prop · GP03128 · 2002-03-21 00:00:00 — Regeringens proposition 2001/02:128 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö skall kompletteras med ett delmål för inomhusmiljön. Delmålet skall vara uppnått och innebär att byggnader och deras egenskaper inte skall påverka hälsan negativt. Delmålet skall utgöra ett led i att uppnå även andra miljökvalitetsmål, såsom Giftfri miljö och Begränsad klimatpåverkan. Bl.a. skall effektiv energianvändning i byggnader eftersträvas. Regeringen preciserar i denna proposition hur delmålet skall säkerställas avseende radon och ventilation, faktorer som är centrala i arbetet med att nå delmålet. Andra väsentliga faktorer som buller och fukt- och mögelskador övervägs ytterligare inom ramen för det samlade miljömålsarbetet. kommer en översyn av plan- och bygglagstiftningen och dess relation till att genomföras. Regeringen bedömer att eftersträvade förbättringar i fråga om radon och ventilation bör nås genom att nuvarande ansvarsfördelning och regelverk kompletteras med ett system av standardiserade byggnadsdeklarationer med uppgifter om byggnadernas egenskaper i vissa avseenden. Den närmare utformningen av ett sådant system kommer att utredas vidare. Åtgärder vidtas på radonområdet för att förbättra utbildning och förstärka effekten av befintliga bidragssystem. Utvecklingen mot delmålet kommer att följas inom ramen för det samlade miljömålsarbetet med en årlig översiktlig redovisning till om hur arbetet fortskrider. utförs en fördjupad utvärdering av målen i syfte att klarlägga om styrmedel eller mål behöver korrigeras. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning.............................................................. Inomhusmiljö och hälsa.................................................................... Delmål för god inomhusmiljö......................................................... Åtgärder för att nå målen................................................................ Åtgärder i samband med nybyggande.............................. Åtgärder i befintlig bebyggelse ........................................ Energianvändning i byggnader......................................... Fortsatt arbete uppföljning........................................................... Konsekvenser av förslagen ............................................................. Sammanfattning av , skolor, Förteckning av remissinstanser till av bostäder, skolor, förskolor .............................................................. Radon, SOU 2001:7........................................................................ Förteckning över remissinstanser till betänkande Radon SOU 2001:7......................................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att godkänner 1.regeringens förslag om delmål för inomhusmiljön inom miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö (avsnitt 4), 2.att det under utgiftsområde 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande uppförda ramanslaget 31:6 Bidrag till åtgärder mot radon i bostäder för också får användas för utbildning på radonområdet (avsnitt 5.2). 2 Ärendet och dess beredning har fastställt miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö (prop.1997/98:145, bet.1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Målet är att städer, tätorter och annan bebyggd miljö skall utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden skall tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar skall lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation. har beslutat (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36) om delmål inom miljökvalitetsmålen God bebyggd miljö och Säker strålmiljö. I propositionen redovisar regeringen sin avsikt att återkomma till med överväganden rörande inomhusmiljön och problemen med radon inomhus. Ett annat för framtiden viktigt beslut för inomhusmiljön är delmålet och strategin för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö inom en generation (prop. 2000/01:65, bet. 2000/01:MJU15, rskr. 2000/01:269). Innehållet av kemikalier i byggvaror och inredning liksom användningen av produkter under byggnadens brukstid påverkar inomhusmiljön. Även regeringens förslag om mål för den svenska klimatpolitiken (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163) får betydelse för inomhusmiljön. I propositionen framhålls en effektiv energianvändning i bebyggelsen som ett av de viktigaste medlen för att nå uppsatta mål. Den av regeringen presenterade propositionen om energipolitiken (prop.2001/02:143) behandlar också sådana frågor. Regler om inomhusmiljön finns i lagstiftningen framför allt i plan- och bygglagstiftningen (1987:10, PBL, och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m, BVL), i och, vad avser arbetsmiljön, i arbetsmiljölagen (1977:1160). Regeringen avser att tillsätta en utredning som bl.a. kommer att få i uppdrag att lämna förslag till hur plan- och bygglagstiftningens och bestämmelser skall kunna samverka för att stödja uppfyllandet av miljökvalitetsmålen. Utredningsarbete för att analysera situationen i och utvecklingen av vår inomhusmiljö sker kontinuerligt som led i reguljära verksamhet i egenskap av sektorsmyndighet för byggsektorn. har också inom ramen för särskilda utredningar och uppdrag tagit fram ett antal rapporter som har legat till grund för förslag och bedömningar i denna proposition, nämligen: -, skolor, förskolor (dnr M2001/3043/Hs). -buller i boendemiljön. Redovisning av regeringsuppdrag (dnr M1999/189/Hs delvis; M2000/416/Hs). -redovisning av regeringsuppdrag (dnr M1999/2984/Hs och M2000/789/Hs) avseende obligatorisk funktionskontroll av ventilationssystem (OVK). En sammanfattning av den förstnämnda rapporten finns i bilaga 1. Rapporten har remissbehandlats. Remissinstanserna är förtecknade i bilaga Sammanställningar av remissinstansernas synpunkter finns tillgängliga i (M2001/3043/Hs). De utredningsförslag som har särskild bäring på denna proposition återfinns främst i (1996:39) betänkande Byggkvalitet för framtiden, SOU 1997:177, (M 1998:07) betänkande Framtidens miljö allas vårt ansvar, SOU 2000:52 och (M 1999:02) betänkande Radon, SOU 2001:7. En sammanfattning av betänkande finns i bilaga 3. Samtliga utredningar har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna till återfinns i bilaga 4. Sammanställningar av yttrandena över betänkandena finns tillgängliga i (dnr M1999/82/Hs, M2000/2362/Mk respektive 2001/408/Hs). Förslagen i denna proposition har utarbetats i samarbete med och . 3 Inomhusmiljö och hälsa Regeringens bedömning: Det finns ett starkt vetenskapligt stöd för att sänka radonhalterna i inomhusluft. Det finns vidare starka skäl för att säkerställa att ventilationen i de byggnader där människor vistas stadigvarande eller är ändamålsenlig. Ändamålsenlig ventilation har en positiv effekt på alla de faktorer som bevisats eller misstänks ha effekter på hälsan, inklusive radonhalten. Skälen för regeringens bedömning: Begreppet inomhusmiljö inkluderar en mängd förhållanden och kan tolkas olika beroende på i vilket sammanhang det används. Inom ramen för miljömålet God bebyggd miljö är det inomhusmiljön i de avseenden den beror av planering, uppförande och förvaltning (underhåll, skötsel) av byggnader som är det relevanta för förslagen i denna proposition. Inomhusmiljön är utöver detta en funktion av den verksamhet som bedrivs i byggnaderna. Varje individ kan dessutom uppleva samma fysiska inomhusmiljö mycket olika. Regeringen tar i denna proposition inte ställning till verksamheter och beteenden som i och för sig får konsekvenser för inomhusmiljön men som inte har någon direkt koppling till byggnaderna. Inte heller tar regeringen här upp frågor om enskildas behov av särskilda anpassningar av inomhusmiljön. Det finns en mängd faktorer i inomhusmiljön som kan påverka hälsan. Regeringen koncentrerar sig i denna proposition på de problem i