prop · GP03184 · 2002-05-23 00:00:00 — Det föreslås därför ingengeografisk begränsning av rätten att bistå en drabbad kommun eller landsting.Kommunen eller föreslås få rätt till skälig ersättning av den andrakommunen eller för sina kostnader.Ersättning för hjälp till annan kommunEnligt 2 kap 2 § socialtjänstlagen (2001:453) har varje kommun ett ansvar föratt de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver.Biståndet vid en extraordinär händelse kan utgöras av att en kommun på begäranav en annan kommun ordnar ett tillfälligt boende åt personer som har varittvungna att evakueras från den andra kommunen. Vid ett utdraget krisförloppriskerar en vistelsekommun att drabbas av kostnader för en sådan hjälp. Det ärinte rimligt att den tillfälliga vistelsekommunen skall åsamkas denna kostnad.Det kan övervägas om vistelsebegreppet i socialtjänstlagen skall sättas ur kraft när en kommun tar emot enskilda på grund av en kommun har drabbats av enextraordinär händelse och begärt hjälp från den andra kommunen. Enligtregeringens mening skulle detta dock innebära ett alltför stort ingrepp i derättigheter som socialtjänstlagen garanterar. Därför föreslås att när enenskilds vistelse i en kommun är föranledd av extraordinära förhållanden, skallden tillfälliga vistelsekommunen ha rätt till skälig ersättning från den kommunsom drabbats av den extraordinära händelsen.6.6 Bistånd till enskilda som drabbas av extraordinär händelseRegeringens förslag: Kommuner och landsting får i samband med extraordinärahändelser lämna begränsat ekonomiskt stöd till en enskild som drabbats avhändelsen.Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker förslaget.Kävlinge kommun anger att det av lagen tydligare bör framgå att stödåtgärder iefterhand inte kan komma i fråga. kommun anför att huvudregeln ävenfortsättningsvis bör vara att stöd till enskild inte är tillåtet.Skälen för regeringens förslag: Utgångspunkten i kommunallagen är att stöd tillkommunmedlemmar inte är tillåtet utan särskilt lagstöd. Vid en extraordinärhändelse kan det dock finnas ett behov av att kunna ge en enskild, såvälkommunmedlemmar som andra som vistas i kommunen, visst stöd. Det föreslås därför att det skall bli möjligt att lämna sådant stöd. Exempelvis kan det handla omatt ge tillgång till kommunikationsmedel, t.ex. taxi, eller möjlighet attanvända mobiltelefoner i ett akut krisläge då sedvanlig behovsprövning enligtsocialtjänstlagen inte kan avvaktas. Stöd kan på detta sätt också utgå tillpersoner som annars inte är berättigade till bistånd enligt socialtjänstlagen.Stöd är endast avsett att vara möjligt att lämna under den extraordinärahändelsen. Reparativa stödåtgärder i efterhand omfattas således inte avförslaget. Ersättning för skador orsakade av extraordinära händelser är i första hand försäkringsfrågor som skall lösas på privaträttslig väg.Det är inte möjligt att exakt förutse i vilka situationer som det skall varamöjligt att ge stöd. Någon ytterligare precisering av lagtexten bör därför inteske. Det är en uppgift för domstolarna att klarlägga den exakta gränsdragningen.Förslaget innebär en möjlighet för kommuner och landsting att frivilligt stödjaenskilda. Det är således inte fråga om en rättighet för drabbade enskilda.Omfattningen av ett kommunalt stöd kan kommas att prövas av domstol genomlaglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen.7 Konsekvenser av förslagenEkonomiska konsekvenserFörslaget innebär en skyldighet för kommuner och landsting att fastställa enplan för hur extraordinära händelser skall hanteras och ha en särskildorganisation för beslutsfattandet. Detta är en ny uppgift för kommunerna vilkettorde kunna medföra vissa kostnader. Kommuner är skyldiga att enligträddningstjänstlagen upprätta en räddningstjänstplan och enligt lagen om civiltförsvar är kommuner och landsting skyldiga att vidta de beredskapsförberedelsersom behövs för deras respektive verksamhet under höjd beredskap. Det finnsdärför möjlighet att samordna