prop · GP03143 · 2002-03-21 00:00:00 — Främjande av sådan produktion är också en viktig åtgärd för Prop. 2001/02:143 att minska utsläppen av växthusgaser. I har statsmakten under , med traditionella styrmedel, såsom bidrag och skatter, subven- tionerat och skapat incitament för att öka produktionen av el och värme från förnybara energikällor. En ambitiös satsning på en ökad andel el från förnybara energikällor kräver nya angreppssätt. Med traditionella stödsystem, t.ex. investeringsstöd och driftsbidrag, är konkurrenstryck och drivkrafter för teknikutveckling begränsade. Både konkurrenstryck och teknikutveckling är viktigt för att sänka kostnaderna och långsiktigt öka tillgången på el från förnybara energikällor. De förändrade förutsättningarna på den svenska och nordiska elmark- naden sedan avregleringarna påbörjades, vilken för del skedde 1996, ställer nya krav på stödsystemen. På den konkurrensutsatta mark- naden är det den billigaste elektriciteten som först får tillträde till mark- naden. Det pressar kostnader och gynnar kostnadseffektiviteten i hela systemet. En konkurrensutsatt marknad innebär också att producenter och andra aktörer måste agera utifrån affärsmässiga ställningstaganden. Riktade stöd till enskilda teknologier eller energikällor kan snedvrida konkurrensen och hämma teknikutvecklingen. Ett generellt stödsystem minskar denna snedvridning, då de förnybara energikällorna inbördes får konkurrera med varandra på lika villkor. En marknadslösning där utbud och efterfrågan avgör stödets storlek ger också incitament att pressa kost- naderna, vilket leder till lägre totala kostnader för hela stöd- systemet. En annan konsekvens av certifikatsystemet är att finansieringen läggs på marknaden, vilket ger en ökad långsiktighet i systemet. 8.2.3Principutformning av ett certifikatsystem Regeringens bedömning: En lag om ett kvotbaserat elcertifikat- system för att främja elproduktion från förnybara energikällor bör in- föras. El som produceras med hjälp av vindkraft, solenergi, geoter- misk energi, vattenkraft och vågenergi samt biobränsle är sådan elpro- duktion som bör berättiga anläggningens innehavare till elcertifikat. Certifikatsystemet bör träda i kraft . Systemet bör bygga på att producenter av el från förnybara energikällor tilldelas elcertifikat av staten och att det finns en kvotplikt, som innebär en skyldighet för elförbrukare och elleverantörer att ge in elcertifikat till staten i förhållande till den mängd el man förbrukat eller sålt. Om kvotplikten inte fullgörs, bör en sanktionsavgift betalas till staten. Regeringen bör återkomma med förslag till en sådan lag. förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Förslagen tillstyrks i huvudsak av Statskontoret, , , , i län, , , , Sven- ska kraftnät, , m.fl. vid Naturvetenskaplig problemlösning/, , NordPool, Skogs- industrierna, , RECS , Energi och Föreningen svenskt landskapsskydd. , Länsrätten i , Justitiekanslern och Domstols- verket har inte några invändningar mot förslaget. Hovrätten för har avstått från att yttra sig. har inga prin- cipiella invändningar mot förslaget, men anser att det finns andra system, exempelvis anbudssystem, som uppfyller syftet minst lika bra. stödjer syftet och de ambitioner som legat till grund för förslaget, men framför att utredningens förslag är krångligt och kan bli svårt att tillämpa. Energirådgivarna ställer sig bakom långsiktiga och konsekventa styrmedel, som syftar till ett ekologiskt hållbart samhälle, men ser en fara i tvångsmässiga styrmedel. LO anser att förslaget teoretiskt uppfyller de krav som ställs i direktiven, men att det kan vara ett långt steg från en teoretiskt funge- rande modell till ett faktiskt fungerande system. HSB och anser att kunderna bör kompenseras genom sänkta skatter för den kostnadsökning som systemet medför. vid universitet är positiv till förslaget, men saknar mer underlag om alternativet effektcertifikat. SVEBIO anser att systemet kan vara ett effektivt styrmedel, men