prop · GP03118 · 2002-03-21 00:00:00 — Regeringens proposition 2001/02:118 antagande av rambeslut om en europeisk arresteringsorder och om överlämnande mellan Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rambeslut om en europeisk arresteringsorder och om överlämnande mellan medlemsstaterna. Rambeslutet innehåller bestämmelser som i princip ersätter de utlämningsförfaranden som tillämpas mellan EU:s medlemsstater. Bestämmelserna går ut på att en europeisk arresteringsorder från de rättsliga myndigheterna i en medlemsstat dvs. en begäran om gripande och överlämnande av en efterlyst person skyndsamt och med få formaliteter skall verkställas av de rättsliga myndigheterna i en annan medlemsstat. Medlemsstaterna åläggs att genomföra bestämmelserna i rambeslutet . I propositionen redovisar regeringen de lagändringar som rambeslutet kräver och lämnar en beskrivning av hur förfarandet är tänkt att fungera. Några förslag till lagändringar läggs dock inte fram i propositionen. Regeringen avser att återkomma till med sådana förslag . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning.............................................................. Utlämningssamarbetet inom EU ........................................ Nuvarande svensk lagstiftning om utlämning.................... Rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och om överlämnande mellan medlemsstaterna............................................ Antagande av rambeslutet ................................................ Genomförande av det nya systemet................................................ Allmänt om det svenska förfarandet ................................ Svenska förklaringar till rambeslutet ............................... Bilaga 2 Bilaga till rambeslutet........................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att godkänner 1.det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rambeslut om en europeisk arresteringsorder och om överlämnande mellan medlems- staterna, 2.att förklaringar avges av enligt artiklarna 14 och 25. 2 Ärendet och dess beredning Artikel 29 i Fördraget om Europeiska unionen anger att målet med frihet, säkerhet och rättvisa för unionens medborgare skall uppnås genom förebyggande och bekämpande av brottslighet, vare sig denna är organiserad eller ej. Brottstyper som i detta avseende särskilt skall uppmärksammas är terrorism, människohandel och brott mot barn, olaglig narkotikahandel och olaglig vapenhandel, korruption och bedrägeri. I detta syfte skall rättsliga, polisiära och andra behöriga myndigheter bedriva ett närmare samarbete och en tillnärmning skall ske, när det är nödvändigt, av straffrättsliga regler i medlemsstaterna. De gemensamma insatserna rörande straffrättsligt samarbete skall omfatta bl.a. samarbete mellan rättsliga myndigheter vad gäller rättsliga förfaranden och verkställighet av beslut och underlättande av utlämning mellan medlemsstaterna. Mot bakgrund av den grova gränsöverskridande brottsligheten inom EU har det internationella rättsliga samarbetet intensifierats och ut- vecklats i enlighet med vad som anges i fördraget. Ett flertal instrument om straffrättsligt samarbete har utarbetats inom ramen för Europeiska unionens tredje pelare. I slutsatserna från Europeiska rådets toppmöte i angavs (nr 35) att det formella utlämningsförfarandet borde avskaffas mellan medlemsstaterna när det gäller personer som är på flykt undan rättvisan efter att ha fått sin slutgiltiga dom och att ett enkelt förfarande för överförande av dessa personer borde ersätta utlämning. Förfaranden för brådskande utlämningsärenden borde övervägas. Kommissionen uppmanades att lägga fram förslag i frågan. Vidare föreslogs ett ökat ömsesidigt erkännande av rättsliga avgöranden och domar samt en nödvändig tillnärmning av lagstiftningen för att underlätta samarbetet mellan myndigheter och det rättsliga skyddet av enskildas rättigheter (nr 33). Principen om ömsesidigt erkännande borde, enligt , vara en hörnsten i det rättsliga samarbetet på både det civilrättsliga och straffrättsliga områdena. Målsättningen från har upprepats i dels inför det nya årtusendet om förebyggande och bekämpning av organiserad brottslighet (milleniestrategin, EGT C 124, , s. 1), dels i åtgärdsprogrammet för genomförande av principen om ömsesidigt erkännande av domar i brottmål (EGT C 12, , s. 10). Europeiska kommissionen presenterade ett förslag till rambeslut om en europeisk arresteringsorder och om över- lämnande mellan medlemsstaterna (EGT C 332 E, 27.11.2001, s. 305). Förslaget hade föregåtts av omfattande kontakter mellan kommissionens tjänstemän och nationella experter samt med medlemsstaternas justitiedepartement, däribland det svenska. Innebörden av förslaget var att i princip all utlämning inom EU ersätts med ett förenklat och snabbare förfarande, där rättsliga myndigheter i en medlemsstat efter en begränsad prövning skall överlämna en efterlyst person till en annan medlemsstat för lagföring eller verkställighet av ett redan utdömt straff. En faktapromemoria har upprättats på över kommissionens förslag (Ju2001/02:FPM 19). bedrevs ett omfattande förhandlingsarbete inom Prop. 2001/02:118 EU med anledning av kommissionens förslag. bidrog till att frågan fick särskild prioritet. kunde vid toppmötet i konstatera att det fanns en politisk överenskommelse om en europeisk arresteringsorder. Överenskommelsen avser ett utkast till rambeslut som väsentligt skiljer sig från kommissionens ursprungliga förslag. yttrade sig enligt artikel 39.1 i Fördraget om Europeiska unionen över kommissionens förslag (A5-0397/2001 slutlig). uppmanade rådet på nytt parlamentet att yttra sig; nu över det reviderade förslag till rambeslut som framförhandlats inom rådet. I sitt yttrande godkände parlamentet rådets förslag till rambeslut utan förslag till ändringar. Utkastet till rambeslut och utkast till det formulär som utgör bilaga till rambeslutet är i senaste svenska versioner fogade som bilaga 1 och 2 till denna proposition. Vissa redaktionella och språkliga ändringar kan komma att ske vid den granskning av EU:s juristlingvister som skall göras. Regeringen har under förhandlingsarbetet fortlöpande informerat och samrått med . Företrädare för har sammanträtt med samt med utskottets EU-grupp . Justitieministern har redogjort för förhandlingsarbetet och den svenska positionen vid sammanträde i samt . Därutöver har företrädare för inför redogjort för de förhandlingar som ägt rum i ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor. ställde sig bakom förslagen. Avsikten är att rambeslutet skall antas under det spanska ordförandeskapet. Med anledning härav samt att medlems- staterna enligt rambeslutets artikel 27 skall ha vidtagit nödvändiga åtgärder för att följa bestämmelserna i ram- beslutet, lägger regeringen inte i detta sammanhang fram förslag till lag- stiftning om genomförandet av åtagandena. Regeringen avser att återkomma med nödvändiga lagstiftningsförslag. , , , och Riksåklagaren har under hand beretts tillfälle att lämna synpunkter på ett utkast till proposition. Därutöver har till regeringen överlämnat synpunkter på rambeslutet från Frivilligorganisationernas fond för mänskliga rättigheter, för mänskliga rättigheter, Svenska avdelningen av , Svenska sektionen av , , samt från personer verksamma vid , och . Samarbetet inom utlämningsområdet har det senaste halvseklet bedrivits främst inom . antogs den grundläggande konven- tionen på utlämningsområdet, den europeiska utlämningskonventionen av (utlämningskonvention), SÖ 1959:65. De nordiska staterna har ett utlämningssamarbete som grundar sig på harmoniserad lagstiftning. har utvecklingen beträffande utlämning huvudsakligen skett inom ramen för Europeiska unionens straffrättsliga samarbete. Inom Europeiska unionen har utarbetats konventionen om ett förenklat förfarande för utlämning mellan Europeiska unionens medlemsstater (utlämningskonvention), SÖ 1998:43, och konventionen om utlämning mellan Europeiska unionens medlemsstater (utlämningskonvention). , som flertalet medlemsstater redan tillämpar, innebär i förhållande till utlämningskonvention att utlämningssamarbetet inom EU förenklas och förbättras. innehåller bestämmelser om utlämning (artikel 5966) som i huvudsak motsvaras av bestämmelser i 1995 och utlämningskonventioner. 