prop · GP03185 · 2002-05-28 00:00:00 — Enligt HomO bör en hänvisning till hela utlänningslagen tas in i lagen om homosexuella sambor. Migrations- verket, (), , , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, och utveckling kritiserar att det i förslag skapats olika regler för den persongrupp som kan beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § utlänningslagen och de som skall beviljas uppehållstillstånd med tillfälligt skydd. () framhåller att utgångspunkten för varje boendeform för barn skall vara barnets bästa och att syskon skall betraktas som nära anhörig i fall då något av dem är underårigt. och , och BO har framhållit att ansvarsfördelningen mellan och kommunerna för ensamkommande barn måste klarläggas. i Län framhåller att barnets bästa generellt sett skall beaktas. framhåller också problematiken med att organisatörer av människosmuggling kan utnyttja gällande ordning om familjeåterförening för att underlätta såväl människosmuggling som människohandel. Sådana erfarenheter gjordes, enligt RPS, under Kosovo- krisen. Vidare framhålls av RPS att utredaren inte har föreslagit någon regel som möjliggör för föräldrar att återförenas med sitt barn om barnet beviljats uppehållstillstånd i . Skälen för regeringens förslag och bedömningar: Regeringen före- slår i tidigare avsnitt 5.3 att nuvarande bestämmelser om tidsbegränsat uppehållstillstånd i 2 kap. 4 a § utlänningslagen skall upphävas samt att ett nytt kapitel om uppehållstillstånd med tillfälligt skydd skall tas in i utlänningslagen. De påpekanden som några remissinstanser gjort om de olika villkor för familjeåterförening som föreslog om parallella system har därmed redan beaktats genom de förslag till lagändring som läggs fram. Kärnfamiljen inklusive sambor och registrerade partner De förutsättningar som anges i EG-direktivet för familjeåterföreningen är bl.a. att personerna själva är i behov av tillfälligt skydd och att familjen splittrats som en följd av situationen i ursprungslandet eller regionen. EG-direktivet innebär att medlemmar av kärnfamiljen som uppfyller dessa förutsättningar har en ovillkorlig rätt att återförenas i någon av medlemsstaterna. Om en person har fått tillfälligt skydd i någon med- lemsstat åligger det den staten att verka för att personen i fråga får åter- förenas med sådana familjemedlemmar som inte har beretts skydd i någon av medlemsstaterna (artikel 15 punkten 3). EG-direktivet omfattar dock inte makar eller sambor som inte har stadigvarande sammanbott i ursprungslandet eller som enbart har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande här, dvs. anknytningar av sådant slag som anges i 2 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen. Regeringen gör den bedömningen att utlänningslagen inte heller bör omfatta denna personkategori när det gäller familjeåterföreningen vid tillfälligt skydd. Personkretsen utgörs i första hand av make/maka och underåriga ogifta barn, såväl biologiska som adopterade barn (kärnfamiljen). Sambor omfattas också av regleringen eftersom de enligt svensk utlän- ningslagstiftning skall behandlas på jämförbart sätt. Detsamma gäller par som före ankomsten till har registrerat partnerskap. De som har registrerat partnerskap är, för svenska förhållanden, jämställda med gifta. I 3 kap. 1 § lagen (1994:1117) om registrerat partnerskap anges bl.a. att bestämmelser i lag eller annan författning med anknytning till äktenskap och makar skall tillämpas på motsvarande sätt på registrerat partnerskap och registrerad partner. Någon särskild reglering för att registrerade partner skall omfattas av bestämmelserna om familjeåterförening behövs därför inte. Däremot krävs det en ändring i lagen (1987:813) om homosexuella sambor för att regleringen även skall gälla personer som utan att ha registrerat partnerskap bor tillsamman i ett homosexuellt förhållande. I det sammanhanget har HomO som sin mening anfört att hänvisningen i lagen om homosexuella sambor till utlänningslagen bör avse