prop · GP03167 · 2002-03-19 00:00:00 — Enligt utredningens uppfattning är denna omständighet inte ett tillräckligt skäl för att en straffsanktion bör införas. Nästa villkor gäller straffsanktionens effektivitet. I och är den allmänna uppfattningen att straffsanktioner är ett effektivt medel för att motverka deltagande i karteller. För svenskt vidkommande kan note- ras att lagstiftaren i ärendet om insiderlagstiftning (prop. 1984/85:147 s. 45) valde straff i stället för sanktionsavgift, med motiveringen bl.a. att straffrättsliga bestämmelser på ett tydligare sätt markerar att man från samhällets sida ser allvarligt på överträdelser av förbudet. Detta resone- mang skiljer sig tydligt från det som senare fördes när konkur- renslag kom till. För att en straffsanktion skall utgöra ett effektivt medel för att mot- verka konkurrensskadliga beteenden krävs, vilket utredningen pekat på, under alla förhållanden att den får ett bestämt och konsekvent genomslag i tillämpningen. Om de personer som ansvarar för företagens beteende i konkurrenshänseende inte löper en beaktansvärd risk för upptäckt och lagföring, kan straffbestämmelsens moralbildande och preventiva effek- ter minska eller utebli. Det fjärde villkoret förutsätter således att de an- svariga myndigheterna har erforderliga resurser för utredning och lagfö- ring samt att de kan prioritera dessa uppgifter. Rättsväsendet torde inte ha sådana resurser och det femte villkoret skulle därmed inte vara uppfyllt. Överträdelser av de konkurrensrättsliga förbuden utreds nu av med inrikt- ning på åtgärder i administrativ ordning. Misstankar om brott torde i stället få utredas av polis- och åklagarmyndigheter. Om en straffsanktion införs, medför det således att får överlämna de ären- den där misstanke om brott har uppkommit till åklagare för fortsatt ut- redning i den delen. Det kan förutses att dessa utredningar kommer att vara omfattande och komplicerade. Visserligen bör kunna bistå åklagarna med sin konkurrensrättsliga sakkunskap och ver- kets egna utredningar bör kunna vara till nytta i brottsutredningarna. Ändå torde det vara ofrånkomligt att en kriminalisering skulle öka be- lastningen på rättsväsendet och kräva nya resurser, inte minst i ett inle- dande skede för utbildning. Dessutom skulle ärendehanteringen hos kompliceras i många fall. Till detta kommer att kon- kurrenslagens bestämmelser om tvångsåtgärder skulle behöva ses över från straffprocessuell synpunkt (jfr SOU 1997:127 s. 338 f.). En särskild komplikation är att konkurrensreglerna kunde komma att tillämpas delvis annorlunda i ett straffrättsligt sammanhang än som sker nu när konkurrensskadeavgift döms ut från renodlat konkurrensrättsliga utgångspunkter. Som belysande exempel nämner utredningen att Mark- nadsdomstolens praxis när det gäller uppsåt torde skilja sig från vad som gäller inom straffrätten. Det kan inte uteslutas att straffrättslig praxis skulle få inflytande på konkurrensrätten tillämpning i övrigt till nackdel för effektiviteten i konkurrensövervakningen. Mot bakgrund av de villkor som statsmakterna har ställt upp ifrågasät- ter utredningen sammanfattningsvis det befogade i att kriminalisera överträdelser av de konkurrensrättsliga förbuden. Utredningen fäster där- vid särskild vikt vid det förhållandet att det inte finns underlag för slut- satsen att den nuvarande konkurrensskadeavgiften skulle vara otillräcklig som sanktion. Vidare framstår det som tvivelaktigt att straff skulle vara ett effektivt medel för att motverka överträdelser, inte minst med tanke på de resurser som skulle behövas för utredning och lagföring. Andra argument mot kriminalisering som framförts av utredningen Utredningen har utöver vad som anförts ovan sammanfattningsvis pekat på ytterligare skäl mot en kriminalisering. Utredningen har efter en ingå- ende analys, se SOU 2001:74 s. 134 ff., funnit att det erbjuder stora svårigheter att utforma en straffbestämmelse på