prop · GP03107 · 2002-03-13 00:00:00 — Anspråken låter sig därmed inte lätt inordnas under rådande individua- listiska processmodeller. Men kan de för sin konkretisering vara beroende av en rättslig prövning i domstol eller någon annan rättslig instans. Det är förenat med problem att genomdriva såväl nya som traditionella anspråk. Svårigheterna att effektuera anspråken sammanhänger både med den materiella rättens innehåll och med bl.a. ekonomiska, psykologiska, kunskapsmässiga och sociala faktorer hänförliga till den enskilda rättig- hetshavaren när han ställs mot en i flera hänseenden starkare motpart. Det processuella regelsystemets konstruktion med inriktning på traditionella snäva tvåpartstvister gör att hindren kan bli nära nog oöver- stigliga. Därtill kommer att effektiviteten handläggningsmässigt och i kostnadshänseende vid en rättslig prövning brister på vissa områden, så även vid en rättegång mellan jämställda parter. Frågor om människors access to och access to courts har präglat den internationella debatten på många områden . Också i har frågor om medborgarnas (bristande) tillträde till rättskipningsinstanserna vunnit större medvetande och intresse bland jurister, samhällsdebattörer, politiker och andra grupper i samhället. Liksom i utlandet har grupptalan och andra former av representativ talan kommit att ses som ett medel att stärka det processuella rättsskyddet för anspråk som är gemensamma eller likartade för en stor grupp människor. Redan föreslog i sitt betänkande Tvistlösning på konsumentområdet (SOU 1978:40) att KO skulle ges rätt att föra talan för enskilda konsumenter i tvister som har ett prejudikatvärde. Propåer med liknande innebörd har därefter framförts av KO i brev till och Civildeparte- mentet och av i dess betänkande Konsumentpolitik i en ny tid (SOU 1994:14). Vid Allmänna reklama- tionsnämnden har det och pågått och pågår fortfarande en försöksverk- samhet med grupptalan. Förslag om att införa grupptalan eller att utreda förutsättningarna för en sådan reformåtgärd har också förts fram av Kommissionen mot rasism och främlingsfientlighet i betänkandet Mångfald mot enfald Del II (SOU 1989:14), av i betänkandet Miljöbalk (SOU 1993:27), av i betänkandet Ny marknadsfö- ringslag (SOU 1993:59), se även prop. 1994/95:123, av Löneskillnads- utredningen i betänkandet Löneskillnader och lönediskriminering (SOU 1993:7) och av Avgiftsgruppen i betänkandet Avgifter inom verksamhet (Ds 1993:16). Nämnas bör vidare att har behandlat frågan om organisationstalan på miljörättens område (se bl.a. bet. 1980/81:JoU21 och 1982/83:JoU30). har även haft uppe frågan om grupptalan som ett medel att stärka genomslagskraften hos diskrimineringsförbuden i jämställdshetslagen (se prop. 1993/94:147 och bet. 1993/94:AU17). På det internationella planet har motsvarande behov och meningsytt- ringar lett fram till ny lagstiftning om bl.a. grupptalan. Av särskilt intresse i det sammanhanget är utvecklingen i och . Även inom ramen för , och EU har flera steg tagits som kan leda fram till nationell lagstiftning om grupptalan. Vårt utredningsupp- drag har sina rötter i denna internationella strävan och är till betydande del ett resultat av diskussioner och rekommendationer i . med vårt betänkande läggs ett lagförslag om grupptalan fram i . Vårt uppdrag har varit att överväga möjligheten att beträffande anspråk som är gemensamma eller likartade för en större grupp människor som ett komplement till de traditionella rättegångsreglerna införa regler om Det har också vilat på oss att föreslå de ändringar i övrigt som behövs i det processuella regelsystemet för att säkerställa möjlig- heterna att driva sådana anspråk i domstol. Vi har haft att särskilt överväga frågan om ett förbättrat processuellt rättsskydd i dessa hänseenden på konsument- och miljörättsområdena samt i fråga om lönediskriminering, men det har stått oss fritt att föreslå en reglering som omfattar även andra rättsområden. Vi har enligt direktiven inte varit låsta till vissa