prop · GP03190 · 2002-06-28 00:00:00 — Det finns självfallet inte något behov av att hos sekretesskydda uppgifter som inte omfattas av sekretess i den granskade verksamheten, t.ex. uppgifter ur myndigheternas redovisning. Genom reglerna om överföring av sekretess blir vidare inhämtade uppgifter om en myndighets verksamhet sekretesskyddade även hos , i den mån dessa uppgifter omfattas av sekretess hos den granskade myndigheten. Vid revision gäller sekretess för uppgifter i bearbetningar eller sammanställningar som företar och som rör det allmännas affärsverksamhet eller enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden enligt vad som närmare angetts ovan (se 6 kap. 1 §, 8 kap. 6 och 10 §§ och 9 kap. 4 § sekretesslagen). Handlingar som utarbetats rörande granskningens inriktning, vidtagna åtgärder, uppställda hypoteser och företagna analyser i gransknings- ärendet och handlingar som utarbetats med anledning av intervjuer med anställda blir allmänna och eventuellt offentliga först när gransk- ningsrapporten upprättats (se vidare avsnitt 5.9.1 och författnings- kommentaren till 9 § förslaget till lag om revision av statlig verksamhet m.m.). Utkast eller koncept till beslut eller skrivelse och annan därmed jämställd handling eller minnesanteckningar blir inte allmänna handlingar om de inte har expedierats eller omhändertas för arkivering. Enskilda har endast rätt att ta del av offentliga uppgifter i allmänna handlingar. Myndigheter och därmed jämställda organ har däremot rätt att, med stöd av 15 kap. 5 § sekretesslagen, ta del av uppgift hos en annan myndighet oavsett om uppgiften förekommer i en allmän handling eller inte, om hinder inte föreligger på grund av sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Den nämnda bestämmelsen kan ses som en precisering av den allmänna samarbetsskyldighet som gäller mellan myndigheter enligt 6 § förvaltningslagen (1986:223), (jfr Sekretesslagen, En kommentar, m.fl. s. 15:5). den sedan gammalt vedertagna principen att myndigheterna skall biträda och hjälpa varandra i möjligaste mån. kom principen till uttryck regeringsform genom en bestämmelse om att myndigheterna skulle räcka varandra handen (47 §). Bestämmelsen i 15 kap. 5 § sekretesslagen har således tillkommit för att effektivisera myndigheternas arbete. Tanken har inte varit att den skall åberopas av en myndighet i syfte att sabotera en annan myndighets arbete. Det måste därför förutsättas att granskade myndigheter inte åberopar 15 kap. 5 § sekretesslagen för att få del av uppgifter som rör en av pågående granskning av myndigheten. har när det gäller behovet av sekretess under pågående granskning gjort en jämförelse med sekretessregleringen för skatteförvaltningen. Hos skattemyndigheterna gäller sekretess enligt 4 kap. 2 § sekretesslagen för pågående granskningar som skattemyndig- heterna genomför för kontroll beträffande skatt eller avgift till staten. Bestämmelsen är tillämplig även hos kronofogdemyndigheterna. Sekre- tessen i den nämnda bestämmelsen riktar sig primärt mot den som utredningen avser. Ett motsvarande sekretesskydd har införts i 4 kap. 4 § sekretesslagen beträffande utredningar hos av vissa överträdelser enligt konkurrenslagstiftningen (SFS 2002:111). Även den bestämmelsen riktar sig primärt mot den som granskningen avser även om sekretesskyddet är avsett att gälla även mot tredje man. I såväl skattemyndigheternas och kronofogdemyndigheternas som utredningar är sekretessen nödvändig för att säker- ställa en effektiv handläggning. Tanken bakom sekretessen i nämnda bestämmelser är att förhindra att den som granskningen avser saboterar utredningen eller omintetgör resultaten av den genom att begära att få tillgång till uppgifter under pågående granskning. Ett offentliggörande skulle i dessa utredningar kunna medföra att sanktioner inte kan åläggas den enskilde (jfr Ds Ju 1977:11 del 2 s 314, prop. 1979/80:2 del A s. 138 och 139, bet. 1979/80:KU37, rskr. 1979/89:179 och prop. s.13, bet. 2001/02:NU11, rskr. 