3.2Nuvarande svensk lagstiftning om utlämning Bestämmelser om utlämning för brott från finns i lagen (1957:668) om utlämning för brott (utlämningslagen) och lagen (1959:254) om utlämning för brott till , , och (nordiska utlämningslagen). Förordningen (1982:306) med vissa bestämmelser om utlämning för brott innehåller bestämmelser om utlämning för brott till . Utlämningslagen innehåller bestämmelser om utlämning till utomnordiska stater. I lagen finns särskilda bestämmelser om utlämning till en annan EU-stat. Dessa bestämmelser har tillkommit som en följd av tillträde till 1995 och utlämningskonventioner. De särskilda EU-bestämmelserna innehåller färre vägransgrunder än vad som gäller vid utlämning till en stat utanför EU och i en särskild avdelning regleras möjligheten att tillämpa ett förenklat förfaranden för utlämning till en annan EU-stat. Genom tillträde till utlämningskonvention öppnades möjligheten att utlämna svenska medborgare till en annan EU-stat och möjligheten att vägra utlämning på grund av preskription och politiska brott slopades. 4 Rambeslutet om en europeisk Prop. 2001/02:118 arresteringsorder och om överlämnande Rambeslutet innebär att all utlämning inom EU i princip skall ske med tillämpning av den europeiska arresteringsordern. Utlämningskonven- tionerna , 1995 och 1996 samt andra bestämmelser om utlämning som gäller inom EU skall således inte längre tillämpas mellan medlemsstaterna (artikel 25.1). De flesta av de bestämmelser om förfaranden och under vilka förutsättningar utlämning kan ske som finns i dessa konventioner återfinns dock i rambeslutet. Rambeslutet medger fortsatt tillämpning av särskilda avtal eller överenskommelser om utlämning som kan finnas mellan vissa av medlemsstaterna och som ytterligare förenklar och underlättar utlämningsförfarandet (artikel 25.2). Bestämmelsen gör det möjligt att undanta t.ex. det nordiska utlämningssamarbetet från rambeslutets tillämpningsområde. Rambeslutet förskriver (artikel 1) att en medlemsstat (den verkställande staten) i enlighet med principen om ömsesidigt erkännande och bestämmelserna i rambeslutet skall godta och verkställa en begäran om gripande och överlämnande (europeisk arresteringsorder) från en annan medlemsstat (den utfärdande staten). Den europeiska arresterings- ordern innebär inte bara att den verkställande staten skall gripa den eftersökte, utan är även en begäran om att personen skall överlämnas till den utfärdande staten. Den verkställande statens godtagande av den utfärdande statens beslut är ett uttryck för principen om ömsesidigt erkännande av rättsliga beslut. För att betona denna princip används begreppet överlämnande istället för utlämning. Tillämpningsområdet och krav på dubbel straffbarhet I artikel 2 anges tillämpningsområdet för en europeisk arresteringsorder. En europeisk arresteringsorder får utfärdas för brott som enligt den utfärdande statens lagstiftning kan medföra fängelse i åtminstone . När överlämnande begärs för verkställighet av ett redan utdömt straff krävs att straffet uppgår till minst fyra månaders fängelse (artikel 2.1). Denna avgränsning av tillämpningsområdet motsvaras av vad som följer av 1957 och utlämningskonventioner, men skiljer sig från dessa genom att det enligt rambeslutet saknar betydelse hur strängt straff som kan följa i den verkställande staten. Huvudregeln enligt rambeslutet är att en verkställande rättslig myndighet kan kräva att de gärningar för vilka en europeisk arresteringsorder har utfärdats utgör ett brott inte bara i den utfärdande staten men också i den verkställande staten. Det kan