prop · GP03102 · 2002-04-17 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2001/02:102 Utvecklingen inom den kommunala sektorn Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur ekono- min och verksamheten i kommuner och landsting har utvecklats de se- naste åren. Redovisningen baseras i huvudsak på rapporter från sektorsmyndigheterna m.fl. Redovisningen av den ekonomiska utvecklingen innefattar i huvudsak utvecklingen av kommunsektorns andel i samhällsekonomin och av sektorns finansiella sparande, resultatutvecklingen för kommuner och landsting samt kommunala koncerner, sysselsättningsutvecklingen, kom- munala entreprenader och köp av verksamhet samt effekter av det utjäm- ningssystem som infördes . Vidare presenteras hur kostnaderna för- delas mellan olika kommunala verksamheter 2000. Redovisningen av utvecklingen i den kommunala verksamheten om- fattar i första hand de obligatoriska verksamheterna skola, vård och om- sorg. Redovisningen syftar till att beskriva hur dessa verksamheter ut- vecklas i förhållande till de nationella mål som riksdag och regering har formulerat. Redovisningen omfattar i huvudsak förhållandena t.o.m. verksamhets- . De årtal som redovisas kan variera mellan olika verksamhets- områden, bl.a. beroende på hur den offentliga statistiken samlas in. Det förekommer även skilda möjligheter för de olika verksamhetsområdena att redovisa graden av måluppfyllelse. Den kommunala ekonomin ................................................ De kommunala verksamheterna ......................................... 1.3Ledning, uppgifter och organisation samt 2.2Kommunsektorn utgör en betydande del av Försämrat resultat i kommunsektorn 2001....................... 2.4Störst kostnadsökning inom utbildning, äldre- och handikappomsorg och vård .............................................. 2.5Kommunala företag ger kommunerna olika för- Resultatet i enskilda kommuner och landsting................. Kommunala köp av verksamheter fortsätter att öka......... Jämn inkomstfördelning mellan länen ............................. 2.10Särskilda insatser viktiga för att hjälpa de ekonomiskt svagaste kommunerna och landstingen............................ Individ- och familjeomsorg.............................................. Barn- och ungdomsvård ................................. Barnomsorg, skola och vuxenutbildning ........................................ Förskola och skolbarnsomsorg......................................... Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom ........... Vuxenutbildning för utvecklingsstörda........ Svenskundervisning för invandrare ............. Ledning, uppgifter och organisation samt demokrati. Vissa övriga verksamheter............................................................ Kollektivtrafik och färdtjänst ......................................... Kommuner och landsting utgör en betydande del av samhällsekonomin. Kommunsektorns utgifter motsvarade av BNP 2001, varav utgjordes av konsumtion. Preliminära uppgifter från SCB avseende kommunernas resultat visar på ett positivt resultat på , vilket är en förbättring med jämfört med . 198 kommuner räknar med att ha ett positivt resultat eller ett nollresultat 2001 jämfört med 177 kommuner 2000. Om extraordinära poster exkluderas blir resultatet sammantaget för kommunerna 2001, att jämföra med 2000. Landstingen redovisade 2001 sammantaget ett negativt resultat på , vilket är en förbättring med jäm- fört med 2000. Exkluderas de extraordinära posterna blev underskottet 2001. Hälften av landstingen uppvisar ett positivt resultat inklusive extraordinära poster. Det sammanlagda resultatet för kommun- och landstingssektorn för- sämrades med 2001 före extraordinära poster, trots en kraftig ökning av skatteintäkterna. Det förklaras främst av en kraftig ökning av nettokostnaderna. ökade nettokostnaderna år- ligen med ca . ökade de med ca . Kommunernas resultat före extraordinära poster på koncernnivå, dvs. inklusive de kommunala företagen, uppgick till . Detta är en klar förbättring jämfört med resultatet , som var . Kommunala köp av verksamhet fortsätter att öka, och utgjorde av kommunernas totala driftskostnader 2000. Efter att ha minskat har antalet anställda i kom- muner och landsting ökat . Eftersom kommunerna i ökande utsträckning köper verksamhet på entreprenad är ökningen troligen större än vad som framgår av sysselsättningsstatistiken. Antalet hel- och del- tidsanställda i kommuner och landsting uppgick till en miljon personer. Omräknat till årsarbetare var antalet anställda 822 000. Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika vill- kor för hela befolkningen. Den sammantagna bilden av förhållandena inom hälso- och sjukvården kännetecknas bland annat av en god medicinsk kvalitet, upplevda brister vad gäller tillgängligheten och svårigheter att rekrytera och behålla legitimerades ett rekordstort antal läkare. har det skett en ökning med ca 20 500 årsarbetskrafter inom landstingens hälso- och sjukvård. Trots detta fortsätter mängden vakanser Skr. 2001/02:102 att vara stor. Antalet anmälningar till hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd var 2000 samma som . Trots att antalet anmälningar ökat generellt , har antalet anmälningar som lett till påföljd varit i stort Ett generellt problem i vården är att det råder brist på vetenskaplig kunskap om nytta och risker med många vård- och behandlingsinsatser. Bristen på hållbart vetenskapliga underlag innebär bland annat ett all- varligt praktiskt hinder för öppna, rationella prioriteringar i vården. Psykiatrireformen som genomfördes har inneburit att många psykiskt funktionshindrade har fått ett betydligt bättre liv. en grupp människor som inte har fått sina villkor förbättrade då de inte fått tillgång till ett eget boende eller ett boende under hemlika former. De totala kostnaderna för hälso- och sjukvården uppgick till I denna summa ingår bl.a. hushållens konsumtion av hälso- och sjukvård, läkemedel och sjukvårdskostnader. uppgick till 2000. månen uppgick till , en ökning med nära 7 Det skrivs ut en större mängd läkemedel till kvinnor, men kostnaden per förskrivet läkemedel är högre för män än för kvinnor. Det övergripande målet för är att främja människors ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. Andelen äldre som får hjälp i ordinärt och särskilt boende har varit i stort De utökade resurserna som har tillkommit i verksamheterna vård och omsorg har främst gått till äldre med omfattande vårdbehov. Liksom föregående år råder brist på platser inom särskilda boendeformer. Detta medför att personer som fått bifalls- beslut får vänta på verkställighet och att personer som bedöms ha behov ändock får avslag på ansökningar om plats i särskilt boende. inom äldreomsorgen har ökat, men det finns ett fortsatt och länsstyrelsernas tillsyn visar att det pågår ett omfattande utvecklingsarbete inom den kommunala äldreomsorgen. Kostnaderna för äldreomsorgen uppgick till ca 67 miljarder kronor, en ökning med . Hälften av kommunerna saknar fortfarande ett handikappolitiskt pro- Enligt den nationella handlingsplanen för handikappolitiken bör arbetet med att skapa ett tillgängligt arbete prioriteras. brister det dock fortfarande i detta avseende, särskilt för barn med Resultaten av länsstyrelsernas tillsyn visar att det finns Skr. 2001/02:102 stora brister i kommunernas sätt att sköta handläggningen och doku- mentationen i utredningar och beslut som rör enskilda personer. Antalet verkställda domar och icke verkställda kommunala beslut ligger på samma nivå som . Kostnaderna för handikappomsorgen uppgick till . Såväl antalet bidragshushåll som kostnaderna för socialbidrag fortsätter att minska. Även antalet hushåll för långvarigt socialbidragstagande har minskat. Den genomsnittliga bidragstiden var , den- samma som . En orsak bakom denna utveckling är det förbättrade arbetsmarknads- läget. Resultatet innebär att antalet biståndshushåll och mot- tagare nästan är nere på samma nivå som 