prop · GP03187 · 2002-05-29 00:00:00 — De allmänna riktlinjerna syftar till; N att bibehålla en tillväxt- och stabilitetsorienterad makroekonomisk politik, att öka unionens tillväxtpotential, N att förbättra de offentliga finansernas kvalitet och hållbarhet samt N att gå vidare med långtgående och omfattande reformer av pro- dukt-, kapital och arbetsmarknaderna. Mot bakgrund av de politikområden som behandlas, tar de allmänna rikt- linjerna ett samlat grepp på de samarbetsprocesser som finns för finans- politiken (Stabilitets- och tillväxtpakten), sysselsättningspolitiken () och strukturpolitiken (Cardiff-processen). Ett viktigt instrument i den ekonomiska politiken är stabilitets- och till- växtpakten. Denna pakt förstärker den gemensamma övervakningen av medlemsstaternas offentliga finanser för att säkerställa budgetdisciplinen i medlemsstaterna. I pakten har länderna åtagit sig att eftersträva ett bud- getmål om balans eller överskott i de offentliga finanserna. Detta syftar bl.a. till att skapa marginaler för att klara konjunkturnedgångar och för att hantera de framtida ökade kostnaderna till följd av en åldrande be- folkning. 2 Den öppna samordningsmetoden appliceras på en rad politikområden inom EU; bl.a. det ekonomisk-politiska samarbetet och sysselsättningssamarbetet. I slutsatserna från Europeiska rådets möte i står Denna metod, som är utformad för att hjälpa medlemsstaterna att efterhand utforma egna strategier, innebär bland annat att; det skall fastställas riktlinjer för unionen i kombination med bestämda tidsplaner med uppgift om hur de mål som de anger skall uppnås på kort, medellång och lång sikt; det skall..kvantitativa och kvalitativa indikatorer och referensvärden vilka skall anpassas till behoven i olika medlemsstater och sektorer för att bra lösningar skall kunna jämföras; dessa europeiska riktlinjer skall överföras till nationell och regional politik genom att man sätter upp specifika mål och beslutar om åtgärder, och i samband därmed skall nationella och regionala olikheter beaktas; det skall förekomma regelbunden övervakning, utvärdering och inbördes utvärdering upplagd som en process där man lär av varandra. Väl fungerande produkt- och kapitalmarknader är också avgörande för Skr. 2001/02:187 full sysselsättning. Ett viktigt instrument för att uppnå detta är den s.k. Cardiffprocessen för ekonomiska reformer. Medlemsstaterna utbyter er- farenheter och goda exempel samt rapporterar om framstegen. Därigenom effektiviseras produkt- och kapitalmarknaderna och den inre marknaden fullbordas. 1.5Processen och arbetet med 1.5.1Den årliga fördragsfästa processen I artikel 128 i Amsterdamfördraget anges den årliga process som utgör grunden för det gemensamma sysselsättningssamarbetet i unionen. I en- lighet med fördraget bygger EU:s sysselsättningssamarbete på vad som har kommit att kallas den öppna samordningsmetoden. Metoden omfattar gemensamma målsättningar och riktlinjer, övervakning och uppföljning med hjälp av indikatorer och rekommendationer. En viktig del i samar- betet är också utbytet av goda exempel baserat på erfarenheterna i en- skilda medlemsstater. lägger rådet, på förslag av kommissionen, fast gemensamma riktlinjer för sysselsättningspolitiken som ska ligga till grund för länder- nas nationella sysselsättningspolitik. Riktlinjerna har sedan strategin ini- tierades varit strukturerade under följande fyra pelare; I, att förbättra anställbarheten; II, att utveckla företagarandan och skapandet av arbetstillfällen; III, att uppmuntra företagens och de anställdas anpassningsförmåga samt IV, att stärka jämställdhetspolitiken. Riktlinjerna har reviderats något , både innehållsmässigt och till antalet, för att bättre svara mot nya utmaningar. Vissa områden har till- kommit och andra har fått ökat fokus. I riktlinjerna för infördes övergripande horisontella mål (se avsnitt 1.5.2). Anta- let riktlinjer uppgår för till 18 st. Nationella handlingsplaner för sysselsättningspolitiken I ett nästa steg formulerar