prop · GP0380 · 2002-01-17 00:00:00 — finns det anledning attsärskilt uppmärksamma vad ett politiskt system med flera olika nivåer ochkompetenser får för konsekvenser för det demokratiska beslutsfattandet.Flernivåstyrets följder har särskilt aktualiserats i och med medlemskap i . Många politiska beslut som tidigare fattades på nationell nivå fattas nupå EU-nivån. tillämpas inom EU den s.k. subsidiaritetsprincipen,vilken innebär att besluten skall fattas så nära medborgarna som möjligt.EU-arbetet och deltagandet i andra internationella organisationer får effekt påden politiska styrningen i . Exempelvis fattar EU många beslut därgenomförandet åligger den regionala eller lokala nivån. Det är också regeringoch riksdag som exempelvis ratificerar internationella konventioner men därmånga av åtagandena ligger inom ramen för kommunernas kompetens.I den alltmer komplexa flernivåstyrningen fattas också fler politiska beslutgenom förhandlingar. Genomförandet av EU-politiken sker i stor utsträckninggenom etablering av partnerskap med nationella, regionala och kommunala organsamt med företrädare för enskilda näringsintressen, företag ochintresseorganisationer. Inom kännetecknas regionalpolitiken också avpartnerskap. Idéspridning från detta sätt att arbeta har kraftfullt påverkatandra sammanhang. Ett belysande exempel är den omfattande processen medtillväxtavtal som involverat alla svenska regioner i ett intensivt arbete medutvecklingsfrågor . Bland förhandlingsforskare ochpraktiker är det en allmänt omfattad tes att tystnad under förhandlingsskedetgynnar möjligheterna att nå ett eftersträvat resultat. För medborgarna kan detemellertid vara svårt att få insyn och ha inflytande i sådana beslutsprocesseräven om syfte, motiv och resultat vid förhandlingar redovisas. När beslut vuxitfram i nätverk och partnerskap försvåras också ansvarsutkrävandet.Enligt bör det politiska systemet vara flexibelt när denpolitiska och ekonomiska verkligheten ständigt befinner sig i förändring.Samtidigt utmanar detta möjligheterna att ha tydlig kompetens- ochansvarsfördelning samt möjligheterna till insyn. Det försvårar i sin turmedborgarnas möjligheter att utkräva ansvar av de valda representanterna på deolika nivåerna. finns det anledning att följa hur flernivåstyretinklusive EU-medlemskapet påverkar den svenska demokratin. I detta sammanhangkan nämnas att en av de frågor som EU:s medlemsstater avser att diskutera vidnästa regeringskonferens är hur kompetensfördelningen mellan EU-nivån ochmedlemsstaterna bör se ut framöver. Nämnas kan också den översyn av helauppgifts- och ansvarsfördelningen inom den samhälleliga organisationen i som regeringen avser göra (prop. 2001/02:7).10.2 Att främja öppenhet, inflytande och möjligheter till ansvarsutkrävandeRegeringens bedömning: Den samlade kunskapen om och förtrogenheten meddemokratiskt beslutsfattande utgår i första hand ifrån demokratisktbeslutsfattande inom nationalstatens ram. Det är viktigt att öka kunskapen ochmedvetenheten om de nya formerna av beslutsfattande som växer fram i och med det alltmer komplexa flernivåstyret. Strukturer bör skapas som ger medborgarnamöjlighet till god insyn, delaktighet och inflytande liksom goda förutsättningar för ansvarsutkrävande. Regeringens tillsättande av ochinrättandet av Expertgruppen för EU-frågor bör ses som ett led i detta arbete.Skälen för regeringens bedömning: Genom globaliseringen kan sårbarhetöka genom större beroende av beslut utanför gränser osv. Samtidigtinnebär detta gränsöverskridande utbyte möjligheter. Internationellt samarbeteinom inte minst FN och EU ger tillfälle att fatta beslut tillsammans med andraländer om vägval i utvecklingen.Det är en utmaning att göra fler medborgare delaktiga i dessa sammanhang.Regeringen anser att medborgare, folkrörelser etc. och lokala myndigheter har en viktig roll att spela i det internationella samarbetet. Tillgång tillinformation och möjlighet att delta är grundläggande för att det civilasamhället skall