prop · GP03158 · 2002-03-19 00:00:00 — Vi får också kunskap och erfarenhet i den internationella verksam- heten som gör att vi själva blir bättre på att skapa ett säkrare och tryggare . Vid internationaliseringen är det viktigt att frågor som rör köns- rollsperspektiv uppmärksammas och beaktas. Internationaliseringen av civil krishantering har inte kommit så långt som regeringen önskar. Un- der det gångna året har inte så snabbt som varit önskvärt kunnat bistå till exempel vid de kraftiga översvämningar som drabbade landet. Därför anser regeringen att en del av anslagen inom verksamhets- området det civila försvaret skall kunna användas för internationella in- satser i länder som inte är upptagna på biståndslistan. Genom de före- slagna ändringarna kommer våra möjligheter att bistå andra länder att öka betydligt. Inriktningen hos det civila försvaret För att stärka samhällets förmåga att möta de nya säkerhetspolitiska ho- ten måste det civila försvarets ominriktning fortsätta. I denna proposition tydliggörs hur det civila försvarets resurser i första hand skall inriktas mot att möta hot som kan uppstå ur nuvarande omvärldsläge. Hoten kan vara biologiska, kemiska eller nukleära, det kan vara informationsopera- tioner riktade mot och svenska intressen eller hot riktade mot den tekniska infrastrukturen. Genom ominriktningen blir det svenska samhäl- let bättre rustat för att även kunna motstå terroristattacker. Först i andra hand skall det civila försvarets resurser inriktas mot att efter en anpass- ning kunna möta ett mer omfattande angrepp som berör . Den verksamhet som skall bedrivas för detta skall i huvudsak vara planering inom ramen för anpassningsprincipen, men också i begränsad omfattning investeringar som inte går att skjuta . 3.2Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade om kommittédirektiv till en sär- skild utredare (dir. 1999:63) att analysera och föreslå principer för att åstadkomma en bättre helhetssyn när det gäller planeringen för civilt för- svar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Utred- ningen, som antog namnet Sårbarhets- och säkerhetsutredningen, lade fram sitt betänkande Säkerhet i en ny tid (SOU 2001:41) . tänkandet har remissbehandlats. Remissyttrandena finns tillgängliga i Försvarsdepartementet (dnr Fö2001/1175/). uppdrog regeringen åt en särskild utredare att se över bestämmelserna som gäller för Försvarsmaktens stöd till samhäl- let i fred samt lämna förslag till författningsreglering (dir. 2000:87). Ut- redningen lämnade sitt betänkande Stöd från Försvarsmakten (SOU 2001:98) . Betänkandet har remissbehandlats. Remiss- yttrandena finns tillgängliga på Försvarsdepartementet (dnr Fö2001/2693/RS). beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till Sårbar- hets- och säkerhetsutredningen (dir. 2001:54). Utredaren lämnade rapporten om åtgärder för fredstida krishan- tering och höjd beredskap (SOU 2001:86). Rapporten har remissbehand- lats. Remissyttrandena finns tillgängliga i Försvarsdepartementet (dnr Fö2001/2480/). Med anledning av Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag upp- drog (Försvarsdepartementet) åt en särskild utredare att pröva olika alternativ för och att lämna förslag om huvudmannaskap och förbättrad styrning av den utbildning som bedrivs vid Statens räddningsverks skolor. Utredaren presenterade den 29 no- vember 2001 ett förslag som har remissbehandlats. Remissyttrandena finns tillgängliga i Försvarsdepartementet (dnr Fö2001/2726/). Mot bakgrund av Sårbarhets- och säkerhetsutredningens huvudbetän- kande (SOU 2001: 41) redovisade regeringen i proposi- tionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10) vissa prin- ciper för samhällets beredskap mot allvarliga krissituationer, en översikt- lig planeringsstruktur för svåra påfrestningar på samhället i fred och för höjd beredskap samt utgångspunkter för inriktningen av det framtida ci- vila försvaret. Vidare föreslog regeringen i propositionen att skulle