prop · GP03126 · 2002-03-18 00:00:00 — Förslaget medför därför inte några direkta kostnadskonsekvenser för kommunerna. Frågan om vilka kostnader en utbyggd medlingsverksamhet för unga lagöverträdare skulle innebära för kommunerna har dock varit aktuell under beredningen av Således har utredningen försökt att med ledning av bl.a. rättsstatistiken göra en uppskattning av hur många fall som skulle kunna bli aktuella för medling. Utredningen fann emellertid att en sådan uppskattning skulle vara förenad med så många osäkerhetsfaktorer att den inte var meningsfull att genomföra. Mot den bakgrunden har inom gjorts en bedömning av de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna vid ett genomförande av utredningens förslag. Bedömningen grundas på officiell kriminalstatistik, kriminologiska och statistiska undersökningar samt intervjuer med företrädare för respektive medlingsverksamheten i kommuner runt om i landet. Kostnaden för medlingsverksamheten har därvid uppskattats till mellan åtta och . Mycket talar emellertid för att detta belopp är alltför snävt tilltaget. Beräkningen bygger bl.a. på att medling skulle kunna ersätta vissa andra åtgärder inom , varvid kostnadsbesparingar skulle uppstå. Regeringen anser inte att det finns tillräckligt underlag för att dra sådana slutsatser. För att säkerställa att medling kommer till stånd i tillräcklig omfattning avser regeringen att, genom omprioriteringar inom utgiftsområde 4, avsätta ett belopp som kan antas motsvara kostnaderna för en obligatorisk medlingsverksamhet i enlighet med utredningens förslag. Mot angiven bakgrund beräknar regeringen detta belopp till . Beloppet bör huvudsakligen användas till att fördelas mellan kommunerna i form av finansiellt stöd till medlingsverksamhet för unga lagöverträdare. Det finansiella stödet till medlingsverksamheten bör lämpligen fördelas enligt mönster från försöksverksamheten. Därför avser regeringen att föra över det angivna beloppet till () och ge BRÅ i uppdrag att fördela bidragen. Regeringen har även för avsikt att på andra sätt stödja medlingsverksamhet. I likhet med utredningen anser regeringen att det finns ett behov av en samordnande nationell enhet som svarar för frågor som utbildning, metodutveckling och kvalitetssäkring. Utredningen har förklarat att BRÅ är en myndighet som skulle kunna utgöra en sådan enhet. För detta talar enligt utredningen kanske främst den omständigheten att försöksverksamheten med medling vid ungdomsbrott leddes, samordnades och utvärderades av BRÅ. Vidare har anförts att medling kan anses vara en brottsförebyggande åtgärd. Utredningen har dock i sitt betänkande slutligen föreslagit som ansvarig myndighet. Ett skäl till det var emellertid att medlingsverksamheten i utredningens förslag skulle förläggas till . har även i den här delen avstyrkt utredningens förslag (se föregående avsnitt). finner att det inte finns något särskilt behov av att styrelsen ges ett särskilt uppdrag som samordnande enhet då sådana uppgifter ingår i styrelsens allmänna uppdrag inom och en av styrelsens huvuduppgifter är kunskapsförmedling. För att även medlingsverksamheter som inte bedrivs inom skall få vägledning och kunna delta i kompetensutveckling m.m. avser regeringen att uppdra åt BRÅ att i samråd med berörda myndigheter, t.ex. och , svara även för vissa frågor om metodutveckling, utbildning m.m. I samband med att frågorna om medlingens ställning i den rättsliga processen och ansvaret för medlingsverksamheten blir föremål för ytterligare överväganden, är det enligt regeringens mening lämpligt att följa upp de inledningsvis gjorda erfarenheterna av den föreslagna lagen. Regeringens förslag: En särskild lag om medling med anledning av brott införs. Lagstiftningen skall ha karaktären av en ramlag. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit en särskild lag om medling vid ungdomsbrott, utformad som en ramlag. Den av utredningen föreslagna lagen tar sikte på medling i de fall gärningsmannen är och innehåller även bestämmelser om hur medlingen skall organiseras, vilka som skall kunna anmäla ärenden till medling, bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att utfärda tillämpningsföreskrifter m.m. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser, utom , tillstyrker eller har ingen erinran emot utredningens förslag. anser att man inte bör lagstifta om en metod då det ligger i allmänna ansvar att utveckla professionella metoder och bedriva en socialtjänst med ett varierat utbud av insatser. (Se även avsnitt 6.) Skälen för regeringens förslag: Som slagits fast i avsnitt 5 är det regeringens uppfattning att medling är en lämplig metod som, framför allt vid ungdomsbrott, bör användas i större utsträckning än vad som sker . Även om regeringen inom ramen för detta lagstiftningsprojekt inte föreslår att medlingsverksamheten skall bli obligatorisk, finns anledning att reglera verksamheten, främst av rättssäkerhetsskäl. En reglering torde även ha betydelse för att främja medlingsverksamheten och ge den legitimitet. Syftet med regleringen är att tillse att sådan medling som anordnas i offentlig regi med anledning av brott uppfyller de krav som bör ställas för att verksamheten skall sägas vara rättssäker. Av dessa skäl gör regeringen bedömningen att en särskild lag om medling med anledning av brott bör införas. Lagrådet har konstaterat att det från statsrättsliga utgångspunkter inte torde vara påkallat att de nu aktuella bestämmelserna ges lagform. Lagrådet har dock uttryckt förståelse för att en lag i ämnet kan ge verksamheten en ökad stadga och vill mot den bakgrunden inte resa några invändningar mot att en sådan lag stiftas. Medling i är under utveckling och finner successivt nya former. Vid utredningens besök i framkom att flera projekt som startat med medlingsmöten mellan gärningsman och brottsoffer efterhand övergått till att bjuda in allt fler deltagare till mötena, bland annat representanter för kommunen och skolan. Många medlingsmöten där påminner numera i stället om utvidgade familjerådslag. Utredningen menar därför att det är viktigt att en reglering tillåter en sådan utveckling även i och inte låser verksamheten eller gör den allt för formbunden. I likhet med flertalet remissinstanser delar regeringen denna bedömning. Lagstiftningen måste alltså vara flexibel och tillåta en vidareutveckling av medlingen. Hänsyn måste också kunna tas till de särskilda förutsättningarna och omständigheterna i varje enskilt fall till såväl brottets beskaffenhet som gärningsmannens och brottsoffrets person. Det ovan sagda gör att det inte är lämpligt att i detalj reglera medlingsför- Med hänsyn härtill anser regeringen att lagstiftningen skall ha Prop. 2001/02:126 karaktär av en ramlag. Lagrådet har vidare, i likhet med bl.a. , påpekat att uttrycket medling inte ger en helt rättvisande bild av vad verksamheten går ut på. Lagrådet konstaterar emellertid att något mer träffande uttryck är svårt att komma på och att uttrycket förefaller vara inarbetat bland dem som arbetar med dessa frågor. Eftersom medlingsverksamhetens organisation inte formaliseras, saknas skäl för att i en särskild lag om medling nu reglera frågor om vem som skall anmäla ett ärende till medling, bemyndiganden att utfärda föreskrifter m.m. Dessa frågor är avhängiga frågan vem som skall ansvara för medlingsverksamheten och bör därför tas upp i samband med att organisationsfrågan behandlas. 9Allmänna utgångspunkter för medlingsverksamheten Regeringens förslag: Medlingen skall bland annat syfta till att leda till ökad insikt om brottets konsekvenser hos gärningsmannen och ge brottsoffret en möjlighet att bearbeta sina upplevelser av brottet. Vid mötet skall gärningsmannen ges möjlighet att få berätta varför gärningen begicks, ge sin syn på sin situation och be om ursäkt för sitt handlande. Målsäganden skall ges möjlighet att berätta om sin upplevelse av brottet och dess följder, samt framställa önskemål om gottgörelse. Medlingen skall vara frivillig för båda parter och medlaren skall vara opartisk. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. ombudsmän () anser att det är tillräckligt om man i bestämmelsen anger att syftet med medlingen skall vara att målsäganden och gärningsmannen möts inför en opartisk medlare för att diskutera den begångna gärningen och de konsekvenser denna har fått samt att uttrycket kräva gottgörelse bör ersättas med framföra önskemål om gottgörelse. Skälen för regeringens förslag () anger i sin slutrapport från försöksverksamheten att medlingsbegreppet är oklart och att det därför är nödvändigt att i den dagliga medlingsverksamheten begrunda och förtydliga sina syften. Om man undviker att reflektera över detta finns det enligt rapporten risk för att verksamheten får ett felaktigt innehåll eller felaktig form eller blir missriktad, dvs. att den inte fullgott uppnår något av sina syften. Av dessa skäl är det enligt regeringens bedömning av stor vikt att ange vad syftet eller syftena bör vara med den typ av medling som här avses. Verksamheten bör utformas så att både gärningsman och brottsoffer kan ha nytta av den. Enligt BRÅ:s slutrapport (2000:8, se avsnitt 4.5) har många medlingsverksamheter samma syften med verksamheten men betonar olika aspekter, t.ex. att sätta stopp för en kriminell karriär, att lösa konflikter mellan parterna, att hjälpa brottsoffer, att stärka den sociala kontrollen eller att tillrättaföra ungdomar. I slutrapporten framgår att de två syften som tydligast kommit till uttryck i försöksverksamheten är att minska återfall i brott och att minska brottsoffers lidande. När det gäller huruvida medling minskar återfall i brott finns inte något egentligt stöd för ett antagande att medling leder till färre återfall, annat än några begränsande internationella studier samt vissa uppskattningar som har gjorts av några av de projekt som ingått i den svenska försöksverksamheten. I BRÅ:s utvärdering av försöksverksamheten ingår inte någon studie av huruvida medling minskar risken för återfall. Försöksverksamheten pågick under endast . En återfallsstudie måste sträcka sig över en längre tidsperiod för att kunna ge något resultat. Det är också utomordentligt svårt att göra några säkra studier av återfallsfrekvenser, eftersom det kan finnas fler omständigheter än att den unge har deltagit i medling som gjort att han eller hon inte har återfallit i brott. För att det skall vara motiverat att satsa på att öka användandet av medling som metod med anledning av brott bör enligt regeringens bedömning tydliggöras de huvudsakliga syften som sådan medling bör ha. Utredningen föreslår att de syften som bör vara vägledande för medlingen är att den skall leda till en ökad insikt om brottets konsekvenser hos den unge gärningsmannen och att den skall ge brottsoffret en möjlighet att bearbeta sina upplevelser av brottet. Som tidigare nämnts kan medling ha flera syften. Som nämns i avsnitt 4.5 har BRÅ:s undersökning visat att medling kan ha en positiv inverkan på både gärningsman och brottsoffer. BRÅ:s undersökning visar att medling i de allra flesta fall påverkar gärningsmannen på ett positivt sätt, särskilt när offret varit en privatperson. Av undersökningen framgår bland annat att gärningsmännen genom medlingen har fått ökad insikt om konsekvenserna av sina brott och att de efter medling har haft en mindre konfliktfylld inställning till offret. Enligt regeringens mening visar undersökningen att medling kan ha en rehabiliterande effekt på unga gärningsmän. Ett syfte med medling bör därför vara att leda till ökad insikt om brottets konsekvenser hos gärningsmannen. BRÅ:s undersökning visar också att medling kan vara positivt för brottsoffret, särskilt då offret är en privatperson. Dessa brottsoffer har känt sig mycket delaktiga i medlingen och har fått stort utrymme att framföra sina åsikter. De har inte upplevt medlingsmötet