prop · GQ0318 · 2002-11-07 00:00:00 — Det får dockanses praktiskt obehövligt att bilägga konventionen i dess samtliga sexspråkversioner. Det torde enbart bli i undantagsfall som det finns behov av attanvända annat än den engelska eller den franska språkversionen. Det räckerdärför att dessa versioner biläggs.Som tidigare framgått har en svensk översättning av Montrealkonventionenantagits av ministerrådet. Även denna text bör bifogas lagen.8.4 Inflationsjustering av begränsningsbelopp8.4.1 InledningInternationella överenskommelser antas och ändras traditionellt vid endiplomatisk konferens. För att en antagen överenskommelse eller beslutad ändring skall bli bindande för en stat fordras normalt dessutom att en särskildviljeförklaring - ratifikation eller motsvarande - avges av statens regering.För del måste ofta godkänna överenskommelsen eller ändringen(10 kap. 2 och 4 §§ RF).En del internationella överenskommelser innehåller emellertid bestämmelser omett förenklat ändringsförfarande och så är fallet med Montrealkonventionen. Iartikel 24 finns bestämmelser om ett särskilt förfarande för justering avansvarsbegränsningsbeloppen med hänsyn till inflationen. I artikeln föreskrivsatt skall se över de ansvarsbeloppsgränser som föreskrivs iartiklarna 21-22. skall härvid fastställa en inflationsfaktor, beräknad som vägt genomsnitt av den årliga ändringen i de staters konsumentprisindex vilkasvalutor omfattar Internationella valutafondens särskilda dragningsrätt. Om densålunda beräknade inflationsfaktorn överstiger , skall underrätta de fördragsslutande staterna om ändringen av ansvarsgränserna. Meddelar enmajoritet av staterna att de inte godkänner ändringen träderändringen inte i kraft. I annat fall träder ändringen i kraft efterICAO:s underrättelse.Enligt 10 kap. 1 § RF ingås överenskommelser med andra stater av regeringen.Regeringen får dock inte ingå en internationell överenskommelse som är bindandeför utan att har godkänt den, bland annat omöverenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lagstiftas (10 kap. 2 § RF).Enligt 10 kap. 5 § tredje stycket RF är det emellertid möjligt att i vissa falllåta en framtida ändring i en internationell överenskommelse automatiskt bligällande som svensk rätt utan något mellanliggande svenskt normgivningsbeslut,alltså en slags förtida inkorporering (se prop. 1984/85:61 s. 19 f). Enligtbestämmelsen får i samband med att en internationell överenskommelseinförlivas i svensk rätt genom inkorporering föreskriva att framtida ändringar i överenskommelsen automatiskt skall gälla här i riket. En sådan förtidainkorporering får bara avse ändringar av begränsad omfattning. beslut skall fattas i samma ordning som vid stiftande av grundlag, dvs. det krävs tvåriksdagsbeslut med val emellan. Kan ett beslut i grundlagsordning inte avvaktasfår fatta beslut genast men då krävs kvalificerad majoritet: minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöter.I det följande behandlas frågan om det bör föreskrivas att de beloppsgränser som kan komma att bli gällande efter att förfarandet i artikel 24 iMontrealkonventionen har tillämpats, automatiskt skall gälla som svensk lag.8.4.2 ÖvervägandenRegeringens förslag: De nya beloppsgränser som kan komma att bli gällande efteratt förfarandet i artikel 24 i Montrealkonventionen har tillämpats, skall gällasom svensk lag.Regeringen skall i ge till känna sådana ändringar avbeloppsgränserna.Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft något att erinra mot förslaget.Skälen för regeringens förslag: Artiklarna 21-22 i Montrealkonventionen rörförhållandet mellan enskilda. Artiklarna måste därför införlivas med svensk rätt genom lag (8 kap. 2 § RF). Detta innebär - om inte det förenkladeändringsförfarandet i artikel 24 skulle kunna tillämpas - att varjeinflationsuppräkning av ansvarsbegränsningsbeloppen i konventionen måsteunderställas för godkännande.Sverige har länge varit och är alltjämt en stark förespråkare för passagerarnasrättigheter i internationella sammanhang. Det är därför svårt att finna någonanledning för att motsätta sig att Montrealkonventionensbegränsningsbelopp höjs genom det förfaringssätt som anges i artikel 24,särskilt som det enbart är fråga om att anpassa beloppen till inflationen.För att det skall vara möjligt att med stöd av 10 kap. 5 § tredje stycket RF iförväg inkorporera de aktuella ändringarna krävs att dessa genomgående är attbeteckna som ändringar av begränsad omfattning. Det skall vara fråga omavgränsade ändringar vars allmänna karaktär kan förutses dåinkorporeringsbeslutet fattas (se prop. 1984/85:61 s. 24 f.). Enligt regeringens uppfattning är de aktuella ändringarna av begränsad omfattning, eftersom deendast innebär att konventionens begränsningsnivåer upprätthålls och inteurholkas av förändringar i penningvärdet. Vidare är det reglerat i konventionenhur själva uppräkningen skall ske. Det är alltså fråga om ändringar som både äravgränsade och som kan förutses.Mot denna bakgrund föreslår regeringen att det i 9 kap. 4 § luftfartslagenföreskrivs att de inflationsjusterade begränsningsbeloppen automatiskt skallgälla som svensk lag, utan föregående godkännande av riksdagen.Enligt huvudregeln skall beslut om förtida inkorporering fattas i den ordningsom gäller för stiftande av grundlag. Om ett beslut i den ordningen inte kanavvaktas, kan beslutet emellertid fattas med en majoritet av minst femsjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöter.Som redovisats ovan antog Europeiska unionens råd slutsatser omratifikationen av Montrealkonventionen. Slutsatserna innebär bland annat attgemenskapen och medlemsstaterna samordnat skall tillträda Montrealkonventionensenast . Regeringen måste alltså fatta beslut omratifikation om skall kunna leva upp till åtagandeti slutsatserna. Detta innebär således att det inte är möjligt att tillämpa denordning som gäller för ändring av grundlag. Det är i stället den alternativabeslutsordningen med kvalificerad majoritet som får tillämpas.Avslutningsvis bör framhållas att det förhållandet att ändringar automatisktblir gällande som svensk rätt inte befriar regeringen från skyldigheten att påvanligt sätt tillkännage den nya lydelsen av de bestämmelser som skall gälla som svensk rätt (8 kap. 19 § RF).Av förslaget till 9 kap. 2 § luftfartslagen följer att Montrealkonventionen idess ursprungliga lydelse skall införas som en bilaga till luftfartslagen. Föratt undvika att någon tillämpar denna lydelse efter att den har ändrats, bör 9kap. 4 § andra stycket innehålla en regel om att regeringen i Svenskförfattningssamling skall ge till känna sådana ändringar av beloppsgränserna som avses i 9 kap. 4 § första stycket.8.5 Behörig domstol8.5.1 InledningI den internationella rätten indelar sig frågan om var talan enligt eninternationell överenskommelses regler får föras i två underfrågor. För detförsta kan det följa av en överenskommelse att talan får väckas inom en vissstat. I sådana fall brukar man säga att denna stat givits domsrätt genom deninternationella överenskommelsen. För det andra kan en överenskommelse direktpeka ut en viss domstol i en av de fördragsslutande staterna. I ett sådant fall, när överenskommelsen innehåller en specifik forumregel, anses domsrättautomatiskt föreligga för den stat där domstolen ligger.Regler om var talan om ersättning skall få föras finns i artikel 33 iMontrealkonventionen. Talan om ersättning kan enligt artikel 33.1 väckas vidfyra platser. Den skadelidande kan väcka talan antingen vid domstolen i den ortdär transportören har sitt hemvist, där transportörens huvudkontor ligger, därdet kontor ligger genom vilket transportavtalet slöts eller vid domstolen pådestinationsorten. Denna bestämmelse stämmer överens med motsvarande regler iWarszawasystemet.I artikelns andra stycke finns en särskild regel som är ny i förhållande tillWarszawasystemet. Regeln innebär att det under vissa närmare