prop · GP03185 · 2002-05-28 00:00:00 — Samma längsta tid bör gälla för dem som har fått uppe- hållstillstånd med tillfälligt skydd, dvs. Det är i och för sig naturligt att den som vistas i landet med tiden blir alltmer rotad i det svenska samhället och stärker sin anknytning hit som en framtid i hemlandet kan uppfattas som alltmer avlägsen. Några remiss- instanser har framhållit att så särskilt är fallet med barnen. Det får dock, vad gäller barnen, förutsättas att föräldrarna som beslutat om att åter- vända är kapabla att avgöra vad som är bäst för de egna barnen. Del- tagandet i återvändandeprogrammet sker på frivillig basis och mot bak- grund av information om vad det innebär att återvända till ursprungs- landet eller regionen. Det kan inte förutsättas att det bara för att barnen vistas i ett visst antal år i för den skull är bättre för dem att stanna kvar här. Särskilt mot bakgrund av föräldrarnas möjlighet till återintegrering i hemlandet, kan det ligga i barnets intresse att återvända. En kontinuerlig utvärdering bör göras för att konstatera om Prop. 2001/02:185 utlänningen alltjämt deltar aktivt i programmet och om han eller hon fortfarande är inställd på att frivilligt återvända till sitt hemland. En ny bestämmelse bör alltså införas i utlänningslagen som innebär att uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd kan beviljas i fall då utlänningen deltar i ett återvändandeprogram. Ett förslag med denna innebörd läggs därför fram. Skälen för regeringens bedömning Ansökan om uppehållstillstånd kan lämnas in i Utlänningslagens bestämmelser om att ansökan om uppehållstillstånd skall ske före inresan ändras, enligt resonemang i avsnitt 8.4, på det sätt att det ges möjlighet för de personer som kan få uppehållstillstånd med tillfälligt skydd att ansöka om uppehållstillstånd i trots att de befinner sig här. När det tillfälliga skyddet har upphört är utgångspunkten den, att de som har haft skydd, och som inte har skyddsbehov, skall återvända. Ett återvändande förutsätter dock att de tryggt och varaktigt kan göra det. Om utlänningen vill ansöka om varaktigt uppehållstillstånd i den stat som gett honom uppehållstillstånd med tillfälligt skydd skall den statens vanliga regler om skydd och om utlänningar tillämpas (artikel 20 EG- direktivet). De som haft tillfälligt skydd i och som inte kan eller vill återvända till sitt hemland får alltså söka uppehållstillstånd här. En sådan ansökan kan, beroende på de skäl som anförs, medföra att personen ges tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd. Enligt huvudregeln skall en ansökan om uppehållstillstånd göras före inresa i . Det finns dock, enligt 2 kap. 5 § andra stycket utlänningslagen, skäl som kan medföra att en ansökan får bifallas trots att den görs här i . En för utlänningen förhållandevis generös tillämpning av möjligheten att söka här i landet bör kunna förutsättas ske när det gäller ansökningar av dem som haft uppehållstillstånd med tillfälligt skydd. Regeringen gör därför den bedömningen att det inte krävs någon förändring i detta fall för att uppfylla EG-direktivets krav. Förlängning av tillstånd på grund av humanitära skäl Gällande rätt avseende uppehållstillstånd av humanitära skäl har av bedömts vara tillräckligt för att uppfylla kraven i EG-direktivet. Vid ofrivilligt återvändande skall medlemsstaterna pröva om det i det enskilda fallet finns tungt vägande humanitära skäl som kan göra det omöjligt eller oskäligt att återvända. Enligt kommentaren till artikel 22 i kommissionens förslag till rådets direktiv (KOM (2000) 303 slutlig) åsyftas till exempel situationer då en väpnad konflikt eller allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna fortfarande pågår eller då ett återvändande är omöjligt därför att personerna riskerar att utsättas för tortyr eller grym eller omänsklig behandling. i första hand ta sikte på de förhållanden som råder i den aktuella När det gäller vissa av dessa exempel kommer personen, förutsatt att en ansökan om asyl lämnas in, att betraktas som skyddsbehövande enligt utlänningslagen. Det kan vidare finnas personer som behöver fortsatt medicinsk eller psykologisk behandling efter det att det tillfälliga skyddet upphör. Deras hälsotillstånd kan medföra att det framstår som tveksamt att återsända dem till ursprungsregionen. Medlemsstaterna kan göra det möjligt för dessa personer, om de så önskar, att fullfölja behövlig medicinsk eller psykologisk behandling och därvidlag ta hänsyn till personens bästa. Lämplig rättslig reglering för den fortsatta vistelsen har inte angivits av kommissionen. Enligt förslaget skulle bestämmelsen inte utesluta att den aktuella behandlingen fullföljs i ursprungslandet, om detta inte var till nackdel för de berörda personernas