prop · GP03153 · 2002-03-22 00:00:00 — Regeringens proposition 2001/02:153 Lotterier över Internet m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att lotterilagen (1994:1000) anpassas till den tekniska utvecklingen genom att särskilda regler för lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor införs. Detta innebär att föreningslivets anordnare av lotterier fortsättningsvis får möjlighet att även förmedla sina lotterier med hjälp av kommunikationstjänster såsom Internet, mobiltelefoni eller liknande. Tillstånd att anordna eller förmedla lotterier med hjälp av elektro- magnetiska vågor får i princip ges under samma förutsättningar som gäller för de traditionella formerna av lotterier. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges möjlighet att utfärda särskilda föreskrifter för sådana lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor. Lotteriinspektionen prövar frågan om tillstånd enligt de föreslagna särskilda reglerna. Propositionen innehåller även förslag om att utvidga förbudet för den som anordnar ett lotteri att lämna kredit för insatser i lotteriet till att även omfatta den som är ombud för anordnaren. Vidare föreslås att det för lotterier som bedrivs i flera län skall ges möjlighet att beräkna vinsternas värde med beaktande av ett sannolikt vinstutfall. Ändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000) ........ Ärendet ...............................................................och dess beredning ..........................att förmedla lotterier över Internet m.m Behov av särskilda bestämmelser De särskilda bestämmelsernas tillämpningsområde Lotterier som omfattas av de särskilda bestämmelserna Föreskrifter och tillstånd m.m Förbud ..................................................för ombud att lämna kredit Sannolikhetsberäkning .....................................av vinsternas värde 8Fortsatta överväganden om konkurrenssituationen på den svenska spel- och lotterimarknaden .............................................................. Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Från tombola till Internet översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50) i relevanta Bilaga 2 Utredningens lagförslag avseende betänkandet SOU 2000:5035 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser avseende betänkandet Bilaga 4 Sammanfattning av betänkandet Föreningslivet på Spel- och lotterimarknaden (SOU 2000:9) ..................................... Utredningens lagförslag avseende betänkandet Förteckning över remissinstanser avseende betänkandet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000). 2.1Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000) Härigenom föreskrivs1 i fråga om lotterilagen (1994:1000) dels att 18 och 23 §§ skall upphävas, dels att rubriken närmast före 18 § skall utgå, dels att 16, 17, 21, 37, 41, 42 och 49 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 21 a21 d §§, samt närmast före 21 a § en ny rubrik av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Tillstånd att anordna ett egentligt lotteri får ges, om 1.en vinst som utgörs av pengar uppgår till högst ett basbelopp, 2.värdepappersvinster utgör högst av det sammanlagda vinstvärdet i lotteriet, 3.värdet av vinsterna i lotteriet motsvarar och högst av insatsernas värde, 4.vinstandelen anges på lottsedlarna, lottlistorna eller på den plats där lotteriet bedrivs, och 5.det kan antas att lotteriet kommer att ge sökanden skälig avkastning och att denna kommer att användas för det aktuella allmännyttiga ändamålet. Till grund för beräkningen av vinsternas värde enligt första stycket 3 får läggas en bedömning av ett sannolikt vinstutfall. Detta gäller för lotterier som har en i förväg fastställd vinstplan och som bedrivs i flera län. Kravet enligt första stycket 5 på skälig avkastning gäller inte om det finns särskilda skäl för annat. Om lotterna skall säljas i en lottförsäljningsautomat krävs vidare att 1.en vinstplan är fastställd i förväg, 2.vinsterna har dragits i förväg inför en av tillståndsmyndigheten godkänd kontrollant, och att 3.automaten inte betalar ut någon vinst. 