som traumatiskt eller påfrestande. Särskilt i dessa fall bör syftet vara att ge offret en möjlighet att bearbeta sina upplevelser av brottet. I av de under försöksåret genomförda medlingarna var brottsoffret ett företag. Några av dessa har uppgett att gärningsmannens ursäkt var det bästa med medlingen, men fler menade att det bästa var att för gärningsmannen få beskriva de konsekvenser som snatterier har för ett företag, dvs. Självfallet kan dock huvudsyftet med medling variera från fall till fall beroende på bl.a. huruvida brottsoffret är Prop. 2001/02:126 en juridisk person eller en privatperson. Oavsett vilket av syftena som är mest framträdande eller framstår som mest angeläget i ett enskilt fall måste såväl gärningsman som brottsoffer behandlas med respekt och visas tillbörlig hänsyn. Som Brottsoffer- myndigheten, Organisationen för barnens rätt i samhället och påpekat kan det naturligtvis aldrig accepteras att brottsoffret enbart kommer att tjäna som ett verktyg för att underlätta rehabiliteringen av unga gärningsmän. Sammanfattningsvis bör medling alltså syfta till att lagöverträdaren får ökad insikt om brottets konsekvenser och att målsäganden ges möjlighet att bearbeta sina upplevelser. Angivna syften bör vara centrala för bedömningen av huruvida medling i det enskilda fallet är lämpligt. Det är också viktigt att ha dessa syften i åtanke vid planeringen inför ett medlingsmöte, liksom under själva medlingsmötet. För att medlingsmötet skall bli meningsfullt och de angivna syftena kunna uppnås är det viktigt att medlingen är frivillig för båda parter. Såväl gärningsman som brottsoffer måste känna att de har en reell möjlighet att vägra delta. Stor hänsyn måste härvid tas till deltagarens ålder och förmåga att framföra sin vilja. Kravet på frivillighet gör sig särskilt starkt gällande när det gäller brottsoffret. Inget brottsoffer skall behöva känna sig tvingad att delta. Det är viktigt att offret själv får avgöra om han eller hon vill delta och inte övertalas till detta för gärningsmannens skull. Brottsoffret måste också ges tid att fundera över om han eller hon vill medverka. För brottsoffrets del är det också viktigt att inte gärningsmannen är eller känner sig tvingad att delta. Om gärningsmannen inte vill träffa brottsoffret för att tala om brottet finns risk för ytterligare kränkningar. De angivna syftena med mötet torde också svårligen kunna uppnås om gärningsmannens eller brottsoffrets vilja att delta inte är äkta. (Se vidare i nästa avsnitt.) Hur medlingsmötet skall läggas upp och vad som skall diskuteras är något som måste avgöras från fall till fall och som inte bör regleras i en ramlag (se avsnitt 8). Regeringen delar Lagrådets uppfattning att det är svårt att i en lagtext med några få ord fånga in vad ett medlingsmöte kan erbjuda. Det bör dock, såsom Lagrådet föreslagit, komma till uttryck i lagtexten att målsäganden skall ges möjlighet att berätta om sin upplevelse av brottet och hur brottet påverkat denne samt att gärningsmannen skall ges tillfälle att berätta varför gärningen kom att begås och ge sin syn på sin situation. I vissa fall är det tillräckligt att parterna träffas och pratar om händelsen. Det är emellertid viktigt att gärningsmannen får en möjlighet att be brottsoffret om ursäkt vid mötet och att brottsoffret ges möjlighet att framställa önskemål om gottgörelse. Frågor om gottgörelse eller parternas framtida förhållningssätt gentemot varandra kan behöva diskuteras och lösas. Mötet bör därför kunna mynna ut i ett avtal mellan parterna. I avtalet kan regleras såväl frågan om Prop. 2001/02:126 ersättning eller någon annan form av gottgörelse till brottsoffret som frågan om hur parterna skall förhålla sig till varandra framledes. Någon rätt för brottsoffret att kräva gottgörelse och få den frågan behandlad vid medlingsmötet bör dock inte föreligga. Lika med JO anser regeringen därför att den av utredningen föreslagna formuleringen att målsäganden skall ges möjlighet att kräva gottgörelse inte är lämplig utan att målsäganden i stället bör ha rätt att framställa önskemål om gottgörelse. Resultatet av medlingsmötet behandlas vidare i avsnitt 17. Slutligen är det enligt regeringens mening en självklarhet att medlaren skall vara opartisk och hjälpa båda parter i den utsträckning som det behövs (se vidare i avsnitt 15). Regeringens förslag: För medling med en gärningsman skall föreligga synnerliga skäl. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. bakgrund av utredningens uppdrag Medling för unga lagöverträdare har utredningen föreslagit att ungdomar i åldersgruppen främst bör komma i fråga för medling. Utredningen har dock även föreslagit att medling bör kunna äga rum med gärningsmän i åldern samt med gärningsmän som inte är straffmyndiga, dvs. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar förslaget utan erinran. anordnande av medlingsverksamhet för gärningsmän som inte är straffmyndiga har dock några remissinstanser framfört betänkligheter, bl.a. Åklagarkammaren i . kommun, kommun och kommun påpekar dock vikten av att även gärningsmän får delta i medling av pedagogiska och/eller behandlingsmässiga skäl. framhåller att även 1214 åringar bör komma i fråga för medling. Organisationen för barnens rätt i samhället () finner inte anledning att begränsa användningen av medling till en viss åldersgrupp. Skälen för regeringens förslag: Försöksverksamheten har varit inriktad på åldersgruppen . För denna åldersgrupp gäller särskilda handläggningsregler i brottmål och ett speciellt påföljdssystem, vilket bör kunna underlätta användandet av medling. påverka gärningsmannen och ge honom en större insikt och en ökad förståelse för brottets konsekvenser torde också vara större när gärningsmannen är ung. Vidare torde brottsoffren i allmänhet vara mer villiga att möta en ung gärningsman än en äldre. inte velat utesluta att även gärningsmän i åldersgruppen kan komma i fråga. Även för dessa ungdomar gäller i vissa hänseenden särskilda handläggnings- och påföljdsbestämmelser. Det huvudsakliga syftet med den lag om medling med anledning av brott som regeringen nu föreslår är, som redogjorts för i avsnitt 8, att tillgodose grundläggande rättssäkerhetskrav vid myndighets åtgärd med anledning av brott. Även om medling är frivillig måste åtgärden ses som ingripande. Regeringens utgångspunkt har inledningsvis varit att föreslå en lagstiftning om medling för unga lagöverträdare. Det saknas emellertid anledning att begränsa en reglering som syftar till ökad rättssäkerhet till att avse endast medling vid ungdomsbrott. Medling i och statlig regi anordnas även för vuxna lagöverträdare och det är även för brottsoffret viktigt att grundläggande rättsgarantier tillgodoses oavsett gärningsmannens ålder. Med hänsyn härtill saknas skäl att i lagen ange någon övre åldersgräns. Som angetts i avsnitt 7 avser regeringen emellertid att bidra finansiellt till medlingsverk- samhet som tar sikte på unga lagöverträdare. I försöksverksamheten har medling i relativt stor omfattning (en tredjedel av de genomförda medlingarna) förekommit när gärnings- mannen har varit under , dvs. inte har varit straffmyndig. Eftersom ett av medlingens syften är att vara en rehabiliterande åtgärd, har utredningen inte funnit något som hindrar att medling genomförs även i de fall då gärningsmannen är . När barn begår brott ankommer det på att vidta de åtgärder från det allmännas sida som befinns vara lämpliga. Det kan därför förekomma att använder sig av medling som behandlingsåtgärd i sin verksamhet vid ungdomsbrott. Särskilt i de fall den unge är bör medlingen ses som ett led i behandlingen av den unge. När det gäller dessa barn är det således inte rättsväsendets utan uppgift att vidta de åtgärder som kan behövas. Brottsförebyggande rådets (BRÅ) utvärdering av gärningsmännens upplevelser av medling (se avsnitt 4.5) tyder på att gärningsmannen bör ha uppnått en viss