prop · GP03185 · 2002-05-28 00:00:00 — En folkbokföring i detta skede kan, enligt utredningen, mot angiven bakgrund vara svår att förena med grundtanken bakom 1 § folkbokföringslagen, där det sägs att folk- bokföring enligt denna lag innebär ett fastställande av en persons bosättning. Vidare skulle en folkbokföring medföra ett ökat ansvar och ökade kostnader för kommunerna. Ett system där folkbok- föring sker skulle även enligt kunna uppfattas som orättvist genom att personer som vistats här och som också deltar i ett återvändandeprogram skulle behandlas på annat sätt än de som folkbokförs. Tillfälligt skydd enligt EG-direktivet har en varaktighet av (artikel 4). Mot bakgrund av att rådet endast kan fatta beslut om att det tillfälliga skyddet initialt skall gälla , måste varaktighetsbegreppet rimligtvis tolkas så att det skydd som ges gäller under just en tidsperiod av från det att rådet har fattat beslut i saken. Det innebär att den som får tillfälligt skydd enligt EG-direktivet inte kan antas komma att vistas här än . Vid tillämpningen av socialför- säkringslagen kan detta få till följd att de personer som beviljats uppe- hållstillstånd med tillfälligt skydd inte kan anses bosatta här. Såväl bosättningsbaserade som arbetsbaserade socialförsäkringsförmåner gäller lika för alla som är bosatta respektive arbetar i . Det är som beslutar om en person har rätt till förmåner från socialförsäkringen. För den som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd betalas inte bosättningsbaserade förmåner enligt socialför- säkringslagen ut de också får bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Mot bakgrund av att en person anses som bosatt här i socialförsäkringshänseende om det kan antas att vistelsen kommer att överstiga , behöver socialförsäkringslagen ändras för att en sådan person bl.a. inte skall tillgodoräknas bosättningstid i för rätt till garantipension. Ett förslag om detta läggs därför fram. Personer som beviljas uppehållstillstånd med tillfälligt skydd föreslås beviljas arbetstillstånd . Som redogjorts för tidigare är alla som arbetar i försäkrade för arbetsbaserade socialför- säkringsförmåner. Det innebär att de personer som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd och som arbetar också kommer att vara berättigade till dessa förmåner. En effekt av att en person inte folkbokförs är att han eller hon inte får tillgång till sjuk- och hälsovård på samma villkor som gäller för personer som anses vara bosatta här enligt folkbokföringslagen. Å andra sidan är det endast sådan vård som kan skjutas upp som denna grupp utlänningar inte kommer att erhålla. Det måste understrykas, att barn som har uppehållstillstånd med tillfälligt skydd under hela sin vistelse här har tillgång till samma hälso- och sjukvård samt tandvård som i bosatta barn. Barn och ungdomar får också tillgång till utbildning inom det offentliga skolväsendet, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg på i huvudsak samma villkor som gäller för barn som är bosatta i . De barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de kan behöva genom den kommunala . Det är också angeläget att påpeka att det är en missuppfattning att tro att den berörda gruppen personer kommer att stå utanför sociala stödinsatser i övrigt om de inte folkbokförs. I avsnitt 10.3.1 redovisas de insatser som lämnas enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. I anslutning till detta bör det också framhållas att en kommun enligt 2 kap. 2 § socialtjänstlagen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Det innebär ett ansvar för alla som vistas inom kommunens gränser oavsett skälet till vistelsen. har framhållit att det med hänsyn till det tillfälliga skyddets varaktighet å ena sidan kan framstå som acceptabelt med ett system där personer som har tillfälligt skydd grundat på EG- direktivet inte fullt ut ges samma rätt till sociala förmåner som gäller för svenska medborgare och övriga personer som är bosatta i . Å andra sidan, menade utredningen, kan det också framstå som oacceptabelt i de fall då tiden kan komma att uppgå till . För det fall att rådet beslutat att utsträcka tidsperioden till kan berörda personer fortfarande besluta sig för att återvända genom deltagande i ett program. I dessa fall kan, i extrema situationer, personer komma att vistas i i sammanlagt högst utan att anses som bosatta här och utan att få tillgång till samma förmåner som gäller för personer som är varaktigt bosatta här. Detta torde visserligen endast handla om undantagsvisa situationer men man måste ändå ställa sig frågan om det är rimligt att utesluta någon från