prop · GP03185 · 2002-05-28 00:00:00 — Sådana byten av grunden för tillstånd skulle ge upphov till onödig administration. Den bästa lösningen synes därför vara att åstadkomma en ordning där den som beviljas uppehållstillstånd med tillfälligt skydd i möjligaste mån ges samma rättigheter som den som ansöker om tillstånd som skyddsbehöv- ande enligt 3 kap. utlänningslagen. Valet av lösning kan slutligen få återverkningar på den mottagande- kapacitet som skall ange till rådet (jämför kap. 11). Om de svenska bestämmelserna medför att det tillfälliga skyddet upphör som en asylansökan är under prövning bör ifrågavarande kategori skyddsbehövande inte längre inräknas i den kvot för massflyktingar som angivits för den svenska mottagandekapaciteten. För att undvika komplikationer vid beräkningen av mottagandekapaciteten är det därför att föredra att samtliga som beretts tillfälligt skydd behåller de förmåner och skyldigheter som är förknippade med det, till dess att asylfrågan är prövad. Återkallelse av uppehållstillstånd vid överföring av person Överföring av en person som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd kan bli aktuell i två situationer. Dels kan det röra sig om familje- återförening, dels situationer där en medlemsstat därför har fått ta emot flertalet skyddssökande och denna medlemsstat ansöker om hjälp med mottagandet från övriga medlemsstater. I båda dessa fall kan överföring av en person från en medlemsstat till en annan bli aktuell under förutsättning av personens samtycke. Vid överföringen beviljas uppe- hållstillstånd i den mottagande medlemsstaten. I de fall en person överförs i enlighet med artikel 26 i EG-direktivet skall UNHCR informeras. För att en och samma person inte skall ha ett giltigt uppehållstillstånd i två länder bör det finnas regler för att återkalla ett sådant tillstånd. Ett sådant förslag läggs därför fram. Skälen för regeringens bedömning Den s.k. regler har varit tillämpliga i svensk utlän- ningsrätt . EG-direktivet fastställer att konventionens regler skall vara tillämpliga vid tillfälligt skydd. regler påverkas således inte på något sätt varför regeringen, i likhet med , gör bedömningen att någon ändring av svensk utlänningslagstiftning inte krävs för att uppfylla EG-direktivet. Något förslag presenteras därför inte i denna del. Ansökningar i samband med att det tillfälliga skyddet upphör De utlänningar som inte vill återvända till ursprungslandet eller regionen skall behandlas på samma sätt som andra utlänningar som söker uppe- hållstillstånd här enligt utlänningslagens regler. När det tillfälliga skyddet upphör kan alltså de skyddsskäl som anges i 3 kap. utlänningslagen, eller andra tillståndsgrundande skäl, åberopas. I de fall asyl eller skyddsskäl i övrigt åberopas får givetvis utlänningarna stanna i tills dess ansökningen prövats slutligt. Frågan därefter är vad som skall göras beträffande övriga fall. Enligt huvudregeln i 2 kap. 5 § första stycket utlänningslagen skall den som vill ha uppehållstillstånd här ha ordnat ett sådant tillstånd före inresan i landet. Regeln gäller dock enligt paragrafens andra stycke sammanfattningsvis inte - de som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § utlänningslagen eller som har rätt till skydd enligt 3 kap. 4 § utlänningslagen, -de som av humanitära skäl bör få bosätta sig här, -vid förlängning av tidigare beviljat tillfälligt tillstånd på grund av familjeanknytning, eller -om det finns synnerliga skäl. Regeringen föreslår i detta lagstiftningsärende att 2 kap. 4 a § ut- länningslagen skall upphävas och att en ny bestämmelse om uppehålls- tillstånd med tillfälligt skydd skall införas. Detta fordrar en följdändring i 2 kap. 5 § utlänningslagen. Vad därefter gäller frågan om behov av särskilda regler när det tillfälliga skyddet upphört, kan enligt paragrafens tredje stycke undantag göras från regeln i fall av familje- och annan personlig stark anknytning hit om det inte skäligen kan begäras att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in