prop · GP03110 · 2002-03-18 00:00:00 — Bestämmelsen om utlämnade av delar av handlingar som i övrigt var hemliga välkomnades av den svenska reger- ingen, men utformningen av bestämmelsen borde ta sikte på så kallad maskning av enskilda uppgifter, inte att större delar av ett dokument re- digerades bort. Kommissionens förslag innehöll en bestämmelse med förbud för den som fått del av en handling att mångfaldiga den i kommersiellt syfte eller utnyttja den ekonomiskt på något annat sätt utan förhandstillstånd av rät- tighetshavaren. Regeringen var kritisk till förslaget i denna del och krävde ett klargö- rande av vilken rättsföljd som kunde inträda om en person som fått en handling bryter mot förbudet. Enligt svenska regler om offentlighet och upphovsrätt gäller att det förhållandet att en person fått del av en allmän handling inte i sig medför någon rätt att använda den på visst sätt. Det vore ur svensk synvinkel bättre om samma princip slogs fast i förord- ningen. När det gällde handlingar som upprättas av institutionerna ansåg regeringen att dessa borde fritt kunna få vidarespridas även för kommer- siella ändamål, exempelvis genom att publiceras i dagstidningar. Kommissionen föreslog att varje institution dels skulle vidta nödvändiga åtgärder för att upplysa allmänheten om dess rättigheter enligt förord- ningen, dels ställa ett register över handlingar till förfogande. Regeringen stödde regeln om informationsskyldighet och välkomnade regeln om ett offentligt register. När det gällde registret ansåg regeringen att bestämmelsen måste kompletteras genom att mer noggrant ange vilka uppgifter om en handling som skall anges, exempelvis uppgifter om in- nehållet i handlingen och diarie- eller referensnummer, och hur hand- lingen skall tillhandahållas allmänheten. Vidare måste det klart framgå att registren också skall referera till hemliga handlingar och till såväl till institutionen inkomna som av institutionen upprättade handlingar. Reger- ingen ansåg också att det måste säkerställas att institutionerna aktivt bi- drar till att ändra attityden hos de anställda när det gäller offentlighet och insyn, bland annat genom utbildning. Vidare borde regler om dokumen- tationsskyldighet, arkivering och gallring antingen inarbetas eller hänvi- sas till. konstitutionsutskott (KU) avgav ett yttrande över kommissionens förslag till (Konstitutionsut- skottets yttrande 2000/01:KU3y). Utskottet konstaterade att kommissio- nens förslag var präglat av att olika förvaltningskulturer och förvaltnings- traditioner bryts mot varandra och noterade att ståndpunkterna i reger- ingens ståndpunktspromemoria låg väl i linje med utskottets uppfattning. Utskottet ansåg att särskilt tre aspekter av förslaget var av stort värde. Det gällde skyldigheten för institutionerna att registrera handlingar. Det gällde vidare det förhållandet att även handlingar som ges in till institu- tionerna omfattades av förslaget. Det gällde slutligen förslaget i den del det avsåg utlämnande av handlingar, som innehåller hemliga uppgifter, med dessa uppgifter uteslutna (yttrandet s. 23). Utskottet framhöll bety- delsen av att en begäran om att få tillgång till en handling leder till en sekretessprövning där en bedömning görs av den skada som ett utläm- nande skulle kunna leda till. Kategorier av handlingar får inte a priori undantas från en sådan prövning. Utskottet utgick från att rådets beslut om vissa handlingar som rör försvars- och säker- hetspolitiken inte kom att vara styrande för det fortsatta arbetet med rättsakten. Utskottet ville också erinra om den fundamentala betydelsen av att rättsakten inte påverkar nationell lagstiftning och om de övervä- ganden som gjordes vid ändringen av svensk grundlag inför anslutningen till EU. Adressaterna för förpliktelserna var institutionerna, och den rätt till tillgång till information som gäller enligt nationell lag kan därför inte påverkas (s. 24). 