anser att ett system där förorenaren betalar skulle vara bättre. Det tycker även LRF, , och Miljövänner för Kärnkraft, som därför avstyrker förslaget. Avstyrker gör även , i , , , , SRF och Vattenkraftsleverantörer- na, som förordar fastprissystem framför certifikatssystem. SVL avstyrker, eftersom de anser att införandet av ett certifikatsystem får stora kon- sekvenser för vindkraften. motsätter sig införande bl.a. då de anser att systemet tränger undan kraftvärme med bra energiutbyte. Elbruk, , , och Villa- ägarna anser att stöd till förnybara energikällor bör belasta statsbudgeten och avstyrker därför förslaget. kan inte stödja förslaget i dess helhet då konsekvenser för små och medelstora företag inte är tillräckligt analyserat. RRV, LRF, Oberoende Elhandlare, Svenska Trädbränsleföre- ningen, , och ställer sig tveksamma till att ett införande av systemet är rimligt. bedömer att en uppbyggnad av ett admi- nistrativt system kommer att ta . En etappvis uppbyggnad av systemet gör det dock möjligt att införa ett nytt system . Skälen för regeringens bedömning: Den svenska elmarknaden avreglerades 1996, vilket bl.a. möjliggjort för elanvändarna att välja elleverantör. Successivt har även en marknad för s.k. grön el vuxit fram, vilket innebär att användarna har erbjudits att köpa el som producerats med förnybara energikällor, t.ex. vatten- eller vindkraft. Då produktions- kostnaderna för el från förnybara energikällor, med undantag för den storskaliga vattenkraften, ofta är högre än el som producerats med kärn- eller fossilkraft, har efterfrågan på el med sådant ursprung inte varit till- räckligt stor för att ge elpriser som fullt ut täcker produktionskostnaderna i dessa anläggningar. I propositionen Ekonomiska förutsättningar för elproduktion från förnybara energikällor (prop. 1999/2000:134) redovisade regeringen riktlinjer för en ny och mer marknadsorienterad stödform för denna elproduktion. Riktlinjerna innebar att ett samlat system för att främja el från förnybara energikällor skall tas fram och träda i kraft . Systemet skall enligt riktlinjerna bygga på handel med elcertifikat, kombinerad med en skyldighet att inkludera en viss andel förnybar el i elleverans eller elinköp. beslutade i enlighet med propositionen (bet. 2000/01:NU3, rskr. 2000/01:111). Regeringen överlämnade till Lagrådet sin lagrådsremiss Främjande av förnybar elproduktion samt fortsatt utveckling av el- och gasmarknadsreformerna. Lagrådet inkom med sitt yttrande. Lagrådet ansåg att lagförslaget inte borde läggas förrän vissa frågor som främst gäller förhållandet till annan lagstiftning hade belysts ytterligare. Regeringen avser att arbeta vidare i denna del och presentera ett nytt lagförslag, med utgångspunkt i lagrådsremissen men med behövliga kompletteringar, till . Regeringen avser uppdra åt och , vilka får en viktig roll i certifikatsystemet och vilka redan initierat förberedelsearbete, att vidta de ytterligare förberedelser som krävs för att ett system som planerat skall kunna träda i kraft . Den nya stödformen för att främja produktionen av el från förnybara energikällor innebär ett nytt tillvägagångssätt, ett kvotbaserat certifikat- system. Detta innebär att producenter av förnybar el tilldelas elcertifikat av staten. Certifikaten är avsedda att omsättas och kommer att efterfrågas av elleverantörer och elanvändare, som åläggs en kvotplikt, dvs. en skyl- dighet att till staten inge elcertifikat i förhållande till den mängd el man sålt eller förbrukat. Systemet förutsätter dock ett incitament att fullgöra kvotplikten. En sanktionsavgift, som skall betalas till staten i det fall kvotplikten inte fullgörs, har en sådan funktion. Systemet innebär ålig- ganden för den enskilde och ingrepp i hans ekonomiska förhållanden. Det krävs således att dessa föreskrifter meddelas genom lag, vilket även gäller lagens bestämmelser om ansvar. Regeringen redovisar här sin övergripande bedömning av de viktigaste komponenterna i ett sådant certifikatsystem. Regeringen