en ansökan där. Tillämpning av punkten 4 om synnerliga skäl bör enligt vad som nämns i förarbetena till bestämmelsen kunna komma i fråga vid förlängning av tidsbegränsade uppehållstill- stånd också i andra fall än som avses i punkten 3 även om sökanden åbe- ropar en ny grund för förlängningen (prop. 1999/2000:43 s. 65). Den som har haft ett på EG-direktivet grundat uppehållstillstånd med tillfälligt skydd bör omfattas av dessa regler och en prövning ske i varje enskilt fall enligt de kriterier som anges i bestämmelsen. En sådan prövning kan givetvis, om de skäl som anförs är tillräckliga, leda till att ansökningen bifalls trots att den har lämnats in i . Några särskilda regler om detta eller någon hänvisning till den återgivna be- stämmelsen behövs inte. Något förslag läggs således inte fram i denna del. Uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd Det tillfälliga skyddet kan upphöra antingen då rådet beslutar detta eller då den angivna längsta varaktigheten av beslutet löpt ut (artikel 6). Frågan om under vilka förhållanden skyddet skall upphöra berörs av kommissionen i kommentaren till direktivförslaget (KOM 2000 (303) slutlig), där bl.a. följande uttalas. Grunden för beslut om upphörande skall vara att det kan slås fast att situationen i ursprungsregionen har stabiliserats. De berörda personernas liv och frihet förutsätts inte bli hotade på grund av deras ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss grupp och inte heller skall de riskera att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. De förhållanden som utlöst den massiva tillströmningen skall ha ändrats, eventuellt genom att en freds- och återbyggnadsprocess har inletts, och förhållandena skall vara sådana att respekt för mänskliga rättigheter liksom rättsstatsprincipen kan garanteras. Rådets beslut om skyddets upphörande, som skall fattas med kvalificerad majoritet, skall grunda sig på ett konstaterande att det är möjligt för de berörda utlänningarna att tryggt och varaktigt återvända till hemlandet. En noggrann bedömning av situationen i ursprungsregionen måste således göras innan det kan konstateras huruvida skyddet skall upphöra och de utlänningar som skyddats kan återsändas dit. När det tillfälliga skyddet upphör skall enligt EG-direktivet (artikel 20) utgångspunkten vara den, att medlemsstaternas vanliga lagstiftning om utlänningsrätt skall tillämpas. Detta innebär att personer inom den berörda gruppen i praktiken ställs i en valsituation med två alternativ. Antingen kan den berörda personen självmant återvända eller söka asyl. Det senare fallet behandlas i artikel 17 i EG-direktivet (se avsnitt 8). Det frivilliga återvändandet kan underlättas genom att den berörda personen deltar i ett återvändandeprogram. Detta föreskrivs i artikel 21 i EG- direktivet. I artikel 21 punkt 1 framhålls att medlemsstaterna skall vidtaga de åtgärder som krävs för att möjliggöra ett frivilligt återvändande för personer som åtnjuter tillfälligt skydd eller vilkas tillfälliga skydd har upphört. Medlemsstaternas bestämmelser om självmant återvändande skall vara sådana, att de underlättar ett återvändande med respekt för mänsklig värdighet. Det åligger medlemsstaterna att se till att de som återvänder frivilligt fattar beslutet om att återvända med full kännedom om förhållandena. Undersökande resor får därför arrangeras. Så länge det tillfälliga skyddet inte har upphört att gälla skall medlemsstaterna, med beaktande av de förhållanden som råder i ursprungslandet, se välvilligt på ansökningar om återvändande till den mottagande medlemsstaten från personer som har haft tillfälligt skydd och utnyttjat sin rätt till frivilligt återvändande (artikel 21 punkt 2). Bestämmelsen tar sikte på personer som frivilligt återvänt innan skyddsperioden löpt ut och som på grund av särskilda förhållanden i hemlandet fått lämna detta igen. För att ett program för frivilligt återvändande skall kunna genomföras, kan det finnas skäl att tillfälligtvis