7Europaparlamentets inställning till kommis- sionens förslag påbörjade officiellt arbetet med att utforma sitt ställ- ningstagande när det gällde utformningen av rättsakten genom resolutio- nen som föregicks av rapport (se ovan av- snitt 5.2). Parlamentet antog ett preliminärt ytt- rande över kommissionens förslag efter debatt i plenum. Till grund för detta låg rapportörens betänkande, den så kallade Cashmanrapporten. Det slutliga yttrandet antogs och innebar att den kompromiss- text som arbetades fram under det svenska ordförandeskapet antogs av parlamentet. Det preliminära yttrandet innehöll en lång rad förslag till ändringar i kommissionens förslag. En principiell skillnad mellan kommissionens förslag och Europaparla- mentets preliminära inställning var att parlamentet ansåg att inte endast enskildas rätt att begära att få ta del av handlingar borde regleras i för- ordningen utan även institutionernas skyldighet att aktivt offentliggöra handlingar. Det skulle ske genom att handlingar, främst på lagstiftnings- området, i ökad omfattning skulle publiceras i Europeiska gemenskaper- Skr. 2001/02:110 nas officiella tidning och att de skulle göras direkt tillgängliga för all- mänheten genom det offentliga register med referenser till handlingar som kommissionen föreslog. Förhållandet mellan rättsakten och nationell lagstiftning När det gällde förhållandet mellan institutionerna och medlemsstaterna accepterade att rättsakten gavs formen av en förord- ning, men reglerna skulle inte påverka medlemsstaternas rätt att ge till- gång till handlingar i enlighet med nationell lagstiftning. Om en ansökan till en medlemsstat om att få del av en handling rörde en handling som klassificerats av en institution och medlemsstaten avsåg att lämna ut handlingen skulle den underrätta institutionen innan ett slutligt beslut fattades i utlämnandefrågan. ville utsträcka rätten att ta del av handlingar till att gälla även andra än EU-medborgare, något som emellertid skulle vara frivilligt för institutionerna att föreskriva. I sitt preliminära ställningstagande ansåg att begrep- pet handling inte skulle inbegripa informell information i form av skrivna meddelanden som utgjorde personliga åsikter eller som syftade till ett fritt meningsutbyte inom institutionerna. Om en institution vill begränsa tillgången till en handling måste den en- ligt klassificera handlingen inom en viss angiven tid, annars måste handlingen lämnas ut om det inte rådde exceptionella för- hållanden. Sådana klassificeringar skulle omprövas och de flesta hand- lingar skulle få hemlighållas i högst . ville korta listan över sekretessundantag väsentligt. Till de skyddsintressen som borde strykas i kommissionens förslag hörde institutionernas effektiva funktion, stabiliteten i gemenskapens rätts- ordning, inspektioner, undersökningar och revisioner, de rättsliga förfarandena, överträdelseförfaranden och finansiella eller ekono- miska intressen. Sekretess till skydd för det allmänna samhällsintresset skulle vara fakultativt, liksom skyddet för affärshemligheter, medan det skulle gälla ett obligatoriskt skydd för enskildas privatliv i den mån ett offentliggörande skulle strida mot det lagstadgade skyddet av den enskil- Ett skaderekvisit skulle tillämpas när det gällde skyddet för det allmänna samhällsintresset, medan skyddet för affärshemligheter Skr. 2001/02:110 (vilket begrepp inte närmare definierades i prelimi- nära yttrande) skulle skyddas i den mån dessa vägde tyngre än allmänna och enskilda intressen av offentliggörande. ansåg att en medlemsstat eller tredje part som ger in en handling till en institution skulle ange om handlingen helt eller delvis var hemlig och i så fall ange enligt vilken sekretessgrund i rättsakten. Om institutionen beslutade att lämna ut handlingen mot ingivarens vilja skul- le institutionen ge ingivaren tillfälle att ansöka om interimistiska åtgärder vid . hävdade att det borde säkerställas att det skedde en parlamentarisk kontroll av handlingar som vägrats utlämnade från institutionerna genom att ett särskilt parlamentsorgan informerades härom. Kommissionen, som närvarade vid debatten i om det preliminära yttrandet, ställde sig avvisande till de flesta av parlamentets ändringsförslag. En viss acceptans uttalades dock, exempelvis för att reg- lerna skulle gälla andra än EU-medborgare. 