inomhusluften som går att påverka vid uppförande och förvaltning av byggnader. Frågor om buller, fukt- och mögelskador, magnetiska och elektriska fält eller luftföroreningar från källor utanför byggnader föranleder i denna proposition begränsade överväganden. Följande faktorer i inomhusluften kan ge upphov till hälsopåverkan men sammanhänger inte med byggnaden eller dess förvaltning. En fungerande ventilation är dock nödvändig för att föra bort uppkomna föroreningar. N Kvävedioxid är luftvägsirriterande. Källorna är gasspisar och höga halter i tilluften till byggnaden, t.ex. från garage eller starkt trafikerade gator. N Ozon har liknande effekt på människan som kvävedioxid och kan också finnas i tilluften eller bildas genom elektriska urladdningar i apparater. N Höga koldioxidhalter påverkar förmågan till koncentration. Den främsta källan är utandningsluft. N Avföringen från husdammskvalster ger upphov till de flesta fall av allergier. Husdammskvalster finns företrädesvis i sängar och förutsätter viss temperatur och förhöjd fukthalt inomhus, vilket ofta följer av bristfällig ventilation. N Päls, saliv och urin från alla slags pälsdjur innehåller allergen som fäster vid partiklar i luften och ger upphov till allergiska reaktioner hos av den vuxna befolkningen. Följande faktorer och förhållanden har visst samband med byggnader och Prop. 2001/02:128 deras förvaltning. N Flera hundra flyktiga organiska ämnen har identifierats i rumsluft. Exempel på källor inomhus är bl. a. tobaksrök, byggnadsmaterial, inredning, hygienprodukter och matlagning. Några säkra samband mellan halter av organiska ämnen och hälsan finns inte etablerade. N Mikroorganismer i form av svampar och bakterier finns i alla byggnader och sporer från svampar i all inomhusluft. För att mögelsvampar skall tillväxa krävs en viss fukthalt i byggnaden. Vissa mögelsvampar ger upphov till dålig lukt och några arter bildar toxiner. Hälsosambanden är inte klarlagda. N Partiklar och fibrer finns i inomhusluften från en mängd olika källor. Partiklar kan vara bärare av cancerogena, allergena och irriterande ämnen, men något direkt samband mellan hälsa och partiklar i luft är inte känt. Asbestfiber har kända cancerogena egenskaper, men problemet är begränsat till de fall då äldre byggnader rivs eller byggs om. Även mineralullsfiber har vid höga halter visat samband med lungcancer, dock inte vid de halter som brukar kunna förekomma i inomhusluft. Faktorerna formaldehyd och radon har bevisade hälsoeffekter. N Formaldehyd förekommer i kemisk-tekniska produkter, tobaksrök, vissa textiler och i någon mån i limmade träskivor. Formaldehyd har en irriterande effekt på slemhinnorna i ögon och luftvägar. För limmande träskivor finns gränsvärden i (KIFS 1998:8) för hur mycket formaldehyd en träfiberskiva får avge. Denna källa till formaldehyd i inomhusluft anses numera vara försumbar. N Radon är en ädelgas som bildas i en ständigt pågående process när det radioaktiva ämnet radium sönderfaller. Radium finns i mark, vissa byggmaterial och grundvatten. Av radon bildas i sin tur Det är strålningen från dessa som kan ge höga stråldoser i byggnader. Radondöttrarna fastnar ofta på damm- och rökpartiklar i luften som och kommer på så sätt ner i Den strålning radondöttrarna då avger kan bidra till att Risken att få lungcancer antas öka i direkt proportion till radonhalten och den tid man andas in den Det finns en stark samverkanseffekt med rökning som innebär att risken är betydligt större för rökare att drabbas av lungcancer från radon. Det bedöms ta mellan 10 och 40 år att utveckla lungcancer från det att en cell skadats till dess att cancer eventuellt uppträder. Vad gäller formaldehyd är den del av problemet som sammanhänger med Riskerna med radon är en direkt följd av byggnadernas placering, utformning och underhåll. Gemensamt för nästan alla problem i inomhusmiljön är att en god ventilation kan bidra till problemlösningen. Åtgärder för att säkerställa funktionen hos ventilationssystemen har därför, tillsammans med åtgärder på radonområdet, prioriterats i det inledande arbetet med delmål för inomhusmiljön inom miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Kunskaperna om det faktiska tillståndet i de svenska byggnaderna är bristfälliga. Den senaste landsomfattande undersökningen av bostadsbeståndets egenskaper med avseende på bl.a. inomhusmiljö avsåg förhållandena , den s.k. ELIB-undersökningen. Resultaten visade i korthet följande. 