2001/02:171). har under hand upplyst att syftet med sekretess under pågående granskning hos skulle vara att förhindra dels att den som granskas får insyn i hur granskningen bedrivs, dels att allmänheten får sådan insyn. utredningar skiljer sig emellertid från skatte- myndigheternas, kronofogdemyndigheternas och utredningar i det väsentliga avseendet att utredningar inte kan leda till något ingripande mot den som granskas. I ombudsmäns tillsynsverksamhet har verksamheten skyddats från insyn endast när ombudsman i egenskap av åklagare bedriver förundersökning. I den övriga tillsynsverksamheten finns en sekretessreglering som till sitt innehåll motsvarar den som gäller för revisionsmyndigheterna (11 kap. 4 § sekretesslagen). En sekretessbestämmelse som syftar till att förhindra insyn i hur granskningen bedrivs skulle således utgöra en nyhet inte bara på det revisionella området utan också när det gäller tillsyn över myndigheter. Mot bakgrund av det anförda anser regeringen att det inte finns tillräckliga skäl att införa en bestämmelse om sekretess under pågående Skulle det emellertid visa sig att ett starkt praktiskt behov av Prop. 2001/02:190 en sådan bestämmelse finns får frågan övervägas på nytt. Som närmare utvecklats i avsnitt 5.4.7 föreslås att effektivitetsrevision även skall omfatta arbetslöshetskassornas hantering av arbetslöshetsersättningen. ombudsmän har i sitt remiss- yttrande ifrågasatt om alla de handlingar som behöver ha tillgång till i sin granskning av arbetslöshetskassorna omfattas av den handlingsoffentlighet och sekretess som gäller hos arbetslöshetskassorna . Arbetslöshetskassornas skyldighet att lämna ut uppgifter gäller endast vid handläggningen av arbetslöshetsersättning. Enligt 6 § förslaget till lag om revision av statlig verksamhet m.m. skall den som granskas på begäran lämna den hjälp och de uppgifter och upplysningar som behöver för granskningen (se avsnitt 5.5). Bestämmelsen innehåller en sådan uppgiftsskyldighet som innebär att arbetslöshetskassorna är skyldiga att, utan hinder av sekretess, lämna ut uppgifter rörande handläggningen av arbetslöshetsersättning. Arbets- löshetskassorna kommer inte att bli skyldiga att lämna ut andra uppgifter än de som rör handläggningen av arbetslöshetsersättningen. Till exempel kommer medlemskapsärenden inte att omfattas av uppgiftsskyldigheten. De uppgifter som rör ärenden om arbetslöshetsersättning som arbets- löshetskassorna blir skyldiga att lämna ut till omfattas av sekretess enligt 7 kap. 10 § andra stycket sekretesslagen (SFS 2001:1149). Denna sekretess överförs till Riks- revisionen med stöd av den nämnda bestämmelsen i 13 kap. 1 § sekretesslagen. Om en arbetslöshetskassa lämnar ut andra uppgifter blir dessa uppgifter offentliga när de kommer in till . Det är arbetslöshetskassan som avgör vilka uppgifter utöver de som omfattas av uppgiftsskyldigheten som den vill lämna ut till . Mot denna bakgrund anser regeringen det inte nödvändigt att införa någon ytterligare sekretessbestämmelse till följd av att granskning utvidgas till att omfatta även arbetslöshetskassorna. Sekretess för uppgifter hos statliga aktiebolag och stiftelser Bestämmelserna i 6 kap. 1 § och 8 kap. 10 § sekretesslagen infördes i samband med att granskningsområdet för och Riks- dagens revisorer utvidgades till att omfatta statliga aktiebolag och stiftelser och en uppgiftsskyldighet infördes för dessa bolag och stiftelser gentemot (SFS 1987:520). Då det kommer att vara fråga om samma typ av uppgifter som revisorerna i bolagen och stif- telserna skall vara skyldiga att lämna ut till gör regeringen bedömningen att det inte behövs någon ändring av sekretess- regleringen med anledning av den föreslagna uppgiftsskyldigheten för revisorer i statliga aktiebolag och stiftelser (se avsnitt 5.5). Uppgifter rörande aktiebolagens och stiftelsernas angelägenheter blir Prop. 2001/02:190 offentliga om de tas in i granskningsrapporter, revisionsberättelser eller den årliga rapporten eftersom någon sekretess