anser att när det gäller avgränsningen av vilken elproduktion som skall omfattas av elcertifikatsystemet och därmed vara certi- fikatberättigade, bör och rådets direktiv /77/EG om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el vara vägledande. I dess andra artikel ges en definition av el som är producerad med förnybara energikällor. Den andel av elektriciteten som produceras med förnybara energikällor i kraftverk som också använder andra energikällor skall också omfattas av begreppet. En tillämpning av direktivets definition av förnybara energikällor innebär, för svenska förhållanden, att vindkraft, solenergi, geotermisk energi, vattenkraft, vågenergi och biobränslen är sådana icke-fossila energikällor som skall anses vara förnybara. El som produceras genom förbränning av torv ingår däremot inte i direktivets definition av el som produceras med förnybara energikällor. En utgångspunkt bör vidare vara att sådana anläggningar som uppbär eller har uppburit investerings- och/eller driftsstöd bör bli berättigade att utge certifikat. Vid nybyggnation av vattenkraft ställs krav på hög ambitionsnivå avseende miljökonsekvenser. Regeringen vill även erinra om propositio- nen Svenska miljömål (prop. 2000/01:30), där det framhålls att det är av vikt att utbyggnad av vattenkraft inte tillåts skada värdefulla vattendrag. I propositionen anförs vidare att utbyggnad av vattenkraft och andra in- trång i vattendrag, som i huvudsak är opåverkade, inte bör ske. För att en innehavare av en anläggning för produktion av el från förny- bara energikällor skall vara berättigad att erhålla elcertifikat, bör det krä- vas en ansökan om godkännande av anläggningen. Genom ett godkän- nande av anläggningen får innehavaren en bekräftelse på att han har rätt till det stöd som elcertifikaten utgör och alltså rätt att emittera certifikat, och prövningen av ansökningarna bör leda till att man uppnår en likabe- handling av de olika anläggningar som ansökningarna gäller. Ansökning- arna bör prövas av . Den minsta mängd information som bör framgå av ett elcertifikat är ett identifieringsnummer och det datum då certifikatet tilldelades producen- ten. Detta nummer, som är unikt för varje certifikat, gör det möjligt att härleda från vilken produktionsanläggning certifikatet kommer. Enligt direktivet 2001/77/EG om främjande av el producerad från förnybara energikällor skall varje medlemsstat tillse att sådan el kan garanteras vara producerad med användning av sådana energikällor som avses i direk- tivet. Det certifieringssystem som ingår i elcertifikatsystemet bör utveck- las till att även inkludera de krav som ursprungsmärkningen innebär. Genom elcertifikatsystemet kommer produktionen av el från förnybara energikällor främjas och dess andel av elproduktionen i skall öka. Denna andel kan uttryckas som en kvot mellan den förnybara elpro- duktionen och den totala mängden använd el. Certifikatsystemet bygger på att en efterfrågan av elcertifikat skapas, genom att en viss kategori aktörer på elmarknaden åläggs en kvotplikt. Dessa aktörer blir således skyldiga att införskaffa ett visst antal certifikat, som motsvarar en bestämd andel av den egna försäljningen eller förbrukningen av el på så sätt att varje certifikat motsvarar en megawattimme försäljning eller för- brukning av el. Kvotplikten fullgörs genom att de kvotpliktiga förvärvar elcertifikat från producenter av el från förnybara energikällor och åläggs att redovisa ett visst antal certifikat till staten. De som vill främja el från förnybara energikällor kan även på frivillig väg köpa ytterligare elcerti- fikat. Regeringen anser, i likhet med , att det mest ändamålsenliga är att utforma systemet så att yrkesmässiga elleverantörer åläggs kvotplikt i förhållande till den mängd el de levererat. En slutkund bör dock ha möjlighet att själv registrera sig som kvotpliktig. Elleve- rantören bör ha rätt att av elanvändaren ta ut kostnaden för de elcertifikat som belöper på användarens förbrukning