prop · GP03100d2 · 2002-04-15 00:00:00 — Studier av fördelningseffekter av offentliga tjänster baseras ofta på den faktiska konsumtionen, men bortser oftast från att skillnader i användning kan spegla såväl olika val som olika behov. Behov är i regel mycket svårt att mäta. Fördelas offentliga tjänster så att de gynnar resurssvaga personer? Höginkomsttagare betalar mer i skatt än låginkomsttagare och bidrar därmed till en större del av finansieringen av offentliga tjänster. Om båda grupperna har lika tillgång till och utnyttjar tjänsten med samma kvalitet sker en omfördelning. Underlättar offentliga tjänster individens omfördelning av resurser över livet? Ofta är behoven som störst de perioder i livet när inkomsten är som lägst. Många medborgare skulle ha svårt att lösa denna omfördelning på marknaden. Det finns inga undersökningar som visar hur stor del av den offentliga konsumtionen i som utjämnar resurser över livet respektive hur stor del som utjämnar mellan ekonomiskt svaga och välbeställda. Medför subventioneringen en utjämning av faktiska livsvillkor? Syftet är inte att nå en jämn konsumtion av tjänster utan att utjämna faktiska levnadsförhållanden. I finns en utbyggd statistik och omfattande forskning om skillnader i levnadsförhållanden. Endast undantagsvis värderas dock välfärd och ekonomisk standard i förhållande till den omfattande subventionen av offentliga tjänster. En central fråga är om grundläggande välfärd som hälsa, kunskap och livslängd är jämnare fördelad i , än i länder med mindre omfattande verksamhet i offentlig regi. Påverkar subventionerade offentliga tjänster medborgarnas beteende och är användaravgifterna rättvisa? Människors beteende påverkas inte enbart av subventionen i sig, utan även av den avgift som man betalar för offentliga tjänster samt av finansieringen via skatten. Många tjänster är gratis, för en del betalas en fast avgift, medan andra tjänster har inkomstrelaterade avgifter. Avgiftssättningen utgör en viktig del i den omfördelning som sker. Höga avgifter kan påverka efterfrågan så att utnyttjandet inte sker efter behov. På samma sätt kan alltför låga avgifter leda till överutnyttjande. Nyttan av offentlig omfördelning bör vägas mot eventuella snedvridningar som orsakas av skattesubventionerade offentliga tjänster. Höga skatter, i kombination med användaravgifter och inkomstprövade bidrag, kan leda till höga sammanlagda marginaleffekter. Alltför höga marginaleffekter försvagar drivkrafterna till arbete, vilket minskar de framtida möjligheterna att tillhandahålla resurser för de offentliga välfärdssystemen. 2.1.2En databas över offentlig konsumtion SCB fick i uppdrag att framställa en databas över individernas och hushållens inkomster och konsumtion av offentliga tjänster avseende . Databasen bygger på SCB:s undersökning av hushållens ekonomi 1999 (HEK) och har kompletterats med uppgifter från andra register. Analysen i detta kapitel grundar sig på dessa data. Resultat från en liknande studie avseende 1997 och mycket av teorin och forskningsläget finns redovisat i den fördelningspolitiska redogörelsen i budgetpropositionen för 2000.10 Analysen här, liksom i redogörelse, avser endast de resurser som fördelas i form av individuella tjänster. De subventioner som omfattas är barnomsorg, utbildning, arbetsmarknadsåtgärder, individuell familjeomsorg, färdtjänst, äldreomsorg i form av särskilt boende och hemtjänst, sluten sjukhusvård och öppenvård samt läkemedel och tandvård. Tjänster som kan konsumeras av många personer gemensamt (kollektiva tjänster), såsom infrastruktur, försvar, rättsväsende och polis har inte beaktats. Metoden för att beräkna subventioner och fördela dem på hushåll och individer följer samma principer som vid tidigare studie. Databasen innehåller konsumtion och kostnader i något högre grad än 1997, vilket försvårar en jämförelse mellan åren. Värdet av subventionen antas motsvara produktionskostnaden minus användaravgiften. Den beräknade subventionen kan således inte likställas med individens egentliga värdering av 1999/2000:1 bilaga 4. I vissa fall överskattar den beräknade subventionen det värde som en person ger tjänsten medan subventionen i andra fall underskattar värdet. I ytterligare andra fall uppkommer värdet först över tiden. 