1991. Utredningstiden för barnavårdsutredningar har förkortats, men varierar mellan kommunerna. Samtal med barnen själva under utredningarna blev vanligare , även om barnets inställning sällan doku- menteras. Barnperspektivet har fått visst genomslag. Andelen öppenvårdsinsatser för missbrukare var av samt- liga vårdinsatser 2000. Ingen förändring har skett jämfört med de föregående åren. Det är inte känt vad utvecklingen sammantaget innebär för den enskilde missbrukaren. Både det tunga missbruket och ung- domars erfarenhet av narkotika ökade . En fördubbling har skett av elever 9 som har prövat narkotika. Kostnaderna för individ- och familjeomsorgen uppgick till sammanlagt , varav 9,5 miljarder avsåg försörj- ningsstöd. Detta är oförändrat jämfört med , men en minskning med i fasta priser vad avser det ekonomiska biståndet. Förskola, skola och vuxenutbildning Behovstäckningen inom förskolan är god även 2001. Antalet inskrivna barn i förskolan var oförändrat jämfört med , dock ökade antalet in- skrivna barn i fritidshemmen. Andelen inskrivna barn fortsätter att öka och uppgick . Den totala kostnaden för barnomsorgen uppgick till , vilket är en ökning med jämfört med . Avgiftsfinansieringsgraden inom förskolan fortsatte att öka, och upp- gick för riket i genomsnitt. Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom Skr. Förskoleklassen är en egen skolform för 6-åringar. Antalet inskrivna i förskolan uppgick till 99 013 Andelen inskrivna var oförändrat vid Antalet lärare per 100 elever uppgick /, en ökning . Den totala kostnaden för förskole- klassen uppgick till . Antalet elever i 1 059 122. Andelen elever som gick ut med behörighet att läsa ett nationellt program på gymnasieskolan uppgick till , oförändrat jämfört med . Andelen elever som nått målen för godkänt i alla ämnen sjönk 2001 och uppgick till . var samma andel och 1999 . Kostnaden för den kommunala grund- skolan uppgick till varav de fristående grund- skolornas andel utgjorde , en ökning respektive . lämnade av eleverna år 3 i gymnasieskolan med slutbetyg, en minskning jämfört med . Av dessa hade behörighet för universitets- och högskole- studier, en ökning jämfört med . Kostnaden för gymnasieskolan uppgick till , en ökning med . Antalet elever i särskolan fortsätter att öka. har antalet elever ökat , att jämföra med 10 procents ökning inom . Kostnaden för särskolan uppgick till , en minskning . Det totala antalet studerande i vuxenutbildning fortsätter efter en ökning att minska. Antalet elever minskade /01 jämfört med föregående läsår. Andelen studerande ökade dock. Andelen studerande som avbryter sina studier har fortsatte öka inom den grundläggande vuxenutbildningen, medan avhoppen har blivit färre inom påbyggnadsutbildningen. Studerande inom gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning slutförde sina studier i högre grad än studerande inom grundläggande vuxenutbildning. Många studerande inom grundläggande vuxenut- bildning har individuella mål med sina studier på en lägre nivå än vad som ger betyg vid kursens slut vilket kan förklara vissa av studie- avbrotten. Den kommunala vuxenutbildningen har utvecklats mot en ökad individualisering och flexibilitet och därmed också ökat möjligheterna för personlig måluppfyllelse. Den totala kostnaden för vuxenutbildning uppgick till , oförändrat jämfört med . Antalet studerande i sfi var 37 322 under /01. Jämfört med föregående läsår innebär det en ökning . Kommunernas totala kostnader för sfi 2000 har ökat med ca jämfört med , vilket är en ökning . anordnar svenska för invandrare i egen regi, oftast i anslutning till den Andelen kommuner som lägger ut verk- Skr. 2001/02:102 samheten på annan anordnare, t.ex. folkhögskola eller studieförbund fort- sätter att öka svagt. 