av el. För att elanvändaren skall kunna bilda sig en uppfattning om de kost- Prop. 2001/02:143 nader som kvotplikten ger upphov till, bör elleverantören vara skyldig att särskilt redovisa det pris han debiterat sin kund för elcertifikaten. Kvotperioden bör vara och sammanfalla med kalenderåret. pliktiga bör deklarera sitt innehav av certifikat till . Elintensiv industri bör undantas från kvotplikt. En sanktionsavgift och garantipris En sanktionsavgift skall motivera de kvotpliktiga att fullgöra kvotplikten. får ett fast pris på sanktionsavgiften funktionen av ett pristak för certifikaten och utgör därmed ett slags konsumentskydd. Vid övergången från det nuvarande stödsystemet, till ett mer mark- nadsanpassat sätt att främja elproduktion från förnybara energikällor, är det mycket viktigt att det nya certifikatsystemet uppnår en hög trovär- dighet och uppfattas som stabilt. Producenterna bör under en inledande period ges ett skydd mot alltför låga certifikatpriser vilket kan göras genom införande av ett garantipris. Regeringen bedömer att certifikatsystemet kommer generera delvis nya uppgifter för och . heten bör bl.a. ansvara för att godkänna anläggningar och följa upp att anläggningarna uppfyller de krav som ställs för att erhålla elcertifikat, registrera kvotpliktiga, fatta beslut om sanktionsavgifter och betala ut Myndigheten bör vidare informera om det kvotbaserade certi- fikatsystemet och följa utvecklingen på certifikatmarknaden. kraftnät bör bl.a. ansvara för avräkning av elproduktionen från förnybara energikällor och tilldelning av certifikat för motsvarande elproduktion. För att aktörerna på marknaden skall ha tillgång till uppgifter om certi- fikatpriser, bör sådana löpande offentliggöras. Även detta bör vara en Internationell handel med elcertifikat Fördelarna med ett certifikatsystem kommer till sin rätt framför allt då en internationell handel möjliggörs. Detta påtalas också av flera remiss- i ett europeiskt perspektiv avseende EU:s mål för elpro- duktion från förnybara energikällor, spelar det ingen roll var elproduk- tionsanläggningar baserade på förnybara energikällor byggs. nationell marknad kan en lokalisering av förnybar elproduktion ske till de länder eller regioner som har bäst förutsättningar för detta. nar konkurrenskraften för förnybar elproduktion, resulterar i en harmonisering av stödnivåerna i EU som kostnaderna för slut- konsumenterna inte blir högre än nödvändigt. Regeringen anser att handel med certifikat mellan olika länder är önsk- värd och ser t.ex. inga hinder för att svenska certifikat säljs utomlands. Utredningen pekar på ett antal frågeställningar som bör belysas inför en Det finns avvägningar som bör göras, t.ex. hur ut- ländska certifikat skall hanteras i certifikatsystemet och om dessa skall Prop. 2001/02:143 vara lika mycket värda som inhemska certifikat. mer att anmälas till Europeiska kommissionen och regeringen avser att återkomma till med bestämmelser om hur utländska certifikat skall få tillgodoräknas för uppfyllande av kvotplikten efter att diskussio- ner med kommissionen slutförts. Det är dock regeringens uppfattning att reciprocitet bör ligga till grund för hur utländska certifikat skall få till- godoräknas i det svenska certifikatsystemet. Regeringen avser att inom EU och inom det nordiska arbetet driva frågan om internationell handel med elcertifikat. En koppling till andra styrmedelsfrågor, t.ex. handel med utsläppsrätter är viktig i detta sam- manhang. Det finns flera länder i som har infört certifikatssystem eller planerar att införa ett sådant system. Till dessa länder hör , Dan- mark, , , och . Länderna har kommit olika långt i detta arbete. Det finns även ett frivilligt initiativ från de europeiska kraftföretagen, det s.k. , inom vilket en handel med s.k. gröna certifikat redan sker. Andra länder inom EU som , och har valt att använda s.k. fastprissystem. Enligt dessa system garanteras elprodu- center av el från förnybara energikällor ett fast pris för