prop · GP03167 · 2002-03-19 00:00:00 — Flera remissinstanser har anfört att ett program för eftergift och ned- sättning av sanktioner för den som anger andra strider mot svensk rätts- tradition, eller anfört liknande synpunkter. Det absoluta flertalet av re- missinstanserna har emellertid tagit ställning till förmån för förslaget, och därmed således slutligt funnit att hinder inte möter mot att ett sådant regelverk införs. Även Lagrådet har påpekat att det finns all anledning att allvarligt överväga steget till en ordning med eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift med hänvisning till att ett företag medverkar till att utreda andra företags engagemang i en kartell. Regeringen finner för sin del att utredningen, i sin utförliga och noga övervägda analys av de principiella frågorna, förebragt sådana skäl för sin bedömning som har tyngd. Lagrådet har också i det väsentliga anslutit sig till utredningens resonemang och funnit att parallellen mellan det föreslagna systemet och ett kronvittnessystem inte bör föranleda att man ställer sig avvisande till förslaget. De i sig mycket välgrundade invändningar som i andra sam- manhang anförts mot införandet på straffrättens område av ett s.k. kron- vittnessystem har enligt regeringens mening inte samma styrka när det gäller det konkurrensrättsliga området. Det är ju inom konkurrensrätten fråga om en sanktionsavgift som riktar sig mot företag, och som i all- mänhet drabbar ägarnas i företaget placerade, avskilda förmögenhets- massa. Detta skiljer sig från straffrättens påföljder som är riktade mot fysiska personer och har en utpräglad, direkt åsyftad moralbildande funktion. kvarstår som faktum att det från samhällsekonomiska och konsumentpolitiska utgångspunkter är särskilt angeläget att motverka framför allt de allvarliga konkurrensbegränsande kartellerna. bakgrund finner regeringen, i likhet med utredningen, att de främst straff- rättsligt grundade, starka invändningarna mot vad som är ett kronvittnes- system saknar tillräcklig tyngd i just detta speciella sammanhang. In- vändningarna motiverar inte till sin natur att ett system för eftergift och nedsättning av den administrativa påföljd som konkurrensskadeavgiften utgör, och som i allmänhet riktas mot juridiska personer, ej införs trots att systemet behövs. Kammarrätten i har uttalat att det bl.a. bör beaktas vad ett principiellt godtagande av programmet kan komma att innebära för svensk rätt inom andra rättsområden. Regeringen har redan redovisat den gällande inställningen att system med kronvittnen av statsmakterna inte har kunnat accepteras på straffrättens område. Som berörts rör det sig inte heller i detta fall om ett sådant system som ju är kopplat till frihet från straffansvar för angivare eller dylikt. Vad som anförts om stats- makternas principiella ställningstagande mot ett system med kronvittnen får antas gälla inom straffrätten i dess helhet, och därmed även special- straffrätten. Det som återstår är, såvitt nu synes aktuellt, området för sanktionsavgifter och dylikt. Regeringen har svårt att se att det på nämnda område vid sidan av konkurrensrätten över huvud skulle med utgångspunkt i svenska förhållanden uppkomma behov av ett system av det nu aktuella slaget. Dess föremål är ju själva den samverkan mellan konkurrenter i stället för den konkurrens mellan dem som statsmak- terna vill upprätthålla som snedvrider konkurrensen och därvid nås av konkurrenslagens förbud mot visst samarbete. Det får antas att detta är något som i princip angrips av det allmänna endast i de avseenden som konkurrenslagen är tillämplig. Frågan får därmed knappast praktisk aktu- alitet på andra rättsområden. I alla händelser skulle införandet av ett sy- stem för eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift på intet sätt vara att se som ett accepterande av ett sådant system beträffande andra sanktionsavgifter eller områden. Ett sådant system bör i stället ses som en undantagslösning utanför det straffrättsliga