full tillgång till sociala rättigheter . Den grundläggande tanken bakom ett återvändandeprogram är att underlätta för utlänningen att återvända till sitt hemland på ett så smidigt sätt som möjligt. har framhållit att det i de fall där någon ges tillstånd att stanna kvar i landet i samband med att ett program för självmant återvändande genomförs, inte framstår som väl övervägt att ge förmåner som inte kunnat åtnjutas under den tidigare vistelsen i landet. En sådan förbättring av villkoren, menar , skulle stå i motsättning till och försvåra genomförandet av ett program för självmant återvändande. Remissinstanserna har till stor del avstyrkt utredningens förslag i denna del, främst på grund av att de ansett att det inte är rimligt att undanta personer från de rättigheter som följer av folkbokföring under en så som tre eller, i de fall då ett återvändandeprogram har inletts, . Till grund för ett rådsbeslut om att en massflyktssituation råder och att tillfälligt skydd skall ges till en viss personkategori, ligger en bedömning av att situationen i den region från vilken de fördrivna kommer är sådan att den kan antas vara tillfällig. Varaktigheten förutsätts inledningsvis, enligt den mekanism som EG-direktivet är uppbyggt kring, inte bli längre än . För det fall att läget alltjämt är oförändrat vid det första årets utgång kan skyddsperioden utsträckas till genom två automatiska förlängningar . När denna initiala skyddsperiod upphör kan en person komma att ha vistats i med uppehållstillstånd med tillfälligt skydd. Om situationen i ursprungslandet eller regionen är oförändrad efter , kan en ytterligare förlängning av skyddets varaktighet komma ifråga efter att rådet fattar beslut om detta med kvalificerad majoritet. Detta indikerar att det måste föreligga mycket starka skäl för att förlänga skyddsperioden till ett tredje år. Det måste därför förutsättas att detta endast kan ske i undantagsfall varför den normala varaktigheten får antas uppgå till . I detta fall kan de personer som vistats i under hela den inledningsvis bestämda skyddsperioden komma att ha vistats i landet när det tillfälliga skyddet slutligen upphör att gälla. Det går naturligtvis inte att utesluta att det bland dem som får uppehållstillstånd med tillfälligt skydd också kommer finnas spontant inresta personer i motsats till evakuerade som vistas i från början av skyddsperioden som anlänt mitt . När den av rådet fastslagna tiden upphör att gälla kan det hända att de personer som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd har vistats i under olika . Det finns sammanfattningsvis skäl som talar både för och emot en folkbokföring i olika skeden av vistelsen här. Övervägande skäl talar dock för att föreslå en särskild reglering för folkbokföring för den nu aktuella gruppen. Inledningsvis kan det konstateras att tidsperioden för det tillfälliga skyddet är klart avgränsad. De personer som beviljas uppehållstillstånd med tillfälligt skydd är redan från början informerade om de villkor som gäller, dvs. under vilka omständigheter som skyddet ges, tidsperioden, vilka rättigheter som följer av det beviljade uppehålls- tillståndet samt om möjligheten att söka asyl men också om att myndig- heterna under vissa förutsättningar kan skjuta upp prövningen av asylansökan. Att således hävda, som vissa remissinstanser har gjort, att den berörda gruppen svävar i rättsosäkerhet och har en oprivilegierad situation är inte korrekt. I det tillfälliga skyddets natur ligger ett antagande om att vad som utlöst massflykten kan komma att lösas inom en relativt snar framtid. Under dessa förutsättningar, och med vissheten om att skyddet i normala fall inte överstiger , är det rimligt att de personer som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd inte fullt ut omfattas av alla sociala förmåner. Detta gäller även de personer som rest in i som skyddsperioden redan löper. Till saken hör också att den reglering av sociala förmåner och rättig- heter som gäller för de kategorier av utlänningar som omfattas av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. fullt ut motsvarar de krav som anges i EG-direktivet, dvs. att de som är i behov av tillfälligt skydd skall få sina behov tillgodosedda när det gäller social välfärd och uppehälle. Med hänsyn till detta föreslås att de som omfattas av tillfälligt skydd grundat på EG-direktivet i första hand skall erhålla insatser enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Denna personkrets bör därför föras in i de bestämmelser som i förekommande fall reglerar dessa insatser. Ett sådant förslag läggs således fram. Det är rimligt att har