prop · GP03126 · 2002-03-18 00:00:00 — Den teoretiska utgångspunkten för medlingen är att gärningsmannen skall ges tillfälle att förstå och ta ansvar för brottets konsekvenser. Vidare skall brottsoffret ges tillfälle att bearbeta sin upplevelse och närsamhället stärka sin sociala kontroll. BRÅ gör i slutrapporten vissa bedömningar som redovisas i det följande. Det finns goda skäl att tro att utvecklingen av medlingsverksamheten kommer att fortsätta i landet oavsett lagstiftning. Det är dock lämpligt att organisera medlingsverksamhet i kommunernas socialtjänst, men frikopplad från övrigt arbete inom . Åklagarna och polisen behöver ett tydligare regelverk för hur man skall förhålla sig till medlingsverksamhet. Utan stöd och aktivt samarbete från rättsväsendets sida, främst åklagare och polis, är det svårt för projekten att få full legitimitet och genomslagskraft. Det är viktigt att medlingsbegreppet och verksamhetens syften tydligt definieras. I eventuell lagstiftning bör syftena att minska återfall i brott och brottsoffers lidande understrykas. Det är viktigt att de som bedriver medlingsverksamhet har kunskap om bl.a. brottsoffers reaktioner och behov. Om medling organiseras inom är det därför viktigt med kompetensutveckling. Medling som åtgärd med anledning av brott Regeringens bedömning: Medling är en åtgärd som bör användas i större utsträckning, främst vid ungdomsbrott. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig delar Riksåklagaren () är positiv till att kommunerna skall ha möjlighet att sörja för att medling kan erbjudas Prop. 2001/02:126 unga lagöverträdare och dem som utsatts för brott som begåtts av dessa RÅ konstaterar att en medling med detta syfte och som genomförs på det sätt som föreslås i betänkandet sannolikt leder till vissa positiva effekter för såväl gärningsman som brottsoffer. I bästa fall kan medlingen enligt RÅ också föra med sig att gärningsmannen når sådana insikter om konsekvenserna av sitt handlande att han avhåller sig från fortsatt brottslighet. Förslaget innebär därför enligt RÅ i denna del ett väl motiverat komplement till de straffrättsliga åtgärder som följer på ett brott. kommun och kommun anser, utifrån gjorda erfarenheter, att medling är en lämplig åtgärd vid ungdomsbrott. De har vidare funnit att medling även kan komma i fråga för ungdomar som tidigare begått flera brott, men konstaterar att medlingen då bör kompletteras med andra former av påverkansprogram, rehabiliterande insatser eller familjerådslag. kommun framför att en positiv inverkan har visats även på brottsoffret. kommun anser att det är en brist att man inte vetenskapligt har kunna påvisa att medling som metod är lyckosam i att förhindra en kriminell karriär. Skälen för regeringens bedömning Gärningsmännens upplevelser av medling BRÅ:s undersökning av gärningsmännens upplevelser av medling visar att medling i de allra flesta fall påverkar gärningsmannen på ett positivt sätt, särskilt när brottsoffret har varit en privatperson. Av undersökningen framgår bland annat att gärningsmännen genom medlingen har fått ökad insikt om konsekvenserna av sina brott och att de efter medlingen har haft en mindre konfliktfylld inställning till offret. Även vid de studiebesök som utredningen har genomfört har framförts att medling har haft en gynnsam inverkan på de unga gärningsmännen. Regeringen delar därför utredningens bedömning att det får anses klarlagt att medling kan ha en positiv effekt på i vart fall unga lagöverträdare och att detta gäller inom ramen för både rättsväsendets och verksamhet. Brottsoffrens upplevelser av medling Utredningen har konstaterat att brottsoffren under försöksverksamheten har getts en betydelsefull roll och att deras intressen har beaktats. BRÅ:s rapport om brottsoffrens upplevelser av medling får anses visa att flertalet av brottsoffren upplever medlingsmötet som positivt. Detta gäller särskilt dem som i egenskap av privatpersoner har varit utsatta för brott. Dessa brottsoffer har känt