2.2Fördelningen av offentliga subventioner 1999 Detta avsnitt belyser den grundläggande frågan om hur fördelningen av ekonomisk standard förändras ett visst år om man förutom inkomsten även beaktar värdet av subventionerade offentliga tjänster. Här redovisas det faktiska nyttjandet medan diskussionen om nyttjandet i förhållande till hushållens behov delvis tas upp i avsnitten som mer i detalj behandlar enskilda tjänster. Skatter, transfereringar och offentligt subventionerade tjänster har ett starkt inslag av omfördelning över livet. I diagram 2.1 redovisas dessa fördelat efter individens ålder. Transfereringar som riktar sig till hushållet (t.ex. bostadsbidrag) har fördelats på hushållets medlemmar. Övriga transfereringar (t.ex. sjukpenning, pension) och offentliga subventioner är de som individen tar emot. Skatt avser den inkomstskatt som personen betalar på arbete och socialförsäkringstransfereringar eller på kapital. Barn och ungdomar har låga värden på skatt och transferering. Den genomsnittliga skatten per person är som högst till följd av att löneinkomster stiger med ålder. Transfereringar från socialförsäkringssystemen varierar . Därefter ökar de mycket kraftigt som följd av förtids- och ålderspensioner och är som allra högst () i 65-års- åldern. I högre åldrar minskar successivt sedan transfereringarna som följd av att äldre personer har lägre ålderspensioner. Subventioner är ofta direkt knutna till ålder, exempelvis barnomsorg, utbildning och äldreomsorg. De är därför höga bland de yngsta och bland de allra äldsta. 2001/02:100 BILAGA 3 , vilket kan jämföras med för personer . Diagram 2.1 Individuell skatt, transferering och subvention i olika åldersgrupper 1999. 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 Källa: HEK, SCB, beräkningar Den statiska åldersanalysen väcker frågan om hur stor del av skatt, transferering och subvention som omfördelar över livet respektive mellan individer. Sådana analyser kräver dock tillgång till paneldata där individerna kan följas över tiden. Analyser med hjälp av simulerade livsförlopp har visat att av skatter och bidrag endast är en årlig rundgång.11 är en omfördelning över livet. Återstående utgör en omfördelning mellan individer. Analysen avser endast skatter och transfereringar, inte offentlig konsumtion. Många av socialförsäkringssystemens syften är att omfördela risk mellan olika personer och inte i första hand att omfördela resurser mellan olika åldrar. Fördelningen av offentliga subventioner i olika åldersgrupper pekar på att en stor del av den offentliga konsumtionen utgörs av en omfördelning från förvärvsaktiv ålder till i livet. Mycket stora belopp i form av sjukvård och äldreomsorg tillgodogörs då de äldsta.12 Ett alternativt antagande som tillämpas i följande analys är att värdet av subventionen helt tillfaller 11Hussenius, Selén 1994. Med rundgång avses transfereringar och skatter som individen via olika system betalar till sig själv under ett givet år. 12Batljan, , bilaga 8 till LU 1999/2000. 2001/02:100 BILAGA 3 det hushåll personen hör till. Det är analogt med att personer i ett hushåll antas ha gemensam ekonomi. Alla i hushållet förutsätts ha lika stor nytta av subventionen till ett barns barnomsorg eller utbildning, eftersom alla i hushållet annars antas ha behövt bidra med att betala för tjänsten. Hushållets totala subvention fördelas lika på varje medlem i hushållet. Den disponibla inkomsten inklusive subvention avser således summan av justerad kontant disponibel inkomst och beräknad total subvention per capita. Den ekonomiska standarden skiljer sig betydligt mellan personer som hör till olika hushållstyper, vilket har ett samband med