prop · GP03167 · 2002-03-19 00:00:00 — Några förarbeten i svensk bemärkelse finns inte. Det kanadensiska programmet för att be- vilja amnesti har stora likheter med det som tillämpas i . Principen är, liksom i , att den som är först med information om en kartell kan få amnesti. För en närmare beskrivning av den kanadensiska konkurrenslagstift- ningen och amnestiprogrammen hänvisas till utredningens betänkande SOU 2001:74 s. 75 ff. och s. 268 ff. Det kanadensiska amnestiprogram- met finns intaget som bilaga till utredningens betänkande. Beslut om lagföring fattas av den kanadensiske justitieministern (), vilken också beslutar om eventuell amnesti. I finns ett allmänt immunitetsprogram, som är tillämpligt på hela straff- rättens område. Programmet på konkurrensområdet är därför inte unikt som företeelse i kanadensisk rätt. uttalar att det kanadensiska immunitets- programmet, enligt företrädare för den kanadensiska konkurrensmyndig- heten, på ett effektivt sätt har bidragit till att bekämpa karteller, även om det nya programmet har tillämpats endast i ett fåtal fall. Frågan om im- munitet har inte prövats i kanadensiska domstolar. har i flera sammanhang tagit upp frågan om leniency. Organisa- tionen presenterade en rapport om leniencyprogram. Rap- porten har antagits av organisationens Competition and . I rapporten beskrivs olika leniencyprogram, bl.a. program- met i och det som tillämpats av kommissionen, medan någon ut- värdering av de olika programmens effektivitet inte görs. I rapporten diskuteras vissa problem och frågor i samband med påföljdseftergift. Det konstateras bl.a. att en faktor som har stor betydelse för hur effektivt ett leniencyprogram blir är hur ingripande sanktionerna är (p. Även personligt ansvar anses kunna ha betydelse för att motivera exempelvis företagsledare att träda fram (p. I rapporten konstateras att det kan invändas att det är orättfärdigt att den som överträtt vissa regler kan undgå konsekvenserna av överträdel- sen genom att erkänna och lägga bördan på andra. Man konstaterar emellertid att i fråga om karteller, där det kommer att finnas fler inblan- dade, överväganden om effektiviteten i kartellbekämpningen kan över- väga dessa invändningar. Det innebär att, även om en inblandad kommer undan, så kommer det att finnas andra att lagföra, och sannolikheten för att dessa också kommer att fällas ökar genom att den part som får amne- sti också kommer att bidra med bevisning (p. 4.4Regeringens förslag till regler om eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift 4.4.1Behovet och lämpligheten av regler om eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift Regeringens förslag: Regler om eftergift och nedsättning av konkur- rensskadeavgift skall införas. Syftet med ett program för eftergift och nedsättning av konkurrensskade- avgift Förbuden såväl i konkurrenslagen som i EG-fördraget mot konkurrens- begränsande samarbete mellan företag bygger på uppfattningen att ett sådant samarbete kan störa marknadens funktion och medföra skada dels för andra företag, dels för kunder och i slutänden för konsumentkollekti- vet och samhällsekonomin. Särskilt allvarliga skador kan orsakas av karteller som syftar till att manipulera prisbildning eller anbudsgivning, eller till att dela upp en marknad. En viktig uppgift för konkurrensmyn- digheterna är att avslöja sådant samarbete och bringa det att upphöra. Det ligger emellertid i kartellens natur att den hålls fördold; medlemmarna strävar efter att ingen utomstående skall få kännedom om kartellens exi- För konkurrensmyndigheterna uppstår därför särskilda svårigheter att avslöja karteller. De program för nedsättning av eller befrielse från Prop. 2001/02:167 påföljder vid medverkan i karteller (leniency, amnesty, immunity) som har införts såväl i och som i EU och flera europeiska länder är avsedda att underlätta för konkurrensmyndigheterna att avslöja och utreda karteller. Programmens utformning varierar. Det finns principiella skillnader mellan de