan mervärdes- skatt och sådana schablonbelopp som ersätts från kommunkonto- Remissinstanserna: Drygt hälften av de remissinstanser som yttrat sig är negativa till förslaget om årsuppgift. förslaget om en årsuppgift med ett sammanlagt belopp har ett begränsat värde från kontrollsynpunkt. förespråkar i stället en årsuppgift där mervärdesskatt och schablonbelopp redovisas var för sig. och har svårt att se att en årsuppgift fyller någon funktion. kommunerna fortlöpande sänder in ansökningar och kommunen har därför svårt att se behovet av att kommunerna ytterligare en gång skickar anser att årsuppgift inte behövs då det inte är förenligt med god redovisningssed att rekvirera belopp utan överensstämmelse med bokföringen. anför att det skulle vara förenat med stort merarbete att redovisa schablonbeloppen i en årsuppgift då de är spridda på olika konton i anför att utredningens förslag om att kommuner skall ha en obegränsad tid på sig att söka ersättning kan leda till en diskrepans mellan å ena sidan den kommunala bokföringen som årsuppgiften skall spegla och å andra sidan de begärda ersätt- Skälen för regeringens förslag: Uppgiftslämnandet styrs av det formulär som fastställer. skatteverket, inom ramen för sin föreskriftsrätt, möjlighet att styra upp- För att på ett relativt enkelt sätt möjliggöra en kontroll av att rekvi- rerade belopp överensstämmer med bokföringen anser regeringen att en årlig avstämning bör ske. En sådan årsuppgift möjliggör måhända i sig själv inte någon kontroll av underlagen för yrkad ersättning. årsuppgiften besked om huruvida bokföringen stämmer med den ersättning som har betalats ut till kommunen. kan vara ett förhållande som bör föranleda närmare kontroll. ning av den art som pekar på i sitt remissyttrande, och som i och för sig skulle kunna inträffa även efter att en ansökningstid införs (avsnitt 6.3), förutsätter regeringen endast kommer att ske i undan- Prop. 2001/02:112 tagsfall då det torde ligga i kommunernas intresse att inom rimlig tid ansöka om ersättning för sina mervärdesskattekostnader. Kommunens skriftliga uppgift skall vara undertecknad. För att upp- rättandet av årsuppgiften skall medföra så lite extra arbete som möjligt för kommuner bör uppgiftslämnandet i möjligaste mån anpassas till de tider som gäller för den årliga revisionen. Syftet med årsuppgiften är att den skall fungera som en kontrollsignal. För att öka värdet av denna, föreslår därför regeringen, i enlighet med synpunkter framförda av , att årsuppgiften skall innehålla dels uppgift om det belopp som för kalenderåret bokförts på konton avseende sådan mervärdesskatt som inte får dras av enligt mervärdes- skattelagen, dels de schablonbelopp som ersätts från kommunkonto- systemet. Om för mycket ersättning erhållits från kommunkontosystemet skall tidigare beslut omprövas (avsnitt 7.1) och överskjutande belopp betalas tillbaka inom den tid som bestämmer. Om kommunen har fått för liten ersättning skall också genom om- prövning besluta om ytterligare ersättning . Regeringens förslag föranleder en ny bestämmelse, 10 §, i lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting. Regeringens förslag: skall handha den externa kontrollen av kommunkontosystemet. får besluta om revision hos kommunen och får härvid uppdra åt en skattemyndighet att genomföra revisionen. Kommunen skall lämna den hjälp som behövs vid revisionen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Drygt hälften av de remissinstanser som yttrat sig är negativa till förslagen. om införande av en kontrollfunktion och har inte heller några invändningar mot att verket ansvarar för denna kontroll. kommun anser att en enhetlig och korrekt tillämpning av systemet skulle kunna uppnås genom betoning på information och anvisningar snarare än kontroll i efterhand. förbundet och ett antal kommuner har anfört att kommunkontosystemet i första hand inte är i behov av en kontrollfunktion utan av en tydlig och enhetlig normgivning som inte ger utrymme för de granskande myndig- heterna på regional och lokal nivå att göra egna tolkningar. och kommunerna har förståelse för att staten vid en statlig finansiering har ett intresse av att kontrollera systemet. Dock anser de att förslagen är mer långtgående än vad som erfordras för att upprätthålla en god kontroll över att systemet tillämpas på ett avsett sätt. Förbunden anser vidare att , med sin erfarenhet, är bättre lämpat än Riks- skatteverket att ansvara för revisionen. den kommunala revisionen är