prop · GP03175 · 2002-04-15 00:00:00 — Detta syftar till att stimulera ar- betsmarknadspolitiskt motiverade utbildningar av anställda samt till att ge arbetssökande, som är eller riskerar att bli långtidsinskrivna hos den offentliga arbetsförmedlingen, vikariat för dem som utbildas. Övriga stöd till kompetensutveckling Staten medverkar i arbetet för utveckling av mänskliga resurser i arbets- livet genom Växtkraft mål 3 inom . Inom Växtkraft mål 3 är det övergripande målet att stärka individens ställning på arbets- marknaden som programmet utgår från arbetsplatserna och deras behov. Det är en plattform för arbetsplatsrelaterade kompetensut- vecklingsinsatser för anställda, arbetslösa och egenföretagare. Kompe- tensutveckling stimuleras genom att företag och offentliga förvaltningar får en ersättning motsvarande av bruttolönen för den tid de anställda deltar i kompetensutveckling, dock i normalfallet högst en pro- cent av den totala bruttolönesumman i företaget. Vidare stödjer staten kompetensutveckling i arbetslivet genom att kostnader för verksamhetsrelaterad personalutbildning betraktas som en driftskostnad i näringsverksamheten och att sådana kostnader är direkt avdragsgilla. 3.2.3 Behovet av ökad kompetensutveckling Det är tydligt att den snabba utvecklingen i arbets- och samhällsliv och den demografiska trenden kommer att leda till brist på kompetens och ställa ökade krav på kompetensutveckling. För att kunna sköta och be- hålla arbetet, byta arbete, utveckla och förverkliga sig själv och fungera väl som samhällsmedborgare kommer alla kontinuerligt att behöva lära nytt och lära om. Kunskapssamhällets utmaningar ställer högre krav på förutsättningar för kompetensutveckling. Både nationellt och internationellt finns en utbredd samstämmighet kring dagens utvecklingstrender i samhälls- och arbetsliv, som kräver kontinuerlig uppgradering och utveckling av kompetens. studier som baseras på svenska data över arbetsuppgifters kvalifikations- nivå visar att det har skett en gradvis nivåhöjning . De kvalificerade jobben har kommit att utgöra en allt större andel av job- ben på den svenska arbetsmarknaden, mätt med de utbildningskrav som ställs på olika jobb. På en arbetsmarknad präglad av teknologisk utveck- ling, rationaliseringar och internationell konkurrens är det uppenbart att den kunskap som individen förvärvar snabbt kan bli otillräcklig eller föråldrad. Även i samhället ökar kraven på individen i takt med att informationsmängden ökar och den nya tekniken blir en naturlig del av vardagen. Kompetensutveckling har stor betydelse för samhällets, företagens och den enskilde individens utveckling. En högre kunskapsnivå förknippas med ökad produktivitet och tillväxt. Den ekonomiska betydelsen av ut- bildning och kompetensutveckling kompletteras av förbättrade anställ- nings- och arbetsförhållanden i en bred bemärkelse. Kompetensutveck- ling kan ge individen möjlighet att utveckla sin yrkesmässiga identitet, vilket i förlängningen skapar förutsättningar för den enskilde att finna nya och mer stimulerande arbetsuppgifter. Delvis som ett resultat av den tekniska utvecklingen förändras även arbetsplatsers organisation. Hierar- kiska organisationsmodeller ersätts av plattare organisationer. Denna utveckling ställer krav på de anställdas flexibilitet och kompetens. Kon- tinuerlig kompetensutveckling är således en förutsättning för att indivi- dernas produktivitet och anställbarhet skall bestå och tillta. För individen innebär det ökade möjligheter till personlig utveckling och ett aktivt medborgarskap. Ett system för individuell kompetensutveckling syftar till att öka individens anpassningsförmåga, stärka individens ställ- ning på arbetsmarknaden och öka förutsättningarna för personlig utveck- ling. På så sätt minskar också risken för utslagning. Detta är viktigt inte minst i ljuset av en åldrande arbetskraft och den fallande pensionsåldern. Ett ökat inslag av kompetensutveckling i arbetslivet är ofta av av- görande