åldersskillnader, dvs. var i livscykeln man befinner sig (diagram 2.2). Ensamstående har lägre standard än sammanboende. Personer utan barn har högre standard än barnfamiljer och standarden minskar med ökat antal barn i hushållet. Efter att subventioner inkluderats förändras bilden. Barnfamiljers och framför allt ensamföräldrars resurser ökar betydligt när subventioner räknas in. Mest ökar de dock för ensamstående ålderspensionärer. Som framgår av diagrammet och underbilagetabell 3.2 sker en betydande utjämning för olika hushållstyper när hänsyn tas till subventionen från offentliga tjänster. Diagram 2.2 Justerad disponibel inkomst och subvention i olika hushållstyper 1999 0 50 000 100 000 150 000 200 000 250 000 Källa: HEK, SCB, beräkningar E0= Ensam utan barn, E+= Ensam med barn, G0= Gift/samboende utan barn, G+= Gift/samboende med barn, Ö0= Övriga hushåll utan barn, Ö+= Övriga hushåll med barn/ungdomar, PE= Ensamstående pensionär, /samboende pensionär, hushåll med minst en pensionär Inkomst av lön, näringsverksamhet och kapital (faktorinkomsten) är ojämnt fördelad i befolkningen. De som har högst ekonomisk standard (kvintil 5) står för av alla faktorinkomster (tabell 2.1). Deras faktorinkomst är drygt 10 gånger högre än inkomsten bland femtedelen med lägst standard. Skatt och sociala transfereringar utjämnar inkomsten kraftigt. Den disponibla inkomsten är därför mycket jämnare fördelad. Personer i kvintil 5 hade 3,4 gånger högre ekonomisk standard jämfört med de med lägst standard. Tabell 2.1 Faktorinkomst och disponibel inkomst justerad för försörjningsbörda med och utan offentlig subvention 1999. Andel i olika inkomstgrupper. Inkomstgrupper efter disponibel inkomst justerad för försörjningsbörda Kvintil 5/kvintil 1 Källa: HEK, SCB, Finansdepartements beräkningar Subvention genom offentliga tjänster är betydligt högre för personer med låg ekonomisk standard. Kvoten mellan femtedelen med högst standard och den med lägst minskar till 2,3 gånger. Det innebär att subventioner i likhet med skatter och transfereringar har en utjämnande effekt på de ekonomiska resurserna räknade statiskt. Tabell 2.2 Inkomstspridning för olika inkomstslag 1999 Gini-koefficienten för justerad inkomst efter hushållets sammansättning Faktorinkomst (F) Bruttoinkomst (B) Disponibel inkomst justerad för försörjningsbörda (D) Disponibel inkomst justerad med offentlig subvention (S) Samlad effekt (F) - (S) Transfereringseffekt (F) (B) Skatteeffekt (B)- (D) Subventionseffekt (D) (S) Källa: HEK, SCB, beräkningar Inkomstspridningen minskar således när subventionsvärdet av offentliga tjänster adderas till den disponibla inkomsten. Gini-koefficienten sjunker från 0,257 till 0,203, dvs. eller 0,054 enheter (tabell 2.2). Utjämningseffekten är dock betydligt större för transfereringar och skatter. Den relativa skillnaden beror dock på i vilken ordning effekten beräknas och på hur stor spridningen är före utjämningen. Subvention av barnomsorg är nästan dubbelt så stor för de tre femtedelar personer med lägst ekonomisk standard jämfört med femtedelen med högst standard (diagram 2.3 och underbilagetabell 3.2). Även utbildningssubventionen har ett samband med inkomst. Utbildningssubvention utgör eller av den disponibla inkomsten för femtedelen personer med lägst ekonomisk standard mot eller för femtedelen med högst inkomst. Detta beror främst på att barnfamiljer och högskolestuderande i genomsnitt har låga inkomster. Äldreomsorgen visar det största sambandet med inkomsten och varierar från i den lägsta kvintilen till i den högsta. Sjukvårdssubventionen varierar från i den lägsta inkomstgruppen till i de högsta. Diagram 2.3 Subventioner i olika inkomstgrupper 1999 Andel av disp ink Inkomstgrupper (kvintiler) Källa: HEK, SCB, beräkningar Den totala subventionens andel av disponibel inkomst är mycket högre bland personer med lägst ekonomisk standard jämfört med de med högst standard (mot ). De samlade effekterna kan också belysas genom att