prop · GP03152 · 2002-03-21 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2001/02:152 Ansvarsfullt fiske - svenska prioriteringar för EU:s Regeringen överlämnar denna skrivelse till . *|UDQ 3HUVVRQ Skrivelsens syfte är att redovisa riktlinjer för agerande i samband med översynen av den gemensamma fiskeripolitiken inom EU. Skrivelsen behandlar mål och medel på lång sikt. Den gemensamma fiskeripolitiken måste förändras. I skrivelsen konstateras att det även behövs en gemensam politik på fiskeområdet inom EU. Det motiveras med att fiskerinäringen utnyttjar en gränsöverskridande resurs. Nyttjande av resursen i ett område påverkar beståndssituationen även i andra områden. Därför måste resursen förvaltas gemensamt med andra länder. Slutligen ger en gemen- sam politik större möjligheter att driva gemensamma krav på ett ansvarsfullt nyttjande av resursen. Ett övergripande mål anges för fiskeripolitiken inom EU. Målet är att gemenskapens fiskresurser skall förvaltas på ett långsiktigt hållbart sätt i enlighet med försiktighetsprincipen och ekosystemansatsen. Detta är en förutsättning för att förse konsumenterna med ett högkvalitativt livs- medel och för en fiskerinäring som långsiktigt skall kunna utgöra en stabil verksamhet med stor regionalpolitisk betydelse. Målet för nuvarande gemensamma fiskeripolitik har inte uppnåtts. För- ändringar krävs i flera avseenden. Det bärande elementet i regeringens linje är att fångsterna skall anpassas till det långsiktigt hållbara biologiska utrymmet. Detta skall främst uppnås genom - en effektivare politik för att reducera fiskeflottans kapacitet och fiskeansträngningen, - ett selektivt fiske inriktat på könsmogen fisk och med små bi- fångster, - en förbättrad kontroll med nationellt ansvar, - ökad tillförlitlighet hos den vetenskapliga forskningen, -respekt för den vetenskapliga rådgivningen, -ett utfasat direkt företagsstöd, -en liberalisering av handeln med tredje land för att möta efterfrågan på fisk och fiskeriprodukter inom gemenskapen, -en reducering av kostnaderna för återtagssystemet genom bl.a. bättre förvaltning av fiskresurserna, -utveckling av nya strukturer och samarbetsformer på nationell, regional samt gemenskapsnivå för att skapa effektivare för- valtningsformer. Regeringen avser att gå i täten för att tillse att EU till fullo tar sitt globala ansvar för en ansvarsfull fiskeripolitik genom bl.a. aktivt deltagande i regionala och multilaterala organisationer och vid utformningen av gemenskapens bilaterala avtal. Ärendet och dess beredning .............................................................. Den nuvarande gemensamma fiskeripolitiken.................................. Den nationella förvaltningen och den gemensamma Tillträde till resursen och vattenområden......... förvaltningsplaner och återhämtningsplaner .. Alternativa sätt att förvalta fiskekvoter.......... Fonden för fiskets utveckling strukturstöd Gemenskapens internationella samarbete ....................................... Den framtida gemensamma fiskeripolitiken................................... En gemensam politik på fiskeriområdet ........................... 5.2Nuvarande gemensamma fiskeripolitik och behov av en 5.3Övergripande mål för den framtida gemensamma Den relativa stabiliteten.................................. Tillträde till resursen och vattenområden....... Alternativa sätt att förvalta fiskekvoter.......... 5.6.2Fonden för fiskets utveckling strukturstöd Gemenskapens internationella samarbete......................... Bilaga 1: Sammanfattning av kommissionens grönbok om den framtida gemensamma fiskeripolitiken................................................... Bilaga 2: Remissinstanser ....................................................................... Bilaga 3: Internationella fiskeriorganisationer........................................ Bilaga 4: Statistik över fiskerinäringen - EU och ...................... Bilaga 5: Samtliga TAC-reglerade fiskarter inom EU............................ Bilaga 6: Beståndssituation och vetenskapliga råd för viktigare Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Ärendet och dess beredning Målet ett långsiktigt hållbart fiske formulerades av regeringen i proposi- tionen 1997/98:2 om hållbart fiske och jordbruk. Regeringen ansåg att bör verka för förändringar av den gemensamma fiskeripolitiken (GFP) i samband med den förestående översynen för att politiken bättre skall svara mot det angivna målet. Eventuella förändringar av GFP och den översyn som har påbörjats av kommissionen baseras på artikel 14.2 i rådets förordning 3760/921 om ett gemenskapssystem för fiske och vattenbruk, den s.k. grundförordningen. Artikeln säger att skall kommissionen till och rådet överlämna en rapport om fiskets situation inom gemenskapen, särskilt om de ekono- miska och sociala förhållandena i kustområdena, om resursernas tillstånd och förväntade utveckling och om tillämpningen av denna förordning. På grundval av denna rapport skall rådet i enlighet med förfarandet i artikel 432 i fördraget före besluta om vilka anpassningar som måste göras, särskilt vad gäller artikel 73 och om vilka eventuella ytterligare föreskrifter som behövs i anslutning till den ordning som anges i artikel 64 i denna förordning. Kommissionen presenterade sin grönbok om den framtida gemen- samma fiskeripolitiken . har behandlats i minis- terrådet under det svenska ordförandeskapet. En sammanfattning av grönboken finns i ELODJD. lägga fram förslag om hur politiken skall förändras och regleras. Beslut skall fattas före utgången av . En förteckning över remissinstanserna finns i ELODJD. En sammanställning av remiss-yttran- dena finns tillgänglig i (Jo2001/1508). Denna skrivelse har utformats i samarbete med och väns- terpartiet. Den gemensamma fiskeripolitiken (GFP) är en fullt utvecklad gemen- skapspolitik, vilket i likhet med jordbrukspolitiken innebär att alla gemenskapens länder omfattas av samma bestämmelser. Politiken reg- lerar alla aspekter på fisket, från havet till konsumenten. Detta gör att fiskeripolitiken i likhet med ett fåtal andra politikområden intar en särställning i det europeiska samarbetet. När en fullständig fiskeripolitik infördes fastslogs att den skulle gälla för en period , dvs. Förändringar och utvecklingsarbete har emellertid genomförts kontinuerligt. 1Rådets förordning (EEG) nr 3760/92 av om ett gemenskapssystem för fiske och vattenbruk. 2Har senare ändrats till artikel 37. 3Särskilda regler för den s.k. Shetlandsboxen. 4 Fisket innanför . I denna skrivelse presenterar regeringen sin bedömning avseende de Skr. 2001/02:152 viktigaste aspekterna på hur en framtida gemensam fiskeripolitik bör Utgångspunkt för bedömningen är bl.a. de miljökvalitetsmål som har fastställts av (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36) vari ingår ett stort antal nationella åtgärder. Det nationella arbetet och övrig nationell kompetens omnämns endast när nationella förhållanden direkt berörs. I övrigt begränsar sig skrivelsen till Euro- peiska gemenskapens regelverk och kompetens. Den gemensamma fiskeripolitiken omfattar även vattenbruk. Frågor rörande vattenbruk behandlas inte i denna skrivelse. Regeringen avser att återkomma med frågor rörande vattenbruk i annat sammanhang. Vidare pågår förhandlingarna med de s.k. kandidatländerna om deras kommande EU-medlemskap, vilket naturligtvis även omfattar fisket. Grunden för dessa förhandlingar är emellertid att kandidatländerna skall acceptera gällande regelverk inom EU och de förändringar av detta regelverk som kan bli följden av de reformer som diskuteras. Ut- vidgningsfrågan tas därför inte upp i kommissionens grönbok och kommer av samma skäl inte heller att särskilt beröras i denna skrivelse. I detta sammanhang kan dock konstateras att utvidgningen i Östersjö- området med de tre baltiska länderna och kommer att få stor bety- delse vad gäller möjligheterna att reglera fisket i området. i kommer efter dessa länders medlemskap att bli en bilateral fråga mellan och . EU blir då domi- nerande och för , IBSFC, den regionala fiskeriorganisation som reglerar fisket, kommer sannolikt att upphöra. EU:s ansvar för fiskbestånden i ökar därmed, vilket bör stärka möjligheterna att leva upp till målsättningar och grundläggande principer om ekosystemansats och försiktighet. 