1 Se och rådets direktiv /34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (EGT L 204, 21.7.1998, s. 37, Celex 31998L0034), ändrat genom rådets direktiv /48/EG (EGT L 217, , s. 18, Celex 2 Senaste lydelse 2001:1045. En sådan sammanslutning som avses i 15 § och som är verksam huvudsakligen inom en enda kommun får efter registrering anordna egentliga lotterier , om 1.lotterierna bedrivs bara inom den eller de kommuner där samman- slutningen är verksam, 2.lotterierna inte bedrivs från en fast försäljningsplats som tillhanda- hålls av ett serviceföretag, 3.insatsernas sammanlagda belopp i de lotterier som anordnas uppgår till högst 20 basbelopp, 4.en vinst som utgörs av pengar uppgår till högst ett basbelopp, 5.värdet av vinsterna i varje lotteri motsvarar och högst av insatsernas värde, 6.vinstandelen anges på lottsedlarna, lottlistorna eller på den plats där lotteriet bedrivs, och 7.det för lotterierna finns föreståndare som registreringsmyndigheten godkänt. får medge undantag från kravet på före- ståndare enligt första stycket 7 om det är uppenbart att någon sådan inte behövs. För lotteri som avses i 16 § För lotteri som avses i 16 § tredje stycket gäller vidare där fjärde stycket gäller vidare där angivna särskilda förutsättningar. angivna särskilda förutsättningar. I samband med utgivandet av en I samband med utgivandet av en tryckt periodisk skrift eller i sam- tryckt periodisk skrift får det utan band med sändning i radio eller television får det utan tillstånd an- lotteri där pristagare utses i en täv- ordnas lotteri där pristagare utses i ling som har anordnats i skriften, en tävling som har anordnats i skriften eller i sändningen, om 1. det som villkor för att delta i 1. det som villkor för att delta i lotteriet inte fordras att skriften lotteriet inte fordras att skriften innehas eller att insats betalas, och innehas eller att insats betalas, och 2. värdet av högsta vinsten upp- 2. värdet av högsta vinsten upp- går till högst 1/60 basbelopp. går till högst 1/60 basbelopp. Lotterier som förmedlas med Lotterier som anordnas i sam- band med sändning i radio eller television eller på annat sätt förmedlas med hjälp av elektro- magnetiska vågor är att anse som 3 Senaste lydelse 2001:1045 Detta gäller dock inte vadhållning i samband med hästtävling och sådan vad- hållning i samband med idrotts- tävling som bedrivs i mer än en kommun. Det gäller inte heller kedjebrevsspel eller liknande spel. Ett sådant egentligt lotteri som avses i 21 a § får inte anordnas utan särskilt tillstånd utom i fall som anges i 21 c §. Tillstånd får ges till sådan sammanslutning som avses i 15 §. Tillstånd får ges endast om kraven i 16 § i tillämpliga delar är uppfyllda. Tillstånd att anordna egentliga lotterier i lokalradio, närradio eller andra trådsändningar av television än vidaresändningar en- ligt radio- och TV-lagen (1996:844) får lämnas bara om det kan antas att marknaden för lokala lotterier inte försämras. I samband med sändning i radio eller television får det utan till- stånd anordnas ett egentligt lotteri där pristagare utses i en tävling som har anordnats i sändningen, om 1.det som villkor för att delta i lotteriet inte fordras att insats betalas, och 2.värdet av högsta vinsten upp- går till högst 1/60 basbelopp. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får, beträf- fande tillståndspliktiga lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor, meddela föreskrifter i fråga om åldersgräns och folkbokföring för deltagande, andra krav för anordnande av lotteri samt krav på utrustning som används av anordnaren. Det är inte tillåtet för den som anordnar ett lotteri enligt denna lag att lämna kredit för insatser i lotteriet. Det är inte tillåtet för den som anordnar ett lotteri enligt denna lag att lämna kredit för insatser i lotteriet. Detsamma gäller för den som är ombud för den som an- ordnar lotteriet. Lotteriinspektionen prövar frågor om tillstånd enligt 16 § när lotteriet skall bedrivas i flera län. så frågor om tillstånd i fall då sär- så frågor om tillstånd i fall då sär- skilt tillstånd krävs enligt 18 §. skilt tillstånd krävs enligt 21 b §. i det län där ett bingospel skall bedrivas prövar frågor om tillstånd enligt 22 §. Om bingospelet skall bedrivas i flera län eller om 22 § andra stycket skall tillämpas prövas dock frågan om tillstånd av Lotteriinspektionen. Lotteriinspektionen prövar också frågor om tillstånd i fall då särskilt tillstånd krävs enligt 23 §. skall utse en kontrollant för sådana skall utse en kontrollant för sådana egentliga lotterier som avses i 16 egentliga lotterier som avses i 16, och 17 §§ samt fastställa arvodet 17 och 21 a §§ samt fastställa arvodet till kontrollanten. betalas av den som anordnar skall betalas av den som anordnar Den som efter registrering anordnar lotterier enligt 17 § skall till kontrollanten redovisa de lotterier som har anordnats under föregående kalenderår. Kontrollanten skall och vid utgången av varje tillståndsperiod lämna regist- reringsmyndigheten uppgift om insatsernas sammanlagda belopp i de lotterier som har anordnats . Denna lag träder i kraft . 