läggas ned och gjorde bedömningen att en ny myndighet med samordnande planeringsuppgifter för beredska- pen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och för höjd beredskap skulle inrättas . beslutade i enlighet med regeringens förslag att Överstyrel- sen för civil beredskap skall läggas ned och gav därvid som sin mening regeringen till känna att den utgår ifrån att regeringen lämnar förslag till om att inrätta den nya planeringsmyndigheten (bet. 2001/02:FöU2, rskr. 2001/02:91). Ett sådant förslag lämnas i förevarande proposition. Som en konsekvens av regeringens förslag om nedläggning av Över- styrelsen för civil beredskap har en promemoria rörande ändring i 13 kap. 7 § (1987:10) utarbetats inom Försvarsde- partementet. Promemorians förslag till lagändring finns i bilaga 1. Pro- memorian har remitterats till och Ut- redningen om en ny myndighet för beredskapsplanering (Fö2001:04). Remissyttrandena finns tillgängliga i Försvarsdepartementet (dnr Fö2001/2944/RS). De föreslagna ändringarna i lagen (1982:821) om transport av farligt gods grundar sig på två direktiv på området som kommissionen antog , nämligen direktiv /6/EG om anpassning för tredje gången till den tekniska utvecklingen av rådets direktiv /49/EG Prop. 2001/02:158 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om transport av farligt gods på järnväg och direktiv /7/EG om anpassning för tredje gången till den tekniska utvecklingen av rådets direktiv /55/EG om tillnärm- ning av medlemsstaternas lagstiftning om transport av farligt gods på väg. Dessutom grundar sig förslagen på förändringar av de internationel- la överenskommelserna för landtransport av farligt gods (RID- och ADR- överenskommelserna) som antagits och 2001 samt på en promemoria rörande behovet av författningsändringar som upprättats inom Försvarsdepartementet. Promemorians förslag till ändring av lagen om transport av farligt gods finns i bilaga 2. Promemorian har remissbe- handlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remiss- yttrandena finns tillgängliga i Försvarsdepartementet (dnr Fö2000/2459/RS). De föreslagna ändringarna i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) grundar sig på de förslag som presenterades i Sårbarhets- och säkerhets- utredningens betänkande (SOU 2001:41) och den remissbehandling som förevarit. Den föreslagna ändringen i 13 kap. 7 § (1987:10) avser bara en anpassning till att läggs ned och att en ny myndighet med samordnande plane- ringsuppgifter för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och för höjd beredskap föreslås bli inrättad . Beskaf- fenheten av lagförslaget är enligt regeringens mening sådan att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag rörande vissa ändringar i lagen (1982:821) om transport av farligt gods som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har följt Lagrådets förslag. 4Samhällets samlade förmåga att möta risker och kriser Detta kapitel behandlar samhällets samlade förmåga att möta risker och kriser. Regeringen vill inleda med att utveckla sin syn på förhållandet mellan begreppen sårbarhet, hot och risk. Därefter behandlas framtida konfliktmönster och säkerhetspolitisk ram. Slutligen ges en beskrivning av regeringens uppfattning om byggstenarna i samhällets säkerhet och beredskap. Relationen sårbarhet, hot och risk Begreppen sårbarhet, hot och risk kan enligt regeringen blandas samman, om man enbart diskuterar olika tekniska systems sårbarhet eller samhäl- lets allmänna sårbarhet som om denna sårbarhet i sig skulle utgöra ett hot eller en risk. Ett konstaterande att delar av samhället är sårbara är i sig inte ett tillräckligt skäl för att vidta åtgärder. En diskussion av dessa frågor måste även beakta sannolikheterna för en olycka eller att någon har avsikt och förmåga att verkställa ett hot och konsekvenserna av den händelse som kan inträffa. Först vid en samlad analys av dessa olika aspekter är det meningsfullt att diskutera huruvida åtgärder