kunna bidra till goda beslut i internationella organisationeroch effektivt genomförande på nationell nivå. Internationella folkrörelserspelar också en allt viktigare roll som bärare av lokala erfarenheter ochsakkunskap.Enligt regeringens mening är det möjligt att föra en politik som minskar densvenska demokratins sårbarhet och hindrar oönskade konsekvenser avglobalisering, förhandlingspolitik etc. Det är möjligt att föra en politik somökar möjligheterna till demokratisk påverkan. Utvecklingen är inte given. Det är i stor utsträckning den politiska viljan som avgör demokratins situation, såväl inom som i övrigt. Den samlade kunskapen om och förtrogenheten meddemokratiskt beslutsfattande utgår i första hand ifrån traditionelltdemokratiskt beslutsfattande inom nationalstatens ram. Ambitionen vad gäller denya former av beslutsfattande som växer fram i och med det alltmer komplexaflernivåstyret bör vara att främja medborgarnas möjlighet till deltagande,inflytande och delaktighet där politiska beslut fattas såväl nationellt sominternationellt liksom att skapa goda möjligheter för insyn och för att utkrävaansvar. I de fall ett deltagande inte är möjligt blir det desto viktigare attstärka och betona den representativa aspekten. Mandat kan formuleras i förvägoch återredovisas efteråt. Processerna däremellan måste bygga på förtroende ochrepresentativitet. Inriktningen på regeringens arbete kommer vara att skapastrukturer för detta.Regeringen har aktivt arbetat för ökad öppenhet inom EU. Medborgarna har enmöjlighet att granska besluten. Under det svenska ordförandeskapet antogsEuropaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 omallmänhetens tillgång till , rådets och kommissionenshandlingar. Förordningen innebär att medborgarnas rätt att få ta del avEuropaparlamentets, kommissionens och rådets handlingar förbättras jämfört medtidigare regler. Bland annat skall inte bara upprättade utan även inkomnahandlingar omfattas av regleringen, inklusive de handlingar avseende dengemensamma europeiska säkerhets- och försvarspolitiken som varituteslutna från rådets regler om handlingsoffentlighet. Institutionerna åläggsdessutom en skyldighet att upprätta offentliga register som skall varatillgängliga via Internet, samt att aktivt publicera en mängd handlingar ifulltext. Förordningen inför även ett skyndsamhetskrav för behandling avansökningar och en serviceskyldighet gentemot personer som vill ta del avhandlingar. Listan över sekretessbestämmelser är, till skillnad från i detidigare reglerna, uttömmande. Rådet antog ett beslut sominnebär att kategorier av rådsdokument automatiskt offentliggörs på Internet.Regeringen avser att även fortsättningsvis verka för en allt öppnare union.När det gäller språket skulle framför allt EU-dokument kunna utformas på ettenklare sätt. Det finns skäl att ta nya initiativ i syfte att förenhetliga ochförenkla de fördragstexter etc. som ligger som grund för EU:s arbete ochutveckling. I den regeringskonferens som avses inledas 2004 är en av de frågorsom avses behandlas just frågan om förenkling av fördragen för att göra demtydligare och lättare att förstå, men utan att ändra deras innebörd. har en viktig roll att spela i detta arbete.Inom EU pågår ett arbete med att utveckla nya styrelseformer inom unionen. Bland annat diskuteras nu direktiv om åtgärder för allmänhetens deltagande iutarbetandet av vissa planer och program avseende miljön. Arbetet med attutveckla nya styrelseformer är viktigt för att skapa en större legitimitet förunionens arbete och för att stärka de demokratiska värdena i den politiskaprocessen. Kommissionen har i detta arbete lagt fram , KOM (2001) 428. I vitboken lyfter kommissionen fram fem principer somkännetecknande för goda styrelseformer: öppenhet, delaktighet, tydligansvarsfördelning, effektivitet och konsekvens i beslutsfattandet.Vitboken innehåller en rad förslag och åtgärder för hur den politiska processeninom EU kan förbättras. Ett av förslagen är att de