prop · GP03107 · 2002-03-13 00:00:00 — 1996/97:104, s. 15 och 26). Som regeringen framhöll när försöksverksamheten föreslogs skulle ett system enligt vilket KO kan företräda en enskild konsument och ett system med grupprättegång komma att komplettera varandra (prop. Möjligheten för myndigheter att ingripa och bistå enskilda personer i en privat rättskonflikt är även med beaktande av den berörda försöksverksamheten starkt begränsad. Effektiviteten i myndigheternas verksamhet är beroende av tillgången på statliga och kommunala budgetmedel och kunnig personal. Mycket talar för att varken pengar eller kunskap räcker till, om det allmänna skall fortsätta att ensamt handha värnandet av gemensamma intressen. Kontroll, tillsyn och annan liknande verksamhet som inte innefattar myndighetsutövning måste fördelas på flera samverkande organ, såväl offentliga som privata. Det är nödvändigt att anlägga en pluralistisk syn på enskildas och samhällets roller när det gäller att ta till vara de intressen som rättsordningen vill slå vakt om. Informationsverksamhet har en viktig funktion när det gäller att påverka handlingsmönster. Information kan därför utgöra ett värdefullt komplement vid avhjälpande av bristerna vid gruppanspråk, men utgör naturligtvis inget självständigt alternativ till ett processuellt förfarande. Spridande av information har inte heller några reparativa, process- ekonomiska eller rättsskapande uppgifter. Slutsatsen är att det inom ramen för den nuvarande rättegångsformen inte är möjligt att förena behovet av gruppagerande med kraven på ett snabbt, billigt och enkelt förfarande. Åtgärdsalternativ som har till syfte att underlätta för den enskilde att själv vända sig till domstol eller något annat prövningsorgan är således inte i sig några verkningsfulla boteme- del. Problemet är alltså det saknas realistiska möjligheter att göra små anspråk gällande i domstol. Det är inget samhällsproblem så länge man ser till ett enskilt fall. Samhällsutvecklingen har emellertid lett till att det är vanligt att många människor står i likartade rättsförhållanden mot någon annan. Svårbevakade gruppanspråk kan uppstå vid brott mot , om det är fel på en vara som har sålts till många, om en leasinggivare använder sig av oskäliga avtalsvillkor, om en researrangör inte lever upp till löften i sin marknadsföring, om en kreditgivare inte följer konsument- kreditlagens bestämmelser eller på värdepappersmarknaden. Målet med en reform är att skapa en rättegångsform som anpassad till de krav som ställs i dagens samhälle. Reglerna i utgår från att två jämnstarka parter står mot varandra. En reform är, som har påpekat, ägnad att utjämna den processuella obalans som kan råda mellan t.ex. enskilda konsumenter och ett företag. Den svenska rättsordningen bygger på att rättigheter på olika områden skall kunna genomdrivas i domstol. En rättegång är dock inget självända- mål. Däremot utgör en realistisk möjlighet till process den yttersta garantin för att enskildas rättigheter på t.ex. miljö- och konsumenträttens områden inte stannar på papperet. Enskilda måste ha en reell tillgång till rättsväsendet. Blickarna bör mot den här bakgrunden riktas mot den representativa processen, mot grupptalan. En sådan process ger domstolen bättre möjligheter att göra en bredare intresseavvägning och motverkar uppkomsten av motstridiga avgöranden. Detta gynnar prejudikatbild- ningen. I processekonomiskt hänseende kan den representativa processen medföra fördelar för rättegångar som förs individuellt. Grupptalan har, som redan berörts, också en reparativ uppgift att fylla genom att kompensation kan erbjudas till fler. Slutligen har den nya processformen en preventiv, handlingsdirigerande, funktion. Syftet med en reform är således ytterst att förbättra genomslaget för redan gällande materiella rättsregler. Att konsument- och miljörätten är två rättsområden som berörs särskilt av förslaget har redan nämnts. Som utvecklas i avsnitt 5.1.1 bör reformen