1.Ventilationen i fyra av fem småhus och i ungefär hälften av flerbostadshusen uppfyllde inte ventilationskraven enligt byggregler (0,och kvadratmeter golvarea). Ventilationen var sämst i självdragsventilerade hus. Husen byggs nu sannolikt tätare än tidigare, i gengäld har allt fler bostäder försetts med mekanisk ventilation. En förbättring av ventilationen bör dock rimligen ha skett som resultat av den införda obligatoriska funktionskontrollen av ventilationssystem. 2.Luftfuktigheten var ganska låg i en tredjedel av lägenheterna i flerbostadshusen (relativa luftfuktigheten är lägre än ). I vart femte småhus var luftfuktigheten . 3.Radongashalten var högre än det av antagna riktvärdet (luft, Bq/m3 luft) i 70 000 - 120 000 småhus och 20 000 - 80 000 lägenheter i flerbostadshus. Radongashalten var högre än gränsvärdet vid nybyggnad (/m3 luft) i så många bostäder. Höga radonhalter uppmättes i större utsträckning i hus byggda med s.k. blåbetong, i källarförsedda småhus med självdragsventilation, i lägenheter på bottenplan i flerbostadshus samt i hus i . Samordnat med ELIB-undersökningen genomfördes en liknande undersökning av lokalbyggnader (skolor, vårdlokaler, daghem, kontor). Undersökningen visade att ventilationsåtgärder behövde vidtas i av skolorna, av vårdlokalerna och av kontorslokalerna. Riskerna med radon uppmärksammades först bland gruvarbetare. De första epidemiologiska studierna som påvisade ett samband mellan radon och lungcancer fanns tillgängliga . Svenska studier av radon i byggnader finns dokumenterade . Först påbörjades ett systematiskt arbete för att identifiera byggnader med höga radonhalter och för att vidta nödvändiga åtgärder. Insatserna koncentrerades då helt till byggnader uppförda med alunskifferbaserad lättbetong, s.k. blåbetong. Sådana byggnader går att identifiera med hjälp av gammamätare som visar om byggnaden är radioaktiv. Enligt mätningar som genomfördes runt om i landet och som redovisades i betänkandet Radon i bostäder, SOU 1983:6, var de flesta byggnader i landet som uppförts med blåbetong identifierade. Man fann också att den främsta källan till radon i inomhusluft inte utgörs av byggmaterial utan av marken på vilken byggnaden är uppförd. De första gränsvärdena för radon vid nybyggnad infördes och fastställdes ett riktvärde för sanitär olägenhet i befintlig bebyggelse. Värdena var uttryckta i en annan enhet än den som tillämpas , och gränsvärdet vid nybyggnad var lägre än det som gäller . Redan då konstaterades att en nivå, satt enligt de normer som gällde för strålningsrisker i borde ligga Prop. En jämförelse kan göras mellan å ena sidan det av fastställda delmålet inom miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö, som innebär att dostillskottet från varje enskild verksamhet till allmänheten skall understiga 0,01 millisievert per person och år, och å andra sidan det faktum att den stråldos en person tillförs från en genomsnittlig bostad med radonhalten /m3 luft motsvarar ca 2 millisievert . till gränsvärden som presenterades i betänkandet Radon i bostäder, och som alltså är grunden till dagens gränsvärde vid nybyggnad, blev i allt väsentligt en politisk och praktisk fråga där hänsyn togs även till sociala och Jordarter och berggrund innehåller radium och avger som nämnts radon Den radonhaltiga markluften kan sugas in till inomhusluften genom otätheter i husgrunden och ge upphov till höga radonhalter. radon i markluften varierar över landet