8Förhandlingsarbetet före det svenska ordfö- randeskapet 8.1 De allmänna förutsättningarna för förhandlingarna Enligt artikel 255 i EG-fördraget skulle rättsakten om handlingsoffent- lighet antas i enlighet förfarandet i artikel 251, det så kallade medbeslu- Reglerna för detta anger förhandlingsarbetets yttre ra- mar och innebär följande. Kommissionen lägger fram ett förslag för Eu- ropaparlamentet och rådet. Efter att ha inhämtat parlamentets yttrande får rådet med kvalificerad majoritet (minst 62 av totalt 87 röster, jfr artikel 205 i EG-fördraget), om det godkänner alla ändringar i Europaparlamen- tets yttrande, anta det på så sätt ändrade förslaget till rättsakt. inte accepterar parlamentets ändrade förslag skall rådet med kvalificerad majoritet anta en gemensam ståndpunkt. Förfarande går i sådant fall från den fas som betecknas som den första läsningen till den andra läsningen genom följande förfarande. Den gemensamma ståndpunkten delges par- lamentet tillsammans med kommissionens ståndpunkt. i) godkänner parlamentet den gemensamma ståndpunkten, varvid rättsak- ten anses antagen i enlighet med denna ståndpunkt, ii) avvisar den med absolut majoritet, varvid förslaget anses som icke antaget eller iii) med en absolut majoritet föreslår ändringar i den gemensamma ståndpunkten. 2001/02:110 I det sistnämnda fallet skall den ändrade texten lämnas till rådet och kommissionen för yttrande. Om rådet med kvalificerad majoritet godkänner alla parlamentets ändringsförslag anses rättsakten antagen i form av den på så sätt ändrade gemensamma ståndpunkten; rådet skall dock besluta enhälligt om ändringar som kommissionen har avstyrkt. Om rådet inte godkänner alla ändringar skall förlikning inledas mellan rådet och parlamentet. Kommissionen deltar i förlikningskommit- tén och har rollen som medlare mellan de två andra institutionerna. Om förlikningen misslyckas anses den föreslagna rättsakten som icke anta- gen. I ett sådant läge får kommissionen utarbeta ett nytt förslag och be- slutsprocessen börjar om. I det följande beskrivs förhandlingarna som ledde fram till antagandet av förordningen om handlingsoffentlighet. Kommissionen avgav sitt förslag till förordning genom beslut , dvs. i början av det portugisiska ordförandeskapet. Härige- nom inleddes arbete inom ramen för den första läs- ningen att avfatta ett yttrande över förslaget. Yttrandet, som skulle ta formen av ett av parlamentet antaget betänkande, förbereddes i utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter med särskilt bistånd från utskottet för konstitutionella frågor. De båda utskotten utsåg varsin rapportör för frågan. Frågan om rapportörskap blev avklarad först . Formellt sett är rådets roll i denna fas att avvakta parlamentets yttrande för att därefter ta ställning till eventuella ändringsförslag från parlamen- tet, men i praktiken kan inte rådet avvakta till dess med att påbörja dis- kussionerna om sin inställning till förslaget. Förhandlingarna inom rådet påbörjades således under portugisiskt ordförandeskap direkt efter att kommissionen lämnat sitt förslag. Förhandlingarna bedrevs enbart på tjänstemannanivå i den ansvariga rådsarbetsgruppen (Informationsgrup- pen) under ordförandeskap. Diskussionerna ledde fram till ett klargörande av medlemsstaternas inledande ställningstaganden till kom- missionens förslag men inte till konsensus i någon fråga av större vikt. Målet för det franska ordförandeskapet var att rådet skulle enas om en gemensam ståndpunkt, alternativt anta rättsakten . Ett formellt rådsbeslut i något sådant avseende kunde teoretiskt vara möjligt om antagit ett slutligt ytt- rande över kommissionens förordningsförslag. Det franska ordförandeskapet inleddes med ett, enligt svensk uppfatt- ning, olyckligt