tillräcklig för att granska tillämpningen av reglerna i kommunkontosystemet. motsätter sig förslaget att en statlig myndighet skall få rätt att besluta om revision i en kommun eller ett landsting. anser det vara ett obefogat ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Skälen för regeringens förslag: En utgångspunkt för kommunkonto- systemet är att regelverket skall tillämpas lika av samtliga kommuner. Det är av statsfinansiella skäl och från rättssäkerhetssynpunkt inte till- fredsställande att ett system, med en omslutning på , saknar en kontrollfunktion. I och med införandet av en ny finans- ieringsordning måste staten självfallet ges insyn i underlagen för an- sökningarna. Dessutom bör redovisningen av mervärdesskatt i kommun- kontosystemet likställas med redovisningen av mervärdesskatt i det ordinarie mervärdesskattesystemet, så att den sker enligt regler som lik- nar dem som gäller för privata företag. och har i sitt yttrande förordat som ansvarig myndighet för revision av kommunkontosystemet gentemot kommunerna. svarar för revision och granskning av bl.a. statliga myndigheter, en erfarenhet som i och för sig skulle kunna vara till fördel även vid gransk- ning av verksamhet. har dock, genom administration av utbetalningar från kommunkontosystemet, erfarenhet av och kunskap om systemet. Det kan vidare tänkas uppstå konflikter i en ordning där skatteförvaltningen handlägger frågor i det ordinarie mer- värdesskattesystemet, under det att en annan instans sköter kontrollen av kommunkontosystemet. Det kan befaras att viss mervärdesskatt inte hänförs till något av systemen till följd av att instansernas beslut inte stämmer överens. Detta talar för att den externa kontrollen bör utföras av , som även torde besitta den största kompetensen såvitt avser mervärdesskatt. Enligt 14 kap. 7 § skattebetalningslagen får skattemyndigheten besluta om skatterevision för att kontrollera att deklarations- och annan uppgifts- skyldighet fullgjorts riktigt och fullständigt eller att förutsättningar finns att fullgöra uppgiftsskyldighet som kan antas uppkomma. Lagrummet an- ger även hos vem skatterevision får göras. Starka skäl talar för att knyta an revisionsreglerna avseende kommunkontosystemet till bestämmelser- na i skattebetalningslagen. Därigenom erhålls enhetliga regler för kon- troll oavsett till vilket system mervärdesskatten hänförs. Regelsystemet är också välkänt för skatteförvaltningen. Regeringen föreslår därför att särskilda regler förs in i lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting efter mönster i 14 kap. 7 § skattebetalningslagen. En revision har till syfte inte bara att korrigera redan begångna fel, utan även att förebygga liknande fel . Detta torde förutsätta ett långtgående samarbete mellan och respektive . bör vidare, i syfte att åstadkomma en enhetlig tillämpning av regelsystemet och för att undanröja några av de tillämpningssvårigheter som finns , meddela de rekommendationer och föreskrifter som behövs för verkställigheten av lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting. Detta bör ske efter samråd med nämnda intresseorganisationer. föreskriftsrätt framgår av 4 § förordningen om ersättning för mervärdes- skatt enligt lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och Till skillnad från vad som är fallet inom det Prop. 2001/02:112 ordinarie mervärdesskattesystemet är det här fråga om revision av ett Det får förutsättas att en sådan revision skall kunna bedrivas i samverkan och utan tillgång till tvångsåtgärder. Oaktat att det är fråga om ett samverkansförfarande bör emellertid en bestäm- melse införas i lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting om att kommunen skall vara behjälpligt vid revisionen. Kommunen skall således tillhandahålla revisorn de hand- lingar och lämna de upplysningar som behövs för revisionen. Det kan ifrågasättas om inte en stärkt kontroll skulle innebära en form av överprövning av kommunala beslut, t.ex. beslut att såsom bidrag till en idrottsförening köpa in utrustningen åt föreningen i stället för att skänka pengar till den. Mot detta kan dock anföras att den stärkta kontrollen inte avser beslutet i sig, utan det sätt på vilket mervärdes- skatten hanteras till följd av beslutet och huruvida denna hantering är förenlig med bestämmelserna i mervärdesskattelagen och lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting. En stärkt statlig kontroll kan med hänsyn till detta inte sägas stå i strid med den kommunala