medlemsländerna sina nationella handlings- planer för sysselsättning som presenterar den politik och de initiativ som länderna har vidtagit mot bakgrund av sysselsättningsriktlinjerna. Med- lemsstaterna redogör för den ekonomiska utvecklingen och utvecklingen av sysselsättning och arbetslöshet. I handlingsplanerna presenterar med- lemsländerna olika initiativ som varit framgångsrika i form av goda ex- empel. Rådet och kommissionens gemensamma rapport om sysselsättning Handlingsplanerna blir föremål för granskning av rådet och kommissio- nen vilket utmynnar i rådets och kommissionens gemensamma rapport om sysselsättningen. Den gemensamma rapporten ger en redogörelse och 12 en bedömning av sysselsättningssituationen och sysselsättningspolitiken Skr. 2001/02:187 inom unionen och i de enskilda medlemsstaterna. Ett viktigt inslag i sysselsättningsstrategin är de indikatorer som syftar till att följa upp de framsteg som har gjorts inom ramen för sysselsätt- ningsriktlinjerna. Syftet med att utveckla gemensamma indikatorer och jämförbar statistik mellan länderna är att underlätta och effektivisera uppföljningen av utvecklingen i unionen och i de enskilda länderna inom ramen för de fyra pelarna i strategin. Fördraget ger rådet möjlighet att avge rekommendationer till enskilda länder om sysselsättningspolitikens genomförande. Rekommendatio- nerna baseras på analysen och bedömningen av sysselsättningspolitiken i de nationella handlingsplanerna och i den gemensamma rapporten. 1.5.2Hur har strategin utvecklats sedan den initierades? Sysselsättningsriktlinjerna har utvecklats och förändrats fram till för att omhänderta nya utmaningar, men strukturen med de fyra pelarna har varit intakt sedan start. , d.v.s. den första revideringen av sysselsättningsriktlinjerna, stärktes riktlinjerna gällande skatte- och bidragssystem, tillgång till livslångt läranden, dis- kriminering av svaga grupper, undanröjande av hinder för sysselsättning i tjänstesektorn och åtgärder för ökad jämställdhet. Några tillägg gjordes även 1999, bl.a. vikten av att utbilda elever och lärare i IT-kunskap och att främja elevers tillgång till datorer och internt. Vidare betonade man arbetsförmedlingarnas roll för att främja kopplingen mel- lan arbetssökande och lediga platser, den s.k. matchningen på arbets- marknaden. I riktlinjerna för infördes övergripande horisontella mål för för- sta gången. Syftet med de horisontella målen är att, i sysselsättningsstra- tegin, svara upp mot de mål och ambitioner som stats- och regeringsche- ferna satte upp vid Euroepiska rådets möten i och . De innefattar nationella sysselsättningsmål, kvalitet i arbetet, strategier för livslångt lärande, samarbete med arbetsmarknadens parter, policy mix och gemensamma indikatorer. Riktlinjerna för innebar inga större förändringar jämfört med tidigare men för var förändringarna större. Det intermediära sys- selsättningsmålet samt sysselsättningsmålet för personer 55 till , som beslutades av Euroepiska rådets möte i , integrerades i strategin. Målen innebär en sysselsättningsgrad totalt på och för kvinnor på samt en sysselsättningsgrad för perso- ner 55 till på . fick kvalitet i arbetet en mer framskjuten position i och med att det blev ett nytt horisontellt mål. Arbete med att ta fram indikatorer och jämförbar statistik har pågått allt Skr. 2001/02:187 sedan strategins början och indikatorerna har successivt utvecklats för de olika riktlinjerna under respektive pelare, i syfte att jämföra utvecklingen i de olika medlemsländerna. Inledningsvis fanns det inte indikatorer för att mäta framstegen inom ramen för respektive riktlinje. Detta innebär att de tidiga gemensamma rapporterna inte är lika väl underbyggda gällande faktiskt utveckling som de senare gemensamma rapporterna. Stora fram- steg har gjorts men ännu återstår ett betydande arbete för att utveckla lämpliga mått och jämförbar statistik för ett antal områden och riktlinjer. Både förändringarna i sysselsättningsriktlinjerna och arbetet med att ta fram indikatorer