området, med relevans enbart för konkurrensrätten. I sammanhanget skall, såsom har framhållit, även vägas in frågans betydelse i det internationella lagstiftningssamar- betet. Härvidlag skall först framhållas att genom en lagändring, som trädde i kraft , har fått internrättslig behörighet att tillämpa artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget. Motsvarande gäller och . Vidare har kom- missionen bedrivit en verksamhet som är inriktad på en sådan regelreformering och rättstillämpning av för företagen som skall öka marknadseffektiviteten. Verksamheten skall också förbättra resursanvändningen inom EU när det gäller ingripanden mot vissa arter av konkurrensbegränsningar. Denna verksamhet utövas bl.a. inom ramen för det så kallade moderniseringsarbetet (avsnitt 4.3.1). Detta arbete syftar till att skapa en mer decentraliserad ordning med pa- rallell behörighet för kommissionen och de nationella organen att til? ?lämpa artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget. Avsikten är att medlems- staternas nationella organ i påtagligt ökad omfattning skall behandla överträdelser av nämnda artiklar, i ett framtida läge när artikel 81.3 om- vandlats till ett legalundantag. Det är enligt regeringens mening starkt önskvärt att det också natio- nellt vid tillämpningen av artiklarna 81 och 82 finns system vilka liksom EG-rätten möjliggör eftergift och nedsättning. Företagen bör ju så långt som det är möjligt mötas av lika spelregler, oavsett om ett fall som berör samhandeln handläggs av kommissionen eller av ett nationellt organ. Om vi i saknar ett program för eftergift och nedsättning, skulle detta vidare kunna leda till att vissa fall styrs till kommissionen, som har ett sådant program, även när de svenska organen är mest lämpade att hand- lägga dessa fall. Detta skulle motverka det intresse som också har av att resurserna inom EU används på det mest effektiva sättet. Även om endast vissa av EU:s medlemsstater f.n. har sådana program talar det nu anförda och den utveckling som tydligt pågår inom gemen- skapen i fråga om program av det aktuella slaget med styrka för att bör införa regler som innebär ett system för eftergift och nedsätt- ning av konkurrensskadeavgift. Som har framgått av det anförda har kommissionen antagit ett nytt program om immunitet mot böter och nedsättning av böter i kar- tellärenden. Kommissionens nya program utgör, i likhet med utredningens förslag, ett tydligt närmande till den nordamerikanska modellen. Ett svenskt pro- gram som inrättas nu måste göra detta med utredningens remissbehand- lade förslag som grund. är det givetvis önskvärt att inga stora skillnader finns mellan ett svenskt program och det av kommissionen nu etablerade. Enligt regeringens uppfattning går det att på basis av utred- ningsförslaget bygga upp ett svenskt system som i det väsentliga leder till motsvarande materiella resultat som det nya EG-programmet. Vidare kan ett visst förtydligande göras i den av utredningen valda modellen vilket jämkar denna närmare EG-programmet. En fullständig anpassning i alla tekniska detaljer är inte möjlig, eftersom det nu inte föreligger något be- redningsunderlag för detta. bedömer regeringen den av utred- ningen valda modellen i vissa mer tekniska avseenden i sak vara att före- dra framför EG-modellens mer detaljreglerande utformning, sett utifrån svenska förhållanden. Här bör också framhållas att de befintliga europeiska nationella pro- grammen inte är harmoniserade med EG-rätten. De företer vissa avvi- kelser från denna, efter vad som har bedömts motiverat med hänsyn till den nationella rättsordningen. Vid den nationella tillämpningen av artik- larna 81 och 82 regleras sanktionsfrågan uteslutande enligt nationell rätt. På anförda grunder anser regeringen att inte bör avvakta med en reform därför att ett nytt program har antagits i EG. Vid den slutliga avvägningen mellan de omständigheter som föreligger i detta lagstiftningsärende kan inte heller den risk för oriktiga uppgifter som