dock inte begränsas till dessa områden. Särskilt om pilotmål och förening av mål (kumulation) Ett flertal remissinstanser, som t.ex. Hovrätten för , , , Föreningen och , har fört fram tankar på att möta reformbehovet i fråga om rättsskyddet för gruppanspråk genom en vidareutveckling av den s.k. pilotmålsmetoden eller av reglerna om kumulation. Några av remissinstanserna anför vidare att behovet av en reform minskat ytterligare genom det i promemorian förordade anmälningsförfarandet (se avsnitt 5.3). Remissinstanserna menar att den valda lösningen minskar skillnaden mellan grupptalan och kumulation enligt . Skillnaderna mellan en grupprättegång och en reformerad pilot- målsmetod beror i viss utsträckning på hur de olika processformerna tekniskt utformas. Man kan dock i huvudsak utpeka följande olikheter. Medan pilotprocessen bygger på den traditionella individualistiska partsrättegången är en grupprättegång till sin karaktär en process mellan en grupp, företrädd av en representant, och dennas motpart. Det finns inga fristående skäl till att gruppföreträdaren måste tillhöra gruppen. Också en myndighet eller en organisation kan föra gruppens talan. Tale- formen kan anpassas till de behov som processen i det särskilda fallet skall tillgodose eller utifrån anspråkshavarnas förutsättningar att själva föra talan. Vidare är representanten vid en grupptalan utbytbar på ett annat sätt än som gäller vid pilotmål. I en grupprättegång bör vidare domstolen utöva viss kontroll av gruppföreträdarens lämplighet och agerande i processen. Detta är inte bara till förmån för gruppmedlem- marna. Också motparten har fördelar av det. Risken för att domen skall kunna angripas i efterhand av andra gruppmedlemmar reduceras väsentligt. En annan fördel för motparten är att utsikterna att få ersättning för rättegångskostnader vid en processvinst ökar, i vart fall om gruppen företräds av en myndighet eller en väletablerad organisation. En grupp- rättegång leder vidare till att samtliga gruppmedlemmar får tillgång till en exekutionstitel . Grupprättegången kan på ett annat sätt än som är möjligt vid pilotmål bryta genom de olika barriärer, både kostnadsrelaterade och icke- rättsliga, som hindrar att anspråk görs gällande. Särskilt påfallande är detta om det saknas krav på någon viljeyttring som grund för att bli medlem i gruppen, dvs. alla anspråkshavare som inte anmält utträde är med i processen. Men också om grupptalans rättsverkningar förutsätter ett aktivt ställningstagande från gruppmedlemmarna att omfattas av grupptalan kommer en sådan talan att få ett betydligt bättre genomslag än ett pilotmål. Därigenom ökar möjligheterna att ge domstolen ett brett och allsidigt bedömningsunderlag. Ett pilotmål kräver för sin tillkomst att det finns anspråk som är ekonomiskt meningsfulla att processa för individuellt. Vid icke- individuellt processbara och processimmuna anspråk är så inte fallet (se om begreppen i förra avsnittet). Pilotmålsalternativet är en realistisk väg endast för dem som har mod, kraft och vilja att vända sig till domstol. Pilotmålsmetoden bygger vidare på tanken att det finns en överens- kommelse mellan flera anspråkshavare om att först få prövat något eller några anspråk eller att det i särskild ordning konstateras att prövningen av ett anspråk är vägledande för bedömningen av andra rättsförhållanden. Ett pilotmål är dock ett ganska bräckligt skydd mot upprepade processer. Det torde sällan förekomma att parterna på ömse sidor i förväg förbinder sig att godta pilotmålets avgörande som en slutlig prövning av samtliga anspråk. Tvärtom finns det alltid en risk för att såväl enskilda anpråks- havare som motparten inte accepterar pilotavgörandet som prejudikat, med hänvisning till omständigheterna i det enskilda fallet. Domstolen har ju inte möjlighet att i sin bedömning väga in omständigheter som hänför sig till andra än parterna. Bristerna i pilotmålsförfarandet sammanhänger alltså sammanfattningsvis med två