prop · GP03138 · 2002-03-19 00:00:00 — Regeringens proposition 2001/02:138 Utökad resegaranti för konsumenter Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås vissa ändringar i resegarantilagen (1972:204). Enligt förslaget skall konsumenternas skydd stärkas genom att lagens tillämpningsområde utvidgas dels till att omfatta resor som består av separata transport- och inkvarteringstjänster som sammantagna uppvisar väsentlig likhet med en paketresa, dels s.k. utbytesverksamhet för skolungdom. Det föreslås också att en resenär i vissa fall skall ha rätt till ersättning ur resegarantin när han eller hon har avbeställt en resa. Vidare föreslås att minimibeloppen för arrangörers och återförsäljares garantier tas bort. Förslaget innehåller också en ändring av lagens överklagandebestämmelser. Ändringen innebär att Kammarkollegiets beslut i ärenden om ställande av säkerhet skall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol och inte, som , hos regeringen. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i resegarantilagen (1972:204)................ Ärendet och dess beredning.............................................................. roll och uppgifter .......................................... Ersättning vid resenärens avbeställning.......................................... Gränsdragning mellan arrangör och återförsäljare av paketresa .... Resegarantilagens tillämpningsområde i rummet........................... Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Ett nytt resegarantisystem (SOU 1999:140).................................................................... Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser ......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i resegarantilagen (1972:204). Förslag till lag om ändring i resegarantilagen Prop. Härigenom föreskrivs i fråga om resegarantilagen (1972:204)1 dels att 1, 4, 4 a, 6, 14 och 15 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 1 a §, av följande lydelse. Den som är arrangör eller Den som är arrangör eller lagen (1992:1672) om (1992:1672) om paketresor skall, innan han marknadsför en skall, innan han marknadsför en paketresa eller transport som sker tillsammans med en paketresa, motsvara arrangörens eller åter- ställa säkerhet hos Kammar- dels andra resor som sker gäller även den som annat än tillsammans med en paketresa. 1. resor som består av separata väsentlig likhet med en paketresa, med inkvartering i form av boende i inkvarteringen är kostnadsfri. För andra resor än paketresor paketresor skall bestämmelserna i resan är avsedd att förvärvas huvudsakligen för enskilt ändamål. 1 Lagen omtryckt 1996:354. Säkerhet skall gälla det belopp, Säkerhet skall gälla det belopp, som Kammarkollegiet med hänsyn som Kammarkollegiet med hänsyn Beloppet skall uppgå till minst finns särskilda skäl får kollegiet efterge kravet på säkerhet. Samma belopp skall gälla för försäljare av inom riket anordnade särskilda skäl, får kollegiet fast- ställa säkerheten till ett lägre belopp eller helt efterge kravet på Om en arrangör eller en Om den som är skyldig att ställa underlåter att göra det, får vid vite att fullgöra sin skyldighet. vid vite att fullgöra sin skyldighet. Säkerhet får tas i anspråk för att Säkerhet får tas i anspråk för att betala tillbaka pengar som betalats betala tillbaka pengar som betalats för en resa som omfattas av garanti för en resa som omfattas av garanti enligt denna lag och som blir enligt denna lag och som blir inställd eller av annan anledning inställd eller av annan anledning inte blir av. I fråga om resor som inte blir av. har påbörjats men inte slutförts får synnerliga skäl skall detta gälla säkerheten tas i anspråk för även om resenären har avbeställt uppehälle under resan, en sådan resa innan den deras återresa och skälig ersättning skulle ha påbörjats. till dem för värdet av de förmåner resor som har påbörjats men inte de