prop · GP03190 · 2002-06-28 00:00:00 — Den föreslagna lagregleringen bygger i huvudsak på de förslag utred- ningen lagt fram. Sedan utredningen lämnat sitt förslag har dock beslutat de grundlagsändringar som bedömts nödvändiga i 12 kap. 7 § regeringsformen (det vilande grundlagsförslaget). Ändringarna i regeringsformen avser att ge de tre tjänstemän som skall leda riksrevisorerna den självständiga ställning som de konstitutionellt bör ha i den granskande verksamheten. Enligt förslaget beslutar riksrevisorerna självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som skall granskas. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen skall bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. Av förslaget framgår vidare att skall granska den verksamhet som bedrivs av staten och att vad detta innebär på ett mer tekniskt plan får konkretiseras genom bestämmelser på lägre konstitutionell nivå. Enligt vad som föreskrivs i lag kan granskning avse också annan än statlig verksamhet. I det vilande grundlagsförslaget finns även bestämmelser om styrelsen i . För att garantera riksrevisorernas själv- ständiga ställning i förhållande till styrelsen har en i stort sett uttömmande uppräkning av styrelsens uppgifter tagits in i regerings- formen för att där klargöra de exakta gränserna för styrelsens ansvarsområde (se bilaga 1). För att självständiga ställning i förhållande till dem som granskas och långtgående självständighet i förhållande till uppdrags- givaren, , skall kunna garanteras räcker det emellertid inte enbart med det föreslagna konstitutionella skyddet. Därtill krävs arrangemang som säkerställer tillräckliga resurser och anställnings- trygghet för myndighetens ledning. Dessa frågor, som avser ändringar i riksdagsordningen, behandlas i avsnitten 6.1.5 och 6.2.3. Av riktlinjer följer vidare att skall rapportera både till och regeringen. riktlinjer innehåller dock inte något ställningstagande till om även rapporteringen skall regleras i en lag om den statliga revisionen. Eftersom avrappor- teringen i allmänhet uppfattas som en viktig del av revisionsprocessen har regeringen valt att i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. ta in bestämmelser som reglerar till vem granskningsrapporterna skall lämnas. Alternativt skulle denna fråga kunna regleras i lagen med instruktion för . I instruktionen regleras dock frågor om riksrevisorernas och styrelsens uppgifter, deras inbördes förhållande och andra interna myndighetsfrågor. Av den bakgrundsredovisning som lämnats om regleringen av myndigheternas redovisningsskyldighet framgår att det är regeringen som beslutar i vilken omfattning denna skyldighet skall gälla för och för de myndigheter som lyder under regeringen. Det förhållande att det är regeringen som ytterst bestämmer vilka myndigheter som skall upprätta en årsredovisning påverkar givetvis förutsättningarna för och omfattningen av den årliga revisionen av myndigheternas redovisning och förvaltning. Denna fråga behandlas i avsnitt 7.1. En annan fråga som gäller revisionens omfattning är den om rätt att granska statligt finansierad verksamhet som bedrivs i regi ur effektivitetssynpunkt. Såväl revisorer som har tidigare haft rätt att granska all statligt finansierad verksamhet, oavsett vilken huvudman som stått för verksamheten. Sedan statsbidragen till kommunerna i huvudsak övergått från att vara specialdestinerade bidrag till att bli generella ändrades emellertid de rättsliga förutsättningarna för denna granskning. Syftet med reformen var dock inte att försämra möjligheterna att granska den statligt reglerade verksamheten som bedrivs av kommunerna. Denna fråga behandlas i avsnitt 5.4.6. En ytterligare fråga beträffande den årliga revisionen av myndigheternas redovisning och förvaltning som förtjänar särskild uppmärksamhet är gränsdragningen mellan myndigheter och andra offentligrättsliga organ. Som exempel kan nämnas att vissa fondstyrelser inte