nordamerikanska programmen och det program som kommis- sionen tillämpar (meddelande). Gemensamma för programmen är dock de verkningar som de är avsedda att ha. Bland dem märks följande: De skall ge deltagare i en kartell incitament att avslöja kartellen. De skall underlätta för konkurrensmyndigheten att utreda karteller. De skall motverka att karteller bildas. Utredningens bedömning av behovet av åtgärder Konkurrenslagens sanktionssystem har varit i kraft . har konkurrensskadeavgift dömts ut endast i ett tiotal fall. Endast ett av dessa fall har gällt kartellsamarbete och det var en mycket speciell situation. En förklaring till det ringa antalet kartellfall kan vara att inte prioriterade upp- spårandet av karteller. Bedömningen var att det inledningsvis var mer angeläget att klarlägga den nya lagstiftningens innebörd och tillämpning genom att i första hand behandla alla de ansökningar om icke-ingripan- debesked/undantag som kom in till verket, särskilt under det första halv- året (se s. 281). Det finns således inte några erfarenheter av reglernas tillämpning som ger besked om huruvida kon- kurrensskadeavgiften i den nuvarande utformningen är en tillräckligt effektiv sanktion mot konkurrensskadliga beteenden. Den omständigheten att så få karteller har lagförts med tillämpning av den nya konkurrenslagen tillåter inga slutsatser om förekomsten av kar- . Enligt bedömning talar dock ett antal omstän- digheter för att kartellsamarbete fortfarande kan förekomma på den svenska marknaden. Verket anser att det inte är möjligt att uppskatta hur omfattande denna form av konkurrensbegränsning i så fall är (se Konkur- rensverkets rapport s. 280 f.). Även utländska erfarenheter talar för att det förekommer karteller. Så- väl myndigheterna i och som kommissionen har avslöjat åtskilliga karteller, även . Svenska företag har varit in- blandade i karteller som kommissionen har lagfört. Det finns därför an- ledning anta att karteller kan förekomma i Företrädare för konkurrensmyndigheterna i och har utta- lat som sin uppfattning att deras amnesti- eller immunitetsprogram är effektiva verktyg i kampen mot olagliga karteller. Dessa program bygger dock på en straffrättslig reglering, vilket försvårar direkta jämförelser med svenska förhållanden. Emellertid har även kommissionen rapporte- rat positiva erfarenheter av program, där kommissionen tilläm- par konkurrensregler som de svenska reglerna nära överensstämmer med. Utredningen har också blivit övertygad om att kartellers avslöjande främjas genom program för nedsättning eller eftergift av sanktioner. Dock är det tänkbart att sådana program fungerar effektivare på stora marknader än på en förhållandevis liten marknad som den svenska. känner nämligen olika marknadsaktörer ofta varandra väl, vilket skulle kunna verka avhållande på viljan att avslöja en kartell. emellertid ett teoretiskt antagande som inte bör hindra att ett program prövas i praktiken. Utvecklingen i andra länder bör också beaktas. Kommissionen har lagt fram ett förslag till ny förordning om tillämp- ningen av artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget. närvarande i en rådsarbetsgrupp. Om förslaget genomförs, kommer det sannolikt att innebära att tillämpas i ökad ut- sträckning direkt av nationella konkurrensmyndigheter. kommer sannolikt att bildas för samarbete mellan dessa myndigheter inbördes samt mellan dem och kommissionen. Det kan förutses att inom ramen för detta samarbete ett ärende kommer att kunna flyttas mellan I detta perspektiv framstår det som i hög grad önskvärt att medlemsstaternas och överensstämmer med varandra så långt det är möjligt. Det är således utredningens uppfattning att ett program för nedsättning eller eftergift av konkurrensskadeavgift kan vara till nytta i kampen mot Vidare talar utvecklingen inom EU och dess medlems- stater för att bör ha regler om detta. Ett sådant program bör där- Dock måste det ske på ett sådant sätt att rättssäkerhetens krav Enligt 26 § konkurrenslagen får på