prop · GP03100d13 · 2002-04-15 00:00:00 — I diagram 1.5 redovisas hur barnfamiljernas, ålderspensionärernas och ungdomarnas relativa inkomster varierat över tiden. Relativ inkomst definieras som genomsnittlig justerad disponibel inkomst i gruppen i förhållande till motsvarande genomsnitt för totalbefolkningen. För att underlätta jämförelser av utvecklingen har nivån för samtliga grupper satts till 1991. Diagram 1.5 Ekonomisk standard för barnfamiljer, ungdomar () och ålderspensionärer i förhållande till hela befolkningen 19911999 Källa: HEK, SCB, beräkningar Ungdomarnas () inkomststandard låg betydligt under genomsnittet i befolkningen och de drabbades särskilt hårt av den sjunkande sysselsättningen i början av 1990- talet. Detta syns tydligt i deras relativinkomster som sjönk kraftigt . Därefter har en snabb återhämtning skett även om nivån fortfa- rande är något lägre än 1991. Utbyggnaden av gymnasieskolan med ett tredje studieår i kombination med den svaga arbetsmarknaden har medfört att allt fler valt att studera, med en svagare inkomst som följd. Barnfamiljernas ekonomiska situation försämrades . Detta kan till stor del förklaras av stigande arbetslöshet samt att de drabbades hårdare av saneringsprogrammet än andra grupper. Efter bottennoteringen 1997 har en viss återhämtning skett. har insatser gjorts för att förbättra barnfamiljernas situation, bl.a. har barnbidragen höjts successivt åren 20002001 och infördes en maxtaxa i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Effekterna av dessa åtgärder kan ännu inte utläsas i den officiella inkomststatistiken. Sannolikt kommer det att påverka barnfamiljernas ekonomi positivt. Andelen barn som lever i familjer med svag ekonomi är internationellt sett mycket låg i Sverige.8 Andelen ökade dock från 1996. Därefter har andelen sjunkit igen och 1999 var den . Diagram 1.6 Andel barn () som lever i familjer med svag ekonomi 19911999 Källa: HEK, SCB, beräkningar Ålderspensionärers ekonomiska standard har, med undantag , förbättrats succes- 8 Se t.ex. bilaga 3 Prop. 1999/2000:100. har gruppens genomsnittliga inkomststandard ökat kraftigt jämfört med övriga grupper. ligger förändringstalen på samma nivå som genomsnittet i befolkningen. Förbättringen har flera förklaringar. För det första påverkas pensionärer inte direkt av stigande arbetslöshet. För det andra ersätts äldre pensionärer successivt med yngre pensionärer med högre ATP-pension. Slutligen drabbade konsolideringen av de offentliga finanserna inte pensionärsgrupperna i samma utsträckning som övriga grupper. 2Omfördelning genom offentliga tjänster Regeringen har i olika sammanhang framhållit att analyserna av fördelningen av den ekonomiska välfärden behöver breddas och fördjupas. Nästan alla fördelningsanalyser använder disponibel inkomst som mått på levnadsstandard och fördelning av ekonomiskt välstånd. Den disponibla inkomsten exkluderar emellertid de resurser som tillhandahålls genom offentliga tjänster, såsom omsorg om unga och gamla, utbildning samt hälso- och sjukvård. För att få en mer komplett bild av välfärdens fördelning, bör därför subventionsvärdet av dessa tjänster inkluderas. Den offentliga konsumtionen uppgår till ca , vilket utgör ungefär en fjärdedel av BNP. I denna analys ingår endast individuella tjänster till en produktionskostnad på ca . Detta kan ställas i relation till de kontanta inkomstöverföringarna till hushållen på ca . Även om subventioner inte utgörs av kontanter, har de ett värde för mottagaren eftersom denne annars skulle få betala för utnyttjande av tjänsten. Fördelningspolitiska motiv ligger ofta till grund för samhällets omfattande engagemang i att tillhandahålla subventionerade tjänster. Offentligt subventionerad utbildning syftar till att ge barn och ungdomar likvärdig utbildning oberoende av bakgrund. Utbildning syftar ytterst till att skapa likvärdiga förutsättningar för sysselsättning och livsinkomst, oavsett individens bakgrund. Genom offentlig vård och om- 2001/02:100 