man beräknar ett nettobidrag för varje person som skillnaden mellan betald skatt och mottagen social transferering plus subvention. Den femtedel personer som har högst ekonomisk standard bidrar netto med ca 2001/02:100 BILAGA 3 medan femtedelen med lägst standard netto tar emot ca . av medborgarna får mer resurser i form av social transferering och offentligt subventionerad tjänst än vad man betalar i skatt på inkomst av tjänst och kapital. Nettobidragen summerar inte till noll då det även finns andra indirekta skatter och avgifter som bidrar till finansieringen av offentliga tjänster. Diagram 2.4 Nettobidrag i olika inkomstgrupper 1999 Inkomstgrupper (kvintiler) Källa: HEK, SCB, beräkningar Kvinnor får något högre subventioner än män inom alla offentliga tjänster även när hänsyn tagits till åldersskillnader (diagram 2.5). Skillnaderna är i allmänhet små och kan förklaras av större deltagande i utbildning, större behov av omsorg eftersom äldre kvinnor oftare lever ensamma osv. Diagram 2.5 Subventioner till kvinnor och män 1999. Barn Utb Arbm.åtg Ohälsa Äldre Totalt Källa: HEK, SCB, beräkningar 2001/02:100 BILAGA 3 3Offentliga subventioner efter behov? Föregående avsnitt visade att inkomstskillnaderna mellan ekonomiskt svaga och välbeställda i hela befolkningen minskar när värdet av subventioner i den offentliga konsumtionen beaktas. Detta kan delvis förklaras av att behovet av de offentliga tjänsterna är störst under de perioder i livet när inkomsterna tenderar att vara låga. En central fördelningsfråga som följer av detta är om nyttjandet av offentliga tjänster är lika för personer som har samma behov eller förutsättningar. I avsnitt 2.2 redovisades genomsnittliga subventioner för grupper utan egentlig hänsyn till gruppernas eventuella behov av de skilda tjänsterna. I detta avsnitt redovisas olika subventioner för de grupper som i någon mening är målgrupp för respektive subvention. I de flesta fall innebär det att subventionerna beräknas för individer i relevanta ålderskategorier. Vad gäller exempelvis barnomsorgen beräknas de genomsnittliga subventionerna till hushåll med barn i åldern . Dessutom redovisas subventionerna uttryckta som andel av disponibel inkomst. Kalkylen av subventionerna som andel av inkomsten ger indikationer på den omfördelning av resurser som sker genom de olika offentliga tjänsterna. Som tidigare nämnts kan dock inte subventionerna jämställas med vanliga inkomster. Barnomsorgens huvudsakliga syfte är att genom pedagogisk gruppverksamhet stimulera barns utveckling och lärande samt att bidra till goda uppväxtvillkor. Barnomsorgen skall också underlätta för föräldrar att förena föräldraskap och förvärvsarbete eller studier. Den stora utbyggnaden av barnomsorgen inleddes på 1970- talet. ökade antalet barn i daghem, fritidshem och familjedaghem från drygt 154 000 till 723 000.13 I detta avsnitt undersöks om nyttjande och subventioner av förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg var jämt fördelade med hänsyn till föräldrarnas utbildning och inkomster. Andra viktiga frågor som exempelvis barnomsorgens betydelse för barnens utveckling behandlas dock inte. Offentligt finansierad omsorg för barn i åldern analyseras här. är föräldrarna oftast hemma med barnet med ersättning från föräldraförsäkringen. Fram till dess att barnen börjar skolan kan de sedan vara inskrivna i förskoleverksamhet.14 börjar de flesta barn i skolan (förskoleklass), och behovet av barnomsorg minskar. Skolbarn kan vara inskrivna i skolbarnsomsorgen. Nyttjande och subventioner i barnomsorgen analyseras för barn i åldern respektive . Undersökningen avser 1999, men har det skett flera förändringar inom barnomsorgen. Kommunerna är skyldiga att erbjuda förskolebarn med arbetslösa eller föräldralediga föräldrar plats i barnomsorgen minst . Maxtaxa har införts i förskola, fritidshem och familjedaghem. Det pedagogiska perspektivet har blivit tydligare att förskolan i första hand är till för barnets skull, dess omsorg, utveckling och lärande. Förskolan ska vara till för alla barn, oavsett social och ekonomisk situation. 