prop · GP03185 · 2002-05-28 00:00:00 — Regeringens proposition 2001/02:185 Uppehållstillstånd med tillfälligt skydd vid massflykt Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . I denna proposition behandlas genomförandet i svensk rätt av rådets direktiv /55/EG av om miniminormer för att ge till- fälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åt- gärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta. Europeiska unionens råd kan under vissa förutsättningar besluta att en massflyktssituation skall anses föreligga. I dessa fall kan ge tillfälligt skydd åt fördrivna personer. Skyddsperioden uppgår inledningsvis till men kan automatiskt förlängas . Den automatiska förlängningen sker i två omgångar . Därefter kan rådet besluta att slutligen förlänga skyddet till. I propositionen föreslås att de fördrivna personerna beviljas uppehållstillstånd med tillfälligt skydd det tillfälliga skyddet gäller enligt rådets beslut. För att en person skall få vägras tillfälligt skydd skall samma grunder gälla som när flyktingar får vägras asyl. Om medlemmar i en kärnfamilj har splittrats till följd av om- ständigheter kring massflykten och dessa familjemedlemmar själva är i behov av tillfälligt skydd får återförening ske. Detta gäller under vissa förhållanden även andra nära anhöriga. En person som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd har rätt att få prövat om han eller hon är flykting enligt . Den prövningen får bara skjutas upp om det finns särskilda skäl för detta. När det tillfälliga skyddet upphört att gälla kan de personer som haft sådant skydd delta i ett program för självmant återvändande. I sådana fall kan uppehållstillståndet förlängas i högst . De personer som beviljas uppehållstillstånd med tillfälligt skydd som kan antas komma att vistas här än skall som huvudregel inte folkbokföras. Detta innebär att personer som har tillfälligt skydd som huvudregel inte kommer folkbokföras . Rådet kan besluta att massflyktssituationen fortfarande består och att det tillfälliga skyddet därför skall förlängas ytterligare. Blir förlängningen mindre än sker inte någon folkbokföring av de som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd i . som den berörda personkretsen inte är folkbokförd skall de erhålla förmåner enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. fram till dess att de folkbokförs i . Detta omfattar hälso- och sjukvård samt tandvård och utbildning till barn som är bosatta i . Vuxna bereds tillgång till organiserad verksamhet i samma utsträckning som asylsökande och beviljas även arbetstillstånd. Om rådets beslut däremot innebär att förlängningen blir , folkbokförs den som redan vistats i med uppehållstillstånd med tillfälligt skydd. Samma förmåner gäller då som för andra folkbokförda. Den tidigare regleringen i 2 kap. 4 a § utlänningslagen om tids- begränsade uppehållstillstånd vid massflykt upphävs. Istället införs ett nytt kapitel i utlänningslagen om uppehållstillstånd med tillfälligt skydd m.m. Förslag till riksdagsbeslut .................................................................. Förslag till lag om ändring i utlännings lagen (1989:529)................................................................................ 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1987:813) om 2.3Förslag till lag om ändring i folkbokförings lagen (1991:481).............................................................................. 2.4Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. 2.5Förslag till lag om ändring i socialförsäkrings lagen (1999:799) Ärendet och dess beredning............................................................. EG-direktivet .....................................om tillfälligt skydd EG - direktivets syfte EG - direktivets bestämmelser Uppehållstillstånd ......................................................vid massflykt Tidsbegränsat ....uppehållstillstånd i gällande svensk rätt 5.3Förslag och bedömning om uppehållstillstånd med tillfälligt skydd ........................................................................ Undantag från reglerna om tillfälligt skydd..................................... Artikel 28 punkten 1 a..................................... Artikel 28 punkten 1 b..................................... artikel 28 punkterna 1 a och b ........................................... Artiklarna 1 F och 33 i ................... 6.3Gällande rätt i utlänningslagen om undantag från skydd ..33 Flyktingar och andra skyddsbehövande Utvisning på grund av brott............................. Lagen om särskild utlänningskontroll............. 