inte gäller för dessa beslut. Sekretess för uppgifter hos styrelsen Som närmare utvecklas i avsnitt 6.2.3 föreslår regeringen att riksrevisorerna skall löpande för styrelsen redovisa hur väl gransk- ningsplanerna följs och föredra arbetet i de viktigaste granskningarna (se 6 § förslaget till lag med instruktion för ). Styrelsen skall dock inte delta i själva granskningsprocessen. Det torde därför inte bli aktuellt att lämna sekretessbelagda uppgifter vid föredragningarna inför styrelsen. I den mån styrelseledamöterna ändå tar del av sekretessbelagda uppgifter har även de att iaktta sekretesslagens regler. Det undantag från sekretessen som gäller för uppgifter som riksdagsledamot erhållit under utövandet av sitt uppdrag (se 11 kap. 2 § sekretesslagen) är nämligen inte tillämpligt här eftersom uppdraget som styrelseledamot avser verksamhet och inte utgör en del av uppdraget som riksdagsledamot (jfr prop. 1973:90 s. 266 f. och prop. 1979/80:2 del A s. 294 och 295, jfr även prop. 1986/87:99 s. 50 och 51). Det överensstämmer med vad som gäller för revisorer. Regeringens förslag: Myndigheternas internrevision skall avse en självständig granskning av myndigheternas interna styrning och kontroll och hur myndigheterna fullgör sina ekonomiska redovisnings- skyldigheter. Innan en myndighet beslutar om revisionsplan för sin internrevision skall samråd ske med . får vid granskningen, i den utsträckning det är förenligt med god revisionssed, samverka med anställda vid den granskade myndigheten med uppgift att uteslutande eller huvudsakligen sköta den interna revisionen. riktlinjer: Frågan har inte närmare berörts av . Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag (betänkandet s. 190 och 191). internrevisionens inriktning omfattar dock endast redovisningen. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. instanser tillstyrker eller har inte några invändningar mot förslaget. Andra, såsom och (Sida), avstyrker förslaget. anser att lagen (1988:46) om revision av statlig verksamhet m.m. inte bör reglera relationen mellan och myndigheternas internrevision. Sida motsätter sig att skall kunna anlita myndighetens internrevision eftersom det kan medföra oklarhet om ledningen och styrningen av internrevisionen. synpunkter i enskilda delar. framhåller att det bör förtydligas huruvida skall ha rätt eller möjlighet att vid revision anlita myndigheternas internrevision och om genom samrådet i formell mening skall utöva tillsyn över internrevisionen. Kammarkollegiet föreslår att den från lagen om revision av och myndigheter m.m. överförda bestämmelsen om internrevisionens inriktning bör sträckas ut till att omfatta all verksamhet som myndigheterna bedriver och inte bara redovisningen. Bakgrund: Internrevisionen är myndighetsledningens medel för att värdera den interna kontrollen och styrningen med avseende på effektivitet, ändamålsenlighet och säkerhet. Internrevisionen skall självständigt granska, verifiera och bedöma kvaliteten i den interna kontrollen och styrningen. Den rapporterar till myndighetsledningen. I lagen om revision av och myndigheter m.m. och förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. finns bestämmelser om att statliga myndigheter och allmänna försäkringskassor är skyldiga att själva inrätta intern revision och även samråda i denna fråga med revisorer respektive . Enligt den nämnda lagen skall , ombudsmän, samt Stiftelsen var för sig svara för sin internrevision. I lagen (1988:1385) om riksbank finns bestämmelser om det ansvar som fullmäktige har för internrevisionen av den egna myndigheten. Motsvarande bestämmelser finns för i lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen, för ombudsmän i lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän och för Stiftelsen i stadgarna (RFS 1988:1) för Stiftelsen . Enligt 6 § lagen om revision av och myndigheter m.m. skall internrevisionen för och myndigheter främst inriktas på att bedöma om redovisningen är rättvisande och i enlighet med god