gått miste om genom att resan slutförts får säkerheten tas i under resan, deras återresa och skälig ersättning till dem för miste om genom att resan avkortats. Ersättning får betalas ut till den som tillhandahåller uppehälle eller återresa åt en resenär. Om den som har ställt säkerhet Om en arrangör eller en återförsäljare som ställt säkerhet har försatts i konkurs eller måste har försatts i konkurs eller måste antas vara på obestånd, får antas vara på obestånd, får säkerheten tas i anspråk även för säkerheten tas i anspråk även för att betala nödvändiga kostnader att betala nödvändiga kostnader för dels biträde åt deltagare i resor för dels biträde åt deltagare i resor som avbrutits, dels utredning i som avbrutits, dels utredning i ärenden om ianspråktagande av ärenden om ianspråktagande av Pengar som betalats ut får återkrävas från resenären endast om denne genom otillbörligt handlande orsakat en kostnad som medlen tagits i anspråk för. Till böter eller fängelse i högst ett Till böter eller fängelse i högst ett år skall den dömas som uppsåtligen år skall den dömas som uppsåtligen 1. organiserar en paketresa utan säljer eller marknadsför en resa att, innan han marknadsför resan, utan att ha ställt säkerhet som krävs ha ställt säkerhet som krävs enligt enligt denna lag. 2. säljer eller marknadsför en paketresa, som organiseras av någon annan såsom arrangör, utan att ha ställt sådan säkerhet. Till böter skall den dömas som uppsåtligen eller av oaktsamhet 1.lämnar oriktig uppgift vid fullgörande av uppgiftsskyldighet som ålagts honom med stöd av 5 § eller 2.underlåter att fullgöra sådan uppgiftsskyldighet. För en gärning som avses i första stycket skall inte någon dömas till ansvar i den utsträckning gärningen omfattas av ett vitesföreläggande enligt 4 a §. För en gärning som avses i andra stycket 1 skall inte någon dömas till ansvar, om gärningen är belagd med straff i . Inte heller skall någon dömas till ansvar för en gärning som avses i andra stycket 2 i den utsträckning gärningen omfattas av ett vitesföreläggande enligt 5 §. Allmänt åtal för brott mot denna lag får väckas endast efter medgivande av Kammarkollegiet. 4 a § eller 5 § får inte överklagas. 4 a § eller 5 § får inte överklagas. Andra beslut av kollegiet enligt Andra beslut av kollegiet enligt denna lag får överklagas hos denna lag får överklagas hos allmän tillstånd krävs vid överklagande till Kammarkollegiet får förordna att ett beslut om säkerhet skall gälla . beslut får inte överklagas. Har en säkerhet tagits i anspråk för betalning som bort utgå ur en annan säkerhet, får ta upp ärendet till ny prövning. Denna lag träder i kraft . Äldre föreskrifter gäller fortfarande för överklagande av beslut som meddelats före ikraftträdandet. Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle tillkallas för att utvärdera resegarantissystemet och analysera om systemet bör ändras och, om så är fallet, lämna förslag till ny lagstiftning på området (dir. 1998:78). Till utredare utsågs numera generaldirektören . Utredningen antog namnet . Utredningen lämnade sitt betänkande Ett nytt resegarantisystem (SOU 1999:140). En sammanfattning av utredningens förslag finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har varit föremål för remissbehandling. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (Ju2001/68). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets förslag. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkter kommenteras i avsnitt 8 och 16 (författnings- kommentaren till 1 och 6 §§). I övrigt har vissa i huvudsak redaktionella ändringar gjorts i lagförslaget. Resegarantilagen (1972:204) trädde i kraft då den ersatte lagen (1967:203) om ställande av säkerhet vid sällskapsresa till utlandet. Resegarantilagen har därefter ändrats vid sex tillfällen, bl.a. (se prop. 1992/93:95, bet. 1992/93:LU21, rskr. 1992/93:129) då lagen anpassades till artikel 7 i rådets direktiv /314/EEG av om paketresor, semesterpaket och andra paketarrangemang (paketresedirektivet). Paketresedirektivet syftar till att samordna medlemsstaternas lagstiftning om paketresor och artikel 7 innehåller bestämmelser om skyldigheten att ställa resegaranti för paketresor. Direktivet är i huvudsak genomfört genom lagen (1992:1672) om paketresor (paketreselagen). Den senaste lagändringen i resegarantilagen ägde rum (se prop. 1995/96:182, bet. 1995/96:LU25, rskr. 1995/96:235). Lagändringen innebar bl.a. en utvidgning av lagens tillämpningsområde och en förbättring av Kammarkollegiets möjligheter till tillsyn av lagens efterlevnad. har ett par större konkurser inträffat inom resebranschen, vilket har aktualiserat frågan om en förnyad översyn av resegarantisystemet. försattes researrangören () i konkurs. Detta är den hittills största arrangör i som tvingats avbryta sin verksamhet. Med anledning av konkurs ställdes inför en besvärlig uppgift, som kom att kräva omfattande arbetsinsatser av nämndens ledamöter och kansli. Nämnden fick bl.a. ombesörja hemtransporten av över 5 000 resenärer från olika resmål i utlandet. Omfattningen och Prop. 2001/02:138 följderna av konkursen aktualiserar frågan om roll Vidare kvarstår viss kritik mot resegarantisystemets konstruktion, bl.a. avseende formerna för att ställa säkerhet. Detta föranleder en förnyad analys av systemets konstruktion och funktion. Det har vidare uppkommit vissa frågor som ger anledning till en genomlysning av lagens tillämpningsområde och en bedömning av behovet av att utvidga det nuvarande resegarantiskyddet till att omfatta separata resetjänster och s.k. utbytesverksamhet för skolungdom. Förutom dessa frågor har det visat sig att det finns behov av att närmare analysera vissa andra områden som bl.a. rätten till ersättning ur resegarantin vid resenärers avbokningar, resegarantilagens territoriella tillämpningsområde, lagens överklagandebestämmelser samt frågan om gränsdragningen mellan arrangörer och återförsäljare av paketresor. Regeringens bedömning: Någon förändring av roll och uppgifter bör inte genomföras. Till följd härav finns det inte heller skäl att begränsa resegarantilagens tillämpningsområde till Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att frågor om ianspråktagande av resegarantin skall prövas av en särskild förordnad god man eller av den som utses till förvaltare i konkursen. beslut skall enligt utredningens förslag kunna överklagas hos (se betänkandet s. 147154 och 181189). Utredningen har vidare föreslagit att det till skillnad från gällande reglering skall finnas rätt till ersättning ur resegaranti enbart i insolvenssituationer (se betänkandet s. 120121). Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har lämnat förslaget utan erinran. Merparten av de remissinstanser som yttrat sig särskilt i frågan om att förändra resegarantinämnden roll avstyrker Länsrätten i menar att den myndighetsutövning som det är frågan om inte bör anförtros en god man eller konkursförvaltare och att förslaget synes leda till onödig byråkrati. ifrågasätter om tillräckliga skäl föreligger för att reformera ordningen på det sätt som föreslås i utredningen. och i anser att förslaget innebär en risk för att konkursförvaltaren inte hinner koncentrera sig på avvecklingen av konkursen och att förslagets kostnadsaspekter inte är tillräckligt belysta. Skälen för regeringens bedömning: Ärenden om ianspråktagande av säkerhet prövas enligt 9 § resegarantilagen av . Nämnden är en fristående myndighet som i organisatoriskt hänseende Den är sammansatt av ledamöter som kan anses företräda konsument- respektive företagarintressen. dennes ersättare skall vara eller ha varit ordinarie domare. upphörde med sin verksamhet som researrangör och flygbolag. upphörde ett antal systerbolag till i flera andra länder med sin verksamhet. Trycket på marknaden för upphandling av flygtransporter blev