sig delaktiga i medlingen och har fått stort utrymme att framföra sin åsikter. De har inte upplevt medlingsmötet som traumatiskt eller påfrestande. Vidare har de erfarit ett övertag och en säkerhet vid medlingen. Som har nämnts (se föregående avsnitt) visar även internationella studier att brottsoffer har positiva upplevelser av medling med anledning av brott. Det bör dock beaktas att det internationellt vanligen är svårare för brottsoffren att föra en skadeståndstalan i samband med brottsmålsprocessen än i och att medling därför i många länder ses som ett sätt att snabbt och enkelt få ersättning för de skador som brottet orsakat. Utredningen har också pekat på att det vid flera av de studiebesök som utredningen har gjort vid olika medlingsverksamheter har framkommit att de medlingsansvariga från början såg medling som en åtgärd för de unga gärningsmännen, men efterhand upptäckte vilken väsentlig roll brottsoffren har i medlingsprocessen och hur viktigt det är att förbereda och behandla dessa på ett bra sätt. Det har också framhållits från vissa projekt att de numera anser att medlingen är till lika mycket för brottsoffren som för gärningsmännen. En slutsats som utredningen har dragit är att medling vid allvarligare brott ofta är till mer för brottsoffren än för gärningsmännen. Framför allt om brottsoffret har drabbats av brottet som privatperson. Av de skäl som ovan har angivits finner regeringen att medling i många fall kan vara positivt för brottsoffret. Sammanfattningsvis kan konstateras att såväl BRÅ:s utvärdering av försöksverksamheten som internationella undersökningar visar att medling kan ha en positiv inverkan på både gärningsmän och brottsoffer. Utredningen har för sin del gjort samma bedömning. därför att medling är en metod som, i vart fall vid ungdomsbrott, bör användas i större utsträckning i än som sker . Utgångspunkter för att i regi av staten eller en kommun anordna medling med anledning av brott Vissa omständigheter förknippade med medling måste särskilt beaktas vid bedömningen om och i vilken utsträckning det är lämpligt att använda medling med anledning av brott. Ett medlingsförfarande bygger på att både gärningsman och brottsoffer Utredningen framför att brottsoffer av olika skäl kan känna sig tvingade att delta, att det är en risk att de upplever medlingen som en ytterligare kränkning samt att det kan finnas risk att även unga gärningsmän känner sig tvingade in i ett förfarande som de egentligen inte förstår eller vill delta i. En annan risk som påpekas är att vissa gärningsmän ställer upp på medling endast för att de räknar med att då få en mildare behandling i rättsligt hänseende, vilket gör att syftet med medlingsförfarandet kan förfelas. Dessa farhågor har också framförts i Regeringen har förståelse för detta. Medlingsverksamheten måste därför utformas så att framför allt brottsoffren, men även gärningsmännen, känner att de har en verklig möjlighet att vägra att delta och att parterna är väl informerade och förberedda vid medlingsmötet. De vägledande syftena för medling som bedrivs i statlig eller regi bör vara att den skall leda till en ökad insikt hos gärningsmannen om brottets konsekvenser och att den skall ge brottsoffret en möjlighet att bearbeta sina upplevelser av brottet. skall vara att minska de negativa följderna av brottet. utesluter inte att även andra syften med medling kan uppfyllas, t.ex. att rättsväsendet kan avlastas genom ett medlingsförfarande. brukar framhållas är att medling skall ha en brottsförebyggande effekt Prop. 2001/02:126 genom att minska risken för att gärningsmannen återfaller i brott, (se vidare avsnitt 9). Även om någon minskning av de ungas brottslighet inte kan sägas vara vetenskapligt visad, har medling enligt regeringens uppfattning många andra fördelar som gör att metoden måste anses värdefull. Mot denna bakgrund föreslår regeringen i avsnitt 8 införandet av en lag om medling med anledning av brott. Lagen är tillämplig på medlingsverksamhet som