BILAGA 3 sorg vill samhället förbättra livsvillkoren för sjuka och handikappade. Behov, inte ekonomiska förhållanden, skall bestämma tillgången till vård och omsorg. Människors grundläggande förutsättningar och risker i livet är ojämnt fördelade. Personer med högre utbildning har ofta god hälsa, bättre inkomst, låg risk i arbetet samt en längre livslängd. Personer med svag hälsa har ofta lägre utbildning, högre arbetslöshet, lägre inkomst, högre risk i arbetet och riskerar att dö . Marknaden klarar sällan av att utjämna dessa skillnader i förutsättningar och risker. I , liksom i de flesta andra industriländer, har man därför valt att subventionera olika tjänster som barnomsorg, utbildning, hälso- och sjukvård samt äldreomsorg. Dessa subventioner utvärderas sällan utifrån fördelningspolitisk synvinkel. Under den ekonomiska krisen under 1990- talets första hälft tvingades kommuner och landsting att skära ned sina utgifter. Ekonomin har återhämtat sig och regeringen prioriterar verksamheten inom vård, skola och omsorg. Mot denna bakgrund är det angeläget att komplettera den traditionella fördelningsanalysen genom att belysa hur dessa offentliga tjänster fördelas. Fördelningseffekter av subventionerade offentliga tjänster kan bedömas utifrån ett antal olika fördelningsmål. En detaljerad genomgång av frågeställningar som rör mål inom fördelningspolitiken samt kunskapsläget inom forskningen, gjordes i den fördelningspolitiska redogörelsen till budgetpropositionen för 2000.9 Det finns ett antal viktiga överväganden att göra i samband med utvärderingar av fördelningspolitiska effekter av den offentliga konsumtionen. Några centrala frågeställningar lyfts fram nedan. Är offentligt subventionerade tjänster tillgängliga i lika omfattning för alla och av samma kvalitet? Det är mycket få i som ifrågasätter offentliga ingripanden i syfte att skapa förutsättningar för vård, omsorg och utbildning på lika villkor för alla medborgare. För att kunna utvärdera dessa mål krävs omfattande kunskaper 1999/2000:1 bilaga 4. 2001/02:100 BILAGA 3 om människors behov av olika tjänster, tillgången på tjänster och deras kvalitet. Är det faktiska utnyttjandet av offentliga tjänster lika för dem som har lika behov? Samhället vill, av rättviseskäl aktivt påverka medborgarnas val, bl.a. genom utbildning och information. Exempelvis bör barn ges samma förutsättningar att nyttja barnomsorgen, oavsett föräldrarnas utbildning eller inkomst. Studier av fördelningseffekter av offentliga tjänster baseras ofta på den faktiska konsumtionen, men bortser oftast från att skillnader i användning kan spegla såväl olika val som olika behov. Behov är i regel mycket svårt att mäta. Fördelas offentliga tjänster så att de gynnar resurssvaga personer? Höginkomsttagare betalar mer i skatt än låginkomsttagare och bidrar därmed till en större del av finansieringen av offentliga tjänster. Om båda grupperna har lika tillgång till och utnyttjar tjänsten med samma kvalitet sker en omfördelning. Underlättar offentliga tjänster individens omfördelning av resurser över livet? Ofta är behoven som störst de perioder i livet när inkomsten är som lägst. Många medborgare skulle ha svårt att lösa denna omfördelning på marknaden. Det finns inga undersökningar som visar hur stor del av den offentliga konsumtionen i som utjämnar resurser över livet respektive hur stor del som utjämnar mellan ekonomiskt svaga och välbeställda. Medför subventioneringen en utjämning av faktiska livsvillkor? Syftet är inte att nå en jämn konsumtion av tjänster utan att utjämna faktiska levnadsförhållanden. I finns en utbyggd statistik och omfattande forskning om skillnader i levnadsförhållanden. Endast undantagsvis värderas dock välfärd och ekonomisk standard i förhållande till den omfattande subventionen av offentliga tjänster. En central fråga är om grundläggande välfärd som hälsa, kunskap och livslängd är jämnare fördelad i , än i länder med mindre omfattande verksamhet i offentlig regi. Påverkar subventionerade