ett sätt som är godtagbart ur rättssäkerhetssynpunkt. Utredningen har även övervägt frågan om kriminalisering utifrån den grundläggande principen i straffprocessrätten att den som en gång blivit dömd eller frikänd av domstol för ett brott skall vara skyddad mot nytt åtal och ny dom för samma sak. Det skulle enligt utredningens mening stå i mindre god överensstämmelse med den principen att införa straffan- svar för överträdelser av konkurrensrättsliga förbud som redan är sank- tionerade med konkurrensskadeavgift. Utredningen har dessutom övervägt en kriminalisering utifrån konse- kvenser i förhållande till EG-rätten. Visserligen finns det inte något i EG- rätten som hindrar att det döms till straff på nationell nivå för överträdel- ser av EG-rätten. Med tanke på den negativa inställningen till straffsank- tioner som finns i många EG-stater befarar dock utredningen att EG- samarbetet skulle kompliceras för del, om vi skulle införa straffsanktioner i den svenska konkurrenslagstiftningen. Särskilt besvä- rande konsekvenser skulle kunna befaras av en sådan bestämmelse som föreslagits i en ny förordning om tillämpning av artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget (artikel 12) som hindrar att information från andra med- lemsländer eller från kommissionen läggs till grund för domar på fäng- else. Utredningen konstaterar att de allvarliga karteller där fängelse skulle komma i fråga ofta har förgreningar till flera länder. Utredning- arna i dessa fall kan därför antas normalt komma att engagera konkur- rensmyndigheter i flera länder. I just dessa allvarliga fall till skillnad från i mindre allvarliga skulle det därmed regelmässigt vara omöjligt att döma ut fängelsestraff. Den preventiva effekten av en kriminalisering skulle, enligt utredningen, därmed försvagas. Utredningen har slutligen anfört att det inte bör komma i fråga att in- föra en straffsanktion vid sidan av ett program för nedsättning och efter- gift av konkurrensskadeavgift. Förslaget syftar främst till att uppmuntra deltagare i hemliga karteller att avslöja kartellerna. Detta syfte skulle motverkas om de enskilda personer som för företagens räkning medver- kat i kartellernas verksamhet skulle ådra sig straffansvar. För att det per- sonliga straffansvaret inte skulle äventyra verkningarna av förslaget om nedsättning och befrielse torde det bli nödvändigt att införa möjligheter till nedsättning och eftergift av straffet. Att i införa en möjlighet till eftergift av straffrättsliga påföljder för överträdelser av konkurrens- reglerna som belöning för medverkan i utredningen av andras överträdel- ser av reglerna skulle strida direkt mot lagstiftarens principiella uttalan- den i fråga om kronvittnen (se SOU 1986:14 del 2 s. 452 f.). Utredningen är inte beredd att föreslå det. Konsekvensen av detta ställningstagande blir att det inte bör komma i fråga att införa såväl en möjlighet till ned- sättning och eftergift av konkurrensskadeavgift som en straffsanktion. I det föregående har utredningen kommit fram till att det finns goda skäl för att införa ett system för nedsättning och befrielse. Utredningen har däremot funnit betydande nackdelar med en kriminalisering. Remissinstanserna: Övervägande del av remissinstanserna har delat utredningens bedömning (Hovrätten över och , , , vid universitet, , Advokatfirman , , Föreningen liv, , , , Dagligvaru- leverantörers Förbund). Riksåklagaren, som hör till dem som delar utredningens bedömning, har pekat på att den straffsanktion som i realiteten kan förväntas komma i fråga i de flesta fall är måttliga bötesstraff och i vissa fall villkorlig dom i förening med böter. Det kan enligt Riksåklagaren befaras att dessa på- följder i sig inte är tillräckligt ingripande för att de på ett effektivt sätt ska bidra till lagens efterlevnad. Som utredningen kommit fram till ifrå- gasätter Riksåklagaren om rättsväsendet har reella möjligheter att upp- bringa de resurser