alltså i dessa fall uppställas krav på s.k. dubbel straffbarhet (artikel 2.4). brottstyper kan detta krav inte ställas, dvs. de rättsliga myndigheterna i den verkställande staten kan inte kräva att det föreligger dubbel straffbarhet om den utfärdande statens rättsliga myndigheter anser att brottet motsvarar något av de 32 brott eller brottstyper som räknas upp i artikel 2.2 (listan) och brottet i den utfärdande staten dessutom kan medföra fängelse i åtminstone . Tanken är att medlemsstaternas definitioner av brotten i listan inte skall ha någon betydelse för frågan om överlämnande kan ske. Listan innefattar flera av de vanligaste brottsbalksbrotten (t.ex. mord, grov misshandel, våldtäkt, rån och bedrägeri) liksom brott och brottstyper i specialstraffrätten (t.ex. narkotikabrott, miljöbrott och vissa brott enligt vapenlagen och utlänningslagen). Listan skall kunna utökas eller modifieras efter beslut av rådet (artikel 2.3). De brott som anges i listan motsvarar inte nödvändigtvis brott som i den svenska lagen har samma beteckning. Beteckningen deltagande i en kriminell organisation motsvaras inte av någon brottsbeteckning i svensk lag, men kan innefatta t.ex. vålds- eller hotbrott. Om således en svensk åklagare begär överlämnande för ett vålds- eller hotbrott som har skett inom ramen för vad som kan betecknas som en kriminell organisation, kan åklagaren, om brottet har fängelse i straffskalan, ange i den europeiska arresteringsordern att brottet omfattas av listan (deltagande i en kriminell organisation). Den verkställande rättsliga myndigheten kommer i sådant fall inte att göra en prövning av om det föreligger dubbel straffbarhet. Det kan här tilläggas att listan inte är inriktad specifikt på terroristbrott. Brotten i listan är till viss del harmoniserade inom EU. Tanken med urvalet av brotten i listan torde vara att den skall omfatta grov, gränsöverskridande brottslighet som kan förekomma mellan medlemsstaterna. Artikel 3 anger i vilka fall den verkställande statens rättsliga myndigheter skall vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder (obligatoriska vägransgrunder). Enligt punkt 1, som motsvarar artikel 9 utlämningskonvention, skall verkställighet vägras om det brott som ligger till grund för en europeisk arresteringsorder omfattas av amnesti i den verkställande staten, under förutsättning att denna stat var behörig att lagföra brottet enligt sin egen strafflag. Punkt 2 uttrycker principen om ne bis in idem dvs. att ingen skall dömas två gånger för samma sak. Har den eftersöktes ansvar för samma gärning prövats i en annan medlemsstat utgör det i princip hinder mot verkställighet. En liknande bestämmelse finns i artikel 2 i tilläggsprotokollet till utlämningskonvention. Om den eftersökte inte är straffmyndig enligt den verkställande medlemsstatens lagstiftning skall verkställighet vägras enligt punkt 3. I 10 § utlämningslagen finns bestämmelser som i allt väsentligt motsvarar de situationer som avses i punkterna 1 och 2. Vägransgrunden i punkten 3 saknar uttrycklig motsvarighet i utlämnings- lagarna, men torde ändå få anses gälla. Artikel 4 innehåller bestämmelser om när verkställighet får vägras (fakultativa vägransgrunder). Enligt punkt 1 får verkställighet av en europeisk arresteringsorder vägras om gärningen inte motsvaras av ett brott i den verkställande staten (dvs. det finns inte dubbel straffbarhet) och dessutom inte är sådan som anges i artikel 2.2. När det gäller s.k. fiskaliska brott får verkställighet inte vägras med hänvisning till att den verkställande statens lagstiftning inte innehåller samma slags bestämmelser som den utfärdande statens lagstiftning om skatter, avgifter, tullar eller valuta. En motsvarande bestämmelse om hur kravet på dubbel straffbarhet skall tolkas angående fiskaliska brott finns i artikel 6.2 utlämningskonvention. Punkt 2 uttrycker principen om lis pendens, dvs. att pågående lagföring för samma gärning av den eftersökte utgör ett hinder mot