självstyrelsen. bör, av praktiska och ekonomiska skäl, ges möjlighet att uppdra åt en skattemyndighet att utföra revisionen. I praktiken torde den skattemyndighet, vars verksamhetsområde omfattar den aktuella kommunen, komma att utföra revisionen. Regeringens förslag föranleder nya bestämmelser, 16 och 17 §§, i lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting. 7 Omprövning och överklagande Regeringens förslag: Omprövning får ske på kommunens initiativ efter utgången av det kalenderår som ersättningen avser. Ett om- prövningsbeslut får fattas även om det föranleds av en skattemyndighets beskattningsbeslut enligt skattebetalningslagen (1997:483). Efterbeskattning enligt skattebetalningslagen skall kunna ske när ändring föranleds av beslut enligt lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting eller av en all- män förvaltningsdomstols beslut enligt nämnda lag. Ersättningsbeslut fattas för varje ersättningsperiod för sig. Avser ett omprövningsbeslut flera ersättningsperioder under ett kalenderår och görs omprövningen efter utgången av kalenderåret får dock Riksskatte- verket hänföra ändringen till den sista ersättningsperioden under kalenderåret. Har ansökan inte kommit in inom föreskriven tid anses ersättningen ha bestämts till noll kronor. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har dock inte lämnat förslag om vad som skall gälla om ansökan inte inkommit inom föreskriven tid. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har ingen erinran mot förslagen. påpekar att utredningens förslag om att kommunerna skall ha obegränsad tid på sig att söka ersättning kan leda till en diskrepans mellan å ena sidan den kommunala bokföringen som årsuppgiften skall spegla och å andra sidan de begärda ersättningarna. Härtill kommer att en sen ansökan kan leda till ersätt- ningsbeslut först inom vilket ett omprövningsbeslut kan meddelas. Skälen för regeringens förslag: fattas beslut om utbetalning ur kommunkontosystemet i huvudsak med stöd av förvaltningslagen (1986:223). I lagens 27 § finns en bestämmelse om omprövning. Dess tillämpning förutsätter dock att beslutet är uppenbart oriktigt. Bland annat de föreslagna revisionsreglerna ställer emellertid krav på utökade möjligheter till omprövning så att felaktigheter som framkommer vid revision kan rättas. Sådana bestämmelser finns bl.a. i 4 kap. taxerings- lagen (1990:324) och i 21 kap. skattebetalningslagen (1997:483). bör kunna ompröva sina beslut på eget initiativ eller på begäran av en kommun. I skattebetalningslagen finns olika tidsfrister för omprövning beroende på om ändringen är till fördel eller till nackdel för den skattskyldige. Bakgrunden till detta är en önskan om förstärkt rättssäkerhet för den skattskyldige. Motsvarande intresse att ha olika frister beroende på om ändringen är till fördel eller till nackdel för en kommun föreligger inte. Här väger i stället intresset av att ha ett enkelt regelsystem tungt. Mot bakgrund av detta föreslår regeringen att en enda omprövnings- frist införs. Denna gäller oavsett om omprövningen är till fördel eller till nackdel för en kommun och oberoende av vem som initierar ompröv- ningen. Ett omprövningsbeslut på initiativ skall med- delas senast tredje året efter utgången av det kalenderår som ersättningen avser. En kommuns begäran om omprövning skall ha kommit in till senast tredje året efter utgången av det kalenderår som ersättningen avser. Inom treårsfristen kan beslutet omprövas . Har beslutet överprövats av en allmän förvaltningsdomstol får Riks- skatteverket dock inte ompröva frågan. bör på samma sätt som gäller enligt 21 kap. 1 § skattebetalningslagen ha möjlighet att avstå från att på eget initiativ ompröva ett beslut om omprövningen avser endast ett mindre belopp. Vad som därmed avses får avgöras från fall till fall. Regeringen föreslår emellertid ingen uttrycklig bestämmelse om rätt att underlåta ompröv- ning av ett beslut på eget initiativ. Av den föreslagna bestämmelsen i 19 § lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting framgår att får ompröva beslut. I detta ligger att verket kan, när frågan gäller en marginell ändring på verkets initiativ, underlåta omprövning. Ett ersättningsbeslut kan i vissa fall generera ett behov av följdändring enligt skattebetalningslagen. Så kan vara fallet om ett ersättningsbeslut ändras efter omprövning av eller efter överklagande hos allmän förvaltningsdomstol. Innebär det nya beslutet att mervärdes- skatten inte skall ersättas