3.1.1Vad bestämmer nyttjandet? Nyttjandet av barnomsorg styrs av tillgång och efterfrågan på barnomsorgsplatser. Kommunerna var 1999 enligt lag skyldiga att tillhandahålla barnomsorgsplats för barn i åldern vars föräldrar förvärvsarbetar eller studerar. I vilken utsträckning föräldrar efterfrågar barnomsorgsplats beror på barnens ålder, föräldrarnas sysselsättning och arbetstider och önskemål samt de avgifter som kommunerna tar ut. För barn i åldern med förvärvsarbetande eller studerande föräldrar är barnomsorgen i stort sett fullt utbyggd.15 De allra flesta kunde 1999 få plats i barnomsorgen . Förvärvsarbetande eller studerande föräldrars barn i åldrarna återfanns 13 (2001) Beskrivande data om barnomsorg och skola 2000 Förskolor och familjedaghem. (2001) Barns omsorg. till i barnomsorg och bland 69-år- ingar var andelen . Endast någon enstaka procent uppgav att de efterfrågade ytterligare plats. För barn till arbetslösa och föräldralediga var situationen annorlunda. Andelarna i barnomsorg var lägre och för av barnen efterfrågades ytterligare barnomsorgsplats. 3.1.2Skillnader i nyttjandet av barnomsorg Det är vanligare att barn i familjer med högre ekonomisk standard har en plats i barnomsorgen än barn från familjer med en lägre standard (diagram 3.1). Detta gäller både förskoleverksamhet och, i något lägre grad, skolbarnsomsorg. I familjer med högst ekonomisk standard nyttjade av barnen i åldern barnomsorg, medan andelen i familjer med lägst ekonomisk standard endast var . Flera faktorer kan bidra till att förklara detta. Barn till arbetslösa och föräldralediga, som tenderar att ha lägre inkomster, hade 1999 inte samma rätt till barnomsorgsplats som övriga barn. Familjer där man av olika skäl väljer att arbeta mindre för att själva ta hand om barnen hamnar också i en lägre inkomstgrupp. Föräldrarnas sysselsättning förklarar således på olika sätt en del av skillnaden. I familjer där föräldrarna arbetar heltid var nyttjandet av barnomsorgen relativt likartad i familjer med olika ekonomisk standard. Andelen barn med barnomsorg inom inkomstgrupperna var lika stor i den högsta och i den lägsta inkomstgruppen och högst i den näst lägsta inkomstgruppen.16 En del av skillnaderna i nyttjandet beror på att föräldrar med låg inkomst avstår från att nyttja en subventionerad plats eller nyttjar den i lägre grad därför att de anser att avgiften är för hög. 17 av alla föräldrar med låga inkomster som har barn i åldern uppgav att de avstått från barnomsorg på grund av höga avgifter. För ekonomiskt välbeställda var denna andel under en procent. 2001/02:100 BILAGA 3 Diagram 3.1 Andel barn i barnsomsorg i olika inkomstgrupper 1999 Inkomstgrupper (kvintiler) Källa: HEK, SCB, beräkningar Föräldrarnas utbildning har också betydelse för nyttjandet av barnomsorgen. Ju längre utbildning föräldrarna har, desto vanligare är det att barnen har plats i barnomsorgen (diagram 3.2). av alla barn i åldern till föräldrar med högre utbildning har en barnomsorgsplats jämfört av barnen till föräldrar med lägst utbildning. Skillnaden förklaras inte enbart av att högutbildade i högre grad arbetar heltid. Även om man enbart jämför hushåll där föräldrarna arbetar heltid nyttjar högutbildade barnomsorgen i högre grad. Diagram 3.2 Andel barn i barnsomsorg efter föräldrars utbildningsnivå Källa: HEK, SCB, beräkningar Barn i hushåll där någon vuxen är född i annat land än är i lägre grad inskrivna i barnomsorgen, av 2-5-åringar mot av barnen i hushåll där alla vuxna är födda i . 1999/2000:1, bilaga 4. 17Hushållens ekonomi (HEK) 1999. 