redovisningssed. Enligt 7 § fastställer , ombudsmän, revisionsplan var och en för sin verksamhet efter samråd med revisorer. Enligt 9 § skall den som är revisionsansvarig vid respektive myndighet, när anledning därtill föreligger, och direkt till revisorer anmäla förhållanden som framkommit vid eller har samband med internrevisionen. Förordningen om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. gäller för ett 40-tal myndigheter under regeringen, de allmänna försäk- ringskassorna och de myndigheter som efter särskilt beslut av regeringen eller av myndigheterna själva inrättat intern revision. Enligt 3 § skall myndigheterna inrätta intern revision som skall ledas av en chef. Internrevisionen skall omfatta all verksamhet som myndigheten bedriver eller ansvarar för. Enligt 4 § skall internrevisionen avse en självständig granskning av myndighetens styrning och kontroll och hur myndigheten fullgör sina ekonomiska redovisningsskyldigheter. Revisionen skall bedrivas i enlighet med god sed för internrevision. En internrevisor får utföra andra uppgifter än som nämnts endast om det är förenligt med god sed för internrevision och inte hindrar internrevisionen. Enligt 5 § Prop. 2001/02:190 skall myndighetens styrelse besluta om revisionsplan. grundas på en inom internrevisionen genomförd analys av risken för väsentliga fel i den granskade verksamheten. Innan beslut fattas om revisionsplan skall samråd ske med . Frågor om samverkan mellan internrevisionen och den statliga externa revisionen behandlas också i den av INTOSAI antagna Lima- deklarationen (se även avsnitt 5.2). Enligt deklarationen ingår det i den statliga externa revisionens uppgifter att granska effektiviteten och ändamålsenligheten i internrevisionen hos granskningsobjekten. Bedöms internrevisionen som effektiv, skall den statliga externa revisionen i samverkan med internrevisionen verka för en ändamålsenlig indelning eller fördelning av granskningsuppgifterna mellan de båda revisionsorganen (Part I, Section 3). En i huvudsak likartad reglering för samverkan mellan den externe revisorn och internrevisionen gäller även inom den privata sektorn (se FAR:s rekommendation Revisions- processen). Skälen för regeringens förslag Samråd om internrevisionens revisionsplan Föreskrifter om samråd mellan den externa revisionen och intern- revisionen om internrevisionens revisionsplan finns i lagen om revision av och myndigheter m.m. och i förordningen om intern revision vid statliga myndigheter. Enligt dessa föreskrifter skall myndighetens ledning innan den beslutar om revisionsplan för internrevisionen samråda med revisorer respektive . Denna ordning för samråd bör fortsättningsvis gälla gentemot . kan härigenom bidra till en effektivare internrevision. Samrådet ger också möjlighet att bedöma i vilken utsträckning intern- revisionens granskningar kan användas vid den externa revisionen. Det är dock den granskade myndigheten som ytterst beslutar om myndighetens revisionsplan för internrevisionen på grundval av en inom myndigheten genomförd analys av risken för väsentliga fel i verk- samheten. En bestämmelse om skyldighet att i detta hänseende samråda med har som Lagrådet påpekat sin naturliga plats i direkt anslutning till de bestämmelser som gäller myndigheternas skyldighet att upprätta en revisionsplan och inte, som utredningen föreslagit, i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. då bestämmelsen främst riktar sig till myndigheterna och inte till (se 12 § tredje stycket förslaget till lag om ändring i lagen [1986:765] med instruktion för ombudsmän, 9 kap. 2 a § förslaget till lag om ändring i lagen [1988:1385] om riksbank och 8 § andra stycket förslaget till lag om ändring i lagen [2000:419)] med instruktion för riksdagsförvaltningen). Det innebär att också förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. måste ändras i detta avseende. När det gäller Stiftelsen kan motsvarande bestämmelser tas in i stadgarna för stiftelsen (se även Prop. 2001/02:190 avsnitt 