därför mycket stort och de olika ländernas myndigheter konkurrerade med varandra om ledig flygkapacitet. Vid det aktuella tillfället hade bolaget ca 5 400 svenska resenärer ute på resmålen och hade ställt resegaranti med ett belopp som uppgick . insåg tidigt att det skulle innebära stora problem att ta hem ett så stort antal resenärer och därför anlitades en advokat med tidigare erfarenhet av flygmarknaden för att sköta upphandlingen av hemtransporterna. Extrapersonal från Kammarkollegiet ställdes vidare till nämndens förfogande. Det anställdes dessutom fyra extra handläggare för att bereda ersättningsanspråk från resenärerna. Det tog innan samtliga resenärer, som var strandsatta främst i och , hade kommit hem. Huvuddelen av resenärerna erhöll ersättning ur den ställda säkerheten . konkurs innebar att ställdes inför en mycket svår uppgift, som kom att kräva betydande arbetsinsatser av nämndens ledamöter och kansli. Utredningen har bl.a. mot bakgrund av erfarenheterna av konkursen föreslagit att en god man eller i vissa fall en konkursförvaltare skall ta över nämndens roll att besluta om ianspråktagande av ställd säkerhet. Enligt utredningens förslag skall den gode mannen hämtas från den krets av affärsjurister som regelmässigt förordnas till konkursförvaltare. Utredningen menar att det från såväl administrativ synpunkt som konsumentskyddssynpunkt framstår som mest ändamålsenligt att förena uppdraget som konkursförvaltare med uppdraget att tillgodose resenärernas anspråk enligt resegaranti- lagstiftningen. roll och uppgifter har varit oförändrad sedan resegarantilagens tillkomst och har nämnden förvärvat lång erfarenhet av ärendehanteringen som en väl fungerande praxis har utvecklats på området. Det har inte framkommit någon kritik mot nämndens hantering av resegarantifrågor annat än i extraordinära fall då stora researrangörer i charterflygbranschen, som exempelvis , inte längre kunnat fullgöra sina åligganden gentemot resenärerna. En konkurs av omfattning skulle innebära mycket stora påfrestningar även för en god man eller konkursförvaltare om en sådan övertog uppgifter. Det kan ifrågasättas om en sådan person och den organisation som står till dennes förfogande skulle ha bättre förutsättningar än att fullgöra uppgiften i extraordinära fall. Utredningens förslag kan vidare, som framhållits av Länsrätten i och , leda till onödig tidsutdräkt i situationer som präglas av brådska med att bl.a. ombesörja att strandsatta resenärer tas hem från resmålen. Det är enligt regeringens bedömning inte tillräckligt klarlagt att den av utredningen föreslagna förändringen av ett system som fungerat väl kommer att leda till en effektivare handläggning och förbättringar för resenärerna. Regeringen anser därför att det inte skall genomföras någon förändring av roll och uppgifter Utredningens förslag i nu aktuellt avseende är för sitt genomförande Prop. 2001/02:138 beroende av att även förslaget om att begränsa resegarantilagens tillämpningsområde till enbart obeståndssituationer genomförs. regeringen inte föreslår att en god man eller konkursförvaltare skall ta över roll och uppgifter, behöver inte heller lagens tillämpningsområde begränsas. Det har inte heller i övrigt framkommit något skäl för att införa den föreslagna begränsningen av lagens tillämpningsområde. Regeringens bedömning: Den nuvarande ordningen med bank- eller försäkringsgaranti bör även fortsättningsvis vara huvudalternativet i Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning (se betänkandet s. 131134). Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna har godtagit utredningens bedömning eller lämnat den utan erinran. Statskontoret anför att en försäkringslösning i första hand bör eftersträvas och menar att utredningen inte i tillräcklig omfattning analyserat konsekvenserna av en sådan lösning. anser att det nuvarande systemet med bank- eller försäkringsgarantier är att föredra framför fondkonstruktioner. Skälen för regeringens bedömning: Om inte Kammarkollegiet medger annat, skall säkerheten enligt 3 § resegarantilagen bestå av en betalningsutfästelse, utfärdad av bank eller försäkringsbolag, som fullgörs vid anfordran. Säkerheten skall motsvara ett reseföretags totala ekonomiska åtaganden gentemot resenären. Utredningen har analyserat det nuvarande resegarantisystemet samt övervägt alternativa system och har kommit till slutsatsen att den nuvarande säkerhetskonstruktionen även fortsättningsvis bör vara Utredningen har i det sammanhanget bl.a. pekat på den flexibilitet som det nuvarande systemet inrymmer genom att Kammarkollegiet har möjlighet att godta andra former av säkerheter än en av bank eller försäkringsbolag utfärdad betalningsutfästelse. dock konstateras att resebranschens aktörer inte har visat något nämnvärt intresse att för kollegiet presentera några alternativa former av Undantag är bl.a. de gemensamma garantier som gäller för medlemmar i , och Föreningen i . Frågan om garantisystemets utformning var senast föremål för regeringens bedömning i prop. 1995/96:182 (se s. 9 ff.). då att ta ställning till ett förslag om fondkonstruktion, som utarbetats av en arbetsgrupp inom , och kom därvidlag fram till att inte lägga fram något förslag om ändring av systemet. förevarande lagstiftningsärende inte framkommit något som talar för någon annan bedömning. Regeringen föreslår därför ingen ändring av det Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon registrerings- skyldighet. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att det införs krav på att de arrangörer eller återförsäljare som omfattas av resegarantilagen skall vara registrerade hos Kammarkollegiet (se betänkandet s.128130). Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig i frågan. Kammarkollegiet tillstyrker förslaget men ifrågasätter dock lämpligheten i att registreringsskyldigheten gäller alla företag som marknadsför paketresor i oberoende av var de har sitt säte. är tveksamt till om registreringskravet är ett effektivt och nödvändigt verktyg för att upprätthålla det eftersträvade konsumentskyddet. Svenska Rese- och Turistindustrins Samarbets- organisation (RTS) anser att förslaget ställer krav på stor tydlighet i lagen. Bussresearrangörerna ifrågasätter behovet av att införa en registreringsskyldighet. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen har som skäl för sitt förslag om registreringsskyldighet anfört bl.a. att en sådan skyldighet skulle bidra till att förhindra etablering av paketreseverksamhet i fall då ekonomiska förutsättningar att bedriva sådan verksamhet saknas. En sådan skyldighet skulle vidare enligt utredningen tydligare framhäva kravet på ställande av resegaranti som en förutsättning för att bedriva denna typ av verksamhet. Enligt 1 § resegarantilagen föreligger en skyldighet för en arrangör eller en återförsäljare att ställa säkerhet hos Kammarkollegiet innan denne marknadsför en paketresa. Antalet arrangörer och återförsäljare som ställt säkerhet uppgick till drygt 1 600 stycken. Genom en lagändring infördes en rätt för Kammarkollegiet att förelägga en arrangör eller återförsäljare vid vite att fullgöra sin skyldighet att ställa säkerhet. Ett sådant beslut får enligt 15 § resegarantilagen inte överklagas. Lagändringen genomfördes för att göra det möjligt för Kammarkollegiet att snabbt komma till rätta med dem som marknadsför paketresor utan att ställa erforderlig säkerhet (se prop. 1995/96:182 s. 18). Kammarkollegiet kan vidare med stöd av 5 § resegarantilagen förelägga den som marknadsför en resa att vid vite lämna de uppgifter om sin verksamhet som är nödvändiga för att frågan om säkerhet skall kunna prövas. Enligt inhämtade uppgifter från Kammarkollegiet uppgick antalet vitesföreläggande om att ställa säkerhet till 49 stycken. Antalet vitesföreläggande om att lämna uppgifter