1.3Ledning, uppgifter och organisation samt demokrati skedde inga förändringar i antalet kommuner och landsting, utan antalet uppgår liksom 2000 till 289 kommuner och 20 landsting. har regeringen beslutat att bryts ut ur kommun och bildar en egen kommun fr.o.m. . Samverkan sker inom så gott som alla verksamhetsområden. Mer- parten av den samverkan som bedrivs görs så inom mindre reglerade former som projekt, nätverk och avtal. Antalet kommunalförbund upp- gick 2000 till ca 60. Enligt verkar det inte som om andelen förtroendevalda på nivå som väljer att hoppa av sitt uppdrag under pågående mandatperiod har ökat . Vad som däremot ökat markant är den totala omsättningen av förtroende- valda. Till stor del kan denna ökning emellertid hänföras till avgångar i samband med valen och inte . hade 51 kommuner ett eller flera medborgarkontor, dvs. en organisation vars huvuduppgift är att lämna medborgarna personlig service inom flera förvaltningsområden. När det gäller det totala antalet medborgarkontor i landet har det inte skett någon större för- ändring . I 22 kommuner respektive sex landsting fanns det en servicedeklaration eller en serviceförbindelse som redo- visar kommunens service inom flera av kommunens eller . I 33 kommuner respektive sex landsting fanns en fastställd rutin för att samla in, pröva och dokumentera klagomål på kommunens eller service som gäller inom flera förvaltningar. Mål för den kommunala ekonomin Det övergripande målet för den kommunala ekonomin anges i kom- munallagen. Kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hus- hållning i sin verksamhet. I förarbetena till lagen anges exempel på vad som är att anse som god ekonomisk hushållning. I normalfallet är det inte god ekonomisk hushållning att ta lån för att täcka löpande kostnader. Vidare bör försäljningsmedel för anläggningstillgångar användas till nya investeringar eller för att betala på lån. Det balanskrav som trädde i kraft innebär att kommuner och landsting skall upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår) så att intäkterna överstiger kostnaderna. Om kostnaderna för ett visst år överstiger intäkterna skall det negativa resultatet motsvaras av ett minst lika stort sammanlagt positivt resultat de närmast följande två åren. Målet för utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner, från vilket merparten av statsbidragen till kommuner och landsting utgår, är att skapa goda och likvärdiga förutsättningar för kommuner och landsting att uppnå de nationella målen inom olika verksamheter. Det kommunala utjämningssystemet är ett av de viktigaste in- strumenten som staten har till sitt förfogande för att alla kommuner respektive landsting skall tillförsäkras likvärdiga ekonomiska förutsätt- ningar för att bedriva sin verksamhet, oberoende av invånarnas inkomster och kommunens eller strukturella förhållanden. 2.2Kommunsektorn utgör en betydande del av samhällsekonomin Kommunsektorn, dvs. kommuner och landsting, utgör en betydande del av samhällsekonomin. Sektorns utgifter motsvarade 2001 av BNP, varav utgjorde kommunala konsumtionsut- gifter. ökade sektorns BNP-andel jäm- fört med 2000. Den kommunala konsumtionen som andel av BNP var 2001 i stort sett tillbaka på samma nivå som 1980, (dia- gram 2.1). Variationerna återspeglar såväl förändringar i den kommunala konsumtionen som i BNP. Eftersom kommunsektorns BNP-andel mäts i löpande priser har både pris- och volymutvecklingen betydelse. Som exempel kan nämnas att ökningen av andelen 1990, med 0,7 pro- centenheter, främst beror på kraftigare löne- och prisstegringar i kom- munsektorn jämfört med andra sektorer detta år. Även de kraftiga sväng- ningarna i BNP-andelen åren 199193 kan främst förklaras av stora skill- nader i löne- och prisutvecklingen mellan kommunsektorn och övriga sektorer. Åren 199495 när samhällsekonomin började återhämta sig blev den kommunala konsumtionen oförändrad. Åren 19972000 har präglats både av en förhållandevis god samhällsekonomisk tillväxt och av en Skr. 2001/02:102 stark tillväxt. Den kraftiga ökningen av andelen 1998 beror främst på landstingens övertagande av kostnadsansvaret för läkemedels- förmånen från staten. Diagram 2.1 konsumtion som andel av BNP Utvecklingen i fasta priser ger