för att mäta framsteg inom ramen för dessa försvårar jämförelsen av politikens inriktning i de gemensamma rapporterna sys- selsättning och . Grundstrukturen och de övergripande målsättningarna i enlighet med fördraget har emellertid varit oföränd- rade. 1.5.3Arbetet med sysselsättningsstrategin i En av hörnstenarna i är strävan att uppnå högre grad av samordning mellan olika politikområden och ökat samar- bete mellan olika aktörer i syfte att främja en hög sysselsättning. I Sve- rige ansvarar och gemensamt för arbetet med . Arbetet med att samman- ställa den svenska handlingsplanen för sysselsättning, utarbeta indikato- rer och förhandla riktlinjerna sker i nära samarbete med alla berörda de- partement, dvs. Närings-, Finans-, Utbildnings- och . hålls kontinuerligt informerade om arbetet med sysselsätt- ningsstrategin, vilket inkluderar framtagandet av nya sysselsättningsrikt- linjer, den nationella handlingsplanen samt rådet och kommissionens gemensamma sysselsättningsrapport. Information ges regelbundet såväl i som i () och (FiU) om arbetet med och innehållet i den nationella handlingsplanen samt inför och efter rådsmöten där sysselsättningsfrågor behandlas. I sysselsättningsstrategin läggs stor vikt vid aktivt deltagande från ar- betsmarknadens parter på alla nivåer i såväl utformningen som genomfö- randet av strategin. Detta sker i bl. a genom regelbundna möten mellan parterna på central nivå och regeringen. Parterna bidrar bl. a med synpunkter och skrivningar vad gäller framtagandet av nya riktlinjer och utformningen av den svenska handlingsplanen. I genomförandet av Europeiska socialfondens program mål 3 deltar ar- betsmarknadens parter och organisationer aktivt i partnerskap på regional och central nivå. Mål 3 tillämpas i hela men i norrlandslänen inom Europeiska regionalfondens mål 1. Inom mål 3 motsvarar social- fondens insatser av budgeten för de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Då varit i kraft har medlemsstaterna enats om att utvärdera strategin och dess effekter på sysselsättningsut- vecklingen inom unionen. Det primära syftet med utvärderingen har varit att analysera vilken effekt sysselsättningsstrategin har haft på utform- ningen av den nationella politiken och på sysselsättningsutvecklingen i medlemsländerna. Resultatet skall bidra till att vidareutveckla strategin för framtiden för att uppnå de gemensamt uppsatta målen för ökad till- växt och sysselsättning i . Utvärderingen genomförs på uppdrag av rådet och kommissionen och bygger på dels nationella utvärderingar av strategins genomförande i den nationella politiken och dels en analys av hur sysselsättningsstrategin påverkat EU15. Medlemsstaterna ansvarar själva för den nationella ut- värderingen av sysselsättningsstrategin medan kommissionen ansvarar för EU15 utvärderingen. I valde regeringen att dela upp den nationella utvärderingen i 6 olika delprojekt: N Delprojekt 1 - Aktiva åtgärder för att bekämpa ungdomsarbetslös- het samt förebygga långtidsarbetslöshet och utslagning från ar- betsmarknaden. N Delprojekt 2 - Skatte- och bidragsreformer samt skattepolitik för ökad sysselsättning N Delprojekt 3 - Främja livslångt lärande och nya arbetsorganisatio- ner. N Delprojekt 4 - Främja entreprenörskap och nya arbetstillfällen N Delprojekt 5 - Främja jämställdhet mellan kvinnor och män på ar- betsmarknaden N Delprojekt 6 och utformningen av den nationella politiken Regeringen gav i uppdrag åt dering (IFAU) att genomföra delprojekt 1, 2 och 5, politiska studier (ITPS) fick i uppdrag att genomföra delprojekt 3 och 4 samt Statskontoret delprojekt 6. Resultatet från delprojekten finns redo- visade i enskilda rapporter samt i en sammanfattande slutrapport3. 