förlänga uppehållstillstånden för personer som deltar i programmet. Enligt artikel 21 punkt 3 får medlemsstaterna, efter prövning i varje enskilt fall, förlänga giltighets- tiden för sina skyldigheter gentemot personer som har omfattats av till- fälligt skydd och som deltar i ett program för frivilligt återvändande. Förlängningen skall gälla för återvändande. De skyldigheter som avses är bl.a. medlemsstaternas skyldighet att erbjuda olika sociala rättigheter och förmåner samt verka för familjeåterförening. I de fall då rådet bedömt att förhållandet i ursprungslandet eller regionen är sådana att massflyktssituationen och det tillfälliga skyddet bör upphöra, kan det förutsättas att det i dessa fall inte föreligger något generellt hinder mot att de som getts tillfälligt skydd återsänds dit. Situationen kan emellertid, oaktat rådets beslut om upphörande, vara sådan att det inte är rimligt att kräva att vissa grupper eller individer återvänder till ursprungslandet eller regionen. EG-direktivet innehåller föreskrifter om hinder mot utvisning av personer som haft tillfälligt skydd men som på grund av sitt hälsotillstånd rimligtvis inte kan förväntas resa, t.ex. på grund av att en avbruten behandling skulle få allvarliga negativa följder för dem (artikel 23 punkt 1). Den språkliga utformningen av bestämmelsen i direktivet visar att det ställs höga krav på allvarligheten i de sjukdomstillstånd och hälsorisker som åsyftas. Så länge denna situation råder får personen inte utvisas. Motsatsvis kan man dra slutsatsen att förbudet mot att återsända personen till hemlandet bortfaller i andra fall. Det anges vidare i EG-direktivet att medlemsstaterna får tillåta att familjer som har underåriga barn som går i skolan i en medlemsstat får villkoren för uppehället förlängt för att göra det möjligt för barnet att fullfölja en pågående termin eller ett läsår (artikel 23 punkt 2). Bestämmelsen är inte tvingande. Den stat som inför en sådan regel får själv bestämma de villkor som skall gälla för familjens fortsatta vistelse. Bestämmelsen pekar på att det kan vara värdefullt för ett barn att få gå klart en påbörjad termin eller ett läsår. Kretsen av de personer som skall räknas tillhöra familjen bör vara de personer som anses ingå i familjegemenskapen vid tillämpning av artikel 15 (jfr. I de fall då det bedömts att en person, efter att det tillfälliga skyddet upphört att gälla, inte får stanna i en medlemsstat skall en prövning ske om ett ofrivilligt återvändande omöjliggörs av humanitära skäl, eller om ett sådant återvändande är att anse som oskäligt (artikel 22). 9.2Bestämmelser om förlängning av tidsbegränsat uppe- hållstillstånd vid deltagande i ett återvändande- program Självmant återvändande erfarenheter i samband med händelserna i Kosovo Återvandringsfrågor är en del av den svenska migrationspolitiken (se regeringens skrivelse till 1999/2000:3 s. 42). Erfarenheten visar att återvandringen bör förberedas väl för att lyckas. erhöll dåvarande särskilda medel omfattande till främjandeåtgärder inför återvandring. Medlen använ- des till särskilda projekt, stöd till enskilda organisationer och andra för att administrera förberedelseprogram samt för information till berörda ut- länningar. Bl.a. beviljade stöd för s.k. organiserade be- söksresor till . En särskild tjänsteman för återvan- dringsfrågor var verksam vid svenska ambassaden i . /99 var två samordningsgrupper, en för förberedelser i för återvandring till och en för återflyttning till och andra länder på , verksamma under ledning av . Dessa samordningsgrupper hade en bred representation av invandrarnas egna organisationer, , Sida, Sven- ska kommunförbundet, UNHCR och enskilda organisationer. Åter- byggnadsbistånd genom Sida och annat internationellt bistånd till tidigare konfliktområden har stor betydelse för flyktingars (och andra invand- rares) återvändande (s. 4243). har utvecklat former för att i samarbete med internationella organisationer och humanitära enskilda organisationer