uppgick till 44 stycken. Ett vitesföreläggande resulterar ofta i att företaget ställer säkerhet eller lämnar begärda uppgifter. I av fallen bestämmer Kammarkollegiet att vända sig till länsrätten för utdömande av vitet. Det finns vidare bestämmelser om straffansvar i 14 § resegarantilagen, vilka innebär att den som uppsåtligen arrangerar paketresor utan att ha ställt säkerhet kan dömas till böter eller fängelse i högst . Det finns således effektiva medel i den nuvarande lagstiftningen som kan användas för att förhindra att oseriösa aktörer etablerar sig i Detta är viktigt ur ett konsumentskyddsperspektiv, Prop. 2001/02:138 men också för att undvika att reseföretag som inte ställer säkerhet skall vinna konkurrensfördelar genom att de kan hålla lägre priser än sina konkurrenter. Enligt inhämtade uppgifter från Kammarkollegiet finns det planer på att utveckla kollegiets hemsida. Detta kan komma att resultera i att man på hemsidan namnger de företag som har ställt erforderlig säkerhet enligt resegarantilagen. Det är ur ett konsumentskydds- och konkurrens- perspektiv angeläget att konsumenterna är välinformerade om reseföretagens skyldighet att ställa sådan garanti. Det har enligt regeringens bedömning inte visat sig att de gällande bestämmelserna om vitesföreläggande och straffansvar är otillräckliga när det gäller att uppnå syftet att komma till rätta med dem som arrangerar och marknadsför paketresor utan att ställa resegaranti. Det har inte heller i övrigt framkommit tillräckliga skäl för att införa den av utredningen föreslagna registreringsskyldigheten. Regeringen anser därför att det nu inte bör införas någon sådan skyldighet. Skulle det visa sig att de nuvarande bestämmelserna är otillräckliga kan dock regeringen få anledning att återkomma i frågan. Regeringens förslag: Resegarantilagens tillämpningsområde utvidgas till att omfatta förutom paketresor och transport som sker tillsammans med en paketresa (s.k. stolsförsäljning) dels separata transport- och inkvarteringstjänster, om tjänsterna sammantagna uppvisar väsentlig likhet med en paketresa, dels s.k. utbytesverksamhet för skolungdom. De bestämmelser i resegarantilagen som gäller andra resor än paketresor skall tillämpas endast om resorna är avsedda att förvärvas huvudsakligen för enskilt ändamål. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag (se betänkandet s. 122128). Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag till ändring eller lämnar det utan erinran. Länsrätten i anser att någon invändning inte kan riktas mot utvidgningen av lagens tillämpningsområde. Kammarkollegiet anser att konsumentskyddet förbättras väsentligt om paketresor och separata sålda tjänster som ofta marknadsförs som s.k. skräddarsydda resor likställs i fråga om skyldigheten att ställa resegaranti. anser att det är väsentligt att också de resenärer som omfattas av utvidgningen får ett skydd. motsätter sig en utvidgning av lagens tillämpningsområde i förhållande till paket- resedirektivet. AFS Interkulturell Utbildning motsätter sig förslaget angående utbytesverksamhet för skolungdom. Skälen för regeringens förslag Resor som företer väsentlig likhet med en paketresa Paketresedirektivet syftar till att samordna medlemsstaternas lagstiftning om paketresor. Begreppet paketresa, liksom vissa andra centrala begrepp i resegarantilagen, definieras i 2 och 4 §§ paketreselagen. Paketreselagens legaldefinitioner överensstämmer i stort med motsvarande definitioner i paketresedirektivet. Definitionen av begreppet paketresa i paketreselagen motsvaras av definitionen i paketresedirektivet och avses väsentligen ha samma innebörd som i direktivet (se prop. 1992/93:95 s. 62). Direktivets definition av paketresa är emellertid svårtolkad, vilket bl.a. innebär att det finns tillämpningsproblem avseende gränsdragningen mellan vad som skall anses vara en kombination av separata resetjänster respektive paketresor.