bl.a. Hovrätten över och pekat på enligt regeringens uppfattning ges en avgörande betydelse. Självfallet måste dock de rättstillämpande organen uppmärksamma denna risk. Utredningen har emellertid nämnt flera faktorer som sammantagna medför att det i vart fall kan antas att risken inte utgör ett generellt och betydande problem. Hovrättens överväganden har också lett till att den tillstyrker förslaget. Mot bakgrund av de redovisade omständigheterna finner regeringen samlat att övervägande skäl talar för att det skall införas lagregler som ger den rättsliga grunden för ett system för eftergift och nedsättning av Prop. 2001/02:167 konkurrensskadeavgift i de här aktuella situationerna. Ett sådant system måste utformas på ett sätt som tillgodoser kraven på rättssäkerhet. Regeringen delar utredningens uppfattning att de bestäm- melser i artikel 6 som gäller vid prövning av an- klagelse för brott skall följas när reglerna byggs upp. 4.4.2Utformningen av regler om eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift Regeringens förslag: Konkurrensskadeavgift skall kunna efterges när det gäller ett företag som har överträtt förbudet mot konkurrensbe- gränsande samarbete mellan företag, om följande villkor är uppfyllda: Företaget skall anmäla överträdelsen till innan verket har fått tillräckligt underlag för att ingripa mot överträdel- sen och något annat företag som deltagit i överträdelsen inte har gjort anmälan tidigare. Företaget skall lämna all information om överträdelsen som företaget har tillgång till. Företaget skall samarbeta fullt ut med under ut- redningen av överträdelsen Företaget skall ha upphört eller efter sin anmälan upphöra att medverka i överträdelsen. Konkurrensskadeavgift skall dock inte få efterges, om företaget har haft den ledande rollen i överträdelsen och det med hänsyn till om- ständigheterna därför är uppenbart oskäligt med eftergift. Konkurrensskadeavgiften skall få sättas ned, om företaget i väsent- lig mån har underlättat utredningen av den egna eller andras medver- kan i överträdelsen. Har så skett i högst väsentlig mån, får beslutas att avgiften skall efterges. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens, med några Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inte haft några synpunkter på utformningen av reglerna för programmet. framhåller att utredningens förslag ger en legal bas, men att mycket återstår att klara ut i fråga om hur systemet skall fungera Det är enligt viktigt att de riktlinjer som det är tänkt att skall ta fram utformas i samarbete med näringslivet, eftersom systemet står och faller med att företagen anser det förutsebart och tillförlitligt. Samma synpunkt har anförts av Dagligvaru- ett förtydligande i lagmotiven av vad som närmare avses med att ett fö- retag spelat den ledande rollen i en kartell samt i vilka typfall en nedsätt- ning till noll är tänkbar. Advokatfirman anför att, när det gäller bedömningen av konkurrensskadeavgiftens storlek, utredningen inte har berört vilken betydelse som bör tillmätas förekomsten av och den fak- tiska tillämpningen av s.k. complianceprograms eller liknande åtgärder från företagets sida. Advokatfirman har också pekat på att möjligheten till eftergift, till skillnad från möjligheten till nedsättning, är begränsad till överträdelser av förbudet i 6 § konkurrenslagen. att det kan förekomma situationer där ett kollektivt agerande av företag inte uppfyller avtalskriteriet i 6 § konkurrenslagen men att det agerandet skulle kunna omfattas av förbudet i 19 § konkurrenslagen om kollektiv Det kan därför, menar , finnas anledning att inte helt utestänga möjligheten till eftergift för ett företag vars agerande strider mot förbudet i 19 § konkurrenslagen. styrelsen anför bl.a. att möjligheten att erhålla nedsätt- ning och befrielse bör vara begränsad, eftersom en allt för omfattande användning av nedsättningsinstrumentet riskerar att skada respekten för i för ett liknande reso- Skälen för regeringens förslag De utländska programmen