planeringen för extraordinära händelser med dennaplanering. Det är svårt att göra någon exakt beräkning av den tillkommandekostnaden för planeringen av extraordinära händelser. Kostnaderna torde ocksåvariera mellan kommunerna. Den totala tillkommande kostnaden bedöms dock bli begränsad och vara hänförlig till i huvudsak sådan planering, övning m.m.som hör till hanteringen av svåra påfrestningar på samhället i fred.Kommunerna får viss ersättning för sin skyldighet att planera för höjdberedskap. Regeringen har i propositionen 2001/02:158 Samhällets säkerhet ochberedskap aviserat att de anslag som anvisas för höjd beredskap ocksåskall kunna användas för insatser som stärker samhällets beredskap mot svårapåfrestningar och som väsentligen ökar förmågan under höjd beredskap. Att stötta områdesansvaret på lokal och regional nivå hör till de åtgärder som syftar till att ge samhället erforderlig krishanteringsförmåga för att klara såväl svårapåfrestningar på samhället i fred som höjd beredskap. Utgifterna för såvällänsstyrelsebidrag som kommunbidrag samt landstingsbidrag för svårapåfrestningar på samhället i fred samt höjd beredskap avseendekrishanteringsförmåga kommer därmed enligt regeringen att öka inom ramen förutgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet.I propositionen aviserades vidare att man avsåg förhandla med om ersättning till kommunerna för planering av verksamheten vidhöjd beredskap med hänsyn till att den regionala mål- och riskanalysen skall ses över, samt för planeringen av hanteringen av extraordinära händelser när dessaär så omfattande att de kan anses vara en svår påfrestning på samhället i fred.I propositionen anfördes att förhandlingen skulle beakta förslagen frånUtredningen om kommuners och landstings beslutsfattande vid extraordinärafredstida händelser i samhället och ske i enlighet med den kommunalafinansieringsprincipen. Regeringen avser att initiera en sådan förhandling medSvenska . Landstingen har enligt förslag i propositionen Samhällets säkerhet ochberedskap, fått utökade krav på planering för katastrofmedicinsk beredskap.Socialstyrelsen har givits i uppdrag att i samråd med eventuella merkostnader för denna planering. Regeringen görbedömningen att landstingens planering för extraordinära händelser främst kanses som en del av detta arbete. Regeringen utgår därför ifrån attSocialstyrelsen i sitt uppdrag även beaktar frågan om planering förextraordinära händelser.Konsekvenser för de små företagenEnligt regeringens förslag skall kommuner och landsting i sin planering beaktabehovet av att använda externa entreprenörer vid extraordinära händelser. Dettainnebär dock inget åliggande för entreprenörer eller någon ny lagstiftning somdessa skall beakta i sin verksamhet. Förslaget innebär därför ingen påverkan påde små företagen.8 Ikraftträdande och övergångsbestämmelserFörslaget föreslås träda i kraft . Förslaget kräver ingaövergångsbestämmelser.9 Författningskommentar9.1 Förslaget till lag om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner ochlandsting1 § Denna lag reglerar kommuners och landstings organisation och befogenhetervid extraordinära händelser i fredstid.Med extraordinär händelse avses en sådan händelse som avviker från det normala,innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störningi viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun ellerett landsting.Vid höjd beredskap skall i stället lagen (1988:97) om förfarandet hoskommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. och lagen (1994:1720) om civilt försvar tillämpas.Förslaget behandlas i avsnitt 6.2.I andra stycket definieras i vilka situationer en extraordinär händelse skallanses föreligga.Av tredje stycket framgår att lagen inte skall tillämpas vid höjd beredskap.Sådana situationer är särskilt reglerade i de lagar som anges i bestämmelsen.2 § Kommuner och landsting skall för varje ny mandatperiod fastställa en planför hur de skall hantera extraordinära händelser.Förslaget