bedrivs i eller statlig regi. Sådan medlingsverksamhet anordnas sannolikt främst inom kommunernas socialtjänst, kriminalvården eller polisen. Som framgår av avsnitt 7 avser regeringen att genom olika åtgärder stödja medlingsverksamhet, bl.a. genom finansiellt bidrag i vissa fall. Familjerådslag uppvisar många likheter med medling för unga lagöverträdare, men även skillnader. Deltagandet är frivilligt för både gärningsman och brottsoffer. Ett familjerådslag kan dock hållas även utan brottsoffrets medverkan. Syftet med familjerådslag för ungdomar som har begått brott är att engagera den unges föräldrar, släkt och andra i det privata nätverket för att förhindra fortsatt brottslighet och komma till rätta med övriga problem i den unges livssituation. Den utvidgade familjen får härigenom ett ökat ansvar och dess idéer och resurser tas till vara. Familjerådslag har prövats i två projekt i med olika inriktning. I det ena projektet prövades familjerådslagsmodellen, med inslag av medling, primärt för ungdomar som hade begått brott. Projektet, som genomfördes i Svenska Kommunförbundets regi, pågick i tio kommuner. Enligt en utvärdering av projektet är erfarenheterna goda. Det synes som om denna typ av familjerådslag kan vara positiv för unga lagöverträdares rehabilitering. Enligt regeringens bedömning är underlaget för den nämnda utvärderingen (cirka 40 rådslag, varav 17 med brottsoffermedverkan), emellertid alltför litet för att man skall kunna dra några mer långtgående slutsatser. Familjerådslag kan framstå som särskilt lämpligt när den unge har en svår social situation. Det kan även vara lämpligt, såsom anges i utvärderingens slutsatser, att hålla familjerådslag om den unge återfaller i brott efter att ha deltagit i vanlig medling. Detta är dock en fråga som måste bedömas i varje särskilt fall. Medling och familjerådslag är metoder som enligt regeringens bedömning kan komplettera varandra. Ett medlingsmöte kan även ha inslag av familjerådslag genom att andra personer än vårdnadshavare kan närvara, om det är lämpligt och förenligt med syftet med medlingen (se avsnitt 16). Regeringens bedömning: Frågorna om medlingens ställning i den rättsliga processen och ansvaret för medlingsverksamheten bör bli föremål för ytterligare utredning. Utredningens förslag: Utredningen har funnit att de möjligheter som finns att beakta medling i rättsprocessen inte är tillräckliga. Utredningen har dock inte ansett det lämpligt att införa vare sig medling som en påföljd i straffsystemet eller ett system med villkorade åtalsunderlåtelser. Däremot har utredningen föreslagit att det av lagtexten klart skall framgå att den omständigheten att (den unge) gärningsmannen har deltagit i medling skall utgöra en särskild grund för åtalsunderlåtelse och att domstolarna vid straffmätning och påföljdseftergift skall beakta att medling har ägt rum. Utredningen har vidare föreslagit att verksamheten för medling vid ungdomsbrott skall organiseras inom kommunernas socialtjänst och att medlingsverksamheten skall vara obligatorisk för kommunerna. Hur medlingen bör förhålla sig till rättsprocessen Samtliga remissinstanser som yttrat sig i den här delen, gör samma bedömning som utredningen när det gäller medling som påföljd och i frågan om villkorade åtalsunderlåtelser. Många remissinstanser är dock starkt kritiska till utredningens förslag som syftar till att ge medlingen ett starkare genomslag i det straffrättsliga systemet. Förutom Riksåklagaren (), vars remissyttrande i denna del redovisas nedan, ifrågasätter flera åklagarmyndigheter och tingsrätter kraftigt utredningens förslag. RÅ har anfört i huvudsak följande: RÅ avstyrker utredningens förslag om att medling skall få en större betydelse vid åklagarens prövning av åtalsunderlåtelse och domstolens straffmätning och påföljdsval än vad som gäller enligt nuvarande ordning. När det gäller dessa förslag är det svårt att se att den föreslagna regleringen i praktiken skulle innebära någon egentlig skillnad i