lokala och regionala nivåerna inom EU i större utsträckning skall involveras i EU:s beslutsprocess samt attdet bör ske på ett tidigare stadium än vad som görs . Ett skäl till dettaär att det i allt större utsträckning är de lokala och regionala nivåerna inomEU:s medlemsstater som är ansvariga för att genomföra olika EU-beslut.Kommissionen föreslår i vitboken att medlemsstaterna bör utreda hur de lokalaoch regionala aktörernas delaktighet i EU:s beslutsprocess kan förbättras.Regeringen anser att om kommuner och landsting involveras i ett tidigare skedeoch bidrar med synpunkter så underlättas sedan genomförandet. I ärutredningsväsendet och remissförfarandet ett viktigt sätt att säkerställa ettdeltagande när det gäller att genomföra EU:s lagstiftning i . Det kandock finnas skäl att i skeden involvera kommuner ochlandsting, vilket också sker inom flera områden. Det finns skäl attnärmare se över detta.Kommissionens vitbok kan ses som ett inlägg i den större debatt om EU:sframtidsfrågor som pågår inför nästa regeringskonferens . Regeringen ochandra svenska aktörer bidrar på olika sätt i denna framtidsdebatt. Den nämndavitboken har skickats ut på remiss till ett stort antal myndigheter ochorganisationer i och kommer därefter att fortsätta att beredas inomRegeringskansliet och i EU-arbetet. Vidare har regeringen tillsatt (dir. 2001:35) som bl.a. har till uppgift att bidra till en bredoch öppen debatt om EU och framtidsfrågorna. För att ytterligare öka kunskapenom EU-nivåns roll i den politiska processen har regeringen dessutom beslutat att inrätta en Expertgrupp för EU-frågor.10.3 Översyn av remissförfarandetRegeringens bedömning: En kartläggning över hur det svenska remissförfarandet används avseende frågor med EU-anknytning bör genomföras.Skälen för regeringens bedömning: Remissförfarandet är en central del av detgrundlagsfästa kravet på beredning av regeringens ärenden. Enligt 7 kap. 2 §regeringsformen skall vid beredning av regeringsärenden behövliga upplysningaroch yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövsskall också tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig.I propositionen medlemskap i unionen (prop. 1994/95:19)underströks att remissförfarandet kommer att ha kvar sin betydelsefulla roll idet svenska beredningsarbetet även när det gäller ärenden inom EU-arbetet.EU-medlemskapet har inneburit en snabbare takt och fler ärenden i den politiskaprocessen. Vikten av att så många berörda som möjligt deltar iberedningsprocessen av EU-frågor har lyfts fram i kommissionens vitbokStyrelseformerna i EU. Även har aktualiserat formerna för deltagande i beredningen av EU-frågor och beslutat i enlighet med de förslag somRiksdagskommittén lämnat (förs. 2000/01:RS1, kapitel 6, bet. 2000/01:KU23) omriksdagens arbete med EU-frågor.Remissförfarandet används på olika sätt för olika frågor och varierarmellan departementen inom . Regeringen avser att initiera enkartläggning över hur remissförfarandet används avseende frågor medEU-anknytning.10.4 Insyn i finansiering av politiska partier och personvalskampanjerRegeringens bedömning: Insynen i hur de politiska partierna finansierar sinpolitiska verksamhet bör förbättras. Också möjligheterna till insyn ifinansieringen av personvalskampanjer bör bli bättre. Starka skäl talar för attinsynen i dessa fall regleras genom lagstiftning. Regeringen avser att återkomma i denna fråga.Skälen för regeringens bedömning: Det är av flera skäl viktigt att allmänhetenkan få insyn i hur partierna finansierar sin politiska verksamhet och hur devalkandidater som driver personvalskampanjer finansierar sina kampanjer. För att kunna bedriva en effektiv kampanj för ett personval fordras ofta storaekonomiska resurser, och det är då särskilt viktigt att insyn och öppenhet råder om finansieringen. Väljarna har ett berättigat krav att kunna använda sådaninformation som underlag för sina ställningstaganden. Öppenheten är också ettsätt att stärka det politiska systemets legitimitet och