offentliga tjänster medborgarnas beteende och är användaravgifterna rättvisa? Människors beteende påverkas inte enbart av subventionen i sig, utan även av den avgift som man betalar för offentliga tjänster samt av finansieringen via skatten. Många tjänster är gratis, för en del betalas en fast avgift, medan andra tjänster har inkomstrelaterade avgifter. Avgiftssättningen utgör en viktig del i den omfördelning som sker. Höga avgifter kan påverka efterfrågan så att utnyttjandet inte sker efter behov. På samma sätt kan alltför låga avgifter leda till överutnyttjande. Nyttan av offentlig omfördelning bör vägas mot eventuella snedvridningar som orsakas av skattesubventionerade offentliga tjänster. Höga skatter, i kombination med användaravgifter och inkomstprövade bidrag, kan leda till höga sammanlagda marginaleffekter. Alltför höga marginaleffekter försvagar drivkrafterna till arbete, vilket minskar de framtida möjligheterna att tillhandahålla resurser för de offentliga välfärdssystemen. 2.1.2En databas över offentlig konsumtion SCB fick i uppdrag att framställa en databas över individernas och hushållens inkomster och konsumtion av offentliga tjänster avseende . Databasen bygger på SCB:s undersökning av hushållens ekonomi 1999 (HEK) och har kompletterats med uppgifter från andra register. Analysen i detta kapitel grundar sig på dessa data. Resultat från en liknande studie avseende 1997 och mycket av teorin och forskningsläget finns redovisat i den fördelningspolitiska redogörelsen i budgetpropositionen för 2000.10 Analysen här, liksom i redogörelse, avser endast de resurser som fördelas i form av individuella tjänster. De subventioner som omfattas är barnomsorg, utbildning, arbetsmarknadsåtgärder, individuell familjeomsorg, färdtjänst, äldreomsorg i form av särskilt boende och hemtjänst, sluten sjukhusvård och öppenvård samt läkemedel och tandvård. Tjänster som kan konsumeras av många personer gemensamt (kollektiva tjänster), såsom infrastruktur, försvar, rättsväsende och polis har inte beaktats. Metoden för att beräkna subventioner och fördela dem på hushåll och individer följer samma principer som vid tidigare studie. Databasen innehåller konsumtion och kostnader i något högre grad än 1997, vilket försvårar en jämförelse mellan åren. Värdet av subventionen antas motsvara produktionskostnaden minus användaravgiften. Den beräknade subventionen kan således inte likställas med individens egentliga värdering av 1999/2000:1 bilaga 4. I vissa fall överskattar den beräknade subventionen det värde som en person ger tjänsten medan subventionen i andra fall underskattar värdet. I ytterligare andra fall uppkommer värdet först över tiden. 2.2Fördelningen av offentliga subventioner 1999 Detta avsnitt belyser den grundläggande frågan om hur fördelningen av ekonomisk standard förändras ett visst år om man förutom inkomsten även beaktar värdet av subventionerade offentliga tjänster. Här redovisas det faktiska nyttjandet medan diskussionen om nyttjandet i förhållande till hushållens behov delvis tas upp i avsnitten som mer i detalj behandlar enskilda tjänster. Skatter, transfereringar och offentligt subventionerade tjänster har ett starkt inslag av omfördelning över livet. I diagram 2.1 redovisas dessa fördelat efter individens ålder. Transfereringar som riktar sig till hushållet (t.ex. bostadsbidrag) har fördelats på hushållets medlemmar. Övriga transfereringar (t.ex. sjukpenning, pension) och offentliga subventioner är de som individen tar emot. Skatt avser den inkomstskatt som personen betalar på arbete och socialförsäkringstransfereringar eller på kapital. Barn och ungdomar har låga värden på skatt och transferering. Den genomsnittliga skatten per person är som högst till följd av att löneinkomster stiger med ålder. Transfereringar från socialförsäkringssystemen varierar . Därefter ökar de mycket kraftigt som följd av förtids- och ålderspensioner och är som allra högst () i 65-års- åldern. I högre åldrar minskar successivt sedan transfereringarna som följd av att äldre personer har lägre ålderspensioner. Subventioner är ofta direkt knutna till ålder, exempelvis barnomsorg, utbildning och äldreomsorg. De är därför höga bland de yngsta och bland de allra äldsta. 