förhållande till vad som redan gäller. När det gäller frågan om medling som grund för åtalsunderlåtelse är det enligt RÅ:s mening tveksamt om utredningens förslag tillgodoser de krav på förutsebarhet, konsekvens och proportionalitet som gäller för all straffrättslig reglering. Huruvida en medling kan komma till stånd är beroende av bl.a. målsägandens inställning till saken. Målsäganden kan alltså få ett avgörande inflytande på vilken den straffrättsliga reaktionen på ett brott blir. I vissa fall kan det finnas en risk för att gärningsmannen på olika sätt påverkar målsäganden så att denne går med på medling för att undgå obehaget med en rättegång. Principen är att det allmänna ensamt ansvarar för de straffrättsliga sanktioner som följer på ett brott. Förslaget innebär också att möjligheten till förutsebarhet begränsas. En annan omständighet som RÅ framhåller som brist med förslaget är att det är tillräckligt att medling har ägt rum för att åtalsunderlåtelse skall Det innebär att den "straffrättsliga reaktionen" på ett brott skulle kunna stanna vid ett sammanträffande och en ursäkt med en Prop. 2001/02:126 påföljande åtalsunderlåtelse. I fråga om många brott kan man på goda grunder ifrågasätta om detta är tillräckligt ingripande samt om kravet på proportionalitet och det allmänna intresset av att brott beivras blir uppfyllt. Vidare ifrågasätter RÅ om förslaget uppfyller kravet på konsekvens eftersom samma typ av brott med samma svårhetsgrad kan bli olika bedömt vid prövningen av åtalsunderlåtelse beroende av om medling av olika orsaker har kunnat genomföras eller inte. Sammanfattningsvis anför RÅ att medling inte bör få ett starkare genomslag vid det straffrättsliga förfarandet än den har enligt gällande regler. bör däremot kunna ges ett större inslag av ett mer fristående förfarande från den ordinarie brottmålsprocessen. Slutligen anser RÅ att förändringar i fråga om det straffrättsliga reaktioner för unga lagöverträdare bör anstå till dess påföljdsreformen för unga lagöverträdare har utvärderats (se prop. 1997/98:96 s. 182). Hur medlingsverksamheten bör organiseras Samtliga remissinstanser, utom , är i huvudsak positiva till förslaget. som avstyrker förslaget anser bl.a. att man inte bör lagstifta om en metod då detta redan ligger i allmänna ansvar. De kommuner som yttrat sig över utrednings förslag är positiva till det, men framhäver behovet av resurstillskott. anser att frågan huruvida verksamheten skall organiseras inom ramen för , ett kommunalt brottsförebyggande råd eller på annat sätt, torde vara en kommunintern fråga snarare än en lagstiftningsfråga. pekar på problematiken med vilken kommun som skall vara ansvarig när gärningsmannen kommer från en annan kommun än brottsoffret. () och flera remissinstanser, bl.a. , understryker att medlingsverksamheten måste uppfattas som neutral och objektiv och anser därför att det vore lämpligt om medlingsverksamheten bedrevs fristående från den övriga, myndighetsutövande, verksamheten inom kommunernas socialtjänst. Organisationen för barnens rätt i samhället anser att ett skäl till att organisera medlingen som en egen verksamhet är att markera att medling även skall tillgodose brottsoffrets intressen. Enligt kommun skulle dessutom en mellankommunal samordning av medlingsverksamheten underlättas om denna bedrevs fristående från övriga arbete. Skälen för regeringens bedömning Hur medling bör förhålla sig till rättsprocessen Utgångspunkten för regeringens bedömning är, i enlighet med vad som redovisats i avsnitt 5, att medling med anledning av brott är en åtgärd som bör användas i större utsträckning. Som beskrivits i avsnitt 4.3 kan medling beaktas i rättsprocessen, t.ex. enligt 17 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL) i frågan om åtalsunderlåtelse. Utredningen har föreslagit införande av Prop. 2001/02:126 ytterligare bestämmelser i syfte att ge medling större betydelse vid beslut om åtal, val av påföljd och vid straffmätningen. Som redogjorts för ovan har