6.4Förslag och bedömning om undantag från i gällande svensk utlänningsrätt........ Överväganden om begrepp och personkretsen.................. Förslag och bedömningar om familjeåterförening ............ Prövning av asylansökan.................................................................. Rätten att söka asyl i gällande svensk rätt......................... Rätten att söka asyl.......................................... Möjligheten att skjuta upp asylprövningen ..... En enhetlig asylprocedur................................. 8.3Tidigare överväganden i frågan om att skjuta Förslag och bedömningar om asylprövningen .................. Uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd........................................... 9.2Bestämmelser om förlängning av tidsbegränsat uppehållstillstånd vid deltagande i ett återvändandeprogram.......... 9.3Förslag och bedömningar om uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd......................................................................... 10 Folkbokföring och sociala förmåner................................................ 10.2Bestämmelser om sociala förmåner i 1951 års 10.3Gällande rätt om sociala rättigheter för asylsökande m.fl.78 10.4Tidigare överväganden i fråga om sociala rättigheter före respektive efter folkbokföring .................................................. 10.5Förslag och bedömningar av om folkbokföring skall ske och vilka sociala rättigheter som skall ges 11 Arbetsstillstånd och praktisk arbetsplatsorientering ........................ 11.2Gällande svensk rätt i utlänningsförord ningen om arbetstillstånd ................................................................. 11.3Förslag och bedömningar om tillträde till arbetsmarknaden för de tillfälligt skyddade..................................... 12 Utbildning och barnomsorg vid tillfälligt skydd.............................. 12.3Gällande rätt om asylsökande barns skolgång och barnomsorg samt vuxnas rätt till utbildning Bedömning .....om barns rätt till utbildning och barnomsorg och vuxnas rätt till utbildning .......................................................... 13.2Gällande svensk rätt vad gäller mottagande av 13.3Erfarenheter från mottagandet i samband med krisen i Kosovo .............................................................................. Förslag och bedömning för ett mottagande.. 14 Sekretessfrågor, behandlingen av personuppgifter, påföljder Bevis om uppehållstillstånd och viseringar... 14.1.4Överklagande, påföljder och sekretessfrågor107 Uppehållstillstånd och överklagande av beslut enligt utlänningslagen........................................... Behandlingen av personuppgifter ................. 16.1Förslaget till lag om ändring i utlännings lagen (1989:529)............................................................................ 16.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1987:813) om homosexuella sambor ............................................................. 16.3Förslaget till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481) .................................................... 16.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl 16.5Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringslagen (1999:799)................................................. Bilaga 1 Rådets direktiv /55/EG av ................ Bilaga 2 Sammanfattning av departementspromemoria 2001:77 Uppehållstillstånd med tillfälligt skydd vid massflykt .............................................. Förteckning över remissinstanserna..................................... Regeringens lagförslag i lagrådsremissen............................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i utlänningslagen (1989:529), 2.lag om ändring i lagen (1987:813) om homosexuella sambor, 3.lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481), 4.lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., 5.lag om ändring i socialförsäkringslagen (1999:799). 1. utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av2 a kap. 2, 3 eller 4 § eller har rätt till uppehållstillstånd här enligt 3 kap. 4 §, 2.1Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529)1 dels att 2 kap. 4 a § skall upphöra att gälla, dels att 2 kap. 5 och 14 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas ett nytt kapitel, 2 a kap., av följande lydelse. En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i skall ha utverkat ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan. Detta gäller dock inte om 1. utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 4 a § eller har rätt till uppehållstill- stånd här enligt 3 kap. 4 §, 2.utlänningen av humanitära skäl bör få bosätta sig här, 3.