verkställighet. Artikel 8 utlämningskonvention innehåller en motsvarande bestämmelse. Enligt punkt 3 får verkställighet vägras om det i den verkställande staten meddelats åtalseftergift eller om åtalet lagts ned beträffande det aktuella brottet. En liknande bestämmelse finns i artikel 9 utlämningskonvention. Åtals- eller verkställighetspreskription i den verkställande staten får enligt punkt 4 åberopas som hinder mot att verkställa en europeisk arresteringsorder. Bestämmelsen motsvarar i huvudsak artikel 8.2 utlämningskonvention. Punkt 5 motsvarar ne bis in idem-bestämmelsen i artikel 3.2, men omfattar till skillnad från den bestämmelsen domar från tredje land. Punkterna 35 motsvaras i allt väsentligt av vägransgrunderna i 10 § utlämningslagen. Om den europeiska arresteringsordern har utfärdats för verkställighet av ett ådömt frihetsstraff får den verkställande staten enligt punkt 6 vägra verkställighet om personen är medborgare eller bosatt i den verkställande staten under förutsättning att den staten övertar verkställigheten av straffet. Verkställighet får vidare vägras enligt punkt 7 om gärningen helt eller delvis ägt rum på den verkställande statens territorium eller om gärningen ägt rum i tredje land och den verkställande staten hade saknat jurisdiktion över ett sådant brott om det begicks utanför dess territorium. Bestämmelsen motsvarar artikel 7.2 utlämningskonvention. Utlämningslagstiftningen innehåller inte någon motsvarighet till vägransgrunderna i punkterna 6 och 7. Artiklarna 3 och 4 är inte en uttömmande reglering i fråga om vilka möjligheter en verkställande stat har att avstå från att verkställa en europeisk arresteringsorder. Det framgår redan av beaktandesatserna (punkt 12) att verkställighet av en europeisk arresteringsorder inte hindrar medlemsstaterna från att tillämpa sina konstitutionella regler om prövning i laga ordning, föreningsfrihet, tryckfrihet och yttrandefrihet. Rambeslutet ger också rätt att vägra överlämnande om det finns skäl att tro att en europeisk arresteringsorder utfärdats i syfte att lagföra eller straffa en person på grund av dennes kön, ras, religion, etniska ursprung, nationalitet, språk, politiska uppfattning eller sexuella läggning, eller att personens ställning vid ett överlämnande kan skadas av något av dessa skäl. Enligt artikel 1.3 skall rambeslutet inte påverka skyldigheten att i det enskilda fallet respektera de grundläggande rättigheterna och de grundläggande rättsliga principerna i artikel 6 i Fördraget om Europeiska unionen. Rambeslutet inverkar inte heller på internationella åtaganden som kan åligga en verkställande medlemsstat som en följd av en föregående utlämning till den staten (artikel 17 d) eller immunitetsbestämmelser nationella såväl som folkrättsliga som följer av lagstiftningen i medlemsstaterna (artikel 17 c). Det ankommer emellertid på den verkställande statens rättsliga myndigheter att, där det i det enskilda fallet är möjligt, verka för att immuniteten hävs, i syfte att få till stånd verkställighet av den europeiska arresteringsordern. där immuniteten inte kan hävas är dock tänkbara, t.ex. om det inte Prop. 2001/02:118 föreligger tillräcklig majoritet i för att häva en ledamots immunitet (4 kap. 8 § regeringsformen). Som en yttersta åtgärd anges i beaktandesatserna (punkt 10) att tillämpningen av rambeslutet under vissa förutsättningar får avbrytas i förhållande till en medlemsstat som allvarligt åsidosätter de principer som fastställs i artikel 6.1 i Fördraget om Europeiska unionen. principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna, de grundläggande friheterna och rättsstatsprincipen. Villkor som kan uppställas för att verkställa en europeisk arresteringsorder Den verkställande rättsliga myndigheten kan enligt artikel 5 ställa upp vissa, där angivna, villkor för att verkställa en europeisk arresteringsorder. Om den eftersökte dömts i sin utevaro kan enligt punkt 1 den verkställande rättsliga myndigheten kräva