processuella frågor, nämligen omfatt- ningen av domstolens prövningsrätt och domens rättskraft. En annan nackdel med metoden är att pilotprocessen när som helst kan avbrytas genom förlikning eller på grund av att pilotparten överlåter sitt anspråk, flyttar, avlider eller återkallar sin talan. Det finns i de senare situationerna ingen (bortsett från dödsboet) som kan ta över partens talan och driva pilotprocessen vidare. Nackdelarna med grupprättegång, i jämförelse med pilotmålsmetoden, är att processen riskerar att bli mer komplicerad och utdragen. Kostnads- risken för den processande parten ökar. Eftersom man kan utgå från att tvistemålets värde som regel blir högre vid en grupprättegång tenderar motståndet från motparten att bli större. Svaranden kan inte lika lätt använda sig av förlikningserbjudanden för att få stopp på rättegången. Å andra sidan blir den ekonomiska belastningen av en process mer betungande för motparten, vilket kan uppmuntra till materiellt sett berättigade förlikningar som annars inte hade kommit till stånd. Väger man de olika argumenten mot varandra framstår grupprättegång som en i jämförelse med ett pilotmålsförfarande överlägsen metod för att på ett övergripande och generellt sätt komma till rätta med de brister som det processuella rättsskyddet för gruppanspråk lider av. Det är i och för sig tänkbart att modifiera pilotmålsförfarandet så att dess slagkraft ökar Detta skulle dock kräva så genomgripande för- ändringar att pilotmålet närmast blev att betrakta som en form av enskild En annan sak är att en grupptalan i det enskilda fallet måste framstå som det bästa processalternativet (se vidare nedan i avsnitt 5.2.2). Merparten av de anspråk som talan avser skall inte lika väl kunna göras gällande genom t.ex. pilotmål eller kumulation. avsedda att komplettera, inte ersätta, befintliga processvägar. När det gäller kumulation enligt är den kanske allvar- ligaste bristen vid gruppanspråk att handläggningsreglerna inte är lämpade för större grupper. Bestämmelser om bl.a. delgivning, kost- nader, skriftväxling och sammanträde utgår från ett begränsat antal Med en enhetlig grupp som företräds av ett gemensamt ombud är en process visserligen hanterbar också om antalet parter på ena sidan uppgår till tiotals, kanske hundra, personer. Men finns det inom gruppen splittringar, t.ex. angående vem som skall vara ombud eller om vilken bevisning som bör åberopas, ger en kumulation inga större process- ekonomiska vinster, oavsett gruppens storlek. Och är partsantalet flera hundra, tusen eller större än så är kumulation i praktiken utesluten. detta kommer bl.a. att kumulationsreglerna inte erbjuder någon framkomlig väg vid s.k. individuellt oprocessbara gruppanspråk, dvs. kostnaderna för att driva igenom anspråket genom en enskild talan överstiger tvisteföremålets ekonomiska värde (jfr ovan). Det kan i detta sammanhang påpekas att även en grupptalan innebär en förening av mål. Kärandens talan omfattar ett antal anspråk (mål). kumulation enligt är dock anspråkshavarna inte parter i Det faktum att en passiv gruppmedlem inte bär något kostnadsansvar gör att en grupptalan för den enskilde är att föredra framför kumulation enligt eller pilotmålsmetoden. grupptalan i den utformning som föreslås här kräver vidare endast en mycket begränsad aktivitet från gruppmedlemmens sida. pilotmål förutsätter normalt ett betydligt större engagemang från den Trots den begränsade aktiviteten blir gruppmedlemmen genom de rättssäkerhetsgarantier som enlig förslaget omgärdar en grupprättegång tillförsäkrad en process med högt ställda krav. Regeringen återkommer till den frågan senare i detta kapitel. Tankar på en representativ process eller liknande utvidgningar av tale- rätten har tidigare övervägts i lagstiftningsärenden och har också i några fall lett till lagstiftning. betänkandet Tvistlösning på konsumentområdet (SOU 1978:40) att () skulle ges rätt att föra talan för enskilda konsumenter i tvister som har