bästa. Handläggningen i av ärenden om uppehållstillstånd är en enhetlig process i den bemärkelsen att samtliga skäl som en utlänning anför i sin ansökan om uppehållstillstånd prövas av respektive i ett och samma ärende. Asylfrågor, frågor om permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd, grundade på vilka olika typer av skäl det än handlar om, prövas i ett sammanhang. Instansordningen är densamma för alla typer av sådana beslut som får överklagas. Som tidigare framhållits är det vanligt att en person åberopar grunder som kanske inte var för sig men ibland sammantaget, kan moti- vera att uppehållstillstånd beviljas med hänvisning till bl.a. humanitära skäl. Gällande ordning ger förutsättningar för att en prövning av de individuella skäl av humanitär art som kan förekomma görs när det tillfälliga skyddet upphör. Hinder mot verkställighet uppmärksammas också i samband med att ett beslut om avvisning eller utvisning verkställs (jfr avsnitt 6.3.3). Dessutom kan verkställigheten av ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut skjutas upp, främst i samband med att prövar en s.k. ny ansökan om uppehållstillstånd (se 8 kap. 10 § och 2 kap. 5 b § punkt 2 utlänningslagen). När det gäller bedömningen av om förhållandena i ursprungsregionen är sådana att det föreligger tungt vägande humanitära skäl mot att återsända en person till detta område, saknas anledning att utgå från att det föreligger någon skillnad mellan innebörden av begreppet humanitära skäl enligt svensk utlänningsrätt och EG-direktivet. Svensk rättstillämpning är förhållandevis restriktiv när det gäller att bevilja uppehållstillstånd grundade på medicinska humanitära skäl. I artikel 23 punkt 1 i EG-direktivet anges att personen på grund av sitt hälsotillstånd rimligtvis inte kan förväntas resa, t.ex. på grund av att en avbruten behandling skulle få allvarliga negativa följder för personen. Någon gemensam standard inom EU för bedömningen av när en icke EU-medborgare skall få bosätta sig i någon av medlemsstaterna av humanitära skäl finns inte. Det är, särskilt mot bakgrund av att den berörda gruppens skäl skall prövas enligt medlemsstaternas vanliga ut- länningslagstiftning när det tillfälliga skyddet upphört att gälla, svårt att motivera att skilda synsätt skall gälla i fråga om tyngden av de hälso- eller andra humanitära skäl som skall föreligga för att uppehållstillstånd skall beviljas personer som haft tillfälligt skydd jämfört med vad som gäller för övriga utlänningar som ansöker om tillstånd på samma grunder. Övervägande argument talar för att samma bedömning bör göras för alla kategorier av utlänningar som åberopar humanitära skäl till stöd för att få stanna kvar i landet. Regeringen instämmer således i Massflykts- utredningens bedömning att nuvarande svenska regler motsvarar EG- direktivets krav i det här avseendet vad gäller förbudet mot att utvisa personer som haft tillfälligt skydd. Enligt 2 kap. 5 b § utlänningslagen kan en s.k. ny ansökan om uppe- hållstillstånd bifallas om den grundas på omständigheter som inte har prövats och om det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Bestämmelsen förutsätter alltså att det vid prövningen föreligger ett verkställbart avlägsnandebeslut. För en utlänning som har haft uppehållstillstånd med tillfälligt skydd finns inget sådant beslut. När han eller hon har tillfälligt skydd gäller det tillståndet och när det löper ut så kan inte avvisning eller utvisning ske med automatik. Utlänningen har möjlighet att ge in en ansökan till om att få stanna kvar i landet. När den ansökan prövats slutligt, kan det bli aktuellt med en ny ansökan om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 b § utlänningslagen. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd bör också kunna förlängas med stöd av 2 kap. 5 § andra stycket punkt 4 utlänningslagen i andra fall än de som avses i 2 kap. 5 § andra stycket punkt 3, även om en ny grund åberopas (jfr. 1999/2000:42 s. 65). Det är därför möjligt att, utan ändring i utlänningslagen, ge den som har uppehållstillstånd med tillfälligt skydd ett förlängt tidsbegränsat uppehållstillstånd av humani- tära skäl i de fall som anges i direktivet. Regeringens bedömning är sålunda att utlänningslagens regler är tillräckliga för att uppfylla EG-direktivets krav om att ett uppehållstillstånd med tillfälligt skydd kan förlängas av humanitära skäl. Något förslag läggs därför inte fram i denna del. Bedömningen av humanitära skäl innefattar inte sällan avvägningar som gäller barn. Vad som sägs i portalparagrafen, 1 kap. 1 § utlännings- lagen skall beaktas vid bedömningen av om ett tidsbegränsat (eller permanent) uppehållstillstånd skall ges när ett uppehållstillstånd med tillfälligt skydd har gått ut. Som anges i förarbetena