betydelse för svenska företags möjligheter att hävda sig i en allt starkare internationell konkurrens. Ett företags framgång är i många fall beroende av förmågan att snabbt kunna förändra produktionssystemen samt utbudet av varor och tjänster, vilket i sin tur ställer krav på perso- nalens kompetens. För företagen innebär en höjd kunskapsnivå ökad produktivitet såväl direkt som indirekt. Kompetensutveckling ger kun- skaper som kan omsättas direkt i produktionen som medarbe- tare med mindre kunskaper kan lära av mer erfarna kollegor. Andra indi- rekta effekter som kan förväntas av högre kompetens är en förbättrad möjlighet att ta tillvara ny teknik och nya organisationsformer samt en ökad innovationsförmåga. Vidare tyder flera studier på att strategier för tillvaratagande och utveckling av kompetens i organisationen har bety- delse för lönsamhet och produktivitet. Betydelsen av sådana strategier ökar sannolikt i takt med att tillgången på kompetens blir en allt viktigare faktor för företagen och konkurrensen om den kvalificerade arbetskraften ökar. I ett internationellt perspektiv har ett högt deltagande i perso- nalutbildning. () personalutbildnings- statistik visar dock att olika grupper på arbetsmarknaden får olika mycket del av dessa satsningar. Lägre utbildade deltar i mindre utsträckning än högre utbildade. Yngre och äldre deltar i mindre utsträckning än medel- ålders. Personalutbildning genomförs vidare i mindre omfattning i små företag än i större företag och förvaltningar. Vidare har det blivit allt Prop. 2001/02:175 vanligare med tidsbegränsade anställningar, som statistiken visar att satsningar på personalutbildning snarare koncentreras till perso- ner med tillsvidareanställningar. Inte heller deltidsarbetande deltar i lika stor utsträckning som heltidsarbetande. Nya anställningsformer och fler egenföretagare medför också ett behov av en ny finansieringsform för kompetensutveckling. Staten har ett intresse av att bidra till ökad tillväxt genom att skapa förutsättningar för ökad produktivitet och konkurrenskraft. Avsikten med statens medverkan är att öka omfattningen av kompetensutveckling. Därigenom underlättas rörlighet och strukturomvandling. Staten har också ett intresse av att stödja de enskilda individerna att stärka sin an- ställningsbarhet och därmed minska risken för utslagning. Med före- byggande insatser för kompetensutveckling kan risken för uppsägning minskas, vilket på innebär att samhällets kostnader för ar- betslöshet kan reduceras. Det är viktigt att alla ges möjlighet att tillgodo- göra sig den kunskap och de färdigheter som ett aktivt engagemang i samhälle och arbetsliv kräver. Nya samarbetsformer för kompetensutveckling i arbetslivet har redan börjat växa fram. Flera avtal om kompetensutveckling har tecknats mellan arbetsmarknadens parter både på central och på lokal nivå. Ett system för individuell kompetensutveckling kan stimulera till såväl nya avtalslösningar mellan fackliga organisationer och arbetsgivare som direkta avtal mellan löntagare och arbetsgivare samt till avsättningar för företagarens egen kompetensutveckling. Utbildning och kompetensutveckling generar positiva externa effekter, det vill säga effekter som inte enbart har inverkan på det enskilda företa- get eller individen och därför inte beaktas i investeringsbeslutet. Staten har därmed ett allmänt intresse av att kompetensutvecklingen ökar. Den snabba samhällsutvecklingen gör att arbetsgivarna får allt svårare att av- göra vilken kunskap som kommer att behövas på . Utöver den effektivitetshöjande aspekten har staten också ett fördelningspolitiskt intresse för utbildning och kompetensutveckling. Den nu aviserade re- formen kan bidra till att denna potential förverkligas på ett fördelnings- politiskt tillfredsställande sätt. 4Sparande för kompetensutveckling avsätt- ningsmöjligheter och kontoförvaltning Regeringens bedömning: Fysiska personer bör ges möjlighet att med skattemässig verkan göra insättningar som