typer av domstols- processer vid våra överväganden. Följaktligen presenterar vi i betänkan- det synpunkter på reformåtgärder inom både tvistemåls-, brottmåls- och förvaltningsprocessen, även om vi lägger fram detaljerade författnings- förslag endast i fråga om processuella regler för handläggning av huvudsakligen civilrättsliga anspråk. I vårt uppdrag har ingått att kartlägga reformbehovet med utgångs- punkt från hur gruppanspråk hanteras enligt gällande regler. haft att beskriva nuvarande möjligheter att driva sådana anspråk hos rättsliga instanser och att bilda oss en uppfattning om det ungefärliga antalet tvister som skulle komma att prövas i domstol eller motsvarande på olika rättsområden, om nya regler införs som förbättrar skyddet för Enligt direktiven har det ålegat oss att lägga fram konkreta förslag till åtgärder endast om det finns mera påtagliga behov av nya regler. Vi har i så fall haft att i första hand överväga möjligheten att införa regler om grupptalan. Det har dock stått oss fritt att diskutera även andra lösningar eller att lägga fram förslag som avviker från utländska modeller av grupptalan. Det har i princip inte legat inom ramen för utredningsuppdraget att föreslå ändringar i rättsregler av materiell karaktär. Vi har dock varit oförhindrade att anlägga synpunkter på hur de materiella reglerna kan justeras för att förbättra förutsättningarna för grupptalan, även om vi inte haft i uppdrag att lämna detaljerade författningsförslag i den delen. Vår grundläggande syn på rättsordningens och processens syfte Varje samhällsgemenskap förutsätter för sitt bestånd att dess medlemmar iakttar vissa givna handlingsmönster. bygger på människors önskan och strävan till samverkan för att uppnå gemensamma, samhälleliga nyttoeffekter. Handlingsreglerna måste för att godtas bland medborgarna vara inriktade mot gemensamma mål. fördelar som vinns vid en följsamhet mot givna handlingsnormer respek- tive de sanktioner som utkrävs vid överträdelser av dem bidrar till att sam- På så sätt ges garantier för att samhälls- utvecklingen kan fortgå i enlighet med i demokratisk ordning fattade Det omedelbara syftet med en lagregel är inte alltid att styra människors handlande. kan en bestämmelse avse att i första hand garantera upprättelse för den vars rättsliga intresse blivit kränkt, såsom att tillförsäkra en skadelidande kompensation. Också en sådan regel ger emellertid en anvisning om vilket handlande som är önskvärt från samhällelig synpunkt, inte minst genom valet av sanktion som följer på rättskränkningen. För att nå dessa syften är det i många fall nödvändigt att till handlings- normerna knyta sanktioner som är möjliga att vidta mot den som inte efterlever föreskrifterna. Visserligen känner säkert många människor en inneboende plikt att underkasta sig beslut som fattas i demokratisk ordning. De flesta handlar i enlighet med lagarna utan tanke på even- tuella rättsliga följder av ett regelbrott. För andra utgör emellertid det sanktionshot som lagen ställer upp en viktig faktor som påverkar valet mellan olika handlingsalternativ. Det kan på många områden påvisas ett starkt samband mellan verkningsfulla sanktioner och benägenheten att begå regelbrott. Saknas möjligheter att påtala ett regelvidrigt handlande försämras lagarnas efterlevnad. Detta kan i sin tur leda till en uppluckring av pliktkänslan att lyda lagens regler: medborgarna förlorar förtroendet för, och slutligen tron på, lagen. Som ett gemensamt krav för de rättsliga regelkonstruktioner med vars hjälp den materiella rätten skall effektueras (vad vi kallar för sanktions- mekanismerna) gäller att de bör utformas så att de garanterar ett effektivt och rättvist ingripande. Det övergripande ändamålet är att driva igenom och säkerställa de materiella rättsreglernas innehåll. Det kan framstå som en banal sanning men förtjänar ändå att påpekas: Ett sanktionssystem måste bygga på grundsatsen att stiftandet av en lag eller förordning sker med utgångspunkt från att dess innehåll skall