som krävs för att effektivt kunna utreda en ny kategori av brott och upprätthålla en acceptabel lagföringsnivå för dessa. För att ett val av straffrättsliga regler i det här sammanhanget skall bli menings- fullt förutsätts, menar , att de nya brotten kan hänföras till s.k. prioriterad brottslighet och placeras i nivå med övrig ekonomisk brottslighet. , , i , i och i delar inte utredningens bedömning och redovisar skäl för kriminalisering. har i sitt remissyttrande bl.a. anfört att karteller är mycket skadliga för konsumenter och samhällsekonomi. De leder till höga priser och begränsningar i utbudet av varor och tjänster och anses därför vara den allra allvarligaste överträdelsen av konkurrensreglerna. Vidare att karteller innebär en orättmätig förmögenhetsöverföring från konsumentkollektivet till de företag som bryter mot lagen. Enligt Kon- kurrensverkets mening finns det beträffande den typ av överträdelse som i internationella sammanhang brukar betecknas som hard-core cartels goda skäl att införa personligt straffansvar och det finns överträdelser av detta slag som är av så allvarlig art att de kan tillmätas ett straffvärde som är så högt att det motiverar relativt långa fängelsestraff. Enligt Kon- kurrensverkets mening skulle ett personligt ansvar verka betydligt mer avskräckande än dagens system. Risken för fängelsepåföljd skulle dess- utom göra det omöjligt för företagen att kalkylera riskerna med att delta i en kartell. Mot bakgrund av de invändningar mot en kriminalisering som utredningen redovisat delar dock slutsatsen att be- stämmelser om straffansvar inte bör införas . i anser att en eventuell kriminali- sering i första hand bör vara inriktad på allvarliga överträdelser som är ägnade att orsaka konsumenter och samhällsekonomin påtagliga ekono- miska skador. Det kan röra sig om betydande ekonomiska värden och frågan är om man i sådana situationer kan anse att administrativa sank- tioner har tillräckligt avskräckande effekt. Det är tänkbart att straffsank- tioner skulle öka effektiviteten menar . Detta främst genom att straffsanktioner riktar sig till enskilda personer i företagsledande be- fattning och den stora faran för att företagets goodwill, som ofta är av betydande värde, avsevärt försämras. i pekar också på att straffrättsliga regler skulle kunna fungera som ett effektivitetshöjande komplement till de företagsinriktade sanktioner som redan tillämpas. Det kan enligt länssty- relsen ifrågasättas huruvida den avskräckande effekten av administrativa sanktioner är tillräckligt tydlig. Eventuellt kan straffsanktioner öka ef- fektiviteten eftersom de riktar sig mot enskilda befattningshavare och dessutom har en utpräglat icke-ekonomisk betydelse och ett påtagligt symbolvärde. En straffbeläggning förmedlar enligt på ett tydligt sätt samhällets ogillande attityd till olika konkurrensbegränsande förfaranden. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen har avstått från att föreslå en kriminalisering i fråga om förbuden i 6 och 19 §§ konkurrens- lagen. Därmed saknas underlag för lagstiftning i denna fråga. Däremot föreslår regeringen effektivitetshöjande åtgärder beträffande det nuva- rande sanktionssystemet, i form av ett program för eftergift och nedsätt- ning av konkurrensskadeavgift. Det är angeläget att vi också i prövar effekterna av ett program med det innehållet. torde programmet i princip inte låta sig förenas med en kriminalisering annat än om man inför ett sådant s.k. kronvittnessystem som statsmakterna har avvisat av principiella skäl. Mot denna bak- grund finner regeringen inte grund för att nu gå vidare utredningsvägen i fråga om en kriminalisering. Självfallet måste erfarenheterna följas och värderas noga. Skulle anledning uppstå , kan frågan om kriminalisering prövas i särskild ordning. 