utlänningslagen i dess helhet i stället för särskilda, specifika stadganden i den lagen. Lagrådsremissen utformades i enlighet därmed. Lagrådet har i sitt yttrande förutsatt att en systematisk genomgång görs av utlänningslagens bestämmelser för att utröna om samtliga bestämmelser passar att tillämpa på homosexuella sambor. Regeringen anser efter en sådan genomgång att det inte kommit fram något som talar emot lämpligheten att lag göra en generell hänvisning till Inte heller strider det mot den lagstiftningsteknik som tillämpats i den lagen. Ett förslag med den innebörden läggs därför fram. För personer tillhörande kärnfamiljen skall återförening ske om man från medlemsstatens sida är övertygad om att de som vill återförenas tillhör kärnfamiljen. Denna ordalydelse av EG-direktivet motsäger dock inte uppfattningen att övertygelsen kan vara grundad på enbart en bedöm- ning av tillförlitligheten av de muntliga uppgifter som de berörda personerna har lämnat. Detta förfaringssätt stämmer väl överens med den prövning som svenska utlänningsmyndigheter gör i andra tillstånds- ärenden. Inte minst erfarenheterna från Kosovokrisen visar också att det i en massflyktssituation kan vara omöjligt för de fördrivna personerna att förete skriftlig dokumentation som styrker identitet och familjetill- hörighet. Bortsett från att utlänningslagens bestämmelser om anhöriginvandring förutsätter att den person vartill anknytning åberopas skall vara bosatt här eller ha beviljats uppehållstillstånd för bosättning här är innehållet i utlänningslagens bestämmelser om familjeåterförening för kärnfamiljen sådana, att de krav som skall gälla enligt EG-direktivet i fråga om familjeåterförening kan tillgodoses genom en uttrycklig hänvisning till dem. Som föreslagit bör detta göras i en särskild bestämmelse i utlänningslagen. Ett sådant förslag läggs därför fram. Någon särskild reglering som tar sikte på adoptioner som har skett före ankomsten till behöver inte införas då den bestämmelse som föreslås gälla för kärnfamiljen också omfattar adoptivbarn. Bestäm- melserna i EG-direktivet förutsätter att formlig adoption har skett och att adoptionen var giltig i ursprungslandet. De avgränsningsproblem som kan uppkomma genom att reglering och praxis i fråga om adoption kan variera avsevärt mellan olika länder kan lösas genom en generös tillämp- ning vid myndigheternas överväganden enligt bestämmelsen. De tillstånd som det är fråga om är ju enbart av tillfällig karaktär. I övrigt kan konstateras, att adoptivbarn i nu aktuellt hänseende enligt svensk rätt jämställs med biologiska barn. De särskilda bestämmelserna om adoption i utlänningslagen saknar i allt väsentligt aktualitet i nu förevarande sammanhang. Detta beror främst på att tillämpningsområdet är begränsat till att gälla genomförda adoptioner som har skett här eller som gäller automatiskt i och att den som adopterar skall vara bosatt i eller ha beviljats uppehållstillstånd för bosättning här. Någon särskild reglering som tar sikte på sådana adoptioner behövs därför inte. Ensamkommande barn och barnets bästa Enligt regeringens mening behövs inte någon ytterligare reglering för att svensk rätt skall uppfylla EG-direktivet när det gäller barn som kommer till eller lämnas här utan medföljande legal vårdnashavare, s.k. ensamkommande barn. Den ordning som gäller i för mottagande och placering m.m. av ensamkommande barn uppfyller EG-direktivets krav. Utlänningslagens och socialtjänstlagens bestämmelser om barnets bästa uppfyller EG-direktivets krav på att hänsyn skall tas till barnets bästa (artikel 15 punkt 4). EG-direktivet fastställer att såväl barnets som familjemedlemmarnas önskemål skall beaktas (artikel 15 punkt 2) i ärenden som gäller återförening och placering i olika boendeformer. Utlänningslagens portalbestämmelse om hänsyn till vad barnets bästa kräver är en långt gående bestämmelse som svenska myndigheter skall tillämpa ex officio i alla beslut eller åtgärder som rör barn. Av 11 kap. 1 