angivnaförutsättningar föreligger domsrätt i passagerarens hemstat. Det föreskrivssåledes att talan om ersättning då en passagerare dödats eller skadats undervissa förutsättningar får väckas inom den fördragsslutande stats territorium där passageraren vid olyckstillfället hade sin huvudsakliga och stadigvarandebostad.I följande avsnitt behandlar regeringen frågan om den nya domsrättsregeln börkompletteras med en särskild forumregel och hur en sådan regel i så fall börutformas.8.5.2ÖvervägandenRegeringens förslag: Talan om ersättning som får föras i med stöd avartikel 33.2 i Montrealkonventionen, därför att var passagerarenshemland vid olyckstillfället, skall väckas vid domstolen i den ort därpassageraren då hade sitt hemvist. Dessutom får talan i sådana fall väckas vidnågon av de domstolar som nämns i artikel 33.1.Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalat sig över förslaget hartillstyrkt förslaget eller inte haft något att erinra mot det. Konsumentverkethar framhållit vikten av att passagerare har möjlighet att väcka talan där dehar sitt hemvist.Skälen för regeringens förslag: Regeln i artikel 33.2 i Montrealkonventionen ären regel om domsrätt. Den pekar inte ut vid vilken domstol talan får väckas utan säger bara att talan får föras inom den stats territorium där passageraren hade sin huvudsakliga och stadigvarande bostad för olyckan.Det förhållandet att frågan om vid vilken domstol talan får väckas inte regleras i konventionen innebär inte att frågan måste regleras särskilt isvensk rätt. Om svensk domsrätt föreligger och det saknas en särskild regel omvid vilken domstol talan skall väckas, får de allmänna forumreglerna irättegångsbalken (RB) användas.Det är emellertid inte säkert att det alltid finns en behörig svensk domstolenligt de allmänna forumreglerna i de fall då talan får väckas i enligtartikel 33.2 i konventionen. Finns det ingen behörig svensk domstol är densvenska domsrätten utan värde för den skadelidande. Det kan visserligen hävdasatt en situation av det här slaget i praktiken inte skulle behöva uppstå,eftersom svenska domstolar med eller utan direkt lagstöd skall bestämma att enviss domstol är behörig när svensk domsrätt föreligger. Detta torde varainnebörden av Högsta domstolens praxis. Det kan emellertid vara vanskligt att iett konkret fall avgöra vilken domstol som skall anses vara behörig. För attundvika denna svårighet för domstolarna och för att öka rättssäkerheten ochförutsebarheten för de skadelidande, bör därför en särskild forumregel införas i 9 kap. luftfartslagen.Frågan är dock hur en sådan forumregel bör utformas. Det ligger närmast tillhands att föreskriva att behörig domstol är domstolen på den ort därpassageraren för olyckan hade sin huvudsakliga och stadigvarandebostad. Även andra domstolar, exempelvis domstolen där den skadelidande bor, får anses förenliga med Montrealkonventionen, men ett sådant alternativ skulle inte med säkerhet ge en behörig domstol i alla de fall svensk domsrätt föreligger(den skadelidande kan vara en annan person än passageraren och bosattutomlands). Med hänsyn till vad som anförts föreslås att den särskildaforumregeln skall hänvisa till domstolen på den ort där passageraren vidtidpunkten för olyckan hade sin huvudsakliga och stadigvarande bostad. Detbegrepp i svensk rätt som ligger närmast "huvudsakliga och stadigvarande bostad" är begreppet hemvist.En annan fråga är om domstolen på den ort där passageraren hade sitt hemvistskall vara exklusivt behörig i de fall talan förs i enligt den särskilda bestämmelsen i artikel 33.2 i Montrealkonventionen. Exklusiv behörighet innebär att talan inte kan föras vid någon annan domstol med stöd av de allmännaforumreglerna i 10 kap. RB. De skäl som anförts för att införa en särskildforumregel talar enligt regeringens uppfattning för att behörigheten skall varaexklusiv. Detta torde inte innebära någon nackdel för de skadelidande, särskiltinte som domstolen är alternativ till de fyra domstolar som anges i artikel33.1. Mot denna bakgrund skall forumregeln vara exklusiv i förhållande till 10kap. RB.8.6 Ansvarsförsäkring för transportörer8.6.1 InledningArtikel 50 i Montrealkonventionen innehåller regler om generellförsäkringsplikt. Artikeln har två stycken. Den första punkten innebär enskyldighet för varje fördragsslutande stat att se till att dess transportörerhar en försäkring som täcker deras ansvar enligt Montrealkonventionen. Den andra punkten ger varje stat rätt att ställa krav på vilken ansvarsförsäkring delufttrafikföretag som vill flyga till, från eller inom sagda stat skall ha.I det följande behandlar regeringen först frågan om vilken ansvarsförsäkringsvenska respektive utländska transportörer skall ha. Därefter behandlas fråganom vem som skall utöva tillsynen över att transportörerna uppfyller sinförsäkringsplikt och till vilken nivå de bör vara försäkrade.8.6.2 ÖvervägandenRegeringens förslag: Svenska transportörer skall ha en ansvarsförsäkring somtäcker deras skadeståndsansvar enligt Montrealkonventionen. Svenskatransportörers ansvarsförsäkring skall täcka skyldigheten att betala förskottvid olyckor utöver det rena skadeståndsansvaret.Utländska transportörer som transporterar passagerare, bagage eller gods tilleller från eller mellan orter i skall ha en ansvarsförsäkringsom täcker deras skadeståndsansvar enligt Montrealkonventionen.Tillsynen över att transportörerna fullgör sin skyldighet att ha försäkringskall utövas av . Regeringen eller den myndighet regeringenbestämmer () får föreskriva närmare bestämmelser omförsäkringsplikten.Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorianföreslås att svenska staten skall vara undantagen från kravet påansvarsförsäkring. Dessutom föreslås att kravet på ansvarsförsäkring förutländska transportörer skall gälla generellt med avseende på transporter till,från eller inom , inte enbart för de transportörer som faktiskt utförtransporterna.Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalat sig om förslaget hartillstyrkt förslaget eller inte haft något att erinra mot det. Hovrätten förVästra har efterlyst ett förtydligande av vilka transportörer som skallanses vara svenska.Skälen för regeringens förslag Svenska transportörerI och med att tillträder Montrealkonventionen åtar sig enskyldighet att i enlighet med artikel 50 kräva av svenska transportörer att detecknar en försäkring som är tillräcklig för att täcka deras skadeståndsansvarenligt konventionen. Eftersom EG-lufttrafikföretags försäkringsskyldighetregleras i gemenskapsrätten, gäller frågan här enbart för svenska transportörersom inte är EG-lufttrafikföretag. De svenska transportörer som inte ärEG-lufttrafikföretag är sådana transportörer som inte har en operativ licensenligt förordning (EEG) nr 2407/92. Av artikel 2 och 3 i denna förordningframgår att en person eller ett officiellt organ som är etablerat i gemenskapenmåste ha en operativ licens för att få utföra lufttransporter mot betalning avpassagerare, bagage, gods eller post inom gemenskapen.I promemorian och i lagrådsremissen diskuteras frågan om det är nödvändigt attinföra krav på ansvarsförsäkring för samtliga svenska transportörer som inte ärEG-lufttrafikföretag. Övervägandena leder till slutsatsen att kravet bör gällaför dessa transportörer med undantag för svenska staten. Lagrådet har ifrågasatt om detta undantag för svenska staten har tillräckligt stöd iMontrealkonventionen. Vidare har Lagrådet anfört att det kan ifrågasättas om det är förenligt med EG-rättens krav på likabehandling att inte göra motsvarandeundantag i vart fall för övriga EG-stater.Lagrådets synpunkter ger anledning till att överväga om undantag för svenskastaten bör göras. Att låta försäkringsplikten formellt omfatta svenska statenkan inte anses innebära någon beaktansvärd ekonomisk belastning eller någraolägenheter i övrigt för staten. I lagrådsremissen anges att en deklaration omsjälvförsäkring