6Sekretesskydd för utredande verksamhet Utredningens har på regeringens uppdrag analyserat behovet av ett stärkt sekretesskydd för utredningar. Bakgrunden är att i rapporten i problem och förslag, pekat på behovet dels av ett utökat sekretesskydd för den som lämnar upplysningar om förbjudna konkurrensbegräns- ningar, dels av ett generellt stärkt sekretesskydd för uppgifter som in- hämtats vid undersökningar enligt 47 eller 48 § konkurrenslagen. Den första frågan har utredningen behandlat i sitt huvudbetänkande och frå- gan kommer att behandlas i det följande. Den andra frågan behandlade utredningen i en särskild promemoria med förslag till ändring i sekre- tesslagen. Efter remissbehandling och beredning ledde promemorian fram till regeringens förslag till i propositionen Förstärkt sek- retess i konkurrensärenden (prop. 2001/02:69), se avsnitt 6.2. När genomför utredningar enligt konkurrenslagen kan främst fyra bestämmelser i sekretesslagen (1980:100) bli aktuella: be- stämmelsen i 4 kap. 1 § om planläggningssekretess, bestämmelsen i 4 kap. 4 § om sekretess i utredningar, bestämmelsen i 8 kap. 4 § om sekretess i verksamhet med hänsyn till skyddet för enskilds ekonomiska förhållanden och bestämmelsen i 14 kap. 5 § om partsinsyn. Av 4 kap. 1 § sekretesslagen framgår att sekretess gäller för uppgift an- gående planläggning eller annan förberedelse för inspektion, revision eller annan granskning, som myndighet har att företa, om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten motverkas om uppgiften röjs. Kammarrätten i har i två avgöranden prövat Konkurrensver- kets tillämpning av bestämmelsen (domar i mål nr 23032000 respektive 28712000). Genom domarna klarläggs bl.a. att bestämmelsen inte tillåter att uppgifter omfattas av sekretess under hela utredningsskedet. Sekretesskydd för uppgift hänförlig till utredande Prop. 2001/02:167 verksamhet I sin utredande verksamhet får kännedom om uppgif- ter som behöver hållas hemliga i vart fall under ett visst skede av utred- ningen. För att säkerställa att på ett effektivt sätt kan genomföra utredningar om överträdelser av konkurrensreglerna beslutade regeringen genom propositionen Förstärkt sekretess i konkurrensärenden att sekretesslagen skulle kompletteras med en särskild regel om sekre- tesskydd som hänför sig till utredningar. har bifallit regeringens förslag. Lagen träder i kraft . Ändringen innebär att en ny bestämmelse införs i 4 kap. 4 § sekre- Enligt denna bestämmelse skall sekretess gälla för uppgift som hänför sig till utredning hos av överträdelser av 6 eller 19 § konkurrenslagen eller av artikel 81 eller 82 i Fördraget om upprät- tandet av Europeiska gemenskapen, om det med hänsyn till syftet med utredningen är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs. i förhållande till den som är föremål för utredningen. dock tillämplig även i förhållande till tredje man. lare eller andra lämnar torde i vissa fall kunna omfattas av bestämmelsen Sekretess till skydd för enskilds ekonomiska förhållanden Den allmänna bestämmelsen i 8 kap. 4 § första stycket sekretesslagen om sekretess i tillsyns- och utredningsverksamhet kan bli tillämplig på uppgifter som rör en uppgiftslämnare i ett ärende hos Kon- I paragrafens första stycke föreskrivs att sekretess gäller i verksamhet som består i tillsyn och utredning för uppgift om 1. enskilds affärs- eller driftsförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om upp- giften röjs, 2. andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet. Sekretessen enligt punkt 1 be- gränsas genom ett rakt skaderekvisit, d.v.s. en presumtion för offentlig- het, medan sekretessen enligt punkt 2 är absolut. Det är särskilt den andra punkten som kan aktualiseras i fråga om uppgiftslämnare. innehåller emellertid inte någon sådan bestämmelse som är tillämplig i konkurrensärenden och som tar sikte särskilt på att skydda en uppgifts- lämnares identitet eller uppgifter från denne. handläggning av ärenden sker enligt bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223), såvida det inte finns särskilda