3 nationella utvärdering av nationella utvärdering av ,Delprojekt 1 - Aktiva åtgärder för att bekämpa ungdomsarbetslöshet samt förebygga långtidsarbetslöshet och utslagning från arbetsmarknaden; IFAU; nationella utvärdering av ,Delprojekt 2 - Skatte- och bidragsreformer samt skattepolitik för ökad sysselsättning; IFAU; nationella utvärdering av ,Delprojekt 3 - Främja livslångt lärande och nya arbetsorganisationer; ITPS; nationella utvärdering av ,Delprojekt 4 - Främja entreprenörskap och nya arbetstillfällen; ITPS; nationella utvärdering av ,Delprojekt 5 - Främja jämställdhet mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden; IFAU; missionens övergripande utvärdering av sysselsättningsstrategin i de 15 Skr. 2001/02:187 medlemsstaterna är ännu ej slutförd och kommer att slutföras under Såväl de nationella utvärderingarna som kommissionens utvärdering av sysselsättningsstrategin i EU kommer att utgöra en viktig utgångspunkt i arbetet med att formulera den framtida sysselsättningsstrategin. nationella utvärdering av ,Delprojekt 6 - och utformningen av den nationella politiken; Statskontoret; och den öppna samordningsmetoden Regeringens bedömning: Den öppna samordningsmetoden är ett ef- fektivt instrument för samordning av nationell sysselsättningspolitik genom gemensamma mål och riktlinjer på EU-nivå. EU:s sysselsätt- ningsstrategi har bidragit till en positiv utveckling av sysselsättnings- politiken i medlemsländerna. Genom införandet av strategin har sys- selsättningsfrågan i EU kommit i fokus på såväl den ekonomisk-poli- tiska som den sociala dagordningen. Strategin möjliggör dessutom ut- byte av erfarenheter och goda exempel mellan medlemsländerna vilket i sin tur bidrar till en ökad kunskap om hur sysselsättningen kan ökas och arbetslösheten kan minskas. Sysselsättningsriktlinjerna har påverkat sysselsättningspolitikens in- riktning i medlemsländerna så att den griper över fler politikområden som aktiv arbetsmarknadspolitik, bättre fungerande skatte- och bi- dragssystem , ökad fokusering på kvalitet i arbetet, jämställdhet och livslångt lärande. Det är av högsta vikt att processen är effektiv. De olika instrumenten i den öppna samordningsmetoden bör användas på ett sådant sätt att strategin behåller sin politiska drivkraft. Den arbetsform genom vilken medlemsstaternas politik samordnas mot gemensamma mål kom vid toppmötet i att lanseras som den öppna samordningsmetoden (se fotnot 2). Metoden syftar till att skapa en lärande process, som genom politisk samordning hanterar gemen- samma utmaningar inom unionen, utan att frångå subsidiaritetsprincipen och därmed ge utrymme åt nationella skillnader. Den öppna samord- ningsmetoden innehåller inga rättsligt bindande element. Den ska i stället ses som ett komplement till lagstiftning på gemenskapsnivå inom områ- den där kompetensen ligger hos medlemsstaterna och inte på unionsnivå men där det finns ett behov av ökad politisk samordning inom unionen. På sysselsättningsområdet regleras den öppna samordningsmetoden i Amsterdamfördraget artikel 125 till 130 ( se avsnitt 1.5). De instrument som finns tillgängliga inom ramen för den öppna samord- ningsmetoden innefattar gemensamma mål, riktlinjer, övervakning och uppföljning med hjälp av indikatorer och rekommendationer (se avsnitt 1.5). Jämförbar statistik och indikatorer utgör ett viktigt instrument inom denna form av samarbete mellan medlemsstaterna. Detta synliggör ut- vecklingen och sätter politiskt tryck på medlemsstaterna att genomföra förändringar. Arbetet med riktlinjer medför bl. a att medlemsstaterna håller sig till en mer strikt tidtabell för genomförandet av insatser på olika politikområden. Även rådets rekommendationer till enskilda med- lemsländer spelar en betydelsefull roll. En viktig del i samarbetet är också utbytet av erfarenheter och goda exempel. Dessa instrument, (indi- katorer, utbyte av erfarenheter och goda exempel samt enskilda rekom- mendationer), har ett betydande inflytande på den nationella politiska Skr. 2001/02:187 agendan i medlemsländerna. 