prop · GP0380 · 2002-01-17 00:00:00 — Detta dock under förutsättning att uppgifterna inte omfattas avsekretess enligt sekretesslagen.Utgångspunkter för en utökad möjlighet till insynFrån demokratisk synpunkt finns risker med att delar av den kommunalaverksamheten undandras medborgarnas grundlagsskyddade rätt till insyn genom attprivatägda företag tillåts driva sådan verksamhet. Vid olika tillfällen harockså krav rests på att offentlighetsprincipen skall tillämpas, eller åtminstone vara vägledande, i all verksamhet som utförs för det allmännas räkning och sombekostas av offentliga medel. Regeringens utgångspunkt är att allmänhetensmöjligheter till insyn i verksamhet inte skall vara beroende av påvilket sätt kommuner och landsting väljer att låta utföra verksamheten.Regeringen anser därför att starka skäl talar för att allmänheten börtillförsäkras insyn i verksamhet som bedrivs på entreprenad.Det skulle, som flera remissinstanser påpekat, medföra stora svårigheter attsöka införa ett krav på handlingsoffentlighet hos privatägda företag. Dendokumentationsplikt som åvilar kommuner och landsting finns inte inom denprivata företagssfären. Ett krav på handlingsoffentlighet hos privata företagskulle därmed inte få samma betydelse som det har hos en myndighet. Det är också möjligt att ett privat företag faktiskt skulle avstå från att upprätta vissahandlingar om dessa skulle komma att bli offentliga. Frågor som rör offentlighet och sekretess kan vara komplicerade och svåra att hantera även för erfarnahandläggare hos kommuner och landsting. Hos privata företag finns normalt settingen större kunskap och erfarenhet inom detta område. Det framstår inte somrealistiskt att anställda hos privata företag skulle tvingas genomgå särskildutbildning i dessa frågor. Det är således inte en framkomlig väg att lagstiftaom handlingsoffentlighet även för privatägda företag. En utökad medborgerliginsyn bör i stället utformas på ett sätt som inte innebär några omfattande nya,kostnadskrävande arbetsinsatser för kommunen, eller entreprenören.Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att utgångspunkten måste vara attallmänheten skall vända sig till kommunen eller när den villutnyttja sin rätt till insyn i verksamhet som bedrivs på entreprenad.Detta innebär att det är kommunens eller ansvar att tillse attallmänheten kan få den insyn i verksamheten som är befogad. En sådan lösninginnebär att något särskilt regelverk för handlingsoffentlighet och sekretess iprivatägda företag inte behöver tillskapas.Insynen skall regleras i entreprenadavtaletDe kommunala nämnderna har enligt 6 kap. 7 § kommunallagen det direkta ansvaretför att verksamhet som lagts ut på entreprenad kontrolleras och följs upp. Sådan kontroll och uppföljning kan exempelvis ske genom att det i entreprenadavtaletanges att entreprenören skall ge in vissa handlingar till kommunen ellerlandstinget. Dessa handlingar blir allmänna handlingar när de kommit in tillkommunen eller . Det huvudsakliga syftet med bestämmelsen omnämndernas ansvar har dock inte varit att allmänheten skall tillförsäkras insyni entreprenadverksamheten.Regeringen föreslår att en ny bestämmelse av målsättningskaraktär, 3 kap. 19 a§, införs i kommunallagen. I denna anges att om en kommun eller ett landstingsluter avtal med ett privatägt företag om att utföra en angelägenhetskall kommunen eller beakta intresset av att genom avtalettillförsäkras information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i hur angelägenheten utförs. Det närmare ansvaret för att allmänheten tillförsäkraserforderlig insyn bör ligga på den kommunala part som sluter entreprenadavtalet, dvs. normalt den kommunala nämnden. Regeringen delar Lagrådets bedömning attdetta inte behöver anges särskilt i 6 kap. 7 § kommunallagen.Kravet på att tillförsäkra allmänheten insyn skall endast avse de fall närvården av en angelägenhet överlämnats. Detta innebär att begränsadestöd- och kringfunktioner som utförs av