de kan disponera fritt på Räntan på kontot bör beskattas fullt ut som per- De insatta medlen på kontot får disponeras utan (Se också avsnitt 3.1) Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med re- geringens. Utredningsförslaget innebär att räntan på kompetenssparkonto och avkastningen på kompetensförsäkring beskattas med avkastnings- skatt om och att en straffavgift tas ut vid utbetalningar från konton för andra ändamål än godkänd kompetensutveckling. Remissinstanserna: och pekar på nackdelar för kapitalmarknaden med den lägre avkastningsskatten. anser att subventionen bör kopplas direkt till utbild- ningen för att systemet skall främja kompetensutveckling före sparande. Skälen för regeringens bedömning: I utredningens delbetänkande redovisas två olika slag av modeller för kompetenssparande med ut- gångspunkt i en bilaga till delbetänkandet (författad av professor ). Den ena modellen är en s.k. öppen modell där individer har möjlighet att disponera kontomedlen fritt enligt den ordning som gäller för skogskonton. Den andra modellen är den av utredningen i delbetän- kandet förordade och i slutbetänkandet föreslagna s.k. stängda modellen som innebär att uppbyggda kontomedel i princip enbart kan användas för det avsedda ändamålet, nämligen kompetensutveckling. Utredningen anförde i delbetänkandet ett antal skäl för den stängda modellen. Inledningsvis ansåg utredningen att det inte fanns någon ga- ranti för att insättningarna skulle komma att användas för det avsedda ändamålet. Om någon del av subventionen läggs vid insättningen av kontot blir det dessutom nödvändigt att ta tillbaka denna del när konto- medlen används för andra ändamål än kompetensutveckling. Utifrån önskemålet att ge utrymme för högst varierande spartider ansågs vidare den öppna modellen förenad med kontrollproblem. Utredningen be- dömde det också som svårt att åstadkomma någon arbetsgivarmedverkan eftersom arbetsgivarna bedömdes ha ett begränsat intresse att göra insätt- ningar på individernas konton om dessa kunde disponera kontomedlen för annat ändamål än kompetensutveckling. Slutligen ansåg utredningen det angeläget att välja ett sparsystem som var välbekant, skattemässigt och i övriga avseenden, för flertalet det individuella pensionssparandet särskilt som utredningen ansåg det önskvärt att kontomedel skulle kunna omvandlas till pensionsmedel. Utredningen återkom i sitt slutbetänkande till frågan om öppen och sluten modell och argumenterade bl.a. i ett bemötande av de syn- punkter som anförts av i dess remissyttrande för att de välfärds- och effektivitetsförluster som är förknippade med sparsub- ventioner i form av utredningens stängda modell måste vägas mot de samhällsekonomiska vinsterna i form av en ökad kompetensutveckling och steg mot ett livslångt lärande. Enligt regeringen är den helt avgörande frågan i sammanhanget hur man skall åstadkomma en effektiv stimulans för individuell kompetens- utveckling och hur en sådan stimulans skall utformas så att allokeringen av samhällets resurser, i detta fall av det finansiella sparandet, fungerar väl. Regeringen delar utredningens uppfattning att en ökad kompetensut- veckling har ett betydande samhällsekonomiskt värde (se avsnitt 3). För regeringen framstår det emellertid som mer effektivt att rikta stimulan- serna direkt mot det som skall åstadkommas, en ökad kompetensutveck- ling, än att stimulera det som är ett medel som kan möjliggöra detta för individen, dvs. Denna ståndpunkt delas också av några remissinstanser, t.ex. och . Som ut- redningen anför är det angeläget att individerna ges möjlighet att ta ett ansvar för sin egen kompetensutveckling genom ett eget sparande. Detta utgör dock inte ett tillräckligt motiv för sparstimulanser särskilt som detta skulle ge negativa effekter i andra avseenden. En öppen modell skulle av dessa skäl vara att föredra. Utredningen valde att föreslå att sparandet skulle subventioneras ge- nom en lägre beskattning av kontoavkastningen än den som gäller