2.2Regeringens bedömning av det gemensamma arbetet inom ramen för sysselsättningsstrategin Regeringen anser att den öppna samordningsmetoden är ett betydelsefullt instrument i EU-arbetet och ett viktigt komplement till gemensam lag- stiftning. Regeringen värnar om subsidiaritetsprincipen och anser att sys- selsättningspolitiken är en nationell angelägenhet, men menar att den öppna samordningsmetoden har en viktig roll på sysselsättningsområdet. Det finns betydande värden i ett utökat samarbete mellan medlemslän- derna för att skapa förutsättningar för tillväxt, sysselsättning och en väl fungerande arbetsmarknader i . En bred sysselsättningspolitik med samordnade insatser inom flera politikområden är en viktig del av den ekonomiska politiken och ett viktigt komplement till stabiliserings- politiken för att skapa tillväxt, sysselsättning och välfärd i såväl enskilda medlemsländer som på EU-nivå. Strategin har utvecklats och kvalitén ökat , både vad gäller själva processen som genomförandet i den nationella politiken (se avsnitt 3 och 4). Medlemsländernas implementering av strategin och återrap- portering i form av handslingsplaner har fördjupats och förbättrats . har arbetet med att utveckla gemensamma indikatorer och jämförbarstatistik gjort framsteg vilket underlättar uppföljning av åtgärderna. Strategin är en dynamisk process som har växt fram genom ett samarbete mellan medlemsländerna och kommissionen utifrån rådande politiska idéer. Den har influerats av politiska initiativ i medlemsländerna. Det är därför svårt att i efterhand avgöra vilka politiska initiativ på nationell nivå som är en direkt följd av strategin och vilka som skulle ha genom- förts ändå. Strategin innebär inte bara att medlemsländernas sysselsätt- ningspolitik utvecklas i linje med riktlinjerna utan också att kunskapen om andra länders politik och erfarenheter fördjupas och kan inspirera till nya åtgärder. En av målsättningarna har varit att effektivisera proces- sen. och flera andra medlemsländer har framhållit vikten av att hålla processen lätt och undvika dubbelarbete gentemot andra proces- ser som t.ex. de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och handlingsplanen mot social utslagning. Detta var en av målsättningarna med den s.k. , en mindre utvärdering av strategin som genomfördes efter halva perioden. Det är också en viktig mål- sättning i arbetet med att formulera den framtida sysselsättningsstrategin mot bakgrund av pågående utvärdering. Genomförandet av strategins övergripande 3.1Full sysselsättning är EU:s övergripande mål för sysselsättningspolitiken Regeringens bedömning: Regeringens mål för den ekonomiska politi- ken är full sysselsättning och ökat välstånd genom en god och uthållig tillväxt. uppfyller med god marginal EU:s gemensamma kvanti- tativa sysselsättningsmål för avseende sysselsättningsgraden to- talt, för kvinnor samt för personer . Full sysselsättning är det övergripande målet för EU:s sysselsättningspo- litik och socialpolitik. Som ett led för att uppnå det strategiska målet som antogs vid i beslutades om kvantitativa mål för sysselsättningsgraden i på totalt och för kvinnor (se avsnitt 1.3). Detta kompletterades vid toppmötet i med ett delmål för sysselsättningsgraden på totalt och på för kvinnor. Dessutom antogs målet att sysselsättningsgraden bland per- soner ska uppgå till . 3.1.1Rådets och kommissionens bedömning av i den gemensamma rapporten i relation till de övergripande målen. Rådet och kommissionen anser att utgångsläge vid sysselsätt- ningsstrategins start var bra vilket har bidragit till att ligger bättre till än EU genomsnittet vad gäller total sysselsättningsgrad och jämställdhet. Situationen på arbetsmarknaden i hade emel- lertid försämrats till följd av lågkon- junkturen och den ökade strukturomvandlingen i näringslivet. Sysselsätt- ningstillväxten hade därmed utvecklats något sämre jämfört med andra länder . får ett allmänt gott betyg av rådet och kommissionen i rapporten för . I rapporten anges att situationen på arbetsmarknaden i Sve- rige har förbättrats avsevärt, främst tack vare BNP-tillväxten som ägt rum med påföljden att sysselsättningen ökat samt att både ungdomsar- betslösheten och långtidsarbetslösheten minskat påtagligt. 