ålder för att helt kunna förstå vad medlingen går ut på. Vidare kan det vara svårt för yngre barn i den uppkomna situationen att förstå att de inte är tvungna att delta. Regeringen delar därför utredningens uppfattning att det bör krävas synnerliga skäl för att medling skall kunna bli aktuell med barn i lägre åldrar. En lämplig gräns är, såsom föreslagits, . Denna åldersgräns återfinns i 31 § andra stycket lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare som föreskriver att en utredning rörande brott får inledas endast om det finns synnerliga skäl om den unge inte har fyllt . Särskilt för de yngre deltagarna är det viktigt att medlingsmötet utformas så att det blir en positiv upplevelse för dem. I annat fall riskerar medlingen göra mer skada än nytta för deltagaren. När det gäller brottsoffret bör naturligtvis även denne ha uppnått en tillräcklig ålder och mognad för att det skall vara lämpligt med medling. Detta måste beaktas vid bedömningen av om medling är lämpligt i det enskilda fallet. I enlighet med rekommendationer (se avsnitt 4.4) skall medling inte äga rum om parterna inte är kapabla att förstå meningen med förfarandet. Det kan vara fråga om någon parts ålder eller om utvecklingsstörning eller liknande funktionshinder. Brott som bör komma i fråga för medling Regeringens bedömning: Inte något brott bör i lag uteslutas från Vid sexualbrott och s.k. brottsofferlösa brott är det dock normalt inte lämpligt eller ens möjligt med medling. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser delar utredningens kommun anser emellertid att vid snatteri kan enklare modeller än den utredningen föreslagit med fördel användas. kommun anser att vissa bagatellbrott kan uteslutas från medling. Organisationen för barnens rätt i samhället () vill avråda från medling i fall det är fråga om sexualbrott mot yngre brottsoffer. Skälen för regeringens bedömning Enligt utredningen bör syftet med medlingen vara avgörande för frågan om vid vilka brott medling är lämpligt (se avsnitt 5). utredningen anser regeringen därför att medling kan ha stor betydelse vid våldsbrott, givetvis under förutsättning att brottsoffret vill medverka. Mötet kan då leda till att gärningsmannen får ökad insikt om brottets konsekvenser och att brottsoffret får en möjlighet att bearbeta sina upplevelser av brottet. () gör i sin utvärdering av försöks- verksamheten med medling bedömningen att, om det huvudsakliga syftet med medlingen är att förhindra återfall i brott, det är bäst att rikta åtgärden mot de ungdomar som har störst behov av den genom att utföra medling efter strategiska urval av brottstyper som kan förutsäga en fortsatt brottskarriär? (2000:3) anges tre debutbrott som indikerar en hög risk för fortsatt brottskarriär, s.k. strategiska brott. brottstyper är tillgrepp av fortskaffningsmedel, rån och stöld. ningen anser att även om det inte har visats att medling direkt minskar risken för återfall i brott, det kan vara viktigt att medling kommer till stånd vid sådana brott. Regeringen delar denna bedömning. Brottsoffret privatperson eller företag BRÅ:s utvärdering av försöksverksamheten har visat att upplevelserna av medling är olika för både gärningsman och brottsoffer beroende på Allmänt kan sägas att resultatet har varit mer positivt när det varit fråga om brott som har riktat sig mot en privatperson än när brottet har drabbat en juridisk person, t.ex. ett företag. en privatperson får medlingen naturligen en mer brottsofferorienterad prägel, särskilt när det är fråga om mer allvarliga brott. kunna tänka sig en avgränsning av medling med anledning av brott som riktat sig mot fysiska personer. I likhet med utredningen anser regeringen dock att utvärderingen tyder på att medling kan ha en viktig funktion att fylla även när det är fråga om brott mot juridiska personer, framför allt Prop. 2001/02:126 när det gäller möjligheten för gärningsmannen att nå insikt om konsekvenserna av sitt handlande.