annan, t.ex. lokalvård ochfastighetsskötsel, inte omfattas av förslaget.När det gäller förhållandena inom hälso- och sjukvården vill och uppmärksamma att förslaget inte kommeratt innebära samma möjligheter till insyn i all landstingsfinansieradvårdverksamhet. Enligt lagen (1993:1651) om läkarvårdsersättning och lagen(1993:1652) om ersättning för sjukgymnastik och övergångsbestämmelserna tilldessa lagar utgår ersättning till läkare och sjukgymnaster i privat verksamhetutan att ett entreprenadförhållande föreligger. Eftersom dessa vårdgivare fårersättning från anser förbunden att de inte bör behandlas på annatsätt än vårdgivare som bedriver verksamhet på entreprenad. Denna fråga äremellertid från lagstiftningssynpunkt inte okomplicerad och har heller inteberörts av kommittén. Regeringen avstår därför från att nu lägga fram någotförslag till lagstiftning som omfattar även dessa vårdgivare.Vilken omfattning bör insynen ha?Insyn i verksamhet som bedrivs på entreprenad kan inte ha sammaomfattning som insyn i den verksamhet som en kommun eller ett landsting bedriver i egen regi. Ett tidigare förslag om insyn i entreprenadverksamhetledde inte till lagstiftning eftersom regeringen bl.a. befarade att ett krav påatt allmänheten skall ha direkt insyn i privatägda företag kunde minskaintresset hos sådana företag att träffa entreprenadavtal om verksamhet(se SOU 1993:90). Därmed skulle möjligheterna att utsätta lämpliga delar av denkommunala verksamheten för konkurrens minska (se prop. 1993/94:188 s. 43).Bestämmelserna om insyn får inte utformas så att de snedvrider konkurrensenmellan berörda aktörer. Vid tecknandet av entreprenadavtalet bör naturligen enavvägning göras mellan å ena sidan allmänhetens intresse av hur verksamhetenbedrivs och å andra sidan entreprenörens intresse av att inte behöva lämna utviss information som kan vara till nackdel för företaget och snedvridakonkurrensen. anser att det finns en risk föratt den föreslagna uppgiftsskyldigheten kan innebära ett EG-rättsligtkonkurrenshinder eftersom regleringen kan ses som en inskränkning i den friaetableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster. Både svenska ochutländska företag som vill vara med och konkurrera om att få bedriva visskommunal verksamhet på entreprenad måste dock vara beredda på attfölja den offentligrättsliga regleringen inom det aktuella området. Regeringenkan därför inte se att det föreslagna kravet skulle kunna leda till en försämrad konkurrenssituation eller utgöra ett konkurrenshinder, vare sig enligt svensklagstiftning eller enligt EG-rättens principer.Ett grundläggande skydd för att uppgifter om entreprenörens affärs- ochdriftsförhållanden inte röjs finns i 8 kap. 10 § sekretesslagen (1980:100).Enligt denna bestämmelse gäller sekretess hos myndighet om affärs- ellerdriftsförhållanden för enskild som har trätt i affärsförbindelse medmyndigheten, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. När någon begär att få ta del av en handling somentreprenören lämnat in måste således kommunen eller göra ensekretessprövning på nämnda grunder. Det torde inte finnas någon anledning förkommunen eller att i entreprenadavtalet kräva att uppgifter somskulle komma att omfattas av sekretess hos kommunen eller skall gesin. Ett sådant förfarande innebär ju inte någon utökad insyn ientreprenadverksamheten. Vad anfört föranleder inte någon annanbedömning.När en kommun eller ett landsting skall överlämna vården av en kommunalangelägenhet till en privat entreprenör är normalt tillämplig påförfarandet. Vid en upphandling bör förfrågningsunderlaget innehålla uppgifterom hur möjligheten till insyn skall regleras. När kraven på insyn skallformuleras är det viktigt att den upphandlande enheten inte ställer meralångtgående krav på leverantören än sådana som behövs och är ändamålsenliga förupphandlingen. Lagrådet har pekat på att vissa remissinstanser gett uttryck förtveksamhet när det gäller den föreslagna regleringens