efterlevas och att dess sanktioner skall kunna effektueras, i sista hand genom tvång. Det skall dessutom ske på ett sådant sätt att svaranden inte riskerar att drabbas hårdare än enligt vad som följer av den materiellrättsliga lagstiftningen. Sanktionsmekanismer kan utformas på många sätt. Det kan vara fråga om prövning i judiciell eller administrativ ordning, vid privata eller allmänna nämnder, skiljeförfarande m.m. Statliga och privata alternativ kan visa sig lika verkningsfulla när det gäller att medverka till att den enskilde får igenom sin rätt eller att utöva en handlingsdirigerande funktion. Även om privata alternativ till domstolar och andra myndigheters verksamhet kan utgöra ett ändamålsenligt och effektivt instrument för att ta till vara enskildas rättigheter måste det, enligt vår mening, vara det allmänna som i första hand bör bära ansvaret för medborgarnas tillgång till verkningsfulla sanktionsmedel. Det är svårt att tänka sig privat rättskipning som grundar sig på annat än parternas fria vilja att underkas- ta sig en sådan prövning. Det kan rimligen inte bli tal om att låta privata sanktionsorgan förfoga över t.ex. tvångsmedel, vilka är en nödvändighet för ett fullt ut verksamt sanktionssystem. Ställer inte lagstiftaren medel till den enskildes förfogande att tvångsvis driva igenom sina anspråk finns risken att respekten för rättsordningen går förlorad. Parternas vilja att frivilligt underkasta sig prövning vid privata instanser är med all sannolikhet starkt beroende av de alternativ som det allmänna erbjuder. Möjligheten att genom det allmännas försorg tvångsvis driva igenom sin rätt är ett viktigt incitament till att frivilligt underkasta sig annan prövning som erbjuder ett enklare och billigare förfarande. Möjligheten till process vid domstol är det mest betydelsefulla av de statliga tvistlösningsalternativen. Domstolarna har en grundlagsrättslig förankring som förlänar dem en särställning som rättskipningsorgan. Förfarandet vid dem bygger på grundläggande rättssäkerhetskrav, såsom att domstolen skall iaktta saklighet och opartiskhet och att dess avgöran- den skall bygga på en ensartad bedömning av lika fall. Domstolen står i den dömande verksamheten obunden från statsmakten i övrigt och skall tjäna som en yttersta garant för upprätthållandet av enskildas rättigheter också gentemot det allmänna. De processuella reglerna och processen i sig är, liksom möjligheten till tvångsvis verkställighet, av fundamentalt värde för den materiella rättens genomslagskraft. Processordningen bör utformas i enlighet med kraven på såväl att avgörandena blir materiellt riktiga som att processen skall verka handlingsdirigerande. Rättegångsförfarandet skall medge att tvister så långt möjligt löses utan att någon part över- eller underkompenseras som domstolens avgöranden skall verka avhållande på handlanden i strid mot lagen. Det räcker emellertid inte med detta. Ett processuellt regelsystem bör dessutom erbjuda tillfreds- ställande lösningar i processekonomiskt hänseende och ge domstolarna möjlighet att fylla den prejudikatbildande och rättsutvecklande funktion som den materiella rätten ibland förutsätter. Man kan inte utan fog tala om en svensk modell när det har gällt att forma ett system för hantering av rättsliga konflikter. Blicken har i mångt och mycket varit inriktad på specialisering av de rättsliga sanktions- organen. har specialiseringen skett inom domstolsväsendet, vid andra tillfällen genom att det har inrättats särskilda nämnder, myndig- heter osv. I vissa fall har man strävat efter att i första hand lösa uppkom- na tvister eller andra rättsliga frågor genom frivilliga överenskommelser. Rättsinstanserna har då förutsatts spela en mer supplerande och rättsutvecklande roll. Specialiseringsvågen synes nu ha passerat sin topp. Utvecklingen är på väg mot att fler och fler instanser slås samman eller på annat sätt samord- nas med varandra. pågår arbete med att renodla domstolarnas uppgifter så att deras resurser i större