förebygga korruption.Samtidigt måste man komma ihåg att det är grundläggande för förtroendet för detdemokratiska systemet att staten inte otillbörligt påverkar partiers möjlighetatt verka.Rådet för utvärdering av val förespråkade en frivillig modell sombygger på att det i första hand är partierna och valkandidaterna som tar ansvarför frågorna kring finansiering och redovisning av kampanjer (SOU 1999:136).Rådet konstaterade att det är önskvärt att partierna sinsemellan kommer överensom vissa ram- eller minimiregler på kampanjfinansieringens område. En frivilligmodell för redovisning anslöt enligt rådet till den svenska traditionen påpartifinansieringens område som bl.a. innebar ett minimum av intrång ipartiernas ekonomiska angelägenheter.Det finns i över huvud taget inga bestämmelser som ger allmänheten möjlighet till insyn i partiers och valkandidaters finansiering.Riksdagspartierna brukar genom ömsesidiga överenskommelser ge öppenhet för sinaintäkter. Den senaste överenskommelsen angående redovisning av partiernasintäkter träffades . I överenskommelsen rekommenderas attinformationen också skall omfatta hur enskilda kandidater finansierar sinapersonvalskampanjer.Riksdagspartierna är således väl medvetna om vikten av insyn och har ocksåfrivilligt vidtagit åtgärder i det syftet. Men det finns inga garantier vare sig för att nya partier eller fristående lokala partier tar sitt ansvar på sammasätt eller för att alla partier kommer att ingå eller lojalt följafrivilliga överenskommelser. Därför är det, trots den samsyn som finns hos riksdagspartierna, angeläget att få mer heltäckande garantier för ett öppet och från väljarnas synpunkt tillförlitligt system. Genom personvalsreformen harfrågan om insyn i finansiering fått ännu större aktualitet. Sammantaget finnerregeringen att det finns starka skäl som talar för att insynen bör reglerasgenom lagstiftning. Regeringen avser att återkomma till i denna fråga.11 Demokratisk medvetenhet11.1 Att främja demokratisk medvetenhetEn demokratisk medvetenhet är en insikt om att det är medborgarna i en demokrati som utgör demokratin. Det är en insikt om att demokratin inte bara gerrättigheter utan att medborgarna i en demokrati också har ett ansvar. Dethandlar här om varje medborgares skyldighet att visa tolerans och respekt förandra människor. Det handlar om empati och solidaritet, och om ett engagemangoch ansvar som sträcker sig utöver egenintresse, familjeband, kön, etnicitet,religion etc. En demokratisk medvetenhet handlar om att känna det ansvar fördemokratins fortlevnad som var och en har. I detta ingår en medvetenhet om attrösträtten är en viktig grundval för detta. Att de som väljer att inte rösta ärväl medvetna om att andras åsikter då får ett större genomslag. Det ingår ocksåen medvetenhet om vad de förtroendevalda har för uppgift och betydelse för denrepresentativa demokratin.En uthållig demokrati förutsätter att den demokratiska medvetenheten är stor hos medborgarna och deras företrädare. För att uppnå detta måste varje medborgareges makt att råda över sina egna livsbetingelser och ges möjlighet att utvecklaen kompetens att lösa sina konflikter tillsammans med andra i demokratisk anda.Medborgarnas politiska projekt kommer att skilja sig åt och blialltmer fragmenterade. Det gör att det framöver blir ännu viktigare attförstärka en medborgaranda som kan skapa demokratiska institutioner med förmågaatt lösa konflikter.Skolningen i demokratisk medvetenhet måste förbättras ytterligare. Särskildtyngd bör läggas vid att utveckla metoder för att förankra ett demokratisktmedvetande bland barn och unga.Ansvaret för att uppnå en ökad medvetenhet måste bäras av alla men vissa har ett särskilt stort ansvar. Forskning och folkbildning har av tradition haft enstark ställning i vad gäller att öka kunskapen om samhället ochdemokratin och att fostra medborgare i demokratisk medvetenhet. Fri och frånstaten autonom forskning och folkbildning har framöver fortsatt stor betydelse.Regeringen