beslut av rådet om inskränkning av tillämpningsområdet för rådets dåvarande regler om handlingsoffentlighet (rådets beslut 93/731 EG). Rådet beslutade att handlingar som enligt rådets säkerhetsskyddsbestämmelser klassificerats som TRES SECRET/TOP SECRET, SECRET eller CONFIDENTIEL inte skulle omfattas av tillämpningsområdet och att det inte heller skulle få göras hänvisningar i rådets offentliga register till sådana handlingar (rådets beslut /527/EG). Även om rådets förutvarande regler om handlings- offentlighet inte omfattade inkomna handlingar innebar detta beslut en oacceptabel inskränkning av offentligheten hos rådet. och , röstade mot beslutet. såväl Nederländerna11 som Europaparlamentet12 rådet för beslutet inför , för brott mot artikel 255 i EG-fördraget. om tillgång till handlingar från EU:s institutioner. bland annat företrädare för , kommissionen, rådssek- retariatet, allmänheten och medlemsstaterna. ett anförande där hon förklarade den svenska inställningen till förord- ningsförslaget och framförde kritik mot rådets beslut att undanta säker- hetsklassificerade handlingar från tillämpningen av dåvarande regelverk. Under det franska ordförandeskapet fortsatte förhandlingarna om rätts- akten inom rådet på arbetsgruppnivå. Förhandlingar ägde också rum vid två tillfällen i de ständiga representanternas kommitté (Coreper). stod snart klart att det fanns en mängd viktiga frågor i vilka medlemssta- terna hade vitt skilda uppfattningar. De frågor som var svårast att enas om var vilka konsekvenser förordningen skulle ha för nationell lagstift- ning om handlingsoffentlighet, omfattningen av sekretessbegränsningar- na, hanteringen av känsliga handlingar och tredjepartshandlingar samt vilka handlingar som genom definitionen av handlingsbegreppet skulle omfattas av tillämpningsområdet för reglerna. Det franska ordförandeskapet valde att koncentrera sig på vissa pro- blemområden genom att närmare undersöka vad medlemsstaterna ansåg när det gällde några frågor. Frågorna hade formulerats med utgångspunkt från den rapport som ansvariga utskott (utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter) hade utarbetat och som låg till grund för parlamentets preliminära yttrande . Förhandsklassificering, dvs. huruvida institutionerna för varje handling skulle ange om den var hemlig eller inte så snart den är upprät- tad eller inkommen. En sådan förhandsklassificering skulle inte vara helt bindande: Om handlingen hemligstämplats skulle en ny prövning av hur känsligt innehållet var när handlingen begärs utlämnad, men om hand- lingen inte var hemligstämplad kunde den förvägras sökanden endast i Hanteringen av ansökningar om att få del av så kallade känsliga handlingar. Förordningens tillämplighet i medlems- Utlämnande av handlingar från tredje parter. När det gällde frågan om vilka konsekvenser förordningen skulle ha för nationella regler om handlingsoffentlighet diskuterades under det franska ordförandeskapet flera möjligheter. Trots att ingen medlemsstat var intresserad av att arbeta för en allmän harmonisering av offentlig- hetssystemen i de olika länderna var en viktig utgångspunkt bland en majoritet av medlemsstaterna att frågor om utlämnande av handlingar 11 Mål C-369/00 mot rådet. 12 Mål C-387/00 mot rådet. från institutionerna skall behandlas på samma sätt oavsett om handling- arna begärs ut från en medlemsstat eller en institution. stater ansåg att man måste arbeta för en enhetlig tillämpning av reglerna och mot möjligheter till forum shopping. des ofta av dem som ett exempel på att tillämpning av nationella regler kunde leda till stora skillnader i bedömningen jämfört med institutioner- nas tillämpning av sina offentlighetsregler. Lojalitetsplikten i enlighet med artikel 10 i EG-fördraget måste också säkerställas enligt majoritetens uppfattning. Det första alternativet vilket stöddes av och som lades till grund för diskussionen hade som utgångspunkt att bestämmelserna skulle tillämpas endast av institutioner- na och således inte