a § utlänningslagen framgår dessutom att det i tillståndsärenden skall klarläggas vad barnet har att anföra och att hänsyn tas till det av barnet anförda enligt vad som anses motiverat med hänsyn till barnets ålder och mognad. Regeringen uppdrog i ett regeringsbeslut åt och att, i samråd med och , förbättra mottagandet av barn från annat land som kommer till utan legal vårdnadshavare (s.k. ensam- kommande barn). Uppdraget, som skall genomföras i samarbete med och , går ut på att, med utgångspunkt i gällande lagstiftning förbättra samverkan mellan myndig- heter för att de barn som kommer ensamma till skall ges samma skydd och stöd som svenska barn och att barnets bästa alltid kommer i främsta rummet. Myndigheterna skall också utreda i vad mån det finns oklarheter i lagstiftningen och, vid behov, föreslå författningsändringar. De ensamkommande barn som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd kommer att omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asyl- sökande m.fl. Med anledning härav kommer myndigheternas slutsatser att omfatta även den här berörda kategorin barn. Uppdraget skall redovisas . Det faktum att är huvudman för mottagandet av asylsökande innebär dock inte någon inskränkning av kommunernas ansvar för att asylsökande barn och unga som vistas i kommunen skall kunna få det stöd och den hjälp som de behöver. Det kan således inte råda någon tvekan om att kommunen enligt socialtjänstlagen har det yttersta ansvaret för de barn som vistas i en kommun. Andra nära anhöriga utanför kärnfamiljen I EG-direktivet anges som krav för familjeåterförening, att en utebliven återförening skulle medföra svåra umbäranden. De svenska reglerna om familjeåterförening är likartade. En jämförelse av de bägge regelsystemen leder till slutsatsen att de svenska reglerna i vart fall inte är mindre generösa än direktivets när det gäller vilka skäl som skall vara uppfyllda för att familjemedlemmar utanför kärnfamiljen skall få återförenas. EG- direktivet uppställer här inte heller något obligatoriskt krav på att återförening skall komma till stånd. En hänvisning till gällande bestämmelser om familjeåterförening i 2 kap. 4 § första stycket 3 och 4 utlänningslagen är tillräcklig för att tillgodose vad som anges i EG- direktivet, varvid dock något krav på att den härvarande skall vara bosatt i inte får gälla. föreslog i syfte att ytter- ligare markera att det finns en skillnad mellan förutsättningarna för att uppehållstillstånd skall beviljas anhöriga som ingår i kärnfamiljen och de som inte tillhör denna krets för de senares del i lagtexten att det anges att de kan få uppehållstillstånd. Enligt regeringens uppfattning bör dock även i detta sammanhang uttrycket får användas. En viss justering av lagförslag görs därför. Det bör särskilt påpekas att den hänvisningsteknik som används gör det möjligt för föräldrar till minderåriga barn att återförenas med barnet i i dessa fall av massflykt därför att föräldrarna anses ha särskild anknytning till . Bestämmelsen kan också användas om det mot förmodan skulle uppstå någon situation där utlänningslagens speciella bestämmelse om adoptivbarn gör sig gällande. Det finns härutöver inte skäl att överväga någon lagreglering. förslag skall sålunda inte genomföras i denna del. Det kan förutses att det kan uppkomma situationer i vilka förut- sättningar för familjeåterförening grundad på EG-direktivet inte finns men där anknytning av annat slag föreligger. Exempel på sådan anknytning kan vara far- och morföräldrar, andra släktingar i rakt uppstigande led eller andra vuxna som är beroende av familjemed- lemmar. För att återförening skall få ske måste dessutom andra tungt vägande omständigheter, t.ex. allvarliga hälsoproblem eller särskilt trau- matiska upplevelser i ursprungslandet, föreligga. Av humanitära skäl, jämför 2 kap. 4 § första stycket punkt 5 utlänningslagen, kan det då ligga nära till hands med en extensiv tolkning av reglerna om familjeåter- förening, såvida det