talan av Konkur- rensverket besluta att ett företag skall betala en särskild avgift (konkur- rensskadeavgift), om företaget eller någon som handlar på företagets vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet har överträtt förbuden i 6 eller 19 § konkurrenslagen eller åsidosatt ett villkor som har beslutats med stöd av 10 § konkurrenslagen. Konkurrensskadeavgiften är således en ekonomisk sanktion och den åläggs för beteenden som strider mot kon- På det sättet liknar avgiften straffrättsliga böter. mellt som materiellt ligger avgiften dock utanför det straffrättsliga sy- Emellertid liknar den straffrättsliga påföljder även i andra avse- Sålunda är det en förutsättning för att konkurrensskadeavgift skall kunna åläggas ett företag att överträdelsen har skett uppsåtligen eller av Bland de omständigheter som enligt 28 § konkurrenslagen skall beaktas när avgiftens storlek bestäms finns vidare sådana som på- minner om vad som gäller inom straffrätten (hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått). Med tanke på konkurrensskadeavgiftens karaktär kan det hävdas att den faller under reglerna i artikel 6, som föreskri- ver olika rättssäkerhetsgarantier vid prövningen av civila rättigheter och skyldigheter samt av anklagelser för brott. ta ställning till artikelns tillämplighet i många olika situationer, som re- dovisas i utredningens betänkande (SOU 2001:74) s. 102. utgår från att de bestämmelser i artikel 6 som gäller vid prövning av en anklagelse för brott skall följas, när reglerna om konkurrensskadeavgift utformas. Ett grundläggande syfte med de utländska program som utredningen har studerat är att en kartellmedlem genom att erbjudas förmåner skall förmås att lämna uppgifter som leder till att andra deltagare i kartellen Dessa system påminner i viss utsträckning om de kronvitt- nessystem som finns inom straffrätten i vissa länder. system är främmande för svensk straffprocess. Dock är att märka att de straffrättsliga övervägandena om kronvittnen kan inbegripa fall där en person får strafflindring därför att han avslöjar ett brott som han själv inte har varit inblandad i. De konkurrensrättsliga programmen däremot gäller bara fall där en kartellmedlem avslöjar vad som har förekommit i den egna kartellen. Det är endast sådana situationer som utredningen har för ögonen i den följande diskussionen. I sitt huvudbetänkande Påföljd för brott (SOU 1986:14) avvisade tanken att införa ett sådant system på straffrät- I kommitténs resonemang (a. bet. del 2 s. 452 f.) kan ur- skiljas tre argument för kommitténs ståndpunkt. För det första skulle ge- nom kronvittnessystemet ett beteende som eljest ses som mindre tillta- lande, att skvallra på andra, direkt uppmuntras. För det andra pekade kommittén på risken att de dominerande brottslingarna, genom lögner om andra svagare individer som de inte har så mycket att frukta från eller genom dimridåer om svårutredda händelser, försöker att skaffa sig för- För det tredje framhöll kommittén följande: En bestämmelse som tog sikte på någon form av kronvittnen skulle naturligtvis också, för att ge någon positiv effekt, få användas av polisen så, att den förespeglade vissa fördelar för den som tjallade. Med den uppbyggnad straffprocessen har i vårt land kan detta medföra komplikationer. Det är ju inte polisen, eller åklagaren, utan domstolen som skall avgöra i vad mån och i vilken utsträckning en straffnedsättningsgrund skall tillämpas. att polisen och åklagarna skulle kunna frestas att förespegla större förde- lar än domstolen kan förväntas ge eller att de på annat sätt, för att nå ett så gott resultat som möjligt i sitt arbete, gör en annan bedömning av möjligheterna för tjallaren än domstolen slutligen gör. 1987/88:120 (s. 92) anslöt sig departementschefen till vad hade uttalat om kronvittnen. lertid öppet för att den omständigheten att en gärningsman avslöjade sina medbrottslingar helt undantagsvis skulle kunna motivera ett lägre straff. betecknar själv det första argumentet som