enligt lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting utan i det ordinarie mervärdesskattesystemet, behövs en regel som möjliggör en ändring i beskattningsbeslutet till kommunens fördel även efter den sexåriga omprövningstiden. En sådan regel finns i 21 kap. 8 § andra stycket skattebetalningslagen. Den möj- liggör omprövningsbeslut på skattemyndighetens initiativ till den skatt- skyldiges fördel utan tidsbegränsning om det av det material som är till- gängligt för skattemyndigheten framgår att ett beskattningsbeslut är fel- aktigt. Kommunen får således uppmärksamma skattemyndigheten på det felaktiga beslutet, varefter skattemyndigheten på eget initiativ får göra en omprövning. Är det i stället så att det nya ersättningsbeslutet innebär att kommunen får ersättning enligt lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting för sådan mervärdesskatt som kommunen redan dragit av enligt mervärdesskattelagen (1994:200), skall det felaktiga beskattningsbeslutet ändras till kommunens nackdel. Skattebetalningslagen möjliggör visser- ligen efterbeskattning i de fall kommunen lämnat oriktig uppgift (21 kap. 11 § skattebetalningslagen), men fall kan förekomma där oriktig uppgift inte föreligger. Den paragraf som möjliggör följdändring efter beskatt- ningsbeslut (21 kap. 12 §) omfattar inte den beskrivna situationen. Därför föreslår regeringen att en ny punkt 3 läggs till i 21 kap. 12 § skatte- betalningslagen. Ett beskattningsbeslut enligt skattebetalningslagen kan också generera ett behov av följdändring i ett ersättningsbeslut efter treårsfristens utgång. En kommun kan t.ex. av en allmän förvaltningsdomstol ha nekats avdrag för ingående mervärdesskatt i en skatteprocess, med hänvisning till att skatten avsett sådan ej skattepliktig verksamhet som ersätts enligt kommunkontosystemet. Fattas beslutet efter treårsfristens utgång har kommunen inte möjlighet till ersättning från kommunkontosystemet. Regeringen föreslår därför en regel som möjliggör omprövning om en ändring föranleds av skattemyndighets beskattningsbeslut enligt skatte- betalningslagen. Förslaget föranleder, förutom den nya punkten i 21 kap. 12 § skatte- betalningslagen, även nya bestämmelser, 19 och 20 §§, i lagen om mer- värdesskattekonton för kommuner och landsting. Beslut fattas för varje ersättningsperiod för sig. Däremot bör, efter mönster i 11 kap. 2 § andra stycket skattebetalningslagen, en ändring som avser mer än en månad och som företas efter utgången av aktuellt kalenderår kunna hänföras till den sista ersättningsperioden för året. Förslaget föranleder en ny bestämmelse, 12 § tredje stycket, i lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting. Regeringen har i avsnitt 6.3 föreslagit att en tidsgräns för ansökan införs. Därför bör efter mönster i 11 kap. 18 § skattebetalningslagen en bestämmelse införas som reglerar det förhållande att en ansökan inte inkommit inom föreskriven tid. Bestämmelsen innebär att om kommunen inte inkommit med ansökan anses ersättningen för den aktuella perioden ha bestämts till noll kronor. En ansökan som inkommer för sent betraktas därmed som en ansökan om omprövning. Förslaget föranleder en ny bestämmelse, 12 § andra stycket, i lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting. Regeringens förslag: Beslut om förelägganden och revision får inte Övriga beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Överklaganden av länsrätts beslut tas upp till prövning endast om kammarrätten meddelat prövningstillstånd. Ett ersättningsbeslut skall gälla genast om inte annat särskilt före- Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag om vissa överklagandebestämmelser vad gäller beslut om tillskott, har dock förlorat aktualitet till följd av regeringens förslag om finansiering av systemet. Remissinstanserna: Drygt hälften av remissinstanserna, till över- vägande delen kommuner och landsting, är negativa till förslaget i sin De övriga har inte anfört något eller har inga invändningar. och anser att över- klagande av beslut bör tas upp av kammarrätten utan prövningstillstånd eftersom eventuella rättstvister som kan tänkas uppstå borde ha ett all- mänt intresse för kommunsektorn. Vidare anför förbunden att kammar- rätten ändå måste genomföra en noggrann utredning för att ta ställning till frågan om prövningstillstånd. och kommun ansluter sig till Svenska Skälen för regeringens förslag: Beslut om revision bör i likhet med vad som gäller inom det ordinarie skattesystemet inte