7.7). medverkan i utvecklingen av internrevisionen i staten kommer med regeringens förslag att ske, dels genom iakttagelser, bedömningar och rekommendationer beträffande internrevisionen som lämnar i granskningsrapporterna till myndigheterna och regeringen, dels genom samråd om revisionsplanen. Regeringen har i övrigt det yttersta ansvaret för hur internrevisionen i staten utvecklas. De regler om samverkan mellan extern och intern revision som regeringen nu föreslår ändrar således inte denna ansvarsfördelning. samverkan med den granskades internrevision De allmänna principer som gäller för samverkan mellan den statliga externa revisionen och myndigheternas internrevision bör gälla även i förhållande till . Det bör således av effektivitetsskäl vara möjligt för , i den utsträckning det är förenligt med kravet på god revisionssed, att vid sin revision av myndigheterna kunna samverka med myndigheternas internrevision i syfte att åstadkomma en ändamålsenlig indelning eller fördelning av granskningsuppgifterna mellan de båda revisionsorganen. En sådan samverkan ändrar inte det grundläggande förhållandet att internrevisionen är myndighetsledningens medel för att värdera den interna kontrollen och styrningen av myndigheten. Det uppställda kravet på en självständig statlig revision innebär emellertid generellt sett att anställda eller personer som på annat sätt är knutna till den granskade myndigheten inte är behöriga att medverka i revisionen av myndigheten (se bestämmelserna om jäv i 11 § förvaltningslagen [1986:223]). För att någon oklarhet inte skall finnas på den här punkten bör det därför uttryckligen framgå av lag att under angivna förutsättningar får förlita sig på det kontrollarbete anställda vid den granskade myndighetens internrevision utför. Det torde dock förutsätta att endast sådana anställda hos myn- digheten som har i uppgift att uteslutande eller huvudsakligen handha myndighetens internrevision svarar för kontrollarbetet, och inga andra. Vad som sagts bör framgå av lag. En bestämmelse om detta bör därför tas in i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. (se 8 § förslaget till denna lag). De närmare formerna för denna samverkan om en ändamålsenlig fördelning av granskningsuppgifter mellan den interna och externa revisionen får avgöras i samråd mellan den granskade myndigheten och . Det är således inte fråga om att i sin granskning med stöd av ett samrådsförfarande skall kunna anlita myndigheternas internrevision om den granskande myndigheten motsätter sig en medverkan. Enligt 9 § lagen om revision av och myndigheter m.m. gäller för den som är revisionsansvarig för intern- revisionen vid , ombudsmän, samt vid Stiftelsen en anmäl- ningsskyldighet gentemot revisorer. anmälningsskyldighet gäller dock inte för myndigheterna under Prop. 2001/02:190 regeringen. Regeringen kan inte se att det finns något sådant behov av en anmälningsskyldighet att en reglering är nödvändig. Övriga frågor om internrevisionen Utredningen har föreslagit att lagen om revision av förvalt- ning och myndigheter m.m. skall upphävas och att de bestämmelser i lagen som rör myndigheternas internrevision i sin nuvarande lydelse tas in i respektive myndighets instruktionslag och för och Stiftelsen i lagen om riksbank respektive stadgarna för Stiftelsen . När det gäller frågan om hur inriktningen av internrevisionen skall anges, bör såsom Kammarkollegiet föreslagit, 4 § förordningen om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. utgöra förebild. Internrevisionen skall således inte begränsas till främst en bedömning av om redovisningen är rättvisande, utan skall avse en självständig granskning av myndighetens interna styrning och kontroll och hur myndigheten fullgör sina ekonomiska redovisningsskyldigheter (se 8 § förslaget till lag om ändring ilagen med instruktion för riksdagsförvaltningen, 12 § i förslaget till lag om ändring ilagen med instruktion för ombudsmän och 9 kap. 2 a § förslaget till lag om ändring i lagen om riksbank). När