behandlas i avsnitt 6.3.Av bestämmelsen framgår att kommunen och har en skyldighet attfastställa en plan för hur extraordinära händelser skall hanteras i kommuneneller . Planen skall antas en gång per mandatperiod. I 3 kap. 9 §kommunallagen (1991:900) anges att det är fullmäktige som skall anta mål ochriktlinjer för verksamheten. Av bestämmelsen följer att planen skall antas avfullmäktige.Det är lämpligt att planen baseras på nämndvisa risk- och sårbarhetsanalyser.Analysen bör omfatta både kommunens eller egna verksamheter ochsådan verksamhet som bedrivs av hel- eller delägda kommunala företag som kankomma att beröras av en extraordinär händelse.I de fall verksamhet har lagts ut på entreprenad måste kommunen ellerlandstinget i planen beakta behovet av att använda entreprenören vidextraordinära händelser. Om privata aktörer bedöms ha en uppgift att fylla viden extraordinär händelse får detta regleras genom avtal. Detta bör beaktas vidupphandlingar inom de ramar som följer av lagen (1992:1528) om offentligupphandling.3 § I kommuner och landsting skall det finnas en fullgörauppgifter under extraordinära händelser (krisledningsnämnd). Närmarebestämmelser om krisledningsnämnden finns i denna lag. I övrigt tillämpaskommunallagens (1991:900) bestämmelser.Förslaget behandlas i avsnitt 6.4.I bestämmelsen anges att kommunerna och landstingen är skyldiga att inrätta hantera uppgifter under en extraordinär händelse. Av 3 kap 9 §kommunallagen (1991:900) följer att det är fullmäktige som beslutar omnämndernas organisation. I stället för att inrätta en särskild nämnd förändamålet kan fullmäktige besluta att kommun- eller skallutgöra krisledningsnämnd.I lagen används begreppet krisledningsnämnd men det står kommunerna ochlandstingen fritt att kalla sitt krisledningsorgan något annat eller, om ettkrisledningsorgan redan finns i kommunen eller , bibehålla detinarbetade namnet.Särskilda regler för krisledningsnämnden finns i denna lag. I övrigt gällerkommunallagens bestämmelser, exempelvis vad gäller krav på beslutförhet,protokollföring m.m. Av 6 kap. 32 § kommunallagen följer att fullmäktige i ettreglemente skall utfärda närmare regler om nämndernas verksamhet ocharbetsformer. kan i likhet med andra nämnder gesbefogenheter inom kommuner och landstings allmänna kompetensområde enligt 2 kap. kommunallagen eller enligt vad som följer av specialförfattningar.Krisledningsnämnden skall också i likhet med andra nämnder granskas avrevisorerna. Även bestämmelserna i 3 kap. 5 § kommunallagen, som innebär enspärr mot att en och samma nämnd hanterar svårförenliga uppgifter, omfattarkrisledningsnämnden.Krisledningsnämnden träder i funktion först i samband med den extraordinärahändelsen. Planeringen inför en extraordinär händelse är en uppgift för dennormala organisationen.4 § Ordföranden i krisledningsnämnden eller, om han eller hon har förhinder,vice ordföranden bedömer när en extraordinär händelse medför att nämnden skallträda i funktion.Ordföranden eller, om han eller hon har förhinder, vice ordföranden får beslutapå nämndens vägnar i ärenden som är så brådskande att nämndens avgörande intekan avvaktas. Sådana beslut skall därefter anmälas till nämnden.Förslaget behandlas i avsnitt 6.4.I första stycket anges vem som kan besluta att krisledningsnämnden träder ifunktion. När ordföranden bedömer att en extraordinär händelse inträffat får han eller hon besluta att krisledningsnämnden skall aktiveras. Om ordföranden harförfall får vice ordföranden fatta detta beslut. När nämnden aktiverats skerbeslutsfattande enligt kommunallagen och de föreskrifter i övrigt som gäller för nämnden.Av andra stycket följer att ordföranden, eller vice ordföranden, får rätt attfatta beslut och vidta övriga förvaltningsuppgifter för nämndens räkning omnämndens sammanträde och beslutsfattande i sedvanlig ordning inte kan avvaktas.I motsats till vad som gäller enligt 6 kap. 36 § kommunallagen (1991:900) krävsinte att nämnden i förväg ger ordförande eller