2001/02:100 BILAGA 3 , vilket kan jämföras med för personer . Diagram 2.1 Individuell skatt, transferering och subvention i olika åldersgrupper 1999. 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 Källa: HEK, SCB, beräkningar Den statiska åldersanalysen väcker frågan om hur stor del av skatt, transferering och subvention som omfördelar över livet respektive mellan individer. Sådana analyser kräver dock tillgång till paneldata där individerna kan följas över tiden. Analyser med hjälp av simulerade livsförlopp har visat att av skatter och bidrag endast är en årlig rundgång.11 är en omfördelning över livet. Återstående utgör en omfördelning mellan individer. Analysen avser endast skatter och transfereringar, inte offentlig konsumtion. Många av socialförsäkringssystemens syften är att omfördela risk mellan olika personer och inte i första hand att omfördela resurser mellan olika åldrar. Fördelningen av offentliga subventioner i olika åldersgrupper pekar på att en stor del av den offentliga konsumtionen utgörs av en omfördelning från förvärvsaktiv ålder till i livet. Mycket stora belopp i form av sjukvård och äldreomsorg tillgodogörs då de äldsta.12 Ett alternativt antagande som tillämpas i följande analys är att värdet av subventionen helt tillfaller 11Hussenius, Selén 1994. Med rundgång avses transfereringar och skatter som individen via olika system betalar till sig själv under ett givet år. 12Batljan, , bilaga 8 till LU 1999/2000. 2001/02:100 BILAGA 3 det hushåll personen hör till. Det är analogt med att personer i ett hushåll antas ha gemensam ekonomi. Alla i hushållet förutsätts ha lika stor nytta av subventionen till ett barns barnomsorg eller utbildning, eftersom alla i hushållet annars antas ha behövt bidra med att betala för tjänsten. Hushållets totala subvention fördelas lika på varje medlem i hushållet. Den disponibla inkomsten inklusive subvention avser således summan av justerad kontant disponibel inkomst och beräknad total subvention per capita. Den ekonomiska standarden skiljer sig betydligt mellan personer som hör till olika hushållstyper, vilket har ett samband med åldersskillnader, dvs. var i livscykeln man befinner sig (diagram 2.2). Ensamstående har lägre standard än sammanboende. Personer utan barn har högre standard än barnfamiljer och standarden minskar med ökat antal barn i hushållet. Efter att subventioner inkluderats förändras bilden. Barnfamiljers och framför allt ensamföräldrars resurser ökar betydligt när subventioner räknas in. Mest ökar de dock för ensamstående ålderspensionärer. Som framgår av diagrammet och underbilagetabell 3.2 sker en betydande utjämning för olika hushållstyper när hänsyn tas till subventionen från offentliga tjänster. Diagram 2.2 Justerad disponibel inkomst och subvention i olika hushållstyper 1999 0 50 000 100 000 150 000 200 000 250 000 Källa: HEK, SCB, beräkningar E0= Ensam utan barn, E+= Ensam med barn, G0= Gift/samboende utan barn, G+= Gift/samboende med barn, Ö0= Övriga hushåll utan barn, Ö+= Övriga hushåll med barn/ungdomar, PE= Ensamstående pensionär, /samboende pensionär, hushåll med minst en pensionär Inkomst av lön, näringsverksamhet och kapital (faktorinkomsten) är ojämnt fördelad i befolkningen. De som har högst ekonomisk standard (kvintil 5) står för av alla faktorinkomster (tabell 2.1). Deras faktorinkomst är drygt 10 gånger högre än inkomsten bland femtedelen med lägst standard. Skatt och sociala transfereringar utjämnar inkomsten kraftigt. Den disponibla inkomsten är därför mycket jämnare fördelad. Personer i kvintil 5 hade 3,4 gånger högre ekonomisk standard jämfört med de med lägst standard. Tabell 2.1 Faktorinkomst och disponibel inkomst justerad för försörjningsbörda med och utan offentlig subvention 