påverka utlämnandefrågor i medlemsstaterna. andra möjligheten var att föreskriva att ansökningar om att få del av handlingar som inkommit till en medlemsstat från en institution skulle hänskjutas till institutionen eller att beslutet i sådana fall skulle fattas av medlemsstaten efter överenskommelse med institutionen. I inledningen av det franska ordförandeskapet fanns en kvalificerad majoritet för ståndpunkten att nationell rätt inte skulle tillämpas när det gällde ansökningar hos medlemsstaternas myndigheter om att få del av handlingar som finns där och som härrör från institutionerna. ändå som en överraskning när en majoritet av medlemsstaterna visade sig föredra att en sådan ansökan skulle vidarebefordras till den institution varifrån handlingen härrör, utom i fall då handlingen redan lämnats ut av institutionen i fråga. Detta innebar att medlemsstaterna överhuvudtaget inte skulle tillåtas att pröva ansökningar om att del av EU-handlingar som finns hos dem, varken med stöd av nationella regler eller genom tillämpning av de materiella bestämmelserna i rättsakten. bland medlemsstaterna (tillräckligt stor för att rösterna sammantaget skulle kunna blockera majoriteten i denna fråga), mobiliserade sig mot en Minoriteten ville hellre diskutera en kompromiss som kunde innefatta att en medlemsstat skulle inhämta ett yttrande från den berörda institutionen, i ljuset av vilket medlemsstaten skulle fatta sitt Till denna minoritet hörde . Det franska ordförandeskapet insåg att frågan inte skulle kunna lösas Efter den avslutande diskussionen i Coreper den 20 drog ordförandeskapet slutsatsen att förutsättningar borde föreligga för rådet att uppnå ett beslut om ett enhetligt system, möjligtvis bestående av någon typ av nationell regeltillämpning med inslag av kon- sultationer med berörda institutioner. Förhandlingarna under det franska ordförandeskapet präglades starkt av diskussionen om hur så kallade känsliga handlingar skulle hanteras. Kommissionens förslag behandlade inte denna fråga överhuvudtaget, men den aktualiserades på grund av rådets beslut (2000/527/EG) den 14 att från tillämpningsområdet för rådets dåvarande bestäm- melser om handlingsoffentlighet undanta vissa handlingar som klassifice- rats enligt rådets säkerhetsbestämmelser. Den svenska inställningen i denna fråga var följande. sig att ett undantag från tillämpningsområdet skulle göras beträffande en hel kategori av handlingar. Det fanns ingen rättslig grund i EG-fördraget 13 Mål T-174/95 mot rådet, 1998, s. I-2289. att undanta handlingar som rör något särskilt område inom någon av de tre pelarna från förordningen. De handlingar som är känsliga och som måste hemlighållas skulle skyddas genom sekretessbestämmelser. En särskild ordning för prövning av utlämnandeärenden kunde emellertid accepteras. När det gällde handlingar som inlämnats av tredje part kunde acceptera att ingivarens klassificering av handlingen var avgö- rande för att handlingen föll inom den kategori som skulle prövas i sär- skild ordning. Det fanns en uttalad vilja bland de flesta andra medlemsstater att ge känsliga handlingar ett särskilt starkt skydd. Majoriteten av medlemssta- terna ville emellertid inte gå så långt som att utesluta dem helt från till- lämpningsområdet för förordningen, förutsatt att garantier gavs genom att kringgärda hanteringen av frågor som rör sådana handlingar med sär- skilda restriktioner. Diskussionen om vilka handlingar som skulle defini- eras som känsliga rörde dels vilka politikområden som skulle omfattas, dels hur klassificeringsbestämmelserna i institutionernas regler om sä- kerhetsskydd skulle påverka definitionen. En särskild fråga var i vilken utsträckning den som lämnade in en känslig handling till en institution skulle ha möjlighet att påverka beslutet huruvida den skulle lämnas ut från institutionen. Vidare diskuterades om referenser till känsliga hand- lingar skulle finnas i de offentliga registren. Vid slutet av det franska ordförandeskapet återstod de flesta