ett prejudikatvärde. av i dess betänkande Konsumentpolitik i en ny tid (SOU 1994:14). avseende KO:s medverkan i finansiella tvister enligt lagen 1997:379 har redan nämnts, liksom att regeringen då konstaterade att KO:s möjlighet att företräda en enskild konsument och en lag om grupprättegång skulle KO kan vidare föra grupptalan enligt 1 a § förordningen (1988:1583) med instruktion för Allmänna reklamations- Bestämmelsen trädde i kraft . att föra grupptalan vid infördes dock på Förslag om att införa grupptalan eller att utreda förutsättningarna för en sådan reformåtgärd har också förts fram av Kommissionen mot rasism och främlingsfientlighet i betänkandet Mångfald mot enfald Del II (SOU 1989:14), av i betänkandet Miljöbalk (SOU 1993:27), av i betänkandet Ny marknads- föringslag (SOU 1993:59), av i betänkandet Löneskillnader och lönediskriminering (SOU 1993:7) och av Avgifts- gruppen i betänkandet Avgifter inom verksamhet (Ds I propositionen Ny marknadsföringslag (prop. 1994/95:123) diskuterade regeringen möjligheten att låta enskilda föra talan till förmån för allmänna intressen enligt marknadsföringslagen, men beslöt att låta frågan vila i väntan på betänkande. Nämnas bör vidare att har behandlat frågan om organisationstalan på miljörättens område (se bl.a. bet. 1980/81:JoU21 och 1982/83:JoU30). Med har införts en allmän behörighet för ideella miljöorganisationer att överklaga domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken. få överklaga skall dock föreningen ha bedrivit verksamhet i under och ha lägst 2 000 medlemmar. har även haft uppe frågan om grupptalan som ett medel att stärka genomslagskraften hos diskrimineringsförbuden i jämställdhets- lagen (se prop. 1993/94:147 och bet. 1993/94:AU17). Uppfyller en representativ process kraven på rättssäkerhet? Vissa remissinstanser berörde i sina svar över utredningens betänkande frågan om det är förenligt med grundlag och internationella konventioner att någon tillåts att processa för annans räkning utan att ha dennes uppdrag till det. Flera remissinstanser har vidare menat att grupptalan skulle vara ett främmande inslag i den svenska rättsordningen. har anslutit sig till den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (den s.k. I dess artikel 6 punkt 1 sägs att var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelser mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Konventionen gäller som lag i (SFS 1994:1219). Ingenting i konventionen träds för när om grupprättegång införs i Som utvecklas i avsnitt 5.3 innebär möjligheten till grupptalan den enskildes tillgång till rättvisa ökar. Genom regler om tillkännagivande av processen, krav på anmälan till domstolen för att den enskilde skall träffas av grupptalans rättsverkningar, om rätt för en medlem att själv träda in som part och att överklaga, om domstolens materiella process- ledning och om prövning av den representerande partens kvalifikationer att processa för allas räkning tillgodoses gruppmedlemmarnas intresse av en rättvis och opartisk rättegång. Förfarandet kommer att inrymma högt En grupprättegång ger alltså den enskilde en möjlighet att komma till sin rätt i situationer där den möjligheten i praktiken annars skulle saknas. Det finns inget i svensk grundlag som talar mot att införa regler om Det kan i detta sammanhang noteras att regeringsformen inte innehåller någon motsvarighet till kravet i om att no person shall be ... deprived of life, or property without due process of law eller den tyska grundlagens krav på rechtliches Gehör. De relativt långtgående konstitutionella kraven i har för övrigt inte ansetts hindra representativa taleformer. Grupptalan innebär en nyhet i svensk rätt. Men förslaget ansluter nära till huvudprinciper, institut och förfaranderegler. gott som varje enskilt moment i förslaget har en motsvarighet i gällande Det finns alltså inte några grundlagsenliga eller liknande hinder mot att i svensk rätt införa regler om representativ process i