till bestämmelsen har den exempelvis betydelse när det är fråga om att bedöma om tillräckligt starka humanitära skäl skall anses föreligga och där något lägre krav kan ställas på styrkan i de humanitära skälen när barn är berörda (prop. 1996/97:25 s. 284). Förlängning av uppehållstillstånd för att låta barn fullfölja en skoltermin Frågan om uppehållstillstånd med tillfälligt skydd bör förlängas för att möjliggöra att ett barn skall kunna avsluta en skoltermin får avgöras från fall till fall. Att införa en kategorisk rätt för barnfamiljer att få förlängt tillstånd så att barnen kan slutföra en skoltermin skulle i princip innebära att barnfamiljers återvändande till hemlandet förlades till jullovet respektive inledningen . I vissa fall och för vissa personer skulle en sådan ordning kunna vara att föredra. Regeln skulle vara förutsebar och utrymmet för godtycke skulle minimeras. Om ett terminsslut är nära förestående kan det finnas skäl som talar för att återvändandet förläggs i anslutning till det. Den som t.ex. endast har en kvar till tidpunkten för att avsluta en hel grundskole- eller gymnasieutbildning kan anses ha tungt vägande skäl för att få stanna kvar och fullborda sina studier. Skälen är däremot inte fullt lika starka för den som just har påbörjat en termin i en ny skola utan att ha någon avslutning på sin utbildning nära förestående. De individuella skälen får också, så länge det inte strider mot intentioner, vägas mot skäl av annan beskaffenhet, t.ex. samhällsekonomiska sådana. Vistelsetiden för ett barn, i synnerhet i den lägre skolåldern, har en annan dimension än för vuxna. Ju ett barn vistas i desto mer avlägset kan hemlandet te sig. Anknytningen till den miljö där barnet befinner sig kan antas bli starkare . Skillnaden mellan och hemlandet kan dessutom vara stor både i kulturellt och materiellt hänseende. En aspekt som inte får glömmas bort i sammanhanget är att utgångspunkten då det rör sig om uppehållstillstånd med tillfälligt skydd är att de barnfamiljer som berörs skall återvända till sitt hemland och skapa sig en framtid där. Utgångspunkten för vad som är barnets bästa måste vara den att barnens framtid normalt skall gestalta sig i hemlandet och inte här. Vanligtvis består en barnfamilj av flera barn i olika åldrar. Vad som är det ena barnets bästa kanske inte överensstämmer med de andra barnens bästa. I det enskilda fallet måste det alltid en individuell bedömning t.ex. av betydelsen av de känslomässiga påfrestningar som sammanhänger med ett avsked beroende på om uppbrottet från skolan sker mitt i en termin eller vid ett terminsslut. Det måste också hållas i minnet att de skäl som hänger samman enbart med utbildningen som sådan sällan torde vara det enda skälet som åberopas för en förlängning. Humanitära skäl av olika art kan förutsättas bli vanligt förekommande. Det framstår således inte som lämpligt att införa någon form av fixerade regler för förlängning av tillstånd grundade enbart på skolgång. Det kan också starkt ifrågasättas att en regel som gör det möjligt för barn som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd att slutföra en skoltermin införs när samma möjlighet inte finns för asylsökande barn som skall av- eller utvisas. Visserligen har den berörda gruppen barn beviljats ett uppehållstillstånd men det är i sig inte ett tillräckligt starkt argument i vart fall inte sett från barnets perspektiv. Enligt kan det å ena sidan anföras att det i ut- länningslagen bör införas en regel som öppnar möjligheten för att i situationer som här avses ge barnet, och därmed även övriga familje- medlemmar, möjlighet att stanna något längre än vad som annars skulle vara möjligt. Det kan dock ifrågasättas om en sådan reglering bör ske genom en förlängning av tillståndstiden, något som i så fall vore en för svensk rätts vidkommande helt ny tillståndsgrund med alla de följdverk- ningar som det skulle kunna leda till. Å andra sidan skulle, enligt Mass- flyktsutredningen, ett tänkbart alternativ kunna vara att komplettera reglerna om verkställighet av avvisning och utvisning med en bestäm- melse om möjlighet att skjuta upp verkställigheten i fall som dessa. ansvarar för såväl asylprövningen som verkställandet av av- och utvisningsbeslut. I återvändandearbetet förs, tidigt i processen, en dialog mellan och berörda personer i syfte att gemensamt planera, och skapa goda förutsättningar för ett eventuellt återvändande. Eventuella hänsyn till när ett återvändande skall ske får bedömas av i det enskilda fallet. I de ovan beskrivna fallen förefaller det således som den bästa lösningen att gör en bedömning om det är rimligt att senarelägga ett återvändande med hänsyn till ett barns eventuella slutförande av skolgången. Något förslag till en lagreglering