3 Den nuvarande gemensamma fiskeripolitiken Av EG-fördraget följer att det skall finnas en gemensam jordbruks- och fiskeripolitik. Den gemensamma marknaden för jordbruk och fiske om- fattar jordbruks- och fiskeprodukter fram t.o.m. det första bearbetnings- ledet. De övergripande och gemensamma målen för jordbruks- och fiskeripolitiken, som i många avseenden är motstridiga, är: -att höja produktiviteten, -att tillförsäkra utövarna en skälig levnadsstandard, -att stabilisera marknaden, -att trygga försörjningen samt -att tillförsäkra konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser. Den gemensamma fiskeripolitiken (GFP) fick en senare start än jord- brukspolitiken. Först i början lades vissa grundläggande prin- ciper fast om tillgången till fiskresurserna i medlemsstaternas vatten, UHVXUVSROLWLN, och om finansiellt stöd för att modernisera och omstrukturera sektorn, VWUXNWXUSROLWLN, samt åtgärder för att stabilisera Skr. 2001/02:152 marknaden för fiskprodukter, PDUNQDGVSROLWLN. GFP består av de tre delarna: resurspolitik, strukturpolitik och marknadspolitik samt bestämmelser om kontroll i syfte att övervaka efterlevnaden av regelverket samt externa relationer. Totalt svarar politi- ken för cirka en procent av gemenskapens totala budget, vilket motsvarar ca . Relativt sett och i runda tal används medlen för strukturåtgärder (), fiskeöverenskommelser med tredje land (), kontrollåtgärder () och marknadsorgani- sationen (). 3.1Den nationella förvaltningen och den gemensamma fiskeripolitiken I likhet med den gemensamma jordbrukspolitiken är GFP, som tidigare nämnts, en fullt utvecklad gemenskapspolitik där EU har exklusiv kom- petens, vilket också innebär att samtliga medlemsstater omfattas av samma bestämmelser. GFP är en överstatlig politik vars regler i form av förordningar blir direkt bindande för . Politiken reglerar alla aspekter på fisket från havet till konsumenten. Besluten inom den gemensamma fiskeripolitiken påverkar direkt bl.a. följande: -Den biologiska mångfalden i akvatiska miljöer -Ekosystemens struktur och funktion -Fiskresursens tillstånd och livskraft -Fiskerinäringens ekonomiska förutsättningar -deltagande i internationella förhandlingar på fiskets område Vad gäller förvaltningen av de svenska fiskeresurserna bör noteras att varken gemenskapens högsta tillåtna fångstmängder (TAC:er)5 eller nationella kvoter för det svenska fisket sätts autonomt av och svenska myndigheter. Det är rådet som fattar dessa beslut på gemen- skapsnivå. Detsamma gäller för fiskeregler för utsjöfisket, stängda om- råden, fredningsperioder m.m. Beträffande de områden där svenska fiskare normalt fiskar, dvs. främst , /och är det dessutom endast tre TAC:er som fastställs autonomt av EU, nämligen rödspätta i , havskräfta i /och torsk i . Samtliga övriga TAC:er och kvoter, liksom olika fiske- regler, fastställs av EU först efter förhandlingar, multilaterala och bilate- rala, med andra stater. Multilateralt sker förhandlingar inom ramen för regionala fiskeriorganisationer såsom för Öster- sjön, IBSFC, och Nordostatlantiska , . Vad gäller är i princip samtliga arter gemensamma med , varför årliga bilaterala förhandlingsuppgörelser med reglerar detta fiske. 