den el de produ- cerar. Priset regleras i lag. 8.3Särskilda åtgärder för vindkraft 8.3.1Teknikutveckling och marknadsintroduktion i samverkan Regeringens förslag: För att minska kostnaderna för ny- etablering av vindkraft i havs- och fjällområden skall särskilda utveck- lingsinsatser genomföras i samverkan med näringslivet. För sådana samverkansprojekt rörande teknikutveckling och mark- nadsintroduktion av storskaliga vindkraftstillämpningar beräknas resursbehovet till från . Bakgrund till regeringens förslag: godkände (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272) utformningen av ett sjuårigt program för ett ekologiskt och ekonomiskt uthålligt energi- system. ansvarar för genomförandet av huvuddelen av programmet. I programmet ingår stöd till energiforskning, forskning om energisystemet och forskningssamarbete med länderna i Östersjö- området samt etanolproduktion från skogsråvara. Syftet är bl.a. att forsk- ningsinsatser som är strategiska för teknikutvecklingen skall kunna genomföras i samverkan mellan staten och näringslivet. Därmed kan tek- nik som behöver utvecklas i full skala demonstreras inför kommersiell användning med reducerad risk för företagen. Det långsiktiga pro- grammet pågår fram och består av tre delar. Den första är ett energiforskningsprogram för bidrag till stöd för forskning och utveckling på energiområdet, där forskningen om energisystemet och metoder för datainsamling, analys, prognoser och utvärderingar, m.m. ingår som en viktig del. Den andra delen utgörs av energiteknikstödet som disponeras för stöd till utveckling av ny energiteknik i företag och branscher. Avsikten är att insatser som är strategiska för teknikutvecklingen skall genomföras i samverkan mellan staten och näringslivet. Stödet används bl.a. för demonstration av ny teknik i fullskaleanläggningar. Den tredje delen utgörs av ett särskilt anslag som inrättades för stöd till introduktion av ny teknik baserad på förnybara energislag. Bidraget kan lämnas med högst av investeringen och stärker länken mellan teknikut- veckling och marknadsintroduktion. ansvarar för huvuddelen av programmet och för att sammanställa och redovisa verk- samheten och resultatet av insatserna. har energipolitiska beslut lett till att flera större pro- jekt efter lång beredning kunnat initieras, t.ex. kring svartlutsförgasning och etanolproduktion och tillskapandet av Samverkansprogram för utveckling av mer miljöanpassade fordon (det s.k. Gröna Bilen-pro- grammet). Inom solelsområdet finansieras verksamheten vid i tillsammans med MISTRA. Därutöver finansieras det särskilda forskningprogrammet SOLEL. Inom detta program ana- lyseras möjligheterna att använda solceller i befintliga elsystem. Arbete pågår för att inom ramen för det långsiktiga energipolitiska programmet initiera motsvarande ambitiösa projekt på vindkrafts- och fjärrvärme- teknikområdet. Att initiera projekt i samverkan med näringslivet som leder från FoU till marknadsintroduktion är erfarenhetsmässigt ett omfat- tande och långsiktigt arbete. presenterade ett nytt forskningsprogram om vindkraft --2004. Syftet med forskningsinsatsen är att sänka produktionskostnaderna för vind- kraften genom bl.a. kompetens- och kunskapsuppbyggnad vid universitet samt effektivare planerings- och tillståndsprocesser. Forskningsprogram- met förväntas delvis finansieras genom andra intressenter, företrädesvis näringslivet. har vidare tillsammans med näringslivet och forskarsamhället initierat ett utvecklingsprogram för energisystemforsk- ningen där kompetenshöjning är ett genomgående tema. Arbete pågår för att utveckla virtuella nätverk för energi- och klimatstudier. Syftet med bildandet av nätverket är att etablera en problemorienterad utrednings- verksamhet med inriktning på systemanalys på energi- och klimatområ- det. beslutade regeringen om direktiv till en särskild utredare med uppdrag att granska och utvärdera insatserna inom 1997 års långsiktiga energipolitiska program och analysera behovet