enligt följande: av ytan bedöms vara högradonmark (alunskiffer, radioaktiva graniter, grusåsar, m.m.), normalradonmark (morän, m.m.) och lågradonmark (kalksten, sandsten, lera). (1987:10),PBL, skall mark, för att få användas för bebyggelse, vara lämplig Lämplighetsbedömningen görs av kommunerna vid planläggningen och vid bygglovsprövningen. upprättat översikter om markradonförhållandena. inomhusluft förekommer dock även på lågradonmark. (M 1999:02) konstaterar i sitt betänkande Radon, SOU 2001:7, att radonhalten i jordluften alltid är så hög att radonhalten i en byggnad kan bli högre än / m3 luft. För att det skall bli fallet krävs dock bl.a. att marken eller en del av marken under byggnaden är luftgenomsläpplig. Täta jordarter som t.ex. lera släpper normalt inte igenom så mycket Radongas kan dock transporteras via t.ex. ledningsnät och det mera luftgenomsläppliga material som normalt tillförs vid grundläggningen Att koncentrera mätningar enbart till t.ex. högradonmark för att identifiera de byggnader som har för höga radonhalter är därmed inte redovisar ett exempel från där samtliga småhus byggda har mätts med avseende på radon i Resultatet framgår av tabellen nedan. Tabell Radonhalter i småhus i byggda (Bq/m3 luft) Av tabellen framgår att den procentuella andelen byggnader med radonhalter över 200 respektive /m3 luft är ungefär lika stor oberoende av markens bedömda radonrisk. Vad som också framgår av tabellen är att kraven på radonsäkert byggande åsidosätts. Byggmaterial som innehåller radium kan som nämnts avge radon till Ett sådant byggmaterial är blåbetong, som tillverkades Detta byggmaterial användes i småhus, såväl i ytterväggar som i bärande och icke bärande innerväggar samt i bjälklag. flerbostadshus förekommer blåbetong normalt endast i ytterväggar och icke bärande innerväggar samt som värmeisolerande fyllning i bjälklag över källarvåningar. Mängden radon som avges från betongen är dock som regel avsevärt mindre än den mängd som avges från marken. Enligt en enkätundersökning till landets kommuner, som låtit utföra, uppger 72 kommuner att det finns s.k. blåbetong i större omfattning i av dessa kommuners byggnader. Enligt en bedömning av () finns det i landet totalt ca 300 000 bostäder i småhus och flerbostadshus med blåbetong i varierande omfattning. På vissa ställen i landet kan radon i hushållsvattnet från borrade brunnar i bl.a. radiumrik granit bidra till höga radonhalter i inomhusluften. Den vanligaste åtgärden för att avhjälpa detta är att lufta vattnet innan det tas in i byggnaderna. Sammantaget kan noteras att den mängd radon som kommer in i en byggnad i huvudsak beror på markens radiumhalt och luftgenomsläpplighet, lufttrycket inomhus jämfört med markens, förekomst av otätheter i grundkonstruktionen samt byggnadens täthet och luftomsättning. har beträffande omfattningen av problem med radon utgått från resultaten av ELIB-undersökningen, och pekat på att de innebar att 200 000 - 400 000 människor bodde i bostäder med radongashalter överstigande riktvärdet för befintliga byggnader. Gränsvärdet vid nybyggnad, /m3 luft, överskreds i 400 000 - 460 000 bostäder. beräknar att mätning av radon hade fram utförts i 380 000 bostäder och 25 000 lokaler i skolor och förskolor. har på uppdrag av regeringen redovisat en utvärdering av statens och kommunernas insatser för att avhjälpa radonproblem i byggnader. I redovisningen uppskattas att det återstår mellan 60 000 och 100 000 småhus att sanera. redovisar SSI:s senaste riskuppskattning att ca 500 personer drabbas av lungcancer med dödlig utgång till följd av radon i inomhusluft. En sänkning av nivån till /m3 luft leder till en statistisk minskning med 150 fall och en minskning till /m3 luft med ytterligare ca 50 fall dvs. en sammanlagd minskning med 200 fall . De allra flesta som drabbas av lungcancer framkallad av radon är rökare. Frågan om uppgifter om mätta radonvärden är offentliga eller inte har diskuterats . Ett