en delvis annorlunda bild. Under 1980- talet växte den kommunala konsumtionen realt något snabbare än BNP. över hela perioden 19802001 har den kommunala konsumtionen realt växt långsammare än BNP. I början av 1990- talet skedde ett trendbrott. Den kommunala konsumtionen minskade något i fasta priser, främst till följd av en sämre skatteunderlagstillväxt, minskade statsbidrag och ökade socialbidragskostnader. ökade de kommunala konsumtionsutgifterna i fasta priser med 1,9 pro- cent. 2000 var ökningen . Diagram 2.2 Real utveckling av BNP och konsumtion Förändring i fasta priser, index 1980=100 ökade medelutdebiteringen med . Därefter har ökningstakten dämpats. har staten vidtagit åtgärder för att motverka skattehöjningar, åren 199193 genom skattestopp enligt lag, 1994 genom tillskott till de som inte höjde skatten och åren 199799 genom indragningar av statsbidrag för de som höjde skatten. 2.3Försämrat resultat i kommunsektorn 2001 Det balanskrav som trädde i kraft innebär att kommuner och lands- ting skall upprätta en budget så att intäkterna överstiger kostnaderna. Om kostnaderna för ett visst år överstiger intäkterna skall det negativa resultatet motsvaras av ett minst lika stort sammanlagt positivt resultat de närmaste två följande åren. Landstingen har sammantaget redovisat ett negativt resultat på ca (diagram 2.3). Kommunernas positiva resultatutveckling bröts 2001 då resultatet försämrades med ca jämfört med . Diagram 2.3 Resultatutvecklingen för kommuner respektive landsting. Resultat före extraordinära poster, miljarder kronor i löpande priser Även om kommunerna sammantaget redovisar ett positivt resultat finns det enskilda kommuner som redovisar underskott (se även avsnitt 2.6). Diagram 2.4 visar det sammanlagda underskottet för de kommuner och landsting som redovisat underskott respektive år. var de sammanlagda underskotten i såväl kommuner som landsting ca . Därefter har det sammanlagda underskottet i kom- munerna minskat till ca . Antalet kommuner med under- skott har minskat som det genomsnittliga underskottet i de aktuella kommunerna mätt i kronor per invånare har minskat. Det sammanlagda underskottet i landstingen har minskat till ca . Antalet landsting med underskott har minskat, men det genom- snittliga underskottet i de aktuella landstingen mätt i kronor per invånare har ökat. svarar för det största underskottet 2001, både i absoluta tal och räknat per invånare. Diagram 2.4 Kommun- respektive landstingssektorns underskott Resultat före extraordinära poster, miljarder kronor i löpande priser I tabell 2.1 redovisas kommunernas och landstingens resultaträkning för åren 19992001. För kommunerna har de extraordinära posterna bidragit till att förbättra resultatet relativt kraftigt. De extraordinära posterna kan t.ex. bestå av en realisationsvinst i samband med en försäljning av en fastighet eller ett kommunalt bolag. Resultatet inklusive de extraordinära posterna, dvs. årets resultat, förbättrades med 2001 för kommunerna. För landstingen har dessa poster däremot haft en marginell betydelse. Tabell 2.1 Kommunernas respektive landstingens samlade resultaträkningar -253,7 -263,4 -280,2 -116,2 -122,6 -131,5 -0,4 Resultatet före extraordinära poster -5,1 -3,8 -3,4 -0,3 -0,1 -0,1 -5,4 -3,9 -3,5 Anm. Resultaträkningarna avseende kommunerna är preliminära 1) Inklusive momsavdrag Diagram 2.5 visar resultatförändringen i kommunerna respektive lands- tingen åren 19972001 uppdelat i olika komponenter. Tillväxten i skatte- intäkterna har ökat kraftigt . Som lägst ökade de 1997 med ca och som mest 2001 med ca . Dessa stora skillnader beror främst på variationer i skatteunder- laget, men även periodiseringseffekter till följd av redovisningsreglerna har haft en viss betydelse. kunde resultatet trots en svag intäkts- ökning hållas oförändrat p.g.a. en återhållsam kostnadsutveckling. Åren därefter har kostnaderna ökat i en snabbare takt. staten höjt de generella statsbidragen successivt och även skjutit till medel i form av tillskott till skatteintäkterna (200-kronan). 