vill i detta sammanhang särskilt betona att skolan har en nyckelroll. Därutöver bör även kommunerna och landstingens betydelse framhållas. På denkommunala nivån är det lättare att få inblick i hur den politiska processenfungerar eftersom den är närmare medborgarna. Den kommunala nivån har också stor betydelse för medborgarna i deras vardag. Kommuner och landsting ansvarar förett stort antal frågor som många påverkas av och känner ett stort engagemang i.Här kan bl.a. barn och unga praktisera demokrati i praktiken genom att deexempelvis själva kan få möjlighet att lämna förslag till kommun- ellerlandstingsfullmäktige.En viktig roll har exempelvis även aktiva arkiv, bibliotek och museer. De kanbåde erbjuda mötesplatser och ge möjligheter att hämta kunskaper och insiktersom ger redskap för att aktivt kunna medverka i samhället. Regeringen harnyligen gett ett uppdrag till , ochRiksarkivet angående samverkan mellan arkiv, bibliotek och museer (,beslutsnr 14, Kulturdepartementet.). Bakgrunden är regeringens uppfattning attsamlingar, bestånd och övrigt material som finns på arkiv, bibliotek och museerär en nödvändig del av vårt kulturarv och en betydelsefull källa till kunskapoch information om vårt samhälle och dess utveckling. Tillgänglighet tillmaterialet är enligt regeringen viktig från demokratisk utgångspunkt och för enökad delaktighet i och engagemang för kulturen och kulturarvet. Regeringen harockså i direktiven till den nya arkivutredningen (dir. 2000:104) uttalat att ett viktigt syfte med utredningsarbetet är att föreslå åtgärder som underlättar för nya grupper att använda arkiven och som förbättrar arkivens tillgänglighet.Regeringen tar här ytterligare initiativ till att öka kunskapen och insikten omdemokratin. I det följande presenteras förslag när det gäller skolan liksomförslag angående introduktionsprogram m.m. för personer som har erhållituppehållstillstånd i . Därutöver återges regeringens initiativ attinrätta en ny myndighet, Forum för Levande historia, samt en nationellhandlingsplan för de mänskliga rättigheterna i Sverige.11.2 SkolanSkolan som kunskapsförmedlare och demokratisk arenaSkolan har en central roll för att främja demokratins idéer. Enligt 1 kap. 2 §skollagen (1985:1100) skall verksamheten i skolan utformas i överensstämmelsemed grundläggande demokratiska värderingar. Av läroplanerna framgår attundervisningen skall bedrivas i demokratiska arbetsformer (läroplanen för detobligatoriska skolväsendet, Lpo 94, och läroplanen för de frivilligaskolformerna, Lpf 94). skall förbereda eleverna för ett aktivtdeltagande i samhällslivet, medan gymnasieskolan skall utveckla elevernasförmåga att aktivt delta i samhällslivet.Den svenska skolan förmedlar emellertid en bild av en alltför passivmedborgarroll i demokratin. refererar till en genomgång av svenska samhällskunskapsböcker för gymnasieskolan som visar att medborgarnai dessa förvisso ofta framställs som bärare av makt, men inte som utövare avmakt. Ur ett internationellt perspektiv tenderar svenska ungdomar också att imindre utsträckning än genomsnittet betona vikten av politisk aktivitet imedborgarrollen (Torney-Purta m.fl., Citizenship and Education in Twenty-eightCountries. and Engagement at , 2001). Regeringenbetraktar detta med oro. Undervisningens genomslagskraft på barns och ungdomarsbeteende är stor, och det är viktigt att innehållet i undervisningen förmedlarvärdet av politiskt aktiva medborgare i en demokrati. Bilden av demokratin börvara att den inbegriper många former av politisk aktivitet, både traditionellaoch icke traditionella.Skolor som främjar ett öppet diskussionsklimat och bjuder in eleverna att deltai utformningen av skollivet lyckas också bättre än andra skolor medundervisningen i demokrati- och samhällsfrågor, enligt avKommundemokratikommittén refererad forskning. Elever i sådana miljöer uppvisarbåde bättre medborgarkunskaper och ett högre engagemang än andra elever. Äveninnehållet i vad skolan lär ut har betydelse