2001/02:100 BILAGA 3 Hur mycket tid barnen tillbringar inom barnomsorgen varierar också. Barn till föräldrar med längre utbildning har i genomsnitt längre närvarotider.18 Subventionerna till barnomsorgen beräknas uppgått till 1999. I beräkningen av storleken på hushållets subvention tas hänsyn till hur många månader och hur många timmar barnet haft barnomsorg, vad en heltidsplats i kommunen kostar och vilken avgift föräldrarna betalar. Avgifternas andel av bruttokostnaden ökade , från till . Avgifternas andel är högre i fritidshemmen än i förskolorna.19 Hur avgifterna bestämts har varierat mellan olika kommuner, men trenden var att barnens närvarotid och föräldrarnas inkomst fick ökad betydelse. I och med införande av maxtaxa i barnomsorgen 2002 påverkar närvarotider och föräldrarnas inkomst i lägre grad avgifternas storlek. Hushåll med högre inkomster erhåller större subventioner för barn i förskoleåldern. För barn i skolåldern är subventionerna mer lika fördelade. Avgifterna bidrar till att jämna ut skillnaderna i subventionernas storlek. Räknat i andel av den disponibla inkomsten är subventionerna högre för hushåll med lägre ekonomisk standard. För den femtedel med lägst standard är barnomsorgssubventionerna mer än dubbelt så stora som för med den femtedel som har högst ekonomisk standard. Indelningen efter föräldrarnas utbildning visar att familjer där hushållsföreståndaren har längre utbildning får absolut sett högre subventioner än de med kortare utbildning (underbilagetabell 3.3). Subventionens andel av disponibel inkomst är dock betydligt högre bland låginkomsttagare än bland välbeställda. 18Skolverket (2001) Beskrivande data om barnomsorg och skola 2000. Diagram 3.3 Barnomsorgssubvention per 25 åringar i Andel av disp. Inkomstgrupper (kvintiler) Källa: HEK, SCB, beräkningar Diagram 3.4 Barnomsorgssubvention per 612 åringar i inkomstgrupper 1999 Andel av disponibel inkomst Inkomstgrupper (kvintiler) Källa: HEK, SCB, beräkningar 3.2Hur fördelas utbildningssubventionerna? är ett av de länder som satsar mest på utbildning om man ser till utgifternas andel av BNP. Förutom ambitionen att vara en ledande kunskapsnation finns en strävan att medborgarna skall kunna delta i utbildning oberoende av social bakgrund. Det är särskilt viktigt då utbildningen har ett nära samband med människors möjlighet att få ett arbete, en god inkomst och att aktivt delta i samhällslivet. Den grundläggande utbildningens mål är att alla barn och ungdomar oberoende av kön, geografisk hemort samt sociala och ekonomiska förhållanden skall ha tillgång till en likvärdig ubildning. Alla barn och unga skall ges förutsättningar att nå målen i skollag, läroplaner och kursplaner. Högre utbildning av god kvalitet skall erbjudas i hela landet. För att ge vuxna ytterligare chanser och för att överbrygga utbildningsklyftor har stora satsningar även gjorts på en utbyggd vuxenutbildning. Ambitionerna är högt ställda vad gäller såväl möjligheten att deltaga som utbildningens resultat. Fördelningsaspekterna är således centrala för samhällets engagemang i utbildningssystemet. Ett övergripande syfte är en jämn fördelning av kunskaper och kompetens, vilket är grundläggande för en jämnare fördelning av livsinkomsterna. Värdet på varje individs utbildningssubvention bestäms utifrån personens faktiska deltagande (med hänsyn till omfattningen) i utbildning (se underbilaga 3). För barn och ungdomar som bor hemma finns uppgifter om social bakgrund. Subventionen till en grupp beräknas genom att dividera den totala subvention gruppen mottar med antalet barn i gruppen, oavsett om de deltar i utbildningen eller inte. 3.2.2Små skillnader i grundskola och gymnasieskola Subventionerna för är i stort sett lika stora för alla barn oavsett föräldrarnas utbildning (se underbilagetabell 3.4). Detta är också förväntat eftersom grundskoleutbildning är obligatorisk och inriktningen i stort sett densamma för alla. Fördelningen av subventionerna för gymnasieskolan (1619-åringar) visar en något annorlunda bild. Det finns en tendens att barn till föräldrar med kortare utbildning får högre subventioner än barn vars föräldrar har längre utbildning. För hemmaboende barn finns samma mönster när man jämför barn från hushåll med olika socioekonomisk bakgrund.