utsträckning kan ägnas huvudupp- giften, nämligen rättskipning i egentlig mening. Man måste dessutom räkna med att de allmänna domstolarna kommer att spela en större roll i samhället genom bl.a. medlemskap i . Den förändring som här skisserats innebär en väsentlig förstärkning av de allmänna domstolarnas ställning som rättskipningsorgan. En sådan utveckling bör även kunna leda till en mer allsidig bedömning av de mål och ärenden som prövas och därmed, i bästa fall, gynna en enhetlig rättstillämpning. På samma gång höjs kraven på den kunskap och allmänjuridiska bildning som den enskilda domaren måste besitta. Antalet komplicerade och svårlösta rättstvister som domaren ställs inför ökar sannolikt. För att inte arbetsbelastningen, som enligt många redan är för hög, och långa handläggningstider skall utarma rättssystemet krävs effektiva processuella förfaranderegler som möjliggör en enkel, snabb och billig handläggning. Det processuella rättsskyddet för gruppanspråk Enligt direktiven har vi haft att utreda om det går att förbättra möjlighe- terna att i domstol driva anspråk som är gemensamma eller likartade för en större grupp människor. För att rätt kunna bedöma om det föreligger ett sådant behov är det inte tillräckligt att studera i vilken utsträckning domstolsprövning används som instrument för att ta till vara grupp- Att processbenägenheten är svag betyder inte utan vidare att det finns behov av kompletterande åtgärder för att stärka det processuella Det kan vara så att gruppanspråk tas till vara i erforderlig mån genom utomprocessuella förfaranden och att det inte finns anledning att rubba denna ordning. Vi har studerat ett flertal åtgärder som har vidtagits för att tillförsäkra medborgarna ett fullgott rättsskydd och verkningarna av detta. frågor som vi har ägnat intresse kan nämnas kostnadsregler i olika dom- stolar och vid skilda förfaranden, rättshjälp, rättsskyddsförsäkring och andra försäkringsformer, kumulation, pilotmål, specialisering av rättskip- ningen, statliga och privata nämnder, kriminalisering samt kontroll- och Vi har valt att behandla de uppgifter som tillsammans bildar vad som kan sägas utgöra det processuella rättsskyddet i fyra huvudgrupper: 1) konfliktlösning, kompensation och rättsskydd (reparation), 2) handlings- dirigering (prevention), 3) prejudikatbildning, rättsbildning m.m. och 4) samhälls- och processekonomi. Konfliktlösning, kompensation och rättsskydd (reparation) Under denna rubrik behandlar vi rättegångens uppgift att i det enskilda fallet skydda de intressen och ändamål som den materiella rätten ger Det är frågan om kraven på att regelsystemet skall erbjuda en reell möjlighet för envar att få rättsliga konflikter lösta på ett sakkunnigt och partsjämbördigt sätt och att tvångsvis kunna driva igenom rättsligt Hit hör också säkerställandet av att allmänna intressen bevakas och tillgodoses i överensstämmelse med lagstiftarens avsikt och den funktion rättsreglerna fyller i samhället. Ofta flyter gränsen mellan enskilt och allmänt intresse samman. Tillgodoseendet av det ena är till förmån även för det andra. lingen går mot en ytterligare sammanvävning av privata och offentliga Rättsområden som tidigare hållits isär, materiellt och processu- ellt, integreras i större utsträckning. Den statliga och kommunala tillsyns- och kontrollverksamheten måste kompletteras med insatser från privata Uppgiften att ta till vara allmänna intressen och gruppintres- sen blir i än högre grad en angelägenhet också för den enskilde. För att fullgöra alla de uppgifter som här nämnts krävs att process- ordningen tillhandahåller lättillgängliga prövningsorgan och ett förfarande som är snabbt, billigt och enkelt. Till det som diskuteras under ovanståen- de rubrik hör ändamål som brukar beskrivas med termer som konflikt- lösning, kompensation, reparation och rättsskydd i inskränkt mening. Handlingsdirigering (prevention) Rättegångssystemet och processerna i sig verkar på det allmänna planet styrande på människors handlande på