inte så tungt vägande. Den beteckningen är än mer motiverad när det gäller en icke straffrättslig sanktionsavgift, då som utredningen kom- mer in på i det följande effektivitetshänsyn kan ges en mer framskjuten plats än moraliska synpunkter. Detta argument kan inte tillmätas någon självständig betydelse som hinder mot att införa regler om nedsättning eller eftergift av konkurrensskadeavgift. Det andra argumentet är viktigare. Om möjligheten till nedsättning el- ler eftergift kan antas komma att leda till att anmälare mer eller mindre regelmässigt lämnar felaktiga uppgifter, är det naturligtvis en avgörande invändning. Ofrånkomligen finns det en sådan risk. De utländska erfa- renheter som utredningen har tagit del av tyder emellertid på att risken inte medför några problem i praktiken. Kravet på att anmälaren skall medverka lojalt under hela utredningen medför att denne har ett stort intresse av att lämna korrekta uppgifter. I sista hand är det ju också dom- stolens sak att bedöma värdet av de uppgifter som åberopas som bevis i en rättegång. Det tredje argumentet saknar relevans när det gäller konkurrensskade- avgift. Det är nämligen som bestämmer huruvida talan om konkurrensskadeavgift skall väckas och domstolen är bunden av ver- kets yrkande så till vida att ett högre belopp än det yrkade inte kan dömas ut. har således en processuell position som gör det möjligt för verket att säkerställa att dess löften till en anmälare om ned- sättning eller eftergift av konkurrensskadeavgift kan hållas. Utöver dessa tidigare diskuterade argument mot ett kronvittnessystem finns andra omständigheter som förtjänar att beaktas. Ett kronvittnessystem innebär att en gärningsman slipper straff för ett brott som han har begått. Rättvisan blir förhandlingsbar; det går att köpa sig fri från straff. Därvid bör dock beaktas att avgiften trots allt inte är en straffrättslig sanktion. Det betyder att frågor om effektivitet och preven- tion kan ges en mer framskjuten plats än frågor om skuld, rättvisa och ansvar. Lagstiftaren torde ha ett större utrymme för praktiska och funk- överväganden av exempelvis ekonomisk natur än vid rent straff- rättsliga påföljder. Kommissionen kan antas ha fört ett liknande resone- mang när den gjorde den bedömning som har kommit till uttryck meddelande punkt A.4: Kommissionen anser att det ligger i gemen- skapens intresse att bevilja förmånlig behandling av företag som samar- betar med kommissionen under de omständigheter som beskrivs nedan. Konsumenternas och medborgarnas intresse av att säkerställa att sådana metoder upptäcks och förhindras väger tyngre än intresset av att bötfälla de företag som samarbetar med kommissionen och därmed gör det möj- ligt eller medverkar till att upptäcka och förhindra en kartell. Ytterligare en invändning mot ett kronvittnessystem skulle kunna for- muleras med utgångspunkt i rätten enligt att inte belasta sig själv (se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 1997, s. 188 f.). Det skulle kunna hävdas att denna rättighet undergrävs genom ett kronvittnessystem, som uppmuntrar en brottsling att ange andra och därmed även sig själv. Resonemanget är något långsökt; ett kronvittnessystem innebär ju inte någon skyldighet att lämna uppgifter, än mindre något tvång att göra det. I vart fall kan resonemanget inte an- ses väga särskilt tungt när det gäller en sanktionsavgift som riktar sig mot ett företag och programmet för nedsättning eller befrielse har som förut- sättning att företaget grundar sitt handlande på rationella ekonomiska överväganden. Det är vidare att märka att resonemanget skulle kunna anföras som invändning även mot den redan gällande regeln att ett före- tag kan få konkurrensskadeavgiften nedsatt när företaget har medverkat till utredningen om den egna överträdelsen. Karteller inbegriper defini- tionsmässigt mer än en aktör, och den som avslöjar sin egen olagliga verksamhet kan sällan undgå att avslöja även andras delaktighet i kartel- len. En annan tänkbar