etablera integrerade program för dem som återvänder självmant. Åtgärdsprogrammen kan omfatta informations- och stödinsatser före, under och i vissa fall även efter utlänningens ankomst till hemlandet. Ett återvändande kan innefatta många svårigheter. I vissa fall kan det finnas länder som genom en medveten strategi vägrar att återta egna medborgare (s. 43 i ovan nämnda skrivelse). Ett återvändande kan också innebära psykiska påfrestningar för de berörda personerna samt vara förenat med olika praktiska hinder, t.ex. problem att få resehand- lingar utfärdade. har under vissa förutsättningar möjlighet att bevilja s.k. återresebidrag till utlänningars resor från för bosättning i annat land enligt förordningen (1984:890) om bidrag till utlänningars resor från för bosättning i annat land. Bidrag kan enligt 2 § nämnda förordning ges till dem som har tagits ut på den särskilda flyktingkvoten eller som har fått uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt eller av humanitära skäl samt i vissa fall anhöriga till personer i de nämnda kategorierna. Den övervägande delen av de som fått bidrag enligt förordningen var personer från . Den näst största gruppen kom från (s. 43 1999/skrivelse). Personer som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § utlänningslagen omfattas inte av bidragsförordning. Däremot kan de i andra former omfattas av program för frivilligt återvändande. Personer från provinsen som fick uppehålls- tillstånd med stöd i 2 kap. 4 a § utlänningslagen gavs möjlighet att få bidrag för att återvända genom förordningen (1999:707) om bidrag till medborgare i som kommer från provinsen och som vill återvända. Bidrag kunde ges även till den som var maka/make, barn eller sambo till en sådan person samt till vissa andra anhöriga. Förutom bidrag till resekostnader kunde de som åter- vände få ett visst kontantbelopp. Förordningen gällde till och med utgången av . Uppehållstillstånd av humanitära skäl Enligt 2 kap. 4 § första stycket 5 utlänningslagen får uppehållstillstånd ges bl.a. till en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig i . Humanitära skäl i utlänningslagens mening omfattar inte varje skäl som enligt dagligt tal skulle kunna betecknas som humanitärt. Som exempel kan nämnas, att då vårdbehov på grund av sjukdom åberopas, krävs för tillstånd enligt praxis att det skall vara fråga om en livshotande sjukdom för vilken vård inte kan beredas i hemlandet eller att det föreligger ett handikapp av synnerligen allvarlig art. Därutöver krävs i princip att vården eller behandlingen kan leda till en förbättring av tillståndet eller att behandlingen är livsnödvändig. När det gäller barn är bedömningen dock något mer generös. Omständigheter som har betydelse för barnets hälsa och utveckling är av vikt, varvid förhållanden som vistelsetid i , anknytningen hit och föräldrarnas hälsotillstånd vägs in i bedömningen. Av praxis och förarbeten kan utläsas att begreppet humanitära skäl enligt svensk rätt tolkas förhållandevis restriktivt. Regeringen uttalade, vilket också sedermera stödde, i propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25 s. 116) att den praxis som utvecklats när det gäller humanitära skäl bör ligga fast. I 2 kap. 5 § utlänningslagen anges som huvudregel att uppe- hållstillstånd skall ha beviljats före inresan i . Av andra stycket av bestämmelsen framgår dock att det inte gäller om 1.utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 2 kap. 4 a § eller har rätt till uppehållstillstånd enligt 3 kap. 4 § utlänningslagen, 2.utlänningen av humanitära skäl bör få bosätta sig här, 3.