en vidare omfattning än som gäller på t.ex. arbetsrättens, miljörättens och Finns det risker med grupptalan? I det följande berörs vissa ytterligare invändningar som framförs mot att tillåta representativa processer av det slag som grupptalan utgör. Många rättegångar ges stor uppmärksamhet i massmedia. gäller i stor utsträckning brottmål, men också vissa tvistemål. intresse är exempelvis om tvisten rör ett stort eller annars välkänt företag, om stora värden står på spel eller om det saken rör har intresse för många En rättegång där gruppanspråk hanteras gemensamt kan givetvis i sig leda till att målet uppmärksammas på ett annat sätt än en För ett företag kan detta leda till bad-will med allvarliga ekonomiska konsekvenser. Vidare är kostnadstrycket på svaranden i regel större vid en process som berör många. förlust kan leda till finansiella problem, i värsta fall till konkurs. omständigheter kan innebära att en svarande kan känna sig mer eller mindre tvingad att träffa en snabb förlikning på oförmånliga villkor. flertal remissinstanser, som i , Svenska , , , Föreningen , och Svenska IT- företagens Organisation, befarar att hot om att inleda grupptalan skulle kunna användas för att pressa fram icke-berättigade förlikningar. har särskilt betonat risken för utpressning i det förprocessuella stadiet. nämnda remissinstanserna samt även t.ex. investeringar i () och menar vidare att företags vilja att investera i riskerar att minska. Påståenden om att hot om att inleda grupprocesser utnyttjas otillbörligt för att uppnå oberättigade förlikningar (s.k. legal black-mail) har förekommit också i lagstiftningsärenden av detta slag utomlands. Studier från länder med rättssystem som tillåter representativ talan (class action) ger emellertid inga belägg för sådana påståenden. Det ameri- kanska class action-institutet är dock kritiserat och omdebatterat (av t.ex. domaren och rättsvetenskapsmannen . Posner). Tillgänglig statistik ger inte heller stöd för att svaranden i class action-mål ingår förlikning för att slippa ifrån processen även då kärandens anspråk inte framstår som välgrundat (förlikningar som träffats på det förprocessuella stadiet ingår dock inte i sådan statistik). Frivilliga överenskommelser förekommer inte i högre grad än i individuella processer. Varken kostnaderna för försvaret eller riskerna att förlora är så stora i class action-mål jämfört med vanliga mål att detta bör leda till en förlikningsbenägenhet utan hänsyn till hur välgrundad kärandens talan verkar vara. (Frågorna behandlas bl.a. i mission, Report on Class Actions, Volume I, 1982, s. 146 ff. och Basedow, Hopt, Kötz & Baetge (red. ), Die Bündelung gleichgerichteter Interessen im Prozess, 1999, s. 48 f. berör dessa frågor i Grupptalan, 1989, s. 151 ff. och 166 ff., samt Progressiv Process, 2000, s. Vid en bedömning av riskerna för missbruk av en möjlighet att föra en grupptalan här i landet måste hela det svenska regelverket beaktas. Bedömningen måste innefatta både de processuella reglerna, inklusive de advokatetiska, och de materiella rättsreglerna. I detta sammanhang bör påpekas, liksom har gjort, att de hos vissa remissinstanser vanligt förekommande hänvis- ningarna till förhållandena i lätt blir missvisande. har t.ex. en helt annan processuell reglering än har, en helt annan skade- ståndsrätt och en advokatverksamhet som skiljer sig betydligt från den svenska. I gäller som huvudregel att förlorande part svarar för motpartens rättegångskostnader. Detta kommer att gälla även vid en grupprättegång (se vidare avsnitt 5.8) och kommer att verka avskräck- ande på den som inte har grund för en talan. Höga krav ställs vidare på utformningen av en stämningsansökan. Kraven för att motparten skall åläggas att ge in handlingar som kan utgöra bevis eller underkastas säkerhetsåtgärder är också högt ställda. Därutöver är de krav som måste uppfyllas för att få föra en grupptalan mycket högt ställda (avsnitt 5.2.2), bl.a. genom kraven på