invändning är att ett kronvittnessystem kan komma i konflikt med principen om rätten att försvara sig. Ett sådant system skulle tillspetsat kunna sägas få till följd att den som erkänner en gärning slipper straff, medan den som förnekar blir straffad. Det skulle kunna minska benägenheten hos den som vill komma i åtnjutande av straffrihet eller i vart fall strafflindring att hävda sin rätt i de fall där vederbörande inte delar den bedömning, exempelvis i rättsligt avseende, som den lag- förande myndigheten gör. För den som helt slipper påföljd torde detta inte ha någon betydelse. Annorlunda ställer det sig för den som endast kan påräkna att påföljden sätts ned. Som har anförts bör det dock vara möjligt att tillmäta effektiviteten särskild vikt när sanktionen inte är straffrättslig. Det bör också betonas att den som är misstänkt för en över- trädelse av konkurrenslagsiftningen får försvara sig fullt ut, utan att för den sakens skull bli fråntagen möjligheten till nedsättning av konkurrens- skadeavgift. Inte heller detta resonemang kan därför anses innefatta ett avgörande argument mot ett program för eftergift eller nedsättning av konkurrensskadeavgift. De främst straffrättsligt grundade invändningarna mot ett kronvittnes- system har enligt utredningens mening inte tillräcklig tyngd för att moti- vera en avvisande inställning till ett system för nedsättning och eftergift av konkurrensskadeavgift med de tidigare angivna grunddragen. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser tillstyrker (Hovrätten över och , Riksåklagaren, fakultetsstyrelsen vid , vid Universi- tet, , i , , , Föreningen , , , Ad- vokatfirman , ) eller har inget att erinra (Justitiekanslern, ) mot att det införs regler för nedsättning och eftergift av konkurrensskadeavgift. Frå- gans principiella karaktär understryks därvid av flera instanser. tillstyrker med tvekan förslaget om eftergift av konkurrensskadeavgift och ifrågasätter om den komplicerade regleringen kommer att bidra till ett effektivare bekämpande av kartellbildning. Tingsrätten påpekar därvid att förslaget står i strid med svensk rättstradi- tion. vill, främst med hänsyn till den betydelse frågan har i det internationella lagstiftningssamarbetet, inte motsätta sig ett genomförande av förslaget. Kammarrätten i har framhållit att det är fråga om främmande inslag i svensk rätt som inger betänklig- heter varför det är av yttersta vikt att fördelar vägs mot nackdelar. Kam- marrätten har vidare anfört att det bör övervägas vad ett principiellt god- tagande av ett sådant program kan komma att innebära för svensk rätt inom andra rättsområden. , och Kooperativa institu- tet har i princip inte något att erinra mot att regler om eftergift och ned- sättning införs, men anser att ett sådant system bör anpassas till innehål- let i det föreliggande kommissionsförslaget till nytt leniencyprogram. och anser dessutom att det är olämpligt att ett svenskt program utformas innan kommissionens förslag resulterat i ett slutligt meddelande. Några remissinstanser (, Han- delskammareoch ) avstyrker att regler för nedsättning och eftergift av konkurrensavgift införs. De framhåller att systemet strider mot svensk rättstradition. och menar också att det inte är visat att det föreligger något behov av de föreslagna reglerna. framhåller bl.a. risken för att företag lämnar felaktiga uppgifter till , något som även Hovrätten över och anfört. pekar på att det absoluta flertalet av EU:s medlemsstater inte har regler av det nu föreslagna typen. Innan den omvända ordningen gäller eller innan EU- samarbetet på annat sätt gör det nödvändigt är det samfundets bestämda uppfattning att regler av den föreslagna innebörden inte bör införas i Sve- rige. Regeringens förslag: Regeringen vill framhålla att den inriktning av konkurrenspolitiken som lagt fast på grundval av prop. 1999/2000:140 Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald, bygger på att en väl fungerande konkurrenspolitik har stor betydelse för uppfyllan- det