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som getts en utlänning med familjeanknytning med stöd av 2 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen, eller 4.det annars finns synnerliga skäl. I förarbetena till de ändringar som infördes 2001 (prop. 1999/2000:42 s. 65) uttalade regeringen i anslutning till 2 kap. 5 § andra stycket 4 bl.a. följande. De allra flesta fall där det finns skäl att göra undantag från huvudregeln kommer visserligen att falla in under Prop. 2001/02:185 andra stycket 1, 2 eller 3. Det kommer dock att förekomma flera olika fall som inte kan hänföras till något av de där nämnda undantagen. Det finns därför behov av att ha kvar en allmän regel som medger undantag från huvudregeln. Det kan exempelvis vara fråga om förlängning av tidsbegränsade uppehållstillstånd i andra fall än som avses i punken 3. Det gäller även om sökanden åberopar en ny grund för sin ansökan om förlängning av det tidsbegränsade uppehållstillståndet. Punkten 4 kan också i något enstaka fall tänkas komma att tillämpas i ärenden som rör en person som av arbetsmarknadsskäl bör tillåtas bosätta sig här. Det kan nämnas, att det i praxis har förekommit att tidsbegränsat uppe- hållstillstånd har getts en utlänning som befinner sig här i landet och som fått avslag på sin ansökan om permanent uppehållstillstånd med hänvisning till att denne haft starka medicinska skäl för att fortsatt få vistas här . Förlängt uppehållstillstånd för att fullfölja en skoltermin Huvudregeln för en person som vill bosätta sig i eller för en person som önskar få ett redan beviljat tidsbegränsat tillstånd förlängt är att ansökan om uppehållstillstånd skall göras innan det att utlänningen kommer till (2 kap. 5 § första stycket utlänningslagen). För de utlänningar som redan är här innebär det att de måste lämna och invänta ett nytt uppehållstillstånd innan de kan återvända hit. Från nämnda huvudregel finns flera undantag. Ett av undantagen återfinns i 2 kap. 5 a § utlänningslagen. Där anges att en utlänning som rest in i landet för besök eller annan tidsbegränsad vistelse kan, utan att behöva lämna , ansöka om förlängning av tillståndet. En sådan ansökan får bifallas om utlänningen har vägande skäl för förlängningen. Rent språkligt kan bestämmelsen uppfattas så att alla utlänningar som har tidsbegränsade uppehållstillstånd, och som vistas här av annan orsak än för besök, borde innefattas under begreppet annan tidsbegränsad vistelse. Enligt förarbetena till bestämmelsen (prop. 1994/95:179 s. 67) anges emellertid att uttrycket annan tidsbegränsad vistelse i första hand avser personer som är gäststuderande eller gästforskare. Utlänningslagen innehåller inte några bestämmelser som direkt tar sikte på möjligheten att förlänga ett tillfälligt uppehållstillstånd för att ge underåriga eller andra möjlighet att avsluta en pågående skoltermin eller ett läsår. I praxis kan förekomma att tidsbegränsade uppehållstillstånd ges för att låta skolelever få möjlighet att avsluta en utbildning, ett läsår eller en termin. Någon fast sådan praxis kan emellertid inte sägas ha utvecklats. Grunden för att bevilja sådana tillstånd torde vara att det före- ligger humanitära skäl mot att verkställa en avvisning eller utvisning (jfr 2 kap. 5 b § utlänningslagen) före det att en sådan avslutning skett. Särskilt torde då ha beaktats den på grundade bestäm- melsen i 1 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen, att vid tillämpningen av lagen skall beaktas hänsynen bl.a. till barnets utveckling och barnets bästa i övrigt. 9.3Förslag och bedömningar om uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd -Ett uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd kan förlängas när en utlänning deltar i ett program för frivilligt återvändande. upphävs motsvarande regler om tidsbegränsat uppehållstillstånd som gäller enligt utlänningslagen. -De nuvarande bestämmelserna om undantag från kravet att uppehålls- tillstånd skall sökas före inresan behöver inte ändras för att personer som ansöker om förlängning av sitt uppehållstillstånd efter att det tillfälliga skyddet upphört skall omfattas. -Utlänningslagens bestämmelser när uppehållstillstånd kan förlängas eller beviljas av humanitära skäl är i övrigt tillräckliga för att genomföra EG-direktivet. -Frågan om återresebidrag kan vid behov regleras i förordningsform. Någon särskild lagbestämmelse behövs