överensstämmelse medEG-rättens regler för offentlig upphandling. Lagrådet har anfört att det saknatmöjlighet att som stått till förfogande bilda sig en säkeruppfattning i denna fråga men inte kunnat finna att vad som sagts ilagrådsremissen är tillräckligt för att undanröja osäkerheten i detta hänseende. I övrigt har Lagrådet, som inte avstyrkt förslaget, lämnat synpunkter av merredaktionell natur på den föreslagna paragrafen. Regeringen vill för sin delunderstryka att den upphandlande enheten, utöver vad som sagts,naturligtvis måste se till att avtalsvillkoren inte utformas så att de står istrid med eller de EG-direktiv som ligger till grund för denna lagstiftning. Med hänsyn till det nu anförda bedömer regeringen att det inte finns någotEG-rättsligt hinder mot den föreslagna regleringen.När det gäller antalet överprövningsärenden enligt 7 kap. bedömer regeringen att dessa inte kan komma att öka annat än marginellt.Regeringen utgår från att företrädare för den kommunala sektorn ochbranschorganisationer i de flesta fall kan finna gemensamma utgångspunkter förvilken typ av uppgifter som behövs för att tillförsäkra allmänheten den insynsom kan anses vara befogad inom olika verksamhetsområden. Fullmäktige har ocksåmöjlighet att utfärda närmare riktlinjer för hur allmänheten skall tillförsäkras insyn. Regeringen avser att följa utvecklingen på området och vid behovåterkomma i frågan.Ett grundläggande krav enligt personuppgiftslagen (1998:204) är attpersonuppgifter inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det förvilket uppgifterna samlades in. Som Datainspektionen pekat på tordeentreprenörerna vara att betrakta som personuppgiftsansvariga vad gällerbehandlingen av personuppgifter i den verksamhet de bedriver för kommunens eller räkning. Entreprenören får därför inte lämna ut information sominnehåller personuppgifter eller på annat sätt behandla sådana uppgifter omdetta inte är förenligt med personuppgiftslagen. Avtalet mellan kommunen ellerlandstinget och entreprenören måste därför anpassas till bestämmelserna ipersonuppgiftslagen.AnsvarsutkrävandeVarje medlem av en kommun eller ett landsting har enligt 10 kap. kommunallagenrätt att få lagligheten av kommunens eller beslut prövad genomlaglighetsprövning. Vissa beslut får dock inte överklagas. Det gäller blandannat beslut på vilka är tillämplig. Följden av detta skulle kunna bli attett formellt beslut av den ansvariga nämnden om hur allmänhetens insyn skalltillgodoses i entreprenadavtalet inte kan överklagas genom laglighetsprövning.Den möjlighet som står till buds för den kommun- eller landstingsmedlem som ärmissnöjd med beslutet är att utkräva ett politiskt ansvar av de förtroendevaldai nämnden. Givetvis finns också en möjlighet till ansvarsutkrävande i sambandmed revisorernas granskning och fullmäktiges beslut om ansvarsfrihet.9.3.3 Allmänhetens insyn i fristående skolorRegeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmerskall få meddela föreskrifter som innebär att huvudmannen för en friståendeskola skall vara skyldig att lämna sådan information om verksamheten som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i denna.Förslaget tas in i 15 kap. 11 § skollagen.Kommundemokratikommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.Remissinstanserna: En övervägande del av remissinstanserna tillstyrkerförslaget. , och Friskolornas Riksförbundavstyrker förslaget. menar att förslaget ärofullständigt och pekar på att allmänhetens berättigade intresse av att få insyn i de fristående skolorna får anses tillgodosett, bl.a. genom dentillsyn som utövar. menar att förslaget sannoliktskulle innebära ett administrativt merarbete av inte obetydlig omfattning för de fristående skolorna. Datainspektionen anför att förslagets förhållande tillbestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) bör analyseras ytterligare.Riksarkivet anför att den föreslagna modellen inte är tillräcklig och menar atten annan lösning bör väljas.Skälen