bör kunna godtas vid transporter som utförs av främmande stater. Omfattar försäkringsplikten den svenska staten, bör även staten, om fråganskulle bli aktuell, kunna uppfylla sina skyldigheter genom en garantiförbindelse av det slag som en sådan deklaration utgör.Mot denna bakgrund anser regeringen att något undantag för svenska staten frånkravet på ansvarsförsäkring inte bör göras.Det finns inte heller några skäl för att undanta andra svenska offentliga organ, exempelvis kommuner och landsting. I den utsträckning en kommun eller ettlandsting är att anse som transportör enligt konventionen bör kravet påansvarsförsäkring gälla.I övrigt ingår i gruppen svenska transportörer som inte är EG-lufttrafikföretagsådana personer eller företag vilka, utan att själva utföra lufttransporter,säljer lufttransporter i eget namn. Här kan kravet på ansvarsförsäkring fåpraktisk betydelse för exempelvis svenska researrangörer och speditörer, om dehar funktionen av transportör i Montrealkonventionens mening. Även denna gruppbör omfattas av försäkringskravet.Med hänsyn till det nu anförda föreslår regeringen att det i 9 kap. 6 §luftfartslagen skall föreskrivas att svenska transportörer skall ha enansvarsförsäkring som täcker deras skadeståndsansvar enligtMontrealkonventionen.En särskild fråga som uppkommer i förhållande till svenska transportörer,inklusive svenska lufttrafikföretag, är om den ansvarsförsäkring somtransportörerna är skyldiga att teckna även skall täcka skyldigheten att betalaförskott. Det är oklart om hänvisningen i artikel 50 till skadeståndsansvaretenligt Montrealkonventionen även innefattar skyldighet att betala förskott.Frågan regleras inte i EG-rätten. Det finns inget hinder mot att i svensk lagställa upp ett krav på att svenska transportörers ansvarsförsäkring även skallomfatta skyldigheten att betala förskott.Det skulle vara en fördel för den skadelidande om transportörensansvarsförsäkring även täcker förskottsbetalningar. En sådan ordning främjar ensnabb och effektiv skadereglering. Det bör därför enligt regeringens uppfattning föreskrivas i 9 kap. 6 § luftfartslagen att en svensk transportörs försäkringäven skall täcka skyldigheten att betala förskott.En remissinstans, Hovrätten för , har efterlyst ett förtydligandeav frågan om vilka transportörer som skall anses vara svenska.Ett sätt att förtydliga detta skulle vara att ange vilka transportörer som skall anses svenska i författningstexten. Det är dock tveksamt om det låter siggöras, eftersom det vore att bestämma hur ett begrepp i Montrealkonventionenskall tolkas.Enligt traktaträtten skall en internationell överenskommelse ges samma tolkningi alla fördragsslutande stater. Till ledning för tolkningen kan exempelvis de så kallade "travaux preparatiore" användas, dvs. rapporter m.m. från demellanstatliga möten som ledde fram till den internationella överenskommelsen.En annan källa vid tolkningen kan vara internationellt erkända rättsgrundsatser.Det får endast anses lämpligt att definiera ett konventionsbegrepp om dessa"förarbeten" eller andra tolkningskällor ger ett tydligt svar på hur det skalldefinieras. ger dock inte förarbetena till Montrealkonventionen något tydligt svar på hur det nu aktuella begreppet skall definieras. Därför väljerregeringen att avstå från att föreslå en definition av vilka transportörer somskall anses vara svenska respektive utländska. Frågan blir i stället en fråga om tolkningen av Montrealkonventionen. Den behandlas kortfattat iförfattningskommentaren till 9 kap. 6 § luftfartslagen. Utländska transportörerNär det gäller utländska transportörer, är frågan hur bestämmelsen i andrameningen i artikel 50 i konventionen skall genomföras. Bestämmelsen ger Sverigerätt att ställa krav på ansvarsförsäkring för utländska transportörer somtrafikerar att ställa krav på försäkring gäller i princip för alla typer avutländska transportörer. Den gäller för det första alla utländskalufttrafikföretag. För