behöver vid- tas. Åtgärder kan såväl vara förebyggande, för att eliminera eller kraftigt minska risken (riskhantering), som syfta till att bättre kunna hantera situ- ationen om den ändå skulle inträffa (krishantering). Regeringen anser att de risker som finns i samhället bygger på ett sam- band mellan flera olika parametrar. En sådan parameter utgörs av sam- hällets sårbarhet, en annan av möjliga hot. Detta hot kan därefter ligga till grund för en värdering av sannolikheten för att en allvarlig situation skall inträffa. För att kunna bedöma allvaret i situationen måste också de möjliga konsekvenserna för samhället av det inträffade vägas in. Är de konsekvenser som skulle kunna uppstå så stora eller allvarliga att de är oacceptabla, räcker det med att det finns en sårbarhet och ett relativt litet hot för att åtgärder bör vidtas. Försiktighetsprincipen kring t.ex. kärnkraft är exempel på sådana resonemang. Som grund för analyser och utformningen av samhällets samlade sä- kerhet och beredskap bör dock hela synsättet användas. Vid bedömningar av vilka risker samhället kan ställas inför bör således i allmänhet alla leden och aspekterna beaktas. På så sätt bedöms hoten och riskerna och inte bara sårbarheten i samhället eller enbart de tekniska eller ekonomis- ka möjligheterna som finns att framställa t.ex. datavirus eller biologiska vapen. Regeringen ger i propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret sin syn på framtida konflikters karaktär. Bland annat betonas att samhället och befolkningen utgör både arena och mål för dagens våldsamma kon- flikter. Detta gäller oavsett om det är fråga om krigföring i mer traditio- nell mening, sofistikerade intrång i datasystem för att påverka lednings- system, finansiella system, elförsörjning eller rena terroristhandlingar. Det finns anledning frukta att så kommer att vara fallet även , såväl internationellt som om vårt land skulle drabbas. Totalförsvaret skall även ha förmåga att kunna anpassas för att, i ett förändrat omvärldsläge, kunna möta nya hot på kort, medellång och lång sikt. Det är enligt regeringen viktigt att både det militära och civila försvaret förbereds för såväl strid i bebyggelse och dess konsekvenser som att icke-konventionella medel kommer till användning. Även våldsangrepp från icke-statliga aktörer i denna miljö kan leda till stora konsekvenser i form av döda, skadade och förstörd egendom. att det finns särskild anledning att belysa samhällets utsatthet i denna proposition. Regeringen har tidigare i propositionen Fortsatt förnyelse av totalför- svaret uttalat att vi inte kan utesluta att begränsade angrepp, med olika påverkansmedel, riktas mot i samband med en kris som utveck- las ur nuvarande omvärldsläge. Syftet kan vara att störa det svenska samhällets funktion eller att påverka vårt agerande. Det kan inte uteslutas att beslutsfattare påverkas av hot om våld mot befolkningen, särskilt med nukleära, biologiska eller kemiska stridsmedel. Teknisk infrastruktur, t.ex. elförsörjning och telekommunikationer, spelar enligt propositionen en allt viktigare roll för att kunna upprätthålla samhällets vitala funktioner. Sårbarheten i dessa system och den informationstekniska utvecklingen har inneburit att även mindre intressegrupper, ekonomiskt svagare stater, terrorister och kriminella grupper fått större möjligheter att påverka, oavsett var i världen de befinner sig. Detta förhållande innebär att motståndsförmågan blir alltmer beroende av samhällsutvecklingen och ökar risken för att även en angripare med stora militära resurser väljer att i första hand rikta sina angrepp mot den civila infrastrukturen. I propositionen pekar regeringen på att krig och fred under det har behandlats som två tydligt urskiljbara förhållanden. riske- rar vi istället att hamna i en situation där händelser, som var för sig inte nödvändigtvis går att betrakta som krigshandlingar, utvecklas utmed en glidande skala. I ett sådant läge skapas en gråzon mellan krig