3Ärendet och dess beredning Genom beslut gav chefen för efter bemyndigande av regeringen en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av lotterilagen (1994:1000). Utredningen, som antog namnet , överlämnade delbetänkandet Automatspel (SOU 1998:144). Delbetänkandet föranledde förslag till ändringar i lotterilagen, vilka antogs (prop. 1998/99:80, bet. 1998/99:KrU11, rskr.1998/99:229, SFS 1999:358). överlämnade slutbetänkandet Från tombola till Internet översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50). sammanfattning av betänkandet, till den del det avser lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor, finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag framgår av bilaga 2. slutbetänkande har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Fi2000/2539). gav chefen för efter bemyndigande av regeringen en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till hur föreningslivets ställning på den svenska spel- och lotterimarknaden kan stärkas. Utredningen, som antog namnet Den nya Spel- och lotteriutred- ningen, lämnade sitt betänkande Föreningslivet på spel- och lotteri- marknaden (SOU 2000:9) . Den nya Spel- och lotterilags- utredningens sammanfattning av betänkandet, i relevanta delar, finns i bilaga 4. Utredningens lagförslag framgår av bilaga 5. Den nya Spel- och lotteriutredningens slutbetänkande har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr 2000/862). Sedan det ifrågasatts om bl.a. vissa av lagförslagen i det i första stycket nämnda lagstiftningsärendet borde ha anmälts till i enlighet med och rådets direktiv /34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster, ändrat genom rådets direktiv /48/EG, genomfördes ett sådant förfarande. har därefter, , antagit lagarna på nytt (prop. 2001/02:47, bet. 2001/02:KrU6, rskr. 2001/02:77, SFS 2001:1044-1045). Regeringen behandlar i denna proposition delar av Lotterilagsutred- ningens slutbetänkande, främst frågan om lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor. Vidare behandlas frågan om förbud för ombud att lämna kredit för insatser i ett lotteri samt den nya Spel- och lotterilagsutredningens förslag till nya beräkningsprinciper för vinsternas värde i ett lotteri. Lagförslagen i propositionen har, med undantag för 16 och 17 §§, anmälts till i enlighet med de förfaranden som stadgas i och rådets direktiv /34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag till ändringar i lotterilagen som finns i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Regeringen återkommer till Lag- rådets synpunkter i avsnitt 5.1, 5.3 och 5.4. När det gäller den lagtekniska utformningen följer regeringen i huvudsak Lagrådets förslag. Lagrådets yttrande har inte inhämtats över regeringens förslag till ändring i 16 § lotterilagen. Den föreslagna ändringen innebär att ett nytt sätt att beräkna vissa lotteriers vinstandel tillåts. anses viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Spel- och lotterimarknaden är i allt väsentligt förbehållen staten, folkrörelserna och hästsporten. Inkomsterna från spel skall komma allmänna eller allmännyttiga ändamål samt hästsporten till godo. Kommersiella intressen tillåts dock inom restaurangkasinoverksamhet samt avseende marknads- och tivolinöjen. På spel- och lotterimarknaden verkar förutom det statsägda spelbolaget samt AB Trav och Galopp (ATG), som båda anordnar spel och lotterier efter tillstånd av regeringen också folkrörelser. Folkrörelserna anordnar lotterier och bingospel. Tillstånd till dessa lotterier ges vanligtvis av Lotteriinspektionen, länsstyrelserna eller kommunerna. Omsättningen på den svenska spel- och lotterimarknaden uppgick till ca . Den största aktören på spelmarknaden är AB . Bolaget anordnar lotterier, nummerspel, vadhållning på idrottstävlingar, vadhållning i samband med hundkapplöpningar, spel på värdeautomater samt bedriver internationellt kasino. Den näst största spelanordnaren är ATG. Bolaget anordnar vadhållning på hästar. ATG ägs till av och till av . Ett avtal mellan staten och ägarna reglerar riktlinjerna för verksamheten. Den tredje största spelanordnaren är folkrörelserna. gällande lotterilag trädde i kraft . stort sett alla former av lotterier. Till lotterier räknas alla slags spel där vinstmöjligheterna är beroende av slumpen, t.ex. tips, totospel, bingo- spel, automatspel och roulettspel. Som huvudregel krävs tillstånd för att anordna lotterier. ges endast om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt och enligt meddelade föreskrifter, villkor och bestämmelser. lotteritillstånd med särskilda villkor. När det gäller tillståndsmyndigheter