för flertalet konkurrerande sparformer. Den förenade detta med en ordning där denna förmån togs tillbaka genom en straffavgift vid användning för andra ändamål än kompetensutveckling. Utredningens argument mot den öppna modellen, att det krävs ordningar för att ta tillbaka subventioner, kan alltså tillämpas även på utredningens egen stängda modell. Regeringen instämmer till viss del med utredningens argument att den öppna modellen inte ger några garantier för att sparade medel används för det avsedda syftet, nämligen kompetensutveckling. Å andra sidan anser regeringen att en öppen modell med möjlighet för individen att återta och omfördela sitt sparande har ett samhällsekonomiskt värde ge- nom minskad inlåsning av individernas sparande. Särskilt gäller detta om den öppna modellen, i likhet med utredningens förslag, bygger på att individerna har möjlighet att bygga upp sparandet med en skattemässig avdragsrätt. Den skattemässiga avdragsrätten har, som utredningen fram- hållit, ett visst psykologiskt värde genom den uppskjutna beskattningen. Utifrån önskemålet om en konsekvent inkomstbeskattning är dock en utvidgning av denna avdragsrätt försvarbar enbart under förutsättning att räntan beskattas fullt ut som övriga kapitalinkomster. Utredningens modell byggde också på en skattemässig avdragsrätt. Men modellen stängdes genom att man föreslog en subvention genom lägre beskattning av avkastningen som i sin tur nödvändiggjorde den ti- digare nämnda straffavgiften. En öppen modell är mer flexibel än utredningens modell och undviker riskerna för inlåsning. Dessa risker skulle visserligen kunna begränsas om som påpekat i sitt remissyttrande gjorde straffavgiften beroende av spartidens längd. För att eliminera inlåsnings- problemet måste i princip straffavgiften stiga med spartidens längd för att den skall balansera den över tiden ökade förmånen genom lägre avkastningsbeskattning. Av inte minst administrativa skäl är en sådan ordning utesluten. Det framstår också som en omväg att man för att säkerställa önskemålet om en effektiv och neutral kapitalbeskattning på ett komplicerat sätt i efterhand söker återta den ursprungliga subven- tionen. Enligt regeringens bedömning talar således övervägande skäl för att en modell utan straffavgift där hela subventionen utgår i samband med uttag för kompetensutveckling är att föredra. Värdet för individen är att det erbjuder ett enkelt och flexibelt sätt att spara för sin egen kompetensut- veckling. Detta sparande är förenat med en möjlighet att kompetensutveckla sig och då få en kompetenspremie. Från den ut- gångspunkten kan en öppen modell utan subventioner men med subventioner vid kompetensutveckling också ses som ett mer Prop. 2001/02:175 träffsäkert och flexibelt system. Lagrådet har i sitt yttrande ifrågasatt behovet av ett sparandeinslag och bl.a. hänvisat till behovet av en omfattande författningsreglering och stora administrativa insatser och att det föreslagna systemet kan upp- muntra till olika slag av dispositioner från kontohavarnas sida. Re- geringen konstaterar att spardelen av systemet visserligen har en delvis annan funktion än i det ursprungliga utredningsförslaget utan samma starka koppling till kompetensutveckling. är detta moment en central del av hela reformen. För den föreslagna utformningen med en friare användning av kontomedel talar också de tidigare redovisade sam- hällsekonomiska skälen. Regeringen bedömer också att de anpassnings- möjligheter systemet erbjuder är begränsade och delar Lagrådets bedöm- ning att en reglering i syfte att korrigera för detta skulle ha ställt krav på kontrollåtgärder och komplicerat systemet. Regeringen delar inte utredningens bedömning att det är önskvärt att sparade kompetensmedel skall kunna omvandlas till pensioner. Om syftet är att stimulera kompetensutveckling kan det ifrågasättas varför det är önskvärt att individerna deltar i kontouppbyggnaden för att förbättra sina pensionsvillkor. Regeringen återkommer till den fördelningspolitiska dimensionen av denna fråga i avsnitt 4.2.1 Regeringen återkommer i avsnitt 4.2.2 till frågan om arbetsgivarnas intresse av att delta i ett öppet sparsystem. 4.2Ett individuellt sparande m.m. I detta avsnitt redovisar regeringen de regler som avses gälla för insätt- ningar på kompetenssparkonto och hur dessa skattemässigt skall regleras. Vidare behandlas vilka regler som avses gälla vid uttag från kompetens- sparkonton. Regeringens bedömning: En fysisk person bör få göra avdrag vid in- komstbeskattningen för insättningar på kompetenssparkonto med maximalt av ett inkomstbasbelopp . Insättningar på kompetenssparkonto bör kunna ske t.o.m. det inkomstår kontohavaren fyller . (Se också avsnitt 3.1) Utredningens förslag: Insättningar på kompetenssparkonton får dras av med maximalt ett inkomstbasbelopp . Den maximala behåll- ningen på kontot får inte överstiga 12 inkomstbasbelopp. I fråga om in- sättningarna gäller ingen åldersgräns för kontohavaren. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till utred- ningens förslag. Svenskt näringsliv anser att större belopp borde kunna avsättas med avdragsrätt liksom att gränsen för maximalkontobehåll- ningen bör höjas. i anser att avsättnings- möjligheterna är för stora. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har tidigare redo- visat skälen för att välja en öppen sparmodell och varför insättningarna på kompetenssparkonton skall vara avdragsgilla vid beskattningen. Frå- gan är då vilken nivå som bör gälla för det maximala avdraget. Utredningen har i sitt slutbetänkande redovisat de finansiella effek- terna av det föreslagna sparsystemet. Av denna redovisning framgår att det sammanlagda värdet av skatteavdragen kommer att överstiga skatten på uttagna belopp under systemets uppbyggnadsfas, när individerna med avdragsrätt gör insättningar på kompetenssparkonto medan uttagen är förhållandevis begränsade. Däremot kommer enligt utredningens redo- visning dessa olika poster att balansera varandra när systemet närmar sig full utbyggnad. Den initiala obalansen mellan avdrag och skatt på uttagna belopp beror på att antalet individer som sätter av pengar på kompetens- sparkonton till en början är större än det antal individer som tar ut medel för kompetensutveckling och därmed blir föremål för beskattning. Under uppbyggnadsfasen är emellertid avvikelsen mellan värdet av skatteav- dragen och skatten på uttagna belopp så stor att den inte ryms inom den finansiella ram som finns tillgänglig. Enligt 10 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten skall avräkning mot inkomsttitlar för skatt göras det bud- getår då betalning erhålls. Detta innebär att offentliga sektorns finansiella sparande och statens upplåningsbehov kommer att påverkas på ett icke godtagbart sätt om utredningens förslag skulle genomföras i denna del. Det kommer alltså av offentlig-finansiella skäl att vara nödvändigt att begränsa de maximala sparmöjligheterna i förhållande till utredningens förslag. Mot den gräns för maximal avsättning som utredningen föreslagit ett inkomstbasbelopp kan också fördelningspolitiska skäl anföras. Det är i första hand personer med höga inkomster som har möjlighet att spara så mycket som denna ram medger. I detta sammanhang är en annan del av utredningens förslag av intresse, nämligen att det skall finnas en möjlighet att omvandla medel på kompetenssparkonton till pensioner. Utredningens förslag i denna del innebär en indirekt utvidgning av de kvantitativa gränser för avdragsgillt pensionssparande som gäller . Enligt dagens regler får avdrag göras av inkomsten upp till en inkomst på 20 prisbasbelopp, dvs. det maximala avdraget uppgår till ett prisbasbelopp. Dock kan avdrag göras med ett halvt prisbasbelopp oberoende av inkomsten. Till bilden hör att dessa avdragsmöjligheter begränsades till nu gällande nivåer genom en halvering fr.o.m. inkomst- . Ett genomförande av utredningens förslag i denna del skulle med andra ord återta denna