vice ordförande denna befogenhet. Befogenheten att fatta brådskande beslut upphör dock så snart nämndensammanträtt. De beslut som nämndens ordföranden eller vice ordföranden redanfattat skall anmälas till nämnden.5 § får fatta beslut om att överta hela eller delar avverksamhetsområden från övriga nämnder i kommunen eller i denutsträckning som är nödvändig med hänsyn till den extraordinära händelsens artoch omfattning.När förhållandena medger det skall krisledningsnämnden besluta att de uppgiftersom nämnden har övertagit från andra nämnder skall återgå till ordinarie nämnd.Förslaget behandlas i avsnitt 6.4.Paragrafens första stycke innebär att krisledningsnämnden får överta uppgifterinom olika verksamhetsområden från andra nämnder inom de ramar som fullmäktigehar beslutat. Med begreppet verksamhetsområde avses i likhet med 3 kap. 4 §kommunallagen (1991:900) både nämndernas geografiska område och de sakområden de skall ansvara för. Om en krisledningsnämnd övertar ett verksamhetsområde ellerdel därav följer därför automatiskt nämndens beslutanderätt och detverksamhetsansvar som hör till området.Vilka verksamhetsområden som övertas måste bedömas med utgångspunkt i denkonkreta situationen. Det kan dock aldrig bli aktuellt att överta exempelviskommun- eller långsiktiga ansvar att bereda budget.Av andra stycket framgår att när situationen är sådan att det inte längre finnsbehov av att viss kompetens finns samlad inom krisledningsnämnden skall nämndenbesluta att verksamhetsområdet skall återgå till den ordinarie nämnden. Dettabör ske så snart det är möjligt med hänsyn till den extraordinära händelsens art och omfattning.6 § beslut skall anmälas vid närmast följandefullmäktigesammanträde. Fullmäktige beslutar om omfattningen av redovisningenoch formerna för denna.Förslaget behandlas i avsnitt 6.4.Bestämmelsen innebär en skyldighet för krisledningsnämnden att kontinuerligtanmäla sina beslut till fullmäktige på motsvarande sätt som gäller närfullmäktige delegerat en uppgift till en nämnd enligt 3 kap. 15 § kommunallagen(1991:900). Det är fullmäktige som beslutar om omfattningen av redovisningen avbesluten och formerna för denna.7 § Fullmäktige får besluta att krisledningsnämndens verksamhet skall upphöra.Om fullmäktige fattar ett sådant beslut återgår de verksamhetsområden somkrisledningsnämnden har övertagit till ordinarie nämnd.Förslaget behandlas i avsnitt 6.4.I bestämmelsen anges att fullmäktige får besluta att krisledningsnämndensverksamhet skall upphöra. Detta kan ske när fullmäktige bedömer att det intelängre föreligger en extraordinär händelse. Följden av ett sådant beslut är attde verksamhetsområden som krisledningsnämnden har tagit över enligt 5 § återgårtill den sedvanliga nämnden.8 § Kommuner och landsting får på begäran bistå andra kommuner och landsting som drabbats av en extraordinär händelse. Om bistånd har lämnats har kommunen eller rätt till skälig ersättning av den andra kommunen ellerlandstinget.När en enskild persons vistelse i en kommun är föranledd av en extraordinärhändelse, har vistelsekommunen rätt till ersättning från den kommun som drabbats av den extraordinära händelsen.Förslaget behandlas i avsnitt 6.5.Paragrafens första stycke innebär ett undantag från den s.k.lokaliseringsprincipen vid en extraordinär händelse. Bestämmelsen gör detmöjligt för en kommun att stödja en annan kommun eller ett landsting. Ettlandsting ges även möjlighet att stödja ett annat landsting eller en kommun. Det skall röra sig om åtgärder som faller inom de allmänna kompetensreglerna somfinns i 2 kap. kommunallagen eller den kommunala kompetens som följer avspecialförfattningar. En förutsättning för att få lämna bistånd är att dettabegärts av en annan kommun eller landsting.En kommun eller landsting har rätt till skälig ersättning för lämnat bistånd.Bestämmelsen har sin motsvarighet i 35 § räddningstjänstlagen (1986:1102).Bedömningen av vad som kan ses som skäligt får lösas genom överenskommelsemellan kommuner