för egentliga lotterier är det en nämnd som prövar frågor om tillstånd till lotteriverksamhet inom en kommun. bedrivas i flera kommuner inom ett län är det som prövar Om lotteriet skall bedrivas i flera län är det Lotteriinspektionen som prövar frågor om tillstånd. prövar också bl.a. frågor om tillstånd att anordna egentliga lotterier i radio eller TV. Därutöver har regeringen enligt 45 § rätt att, med vissa undantag, meddela särskilt tillstånd att anordna lotterier i andra fall och i annan ordning än som anges i lagen. I lotterilagen anges vilka förutsättningar som gäller för att få tillstånd att anordna ett lotteri. Där fastställs bl.a. att en penningvinst får uppgå till högst ett basbelopp samt att värdet av vinsterna i lotteriet skall motsvara och högst av insatsernas värde. bestämmelser innebär i princip att endast svenska ideella föreningar som har till syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet och som Prop. 2001/02:153 uppfyller vissa andra krav får anordna vissa typer av lotterier, bl.a. s.k. egentliga lotterier och bingo. När det gäller AB och har bolagen fått sina tillstånd genom beslut av regeringen med stöd av 45 § lotterilagen. Enligt 37 § lotterilagen är det förbjudet för den som anordnar lotteri att lämna kredit för insatser i lotteriet. Vidare är det enligt lagens 38 § förbjudet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte dels främja deltagande i ett inom landet anordnat otillåtet lotteri eller ett utom landet anordnat lotteri, dels utan medgivande av anordnaren sälja lotter, ta emot insatser eller förmedla vinster i ett tillåtet lotteri. Det är Lotteriinspektionen som har den centrala tillsynen över att lotterilagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen följs. Lotteriinspektionen utövar också den närmare tillsynen över sådana lotterier som anordnas efter tillstånd av inspektionen och regeringen. Den kommunala tillstånds- och registreringsmyndigheten samt har den närmare tillsynen över sådana lotterier som får anordnas efter tillstånd av eller registrering hos myndigheten och skall också hjälpa Lotteriinspektionen att utöva den centrala tillsynen. medlemskap i unionen (EU) medför att gemenskapsrätten gäller i . När det gäller lotterier och spel förekommer inte någon särskild reglering inom EG-rätten. Det finns således varken förordningar eller direktiv som tar sikte på dessa verksamheter. De allmänna reglerna i gäller dock. De regler i fördraget som är av särskild betydelse för regleringen av spelmarknaden är bl.a. reglerna om fri rörlighet för personer och tjänster. Det gäller närmare bestämt artiklarna om etableringsrätt, främst artiklarna 43 (f.d. 52) och 46 (f.d. 56), och om tjänster, främst artiklarna 49 (f.d. 59) och 55 (f.d. 66). Artiklarna innebär i princip att det inte skall finnas några inskränkningar för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig eller tillhandahålla tjänster på en annan medlemsstats territorium. Av betydelse är vidare reglerna om förbud mot snedvriden konkurrens i artiklarna 81 (f.d. 85) och 82 (f.d. 86). Med hänsyn till uppbyggnaden av den svenska spelmarknaden är de regler som tar sikte på statliga monopol och liknande av särskilt intresse. Det gäller bl.a. artikel 31 (f.d. 37), som handlar om statliga handels- monopol och artikel 86 (f.d. 90), som handlar om offentliga företag och företag som medlemsstaterna beviljar särskilda eller exklusiva rättig- heter. Artiklarna föreskriver i princip att en anpassning av monopolen skall ske så att deras verksamhet bedrivs i enlighet med fördragets regler. För att ett monopol eller andra hinder för friheten att tillhandahålla tjänster skall kunna godtas torde normalt förutsättas att de är berättigade av hänsyn till allmänintresset, att de bidrar till förverkligandet av det avsedda syftet och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte. Av praxis framgår dock att det finns ett relativt stort utrymme för medlemsstaterna att bestämma på vilka områden verksamheten skall bedrivas i form av statligt monopol. gäller lotterier har såsom allmänintresse i de avgjorda målen i Prop. 2001/02:153 huvudsak åberopats en strävan att begränsa utnyttjandet av människors spelbegär, undvika riskerna för brott och bedrägerier i samband med lotterier och endast tillåta dessa för att insamla medel för välgörenhet eller för allmännyttiga ändamål. Dessa syften, som enligt skall beaktas sammantagna och som berör konsumentskyddet och skyddet för ordningen i samhället, har ansetts höra till de syften som utgör tvingande skäl med hänsyn till allmänintresset. Domstolen har vidare fastslagit att