för regeringens förslag: Med fristående skolor avses skolor som drivs avenskilda fysiska eller juridiska personer. En av ()godkänd fristående skola som motsvarar eller särskolan kan förklaras berättigad till bidrag från elevens hemkommun. Detsamma gäller om en godkändfristående skola bedriver utbildning som motsvarar förskoleklassen. Friståendeskolor vars utbildning motsvarar utbildning i gymnasieskolan ellergymnasiesärskolan kan också förklaras berättigade till bidrag från elevernashemkommuner.Den kommun där den fristående skolan är belägen har rätt till insyn iverksamheten om skolan får bidrag av kommunen. Skolorna är vidare skyldiga att i den utsträckning som kommunen bestämmer delta i den uppföljning och utvärdering som kommunen gör av sitt eget skolväsende (2 b kap. 8 §, 9 kap. 11 och 13 §§skollagen, 1985:1100). Allmänheten har dock inte någon lagreglerad rätt tillinsyn i den verksamhet som bedrivs i fristående skolor.Regeringen har beslutat propositionen 2001/02:35 Friståendeskolor. För att öka kontrollen av och den allmänna insynen i hur offentligamedel används föreslås i propositionen att regeringen eller den myndighet somregeringen bestämmer skall få meddela föreskrifter om skyldighet för huvudmannen för en fristående skola att lämna en ekonomisk redovisning över verksamheten.Offentlighet och allmänhetens rätt till insyn bör vara huvudregel i verksamhetsom helt eller delvis finansieras med offentliga medel. Regeringen anser därföratt allmänheten bör tillförsäkras insyn i den verksamhet som bedrivs ifristående skolor. I det föregående avsnittet har regeringen föreslagit attinsyn i kommunala entreprenader skall möjliggöras genom att den som bedriververksamheten skall lämna viss information till kommunen eller landstinget.Regeringen anser att denna modell bör användas även när det gäller allmänhetensmöjlighet till insyn i fristående skolor. Regeringen förordar således inte denav föreslagna modellen att handlingar hos fristående skolor skalljämställas med handlingar hos kommunala myndigheter.Mot bakgrund av betänkande och den beredning av dettasom nu skett anser regeringen att den ändring i skollagen som föreslagits ipropositionen 2001/02:35 i syfte att ge allmänheten insyn i fristående skolorsekonomiska förhållanden bör vidgas. Det är angeläget att allmänhetens rätt tillinsyn i fristående skolor inte bara omfattar skolornas ekonomi.Redan i dag lämnar fristående skolor viss information till Skolverket.Handlingar med sådan information blir allmänna handlingar hos denna myndighet.Skolverket får information om den tänkta skolverksamheten när en ansökan omgodkännande eller förklaring om rätt till bidrag ges in till myndigheten. Genomsin skyldighet att utöva tillsyn över bl.a. de fristående skolor som blirgodkända och/eller berättigade till bidrag får också information omverksamheten i skolorna. Enligt 15 kap. 11 § skollagen får regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, meddela föreskrifter om skyldighet för enskolhuvudman att lämna sådana sakuppgifter om skolverksamheten och sådanverksamhetsredovisning som behövs för uppföljning och utvärdering avverksamheten. Regeringen har i förordning föreskrivit att bl.a. friståendeskolor som är godkända eller berättigade till bidrag är skyldiga att lämnasådana uppgifter i den utsträckning som föreskriver. skall dock begränsas till vad som är behövligt för en effektivuppföljning och utvärdering av de mål för skolverksamheten som har bestämts avriksdagen eller regeringen.Regeringen anser att huvudmannen för en fristående skola skall vara skyldig attäven ge in sådan information om verksamheten som behövs för att allmänhetenskall tillförsäkras insyn i denna. För att allmänheten skall ges en möjlighettill insyn bör informationen enligt regeringens mening lämnas regelbundet.Informationen bör i första hand lämnas till den myndighet som har ansvaret förtillsynen över skolan, dvs. i de allra flesta fall . Det kan dock ivissa fall vara