och fred där osäkerheten kommer att vara stor. Är vi utsatta för ett angrepp? På vilket sätt och i så fall av vem eller vilka? Är det fråga om en stat eller en icke-statlig aktör? Regeringen framhåller vidare i propositionen att samhället måste kun- na stå emot ett angrepp utfört av icke-statliga aktörer, som använder avancerade metoder och vapen likaväl som konventionella militära an- grepp eller icke konventionella attacker från stater samt olika kombina- tioner av dessa. Risken för användning av B- och C-stridsmedel måste i ökande utsträckning uppmärksammas. Massförstörelsevapen kan te sig attraktiva också för terroristgrupper eller kriminella genom möjligheten att drabba många individer vid en attack eller en önskan att utföra mer spektakulära attacker. Ett hot om insats kan vara nog för att uppnå öns- kad effekt och det är svårare att skydda sig mot sådana attacker än mot traditionella attacker. Befolkningens uppfattning om olika former av hot kan enligt proposi- tionen bli avgörande för hur den klarar att hantera dem. Detta ställer krav på korrekt, saklig och snabb information. Osäkerheter om det inträffade eller oförmåga att på ett trovärdigt sätt förmedla information om det skedda kan inverka menligt på befolkningens förtroende och bidra till att förvärra effekterna av händelseutvecklingen. Regeringen anser enligt propositionen att detta sammantaget innebär att samhällets robusthet, vår förmåga att hantera olika former av kriser, nationellt och internationellt, samt en grundläggande försvarsförmåga utgör viktiga delar av säkerhetspolitiken. Slutligen pekade regeringen i propositionen på att det kan finnas skäl att komplettera de i propositionen Förändrad omvärld omdanat försvar redovisade omvärldsexemplen i de avseenden som föranleds av föränd- ringar i den internationella politiska miljön, samhällsförhållanden och Prop. 2001/02:158 utveckling av angreppsmetoder m.m. Regeringen anser att ett nytt om- världsexempel skall utvecklas med utgångspunkt i bl.a. konfliktmönster och konsekvenser för samhället som beskrivs ovan. Ytterst syftar säkerhetspolitiken enligt beslut (prop. 1998/99:74, bet. 1998/99:FöU5, skr. 1998/99:224, bet. 1998/99:UFöU1, rskr. 1998/99:222) till att bevara vårt lands fred och självständighet. Vårt säkerhetspolitiska mål är att i alla lägen och i former som vi själva väljer trygga en handlingsfrihet att, såsom enskild nation och i samverkan, kunna utveckla vårt samhälle. Det sammansatta utrikes- och försvarsut- skottet delar de fyra slutsatser för säkerhetspolitiken (bet. 2001/02:UFöU1) som regeringen redovisar i propositionen Fortsatt för- nyelse av totalförsvaret. Den första är att den grundläggande positiva säkerhetspolitiska situationen består. Den andra är att det även i framti- den ligger i intresse att delta, civilt och militärt, vid internatio- nell krishantering i samband med olika kriser och konflikter. Den tredje slutsatsen sammanhänger med de tekniska infrastruktur- systemens fundamentala betydelse för medborgarnas livsbetingelser och ett fungerande samhälle. Hot mot tekniska infrastruktursystem kan få mycket allvarliga konsekvenser och ytterst också en säkerhetspolitisk dignitet. Slutligen är den fjärde slutsatsen att totalförsvarets förmåga till anpassning är en fortsatt viktig del av försvarspolitiken. Med de fyra slutsatserna som grund konstaterar regeringen i proposi- tionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret att de av fastställda säkerhetspolitiska målen i allt väsentligt fortsatt bör ligga fast. Säker- hetspolitiken bör dock kontinuerligt prövas och justeras mot omvärldsut- vecklingen. Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet delar rege- ringens bedömningar (bet. 2001/02: UFöU1). 