2000 får i stort ett gott betyg av rådet och kommis- sionen som skriver att stärkte sin position som ett av de länder som åstadkommer mest i EU på sysselsättningsområdet. får överlag goda vitsord även 2001. Rådet och kommissionen skriver att den svenska arbetsmarknaden förbättrats mar- kant och ligger kvar i topp inom EU vad gäller sysselsättningsgrad. Rådet och kommissionen anser att de ambi- tiösa och konkreta målen för regeringens sysselsättningspolitik ligger väl Skr. 2001/02:187 i linje med den europeiska sysselsättningsstrategin. 3.1.2Regeringens bedömning av arbetet med de övergripande målen Regeringens mål för den ekonomiska politiken är full sysselsättning och ökat välstånd genom en hög och uthållig tillväxt. offentliga finan- ser, stabila priser och en väl fungerande lönebildning är grundförutsätt- ningar för att målet skall kunna nås. Politiken syftar till att understödja och förlänga de senaste årens starka ekonomiska tillväxt. Tillväxten i har varit god och har i genomsnitt uppgått till (nationalräkenska- perna, SCB). Den starka ekonomiska utvecklingen har inneburit en betydande förbättring av arbetsmarknadsläget efter det kraf- tiga fallet i sysselsättningsnivån och den snabbt stigande arbetslösheten första hälft. steg sysselsätt- ningsgraden totalt från till (från för kvinnor och från för män). sjönk arbetslösheten totalt till (för kvinnor och för män). Emellertid har även drabbats av den vikande interna- konjunkturen och tillväxten stannade på 1,2 pro- cent. Arbetsmarknadsläget utvecklades dock fortsatt positivt . Sysselsättningsgraden steg och arbetslösheten sjönk . Sysselsättning och arbetslöshet - nyckeltal och . Antal sysselsatta, tusental Långtidsarbetslösa i procent av total Källa: , SCB Sysselsättningsgraden i och i EU, totalt och för kvinnor Skr. Källa: LFS, * Medelvärde av kvartal 1-3 De kvantitativa målen som sattes upp inom ramen för Lissabonstrategin och sysselsättningssamarbetet har väl uppfyllts i . Sysselsätt- ningsgraden i var över det ge- mensamma målet för unionen på . uppgick sysselsätt- ningsgraden i till totalt och för kvinnor till , vilket kan jämföras med den genomsnittliga sysselsättningsnivån inom unionen på totalt respektive för kvinnor detta år. Även för äldre på arbetsmarknaden uppnår det gemensamma målet på att av befolkningen 55 till skall vara sysselsatt. Sysselsättningsgraden i bland de uppgick till 67 pro- cent (65,). För unionen som helhet var syssel- sättningsgraden för äldre i genomsnitt (LFS, Euro- stat). Sysselsättningsgrad för äldre () i och EU, totalt och för kvinnor Källa: LFS, * Medelvärde av kvartal 1-3 Regeringens bedömning: Integreringen av de kvantitativa och kvali- tativa målen som sattes av i och har bidragit till att sysselsättningsstrategin fått tydligare fokus på dels full sysselsättning, dels på behovet av att samordna insatserna inom olika politikområden. har goda erfarenheter av att arbeta med kvantitativa mål inom ramen för den ekonomiska politiken. satte regeringen upp som mål att den öppna arbetslösheten skulle hal- veras till före utgången av , vilket också uppnåddes. Arbetslöshetsmålet kompletterades med ett sysselsättningsmål som innebär att sysselsättningsgraden i termer av reguljärt arbete för per- soner i åldern skall uppgå till . Målet lig- ger inom räckhåll. Sysselsättningspolitiken är en del av den ekonomiska politiken. I Sve- rige samverkar flera politikområden för att uppnå målet full syssel- sättning och hög tillväxt. offentliga finanser, stabila priser och en väl fungerande arbetsmarknad och lönebildning är grundförutsätt- ningar för att målet skall nås. Därtill kommer behovet av en samord- nad näringspolitik, arbetsmarknadspolitik, socialpolitik och utbild- ningspolitik för att främja tillväxt och sysselsättning. Sysselsättnings- politiken i ligger väl i linje med de övergripande målen för . I riktlinjerna för infördes övergripande horisontella mål för för- sta gången och en utvärdering av dessa har gjorts från och med den ge- mensamma rapporten för (se avsnitt 1.5).