lämpligt att informationen lämnas till den kommun där denfristående skolan är belägen. Den enskilde medborgaren skall kunna vända sigtill kommunen eller för att få tillgång till informationen.Närmare föreskrifter om vilken information som skall ges in bör, med stöd av 8kap. 7 § 6 regeringsformen, meddelas av regeringen eller den myndighet somregeringen bestämmer. På samma sätt som vad gäller förslaget om insyn ikommunala entreprenader bör en avvägning göras mellan å ena sidan den fristående skolans intressen och å andra sidan allmänhetens intresse av hur verksamhetenutförs. I denna del hänvisas till vad som anförts i avsnitt 9.3.2. Iförfattningskommentaren ges exempel på vilken information som bör lämnas.Regeringen vill dock här särskilt peka på att den föreslagnauppgiftsskyldigheten också kommer att omfatta elevernas betyg. Som tidigarepåpekats är ett grundläggande krav enligt personuppgiftslagen attpersonuppgifter inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det förvilket uppgifterna samlades in. Detta krav gäller naturligtvis också deninformation som lämnas över från de fristående skolorna.Kommundemokratikommittén har ansett att det bör finnas en möjlighet att användanågon form av tvångsmedel, exempelvis vitesföreläggande, gentemot en huvudmanför en fristående skola som inte i rätt tid ger in föreskriven information. Av15 kap. 11 § skollagen framgår att regeringen får meddela föreskrifter om vitenför den som inte följer bestämmelser om skyldighet för huvudmannen att lämnasådana sakuppgifter om skolverksamheten och sådan verksamhetsredovisning sombehövs för uppföljning och utvärdering av verksamheten. Denna sanktionsmöjlighet bör även omfatta det nu vidgade förslaget om insyn.Regeringen avser att följa utvecklingen på området och vid behov återkomma ifrågan om insyn i de fristående skolorna.9.4 Offentliga sammanträden med fullmäktigebered-ningarRegeringens förslag: En fullmäktigeberednings sammanträden skall hållas inomstängda dörrar. En sådan beredning får dock besluta att dess sammanträden skallvara offentliga, om fullmäktige har medgett det.Förslaget tas in i 3 kap. 7 § kommunallagen.Kommundemokratikommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i frågan är positiva. kommun föreslår att öppna nämndsammanträden införs som huvudprincip ikommunallagen.Skälen för regeringens förslagFullmäktigeberedningarEnligt 3 kap. 7 § kommunallagen får fullmäktige för beredning av ett visstärende eller en viss grupp av ärenden som skall avgöras av fullmäktige inrättaen särskild fullmäktigeberedning. En sådan beredning skall bestå av en ellerflera förtroendevalda. Regeringen föreslår dock att beredningen skall kunnabestå av andra än redan förtroendevalda (avsnitt 8.3).Fullmäktigeberedningar är inte avsedda att vara allmänna beredningsorgan meduppgifter som svarar mot styrelsens. Avsikten är att fullmäktige skall hamöjlighet att tillsätta ett särskilt organ för beredningen av ett visst ärendeeller en viss grupp av ärenden. Inom ramen för denna uppgift kanfullmäktigeberedningen ha vissa funktioner som förberedelse för fullmäktigesuppföljning av nämndverksamheten. Det ankommer på fullmäktige att fatta närmarebeslut om beredningarnas uppgifter och arbetsformer (prop. 1990/91:117 s.156-157).Dagens möjlighet till öppenhet i fullmäktige och nämnderAv 5 kap. 38 § kommunallagen framgår att fullmäktiges sammanträden skall varaoffentliga. Fullmäktige får dock besluta att överläggningen i ett visst ärendeskall hållas inom stängda dörrar.Sedan den 1 juli 1994 är det möjligt att även ha offentliga nämndsammanträden.Reglerna för öppna nämndsammanträden återfinns i 6 kap. 19 a § kommunallagen.Enligt huvudregeln skall en nämnds sammanträden hållas inom stängda dörrar.Nämnden får dock besluta att dess sammanträden skall vara öppna, underförutsättning att fullmäktige medgett detta. En nämnds sammanträden skall dockalltid hållas inom stängda dörrar i ärenden som avser myndighetsutövning ellerärenden