härvidlag; elever som får lära sigvikten av politiskt engagemang tenderar också att vara mer engagerade.Regeringen vill understryka vikten av att skolan förmedlar kunskaper om ochinsikter i konkurrerande samhälls- och historieuppfattningar och desskonsekvenser samt värdet av aktiva medborgare. Dessutom måste skolan vara endemokratisk arena där eleverna själva får uppleva demokrati i praktiken.Inflytandet bör finnas både på elevnivå, klassnivå och skolnivå.Frågan om elevinflytande utreds av (dir. 1999:15). Det pågårockså en försöksverksamhet med brukarinflytande inom grund- och gymnasieskolandär vissa befogenheter, som annars ankommer på rektorn och styrelsen förutbildning, kan delegeras till självförvaltningsorgan. Enligt särskildaförordningar (1996:605, 1997:642) regleras försöksverksamheten för lokalastyrelser med elev- och föräldramajoritet. Försöksverksamheten pågår fram tilloch med juni 2003.Regeringen avsätter också fr.o.m. sammanlagt tolv miljoner kronorunder som skall användas till att utveckla två värdegrundscentra; ett vid och ett vid i samarbete med ErstaSköndal. pågick det s.k.Värdegrundsprojektet med uppdrag att stödja och stimulera det lokala arbetet att omsätta värdegrunden i förskola, skola och vuxenutbildning i praktisk handling. genomförs en uppföljning av insatser.Statens skolverk () genomför också en rad åtgärder, exempelvis harverket tillsammans med påbörjat ett arbete med att utvecklaett diagnostiskt material som syftar till att mäta elevers demokratiskakompetens. Materialet är tänkt att inkludera både rena kunskaper om vaddemokrati är och argumentationsövningar. I sammanhanget kan också nämnas att det inom projektet för Demokrati öppnats ett diskussionsforum påwww.demokratitorget.gov.se för lärare som önskar utbyta erfarenheter om hur mankan arbeta med demokratifrågor i undervisningen.11.2.1 Goda kunskaper om samtliga samhällsnivåerRegeringens bedömning: God kunskap om alla samhällsnivåer bör ges i skolan. Vidkommande revidering av kursplaner bör betydelsen av kunskap om deolika nivåerna tydliggöras. Behovet av kommentarer och referensmaterial för attstödja sådan undervisning i och gymnasieskolan bör också ses över.Kommundemokratikommitténs bedömning: och gymnasieskolans kursplaner i samhällskunskap bör ändras så att de tydligare uttrycker ettflernivåperspektiv. Behovet av kommentarer och referensmaterial som kanunderstödja ett flernivåperspektiv i samhällskunskapsundervisningen bör sesöver.Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har kommenterat förslagen. De är ihuvudsak positiva. anser emellertid att flernivåperspektivet redanuttrycks i kursplanerna för och gymnasieskolan. avstyrker och anför att förslaget rimmar illa med strävan mot vidgadmålstyrning. De anför även, liksom , att flernivåperspektivet redanfinns i kursplanerna.När det gäller kommentarer och referensmaterial anser att man böravvakta resultatet från bl.a. arbetsgrupp som har iuppdrag att se över läroplanerna. instämmer i bedömningenoch anför att Föreningen lärare i samhällskunskap bör göras delaktiga i att tafram nytt material.Skälen för regeringens bedömning: Genom inträde i EU har nu tre administrativa nivåer - EU-nivån, den nationella nivån samt den lokala nivån.Men bilden av hur styrs är mer komplex än så. Exempelvis har vissakommuner infört kommundelsnämnder och många kommuner väljer att arbeta ikommunalförbund. För förståelse av politik och samhälle krävs kunskap omsamtliga samhällsnivåer och deras kompetens samt om relationerna mellan dem.Sådan kunskap bör förmedlas av skolan.I och gymnasieskolans kursplaner för samhällskunskapsämnet finnsemellertid inga uttryckliga mål för elevernas kunskaper om den kommunala nivån.Vilka kunskaper eleverna skall uppnå om denna nivå framgår i stället indirekt av andra skrivningar. Olika ungdomsorganisationer har också i kontakter medKommundemokratikommittén anfört att den kommunala nivån ägnas förhållandevisliten uppmärksamhet i samhällskunskapsundervisningen.