av frågan läggs därför inte fram. Möjligheten att få återresebidrag enligt förordningen (1984:890) om bidrag till utlänningars resor från för bosättning i annat land omfattar inte personer med tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § utlänningslagen. Något krav på att sådana bidrag skall ges dem som omfattas av tillfälligt skydd grundat på EG-direktivet uppställs inte i direktivet. En ordning lik den som upprättades genom förordning i samband med återvändandet till Kosovo skulle kunna komma i fråga även . Detta får dock lösas i varje enskild situation då en återvändandefråga kan komma att aktualiseras. Om ett behov av bidrag uppstår kan detta lösas på förordningsnivå. Folkbokföring och sociala förmåner I artikel 12 av EG-direktivet anges att medlemsstaterna skall tillåta dem som åtnjuter tillfälligt skydd enligt direktivet att utföra arbete som anställda eller egenföretagare och att ta del av utbildningsmöjligheter för vuxna, yrkesutbildning och praktisk arbetsplatsorientering. I anslutning till detta föreskrivs, att medlemsstaternas vanliga lagstiftning om er- sättning, tillgång till sociala trygghetssystem vid verksamhet som anställd eller egenföretagare samt övriga villkor skall tillämpas. De krav som EG- direktivet uppställer i fråga om arbetsanknutna förmåner vid verksamhet som anställd eller egenföretagare i form av tillämpning av nationell lagstiftning om ersättning, tillgång till sociala trygghetssystem samt övriga villkor etc. kan, även om de inte är lika preciserade, jämföras med vad som anges i artikel 24 punkt 1 a i . Artikel 13 i EG-direktivet behandlar sociala villkor för samtliga personer som omfattas av det tillfälliga skyddet. I första punkten före- skrivs att medlemsstaterna skall se till att personer som åtnjuter tillfälligt skydd får lämplig inkvartering eller, om så krävs, medel till hjälp för att skaffa sig en bostad. Medlemsstaterna skall enligt punkt 2 se till att personer som åtnjuter tillfälligt skydd får sina behov tillgodosedda i den mån de är medellösa när det gäller social välfärd och uppehälle samt sjukvård. Den berörda gruppen skall få tillgång till åtminstone akut hälso- och sjukvård och nödvändig behandling av sjukdomar (punkten 2). I de fall då en person arbetar skall hänsyn tas till eventuell inkomst och förmågan att betala för uppehälle (punkten 3). Personer som på grund av att de utsatts för tortyr, våldtäkt eller andra former av psykiskt, fysiskt eller sexuellt våld, eller är underåriga utan medföljande vuxen, är i behov av särskild läkarvård skall ges denna (punkten 4). I punkt 16 i EG-direktivets inledning hänvisas till medlemsstaternas förpliktelser enligt de internationella instrument respektive stat är bundet av som förbjuder diskriminering. 10.2Bestämmelser om sociala förmåner Genèvekonvention I artikel 23 i anges att en flykting skall tillerkännas samma behandling som statens egna medborgare i fråga om understöd och bistånd från det allmänna. När det gäller arbetslagstiftning och socialförsäkring preciseras detta i artikel 24 till att kort sammanfattat avse 1. avlöning jämte en rad andra till arbete anknutna och under myndighetskontroll lagda ämnen och 2. socialförsäkring (dock med vissa reservationer). Artikeln tar enligt sin ordalydelse sikte enbart på dem, som har tillerkänts flyktingstatus och reglerar således inte uttryckligen förhållandena för dem vars ansökan är under prövning eller har Prop. 2001/02:185 uppehållstillstånd av annan art. 10.3Gällande rätt om sociala rättigheter för asylsökande m.fl. har enligt lagen (1994:137) om mottagande av asyl- sökande ett huvudansvar för mottagandet av asylsökande, för utlänningar som söker uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt och för utlänningar som beviljats uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 a § utlänningslagen. Av detta ansvar följer främst att skall ordna lämpligt boende i anläggningar för de utlänningar som inte kan ordna boendet på egen hand. Därutöver skall verket lämna dagersättning och särskild ersättning för att täcka behovet av mat, kläder m.m. till de utlänningar som är registrerade i verkets mottagandesystem och som inte genom eget arbete eller med egna tillgångar kan tillgodose sin försörjning. De personer som väljer att ordna boendet på egen hand kan få viss bostadsersättning. Bostaden är gratis för dem som saknar medel. En kommun har enligt 2 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453) det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Det innebär ett ansvar för alla som vistas inom kommunens gränser oavsett skälet till vistelsen. Däremot kan vistelsens art ha betydelse för det bistånd som ges. Det har även betydelse om det behov av stöd och hjälp som finns kan tillgodoses på annat sätt än