anses vara myndigheter och därmed inte kan bli föremål för sådan revision. har i sitt betänkande Allmänna arvsfonden och Arvfondsdelegationen (SOU 2002:19), efter förebild av hur revisionen av de allmänna försäkringskassorna är reglerad i lagen om allmän försäkring, föreslagit att revisionsplikten skrivs in i lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden. Huruvida en sådan specialreglering bör ske i varje särskilt fall eller om en annan lösning är att föredra behandlas i avsnitt 5.4.1. I det sammanhanget behandlas även frågan om granskningen av de delegationer och råd av olika slag som finns inom och som har till uppgift att bereda ärenden inför regeringens beslut eller i vissa fall själva fatta beslut. Enligt regeringens uppfattning bör de nuvarande bestämmelserna om revisorers och granskningsuppgifter i huvudsak tas in i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. Vissa granskningsuppgifter bör dock även fortsättningsvis vara reglerade i särskild lag, se vidare avsnitt 5.4.8. Vissa av de uppgifter som Prop. 2001/02:190 har bör dock inte utföras av en revisions- Det rör sig om uppgifter som kan komma i konflikt med det av uppställda kravet på att myndigheten skall vara självständig i förhållande till regeringen och granskningsobjekten. En sådan uppgift är granskningen av underlaget till årsredovisningen för staten. Hit hör också uppgifterna att lämna råd och annat stöd till granskningsobjekten i den mån uppgifterna inte har ett naturligt samband med granskningen. Andra uppgifter avser regeringens eget behov av kontroll och styrning av sina myndigheter. Vad gäller vissa av nuvarande uppgifter krävs särskilda överväganden om huruvida de skall övertas av . Till dessa frågor hör roll och uppgifter i internationella sammanhang, inom EU-samarbetet och dess möjligheter att biträda Europeiska revisionsrätten vid rättens granskningar i . Dessa frågor behandlas i avsnitt 7.4. Det bör betonas att regeringen när inte annat framgår av samman- hanget i denna proposition använder termen revision i en vidare betydelse än den som är vedertagen i t.ex. bolagsrätten, dvs. i princip den granskning av bolagets redovisning och förvaltning som skall göras av en revisor. I stället avser regeringen här med termen revision även en vidare granskning som brukar betecknas som effektivitetsrevision och som görs i syfte att främja effektiviteten i den statliga verksamheten. Regeringen återkommer i avsnitt 5.4 till inriktningen av granskningen, som alltså innefattar såväl revision i inskränkt betydelse (årlig revision) som effektivitetsrevision. 5.2Innebörden av en oberoende statlig revision under Regeringens förslag: I en inledande bestämmelse i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. skall anges att lagen innehåller närmare bestämmelser om den granskning som skall utföra enligt 12 kap. 7 § regeringsformen. Regeringens bedömning: Någon ytterligare reglering om Riks- revisionens självständiga ställning behöver inte tas in i lagen. riktlinjer: Det skall framgå av revisionslagen att Riks- revisionen ansvarar för den statliga revisionen och att den är en myndighet under . Vidare skall det i lagen uttalas att skall bedriva revision oberoende i förhållande till såväl regering som riksdag och revisionsobjekt. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag (betänkandet s. 212). Utredningen har även i enlighet med vad som framgick av riktlinjer föreslagit en särskild bestäm- melse i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. som slår fast att skall bedriva revisionen oberoende i förhållande till såväl och regeringen som till dem som revideras. Remissinstanserna: ombudsmän anser att utredningens förslag till reglering av oberoendet fått en mindre lyckad utformning eftersom riksrevisorernas relation till , oaktat deras långtgående självständighet även i förhållande till , rimligen kommer att vara annorlunda än relationen till granskningsobjekten. Enligt