1999. Andel i olika inkomstgrupper. Inkomstgrupper efter disponibel inkomst justerad för försörjningsbörda Kvintil 5/kvintil 1 Källa: HEK, SCB, Finansdepartements beräkningar Subvention genom offentliga tjänster är betydligt högre för personer med låg ekonomisk standard. Kvoten mellan femtedelen med högst standard och den med lägst minskar till 2,3 gånger. Det innebär att subventioner i likhet med skatter och transfereringar har en utjämnande effekt på de ekonomiska resurserna räknade statiskt. Tabell 2.2 Inkomstspridning för olika inkomstslag 1999 Gini-koefficienten för justerad inkomst efter hushållets sammansättning Faktorinkomst (F) Bruttoinkomst (B) Disponibel inkomst justerad för försörjningsbörda (D) Disponibel inkomst justerad med offentlig subvention (S) Samlad effekt (F) - (S) Transfereringseffekt (F) (B) Skatteeffekt (B)- (D) Subventionseffekt (D) (S) Källa: HEK, SCB, beräkningar Inkomstspridningen minskar således när subventionsvärdet av offentliga tjänster adderas till den disponibla inkomsten. Gini-koefficienten sjunker från 0,257 till 0,203, dvs. eller 0,054 enheter (tabell 2.2). Utjämningseffekten är dock betydligt större för transfereringar och skatter. Den relativa skillnaden beror dock på i vilken ordning effekten beräknas och på hur stor spridningen är före utjämningen. Subvention av barnomsorg är nästan dubbelt så stor för de tre femtedelar personer med lägst ekonomisk standard jämfört med femtedelen med högst standard (diagram 2.3 och underbilagetabell 3.2). Även utbildningssubventionen har ett samband med inkomst. Utbildningssubvention utgör eller av den disponibla inkomsten för femtedelen personer med lägst ekonomisk standard mot eller för femtedelen med högst inkomst. Detta beror främst på att barnfamiljer och högskolestuderande i genomsnitt har låga inkomster. Äldreomsorgen visar det största sambandet med inkomsten och varierar från i den lägsta kvintilen till i den högsta. Sjukvårdssubventionen varierar från i den lägsta inkomstgruppen till i de högsta. Diagram 2.3 Subventioner i olika inkomstgrupper 1999 Andel av disp ink Inkomstgrupper (kvintiler) Källa: HEK, SCB, beräkningar Den totala subventionens andel av disponibel inkomst är mycket högre bland personer med lägst ekonomisk standard jämfört med de med högst standard (mot ). De samlade effekterna kan också belysas genom att man beräknar ett nettobidrag för varje person som skillnaden mellan betald skatt och mottagen social transferering plus subvention. Den femtedel personer som har högst ekonomisk standard bidrar netto med ca 2001/02:100 BILAGA 3 medan femtedelen med lägst standard netto tar emot ca . av medborgarna får mer resurser i form av social transferering och offentligt subventionerad tjänst än vad man betalar i skatt på inkomst av tjänst och kapital. Nettobidragen summerar inte till noll då det även finns andra indirekta skatter och avgifter som bidrar till finansieringen av offentliga tjänster. Diagram 2.4 Nettobidrag i olika inkomstgrupper 1999 Inkomstgrupper (kvintiler) Källa: HEK, SCB, beräkningar Kvinnor får något högre subventioner än män inom alla offentliga tjänster även när hänsyn tagits till åldersskillnader (diagram 2.5). Skillnaderna är i allmänhet små och kan förklaras av större deltagande i utbildning, större behov av omsorg eftersom äldre kvinnor oftare lever ensamma osv. Diagram 2.5 Subventioner till kvinnor och män 1999. Barn Utb Arbm.