att den dömda personen erbjuds möjlighet att inkomma med besvär mot utevarodomen. En liknande bestämmelse om att den verkställande staten kan ställa villkor för att utlämning skall ske när den eftersökte personen dömts i sin utevaro finns i artikel 3 i andra tilläggsprotokollet till utlämningskonvention. Enligt 9 § tredje stycket utlämningslagen kan utlämna en person som i en annan stat dömts i sin utevaro, under villkor att den dömde har möjlighet att i den andra staten påkalla en ny rättegång som tillgodoser hans rättigheter. Om den eftersökte har dömts eller löper risk att dömas till livstids fängelse kan enligt punkt 2 den verkställande rättsliga myndigheten kräva att den utfärdande staten garanterar att livstidsstraffet omprövas kontinuerligt administrativt eller genom benådning och i vart fall . Slutligen kan, enligt punkt 3, den verkställande rättsliga myndigheten kräva att en person som är medborgare eller bosatt i den staten återförs dit efter rättegången för verkställighet av det straff som ådömts honom i den andra staten. Enligt artikel 7.2 utlämningskonvention är det möjligt för en anmodad stat att för utlämning av egna medborgare uppställa ett sådant krav. I 3 a § utlämningslagen finns bestämmelser som möjliggör utlämning av svenska medborgare för lagföring under villkor om att den som utlämnas återförs till för verkställighet av ett ådömt frihetsstraff eller annat frihetsberövande i anledning av brottet. Specialitetsprincipen och skydd mot vidareutlämning Inom utlämningsrätten skyddar den s.k. specialitetsprincipen den som har utlämnats från åtal eller straff för andra brott än de som omfattades av utlämningsbeslutet. För att den som har utlämnats skall kunna åtalas för sådana brott som har begåtts före utlämningsbeslutet krävs som regel medgivande från den utlämnande staten. Specialitetsprincipen och skyddet mot vidareutlämning samt undantag från dessa principer regleras i 12 och 12 a §§ utlämningslagen. Ett krav på samtycke återfinns också i rambeslutet, men enligt artikel 22 kan varje medlemsstat förklara att sådant medgivande inte krävs om den utfärdande staten har lämnat I artikeln anges dessutom ett antal situationer, i huvudsak hämtade års utlämningskonventioner, där den verkställande statens medgivande inte krävs för ytterligare åtal eller På motsvarande sätt kan medlemsstaterna förklara att vidareutlämning till en annan medlemsstat får ske utan medgivande från den verkställande staten (artikel 23). Vidareutlämning till en stat utanför den Europeiska unionen förutsätter dock alltid medgivande från behörig myndighet i den stat från vilken den eftersökte har överlämnats. Beslut om utlämning för brott har traditionellt fattas på regerings- eller Genom utlämningskonvention infördes ett förenklat utlämningsförfarande för de fall där den som begärs utlämnad samtycker till utlämning. Bestämmelser om det förenklade utlämningsförfarandet finns i 2839 §§ utlämningslagen. förfarandet utgår från att beslut om utlämning i sådana fall skall fattas på Även rambeslutet utgår från att beslut om utfärdande och verkställighet av europeisk arresteringsorder fattas på myndig- Det är upp till varje medlemsstat att bestämma vilken eller vilka rättsliga myndigheter som skall ha hand om dessa frågor (artikel 6). Medlemsstaternas rättsliga myndigheter får, genom att utfärda europeiska arresteringsorder, efterlysa personer som är misstänkta för brott och därför skall lagföras, eller som redan har dömts, men ännu inte avtjänat det ådömda straffet (artiklarna 1.1 och 10). arresteringsorder skall upprättas i enlighet med ett särskilt formulär (se bilaga 2) och innehålla de uppgifter som anges i artikel 9.1. skall vara översatt till den verkställande statens officiella språk eller till ett språk som den staten har förklarat sig godta (artikel 9.2). Arresteringsordern kan skickas direkt till den verkställande rättsliga myndigheten eller, om det är lämpligare, genom Schengens informationssystem (SIS).