prop · GP03158 · 2002-03-19 00:00:00 — Branschens målsättning är att enskild nätkund skall vara utan tillgång till el . För att klara målet kommer elnätföretagen att se över leveranssäkerheten i befintliga nät, särskilt där det finns oisolerad ledning i icke trädsäkra områden. Flera elnätföretag har också avsatt extra medel för åtgärder inom områden med svagare nät eller där nätet är extra utsatt för störning- ar. Regeringen ser positivt på dessa insatser. De förslag som lämnas i regeringens proposition Energimarknader i utveckling bättre regler och tillsyn (2001/02:56), vad avser nya kriterier för skälighetsbedömningen av nättarifferna och krav på att överföringen av el skall vara av god kvalitet kommer också att bidra till att stärka inci- tament för investeringar i ökad leveranssäkerhet. Nätnyttan (den objekti- va prestation nätkoncessionshavaren utför i sin verksamhet utan hänsyn till hur han i praktiken har valt att utföra denna) beror på företagets pre- station och leveranskvalitet. I begreppet prestation ingår bl.a. leverans- kvaliteten som i sin tur inkluderar antalet avbrott och längden på dessa avbrott. en hög nätnytta motiverar det en högre intäkt me- dan en låg nätnytta betyder att företaget bör öka sin prestation eller leve- ranskvalitet för att kunna motivera en högre intäkt. Regeringen anser att de nya föreslagna kriterierna skapar ett incitament för företagen att för- bättra leveranskvaliteten. Vid sidan av dessa åtgärder har också regeringens uppdrag att följa upp och rapportera om utvecklingen när det gäller leve- ranssäkerheten i elnätet. Myndigheten skall rap- portera utvecklingen av insatserna och vilken effekt dessa har. En ny struktur för samverkan mellan elnätföretagen och samordning av reparationsresurser vid svåra störningar är som nämnts under etablering. Regeringen har erfarit att avser att verka för att denna struktur för samverkan vid fredstida störningar skall utvecklas till att även kunna nyttjas vid höjd beredskap och därmed ersätta den nuvarande krigsorganisationen. I detta syfte kommer övningar i krisledning att genomföras med de olika samverkansenheterna. kom- mer också att vidta åtgärder för att säkra samverkansenheternas uthållig- het, ledningsplatser och kommunikationsmöjligheter i krig. Driften av elsystemet är i hög grad datoriserad och fjärrstyrd. Fjärrstyrningen av driften är därmed en känslig del av elsystemet. Inom ramen för driftsäkerhets- och beredskapsplaneringen pågår arbeten med att öka såväl kommunikations- som IT-säkerheten. Dessutom genomförs åtgärder för att öka driftcentralernas fysiska uthållighet och tillträdes- skydd. Vidare har regeringen beslutat att skall undersöka möjligheterna för vissa investeringar i teknisk utrustning i syfte att kunna förbättra förmågan att i en krissituation eller vid svåra störningar i elsy- stemet styra knappa eltillgångar till prioriterade användare. Utvecklingen på gasturbinsidan följs av som en del av bevakningen av tillgång till reservkraft i syfte att skapa bättre förut- sättningar för drift av elsystemet i separata delsystem (s.k. ö-drift) i en krissituation. I budgetpropositionen samt i regeringens skrivelse om en för- nyad prövning av stängningen av (skr. 2001/02:22) redovi- sar regeringen läget beträffande de aviserade åtgärderna för att förbättra effektbalansen. I detta sammanhang har regeringen betonat behovet av att utveckla marknadsbaserade instrument för att hantera effektknapphet, bl.a. genom att stimulera till ekonomiskt motiverade effektreducerande åtgärder på användningssidan. Även behovet av att, inom ramen för sam- arbetet mellan de systemansvariga i , vidareutveckla och harmo- nisera regler för hantering av effektknapphet har lyfts fram som Svenska kraftnäts centrala roll i detta arbete betonas. Enligt regeringens bedömning bör målet vara att utbudet av el också i extrema höglastsituationer skall kunna möta efterfrågan. För att skapa ett heltäckande och betryggande system för att hantera effektproblemet bör, utöver det