för befrielse från eller nedsättning av sanktio- ner för överträdelse av konkurrensrättsliga förbud är i allmänhet inriktade på att komma till rätta med allvarliga överträdelser som är svåra att upp- Med en engelsk term brukar de benämnas hard core cartels. som avses är en kärna av de skadligaste kartellerna, d.v.s. vissa sådana former av horisontellt samarbete mellan konkurrenter som medför sär- skilt svåra skador för konkurrensen samt därmed för samhällsekonomin Dessa karteller beskrivs i allmänhet som hemliga. Såsom utredningen föreslagit bör enligt regeringens uppfattning även ett svenskt program utformas med inriktning på dessa allvarliga karteller. I första hand avses sådana särskilt skadliga horisontella karteller som rör priser, marknadsdelningar eller produktionsbegränsningar och dylikt. är således fråga om överträdelser av förbudet i 6 § konkurrenslagen. paragrafen har emellertid ett vidsträckt tillämpningsområde som sträcker sig långt utöver de allvarliga fall som det svenska programmet i första Dessa fall kan å andra sidan ha så skiftande karaktär att de är svåra att fånga i en lagtext. Det torde inte heller vara lämpligt att söka begränsa bestämmelsens tillämpningsområde till de allvarligaste hori- Tvärtom bör det inte vara uteslutet att tillämpa be- stämmelsen i andra fall, t.ex. i fråga om vissa vertikala förfaranden, även om det är mer tveksamt om systemets mekanismer verkar på det sätt som avses när det är fråga om ett vertikalt samarbete, där parterna ofta har Sett ur en annan synvinkel skulle det därtill te sig egendomligt om det skulle vara möjligt att slippa konkurrensskadeavgift helt eller delvis för allvarliga överträdelser men inte för mindre allvarliga Regeringen finner därför att programmet bör vara tillämpligt på allt som innebär en överträdelse av förbudet i 6 § konkurrenslagen mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag. En remissinstans har förordat att eftergift skall kunna ges även vid överträdelser av förbudet i 19 § konkurrenslagen i fall av kollektiv domi- Sådana överträdelser avser ett missbruk av marknadsmakt och sker, som utvecklats närmare i avsnitt 4.4.1, inte i det fördolda på samma sätt som torde vara typiskt för åtminstone allvarliga fall av kartellsamarbete. Att göra eftergift i det fallet möjlig på den grunden att företaget är den förste av de medverkande som anmäler och uppfyller övriga villkor Prop. 2001/02:167 kopplade till den grunden skulle enligt regeringens uppfattning vara di- Överträdelsen framträder ju oftast öppet, och en sådan möjlighet skulle minska konkurrensskadeavgiftens preventiva verkan. Systemet bör utformas så att det ges en möjlighet till eftergift och ned- sättning av konkurrensskadeavgift. Det får bli en uppgift för i första hand att avgöra när möjligheten skall utnyttjas. Konkur- rensverket förutsätts vidare utfärda allmänna råd om sin tolkning av sy- stemets lagregler och om hur verket kommer att hantera förekommande situationer. Eftergiften, nedsättningen och de allmänna råden bildar sammantaget ett svenskt program. Detta kommenteras närmare i det föl- jande. Den grundläggande tanken med eftergift av konkurrensskadeavgift är att en medlem i en kartell skall lockas att avslöja denna genom att avslöjan- det för med sig den fördelen att medlemmen slipper den sanktion som deltagandet i kartellen annars skulle ha medfört. Att program för befri- else från sanktioner kan motverka att karteller bildas är en följd av den upptäcktsrisk som programmet medför. Resonemanget går ut på att in- tresset av att bilda karteller minskar, om risken ökar för att kartellen av- slöjas. Det förutsätter dock att avslöjandet regelmässigt också leder till lagföring och kännbara sanktioner. Den preventiva effekten är alltså inte en självständig verkan av programmet. I stället beror den av hur effektivt programmet medverkar till att karteller avslöjas och lagförs. måste beaktas att regler om befrielse från sanktioner m.m. i sig kan motverka den preventiva effekten