och landsting.Enligt andra stycket ges en kommun, som mottagit en person från en drabbadkommun t.ex. på grund av evakuering, rätt till ersättning från den drabbadekommun. Bestämmelsen syftar främst på det fallet att vistelsekommunen varitskyldig att utge bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453). Bestämmelsen utgör ett undantag från bestämmelsen i 2 kap. 2 § socialtjänstlagen som innebär attkommunen bär det ekonomiska ansvaret för dem som vistas i kommunen.9 § Kommuner och landsting får under en extraordinär händelse lämna begränsatekonomiskt stöd till en enskild som drabbats av händelsen.Förslaget behandlas i avsnitt 6.6.Paragrafen ger kommunen en möjlighet att stödja enskilda som drabbats av enextraordinär händelse. Bestämmelsen ger endast utrymme för ett stöd av merbegränsad ekonomisk omfattning. Det kan röra sig om att ge enskild tillgång till kommunala kommunikationsmedel eller taxi, möjlighet att ringa samtal frånkommunala tjänstemäns mobiltelefoner m.m. i samband med en extraordinärhändelse. Stödet är endast avsett att vara möjligt att lämnas under denextraordinära händelsen. Reparativa stödåtgärder i efterhand omfattas inte avbestämmelsen. Den ger kommuner och landsting en möjlighet att lämna stöd meninnebär ingen rättighet för den enskilde att utkräva stöd.10 § Bestämmelser om kommuners och landstings möjlighet att bistå annan kommuneller annat landsting med hälso- och sjukvårdsresurser vid extraordinär händelse finns i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763).Förslaget behandlas i avsnitt 6.5.I bestämmelsen görs en hänvisning till den föreslagna ändringen i hälso- ochsjukvårdslagen.9.2 Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)4 a § Kommuner och landsting får på begäran ställa hälso- och sjukvårdsresursertill förfogande för att bistå en annan kommun eller ett annat landsting somdrabbats av en sådan extraordinär händelse i fredstid som avses i lagen(2002:000) om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting. Vid sådant bistånd skall personer som tas emot från en annan kommun eller ett annat landsting omfattas av kommunens och skyldigheter enligt denna lag.Om bistånd har lämnats har kommunen eller rätt till skäligersättning av den kommun eller det landsting som drabbats av den extraordinärahändelsen.Förslaget behandlas i avsnitt 6.5.Paragrafen är ny. Av första stycket framgår att kommuner och landsting får påbegäran ställa hälso- och sjukvårdsresurser till förfogande för annan kommuneller landsting som drabbats av en extraordinär händelse. Bestämmelsen innebäratt även den som inte är medlem i en kommun eller landsting skall behandlasenligt samma riktlinjer som den egna kommunens eller medlemmar. Det leder till att sådana patienter skall behandlas på samma sätt som de egnakommun- eller landstingsmedlemmarna och de som har störst behov av vård skallprioriteras. Om en situation skulle uppstå där det blir nödvändigt att skriva ut egna patienter från ett sjukhus för att bereda plats för akut vårdbehövandefrån ett annat landsting skapas härmed en rättsligt grund för ett sådant beslut.Av andra stycket framgår att om bistånd har lämnats har kommunen ellerlandstinget rätt till skälig ersättning av den andra kommunen eller . Bedömningen av vad som kan ses som skäligt får lösas genom överenskommelsermellan kommuner och landsting.9.3 Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)1 kap.3 § Föreskrifter om indelningsändringar finns i lagen (1979:411) om ändringar iSveriges indelning i kommuner och landsting.Föreskrifter om den kommunala organisationen under krig och krigsfara finns ilagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna ochdomstolarna under krig eller krigsfara m.m.Föreskrifter om kommuners och landstings organisation och befogenheter vidextraordinära händelser i fredstid finns i lagen (2002:000) om extraordinärahändelser i fredstid hos kommuner och landsting.I det nya tredje stycket görs en hänvisning till lagen om