av de allmänpolitiska målen. Så sker bl.a. genom att konkurrensen främjar förnyelse i den ekonomiska verksamheten, bereder väg för öp- penhet och mångfald och säkerställer konsumenternas makt över pro- duktionen och distributionen. Det rör sig om stora samhällsekonomiska och konsumentpolitiska värden. Det är därför mycket betydelsefullt för samhället att konkurrenslagens förbudsregler effektivt får genomslagskraft på marknaden. Konkurrens- lagens bestämmelse mot konkurrensbegränsande samarbete mellan före- tag är ett av de två grundläggande förbuden i det konkurrensrättsliga sy- stemet. På detta område innebär övervakningen särskilda pro- blem. Kartellsamarbete, åtminstone av allvarligare art, är något som till sin natur tenderar att bedrivas dolt för att det skall ha framgång. I fråga om ett sådant samarbete skiljer sig situationen mot det andra grundläg- gande förbudet i konkurrenslagen missbruk av en dominerande ställ- ning. Ett sådant missbruk sker normalt på ett sätt som kan iakttas, d.v.s. förfarandet vidtas öppet. Skälet till detta är att missbruket ofta utgör an- grepp riktade mot konkurrenter, leverantörer, kunder eller andra. Sådana angrepp kan i allmänhet inte döljas, till skillnad mot vad som är fallet med en samverkan mellan konkurrenter. Karteller kan omfatta samarbeten som är särskilt skadliga för markna- dens funktion. Så är fallet exempelvis när karteller med marknadsmakt eller stark ställning i vinsthöjande syfte driver upp prisnivån eller delar upp marknaden mellan sig. Även om det inte med någon grad av säkerhet går att uttala sig om ut- bredningen av kartellsamarbete i anser regeringen i likhet med utredningen att erfarenheterna visar att karteller förekommer. Förutom rent inhemska karteller kan det röra sig om ett kartellsamarbete över na- tionsgränserna där t.ex. den svenska marknaden tilldelas en enda medlem att verka på, skyddad från konkurrens från de andra medlemmarnas sida. På de anförda grunderna är det enligt regeringens uppfattning mycket angeläget att avslöja framförallt allvarliga karteller, och att bringa dem att upphöra. För den uppgiften bör förfoga över ända- målsenliga verktyg. Vad det nu handlar om är ett ytterligare instrument som skulle finnas vid sidan av förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag och som är särskilt utformat för att om möjligt bringa framför allt för marknaden fördolda kartellsamarbeten att upp- höra. Inriktningen av utredningsförslaget är därvid bl.a. att genom detta verktyg rubba kartellens stabilitet. Så kan ske till följd av risken för de övriga medverkande av att en annan av dem genom regler om eftergift och nedsättning skall finna ekonomisk rationalitet tala för att avslöja kartellen, mot att gå fri från konkurrensskadeavgift. I fråga om effektiviteten hos det av utredningen föreslagna instrumen- tet har anfört att ett visst grundkrav bör vara uppfyllt vid införande av principiella nyheter. Detta krav är att effekten av de föreslagna reglerna är förutsebara och påtagliga. Enligt samfun- dets mening talar utredningens försiktiga värdering av de föreslagna reglernas effekt inte med tillräcklig styrka för att så skulle vara fallet. Regeringen bedömer för sin del att ett program för eftergift och ned- sättning av konkurrensskadeavgift är ägnat att främja avslöjandet och bekämpandet av karteller, och utgör ett verktyg som behövs. Såsom Hov- rätten över och anfört innebär ett sådant program tvek- löst ett incitament för ett företag, som av någon anledning inte längre vill vara med i en kartell, att avslöja denna för . vid , som tillstyrker utredning- ens förslag, pekar på att det rimligen är mycket svårt för Konkurrensver- ket att bevisa förekomsten av en kartell om inte något av de företag som deltar i kartellen lämnar information till verket. under- stryker därför vikten av att det skapas incitament för en deltagare i en kartell att avslöja denna. Regeringen delar denna uppfattning, och pekar även på att systemen i EU och bedöms effektiva.