uppmärksammat fall som ledde till en ändring i sekretesslagen (1980:100) behandlade frågan om en radonmätning som utförts av en kommun på uppdrag av enskilda, skall bli offentlig hos kommunen. Förändringen i sekretesslagen innebär att sådana uppgifter i normalfallet bör vara offentliga. Regeringen konstaterade i propositionen (prop. 1998/99:22, bet. 1998/99:KU09, rskr. 1998/99:120) att det förhållandet kan komma att negativt påverka uppdragsgivares vilja att lämna mätuppdrag till myndigheter. Liksom tidigare gäller att uppgifter som tagits fram som en del av kommunernas myndighetsutövning är offentliga, medan uppgifter som tagits fram av privata företag tillhör uppdragsgivaren, om inte annat har överenskommits. 4 Delmål för god inomhusmiljö Regeringens förslag: Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö skall kompletteras med ett delmål för inomhusmiljön: skall byggnader och deras egenskaper inte påverka hälsan negativt. Därför skall det säkerställas att -samtliga byggnader där människor vistas ofta eller har en dokumenterat fungerande ventilation, -radonhalten i alla skolor och förskolor är lägre än /m3 luft och att -radonhalten i alla bostäder är lägre än /m3 luft. Regeringens bedömning: Radon, fukt och mögel är exempel på faktorer som vi exponeras för inomhus och som påvisats ha betydelse för människors hälsa. Det är väsentligt att dessa problem avhjälps och att nya problem förebyggs. Ett första steg för att avhjälpa en del av dessa brister är att säkerställa en god ventilation. Hälsoeffekterna till följd av problem i inomhusmiljön uppstår i allmänhet vid långvarig exponering. Det är därför viktigt att i första hand lösa problemen där människor, och särskilt barn och ungdomar, vistas ofta eller . Följaktligen är det väsentligt att ventilationen fungerar i skolor och förskolor. En fortlöpande väl fungerande ventilation är av stor betydelse för att begränsa inomhusmiljöproblemen. En god ventilation minskar koncentrationerna av partiklar och emissioner i inomhusluften, liksom fukthalter och i vissa fall halterna av radon och utgör därmed ett viktigt led i strävan att uppnå en inomhusluft av fullgod kvalitet. Radon utgör en hälsorisk i de halter som kan uppstå inne i byggnader. Radon bör därför behandlas inom ramen för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Sambanden mellan radon och ohälsa är väl dokumenterade. Det är därför motiverat att nu ta ställning för en allmän sänkning av radonhalterna i inomhusluft till /m3 luft. Att minska radonriskerna i byggnader där barn och ungdomar vistas bör prioriteras. förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslog att miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö skulle kompletteras med en punkt som innefattar boende- och fritidsmiljön, utom- och inomhus. Som etappmål till 2015 föreslogs bl.a. att alla byggnader skall ha en tillfredsställande inomhusmiljö, vilket skulle innebära att -olägenheter som orsakats av fukt och mögel är avhjälpta. återkommande skadefall är högst 1/10 av nivån -inomhusluften är av fullgod kvalitet och ventilationen är ändamålsenlig. Remissinstanserna: Få remissinstanser har kommenterat målformuleringen. stöder utredningens breda målformulering. Samarbetsorgan vill att även faktorer som trygghet respektive tillgänglighet finns med i målen för inomhusmiljö. förslag på radonområdet: Utredningen föreslog att radonhalten inomhus i alla bostäder, förskolor, fritidshem och skolor skulle understiga /m3 luft , vilket i huvudsak överensstämmer med regeringens förslag. Utredningen föreslog också att åtgärder för att nå nivån /m3 luft skulle vidtas först i skolor, förskolor och fritidshem samt formulerade en långsiktig målsättning som innebär att ingen individ skall utsättas för radonhalter överstigande /m3 luft. förslag: Skiljer sig från regeringens förslag i så måtto att en miljökvalitetsnorm för radon på /m3 luft föreslås. föreslås vara uppnådd för skolor och förskolor , 2010 och 2020.