arbete som genomförs av i samarbete med branschföreträdare, vissa ramvillkor och kompletterande åtgärder utveck- las. Regeringen har därför uppdragit åt att, i samråd med , utforma ett sådant system för effekthanter- ing som kan introduceras /2004. Arbetet skall ske i samverkan med företrädare för branschen och redovisas till regeringen . För att öka möjligheterna att nyttja den som har utbildats med stöd av totalförsvarsplikten till reparatör i beredskapsorganisationen organiseras mobila reparationsenheter. Enheterna bemannas med totalförsvarsplikti- ga och med arbetsledare från de entreprenadföretag som normalt sköter elföretagens anläggningar. För att öka antalet arbetsledare utbildas mon- törer som normalt arbetar på regionala och lokala nät för arbeten i stam- nätet. Reparationsenheterna ges sådan kompetens att de även kan med- verka vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. För att säkra personal för sådana insatser har frivilliga avtal slutits med såväl fast anställda montörer som med personer som under sin totalförsvars- plikttjänstgöring utbildat sig till reparatörer. anser att motsvarande avtal även bör slutas för att säkra personal för insatser vid svåra störningar i fredstid. Som tidigare nämnts avser regeringen ge i uppdrag att återkomma med en fördjupad beskrivning av förslag och en redovisning av vilka åtgärder som myndigheten kan vidta på eget initiativ och vilka hinder som i förekommande fall föreligger. Regeringen avser, som ovan nämnts, ge i uppdrag att bl.a. studera metoder för inrät- tande av reservkraft hos samhällsviktiga funktioner. Beroendet av tele- och radiokommunikationer Elförsörjningen är beroende av väl fungerande tele- och radiokommuni- kationer. Både vid reparationer och återstart av elsystemet finns det ett beroende av de allmänna telenäten. Särskilt vid återstart av elsystemet efter ett avbrott bedöms en fungerande kommunikation vara nödvändig. Regeringen har uppdragit åt att i samråd med analysera de ömsesidiga beroendeförhållandena som finns mellan elförsörjningen och telekommunikationerna vid långvariga och omfattande elavbrott. Av redovisningen framgår att ett antal driftcentraler har otillräcklig lo- kalkraftförsörjning. Samma problem gäller för kommunikationssystem, ställverk, transformatorstationer och vattenkraftstationer. För att öka driftcentralernas uthållighet vidtas åtgärder efter hand som driftcentraler byggs ut. Utökad lokalkraft kommer att installeras i ett antal ställverk och transformatorstationer samt i vattenkraftstationer som är av särskild betydelse för dödnätsstart och ö-drift. Förstärkning av lokalkraft i kom- munikationssystem kommer att ske i samverkan med Post- och telesty- relsen. Vidare framgår att det inte finns något gemensamt mobilra- diosystem för elföretagen. Det finns svårigheter att med nuvarande kommunikationsmöjligheter styra reparationsenheter på fältet vid svåra störningar i elsystemet. studerar tillsammans med branschföretagen möjligheterna att utveckla ett för elbranschen gemen- Regeringen bevakar utvecklingen inom detta Prop. 2001/02:158 område. Inriktningen av det kommande översynsarbetet Regeringens bedömning: Regeringen avser att under det kommande året inleda ett särskilt översyns- och utvärderingsarbete vad gäller el- Den nuvarande myndighetsorganisationen är ändamåls- enlig, men en kartläggning och beskrivning av beredskapsmyndighe- ternas samordning och samverkan bör göras. Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag: En ny tillsynsmyn- dighet bildas genom en sammanslagning av , nätavdel- ningen vid och beredskapsfunktionen vid Svenska Utredningen anser att nuvarande tillsynsorganisation är svår- Remissinstanserna: Ett fåtal av de remissinstanser som lämnat syn- punkter har huvudsakligen bemött förslaget positivt. civil beredskap delar utredningens uppfattning om betydelsen av att det finns tydligt formulerade säkerhetskrav och utpekat tillsynsansvar för Överstyrelsen har inte något att erinra mot de förslag som utredningen lämnat beträffande tillsynen på elområdet. instämmer i utredningens allmänna slut- satser och förslag, men anser att utredningen kunde ha gått längre i for- muleringen av olika säkerhetskrav. ser positivt på försla- get att bilda en ny tillsynsmyndighet inom elförsörjningsområdet. Huvuddelen av remissinstanserna som lämnat synpunkter på förslaget om en ny tillsynsmyndighet har emellertid antingen direkt avvisat försla- get eller bedömt utredningens analys som otillräcklig för en förändring. avråder således bestämt från att en ny tillsynsorganisa- tion införs inom elområdet genom en sammanslagning av Elsäkerhets- verket, nätavdelningen vid och beredskapsfunktio- En sammanslagning av de tre myndigheterna inom elområdet ger inte ökade resurser och är inte heller förenlig med ett et litet gemensamt med de två andras verksamheter. anför att den nya tillsynsorganisationen inte enbart skulle bli ineffektiv utan enligt Svenska kraftnäts mening skulle organisationsförändringen kunna vara långsiktigt skadlig för driftsäkerheten i elsystemet. myndigheten avstyrker förslaget att en ny tillsynsmyndighet bildas inom anser att det material som utredningen bygger detta förslag på är alltför bristfälligt för att kunna ligga till grund ser fördelar med en samordnad tillsyn på elom- rådet men konstaterar att konsekvenserna av förslaget när det gäller den samlade verksamheten hos de tre berörda myndigheterna inte har utretts avråder från en sammanslagning. ningsvinsterna är mindre än samordningsförlusterna. ställer sig tveksam till utredningens förslag att inrät- ta en ny elmyndighet för tillsynsuppgifter. den och analyser om att lösa aktuella frågor inom befintlig struktur, ett Prop. 2001/02:158 synsätt som enligt styrelsen bör vara utgångspunkten. anför att beträffande förslaget om inrättandet av en ny tillsynsmyndighet på elområdet, har utredningen enligt verkets uppfattning inte redovisat en tillräcklig problemanalys av nuvarande organisation för att övertyga om att behov finns av så omfattande förändringar. Enligt Statskontorets me- ning är förslaget om ny tillsynsmyndighet på elområdet alltför knapp- händigt analyserad. Framför allt finner Statskontoret det anmärkningsvärt att utredningen i så liten utsträckning beaktat det faktum att Nätavdel- ningens huvuduppgift är att se till att nätverksamheten bedrivs effektivt, att nättarifferna är skäliga och att nätföretagen tillämpar villkor så att konkurrensen inom elhandeln främjas. Skälen för regeringens bedömning: Den nuvarande beredskapsorga- nisationen bygger på att ansvaret för olika uppgifter när det gäller svåra påfrestningar på samhället i fred och för höjd beredskap åvilar de företag och myndigheter som har ansvar för åtgärder och tillsyn vid normala störningar. På det sättet kan en god kvalitet utvecklas och upprätthållas. Det är regeringens uppfattning att denna inriktning bör behållas och ut- vecklas. har kraven på ökad resurseffektivitet lett till en tydlig samordning av åtgärderna för svåra påfrestningar på samhället i fred och för höjd beredskap med åtgärderna för att minska normala stör- ningssituationer. Kunskap har kunnat överföras mellan ansvarsområdena och synergier uppnås. Det är angeläget att denna positiva utveckling kan förstärkas. Eftersom utredningen anser att organisationen är svåröver- skådlig, avser regeringen dock att vidta åtgärder för att tydliggöra och effektivisera beredskapsorganisationen och dess samverkansstruktur. Regeringen avser att presentera en energipolitisk proposi- tion med bl.a. ett nytt system för att möjliggöra en fortsatt utbyggnad av förnybar elproduktion i , det s.k. elcertifikatsystemet. En översyn skall göras av behovet av resurser och eventuella organisa- tionsförändringar vid de myndigheter som skall ansvara för förvaltningen av det nya systemet. I det sammanhanget skall en kartläggning göras av samordning och samverkan när det gäller beredskapsplaneringen. Förde- lar och nackdelar med nuvarande beredskapsorganisation skall redovisas. Eventuella behov av utökat beredskapssamarbete till följd av det nya cer- tifikatsystemet skall belysas. Prioritering vid leverans av el Regeringens bedömning: Möjligheterna att fastställa prioriterings- ordningar vid leverans av el bör undersökas vidare. Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag: En ändring införs i ellagen om möjligheter att fastställa prioriteringsordningar vid leverans Utredningen anför att den systemansvariga myndigheten, Svenska kraftnät, får för att upprätthålla balans mellan produktion och konsum- tion av el beordra ökning eller minskning hos en producent. döms i vissa situationer inte vara tillräckligt. Enligt 8 kap. 2 § ellagen (1997:857) får i ett sådant fall begränsa eller helt stänga av konsumtionen inom ett visst område. Denna åtgärd är av mycket dras- Prop. 2001/02:158 tiskt slag och har enligt uppgift aldrig tillämpats. ske så rättvist som möjligt, bl.a. genom att s.k. roterande belastningsfrån- koppling tillämpas. Det är därvid inte möjligt att göra någon skillnad el- ler prioritering mellan olika användare. Remissinstanserna: konstaterar att utredningen inte har analyserat behovet av författningsändringar på ett mer djupgåen- de sätt. framhåller att de lagstiftningsmässiga konse- kvenserna av utredningens förslag inte har analyserats tillräckligt. Över- styrelsen för civil beredskap anser att det behövs en översyn av lagstift- ningen på elområdet i syfte att skärpa kraven på säkerhet och effektivise- ra tillsynen. Översynen bör omfatta möjligheterna att prioritera vissa kunder vid effektbrist och att fastställa säkerhetsnivåer för produktion och leverans av el. anser förslaget att i fredstid prioritera samhällsviktiga elanvändare vara bra. anser att effektproblemet i första hand skall lösas av marknaden och vill vidare framhålla att frånkoppling av elanvändare endast skall vara en nödåtgärd som kan tas i anspråk som en absolut sista utväg. Det är före- ningens bestämda uppfattning att effektreserv och överföringskapacitet skall vara tillräckliga för att förhindra att effektbrist uppstår i någon del av landet. stöder utredningens förslag som möjliggör prio- ritering av samhällsviktiga användare. Skälen för regeringens bedömning: Frågan om att skapa möjligheter för att styra knappa eltillgångar till prioriterade användare har tidigare uppmärksammats utan att det skapats erforderlig klarhet när det gäller såväl tekniska som juridiska förutsättningar. Regeringen konstaterar i likhet med bl.a. att utredningen inte har analyserat behovet på ett mer djupgående sätt av författningsändringar om att änd- ringar införs i ellagen om möjligheter att fastställa prioriteringsordningar för leverans av el. Regeringen kommer därför att tillse att frågan om möj- ligheter att fastställa prioriteringsordningar undersöks vidare. Regeringens bedömning: Robusta telekommunikationer bör åstad- kommas genom långsiktigt och metodiskt förebyggande arbete. väsentligt att analysera hur den förändrade hotbilden i samhället och utbyggnaden av teleinfrastrukturen påverkar behovet av insatser inom telekommunikationsområdet samt att fortlöpande vidta erforderliga åtgärder för att säkerställa att infrastrukturen blir robust och säker. Skälen för regeringens bedömning: Samhällsutvecklingen skapar ett allt större beroende av fungerande telekommunikationer. olika infrastruktursystem som elkraftsförsörjning och telekommunikatio- ner blivit allt mer beroende av varandra. Samhället har därmed blivit mer sårbart för störningar i den tekniska infrastrukturen. ner omfattar kommunikation i form av ljud, text, bild, data eller informa- tion i övrigt som förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagnetiska svängningar som utnyttjar särskilt anordnad ledare. Utvecklingen på telekommunikationsområdet kan karaktäriseras av fort- satt tillväxt av framför allt Internet och mobiltelefoni, konvergens mellan telefoni- och datatrafik, konvergens mellan fast och mobil telefoni samt ökad utbyggnad av bandbredd i accessnätet. Infrastrukturen kan delas in i fasta nät och mobila nät. De mobila näten är för sin funktion beroende av de fasta näten. Sårbarhet i de fasta näten får därmed också konsekvenser för mobilnäten. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen framhåller i rapporten i en ny tid (SOU 2001:41) att samhällsutvecklingen skapat ett allt större beroende av den tekniska infrastrukturen, till vilken utredningen också räknar telekommunikationer, som olika infrastruktursystem blivit allt mer beroende av varandra. Samhället har därmed blivit mer sårbart för störningar i den tekniska infrastrukturen. Utredningen konsta- terar också att den tekniska utvecklingen är mycket snabb inom tele- området. Drivkrafterna är dock i regel kommersiella vilket enligt utred- ningen medför risk för att sårbarhetsaspekterna nedprioriteras. Utred- ningen lämnar förslag till en strategi med åtgärder för ökad robusthet i den tekniska infrastrukturen. Regeringen har mot bakgrund av utredningens förslag uppdragit åt att genomföra en risk- och sårbarhetsanalys inom telekommunikationsområdet. skall utifrån denna analys redovisa en strategi för hur arbetet med åtgärder för att minska konsekvenserna av svåra påfrestningar på samhället i fred och med att öka beredskapen inför höjd beredskap och krig skall bedrivas. Strategin skall avse åren 20032005. Uppdraget skall slutrapporteras . Regeringen har vidare uppdragit åt att utreda behovet av och föreslå de författningsändringar vilka dels säkerställer att telekommunikationerna kan fungera i händelse av en svår påfrestning på samhället i fred dels möjliggör för samhället att ställa krav på grundläg- gande säkerhet i teleinfrastrukturen i syfte att minska konsekvenserna av en svår påfrestning om en sådan skulle inträffa. kommer att redovisa sin utredning . Regeringen avser att senare återkomma till i denna fråga. Hotens och riskernas karaktär Teknikutvecklingen inom telekommunikationsområdet går mycket snabbt. Nya tjänster kan medföra nya sårbarheter som är svåra att förutse. Det blir allt viktigare att kunna skydda infrastrukturen inte bara mot fy- siska angrepp och bortfall i elförsörjningen utan även mot elektroniska angrepp mot vitala IT-system. Samhällets ökade beroende av väl funge- rande telekommunikationer minskar toleransen för avbrott och störning- ar. Det innebär att behovet av insatser för att förebygga funktionsbortfall ökar. Regeringen har i skrivelsen Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (skr. 2000/01:52) redovisat en sammanfattande bedöm- ning av hot och risker. Dessa utgörs i första hand av naturkatastrofer som översvämningar och stormar, sabotage och terroristhandlingar mot tele- system och samhällets elförsörjning samt intrång via telenät i teleopera- törernas styr- och övervakningsnät med stödsystem. Hotbilden mot Sve- rige i generell mening är låg, men risken för intrång i tele- infrastrukturen kan p.g.a. detta dock inte uteslutas. Den kommersiella utvecklingen påverkar säkerhetsfrågorna både positivt och negativt. Fler nät och operatörer skapar fler kommunikationsmöjligheter och robusthet i systemet som helhet men centralisering och koncentration av nyckelre- surser kan öka sårbarheten i ett nät. Telekommunikationerna är beroende av datorer och annan digital ut- rustning. Utvecklingen går mot en högre andel standardprodukter för datakommunikation inom samtliga delar av telekommunikationsområdet. Fungerande telekommunikationer är därför beroende av att det finns till- gång till IT-system med hög säkerhet. Det finns anledning att tro att sår- barheten i telekommunikationer skulle kunna öka när användningen av Internet Protocol (IP) sprids. IP är ett kommunikationsprotokoll som an- vänds för dirigering av trafik i och mellan datornätverk som t.ex. Inter- net. kommer att fortsätta följa upp teleoperatörernas informationssäkerhetsarbete bl.a. inom det pågående samarbetet med teleoperatörer kring en CERT. Vidare kommer myndigheten att följa hotbildsutvecklingen avseende IT-angrepp och vid