extraordinärahändelser i fredstid hos kommuner och landsting.Sammanfattning av betänkandet Extraordinära händelser i kommuner och landsting(SOU 2001:105)BakgrundEn rad extraordinära händelser har inträffat som ställt kommuner och landsting inför särskilda utmaningar. Översvämningen i kommun,tågolyckorna i och med efterföljande evakueringar ochgiftutsläppet vid i är några exempel på sådanahändelser som har ställt mycket höga krav på kommunernas och landstingensledningsförmåga.Många rapporter och utredningar har upprättats med anledning av ovan nämnda ochandra extraordinära händelser. Den erfarenhet som har vunnits är att kommunernahar lyckats väl med sin krishantering. Emellertid kan den rättsliga grunden förkommunernas agerande upplevas som otydlig och otillräcklig eller t.o.m. som etthinder. Det finns också exempel på extraordinära händelser där situationensallvar har framtvingat beslutsfattande i direkt strid mot kommunallagensbestämmelser.De formella kraven på kommunens agerande är desamma oavsett om det råder ettnormalt tillstånd eller kris. Endast när det råder höjd beredskap finnsmöjligheter att göra undantag från kommunallagens regler om kommuners ochlandstings organisation och beslutsfattande. Kommunallagen bygger på attverksamheten är uppdelad på ett flertal nämnder som sinsemellan är oberoende avvarandra. Det kan då bli svårt att samordna de olika nämndernas verksamhet,vilket kan vara nödvändigt då snabba åtgärder måste vidtas och flera nämndersverksamhet är berörda. Kommuner och landsting får heller inte bistå annan kommun som drabbats av en extraordinär händelse, eftersom lokaliseringsprincipen ikommunallagen och hälso- och sjukvårdslagen innebär att verksamheten skall varainriktad på det egna medlemskollektivet. Det finns således ett flertal punkterdär dagens lagstiftning behöver modifieras för att möjliggöra en effektiv,rationell och rättsenlig hantering av extraordinära händelser i kommuner ochlandsting.Svenska Kommunförbundet har mot denna bakgrund i en skrivelse tillregeringen begärt att den vidtar de lagändringar som behövs för att kommunernaskompetens och befogenhet vid extraordinära händelser skall klarläggas.Utredningen skall enligt sina direktiv göra en översyn och lämna förslag till de lagändringar som behövs för kommunernas och landstingens organisation ochbeslutsfattande vid extraordinära fredstida händelser. Frågan när en sådanreglering får tillämpas och hur detta avgörs i varje fall skall också utredas. I uppdraget har också ingått att överväga om det finns anledning att förtydligade regler som styr kommunernas och landstingens planering inför extraordinärafredstida händelser och, om så är fallet, lämna förslag tillförfattningsändringar. Vidare har utredningen haft i uppdrag att se över om detföreligger behov av att kommuner och landsting ges möjlighet att vidextraordinära händelser lämna enskilda ekonomiskt stöd av mindre omfattning inom områden som normalt inte täcks av civilrättsliga försäkringar.Utredningens förslagUtredningen lämnar förslag till en ny lag, Lag om förfarande, kompetens m.m. hos kommuner och landsting vid extraordinära händelser i fredstid, som ger kommuner och landsting särskilda befogenheter.Kommun- eller skall inrätta ett krisledningsorgan, ilagförslaget benämnt krisledningsnämnd. Denna nämnd, som kan vara kommun- ellerlandstingsstyrelsen, träder i funktion när dess ordförande beslutar attsituationen är sådan att kommunen eller har drabbats av enextraordinär händelse. får överta verksamhetsområden ellerdelar därav från andra nämnder i den utsträckning som fullmäktige har beslutat i reglementet för nämnden. Intill dess att nämnden har hunnit sammankallas fårordföranden fatta de beslut och vidtaga de operativa åtgärder som är synnerligen brådskande. Härigenom skapas de rättsliga förutsättningarna för en samordnadledning för hanterandet av den extraordinära händelsen.Utredningen föreslår alltså att det är fullmäktige som ger kris-ledningsnämndendess mandat.