inte. -Ställningstagande till möjligheten att förlänga uppehållstillståndet så att ett barn i vissa fall kan slutföra en skoltermin kan göras inom ramen för återvändandearbete. förslag och bedömningar stämmer i allt väsentligt överens med regeringens. Utredningen föreslog dock att bestämmelsen i 2 kap. 4 a § utlänningslagen om förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i fall av deltagande i ett frivilligt återvändande program skulle behållas. Remissinstanserna: instämmer i att utlännings- lagens bestämmelser och den praxis som rör humanitära skäl uppfyller EG-direktivets krav. tillstyrker möjlig- heten att förlänga uppehållstillståndet med tillfälligt skydd i de fall ett självmant återvändandeprogram har inletts men anför , vilket även () gör, att hänsyn måste tas till barnets bästa. BO menar också att en lång vistelsetid i är ett tungt vägande skäl för att bevilja barn permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl. framhåller vikten av att det finns återvändandeprogram men föreslår ett formaliserande av dessa. Hänsyn måste tas till möjligheten att bevilja ett permanent uppehållstillstånd i stället för att låta berörda personer deltaga i ett återvändandeprogram. , och tillstyrker utredningens förslag om att förlänga uppehållstillståndet för att låta ett barn fullfölja en skoltermin. och anser att detta bör bestämmas från fall till fall medan , , , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, och utveckling förespråkar att frågan regleras i författning. för Fred och Frihet framhåller det väsentliga i att ta fram bra återvändandeprogram samt uttalar viss skepsis till erfaren- heterna från Kosovo i denna del då ett stort antal personer ansökte om att stanna i stället för att återvända. Även kommun är positiv till Prop. 2001/02:185 återvändandeprogram och anför att fokus för ett sådant program bör ligga på sådana kunskaper som kan användas för återuppbyggnad av hemlandet. Skälen för regeringens förslag: Den ordning som finns i med återvändandeprogram m.m. motsvarar fullt ut de krav som EG- direktivet uppställer beträffande medlemsstaternas skyldigheter att möjliggöra ett självmant återvändande för personer som har beviljats tillfälligt skydd eller vilkas tillfälliga skydd har upphört. EG-direktivet uppställer inte några preciserade krav på vilka åtgärder som medlemsstaterna skall vidta för att underlätta självmant återvändande. Vad som förutsätts är att de åtgärder som krävs för att möjliggöra återvändande skall vidtas, att bestämmelserna om självmant återvändande skall underlätta ett återvändande med respekt för mänsklig värdighet samt att de som beslutar att återvända skall göra detta med full kännedom om förhållandena, således en informationsskyldighet. Det är därför tillräckligt, men också nödvändigt, att sådana stödprogram som tillhandahåller för att främja självmant återvändande görs tillgängliga för personer som kommer att omfattas av reglerna om uppehållstillstånd med tillfälligt skydd grundat på EG-direktivet. De som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd och som omfattas av ett program för frivilligt återvändande får ges förlängt uppe- hållstillstånd, om det kan anses motiverat för att underlätta ett åter- vändande med respekt för mänsklig värdighet. På motsvarande sätt som gällt enligt 2 kap. 4 a § utlänningslagen då program för självmant återvändande inletts, bör en uttrycklig bestämmelse om möjlighet till för- längt uppehållstillstånd i denna situation alltså införas. En förlängning av det särskilda uppehållstillståndet enligt EG-direktivet kan dock inte ges i sådana situationer, då det endast är fråga om att reglera tillgången till de rättigheter som föreskrivs i EG-direktivet. Den tid som ett sådant tillstånd skall kunna förlängas med har för dem som omfattats av bestämmelsen i 2 kap. 4 a § utlänningslagen tidigare varit föremål för noggranna överväganden. Anledning saknas att för den nu aktuella kategorin av personer göra en annan bedömning än den som gjorts.