begränsning. Förutom de negativa fördel- ningseffekter detta skulle ge är det av allmänna skäl inte önskvärt att krympa inkomstskattebasen. Det finns alltså skäl att begränsa den maximala avdragsgilla insätt- ningen i förhållande till utredningsförslaget. För en sådan begränsning talar också det förhållandet att regeringen aviserar en öppen sparmodell, som i förhållande till utredningens förslag, ger större möjligheter för in- dividen att fritt göra uttag från kompetenssparkontot. Denna egenskap hos modellen ger vissa möjligheter att omfördela inkomster mellan olika år och därmed kan individen tillgodogöra sig det skattemässiga värde som ligger i skillnaden mellan den marginalskatt som gäller det år inbe- talning sker och den som gäller för utbetalningsåret. Även om det är för- hållandevis ovanligt med stora skillnader under individernas aktiva år Prop. 2001/02:175 kan detta förekomma. För att reducera de negativa effekterna av detta bör avsättningsmöjligheterna begränsas. Mot denna bakgrund bör den maximala avdragsgilla insättningen på kompetenssparkonto begränsas till av ett inkomstbasbelopp. Enligt redovisningen av finansiella effekter i avsnitt 9 och av sparmöjlig- heterna för personer i olika inkomstlägen i avsnitt 8 ger detta ett tillfreds- ställande utfall. Utredningen föreslog att behållningen på kompetenssparkontot inte fick överstiga 12 inkomstbasbelopp. Denna begränsning motiverades med att systemet i annat fall i för stor utsträckning skulle kunna användas som en förstärkning av pensionssparandet. Genom att det maximala av- draget nu avses begränsas i förhållande till utredningens förslag bedömer regeringen att det inte är nödvändigt med en sådan begränsningsregel. Denna fråga skall också ses i relation till den avskattning av behållningen på kompetenssparkonto vid viss ålder som aviseras i avsnitt 4.2.3. Enligt utredningens förslag skulle det vara möjligt att göra insättningar på kompetenssparkonton över hela livet. Det finns sålunda ingen övre åldersgräns i utredningens förslag. Mot en övre åldersgräns talar önske- målen att det är önskvärt med kompetensutveckling även senare i livet. Till den del kompetensutvecklingen har som syfte att stärka en persons ställning på arbetsmarknaden kan det dock hävdas att en övre åldersgräns är önskvärd. Frågan skall också ses i relation till regler för upplösning och beskattning av behållningen på kompetenssparkonton som aviseras i avsnitt 4.2.3 och som skall ske under de år personen är . Mot denna bakgrund bedömer regeringen att insättning på kompe- tenskonton bör kunna ske senast det år personen fyller . I likhet med vad som gäller för det avdragsgilla pensionssparandet bör avdraget för insättningar på kompetenssparkontot göras som ett allmänt avdrag. Avdraget kommer därför inte att påverka den pensionsgrundande inkomsten. Regeringens bedömning: För arbetsgivare som gör insättning på en anställds kompetenssparkonto bör en skattelättnad medges som mot- svarar en nedsättning av arbetsgivaravgifterna på det insatta beloppet. Skattelättnaden får inte beräknas på ett högre insatt belopp än vad som är avdragsgillt för den anställde. För enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag bör motsvarande skattelättnad medges. Utredningens förslag: Överensstämmer i princip med regeringens be- dömning. Remissinstanserna: anser att den allvarligaste in- vändningen mot delbetänkandet kvarstår, nämligen att arbetsgivaren inte ges några möjligheter att påverka de kompetensutvecklingsinsatser man förväntas vara med och bidra till. Företagarna anser att arbetsgivarnas intresse och engagemang i IKS ökar då arbetsgivaravgiften permanent reduceras för den del av lönen som tillförs individens kompetenskonto. påpekar särskilda risker för dubbelbeskattning vid ett system där såväl individer som arbetsgivare gör insättningar och de problem som föreligger när det gäller att korrigera misstagsinbetalningar, särskilt från arbetsgivare där nedsättning av arbetsgivaravgiften skett.