Riks- dagens ombudsmän är det vidare av synnerlig vikt att ingen oklarhet tillåts råda om att det är riksrevisorerna personligen som genom författningsföreskrifter garanteras denna självständighet, inte institu- tionen som sådan, vilken ju inkluderar den parlamentariskt sammansatta styrelsen. revisorer anser att särställning i förhållande till bör komma till uttryck i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. Det kan ske genom att ordet oberoende byts ut mot ordet självständig. anser att samma höga krav på oberoende som gäller för godkända och auktoriserade revisorer enligt revisorslagen (2001:883) bör ställas på riksrevisorerna. I övrigt har utredningens förslag inte mött någon invändning. FAR har framhållit att det är väsentligt att säkerställa att de godkända och auktoriserade revisorer som kommer att verka inom inte kan träffas av någon intern yrkeskodex eller några etiska riktlinjer som avviker från dem som finns för revisorsprofessionen. Bakgrund: Inom ramen för det arbete som bedrivs av det inter- nationella samarbetsorganet för nationella revisionsorgan Audit Institutions (INTOSAI) har en särskild deklaration antagits om vilka principer som bör gälla för de nationella revisionsorganens ställning och uppgifter. I deklarationen, som vanligtvis benämns Lima-deklarationen, behandlas frågan om den statliga revi- sionens oberoende med avseende på myndighetens, ledningens och de anställdas oberoende (Part II, Section 57). Av deklarationen följer att revisionsmyndigheterna skall vara oberoende i förhållande till revisions- objekten och vara skyddade mot yttre påverkan, för att de skall kunna utföra sina uppgifter med iakttagande av kraven på objektivitet och effektivitet. Något krav på ett absolut oberoende ställs inte i deklarationen. Enligt deklarationen är det inte möjligt eftersom myn- digheterna själva är en del av staten. Myndigheterna skall dock tillförsäkras det funktionella och organisatoriska oberoende som är nödvändigt för att de skall kunna fullfölja sina uppdrag. Föreskrifter om inrättandet av myndigheterna och föreskrifter som säkerställer det uppställda kravet på oberoende skall enligt deklarationen finnas i konstitutionen. Utfyllande regler får föreskrivas i vanlig lag. I deklarationen uttalas vidare att myndigheternas oberoende är av- hängigt av hur oberoende de personer är som beslutar på myndigheternas vägnar. Det gäller oavsett om besluten fattas i ett kollegium eller av en chef. Dessa personers oberoende ställning skall säkerställas i konstitu- tionen. Det gäller i synnerhet regler för att kunna skilja de som beslutar på myndigheternas vägnar från tjänsten. Sådana regler får enligt deklara- tionen inte utformas så att de försvagar dessa personers oberoende ställning. För övriga personer verksamma i myndigheterna, dvs. de per- soner som utför revision men som inte beslutar på myndighetens vägnar, gäller att de i sin yrkesutövning inte får låta sig påverkas av revisionsobjekten eller stå i beroendeförhållande till dessa. Dessa personers oberoende ställning behöver dock inte säkerställas i konstitu- tionen. Av deklarationen följer också att revisionsmyndigheterna skall vara försedda med de finansiella resurser de behöver för att de skall kunna fullfölja sina uppgifter. Om det behövs skall myndigheterna kunna ansöka direkt till det statliga organ som beslutar om statsbudgeten. Myndigheterna skall ha rätt att använda de medel som i statbudgeten särskilt anslagits för deras verksamhet på det sätt som de själva anser mest lämpligt. Även den antagna revisorslagen och de krav på oberoende som där ställs upp för godkända revisorer och auktoriserade revisorer är av intresse. Den internationella utvecklingen av revisorsprofessionen känne- tecknas av en strävan mot harmonisering av reglerna mellan statlig och privat sektor. Detta gäller båda de världsomspännande organisationerna för revision inom statlig och privat sektor, INTOSAI