det andra gäller den för främmande stater och andrautländska offentliga organ. Slutligen gäller den för de utländska rättssubjektsom utan att vara lufttrafikföretag säljer lufttransporter i eget namn. Fråganär om rätten bör utnyttjas, och om det i så fall bör ske i förhållande tillsamtliga dessa typer av transportörer.I avsnitt 6 har konstaterats att det finns ett behov av att stärkaflygpassagerarnas ställning. Det konstateras att ett av de viktigasteelementen i ett starkt passagerarskydd är att passagerarnas möjligheter att fåut den ersättning de har rätt till garanteras. Detta är syftet med denförsäkringsplikt som införs. Det skulle med rätta kunna anföras att det nyasystemet skulle halta om inte utnyttjade möjligheten att ställa krav påförsäkring för utländska transportörer. Om så skedde skulle det ju bara vara depassagerare som färdas med en svensk transportör som med säkerhet skulle varagaranterade slutlig ersättning. Mot denna bakgrund bör utnyttjamöjligheten att ställa krav på försäkring för utländska transportörer.De utländska transportörer som är EG-lufttrafikföretag omfattas avförsäkringsbestämmelserna i gemenskapsrätten. Därmed gäller frågan i vilkenutsträckning försäkringsplikten bör omfatta samtliga de olika kategorierna avutländska transportörer under Montrealkonventionen med undantag avEG-lufttrafikföretag.Den största gruppen av utländska transportörer som trafikerar ärutländska lufttrafikföretag. Det finns ingen anledning att underlåta att ställakrav på ansvarsförsäkring för denna grupp.Däremot kan det ifrågasättas om det finns anledning att ställa krav påansvarsförsäkring för sådana utländska rättssubjekt som utan att varalufttrafikföretag säljer lufttransporter i eget namn. De lufttransporter somsvenska personer köper av denna typ av transportörer torde i huvudsak varalufttransporter till, från eller inom . I sådana fall kanpassagerarskyddet tillgodoses genom den försäkring som det svenska ellerutländska lufttrafikföretag som skall utföra transporten har. De fall där ettförsäkringskrav skulle kunna få någon egentlig betydelse är när en svensk person köper en flygresa som skall ske helt utanför av en utländsk transportör av den aktuella typen. Dessa fall får dock anses ha för liten anknytning tillSverige för att det skall vara rimligt att reglera dem i svensk rätt. Motbakgrund härav finner regeringen att kravet på ansvarsförsäkring bara bör gällaför utländska transportörer som faktiskt utför lufttransporter till, från ellerinom Sverige.Frågan är slutligen vad som bör gälla i förhållande till utländska stater ochandra offentliga organ i utlandet. Det kan i vissa fall vara osäkert om denutländska transportören i fråga skall betraktas som en stat eller ett offentligt organ eller som ett lufttrafikföretag. Det förekommer fortfarande i vissastater att en del av bedriver passagerartrafik.Gränsen mellan vad som skall betraktas som en stat och ett statsägtlufttrafikföretag kan i vissa fall vara diffus. Särskilt i sådana fall kan detfinnas skäl för att ställa krav på att eventuell skadeståndsskyldighet är täcktav försäkring. Regeringen anser mot den bakgrunden att det i lagen inte börgöras något undantag från kravet på ansvarsförsäkring för denna kategori avutländska transportörer.Lagrådet har anfört att texten i artikel 50 i Montrealkonventionen närmast handen att rena överflygningar inte omfattas av försäkringsplikten. Avsikten med förslaget är inte heller, såsom noterats i Lagrådets yttrande, att regleradessa fall. Detta bör som Lagrådet påpekat framgå tydligt av lagtexten.Från har inhämtats att verket i vissa fall, med stöd avbestämmelserna i 7 kap. luftfartslagen, ställer krav på försäkring förpassagerare, bagage och gods vid överflygningar över svenskt territorium. Frågan om sådana omständigheter föreligger som motiverar ett sådant krav bör också ifortsättningen bedömas från fall till fall inom ramen för verketstillståndsgivning enligt 7 kap. luftfartslagen.