2001/02:102 av statsbidragen 1999 framgår dock inte av diagrammet då kommunerna och landstingen fick ett tillfälligt extra bidrag som är redovisad som en intäkt 1998. Det tillfälliga bidraget syftade till att kompensera kommun- sektorn för den svaga skatteunderlagsutvecklingen . har en rad ekonomiska regleringar gjorts mellan staten och kommunsektorn till följd av olika reformer. Kompensationen till löntagarna 200001 för egenavgifterna kombinerat med ett reducerat grundavdrag har t.ex. medfört att det kommunala skatteunderlaget, och därmed skatteintäkterna, har ökat. För att reglera detta har det generella statsbidraget minskats i motsvarande mån. Regleringar har även gjorts i samband med att kommunerna har ålagts nya uppgifter etc. Effekten av dessa regleringar har rensats bort i diagrammet för att åskådliggöra den underliggande utvecklingen. De generella statsbidragen har i diagrammet även reducerats med den årliga ökningen av momsavgiften. Trots en gynnsam intäktsutveckling försämrades det sammanlagda resultatet i sektorn något 2001, vilket kan förklaras av de kraftiga kostnadsökningarna detta år. Åren 19982000 ökade nettokostnaderna med ca . ökade nettokostnaderna med ca . Diagram 2.5 Resultatförändring i kommunsektorn och dess komponenter Resultat för extraordinära poster, årlig förändring, miljarder kronor i löpande priser Beräkningarna avseende 2001 är preliminära 2.4Störst kostnadsökning inom utbildning, äldre- och handikappomsorg och vård Diagram 2.6 visar utvecklingen av nettokostnaderna för kommunernas största verksamhetsområden. Sammantaget svarar dessa för av de totala nettokostnaderna. har utbildning och äldre- och handikappomsorg ökat, medan barnomsorgen minskat som andel av Äldre- och handikappomsorgen, som svarar för av nettokostnaderna, har haft den kraftigaste netto- Skr. 2001/02:102 kostnadsökningen . Kostnaderna för utbildning, av nettokostnaderna, har ökat i samma takt som äldre- och handikappomsorg, dvs. med i löpande priser. Ökningstakten när det gäller kostnaderna för barnomsorgen, av nettokostnaderna, har dämpats , främst p.g.a. ett minsk- ande antal barn i förskoleåldrarna. Minskningen 1998 beror dock främst på att förskoleklassen (den f.d. 6-årsverksamheten) fördes över från barn- omsorgen till utbildningsverksamheten. Individ- och familjeomsorgen, som utgör av netto- kostnaderna, ökade relativt kraftigt , bl.a. till följd av stigande arbetslöshet och ökade kostnader för flyktingmottagning. Där- efter har kostnadsutvecklingen stabiliserats. Diagram 2.6 Kostnadsutveckling för några av kommunernas verksamhets- områden Nettokostnader, miljarder kronor i löpande priser Källa: Vad kostar verksamheten i din kommun, och Hälso- och sjukvård är den dominerande verksamheten inom landstingen och utgör av landstingens totala kostnader. Diagram 2.7 visar hur kostnaderna för olika delar inom hälso- och sjukvården har utveck- lats . Kostnaderna har ökat kraftigast inom primärvården, med i löpande priser, . Kostnadsöknings- takten inom läns- och regionsjukvården har dock tilltagit medan kostnaderna har ökat i en jämnare takt över hela perioden inom primärvården. Nettokostnaderna för tandvården har legat i det närmaste still . Kostnaderna för läkemedel har ökat med i genom- snitt åren 19942000. som redovisas i diagram 2.7 ökade kostnaderna emellertid i genomsnitt. Det beror på att ändringar i förmånssystemet orsakade en hamstring av läkemedel 1996 vilket tillfälligt ökade kostnaderna detta år. Året därefter sjönk kostnaderna tillbaka . Diagram 2.7 Kostnadsutveckling för några av landstingens verksam- Skr. 2001/02:102 hetsområden Nettokostnader, miljarder kronor i löpande priser 2.5Kommunala företag ger kommunerna olika förutsättningar En stor del av kommunernas verksamhet bedrivs i andra juridiska former än kommunala nämnder och förvaltningar. För att få en helhetsbild av en kommuns verksamhet och ekonomi är det angeläget att studera även de kommunägda företagen.