och IFAC (International ). Vidare gäller att godkända revisorer och auktoriserade revisorer som svarar för den lagstadgade revisionen i den privata sektorn är verksamma också i den statliga revisionen. Till revisorns skyldigheter hör enligt 19 § revisors- lagen att iaktta god revisorssed liksom att övervaka att även andra som biträder i revisionen utan att vara godkända eller auktoriserade revisorer iakttar gällande normer. God revisorssed syftar främst på normer såväl i författningsbestämmelser som i praxis utvecklade normer för revisorernas yrkesmässiga uppträdande (etiska normer), medan god revisionssed avser motsvarande normer för hur revisionsuppdrag skall utföras (yrkesmetoderna). Det brukar anses att god revisorssed omfattar även god revisionssed. En revisor är vidare enligt 20 § skyldig att i revisionsverksamheten utföra sina uppdrag med opartiskhet och själv- ständighet samt vara objektiv i sina ställningstaganden. I det uppställda kravet på opartiskhet, självständighet och objektivitet ligger enligt förarbetena till lagen att revisorn vid utförandet av revisionsuppdraget skall ta hänsyn till samtliga omständigheter som är av betydelse för uppdraget men inte till några andra omständigheter. Detta krav som brukar benämnas krav på faktiskt oberoende motsvarar i huvudsak vad som i IFAC:s Code of Ethics for betecknas som independence in fact. Att närmare konkretisera de tre begreppen opartiskhet, självständighet och objektivitet har inte ansetts möjligt, men rent allmänt har uttalats i förarbetena till revisorslagen att revisorn måste försäkra sig om att han eller hon kan genomföra sitt uppdrag utan sidoblickar på förhållanden som är ovidkommande för uppdraget. I detta ligger också att revisorn måste stå så fri gentemot revisionsklienten och andra intressenter att hans eller hennes handlingsutrymme är helt obeskuret. Detta krav brukar benämnas som synbart oberoende. Det uppställda kravet motsvarar independence in appearance enligt den nämnda Code of Ethics. Enligt 21 § revisorslagen är en revisor skyldig att för varje revisionsuppdrag pröva om det finns omständigheter faktiska eller synbara som kan rubba förtroendet för hans eller hennes opartiskhet eller självständighet. Om det finns någon sådan om- ständighet, skall revisorn avböja eller avsäga sig uppdraget, såvida det inte i det enskilda fallet har vidtagits åtgärder som medför att det inte finns anledning att ifrågasätta hans eller hennes opartiskhet eller självständighet. Bestämmelsen i 21 § gäller inte bara förtroendeskadliga omständigheter som rör revisorn själv utan också sådana omständigheter som kan hänföras till andra personer verksamma vid samma revisionsbyrå eller på andra företag som ingår i samma revisionsgrupp som revisorn (prop. 2000/01:146 s. 101). Skälen för regeringens förslag och bedömning: har, som redan nämnts, beslutat de ändringar i 12 kap. 7 § regeringsformen (det vilande grundlagsförslaget) som krävs för den nu aktuella reformen. De föreslagna ändringarna innebär bl.a. att frågan om riksrevisorernas självständiga ställning i förhållande till dem som skall granskas och deras självständighet gentemot uppdragsgivaren, , har fått en i stort sett uttömmande reglering. Mot denna bakgrund behövs därför inte, som utredningen i enlighet med riksdagsbeslutet har föreslagit, några särskilda bestämmelser i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. som slår fast att revisionen skall bedrivas oberoende i förhållande till såväl regering som riksdag och revisionsobjekt. Det är tillräckligt att en hänvisning till 12 kap. 7 § regeringsformen tas in i lagen (se 1 § förslaget till lag om revision av statlig verksamhet m.m.). Syftet med reformen är även att skapa garantier för opartiskhet och objektivitet i granskningen (jfr Lima-deklarationen). Det finns därför skäl att närmare överväga om ytterligare bestämmelser som tar sikte på oberoendet kan behövas i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. Det