av föränd- ringar, lämna förslag till riktlinjer för det långsiktiga energipolitiska programmet inför den planeringsperiod som inleds och redovisa insatser som skall leda till en långsiktigt hållbar energiförsörjning (dir. 2001:122). Uppdraget skall vara avslutat . Regeringen avser att återkomma med ett förslag om utform- ningen av det långsiktiga energipolitiska programmet inför en fortsätt- ning . bedömning: Ett separat teknikutvecklings- stöd behövs som kan användas för tekniker som ligger på en pro- duktionskostnadsnivå som innebär alltför höga certifikatkostnader för att kunna ingå i ett certifikatsystem. Remissinstanserna: ser positivt på förslaget till ett separat teknikutvecklingsstöd. Det är viktigt att förutsättningar och villkor för ett investeringsstöd är långsiktiga och tydliga. Formas menar att avsaknaden av investeringsstöd i hög grad kan kompenseras genom ökat teknikutvecklingsstöd. anser att om pågående teknikutveckling skall fortgå krävs någon form av separat teknikutvecklingsstöd. VIP välkomnar utredningens slutsats att ett teknikutvecklingsstöd bör komma i fråga för havsbaserad vindkraft. Skälen för regeringens förslag: Regeringen har slagit fast att skall vara ett föregångsland i omställningen till hållbar utveckling. Detta mål involverar samtliga politikområden. När det gäller vindkraften kan förväntas att det i många fall blir aktuellt med utbyggnad av anläggningar i havs- och fjällområden där goda vindlägen finns och där det av andra skäl bedöms lämpligt (se avsnitt 8.3.2). För att minska kostna- derna för sådana anläggningar och öka kunskapsläget för sådan expan- sion behövs särskilda insatser. Regeringen delar bedömning om behovet av ett separat teknikutvecklingsstöd. Regeringen bedömer att de resurser som finns inom den långsiktiga delen av energipolitiska program, genom kommande elcertifikatsystem och avise- rade övergångslösning för vindkraften, inte är tillräckliga för att åstad- komma en påskyndad kommersialisering av den havsbaserade vindkraf- ten. Denna typ av projekt kommer initialt att vara förknippade med höga risker, i vissa fall både tekniskt och ekonomiskt, som investe- ringarna kommer att vara omfattande. Enligt regeringens bedömning är samverkansprojekt med näringslivet, för att överbrygga utvecklings- stegen från FoU till demonstration och till slutlig kommersialisering, ett verkningsfullt sätt att stimulera till nya tillämpningar med snabbt genom- slag. Samverkansprojekt ger även praktisk erfarenhet av nya tillämp- ningar som nya kunskaper erhålls vad gäller t.ex. relevanta miljöaspekter. Dessa erfarenheter kan därigenom få en effektiv spridning bland marknadens aktörer. Regeringen avser därför att ta initiativ till ett utökat samarbete med denna inriktning kring ny etablering av vindkraft i . Utgångs- punkten är ett samarbete mellan staten och näringslivet i syfte att under- lätta vissa typer av vindkraftsetableringar, t.ex. havsbaserade anlägg- ningar, vars lönsamhet till följd av bl.a. initialt höga investeringskost- nader, kommer att vara sviktande, också med den föreslagna övergångs- lösningen. Genom att uppföra vindkraftsanläggningar till havs och utvär- dera deras konsekvenser kan nya kunskaper förvärvas, exempelvis genom grundläggande undersökningar av effekter på flora, fauna och det kulturarvet. kan det tydliggöras hur intressekonflikter kan undvikas eller begränsas. Såväl de resurser som finns inom den långsiktiga delen av energipolitiska program med särskilt stöd för utveckling och demonstration av nya tekniker inom vindkraftsom- rådet som gällande tillfälliga stöd och elcertifikatsystemet är otill- räckligt i detta avseende. Regeringen anser således att ett kompletterande stöd bör införas som kan bidra till riskavlyft och skapa strategiska förut- sättningar för fortsatta tekniksprång med kostnadsreduktion som följd. Inom ramen för stödet till teknikutveckling och marknadsintroduktion Prop. 2001/02:143 bör ett antal konkreta vindkraftsprojekt initieras.