5 Total allowable catch, TAC, finns för de arter som är reglerade genom maximal årlig För samtliga TAC-reglerade arter inom EU se bilaga. Eftersom EU har s.k. exklusiv kompetens på fiskeriområdet är det EU- kommissionen som förhandlar dessa överenskommelser och det är gemenskapen som är medlem i de regionala fiskerikommissionerna. För som medlemsland är det därför många förhandlingssteg som skall tas innan man når en uppgörelse om t.ex. TAC:er. Först skall en nationell position bestämmas, därefter skall överenskommelse nås inom EU om kommissionens förhandlingsmandat. Normalt brukar sådana överenskommelser kunna nås på rådsarbetsgruppsnivå men det har hänt att frågan fått föras upp till den högsta beslutnivån, minister- rådet, innan ett mandat har kunnat fastställas. Därefter påbörjas förhand- lingar med andra berörda länder antingen bilateralt eller multilateralt och då oftast inom någon regional fiskeriorganisation som t.ex. IBSFC. Överenskommelserna inom dessa organisationer får ofta formen av paketlösningar där de slutliga besluten om TAC:er, fiskeregler, tillfälligt stängda områden m.m. ses i ett sammanhang. Utgångspunkten för förhandlingarna är de biologiska rekommen- dationer och råd som ges av , , och dess rådgivande kommitté för fiskeriförvaltning, ACFM. Denna rådgivning behandlar den biologiska situationen i de områden, bl.a. och , där svenska fiskare är aktiva. För andra fiske- vatten i världen finns liknande organisationer för biologisk rådgivning ofta knutna till de regionala fiskeriorganisationerna. Försiktighetsprincipen och de förvaltningsplaner som överenskommits i de regionala fiskerikommissionerna innebär bl.a. att omedelbara och verksamma åtgärder måste vidtas när antagna gränsvärden för fiskeri- dödlighet och lekbiomassa för fiskebestånden i fråga överskrids respek- tive underskrids. Sådana åtgärder kan t.ex. vara kraftiga nedskärningar av TAC:n eller, i mycket allvarliga fall, totalt fiskestopp. Det formella beslutet om gemenskapens TAC:er och därav följande nationella kvoter m.m. brukar fattas vid det rådsmöte med fiskeri- ministrarna som äger rum . Vid detta möte antas den s.k. TAC- och kvotförordningen som blir gällande i medlemsländerna fr.o.m. påföljande år. Medlemsstaterna får också, enligt artikel 10 i grundförordningen nr 3760/92, vidta åtgärder för bevarande och förvaltning av resurserna i vatten under sin jurisdiktion, förutsatt att dessa åtgärder avser uteslutande lokala bestånd som bara är av intresse för landets egna fiskare eller är tillämpliga endast på fiskare från den berörda medlemsstaten. Dessa åtgärder får inte heller vara mindre stränga än de åtgärder som vidtagits på gemenskapsbasis. Detsamma gäller regleringar rörande insjöfisket, fritidsfisket samt sådana åtgärder som t.ex. upprättande av reservat i områden till vilka endast svenska fiskare har tillträde, fiskeransoner per fartyg och miljöbestämmelser för vattenbruket. Vidare har inom ramen för Natura 2000-arbetet en skyldighet att fastställa ett antal skyddade akva- tiska områden. Sanktioner för brott mot fiskebestämmelserna är också en nationell angelägenhet. Däremot måste allt nationellt direkt och indirekt stöd till fiskerinäringen först godkännas av innan det kan lämnas. Grundförordningen, rådsförordning 3760/92, anger de allmänna målen för den gemensamma fiskeripolitiken och berör i huvudsak fiskets resurs- frågor. Politiken gäller inom medlemsstaternas territorier, i gemen- skapens fiskevatten och för gemenskapens fartyg i andra länders vatten. Målet är att skydda och bevara levande akvatiska resurser och att se till att dessa nyttjas långsiktigt på ett ändamålsenligt och ansvarsfullt sätt. Härvid skall hänsyn tas till sektorns socio-ekonomiska förhållanden, producenternas och konsumenternas behov samt följderna för det ekosystemet. Grundförordningen anger ramarna för tillträde till och förvaltning av resursen, kontroll av fiskeaktiviteterna samt vilka medel och förfaranden som krävs. En förutsättning för gemenskapssystemets tillämpning är de föreskrivna nationella systemen för fiskelicenser, vilka skall omfatta gemenskapens fiskefartyg. I förordningen finns dock flera viktiga avgränsningar som medför att EG:s fiskelagstiftning både kan och förutsätts bli kompletterad av natio- nell lagstiftning. Det kan noteras att EG har valt att endast reglera yrkes- mässiga verksamheter i vatten. Medlemsstaterna ansvarar för att bevarandet och förvaltningen av de resurser som omfattas av den gemen- samma fiskeripolitiken inte äventyras av icke yrkesmässiga verksam- heter. 