konstitutionella skyddet i regeringsformen (det vilande grundlags- förslaget) jämte de ändringar i riksdagsordningen som regeringen föreslår i denna proposition (avsnitt 6) ger, enligt regeringens mening, ledning en tillräckligt självständig ställning för att granskningsresultaten ur den aspekten skall uppfattas som tillförlitliga och trovärdiga. Den statliga revisionens uppgift är inte enbart att inom ramen för den årliga revisionen tillhandahålla en granskning av ekonomisk information som myndigheterna lämnar i bl.a. årsredovisningar, utan också att inom ramen för effektivitetsrevisionen leverera kunskapsunderlag för politiska beslut. Detta sker genom redovisning av hur en verksamhet faktiskt bedrivs och vilka resultat eller effekter den ger i förhållande till de mål och de krav som statsmakterna ställer upp för verksamheten i fråga. Det är mot denna bakgrund av största vikt att den statliga revisionen utförs på ett korrekt sätt. I likhet med vad som gäller den privata sektorn blir opartiskhet och objektivitet, vid sidan av yrkeskompetensen, den statliga revisionens huvudsakliga medel för att garantera revisionens kvalitet. Att förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet skall iaktta saklighet och opartiskhet (faktiskt oberoende) följer redan av 1 kap. 9 § regeringsformen. Kompletterande bestämmelser om jäv för handläggare och om förbud mot förtroendeskadliga bisysslor för statligt anställda (synbart oberoende) finns i 11 § förvaltningslagen (1986:223) och 7 § lagen (1994:260) om offentlig anställning (se även 8 kap. 11 § tredje stycket förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen, avsnitt 6.1.2). Dessa regler torde i allt väsentligt överensstämma med vad som annars följer av god revisorssed för godkända och auktoriserade revisorer, utan att någon särskild reglering om detta behöver tas in i lagen om revision Prop. 2001/02:190 av statlig verksamhet m.m. Godkända och auktoriserade revisorer verksamma inom torde därmed inte behöva riskera att komma i konflikt med någon på myndigheten gällande yrkeskodex eller några antagna etiska riktlinjer som strider mot dem som gäller enligt god revisorssed. Vad som sagts om krav på opartiskhet och objektivitet i revisionen behöver därför, enligt regeringens mening, inte uttryckligen anges i lagen. 5.3Gränsdragningen mellan och granskningsområden Regeringens bedömning: Det finns inget skäl att genom en lagreglering förhindra att granskningsområde i någon mån kommer att vara detsamma som . riktlinjer: I revisionslagen skall uttalas att reviderar regeringen och som myndighet. Enligt väcker detta ställningstagande frågan om gränsdragningen mellan verksamhet och grund- lagsreglerade granskningsuppgifter. Enligt lagen (1987:518) med instruktion för revisorer undantas från revisorernas granskning den administrativa praxis som tillämpas vid regeringsarbetet. utgår från att frågan om huruvida och på vilket sätt undantagsbestämmelsen i fråga skall överföras till en ny lag blir föremål för analyser i det kommande utredningsarbetet. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning (betänkandet s. 150155). Remissinstanserna: Statskontoret tillstyrker utredningens bedömning. Övriga remissinstanser framför inte några invändningar mot utredningens bedömning. Bakgrund: Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen granskar konstitutions- utskottet statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas hand- läggning. Enligt gällande lydelse av 12 kap. 7 § regeringsformen granskar revisorer den statliga verksamheten. Enligt 2 § fjärde stycket lagen med instruktion för revisorer är den administrativa praxis som tillämpas vid regeringsarbetet uttryckligen undantagen från revisorernas granskning. redovisade bestämmelser om och Riks- dagens revisorers grundlagsreglerade granskningsområden kom till i samband med den partiella grundlagsreformen (prop. 1968:27) och