regler i konkurrenslagen eller annan författning. I 13 § förordningen (1996:353) med instruktion för finns en bestämmelse om att Kon- kurrensverket innan verket väcker talan om bl.a. konkurrensskadeavgift eller talan om förbud mot viss företagskoncentration skall bereda den som avses med talan tillfälle att yttra sig. Den rätten gäller dock inte i brådskande fall eller om det annars finns särskilda skäl. Av 16 § förvaltningslagen framgår att en sökande, klagande eller an- nan part har rätt att ta del av det som tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Enligt huvudregeln i 17 § första stycket får inte ett ärende som rör myndighetsutövning mot någon en- skild avgöras utan att den som är part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet av någon annan än honom själv och han har fått till- fälle att yttra sig över uppgiften. Bestämmelsen avser alla slag av upp- gifter, oavsett i vilken form de har tillförts ärendet. Både rätten enligt 16 § förvaltningslagen att ta del av uppgiften och underrättelseskyldigheten enligt 17 § gäller med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § sekretesslagen. Enligt den bestämmelsen hindrar sekretess inte att sökande, klagande eller annan part i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet tar del av handling eller annat mate- rial i målet eller ärendet. Handling eller annat material får dock inte läm- nas ut, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådant fall skall myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, i den mån det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sek- retessen skall skydda. Sekretess hindrar aldrig att part i mål eller ärende tar del av dom eller beslut i ärendet. Bestämmelsen i 14 kap. 5 § sekretesslagen syftar inte till att reglera myndigheternas skyldighet att lämna ut uppgifter. Den reglerar i stället kollisionen mellan den rätt till partsinsyn som kan finnas föreskriven på annat håll än i sekretesslagen och den lagens bestämmelser om sekretess (m.fl., Sekretesslagen, s. 14:40). Som utgångspunkt gäller därvid huvudregeln att den som är part i ett mål eller ärende har rätt att ta del av handlingar och annat i målet eller ärendet, även om det finns en sekre- tessregel som i och för sig skulle vara tillämplig. Rätten till sådan parts- insyn får emellertid vika, om det finns ett motstående allmänt eller en- skilt intresse av sekretess som är av synnerlig vikt. För handläggningen hos torde detta innebära att den som är part i ett ärende, som kan gälla t.ex. huruvida parten har överträtt förbuden i 6 och 19 §§ konkurrenslagen, har rätt enligt 16 § förvalt- ningslagen att få del av en uppgift som tillförs ärendet. För att parten skall kunna vägras att ta del av en uppgift krävs dels att det finns en tillämplig sekretessbestämmelse, dels att det är av synnerlig vikt med hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse att uppgiften inte röjs. Om t.ex. ansöker hos tingrätt om att få genomföra en undersökning enligt 47 eller 48 § konkurrenslagen eller väcker talan om konkurrensskadeavgift enligt 26 § konkurrenslagen hos måste emellertid hänsyn tas även till de regler om insyn som gäller hos domstolen. När det gäller en ansökan om undersökning enligt 47 eller 48 § kon- kurrenslagen framgår det av 64 § konkurrenslagen att, om inte annat föl- jer av den lagen, lagen (1996:242) om domstolsärenden skall tillämpas. I konkurrenslagen har ett avsteg från domstolens kommunikationsskyldig- het enligt 22 § lagen om domstolsärenden gjorts. Enligt 49 § konkur- renslagen får nämligen ett beslut enligt 47 eller 48 § samma lag meddelas utan att den som ansökan avser får tillfälle att yttra sig, om det kan befa- ras att undersökningen annars skulle förlora i betydelse. skall enligt samma lagrums andra stycke sändas endast till konkurrens- Prop. 2001/02:167 verket. När undersökningen börjar skall verket överlämna ett exemplar av beslutet till den hos vilken undersökningen skall genomföras. En talan om konkurrensskadeavgift enligt 26 § konkurrenslagen skall enligt 64 § första stycket 1 samma lag handläggas enligt reglerna i rätte- gångsbalken om tvistemål där förlikning inte är tillåten. Det följer av 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen dels att sekretess inte utgör nå- gon begränsning i partens rätt att ta del av dom eller beslut i målet, dels att sekretess inte utgör någon begränsning av parts rätt enligt rättegångs- balken att ta del av alla omständigheter som läggs till grund för beslutet. 