i vilka det förekommer uppgifter som hos nämnden omfattas av sekretessenligt sekretesslagen.Beträffande fullmäktigeberedningar saknas motsvarande reglering sommöjliggör öppenhet.Sammanträden med beredningar bör kunna vara offentligaDet finns inte något stöd i kommunallagen för att ha öppnafullmäktigeberedningar. Det finns enligt regeringens mening inga skäl tillvarför möjligheten till öppenhet skulle vara mer begränsad i beredningar än inämnder.Kommuner och landsting har en stor frihet att bestämma hur deras verksamhetskall organiseras. Det förekommer att de väljer att organisera sin verksamhetgenom att inrätta fullmäktigeberedningar, som stadigvarande bereder vissaärendetyper, i stället för att inrätta nämnder för detta ändamål. Om en kommuneller ett landsting vill ge medborgarna möjlighet till insyn i sådanaberedningars verksamhet, på motsvarande sätt som är möjligt när det gäller nämnder, bör en kommun eller ett landsting enligt regeringens uppfattning gesmöjlighet till detta. Det föreslås därför att en motsvarande möjlighet tilloffentliga sammanträden som finns för nämnder också införs förfullmäktigeberedningar.9.5 Öppna SverigeRegeringens bedömning: Offentlighetsprincipen är en hörnsten i den svenskademokratin och en viktig del av förvaltningspolitiken. Regeringen bedömer attkunskaperna om offentlighetsprincipen och dess tillämpning är otillräckliga. Med underlag från bl.a. Rådet för Öppna kommer regeringen att överväga hurett fortsatt stort engagemang hos den offentliga förvaltningen kan tryggas isyfte att få en god efterlevnad av offentlighetsprincipen.Skälen för regeringens bedömning: genomför regeringentillsammans med representanter för kommuner och landsting vars uppdrag är att- förbättra tillämpningen av offentlighetsprincipen inom den offentliga sektorn- verka för en större öppenhet på arbetsplatserna i den offentliga sektorn- sprida kunskap och medvetenhet om öppenhetsfrågor i samhället- skapa engagemang och debatt.Över 200 myndigheter, kommuner och landsting deltar på frivillig basis ikampanjen. Insatserna omfattar bl.a. utbildning av personal, översyn avarbetsrutiner och utveckling av hemsidor och andra informationsvägar. ÖppnaSverige ger på olika sätt stöd till de lokala projektledarna. Kampanjens hemsida är en viktig kanal. Ett flertal hearings, konferenseroch utbildningar har genomförts.Öppna verkar för att kommuner och landsting skall informera allmänhetenom offentlighetsprincipen och om hur den kan utnyttjas. Rådet för Öppna Sverigeoch dess sekretariat samarbetar med ansvariga myndigheter ochintresseorganisationer för att förbättra möjligheterna för grupper som kan hasärskilt svårt att ta del av förvaltningens information, såsom personer medfunktionshinder och personer med utländsk bakgrund. Undervisningssystemetbearbetas för att frågor om offentlighetsprincipen och dess demokratiskabetydelse skall få ett utrymme i undervisningen.Offentlighetsprincipen är en hörnsten i den svenska demokratin och en viktig del av förvaltningspolitiken. Erfarenheterna från arbetet med Öppna visaratt en god tillämpning av offentlighetsprincipen inte kommer av sig själv.Öppenhet är en attityd- och kunskapsfråga som ständigt måste hållas vid liv.Regeringen avser att stödja detta arbete. Rådet för Öppna kommer attföre redovisa ett mer utvecklat förslag om en samlad funktionför insyn och öppenhet. Ett sådant material kan tillsammans med bl.a. förslag om hur projektverksamheten med portalen Direkt skall utvecklas ochpermanentas utgöra ett underlag för regeringens beslut om hur ett fortsatt stort engagemang hos den offentliga förvaltningen kan tryggas i syfte att få en godefterlevnad av offentlighetsprincipen.10 Demokratiskt beslutsfattande i en ny tid10.1 Ett politiskt system med flera olika nivåer och kompetenserFörutsättningarna för den svenska demokratin har förändrats. Bland annat fattaspolitiska beslut numera på många olika nivåer: lokal, , regional,nationell och internationell nivå.