4.5Byggstenarna i samhällets säkerhet och beredskap Samhällets säkerhet och beredskap handlar i grunden om att vi skall kun- na möta såväl militära som andra hot som direkt berör samt kun- na förebygga och hantera situationer som, utan att direkt hota fred och självständighet, ändå skulle kunna innebära snabba och allvarli- ga försämringar av samhällets normala funktionsförmåga. Samhällets samlade säkerhet och beredskap består av samhällets grundläggande robusthet och beredskap, dvs. förmågan att möta det vidgade säkerhetsbegreppets krav samt förmågan att uppfylla de försvarspolitiska målen. Samhällets basförmåga utgörs av den grundläggande robusthet och be- redskap som finns inbyggd i samhället. En god sådan innebär allmänt sett att riskerna för och konsekvenserna av olyckor och störningar blir mind- re. Basförmågan avser primärt normala fredstida störningar och olyckor som bränder, olyckor med transportmedel, men också händelser med mer omfattande konsekvenser som t.ex. epidemier och allvarliga smittsamma djursjukdomar, översvämningar, kortare eller längre avbrott i elförsörj- ningen eller telekommunikationerna. Vad som har orsakat händelserna spelar mindre roll, avgörande är förmågan att kunna motstå störningar och olyckor eller hantera konsekvenserna av det inträffade. Förutom den beredskap som kan behöva skapas för att klara dessa fredstida risker ut- görs ett annat viktigt komplement till basförmågan av samhällets särskil- da beredskap mot ett väpnat angrepp, den grundläggande försvarsförmå- gan. Förmåga att möta det vidgade säkerhetsbegreppets krav har den säkerhetspolitiska synen vidgats och det invasionshot ersatts med en breddad hotbild. I säker- hetspolitiken ingår därför inte bara att möta väpnade angrepp utan även att förebygga och skapa en beredskap att hantera sådana situationer som utan att direkt hota landets fred och säkerhet likaväl kan innebära svåra påfrestningar på samhället. Mot denna bakgrund beslutade om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. I propositionen Förändrad omvärld omdanat försvar (prop. 1998/99:74) uttalade regeringen att det är viktigt att påpeka att inte allt som kan påverka landets och medborgarnas situation har säkerhetspoli- tisk relevans. Enligt regeringens mening bör därför säkerhetspolitiken avse sådana hot som kan leda till snabba och allvarliga försämringar av samhällets normala funktioner som berör stora delar av samhället eller många människor snarare än enskilda verksamheter och individer. De flesta sådana störningar som kan inträffa, t.ex. enstaka sabotage mot olika delar av vitala system, skall emellertid hanteras inom ramen för respektive myndighets normala verksamhetsansvar. Även en ökad robusthet i viktig infrastruktur skall skapas inom ramarna för myndighe- ternas normala arbete. Endast i undantagsfall bör det bli frågan om att, på marginalen, skapa beredskapsresurser eller vidta beredskapsåtgärder som kräver särskild finansiering. Förmåga att uppfylla de försvarspolitiska målen Försvarspolitikens huvuduppgift är att stödja det säkerhetspolitiska målet att bevara landets oberoende. I propositionen Fortsatt förnyelse av total- försvaret anger regeringen att totalförsvarsresurser också skall kunna användas för att bidra till fred och säkerhet i omvärlden. Inom ramen för berörda departements och myndigheters reguljära planering skall total- försvarsresurser även kunna användas för att stödja samhället vid svåra påfrestningar i fred. För det militära försvaret har den säkerhetspolitiska utvecklingen möj- liggjort en övergång från ett invasionsförsvar till ett insats- och kompe- tensförsvar. Det handlar om en genomgripande förändring av såväl om- fattning som struktur. Utgångspunkten är relativt begränsade krav på att i det korta tidsperspektivet kunna möta angrepp mot men ökade krav på en anpassningsförmåga och på att kunna delta i internationella Prop. 2001/02:158 fredsfrämjande och humanitära insatser. Det militära försvaret skall ock- så kunna bidra till att stärka samhällets förmåga vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Kraven på förmåga att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred skall emellertid inte utgöra en utgångspunkt för