via den kommunala . Enligt 4 kap. 1 § samma lag har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av försörjning och för sin livsföring i övrigt. Ekonomisk ersättning till asylsökande m.fl. lämnas som regel enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. och inte enligt socialtjänstlagen. Däremot kan dessa utlänningar komma i fråga för andra insatser enligt socialtjänstlagen samt enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. Ansvarsfördelningen mellan och kommunerna för de personer som omfattas av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. framgår således av lagstiftningen, främst socialtjänstlagen och lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Kommunerna erhåller statlig ersättning enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flykting- mottagande m.m. för vissa kostnader som kommunen haft för dem som omfattas av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. En kommun som lämnat bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. har rätt att få ersättning från staten för det lämnade biståndet (27 §). Kommunen har även rätt till ersättning för transport till förläggning (28 §), för utbildning för barn till asylsökande m.fl. (28 a §) och för kostnader avseende vissa insatser till barn och unga som givits med stöd av socialtjänstlagen och lagen om vård av unga (29 §). Såsom bestämmelsen i förordningens 29 § nu är utformad har kommunen rätt till ersättning endast för insatser som lämnats som barnets ansökan om uppehållstillstånd prövas eller om en sådan ansökan har avslagits. Rätten till ersättning omfattar enligt förordningstexten inte insatser som lämnats till barn som har uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 a § utlänningslagen. Bestämmelsen behöver därför förtydligas så att den också kommer att omfatta personer som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd de beviljas bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Det bör i sammanhanget noteras att regeringen beslutade om direktiv till en särskild utredare (2001:87) som utifrån ett helhetsperspektiv skall göra en översyn av mottagande av och intro- duktion för flyktingar. Översynen skall även omfatta systemet för statlig ersättning till kommunerna för flyktingmottagandet samt i relevanta delar mottagandet av asylsökande. En huvudinriktning skall bl.a. vara att före- slå författnings- och regeländringar och fortsatt utvecklingsarbete på de områden där utredaren anser att det behövs. I de fall utlänningen har behov av vissa insatser som bedöms nödvändiga på grund av ett funktionshinder eller hög ålder, kan Migra- tionsverket inom ramen för sitt uppdrag avseende mottagandet av asylsökande träffa särskilda avtal med landsting och kommuner om insatser av liknande natur som de insatser som ges enligt lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och socialtjänstlagen (2001:453) i det enskilda fallet. Särskilt bidrag får lämnas enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. för de merkostnader som dessa personer på grund av sin funktionsnedsättning kan åsamkas för att kunna uppnå en skälig livsföring. får lämna dagersättning till personer som omfattas av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. även under den tiden som de behöver vårda sina anhöriga. En person som vistas i ett landsting utan att vara bosatt där skall få tillgång till omedelbar hälso- och sjukvård i enlighet med 4 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Med hälso- och sjukvård avses åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador i enlighet med 1 § hälso- och sjukvårdslagen. Begreppet hälso- och sjukvård omfattar både sjukdomsförebyggande åtgärder och den egent- liga sjukvården. I detta ingår även psykologisk och psykiatrisk vård till personer som på grund av exempelvis traumatiska upplevelser och övergrepp är i behov av omedelbar vård. Vad som kan anses vara omedelbar vård får prövas från fall till fall av den läkare som har behandlingsansvar. Asylsökande och personer som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § utlänningslagen får hälso- och sjukvård med stöd av en överenskommelse mellan staten och . Denna överenskommelse går utöver landstingens skyldigheter enligt hälso- och sjukvårdslagen. I den omfattning som landstingen ger vård enligt avtalet lämnas ersättning till landstingen enligt förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asyl- sökande. I förordningen finns bestämmelser om statlig ersättning till landsting, kommuner och apotek för kostnader för hälso- och sjukvård samt kostnader för tandvård och receptförskrivna läkemedel. Enligt 2 § förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asyl- sökande lämnas ersättning för personer som fyllt för akut vård och