rör sig om personer som var för sig motsvarar kraven för att få ett uppehållstillstånd med tillfälligt skydd. Redan i nuvarande praxis finns exempel på att bestämmelsen har använts för att bevilja tids- begränsade uppehållstillstånd. Regeringen gör således, liksom Mass- flyktsutredningen, den bedömningen att någon ytterligare lagreglering för att täcka in ovan beskrivna fall inte är nödvändig. Samarbete för att hitta familjemedlemmar Det går dessvärre inte att undvika att familjer i massflyktssituationer kan komma att splittras. För det fall att en person som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd i påtalar möjligheten av att kunna återfinna en eller flera familjemedlemmar bör svenska myndigheter bidraga till sökandet i största möjliga utsträckning. För att arbetet skall kunna lyckas krävs ett samarbete såväl internationellt medlemsstaterna sinsemellan samt med UNHCR som nationellt. I är det viktigt att nationella myndigheter och organisationer, Röda Korset och andra berörda samarbetar för att lösa eventuella problem. Regeringen gör, liksom , den bedömningen att det är som central utlänningsmyndighet som bör ha en samordnande uppgift. På grund av de särskilda omständigheter som råder vid en massflykts- situation kommer handläggningen av ärenden om familjeåterförening att ge upphov till vissa svårigheter. En utgångspunkt måste vara att redan från början försöka hålla samman kärnfamiljerna för att undvika att familjemedlemmar ges skydd i olika medlemsstater. Det är dessvärre Prop. 2001/02:185 ändå troligt att flera familjer trots allt kommer bli splittrade. vars familj splittrats måste i ett tidigt skede få hjälp att etablera kontakt med sina anhöriga. I annat fall har de små möjligheter att verka för en återförening i någon av medlemsstaterna. Här kommer insatser såväl av medlemsstaterna som av olika internationella organisationer att ha en utomordentligt stor betydelse. Inte minst för barnens skull är sådana insatser mycket viktiga. Visserligen är det fråga om ett tillfälligt skydd, men skyddet kan i praktiken utsträcka sig till att handla . I en del fall kan det bli aktuellt att pröva om en familj skall få stanna på grund av asylskäl. I inledningen till EG-direktivet uttalas (punkterna 1011) att det till- fälliga skyddet bör vara förenligt med medlemsstaternas internationella åtaganden när det gäller flyktingar. I synnerhet får det inte hindra erkännande av flyktingstatus enligt , som alla medlemsstater har ratificerat. Vidare anges att FN:s högkommissarie för flyktingars (UNHCR) mandat för flyktingar och andra personer i behov av internationellt skydd bör beaktas och att samråd skall ske med UNHCR och andra relevanta internationella organisationer i frågor som rör asylpolitik (se förklaring nr 17 om artikel 63 i Fördraget om upp- rättandet av Europeiska gemenskapen fogat till slutakten till Amster- damfördraget). I enlighet med vad som beskrivits i avsnitt 5.1 skall tillfälligt skydd ges till alla som omfattas av rådets beslut om skydd. I artikel 17 i EG-direktivet anges att personer som åtnjuter tillfälligt skydd skall ha möjlighet att lämna in en asylansökan när som helst samt att handläggningen av en ansökan, som inte handlagts innan det tillfälliga skyddet upphört att gälla, skall avslutas efter denna tidpunkt. Någon i internationella sammanhang allmänt accepterad definition av begreppet asyl finns inte. Bestämmelsen kan dock förutsättas ange att den som har tillfälligt skydd i ett land skall vara oförhindrad att få till stånd en prövning av en asylansökan i enlighet med . Vilken medlemsstat som skall pröva en ansökan avgörs enligt samma kriterier som i den s.k. (se prop. 1996/96:87 om ) som redan tillämpas inom EU (artikel 18). Inledningen av artikel 18 hänvisar till kriterierna och mekanismerna för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan skall tillämpas. Formuleringen tjänar som en påminnelse om att regler skall följas vid prövningen av vilken stat som har ansvaret för