Försvarsmaktens utformning och omfattning men skall beaktas i den operativa och territoriella planeringen, vid planering av övningsverksam- het samt när det gäller tillgänglighet till vissa materielslag och förnöden- heter. I propositionen förklarade regeringen att den anser att en stor del av den traditionella verksamhet som bedrivits inom ramen för begreppet totalförsvar och med invasionshotet som grund kunde tillgodoses genom en tillräcklig anpassningsförmåga. Enligt propositionen gäller detta sär- skilt det civila försvaret, där såväl den grundläggande försvarsförmågan som den kompetensbas som erfordras för att vi skall kunna upprätthålla en förmåga till anpassning, bygger på samhällets robusthet och förmåga till krishantering. I sammanhanget vill regeringen nu peka på att detta även innebär att det skall finnas en förmåga att möta hot som utvecklas ur nuvarande omvärldsläge. Dessa hot kan vara begränsade angrepp med biologiska eller kemiska vapen, IT-angrepp eller angrepp riktade mot den tekniska infrastrukturen. Som regeringen anförde i propositionen är förmåga till anpassning en av grundstenarna i den svenska försvarspolitiken. Anpassning består av successiva beslut om förändringar av alla typer av operativ förmåga, re- sursers tillgänglighet och samhällets robusthet. Dessa beslut ger möjlig- het att förändra, höja eller minska förmågan att möta aktuella hot. Ett utvecklat beredskapssystem utgör en viktig funktion för att möta kraven på flexibilitet och successiva beslut. Grunden för det civila försvaret är samhällets fredstida robusthet och flexibilitet. Med utgångspunkt från denna grund vidtas de civila försvars- åtgärder som krävs för att kunna möta de ökade krav som kan uppstå vid ett väpnat angrepp. Den förmåga som således skapas ger handlingsfrihet både inom det civila försvaret. I förmågan ingår att upprätthålla och utveckla en kontinuerlig kompetens samt de grundele- ment som kan krävas för en anpassningsprocess. Vid planering och utformning av beredskapsåtgärder skall aktörer inom respektive område eller verksamhet säkerställa en samordnings- och samverkansförmåga. Inom det civila försvaret skall det vidare alltid finnas en tillräckligt hög grundförmåga för att möjliggöra handlingsfrihet att hantera förändrade förutsättningar , kunna motstå hot om och begränsade insatser mot civila funktioner eller infrastruktur i form av sabotage eller begränsat användande av fjärr- stridsmedel, bidra till samhällets totala motståndsförmåga mot informationsopera- tioner samt kunna stödja Försvarsmakten. Ny struktur för samhällets krishantering 2001/02:10 Fortsatt förnyelse av totalförsvaret behandlade rege- ringen vissa av Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag. På grundval av utredningens förslag bedömde regeringen att några grundläggande principer bör gälla för organisation och ledning inom krishanteringsområdet. Ansvarsprincipen innebär att den som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden skall ha motsvarande an- svar under kris- och krigssituationer. Likhetsprincipen innebär att en verksamhets organisation och lokalisering så långt som möjligt skall överensstämma i fred, kris och krig. Närhetsprincipen slutligen innebär att kriser skall hanteras på lägsta möjliga nivå i samhället. Försvarsut- skottet anslöt sig till regeringens bedömning (bet. 2001/02:FöU2). beslutade med anledning av regeringens förslag i proposi- tionen att funktionsindelningen inom det civila försvaret skall upphöra (bet. 2001/02:FöU2, rskr. 2001/02:91). Regeringen bedömde att en helhetssyn skall prägla samhällets resurser och att beredskapen skall byggas underifrån, dvs. utgångspunkten är de åtgärder som vidtas i den normala fredsverksamheten varefter komplette- rande åtgärder vidtas för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhäl- let i fred samt för att motstå ett krig. När det gäller en reformerad struktur för krishantering uttalade regeringen att den avsåg att återkomma till .