vara överklagbara. Detsamma bör gälla beslut om föreläggande för kommun att lämna upp- gift, visa upp handling eller lämna över en kopia av handling som behövs för kontroll av rätt till ersättning. Övriga beslut bör kunna överklagas hos Förslaget tas in i 21 § lagen om mervärdes- skattekonton för kommuner och landsting. Krav på prövningstillstånd i ledet länsrättkammarrätt syftar till att undvika att handläggningen av mål drar ut för mycket och till att undvika onödig arbetsbelastning i kammarrätt (prop. 1993/94:133 s. 33). Eftersom krav på prövningstillstånd numera kan anses vara huvudregel vid överklagande hos kammarrätten och då tvister som har ett allmänt intresse för kommunsektorn torde ha goda möjligheter att få sådant tillstånd, bör det i lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting tas in en bestämmelse om att överklagande av länsrätts beslut tas upp till prövning endast om kammarrätten har meddelat Förslaget föranleder en ny bestämmelse, 21 § tredje stycket, i lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting. 14 § andra stycket lagen (1971:289) om förvaltningsdomstolar skall ett beslut överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först har prövats, om det inte för ett visst slag av mål föreskrivs annat i lag eller förordning. Beslut som fattas av , genom Särskilda skattekontoret i , överklagas således till Länsrätten i . Av lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting framgår inte uttryckligen att beslut fattas av Särskilda skattekontoret inom Länsrättens i domkrets. Regeringen avser dock att införa en uttrycklig bestämmelse i förordningen (1977:937) om allmänna Prop. 2001/02:112 förvaltningsdomstolars behörighet m.m., enligt vilken Länsrätten i anges som behörig domstol i dessa mål (prop. 1999/2000:105 s. 75). En omprövning eller ett överklagande av ett ersättningsbeslut enligt lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting bör inte inverka på kommunens eller skyldigheter enligt lagen, om inte annat föreskrivs i beslutet eller bestäms av den instans som har att pröva överklagandet. Ett beslut bör således verkställas . Förslaget föranleder en ny bestämmelse, 23 §, i lagen om mervärdes- skattekonton för kommuner och landsting. Regeringens förslag: Regler om kostnads- och intäktsränta införs. Räntesatsen skall motsvara basräntan i skattebetalningslagen (1997:483). Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva eller har ingen erinran mot förslaget. anser dock att det torde vara mer rättvisande att använda ett genomsnitt av den räntesats som tillämpar på kommun- och landstingskontona för ränteberäkningen. Skälen för regeringens förslag: De föreslagna revisions- och om- prövningsreglerna motiverar att bestämmelser om kostnads- och intäkts- ränta införs i lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och lands- ting. Dessa bestämmelser är avsedda att fungera som kompensation för kreditförlust och för att skapa neutralitet i systemet. Kostnadsräntan skall ha till syfte att täcka de kostnader som föranleds av att ersättning utgått felaktigt. Kostnadsräntan blir således aktuell endast i samband med omprövning och överklagande av beslut om ersättning. Räntan bör utgå för tiden efter den dag då ersättning betalades ut till och med den dag beloppet återbetalas. Kostnadsränta som betalas av kommun skall tillfalla kommunkontosystemet. Intäktsränta bör utgå när ytterligare ersättning betalas ut på grund av att ett tidigare ersättningsbeslut ändrats genom omprövning eller domstols dom. Intäktsränta kan även tänkas i en annan situation, näm- ligen när ett beslut om utbetalning dröjt utöver den tid som kan anses vara normal handläggningstid. bör givetvis ha möjlighet att utan räntekonsekvenser hantera ersättningsärendena i normal takt. De utredningsbefogenheter regeringen har föreslagit att skall utrustas med kan emellertid innebära att en ersättning inte betalas ut i avvaktan på att utredningen skall slutföras. Det är rimligt att kommunen kompenseras för den ränteförlust den då gör. Beslut om ersättning fattas normalt i nära anslutning till att en ansökan kommer in. Handläggnings- tiden bör, även om viss utredning ingår, normalt inte överstiga en månad. Intäktsränta utbetalas till kommunen och belastar kommunkonto- systemet. Kostnads- och intäktsräntan bör av administrativa skäl vara så stabil Prop. 2001/02:112 som möjligt över tiden och regeringen föreslår därför att den skall mot- svara basräntan i skattebetalningslagen.