7LOOWUlGH WLOO UHVXUVHQ RFK YDWWHQRPUnGHQ Medlemsstaternas tillträde till resurser och vattenområden har i stor utsträckning påverkats av att gemenskapen utvidgats i flera omgångar till att omfatta nya medlemsstater. Från början syftade resurspolitiken till att alla fiskefartyg från medlemsstaterna på lika villkor skulle ha tillträde till nyttjande av resurserna i gemenskapens fiskevatten. När , Stor- och , med relativt sett betydligt större fiskevatten än de ursprungliga medlemsstaterna, blev medlemmar infördes dock ett undantag, begränsat till , från bestämmelserna om fri tillgång till fiskevattnen och resursen. Detta skedde genom att tillträdet till kustzonen (området innanför från kusten) i princip reserverades för kust- statens fiskare och fiskare från andra medlemsstater som traditionellt fiskat i området. Utformningen av resurspolitiken påverkades också starkt av de stora förändringarna av havsrätten som skedde genom utvidgningen av fiskezonerna (utanför kusterna i och ) och de ekonomiska zonerna. Följden blev ett ökat behov av internationellt samarbete utanför gemenskapen mot bakgrund av att fartyg från gemenskapen tidigare bedrivit ett relativt utbrett fiske på det öppna havet. Bland de länder som EG slöt bilaterala fiske- avtal med fanns och . .RQVHNYHQVHU DY 6SDQLHQV RFK 3RUWXJDOV LQWUlGH L GHQ JHPHQVDPPD ILVNHUL Skr. När och blev medlemmar infördes långtgående undantag, bl.a. beträffande dessa länders tillträde till vattenområden och fiskeresurser. Anledningen härtill var att begränsa framför allt den stora spanska fiskeflottans möjligheter att fiska i gemenskapens fiskezon i . Alla fiskemöjligheter där var i stort sett ianspråkstagna av de tidigare medlemsstaterna. De spanska och portugisiska tillträdes- villkoren löstes inte förrän i samband med anslutning med koppling till rättigheter att få fiska i . och fick då tillträde till vissa fisken i gemenskapens fiskezon i , dock endast väster om de . I samma område har också införts stränga licens- och rapporteringsskrav. En annan följd av och inträde i den gemensamma fiskeripolitiken är de många bilaterala fiskeavtal med olika länder (huvudsakligen utvecklingsländer) som gemenskapen förvaltar. Mot ekonomisk kompensation från EU erhåller framför allt och , genom dessa avtal, fiskerättigheter i de avtalsslutande länder- nas fiskezoner. 'HQ UHODWLYD VWDELOLWHWHQ Då EG införde ett gemenskapssystem för bevarande och för- valtning av fiskeresurserna innebar det bl.a. att medlemsstaterna skulle tilldelas en bestämd andel av de tillgängliga fiskbestånden (en fördelningsnyckel). Utgångspunkten utgjordes av i vilken utsträckning medlemsstaternas fiskeflottor traditionellt hade utnyttjat olika fiskarter, hur stor fiskets betydelse hade varit i olika regioner samt i vad mån fiske hade förlorats genom utvidgningen av fiskezonerna. Systemet, som fort- farande gäller, bygger på att varje medlemsstat tillförsäkras en andel av gemenskapens högsta tillåtna fångstmängder (TAC:er) och därmed ett relativt stabilt fiske. Systemet benämns därför den relativa stabiliteten. Denna princip är en av hörnstenarna i GFP och återfinns i grund- förordningen. Ett komplement till denna princip är de s.k. Haag- preferenserna som innebär att och , vilka ansåg sig vara speciellt missgynnade vid den ursprungliga fördelningen av fiske- kvoter, garanteras vissa miniminivåer vid kvotnedskärningar. Denna preferens påverkar dock inte traktatbundna andelar. Inför fastställer rådet TAC:er för kvoterade arter. Därefter för- delas TAC:erna i nationella fiskekvoter mellan medlemsstaterna i enlighet med den relativa stabiliteten. Varje medlemsstat förfogar själv över dessa fiskekvoter som kan vidarefördelas på nationell nivå eller bytas med andra medlemsstaters kvoter under förutsättning att detta anmäls till kommissionen. Vid fastställandet av TAC:er i gemenskapsvatten är en