regeringsform (prop. Det undantag från revisorernas granskningsområde som gäller regeringens administrativa praxis infördes , då en ny lag med instruktion för revisorerna antogs på förslag av (KU 1974:65) i syfte att anpassa regleringen till de nya konstitutionella förutsättningarna som skulle komma att gälla enligt den nya regeringsformen. Genom lagen (1997:560) om revision av utvidgades revisorernas granskningsområde till att omfatta även som myndighet. Enligt lagens 2 § skall revisorerna granska Regerings- kansliets årsredovisning och underliggande redovisning i syfte att be- döma om räkenskaperna är rättvisande. Granskningen skall ske i enlighet med god revisionssed samt med iakttagande av de särskilda bestäm- melser som kan gälla för verksamheten (bet. 1996/97:KU22). I sin översyn av kontrollmakt på det ekonomiska området diskuterade gränsytorna mellan den konstitutionella och den revisionella kontrollen (förs. 1999/2000:RS1 s. 15). Enligt kom- mittén utmynnade detta närmast i frågan vilket utrymme som kan finnas för revisorer att i sin granskningsverksamhet närma sig frågor för vilka statsråden svarar. Kommittén erinrade om att revisorer numera enligt lagen om revision av skall utföra extern revision av , som revisorernas granskning inte får omfatta det som i 12 kap. 1 § regeringsformen avses med statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning och som i lagen med instruktion för revisorer, enligt kommittén, kan sägas ha uttytts som den administrativa praxis som tillämpas vid regeringsarbetet. Här kunde enligt kommittén uppstå gräns- dragningsproblem på ett sätt som inte varit fallet. Enligt Riksdagskommitténs bedömning hade dock uppgiftsfördel- ningen mellan och revisorer på det hela taget inte givit anledning till någon mera besvärande osäkerhet i fråga om gränserna. I vissa avseenden hade dock gränsdragningsproblem aktualiserats mellan å ena sidan granskning av beredningen av ärenden i och å andra sidan Riks- dagens revisorers granskning av regeringens styrning av förvaltningen och årsredovisning. Även förhållandet mellan revisionen och ordinarie utskottsarbete hade, enligt kom- mittén, från tid till annan uppmärksammats som en slags revirstrid. Skälen för regeringens bedömning: Det är viktigt att kontrollfunktion kan utövas enligt bestämda, i grundlagen fastlagda former. En funktionsuppdelning mellan och är betydelsefull för att granskningsinriktningen inte skall vara osäker och för att minimera riskerna för oklarheter i ansvarsfördelningen. Fördelningen av granskningsuppgifter mellan och revisorer vad gäller regeringen och innebär att utskottets granskning sker utifrån juridiska och administrativa utgångspunkter, medan revisorerna har en ekonomiskt inriktad granskningsuppgift (prop. 1973:90 s. 414 f. och betänkande SOU 1963:17 s. 154 f.). uppgifter enligt regeringsformen är såvitt nu är av intresse att granska regeringsärendenas handläggning. I denna granskning anses utskottet enligt förarbetsuttalanden även ha rätt att anlägga förvaltningsekonomiska synpunkter. Regeringen har inte uppfattat riktlinjer så att det inom dessa ryms förslag om ändring av utskottets granskningsområde, vilket för övrigt skulle kräva en grundlagsändring. För det fall det skall finnas en reglering som medför att områdena över huvud taget inte skall kunna överlappa varandra skulle i så fall från område undantas regeringsärendenas handläggning. Så har dock regeringen inte tolkat riktlinjer för frågan om gränsdragningen mellan konstitutions- utskottets och den nya granskningsområden. Tvärtom har det framhållits att syftet med reformen är att åstadkomma en god och heltäckande statlig revision av hela beslutskedjan i den verkställande makten. I detta ryms en revision även av regeringen. Uttrycket den administrativa praxis som tillämpas vid regerings- arbetet och som uttryckligen i instruktionen för revisorer undantagits från revisorernas granskning är inte helt klart.