flera remissinstanser, däribland RÅ, starkt ifrågasatt dessa förslag. Enligt regeringens uppfattning finns ett stort behov av att finna alternativ till de traditionella reaktionerna på brott, särskilt när det gäller brott som har förövats av unga lagöverträdare. I detta hänseende borde medling kunna fylla en viktig funktion. Möjligheten att låta genomförd medling få en reell påverkan på såväl beslut om åtal som påföljdsval är därför central för regeringens ambition att införa medling i svensk rätt. De svårigheter i detta hänseende som har framhållits av bl.a. RÅ måste givetvis beaktas vid utformningen av ett sådant system. Således måste bl.a. kraven på likformighet och förutsägbarhet tillgodoses. Svårigheterna skall emellertid inte heller överdrivas. Enligt regeringens bedömning bör det finnas ett inte obetydligt utrymme för att utveckla medling till att bli ett mera permanent inslag i påföljdssystemet för unga lagöverträdare. Att i viss utsträckning kunna ersätta traditionell lagföring med medling torde kunna leda till fördelar för såväl brottsoffer som samhället i stort. En förutsättning för att medling skall kunna utvecklas i nu angiven riktning är dels att medling kommer till stånd på ett konsekvent och strukturerat sätt, dels att medling visar sig ha sådan effekt att den upplevs som ett trovärdigt inslag i samhällets reaktion med anledning av brott. Enligt regeringens mening ger det befintliga underlaget inte tillräcklig information för att dra några säkra slutsatser av detta. Som flera remissinstanser har påpekat, finns det därför ett behov av att analysera dessa frågor ytterligare. Mot denna bakgrund anser regeringen att tiden ännu inte är mogen för ett slutligt ställningstagande i frågan om regleringen av medlingens ställning i straffrättsprocessen, utöver vad som redan följer av bestämmelserna i bl.a. LUL. Hur medlingsverksamheten bör organiseras Frågan om medlingens roll i rättsprocessen är också av stor betydelse för frågan om vem som bör ha ansvaret för medlingsverksamheten. För att medling i större utsträckning ska kunna beaktas i åtals- och påföljdsfrågorna krävs bl.a. att medlingsverksamhet finns tillgänglig för samtliga berörda gärningsmän. I riktlinjer (se avsnitt 4.4) anges att medling i brottmål bör vara en allmänt tillgänglig verksamhet. Detta motiveras av rättviseskäl men även för att säkerställa verksamhetens kvalitet. Vidare uttrycks att medlingsverksamheten, oavsett om den drivs i allmän eller privat regi, bör vara officiellt godkänd av statsmakterna som en möjlighet, ett alternativ eller ett komplement till den sedvanliga rättsprocessen. Det konstateras även att medlingsverksamheten normalt bör vara finansierad av det allmänna och att det allmänna normalt bör vara ansvarig för verksamheten. I rekommendationerna anges vidare att medlingsverksamheten bör ha tillräcklig självständighet för att utföra sina uppgifter samt att normer för kompetens och etiska regler liksom metoder för urval, utbildning och utvärdering av medlare bör utvecklas. Slutligen anges i detta sammanhang att medlingsverksamheten bör kontrolleras av ett kompetent organ. BRÅ har i sin utvärdering av försöksverksamheten gjort bedömningen att det är lämpligt att medlingsverksamhet organiseras inom kommunernas socialtjänst, eftersom det där finns förutsättningar för en verksamhet av god kvalitet, såsom utbildning och vana att handskas med denna typ av problem. En sådan lösning skulle också innebära att medling blir tillgänglig i hela landet. Utredningen har gjort samma bedömning som BRÅ och därför också föreslagit att kommunerna i lag skall åläggas att sörja för att unga lagöverträdare och målsägande skall kunna erbjudas medling. Förslaget har emellertid kritiserats, främst av som avstyrker förslaget. framför att medling utgör en av de metoder som kan använda sig av för att stödja såväl gärningsmän som brottsoffer och att metoden som sådan bör ingå i det sedvanliga professionella arbetet. anser att man inte bör lagstifta