gruppföre- trädaren och advokattvånget. Det medför, som t.ex. konstaterar, att skyddet mot grundlösa processer t.o.m. är bättre än vid sedvanliga rättegångar. Man måste utgå ifrån att en svarande som för förhandlingar under hot om grupptalan, gör sina bedömningar med hänsyn till sannolikheten att en grupptalan tillåts och sedermera bifalls. Det framstår därmed inte som sannolikt att grundlösa förlikningar kan tvingas fram i större utsträckning genom hot om grupprättegång än genom hot om individuella rättegångar. Framhållas skall också att en för gruppmedlemmarna bindande förlikning förutsätter att den stadfästs av rätten, dvs. förlikningen förutsätter att käranden tillåtits inleda en grupprättegång. Enligt regeringens bedöm- ning saknas alltså anledning att befara att denna typ av obehöriga påtryckningar skulle öka i på grund av att det införs regler om grupptalan. Mot den bakgrunden kan införandet av en möjlighet att föra grupptalan inte heller anses påverka viljan att investera i för den som gör en seriös företagsekonomisk analys. I de provinser i och delstater i där grupptalan har införts har far- hågorna om störningar och påfrestningar på näringslivet inte besannats. Det är samhällen som liknar i fråga om t.ex. befolkningsmängd, processbenägenhet samt process- och skadeståndsrätt. Det bör också framhållas att förslaget till lag om grupprättegång inte medför någon förändring av den materiella rätten. Det medför alltså inga nya rättigheter för konsumenter eller andra grupper. Införandet av grupp- talan utgör endast en, trots allt, begränsad anpassning av rättegångs- ordningen till samhällsutvecklingen. En annan sak är att en för gruppen framgångsrik grupprättegång kan få besvärliga ekonomiska följder för svaranden. Det är emellertid svårt att se att det processuella rättsskyddet för gruppanspråk skall styras, eller ens påverkas, av svarandens ekonomiska förutsättningar att ersätta orsakade rättsförluster. Tvärtom får det antas att den ekonomiska press, som risken att utsättas för en framgångsrik process utövar, har en preventiv effekt som avhåller från rättsstridigt handlande. Som bl.a. framhåller är förslaget således ägnat att gynna seriös näringsverksamhet. Konkurs, betalningssvårigheter och dylikt är naturligtvis aldrig önskvärda resultat av en grupprättegång. Att lindra sådana effekter måste dock anses vara en materiellrättslig fråga, rörande t.ex. regler om jämkning av skadestånd. Den representativa processen underlättar ofta bedömningen av dessa frågor genom att samtliga, eller i vart fall flertalet, anspråk finns uppe till prövning . Grupptalan på europeisk nivå? På det internationella planet har överväganden om behov att stärka rättsskyddet för massanspråk lett till ny lagstiftning om bl.a. grupptalan. Av särskilt intresse i det sammanhanget är, som sagt, utvecklingen i och , där nya lagar om grupptalan har införts . Flera remissinstanser, såsom Delegationen för utländska investeringar i (), i , advokatsam- fund, , , och har invänt att frågan om grupptalan bör beredas på europeisk nivå. Det kan i detta sammanhang noteras att det i infördes regler om grupptalan i form av organisationstalan. Inom ramen för EU har flera steg tagits som kan leda fram till nationell lagstiftning om grupptalan åtminstone i vid mening. Här kan nämnas rådets direktiv /13/EEG av om oskäliga villkor i konsumentavtal (EGT L 95, 21.4.1993, s. 29). Enligt artikel 7 skall medlemsstaterna tillhandahålla lämpliga och effektiva medel för att hindra fortsatt använd- ning av oskäliga villkor. Dessa medel skall göra det möjligt för godkända sammanslutningar av konsumenter att väcka talan vid domstolar. Direktivet har lett till lag (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentför- hållanden. och rådets direktiv /27/EG av om förbudsföreläggande för att skydda konsumenternas intres- sen (EGT L166, , s. 51) ligger bakom den lag (2000:1175) om talerätt för vissa utländska konsumentorganisationer som har trätt i kraft .