de nationella myndigheterna skall ges ett tillräckligt utrymme för skönsmässiga bedömningar när det gäller att fastställa hur omfattande skydd som skall säkerställas i fråga om lotterier och andra spel om pengar. Internet är redan en väl etablerad företeelse i samhället. En stor del av den svenska befolkningen har tillgång till Internet på arbetet eller i hemmet. I regeringens proposition Ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86 s. 229), definieras Internet som ett globalt datornät med Internet Protocol, IP, som kommunikationsprotokoll. Det bör dock understrykas att det finns andra globala datornät som kan användas för kommunikation och förmedling av spel. finns det ett stort antal spel att tillgå på Internet från olika aktörer. Genom beslut av regeringen fick ATG, som första svenska arrangör, tillstånd att anordna testspel över Internet. Detta spel togs i bruk . Året därpå fick också AB och A-lotterierna tillstånd. Utöver dessa finns det en mängd aktörer som är verksamma utanför och vilkas webbsidor svenska spelare har tillgång till via Internet. Enligt uppgifter från respektive spelbolag hade ATG ca 37 500 kunder med spelrätt anslutna till sitt Internetspel, InterBet. AB har igenom- snitt haft ca 49 000 spelkunder på sina Internetspel. Spel via Internet går i allmänna ordalag till på följande sätt. Spelaren kopplar upp sig till en spelplats eller liknande och använder sedan exempelvis persondatorns skärm eller mobiltelefonens display eller liknande för att utföra spelet. Spelen kan t.ex. vara av lotteri-, vadhållnings- eller kasinotyp. På de flesta spelplatser finns en beskriv- ning av spelanordnaren och eventuell förmånstagare för lotteriet eller spelet. Gemensamt för spelplatserna är att spelaren för att spela med pengar som insats måste registrera sig. Detta genomförs oftast via Internet, i vissa fall med kompletterande telefonkontakt med talsvars- lösningar, dvs. även denna kontakt är automatiserad. När man registrerar sig öppnar man vanligtvis ett konto hos spelanordnaren. Detta konto är personligt och förknippat med ett användarnamn och en personlig kod. I samband med registreringen, eller vid senare tillfälle, kan spelaren föra över pengar till sitt konto via en mängd olika betalningslösningar, exempelvis överföring från bankkonto eller med kreditkort. När väl pengar finns registrerade är det klart att börja spela. För var det bara universiteten och teleoperatörerna som tillhandahöll servrar för överföring av information. vanlige Internetanvändarens dator förvandlas till en Internetserver genom att användaren ansluter sig till en tjänst som möjliggör detta. I mobil e- handel utförs transaktionerna från mobila terminaler, t.ex. mobiltelefoner eller handdatorer. Dessa och andra nya tekniska lösningar kommer sannolikt att få betydelse för den fortsatta utvecklingen av spel- marknaden. Genom att en spelare sköter sin kontakt via datoriserade system har spelarrangören möjlighet att kartlägga en individs beteende och spelvanor. På så sätt kan arrangören erbjuda olika spelare individuella och skräddarsydda lösningar på olika tjänster. Spel- arrangörernas kanaler och kontakter med spelarna utvecklas ständigt vilket gör det svårt att förutse vilka effekter den tekniska utvecklingen kommer att ha för spelmarknaden . Internationellt finns olika synsätt när det gäller spel på Internet. Den europeiska samarbetsorganisationen () som huvudsakligen består av företrädare för de europeiska ländernas centrala tillsynsmyndigheter på lotteriområdet har beslutat om riktlinjer angående Internetspel. tar inte ställning till om Internetspel bör tillåtas eller förbjudas; detta är enligt en fråga som de olika länderna bör ta ställning till. För de fall spel tillåts går riktlinjerna i huvudsak ut på att spelet bör begränsas till bosatta i det egna landet samt bedrivas inom landet och kontrolleras i samma utsträckning som de traditionella spelen. Tillstånd att förmedla lotterier över Internet 5.1Behov av särskilda bestämmelser Regeringens förslag: Förutsättningarna för att anordna lotterier över exempelvis Internet regleras särskilt. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig över utred- ningens förslag i denna del har varit positiva. Skälen för regeringens förslag: Av tradition har lotterier förmedlats via fysiska distributionskanaler, exempelvis med post eller genom köp hos spelombud. har det emellertid blivit vanligare med lotterier som förmedlas över Internet. I takt med att nya elektroniska kommunikationstekniker, såsom mobiltelefoni och Internet, utvecklas sker även en utveckling av nya och gamla speltjänster.