att pröva en asylansökan. Artikelns formulering är även avsedd att omfatta den förordning (KOM (2001) 447 slutlig) som förhandlas inom EU och som avses ersätta Dublinkonven- tionen. Andra meningen i artikel 18 slår fast att en asylansökan som lämnats in av en person som åtnjuter tillfälligt skydd i enlighet med direktivet alltid skall prövas av den medlemsstat som har godkänt att personen överförts till dess territorium. Meningen har i sig ingen självständig betydelse utan syftar till att ge särskild tydlighet åt den ordning som gäller enligt . En medlemsstat som beviljat den asylsökande någon form av uppehållstillstånd är under vissa förutsättningar också ansvarig för prövningen av en asylansökan (artikel 5 punkt 1 ). Den medlemsstat som i enlighet med EG-direktivet har godkänt att en person har överförts till dess territorium och får tillfälligt skydd där, har också ansvaret för att pröva en asylansökan som lämnats in. De enskilda medlemsstaternas möjlighet att, beträffande en person som före ankomsten vistats i ett land utanför gemenskapens territorium, tillämpa sina sedvanliga nationella bestämmelser om t.ex. första asyl- Prop. 2001/02:185 landsprincipen, begränsas inte av EG-direktivets bestämmelser. Artikel 26 punkt 4 i EG-direktivet förhindrar att en person ges till- fälligt skydd i flera medlemsstater . Regleringen innebär att när en person överförs från en medlemsstat till en annan, upphör uppehålls- tillståndet, och de skyldigheter som är knutna till det tillfälliga skyddet, att gälla i den medlemsstat från vilken överföringen görs. Ansvaret för den överförda personen övergår till den mottagande medlemsstaten som skall ge den berörda personen tillfälligt skydd. Sammanfattningsvis kan sägas att EG-direktivets bestämmelse i artikel 18 i praktiken innebär att en ansökan om asyl, i princip, alltid kommer att prövas av den stat som ger utlänningen tillfälligt skydd. Medlemsstaterna kan föreskriva att en person som är asylsökande inte behöver ges tillfälligt skydd som asylansökan är under pröv- ning (artikel 19). Om en person som kan komma i fråga för eller har tillfälligt skydd nekas flyktingstatus eller annat slags skydd efter det att asylansökan har prövats, skall personen i fråga åtnjuta tillfälligt skydd under resten av skyddsperioden. Undantagsreglerna i artikel 28 kan dock bli tillämpliga. I förklaring till sitt förslag till direktiv av (KOM (2000) 303 slutlig), angavs bl.a. att personer med till- fälligt skydd skulle vara tillförsäkrade rätten att få tillgång till ett för- farande för att avgöra flyktingstatus samt att tillgång till sådan prövning skulle medges senast när det tillfälliga skyddet upphörde. UNHCR förklarade att organisationen ställde sig positiv till detta förslag. I förklaringen till direktivförslaget anfördes vidare bl.a. följande om förhållandet mellan asyl och tillfälligt tillstånd: Bestämmelserna om möjligheten att söka asyl gör det möjligt att en gång för alla klargöra förhållandet mellan å ena sidan tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och Genève- konventionen å den andra Rätten till asylprövning måste uttryckligen garanteras. måste man respektera medlems- staternas val av metod för att hantera en massiv tillströmning av fördrivna personer i systemet. Direktivet bör inte förplikta medlemsstaterna att införa eller inte införa bestämmelser om upp- skjutande av asylprövning, att förbjuda eller inte förbjuda möjlig- heten att vara både asylsökande och person med tillfälligt skydd och så vidare. Möjligheten att uppskjuta asylprövning kan vara nödvändig i medlemsstater som berörs mest av tillströmningen Däremot måste direktivet innehålla bestämmelser som otvetydigt ger de personer som så önskar rätt till asylprövning 8.2Rätten att söka asyl i gällande svensk rätt 8.2.1Rätten att söka asyl 2 kap. 4 a § utlänningslagen (se avsnitt 5.2 för beskrivning av bestämmelsens innehåll) ändrades , att införa ett system där ingen individuell prövning skulle göras av sökandes