det sedan gäller frågan om huruvida de aktuella bestämmelserna om internrevision skall överföras till lagen om riksbank, har anfört att banken har en intern kontroll- och revisions- organisation som avviker från vad som normalt förekommer i statliga myndigheter. Riksbanksfullmäktige beslutar om arbetsordning för och utövar en kontrollerande funktion över direktion genom en revisionsenhet. Enligt arbetsordningen skall revisionsenheten granska om arbetsordningen följs, direktions- ledamöternas tjänsteutövning, förslag till vinstdisposition samt övriga frågor inom fullmäktiges ansvarsområde. Enligt arbetsordningen finns också en internrevision för som lyder under direktionen. Dess uppgift är att på uppdrag av direktionen granska att direktionens beslut följs och att arbetet inom banken bedrivs effektivt. Revisionsplanen för fullmäktiges revisionsenhet beslutas av full- mäktige efter samråd med revisorer medan revisionsplanen för direktionens internrevision, som till viss del styrs av Europeiska Centralbankssystemets revisionsplan, beslutas av direktionen utan samråd med revisorer. Enligt får det senare ses som en del i självständighet, särskilt mot bakgrund av att direktionens internrevision också granskar de områden i bankens verk- samhet som omfattas av instruktionsförbudet i 9 kap. 12 § regerings- formen (se avsnitt 5.4.2). De bestämmelser om revisionsplan, samråd och granskningsinriktning för internrevisionen som utredningen föreslagit i lagen om riksbank gäller för , enligt lagen om revision av och myndigheter m.m. Bestämmel- serna berör inte den internrevision som direktion svarar för Prop. 2001/02:190 utan endast den internrevision som Riksbanksfullmäktige svarar för. Något underlag för att nu föreslå en ändring av gällande ordning, i enlighet med vad anfört, eller låta den omfatta direktionens internrevision, som revisorer föreslagit, föreligger inte. Mot bakgrund härav bör bestämmelser om intern- revisionen i lagen om revision av och myndigheter m.m. som rör tas in i lagen om riksbank (se 9 kap. 2 a § förslaget till lag om ändring i lagen om riksbank). 5.9Rapporteringen till regeringen och Regeringens förslag: Granskningsrapporterna över effektivitets- revisionen skall, utom i de fall då rapporterna avser och myndigheter m.m., lämnas till regeringen. riktlinjer: Rapporterna över effektivitetsrevisionen skall expedieras till regeringen och därefter föredras i styrelsen, som skall ta ställning till om rapporterna skall leda till skrivelser med förslag och kommentarer till . Rapporter som gäller egna organ skall inte lämnas till regeringen. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag (betänkandet s. 223 och 224). Utredningen har dock föreslagit att granskningsrapporter som gäller organ skall lämnas till . Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna framför inte några invändningar mot utredningens förslag. ombudsmän anser att vederbörande riksrevisor skall avgöra om en granskningsrapport efter avslutad effektivitetsrevision skall lämnas inte bara till regeringen utan också till , medan frågan om eventuella redogörelser eller förslag i anledning av granskningsrapportens innehåll skall vara en angelägenhet för styrelsen. revisorer anser att inte är rätt mottagare av rapporterna från effektivitets- revisionen. Dessa rapporter bör i första hand lämnas till den eller de myndigheter som är direkt berörda av granskningen, samt givetvis till . Styrelsen har sedan till uppgift att ta ställning till om en sådan rapport, med eventuella kommentarer, skall överlämnas till . anser att granskningsrapporter som gäller egna organ skall lämnas till riksdagsförvaltningens styrelse. Skälen för regeringens förslag: Av riktlinjer följer att granskningsrapporterna över effektivitetsrevisionen på vägnar skall lämnas till regeringen. En bestämmelse med denna innebörd bör tas in i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. (se 9 § förslaget till denna lag). Genom denna åtgärd som riksrevisorerna svarar för