om en metod. Vidare konstaterar att det ligger i allmänna ansvar att utveckla metoder och bedriva en socialtjänst med ett varierat utbud av insatser som kan tillgodose kommuninvånares olika behov. Under beredningsarbetet har framkommit att numera ansluter sig till inställning. Således avstyrker även förslaget, dels på de grunder som anför, dels med hänvisning till den kommunala självstyrelsen. Kritiken mot förslaget talar enligt regeringens mening för att också frågan om vem som skall ansvara för medlingsverksamheten måste övervägas ytterligare. Därtill kommer att det finns ett mycket begränsat underlag för att inom ramen för detta lagstiftningsprojekt göra en bedömning av medling inom andra organisationer än . Medling har nämligen under försöksverksamheten endast i ett par fall bedrivits i annan regi än inom . Ett ställningstagande i den här delen bör även ske utifrån det slutliga avgörandet av frågan om medlingens plats i rättssystemet. Planerat lagstiftningsprojekt avseende unga lagöverträdare uppdrog regeringen åt BRÅ, och att följa upp och utvärdera påföljdsreformen för unga lagöverträdare av (prop. 1997/98:96). Uppdraget skall redovisas (dnr Ju2001/4834). Regeringen avser dessutom att ta initiativ till en fullständig översyn av påföljdssystemet för unga lagöverträdare. Utgångspunkterna är härvid att påföljder för unga gärningsmän skall ha ett pedagogiskt och tydligt innehåll och att även i fortsättningen skall ha huvudansvaret för unga som begår brott. Utredningen bör därför bl.a. ges i uppdrag att undersöka om t.ex. ungdomstjänst kan användas i större utsträckning eller om andra liknande påföljdsalternativ kan införas. I det arbetet kommer frågan om medlingens ställning i rättssystemet att få förnyad aktualitet. Starka skäl talar för att också frågorna om medlingens ställning i rättsprocessen och dess organisation, bör behandlas i det Prop. 2001/02:126 sammanhanget. Sammanfattningsvis gör således regeringen bedömningen att frågorna om medlingens ställning i den rättsliga processen och hur medlingsverksamheten skall organiseras inte bör behandlas i det här sammanhanget. Regeringen föreslår en särskild lag om medling med anledning av brott. Lagen har karaktären av en ramlag och har till främsta syfte att tillgodose grundläggande krav på rättssäkerhet (se avsnitt 8). Som redogörs för i nästa avsnitt har regeringen dessutom för avsikt att vidta andra åtgärder för att stödja en utbyggnad av medlingsverksamheten. 7 Åtgärder för att stödja medlingsverksamheten Regeringens bedömning: bör ges i uppdrag att fördela finansieringsbidrag samt svara för frågor om utbildning, metodutveckling och kvalitetssäkring. Regeringen avser att avsätta huvudsakligen till medlingsverksamhet för unga lagöverträdare. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att skall få rollen som en samordnande nationell enhet. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser är positiva till utredningens förslag och framför att det är angeläget med en enhet som svarar för frågor om utbildning, metodutveckling och kvalitetssäkring. avstyrker dock förslaget och anger att det inte finns något behov av att styrelsen ges ett sådant särskilt uppdrag. föreslår inrättande av en fristående nationell enhet med anställda som representerar olika yrkesgrupper. Skälen för regeringens bedömning: Som redovisats i det föregående avsnittet avser regeringen inte att i det här sammanhanget reglera frågorna om medlingens ställning i den rättsliga processen och medlingsverksamhetens organisation. Regeringen anser inte att det finns ett tillräckligt kunskapsunderlag för att göra detta. Medling med anledning av brott förekommer redan och intresset för verksamheten stiger. Införandet av en lag om medling med anledning av brott bör, som utredningen påpekar, främja användandet av medling och ge verksamheten legitimitet. Regeringens förslag till lag om medling med anledning av brott innehåller således inte något åläggande för kommunerna att anordna medling.