av sanktionerna. Om befrielsen leder till att alla deltagare i kartellen kommer lindrigt undan, avhåller sanktionshotet inte från att bilda karteller. För kartellen som helhet får programmet därför inte ge stora lättnader. En avgörande förutsättning för att sanktionsbefrielsen skall fungera som incitament till avslöjande är förutsebarhet. Den som överväger att anmäla en kartell behöver veta hur stor hans fördel blir, och han måste kunna lita på att han verkligen får fördelen under givna villkor. Regeringen finner, liksom utredningen, att förutsebarheten bäst främjas genom att anmälaren efter nordamerikanskt mönster befrias helt från sanktionen. I fråga om sker det i den formen att verket inte väcker talan mot anmälaren om konkurrensskadeavgift. Den som överväger att anmäla en kartell vet då visserligen inte hur stor den avgift skulle ha blivit som han befrias från, men han kan i sina kalkyler räkna med att han inte behöver betala någon sanktionsavgift för sin medverkan i kartellen. Utländska exempel tyder på att principen om total befrielse från kon- kurrensskadeavgift bör kombineras med regler om nedsättning. ingen återkommer i det följande till den frågan. Förutsebarheten kräver inte bara att det går att bedöma på förhand hur stor fördelen blir för att avslöja en kartell. De övriga villkor för eftergift av konkurrensskadeavgift som ställs upp bör utformas så att den som överväger att avslöja en kartell har en rimlig möjlighet att bedöma om han kan uppfylla villkoren. Vidare bör det finnas en ordning som gör det praktiskt möjligt för en anmälare att få ett villkorat besked från Konkur- rensverket om huruvida han kan kvalificera sig för eftergift eller ej. Re- geringen gör i dessa avseenden följande bedömningar. Ett gemensamt inslag i de olika programmen är att bara den som kommer först kan få full befrielse från sanktioner. En tanke med detta är att det skall skapa misstro mellan kartellens medlemmar och därmed skapa en instabilitet i kartellen. Varje kartellmedlem måste räkna med att någon annan medlem när som helst kan komma att gå till myndigheten. En medlem kan då finna det bättre att förekomma än att förekommas. Om flera kartellmedlemmar skulle kunna befrias från konkurrensskade- avgift, skulle såväl programmets som sanktionens preventiva effekt all- mänt sett kunna försvagas. Utredningen anser att det i ett svenskt pro- gram bör gälla som villkor att anmälaren är den förste av kartellmed- lemmarna som träder fram. Det bör dock framhållas att andra regler kan leda till att konkurrens- skadeavgift inte döms ut i ett enskilt fall. Sålunda skall i ringa fall ingen avgift dömas ut. Utredningen anför även att om det införs en möjlighet att sätta ned konkurrensskadeavgiften för en kartellmedlem som inte har avslöjat kartellen men som medverkar i utredningen, det kan i visst läge leda till att avgift inte bör utgå ens med minimibeloppet . Som berörts behandlas nedsättningsfrågan i det följande. Ett företag som överväger att anmäla en kartell för att gå fritt från kon- kurrensskadeavgift kan inte vara säker på att kartellen ej redan är avslöjad av någon annan kartellmedlem. I programmet behöver därför finnas moment som i möjlig mån lämnar företaget besked om detta utan att dess medverkan i kartellen avslöjas. Utredningen har på denna punkt uttalat att det i sker så att företagets ombud vid inle- dande kontakter med det beslutande organet beskriver fallet i hypotetiska termer och lämnar konkreta uppgifter först när dess företrädare har gett besked om att amnesti är möjlig i ett fall som det hypotetiskt beskrivna. Det bör också noteras att kommissionens nya program innehåller en ut- trycklig bestämmelse som gör det möjligt att lägga fram uppgifter helt hypotetiskt och att på grundval av dessa uppgifter få ett preliminärt be- sked huruvida immunitet från böter kan komma i fråga. Även bör kunna finna former för sådana kontakter med anonyma presumtiva anmälare som gör det möjligt att därefter ge villkorade besked. I de