av dessa frågor att lösa. Tredjepartshandlingar, dvs. handlingar som lämnats in av en tredje part till en institution, blev föremål för särskilda diskussioner. En utgångs- punkt var förklaring 35 till Amsterdamfördraget, enligt vilken medlems- staterna i förhållande till rådet och kommissionen skulle ha rätt att begära att handlingar som lämnades in till en institution från dem inte skulle lämna ut. På grund härav och fokuseringen kring känsliga handlingar, kom det under det franska ordförandeskapet att inom rådet utmejslas skilda uppfattningar när det gällde olika typer av tredjepartshandlingar. En klar majoritet föredrog att låta tredje part alltid ha vetorätt när det gällde om handlingen skulle lämnas ut eller inte. Många medlemsstater kunde emellertid tänka sig att när det gällde andra tredjepartshandlingar än känsliga handlingar och medlemsstatshandlingar skulle något slags konsultationsförfarande kunna ersätta vetorätten. När det gällde förslaget om förhandsklassificering i enlighet med Eu- ropaparlamentets preliminära yttrande ansåg rådets majoritet att en obli- gatorisk systematisk klassificering av alla handlingar inte var en lämplig lösning. var helt emot en sådan ordning eftersom det skulle strida mot principen att en självständig bedömning skall göras i varje enskilt ärende om utlämnande av en handling. En av de svårare frågorna inom rådet rörde vilka sekretessundantag som skulle tillåtas och hur skaderekvisiten skulle vara utformade. En avvägning måste också ske när det gällde förhållandet mellan vad som skulle utgöra reglernas tillämpningsområde och vad som skulle kunna undantas genom sekretess. Diskussionen inom rådet under det franska ordförandeskapet syftade å ena sidan till att klargöra vilka handlingar som per definition skulle ingå i tillämpningsområdet såsom upprättade handlingar med undantag för sådant som borde betraktas som arbetsma- terial. Å andra sidan skulle avvägas i vilken utsträckning interna hand- lingar skulle kunna innehållas genom sekretessbestämmelser. Enighet rådde om att vissa intressen måste skyddas genom sekretess- Skr. 2001/02:110 undantag, exempelvis personlig integritet, ekonomiska intressen och vis- sa allmänna intressen, som internationella relationer och allmän säkerhet. En majoritet förespråkade ett starkt skydd för överträdelseförfaranden och rättstjänstutlåtande som särskilda skyddsintressen. Undantagen skul- le vara villkorade av att ett utlämnade kunde eller skulle undergräva skyddet för ett av skyddsintressena. Effektiviteten i beslutsfattandet angavs som ett särskilt skyddsintresse i kommissionens förslag. Diskussionen under det franska ordförandeska- pet om utformningen av detta hängde nära samman med definitionen av de handlingar som skulle falla inom tillämpningsområdet för förordning- en. En majoritet ville se ett skydd för beslutsprocessen kopplat till ett undantag i definitionen av handlingar för handlingar som ännu inte fär- digställts eller som syftade till interna preliminära diskussioner inom in- stitutionen. En av svårigheterna för det franska ordförandeskapet var att Europa- parlamentet dröjde med sitt yttrande över kommissionens förslag. Detta dröjsmål försvårade arbetet med att försöka jämka de båda institutioner- nas ståndpunkter. När parlamentets yttrande väl antogs var det endast av preliminär karaktär. Därmed omöjliggjordes för rådet att formellt anta en gemensam ståndpunkt. Eftersom tiden var knapp stod det klart att den första läsningen av förslaget inte skulle hinna avslutas . 9 Det svenska ordförandeskapet De allmänna förberedelserna för det svenska ordförandeskapet påbörjades . När det gällde rättsakten om handlingsoffentlighet kunde en närmare konkret planering av arbets- programmet göras först när det stod klart i vilket skede av förhandlingar- na frågan ungefärligen skulle befinna sig när ordförandeskapet började . Den förstod att det var troligt att skulle få komma att leda förhandlingarna i och med att kommis- sionens förslag lades så sent som .