skyddsbehov (se bl.a. Prop. 2001/02:185 prop. 1996/97: 25 och bet. SOU 1995:75). Flera skäl både för och emot en sådan ordning anfördes; inte minst ifrån de remissinstanser som yttrade sig. I förarbetena till den nu gällande lydelsen av bestämmelsen (prop. 1996/97: 25 s. 127 ff.) anförde regeringen i huvudsak följande. Tillfälligt skydd måste betraktas som ett undantagsfall. När ett mycket stort antal skyddssökande i en massflyktssituation anländer till kan det anses nödvändigt att bevilja uppehållstillstånd för att kunna hantera situationen. Frågan om tidsbegränsade uppehållstillstånd bör beviljas i en viss angiven situation kan innefatta överväganden av grannlaga natur. Den kan exempelvis innefatta såväl utrikespolitiska som säkerhetspolitiska överväganden. Samråd bör ske med andra länder i samband med bedömningen av om det är fråga om en massflyktssituation. Det är tveksamt huruvida det skulle strida mot våra konventionsåtaganden att inte pröva en ansökan om asyl som en person har tidsbegränsat uppehållstillstånd grundat på bestämmelsen i 2 kap. 4 a § utlänningslagen. Enligt svensk rätt kan den som här har beviljats någon form av uppe- hållstillstånd varken överklaga det beslutet eller, normalt sett, ansöka om uppehållstillstånd på annan grund, inbegripet uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt (prop. 1996/97:25 s. 292). Den som har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd i 2 kap. 4 a § utlänningslagen kan således inte heller ansöka om asyl separat och få sina skyddsbehov enligt prövade. Den som åberopar flyktingskäl kan emellertid ansöka om flykting- förklaring och/eller resedokument och kan på så sätt få prövat om han eller hon har rätt till samma status som den som söker uppehållstillstånd enligt 3 kap. 2 § utlänningslagen. En ansökan om detta skall alltså alltid prövas. Möjligheten att ansöka om flyktingförklaring eller resedokument kan dock inte helt jämställas med rätten att ansöka om asyl eftersom denna status främst har deklarativ karaktär och inte omfattar frågan om uppehållstillstånd (jfr Wikrén-Sandesjö s.166). 8.2.2Möjligheten att skjuta upp asylprövningen Det finns inte någon uttrycklig möjlighet att ansöka om asyl i nuvarande bestämmelser om tidsbegränsat uppehållstillstånd i 2 kap. 4 a § utlän- ningslagen. Således kan formellt sett någon kommande asylprövning inte heller skjutas upp. Det kan dock även inom det nuvarande svenska systemet förekomma att utlänningsmyndigheterna på grund av hög arbetsbelastning tvingas vänta med att pröva ansökningar om flyktingförklaring och resedokument för personer som kan komma ifråga för tidsbegränsat uppehållstillstånd. Enligt 3 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen skall samma hand- läggningsregler gälla för såväl asylansökningar som för ansökningar där övrigt skyddsbehov åberopas. Skälen för en ansökan kan var för sig, men även tillsammans, utgöra en grund för uppehållstillstånd. Även om majoriteten asylsökande ansöker om flyktingstatus, beviljas oftast uppe- hållstillstånd på andra grunder. Det är på grund av att har en enhetlig procedur som samtliga skäl, vilka kan ligga till grund för beviljandet av ett uppehållstillstånd, beaktas ex officio av utlännings- myndigheterna. Alternativet skulle vara att utlänningen ansökte om varje status för sig, dvs. som flykting, som skyddsbehövande i övrigt, på humanitära skäl, av anknytningsskäl osv. 8.2.4Dublinkonventionen och första asyllandsprincipen har tillträtt den s.k. (EGT C 254, , s. 1). Konventionen syftar till att garantera att den som söker asyl skall få sin ansökan prövad och att en asylsökande inte sänds från en medlemsstat till en annan utan att någon stat anser sig ha ansvar för prövningen. Med anledning av tillträde till konventionen infördes en ny bestämmelse i 3 kap. 4 § andra stycket 6 utlänningslagen enligt vilken undantag gäller från den rätt som flyktingar och andra skyddsbehövande har att beviljas uppehållstillstånd (se prop. 1996/97:87 s. 8 f.).