nordamerikanska programmen öppnas en möjlighet för ett företag att få amnesti/immunitet också när företaget kommer till myndigheten i ett skede då myndigheten redan har inlett en undersökning av kartellen i fråga. Som förutsättningar gäller då dels att företaget är först med att anmäla kartellen, dels att myndigheten inte förut hade tillräcklig bevis- ning om kartellen. Den amerikanska myndigheten förbehåller sig en rätt att bedöma om det är rättvist mot andra att bevilja amnesti i dessa fall. Att konkurrensmyndigheten har inlett en utredning om en misstänkt kartell hindrar således inte i det nordamerikanska programmet att en medlem i kartellen som anmäler den till myndigheten kan få amne- sti/immunitet. För ett företag som får veta att det pågår en utredning om en kartell i vilken företaget deltar kan just denna vetskap tjäna som inci- tament att ta kontakt med myndigheten. Denna effekt bör tas till vara även i ett svenskt system. Reglerna utformas så att får avstå från att föra talan mot ett företag om konkurrensskadeavgift, även då verket visserligen hade vetskap om kartellen när företaget anmälde den men då inte hade tillräckligt underlag för att ingripa mot kartellen. Ingripande kan omfatta åläggande att upphöra med överträdelser, att ta- lan väcks om konkurrensskadeavgift eller att ansöka om beslut enligt 47 eller 48 § konkurrenslagen. I de nordamerikanska programmen föreskrivs ett undantag från möj- ligheten till amnesti och immunitet för en deltagare i en kartell, om det företaget har varit initiativtagaren till kartellen eller dess ledare. Utredningen har uttalat: Undantag synes vara tillkomna för att stötande resultat av programmen skall kunna undvikas. I en kartell med en domi- nerande ledare, som har dragit den helt övervägande ekonomiska nyttan av kartellen, skulle resultatet annars bli att ledaren kunde dra sig ur kar- tellen utan att drabbas av påföljd och dessutom kanske kunde behålla vinsten av den olagliga verksamheten. Vidare skulle avslöjandet av en stor kartell endast resultera i konkurrensskadeavgift på mindre belopp för de övriga deltagarna i kartellen. Det skulle rent av vara tänkbart att en stor aktör på marknaden bildade en kartell i syfte redan från början att nå detta resultat. Om programmet saknar ett undantag för ledaren skulle de preventiva effekterna av ett program kunna minskas. Ett undantag av detta slag komplicerar emellertid regelsystemet. Det minskar förutsebar- heten och därmed systemets effektivitet. Misstanken om att den som har anmält kartellen har haft en ledande ställning kanske uppkommer först under ett sent skede av utredningen. Myndigheten ställs då inför frågan om den provisoriskt beviljade eftergiften skall återtas. Ett sådant beslut kan komma att grundas på omständigheter som ger utrymme för olika bedömningar. I de nordamerikanska programmen har undantaget för kartellens ledare begränsats till sådana fall där det finns endast en kar- tellmedlem som kan betecknas som ledaren. Därmed minskar kanske osäkerheten, men också möjligheten att undgå stötande resultat. Till detta kommer att det inte alltid behöver vara stötande att en ledande medlem i en kartell befrias från konkurrensskadeavgift. Det har nämligen visat sig att skälet till att ett företag anmäler en kartell ofta är att företaget har fått en ny ägare eller företagsledning, som har upptäckt att företaget är in- blandat i en kartell och vill dra företaget ur den. I en sådan situation kan det i ett enskilt fall vara godtagbart att företaget befrias från konkurrens- skadeavgift, när det avslöjar kartellen. I likhet med utredningen anser regeringen att ett svenskt program inte bör innehålla ett generellt förbud mot att befria en ledande medlem av en kartell från konkurrensskadeavgift. Ett mer begränsat undantag bör dock finnas. Om det på grund av ett företags ledande ställning i en kartell med hänsyn till omständigheterna skulle framstå som uppenbart oskäligt att befria företaget från konkurrensskadeavgift, bör det inte få ske.