6.3Sekretesskydd för uppgiftslämnare inom andra områ- den Det är inte vanligt att enskilda uppgiftslämnare i offentlig utrednings- verksamhet skyddas direkt genom särskilda sekretessbestämmelser. Så- dana sekretessbestämmelser finns emellertid på hälso- och sjukvårdsom- rådet och inom , på socialförsäkringsområdet och hos po- lismyndigheter för uppgifter som rör tvångsomhändertaganden. I samt- liga dessa bestämmelser är skaderekvisitet kvalificerat så att det krävs fara för våld eller annat allvarligt men för att sekretess skall gälla. En närmare redogörelse för vad som gäller på dessa områden lämnas av ut- redningen på s. 148 f. Frågan är också lagreglerad när det gäller förun- dersökningar i brottmål. Sekretessbestämmelser i fråga om förundersökning i brottmål Bestämmelser till skydd för det allmännas brottförebyggande och brotts- beivrande verksamhet finns i 5 kap. 1 § första stycket sekretesslagen. Enligt paragrafen gäller sekretess, om det kan antas att syftet med beslu- tade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. De uppgifter som avses är bl.a. sådana som hänför sig till förundersökning i brottmål (punkt 1). punkten har ansetts gälla för brottsanmälan hos polis- och åklagarmyn- digheter (RÅ 1987 not 808 och JO 1992/93 s. 197). för angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i förundersök- ningar i brottmål eller i annan verksamhet för att förebygga brott (punkt 2), eller åklagarmyndighets, polismyndighets, skattemyndighets, Tull- verkets eller verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott (punkt 4). Sekretess enligt punkt 4 har ansetts gälla för uppgifter om namn på personer som biträder polisen vid spaningsarbete, med tolkning eller genom att lämna förtrolig information (79). Motsvarande sekretess gäller för uppgifter som hänför sig till verksamhet som rör utredning om näringsförbud (punkt 3). Även verksamhet som rör övervakning enligt in- siderstrafflagen (2000:1086) omfattas av sekretess (punkt 5). Bestämmelser om enskildas sekretesskydd i samband med förunder- sökningar i brottmål finns i 9 kap. 17 § sekretesslagen. grafen gäller, med vissa undantag, sekretess för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i bl.a. utredningar enligt be- stämmelserna om förundersökning i brottmål, om det inte står klart att Prop. 2001/02:167 uppgiften kan röjas utan att denne eller någon honom närstående lider skada eller men. Paragrafens andra stycke innehåller en särskild regel om sekretess för brottsanmälningar eller utsagor från enskilda, om det kan antas att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller annat allvar- ligt men om uppgiften röjs. Rätt för en misstänkt att ta del av en förundersökning Bestämmelser om rätt för en misstänkt att ta del av en förundersökning återfinns i 23 kap. 18 § . Av 32 § förvaltningslagen framgår att bestämmelserna i bl.a. 1617 §§ i den lagen (rätten till parts- insyn) inte gäller polis- åklagar-, skatte- och tullmyndigheternas eller brottsbekämpande verksamhet. Undantaget har till- kommit främst med hänsyn till ärendenas speciella natur och nära an- knytning till domstolarnas verksamhet (, Nya för- valtningslagen, 5 u. s. 325 f.). I 23 kap. 18 § föreskrivs att, när en förundersökning har kommit så långt att någon skäligen kan misstänkas för brott, han skall, när han hörs, underrättas om misstanken.