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tids- begränsat uppehållstillstånd som getts en utlänning med familje- anknytning med stöd av 4 § andra stycket, eller 4.det annars finns synnerliga skäl. En utlänning får beviljas uppehållstillstånd trots vad som sägs i första stycket om -utlänningen enligt 4 § första stycket 1, 2, 2 a, 3, eller 4 eller 4 § andra stycket 1 eller 2 har stark anknytning till en person som är bosatt i , och -det inte skäligen kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där. Utöver vad som följer av 4 a § får regeringen meddela föreskrifter om 1Lagen omtryckt 1994:515. 2Senaste lydelse 2001:201. 3Senaste lydelse 2001:60. Utöver vad som följer av 2 a kap. 3 § får regeringen meddela föreskrifter om 1. uppehållstillstånd för studier eller besök, och 2. uppehållstillstånd av humanitära skäl. Regeringen får också meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd får bifallas om det följer av en överenskommelse med främmande stat, samt att uppehållstillstånd får återkallas för de utlän- ningar som omfattas av avtalet om ett Europeiskt ekonomiskt sam- arbetsområde (EES) eller avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och å andra sidan om fri rörlighet för personer även i andra fall än de som anges i 11 § första stycket. Regeringen skall anmäla före- skrifter om tidsbegränsat uppe- hållstillstånd enligt 4 a § till genom en särskild skrivelse . Tillfälligt skydd 1 § I detta kapitel finns bestäm- melser om tillfälligt skydd enligt rådets direktiv /55/EG av om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna per- soner och om åtgärder för att främja en balans mellan medlems- staternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta4. En utlänning som omfattas av ett beslut om tillfälligt skydd enligt EG-direktivet och som i enlighet med direktivet överförs till eller tas emot i skall ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, uppehållstillstånd med tillfälligt skydd. Uppehållstillstånd med tillfälligt skydd får vägras en utlänning endast om det föreligger sådana omständigheter som innebär att en flykting får vägras uppehålls- tillstånd enligt 3 kap. 4 §. 4 EGT L 212, , s. 12 (Celex 32001L0055). Regeringen får meddela före- skrifter om att ytterligare kate- gorier av fördrivna personer ut- över dem som omfattas av Europeiska unionens råds beslut får ges uppehållstillstånd med tillfälligt skydd om dessa personer har fördrivits av samma skäl och från samma ursprungsland eller ursprungsregion. Föreskrifter som meddelats med stöd av första stycket skall anmälas till genom en särskild skrivelse . Om ett uppehållstillstånd med tillfälligt skydd har getts till en person, får ett sådant tillstånd också ges till den som är gift eller sambo med den person som beviljats tillstånd, samt till en utlänning som är och ogift och som är barn antingen till den som beviljats tillstånd eller till den person som den som beviljats tillstånd är gift eller sambo med. Annan nära anhörig till den som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd får beviljas uppe- hållstillstånd med tillfälligt skydd under de förutsättningar som anges i 2 kap. 4 § första stycket 3 och 4 trots att den person som först beviljats tillstånd varken är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här. Uppehållstillstånd enligt denna paragraf får med hänvisning till rikets säkerhet eller på grund av brottslighet vägras en utlänning endast om det föreligger sådana omständigheter som anges i 3 kap. 4 § andra stycket 1. Att en utlänning har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd hindrar inte att en ansökan om asyl enligt 3 kap. 2 § prövas. Detsamma gäller för ansökan om flyktingförklaring enligt 3 kap. 6 § och en ansökan om resedokument enligt 3 kap. 7 §. Prövningen av en ansökan enligt första stycket får skjutas upp endast om det finns särskilda skäl för det. Om ansökan inte har prövats innan det tillfälliga skyddet har upphört att gälla, skall den prövas så snart det kan ske efter denna tidpunkt. Ett uppehållstillstånd med till- fälligt skydd får inte gälla än den tid som beslutats av Europeiska unionens råd. Om ett program för att för- bereda att utlänningen återvänder självmant har inletts när ett uppe- hållstillstånd med tillfälligt skydd upphör, får tillståndet förlängas högst för en person som deltar i programmet. Detta tillstånd skall kallas uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd. En utlänning som beviljas uppe- hållstillstånd med tillfälligt skydd skall också ges arbetstillstånd för den tid som uppehållstillståndet gäller. En utlänning som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd får överföras till en annan medlemsstat, om utlänningen samtycker till det. När över- föringen sker skall tillståndet i återkallas. En utlänning som har uppe- hållstillstånd med tillfälligt skydd får utvisas på grund av brott endast om det föreligger sådana omständigheter som innebär att en flykting får utvisas enligt 4 kap. 10 § tredje stycket. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (1987:813) om Härigenom föreskrivs att punkten 21 i lagen (1987:813) om homo- sexuella sambor1 skall ha följande lydelse. Om två personer bor tillsammans i ett homosexuellt förhållande, skall vad som gäller i fråga om sambor enligt följande lagar och bestämmelser tillämpas även på de homosexuella samborna: 26 § tredje stycket hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), 2 kap. 4 § utlänningslagen 21. utlänningslagen (1989:529), (1989:529), 12 § första stycket 2 lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap, Förutsätter dessa lagar eller bestämmelser att samborna skall vara ogifta, gäller det också de homosexuella samborna. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2002:63. Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen Härigenom föreskrivs att 4 § folkbokföringslagen (1991:481) skall ha En utlänning som är skyldig att ha uppehållstillstånd skall inte folkbokföras om han saknar sådant tillstånd och det inte finns synnerliga skäl för att han ändå folkbokförs. En utlänning som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd, eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd, enligt 2 a kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen (1989:529) skall inte folkbokföras, om utlänningen kan antas komma att vistas i landet med stöd av det beviljade tillståndet än . Detta gäller dock inte, om utlänningen fått en flyktingförklaring enligt 3 kap. 6 § utlänningslagen eller ett resedoku- ment enligt 3 kap. 7 § utlännings- lagen eller om det i övrigt föreligger synnerliga skäl för folkbokföring. Denna lag träder i kraft . 2.4Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. dels att 1 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 3 a §, av följande lydelse. I denna lag ges bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till utlänningar som 1. har ansökt om uppehållstillstånd i enligt 3 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (1989:529) (asylsökande), 2. har beviljats 2. har beviljats uppehålls- tillstånd med tillfälligt skydd eller bestämmelserna i 2 kap. 4 a § ut- skydd med stöd av bestämmelserna i 2 a kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen och som inte är folkbokförda här i landet, eller 3. har ansökt om uppehållstillstånd i och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas. Den som omfattas av denna lag har inte rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för förmåner av motsvarande karaktär. Barn som saknar uppehållstillstånd och som inte vistas på en förläggning omfattas inte av denna lag, om de bor hos en vårdnads- havare som har uppehållstillstånd. En kommun skall lämna bistånd enligt denna lag till utlänningar som avses i 1 § första stycket 2 om de vistas i kommunen och om biståndet behövs tills dess att tar över ansvaret för att bistånd lämnas. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2001:471. 2.5Förslag till lag om ändring i socialförsäkringslagen (1999:799) Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § socialförsäkringslagen (1999:799) skall ha följande lydelse. Vid tillämpning av denna lag skall en person anses vara bosatt i , om han eller hon har sitt egentliga hemvist här i landet. Den som kommer till Den som kommer till och kan antas komma att vistas här och kan antas komma att vistas här anses vara bosatt här. anses vara bosatt här, om inte dock inte om synnerliga skäl talar synnerliga skäl talar mot det. utlänning som enligt 4 § andra (1991:481) inte skall folkbokföras skall inte heller anses vara bosatt En i bosatt person som lämnar landet skall fortfarande anses vara bosatt här om utlandsvistelsen kan antas vara längst . Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Efter beslut av regeringen förordnade dåvarande statsrådet hovrättslagmannen till särskild utredare med uppdrag att utreda på vilket sätt Europeiska unionens råds direktiv /55/EG av om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta (bilaga 1) borde genomföras i svensk rätt. Utredningen, som antog namnet , presenterade sitt arbete i form av departementspromemorian Uppehållstillstånd med tillfälligt skydd vid massflykt (Ds 2001:77). En sammanfattning av departementspromemorian och utredningens lagförslag finns i bilagorna 2 och 3. Departementspromemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En remissammanställning finns till- gänglig hos (dnr UD2002/12/MAP). Frågan om tidsbegränsat uppehållstillstånd i massflyktssituationer har tidigare behandlats i departementspromemorian Utlänningar i en mass- flyktssituation sociala rättigheter m.m. (Ds 1997:42) och i proposi- tionen Utlänningar i en massflyktssituation, sociala förmåner m.m. (prop. 1999/2000:42). I denna proposition behandlade regeringen bl. a. förslag till ändringar i utlänningslagen (1989:529) som grundade sig på den nämnda departementspromemorian. Under riksdagsbehandlingen gjorde regeringen den bedömningen att det inte gick att samla en bred politisk majoritet bakom propositionen, varför regeringen beslutade att återkalla propositionen . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Lagrådets synpunkter berörs i avsnitt 7.4, 10.5 och 14.3 samt i författningskommentaren. Lagrådets granskning har även föranlett vissa språkliga och redaktionella ändringar av remissens lagförslag. 4.1EG-direktivet om tillfälligt skydd Europeiska unionens råd (kallas fortsättningsvis rådet) antog direktivet 2001/55/EG om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta (kallas fortsättningsvis EG- direktivet). är som medlem i Europeiska unionen bundet av EG- direktivets regler genom att lagstiftning måste uppfylla de minimikrav som anges i direktivet. EG-direktivet skall vara genomfört i svensk rätt . I inledningen till EG-direktivet anges i punktform skälen för antagandet av direktivets bestämmelser. Det konstateras att en av EU:s målsättningar är att utarbeta en gemensam asylpolitik, inklusive ett gemensamt euro- peiskt asylsystem för medlemsstaterna och att gradvis upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, öppet för alla dem som av olika omständigheter tvingas söka skydd inom EU (punkt 1). Vidare noteras att antalet fall av massiv tillströmning av fördrivna personer som inte kan återvända till sitt ursprungsland har ökat i (punkt 2). I dessa fall kan det enligt EG-direktivet vara nödvändigt att införa ett undantagssystem för att ge dem och tillfälligt skydd. antog rådet en resolution om ansvars- fördelning vid mottagande av fördrivna personer och tillfälligt uppehälle för fördrivna personer (EGT C 262, 7.10.1995, s. 1) och antog rådet också slutsatser om fördrivna personer från Kosovo. I dessa sistnämnda slutsatser uppmanas kommissionen och medlemsstaterna att dra lärdom av sina insatser under Kosovokrisen för att vidta åtgärder i enlighet med fördraget. I inledningen anges vidare att med hänsyn till undantagskaraktären hos de bestämmelser som fastställs i EG-direktivet bör det skydd som erbjuds ha begränsad varaktighet (punkt 13) och ge de berörda personerna en tillräcklig skyddsnivå (punkt 15). Medlemsstaterna har rätt att införa eller behålla bestämmelser som är mer förmånliga för personer som åtnjuter tillfälligt skydd (punkt 12). Bedömningen av om det föreligger en massiv tillströmning av fördrivna personer bör fastställas i ett rådsbeslut som bör vara bindande för alla medlemsstater med avseende på de fördrivna personer som avses med beslutet (punkt 14). Rådet skall i dessa frågor beakta synpunkter från flyktingkommissariat (UNHCR) och andra relevanta internationella organisationer och samråda med dem (punkt 11). I inledningen (punkt 10) anges vidare att det tillfälliga skyddet bör vara förenligt med medlemsstaternas internationella åtaganden vad gäller flyktingar. I synnerhet får det inte hindra erkännande av flyktingstatus enligt av angående flyktingars rättsliga ställning (fortsättningsvis ), i dess ändrade Prop. 2001/02:185 lydelse enligt New York-protokollet av (det s.k. New Samtliga medlemsstater har ratificerat dessa båda instrument. UNHCR:s mandat för flyktingar och andra personers behov av internationellt skydd bör beaktas och samråd skall ske med UNHCR jämte andra relevanta organisationer i frågor som rör asylpolitik. Förpliktelser som medlemsstaterna är bundna av enligt internationella rättsliga instrument och som förbjuder diskriminering nämns särskilt (punkt 16). Det fastställs också att medlemsstaterna bör upprätta regler om rätten till asylprövning i samband med tillfälligt skydd vid massiv tillströmning (punkt 18). EG-direktivet syftar till att personer i en massflyktssituation skall få ett skydd, tillgång till sociala rättigheter samt att det skall finnas en ansvarsfördelning mellan EU:s medlemsstater. Direktivets bestäm- melser återges i korthet nedan. Rådets beslut om när en massflyktssituation föreligger