många sätt. Genom att medverka till att ändamålen bakom de materiella rättsreglerna slår igenom i samhällslivet har utövandet av rättskipning del i hela rättsord- ningens moralbildande förlopp. Risken att utsättas för en process kan dessutom verka avskräckande, ekonomiskt eller på annat sätt, såväl individuellt (för en förlorande svarande) som generellt (mot dem som befinner sig i motsvarande situation som svaranden). För att rättsreglerna skall kunna fungera handlingsdirigerande krävs att det finns realistiska utsikter att omsätta reglernas innehåll till praktisk gärning. Den som stödjer sig på ett normbud måste ha reell tillgång till en sanktionsapparat genom vilken han tvångsvis kan driva igenom sin rätt. Man kan inte lita till att alla känner en moralisk förpliktelse att alltid handla rättsenligt. Enligt vår mening är rättskipning vid domstol ett av de allra viktigaste instrumenten för att effektuera ingripanden och andra sanktioner som är knutna till en rättsnorm. Det bör i detta sammanhang påpekas att vi i begreppet rättsstridigt inte lägger någon värdering av handlandet i moraliskt hänseende. Vad vi åsyftar är endast att agerandet står i strid med en gällande rättsregel. Risken att utsättas för en process spelar således en viktig roll som incitament att frivilligt rätta sig efter de spelregler som har lagts fast i rättsordningen. Processordningen ingår som en fundamental beståndsdel i normgivningen som styrmedel. Möjligheten att gå till domstol och processerna i sig har en handlingsdirigerande funktion, både i det enskilda fallet och generellt. För att preventionen skall verka krävs inte att det kommer till stånd särskilt många processer. Att det finns tillgång till effektiva processuella instrument har i sig en avhållande effekt. Prejudikatbildning, rättsutveckling m.m. Den moderna lagstiftningstekniken har med sitt inslag av ramlagar och generalklausuler fört med sig att behovet av prejudicerande avgöranden har ökat. I vårt land har visserligen lagstiftaren ofta sökt annorlunda och i sitt slag nyskapande lösningar för att komma till rätta med problem som i andra länder möts med materiellrättslig lagstiftning, extensiv domstols- prövning eller självsanerande åtgärder. Sålunda har ansvaret för att verka för en utveckling till förmån för allmänintresset i hög grad överlämnats till särskilt inrättade statliga verk, ombudsmän och andra myndigheter. Domstolarna har i det sammanhanget kommit att inta en ganska obemärkt ställning som garant för den enskildes rättsskydd, också på områden av ansenlig betydelse för befolkningens ekonomiska och personliga välstånd. Detta innebär inte att domstolarna i dessa hänseenden helt saknar betydelse på områden som t.ex. konsumenträtt och miljörätt. De skall leda prejudikatbildningen och svara för utfyllnad av rättsreglerna. Också rättsutveckling och rättsskapande förutsätts äga rum inom ramen för domstolarnas verksamhet, om än i mindre omfattning. är det svårt för lagstiftningsproceduren att hålla jämna steg med den tekniska utvecklingen. Det uppstår luckor i rättsordningen med åtföljande rättsosäkerhet för den enskilde. I en hastigt föränderlig verklighet är det viktigt att det vid sidan av lagstiftaren finns en stark och självständig institution som kan föra rättsutvecklingen vidare i samspel med den allmänna samhällsutvecklingen. En processuell regelkonstruktion är föremål för ständiga omprövningar och överväganden i fråga om dess effektivitet och ändamålsenlighet. sällan står samhälls- och processekonomiska spörsmål i blickfånget. Att kostnaderna för parterna och för samhället hålls på en låg nivå har stor betydelse för processordningens samlade funktionsuppfyllelse. dyrt och krångligt rättegångsförfarande hämmar självklart enskildas benägenhet att processa och skadar i alltför hög grad tappande part. Bristen på genomdrivande av rättsliga sanktioner skapar utrymme för handlanden som strider mot samhälleliga mål och intressen. riskfria handlanden kan få besvärande psykologiska