av- görande utgångspunkt de vetenskapliga råd som erhålls från bl.a. Inter- nationella havsforskningsrådet (ICES). Nya fördelningsnycklar har fastställts för att ta hänsyn till anslutning av nya medlemsstater. Så justerades den fördelning som använts 1983 när och anslöt sig och Skr. 2001/02:152 därefter vid , och anslutning. De viktigaste kommersiella bestånden är kvoterade och därmed sker en fördelning enligt den relativa stabiliteten. Det finns dock ett stort antal ofta mindre bestånd som är okvoterade. Exempelvis gäller det europeisk ål, djuphavsarter i , havsöring, piggvar och många sötvattensarter i , berg- och rödtunga i /samt bleka. Fisket efter dessa arter är därmed fritt även om det i vissa fall finns redskapsregler och andra begränsningar. Vad som i realiteten begränsar fisket är snarare vilka fartyg som har tillträde till vattenområdet då berörda fisken ofta är lokala. )UDPWLGD WLOOWUlGHW WLOO YDWWHQRPUnGHQ Sådana medlemsstater som inte traditionellt fiskat i ett visst område har inte tillträde till gemenskapens fiskevatten i området, vare sig det gäller , , eller något annat havs- område. Denna begränsning i tillträdet upphör att gälla vid utgången av . Då kommer samtliga medlemsstater i den mån gemen- skapslagstiftningen inte på annat sätt begränsar tillträdet att obegränsat kunna fiska i samtliga gemenskapsvatten på okvoterade och oreglerade bestånd in till 6 sjömil från baslinjerna. Denna möjlighet kommer således med nuvarande regelverk även att avse fiske i , och /på där okvoterade fiskslag. I området runt , den s.k. 6KHWODQGVER[HQ , är fisket också reglerat och tillträdet begränsat då det betraktas som ett biologiskt känsligt område. Fisket inom Shetlandsboxen sker inom ramen för ett licenssystem. Endast fartyg från , , och får bedriva fiske inom boxen med ett begränsat antal fartyg. I enlighet med grundförordningen krävs att en översyn görs av Shetlands- boxen. Om inte rådet på förslag av kommissionen, senast den 31 decem- ber 2002, fattar beslut om annat kommer gällande ordning att bi- behållas. Som tidigare nämnts är fisket innanför från baslinjerna för- behållet kuststaten. En rad undantag från denna huvudregel föreligger emellertid för andra medlemsstater som traditionellt fiskat i sådana kust- områden. Enligt bilaga 1 i grundförordningen får fiskefartyg från , i enlighet med tidigare slutna internationella konventioner, fiska in till 4 sjömil från baslinjerna i och in till 3 sjömil från strandlinjen i Kattegatt.8 Dessutom får danska och finska fartyg fiska in till 4 sjömil från baslinjerna i . I enlighet med grundförord- ningen, 3760/92, krävs nytt beslut om 12-milszonen för att regeln skall 6Artikel 7 i grundförordningen, nr 3760/92. 7Artikel 6 i grundförordningen, nr 3760/92. överenskommelse mellan , och om ömsesidig rätt till fiske i och respektive konventionen angående fiskeförhållandena i de till och gränsande farvatten. Såvida rådet inte före Skr. 2001/02:152 2002 fattar beslut kommer den nu gällande ordningen att upphöra och därmed möjligheten att begränsa tillträdet för fartyg från andra medelmsstater till kustområdena innanför 12-milsgränsen. Syftet med gemenskapens tekniska bevarandeåtgärder har framför allt varit att se till att fisk som är alltför liten inte fångas. Målet är att undvika fångst av fisk som inte har haft minst en fullgod lek för att därigenom trygga beståndens återväxt. Det är även viktigt att fisken hinner utnyttja sin tillväxtpotential då det kan betraktas som ett biologiskt och ekono- miskt slöseri att fånga den alltför . Vidare vill man minimera bifångster av oönskade fiskarter, liksom av sjöfågel och däggdjur. Andra skäl till tekniska regleringar kan exempelvis vara undvikande av fysisk påverkan på havsbotten och skydd av den biologiska mångfalden. Tekniska bevarandeåtgärder omfattar bl.a. -storleks- och artselektiva redskap (minsta maskstorlek, flykt- paneler, etc.) för att undvika fångster av liten fisk och oönskade arter och därigenom skydda det ekosystemet,