behov föreslå ytterli- gare åtgärder. Regeringen redovisade i skrivelse Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (skr. 2000/01:52) ansvarsförhållandena inom tele- kommunikationsområdet. Telemarknaden består av ett flertal operatörer som bedriver verksamhet på marknadsmässiga grunder. Den hårda kon- kurrensen på den svenska telemarknaden är en stark och effektiv driv- kraft för att operatörerna skall upprätthålla en tillräckligt god beredskap för att kunna åtgärda störningar och fel som uppstår i drift under normala förhållanden. Mot lågfrekventa och omfattande störningar är beredska- pen sämre. utövar tillsyn över teleoperatörerna och kan begära in skriftliga underlag från operatörerna, besöka på plats och avge muntliga påpekanden m.m. Vid en allvarlig störning av tele- kommunikationerna vidtar teleoperatörerna åtgärder för att kommunikationerna skall kunna återupptas i normal omfattning. saknar medel såväl att förordna om som att genomdriva åtgärder för att i en akut situation bedöma och besluta om tvång eller om att prioritera mellan olika samhällsintressen. Inget lagstöd finns för att kunna prioritera inom telefunktionen i en kata- strofsituation i fredstid. Regeringen har därför som tidigare nämnts bl.a. mot bakgrund av Sårbarhets- och säkerhetsutredningens betänkande upp- dragit åt att utreda behovet av och föreslå de för- fattningsändringar vilka dels säkerställer att telekommunikationerna kan fungera i händelse av en svår påfrestning på samhället i fred, dels möj- liggör för samhället att ställa krav på grundläggande säkerhet i teleinfra- strukturen i syfte att minska konsekvenserna av en svår påfrestning om Prop. 2001/02:158 en sådan skulle inträffa. Regeringen bedömer att ett utökat samarbete mellan el- och teleområ- dena är väsentligt på grund av det starka ömsesidiga beroendet mellan de två områdena. Regeringen har tagit detta i beaktande vid utformningen av de nya samverkansområdena och avser därför att inrätta ett samver- kansområde benämnt Teknisk infrastruktur. Detta område innefattar bland annat elförsörjning och telekommunikation. Bedömning av läget för beredskapen Regeringen redovisade i skrivelse Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (skr. 2000/01:52) en sammanfattande bedömning av läget för beredskapen. Sammanfattningsvis är telefunktionens förmåga att motstå svåra påfrestningar på samhället i fred delvis godtagbar. Re- geringen bedömer att förmågan inte är godtagbar vad gäller elförsörj- ning, skydd mot IT-angrepp, Internetinfrastruktur och prioritet av telefo- ni. Nedan redovisar regeringen utvecklingen inom några delar av telekom- munikationsområdet vilka, enligt regeringens bedömning, kommer att bidra till att behovet av åtgärder och de givna regleringsförutsättningarna kommer att förändras över tiden. Telepolitiken inriktas i stor utsträckning på att skapa väl fungerande marknader med en effektiv konkurrens. Konkurrensen skall bidra till mångfald och valfrihet för användarna och skapa kostnadseffektiva tele- tjänster. Inom EU pågår ett arbete med att formulera det nya regelverket för elektroniska kommunikationer. Bland annat den tekniska utvecklingen, i synnerhet den s.k. konvergensen mellan telekommunikationer, television, radio och IT medför att det finns behov av regelförändringar. Det nya regelverket inriktas på en övergång från sektoriell reglering till en till- lämpning av generell reglering såsom konkurrens- och konsumentlag- stiftning. Med undantag för personuppgiftsdirektivet antogs regelverket av rådet . Regelverket skall vara genomfört i medlemsstater- na . För att förbereda detta beslutade regeringen (dir. 2001:32) att tillsätta en särskild utredning, Utredning- en om elektronisk kommunikation (N 2001:07), som bl.a. skall analysera lagstiftningen inom området för elektronisk kommunikation och föreslå sådan ny lagstiftning inom området som behövs, med inriktning på en samordnad reglering av elektronisk kommunikationsinfrastruktur och elektroniska kommunikationstjänster.