effekter. affärsmetoder eller åsidosättande av miljökrav betraktas som en nödvän- dighet för att driva en lönsam verksamhet. Det kan uppstå väldiga men svårberäknade samhälls- kostnader till följd av dålig miljö, sned konkurrens osv. Processekonomi är inte bara en fråga om att sänka kostnaderna för Också samhället har intresse av att rättegången blir så billig som Domstolsprövning innebär utgifter för staten, dels genom att domstolens resurser i fråga om personal osv. tas i anspråk och dels genom kostnader för t.ex. rättshjälp. Att undvika upprepade processer, att begrän- sa sammanträdestillfällen osv. innebär därför en besparing både för samhället och för parterna. Brister i rättsskyddet behovet av reformer Vår genomgång av det processuella rättskyddets olika funktioner och ändamålsenlighet visar att processordningen inte alltid uppfyller de krav man kan ställa på den. Allt talar för att det finns ett betydande antal rättsligt välgrundade anspråk som inte görs gällande. Kostnaderna för att driva igenom anspråken är för höga i förhållande till deras värde. Sociala, psykologiska och andra icke-rättsliga faktorer avhåller människor från att vidta rättsliga åtgärder. Myndigheternas resurser i fråga om ekonomi och personal räcker inte till för att agera i alla de fall då ett ingripande är påkallat. Processuella regler och principer ställer hinder i vägen för andra som har mod, kraft och vilja att handla. Det finns många orsaker som tillsammans ger upphov till luckor i rättsordningen och tillåter att rättskränkningar får ske opåtalat. För den enskilde leder bristen på agerande till rättsförluster som kan gälla små belopp men också så stora summor att privatekonomin hotar att kollapsa. Allmänna intressen som likabehandling av medborgarna, en fri konkurrens på lika villkor och miljövård lider skada. den drabbas av prejudikattorka samt brist på rättsutveckling och rättsskapande genom praxis. Man kan diskutera om det är så stor skada att enskilda personer lider rättsförluster på några var. Å andra sidan måste det finnas reella möjligheter även för dem som har lidit en liten förlust att få sin rätt tillgodosedd. I annat fall saknas det anledning att ha materiella regler om att små värden skall ersättas. beror frågan om rättskränkningens storlek dessutom på från vems sida man ser saken. Och från samhällets synpunkt är det ofta lika allvarligt om 10 000 personer lider en rättsförlust på var som att 10 personer förlorar var. Att lämna öppet för många små rättskränkningar främjar oseriösa affärsmetoder, skadar konkurrensen, motverkar miljöfrämjande investe- ringar, befrämjar produktion av dåliga produkter och har en allmänt uppluckrande effekt på människors rättsuppfattning. Det skapar en föreställning om att samhället accepterar olagliga handlingar så länge de inte är kriminaliserade och den enskilda skadan är liten. Att en process inte kommer till stånd beror på att anspråket är oviktigt för den enskilde. Den bristande processbenägenheten förklaras ibland av att det i processordningen finns inbyggt kostnadshinder som motverkar genomdrivandet av små anspråk. Gränsen för när en process är ekonomiskt försvarbar är för hög. Detta gäller särskilt då tvistens värde för motparten är väsentligt högre än för den enskilde anspråks- havaren. Till detta kommer alla de fall då processer och andra former av sanktionsmekanismer inte används därför att människor av annat än ekonomiska skäl förhåller sig passiva eller att myndigheter saknar resurser att agera eller på grund av processuella hinder och inskränk- ningar. Rättegångsordningen har under vid ett flertal tillfällen reformerats för att göra handläggningen mindre omständlig, formaliserad och kostnadskrävande. Särskilt syftet att minska kostna- derna för parterna och samhället kan sägas ha legat bakom tillkomsten 1974 av den s.k. småmålslagen, vars bestämmelser numera till stor del har arbetats in i . Småmålsreglernas kostnadsbestämmelser är prov på en form av undantag från huvudregel om kostnadsfördelningen.