åtg Ohälsa Äldre Totalt Källa: HEK, SCB, beräkningar 2001/02:100 BILAGA 3 3Offentliga subventioner efter behov? Föregående avsnitt visade att inkomstskillnaderna mellan ekonomiskt svaga och välbeställda i hela befolkningen minskar när värdet av subventioner i den offentliga konsumtionen beaktas. Detta kan delvis förklaras av att behovet av de offentliga tjänsterna är störst under de perioder i livet när inkomsterna tenderar att vara låga. En central fördelningsfråga som följer av detta är om nyttjandet av offentliga tjänster är lika för personer som har samma behov eller förutsättningar. I avsnitt 2.2 redovisades genomsnittliga subventioner för grupper utan egentlig hänsyn till gruppernas eventuella behov av de skilda tjänsterna. I detta avsnitt redovisas olika subventioner för de grupper som i någon mening är målgrupp för respektive subvention. I de flesta fall innebär det att subventionerna beräknas för individer i relevanta ålderskategorier. Vad gäller exempelvis barnomsorgen beräknas de genomsnittliga subventionerna till hushåll med barn i åldern . Dessutom redovisas subventionerna uttryckta som andel av disponibel inkomst. Kalkylen av subventionerna som andel av inkomsten ger indikationer på den omfördelning av resurser som sker genom de olika offentliga tjänsterna. Som tidigare nämnts kan dock inte subventionerna jämställas med vanliga inkomster. Barnomsorgens huvudsakliga syfte är att genom pedagogisk gruppverksamhet stimulera barns utveckling och lärande samt att bidra till goda uppväxtvillkor. Barnomsorgen skall också underlätta för föräldrar att förena föräldraskap och förvärvsarbete eller studier. Den stora utbyggnaden av barnomsorgen inleddes på 1970- talet. ökade antalet barn i daghem, fritidshem och familjedaghem från drygt 154 000 till 723 000.13 I detta avsnitt undersöks om nyttjande och subventioner av förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg var jämt fördelade med hänsyn till föräldrarnas utbildning och inkomster. Andra viktiga frågor som exempelvis barnomsorgens betydelse för barnens utveckling behandlas dock inte. Offentligt finansierad omsorg för barn i åldern analyseras här. är föräldrarna oftast hemma med barnet med ersättning från föräldraförsäkringen. Fram till dess att barnen börjar skolan kan de sedan vara inskrivna i förskoleverksamhet.14 börjar de flesta barn i skolan (förskoleklass), och behovet av barnomsorg minskar. Skolbarn kan vara inskrivna i skolbarnsomsorgen. Nyttjande och subventioner i barnomsorgen analyseras för barn i åldern respektive . Undersökningen avser 1999, men har det skett flera förändringar inom barnomsorgen. Kommunerna är skyldiga att erbjuda förskolebarn med arbetslösa eller föräldralediga föräldrar plats i barnomsorgen minst . Maxtaxa har införts i förskola, fritidshem och familjedaghem. Det pedagogiska perspektivet har blivit tydligare att förskolan i första hand är till för barnets skull, dess omsorg, utveckling och lärande. Förskolan ska vara till för alla barn, oavsett social och ekonomisk situation. 3.1.1Vad bestämmer nyttjandet? Nyttjandet av barnomsorg styrs av tillgång och efterfrågan på barnomsorgsplatser. Kommunerna var 1999 enligt lag skyldiga att tillhandahålla barnomsorgsplats för barn i åldern vars föräldrar förvärvsarbetar eller studerar. I vilken utsträckning föräldrar efterfrågar barnomsorgsplats beror på barnens ålder, föräldrarnas sysselsättning och arbetstider och önskemål samt de avgifter som kommunerna tar ut. För barn i åldern med förvärvsarbetande eller studerande föräldrar är barnomsorgen i stort sett fullt utbyggd.15 De allra flesta kunde 1999 få plats i barnomsorgen . Förvärvsarbetande eller studerande föräldrars barn i åldrarna återfanns 13 (2001) Beskrivande data om barnomsorg och skola 2000 Förskolor och familjedaghem. (2001) Barns omsorg. till i barnomsorg och bland 69-år- ingar var andelen . Endast någon enstaka procent uppgav att de efterfrågade ytterligare plats. För barn till arbetslösa och föräldralediga var situationen annorlunda. Andelarna i barnomsorg var lägre och för av barnen efterfrågades ytterligare barnomsorgsplats. 3.1.2Skillnader i nyttjandet av barnomsorg Det är vanligare att barn i familjer med högre ekonomisk standard har en plats i barnomsorgen än barn från familjer med en lägre standard (diagram 3.1). Detta gäller både förskoleverksamhet och, i något lägre grad, skolbarnsomsorg. I familjer med högst ekonomisk standard nyttjade av barnen i åldern barnomsorg, medan andelen i familjer med lägst ekonomisk standard endast var . Flera faktorer kan bidra till att förklara detta.