huvudansvaret för de personer som har uppehållstillstånd med tillfälligt skydd som uppehållstillståndet gäller. Dessa utlänningar kommer därvid att erhålla insatser enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Om den enskilde när han eller hon har vistats i med uppehållstillstånd med tillfälligt skydd därefter får ytterligare en förlängning av det tillfälliga skyddet så att den sammanlagda tiden uppgår till , är det rimligt jämställa personer som haft uppehålls- tillstånd med tillfälligt skydd med andra utlänningar som vistas lagligt i . Detta innebär att folkbokföring i princip härefter bör ske i de fall då det kan antas att den förlängda vistelsen kan komma att ha viss varaktighet. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att uttycket "kan komma att vistas i landet med stöd av det beviljade tillståndet än " gör det lagförslag som läggs fram tydligare. En justering av lagrådsremissens lagförslag bör därför göras i denna del. Utlänningen kommer efter folkbokföringen att i princip få tillgång till samma sociala förmåner och rättigheter som i bosatta personer. Den berörda persongruppen bör alltså inte längre omfattas av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Som en följd av folkbokföring bör dessa utlänningar också kunna tas emot för bosättning i en kommun inom ramen för det kommunala flyktingmottagandet. Mot bakgrund av att det skydd som bereds trots allt fortfarande bedöms vara av tillfällig karaktär och grundförutsättningen är att utlänningen skall återvända så snart det är möjligt, bör kommunens insatser i huvudsak bygga på återvändandeinsatser istället för introduk- tionsinsatser, vilket är i linje med vad bl.a. och kommuner har påpekat. Det går inte att bortse från att de personer som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd, liksom andra utlänningar som av olika skäl beviljats uppehållstillstånd som kunnat ligga till grund för folkbokföring, kommer att söka asyl i . Regeringen bedömer att det behövs en helhetssyn för denna situation. Det bör därför vidare utredas huruvida en kommun eller skall vara ansvarig för dessa personer han eller hon väntar på besked i asylärendet. Vad gäller inriktningen på det kommunala flyktingmottagandet för de personer som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd och som folkbokförs här i landet, bör denna vidare kunna beaktas inom ramen för den utredning (2001:87) som gör en översyn av mottagande av och introduktion för flyktingar. Regeringen delar utlänningsmyndigheternas uppfattning att det inte finns behov av att göra andra ändringar i 1 § lagen om mottagande av asylsökande än de som föranleds av EG-direktivets genomförande i svensk rätt. förslag skall därför inte genomföras i denna del. En annan fråga i detta sammanhang, som inte behandlats av , är de effekter förslaget får på den officiella statistiken. För att möjliggöra att massflyktingarnas levnadsförhållanden i landet skall kunna beskrivas är det nödvändigt att de registreras på sådant sätt att det är möjligt att göra statistiska beskrivningar av gruppen och att centrala händelser kan beskrivas för gruppen som helhet. Frågan om hur statistikens behov av uppgifter skall kunna tillgodoses är väsentlig. Denna fråga, och vissa av andra frågor som remissinstanserna i övrigt har lyft fram, föranleds dock inte av EG-direktivet varför regeringen inte avser behandla dem inom ramen för detta lagstiftningsärende. Slutligen kan för tydlighetens skull följande behöva framhållas. En person som har uppehållstillstånd med tillfälligt skydd kan få sin ansökan om asyl, flyktingförklaring och resedokument prövad då det tillfälliga skyddet löper. Om han eller hon då bedöms vara flykting beviljas också permanent uppehållstillstånd. Denna person skall i dessa fall naturligtvis på samma sätt som andra personer som har beviljats permanent uppehållstillstånd folkbokföras. Eftersom det förekommit situationer där permanent uppehållstillstånd inte meddelats i dessa situationer, klargörs lagtexten i folkbokföringslagen i detta avseende. Arbetsstillstånd och praktisk arbetsplats- Enligt artikel 12 i EG-direktivet skall medlemsstaterna, då det tillfälliga skyddet gäller, tillåta dem som har tillfälligt skydd att arbeta som anställda eller som egenföretagare. Enligt artikel 12 skall också medlemsstaterna, som det tillfälliga skyddet ges, bereda de berörda personerna möjlighet att ta del av utbildningsmöjligheter för vuxna, yrkesutbildning och praktisk arbetsplatsorientering. De nationella bestämmelser som reglerar sådan verksamhet skall då gälla. Bestäm- melsen tillkom under medlemsstaternas förhandlingar om direktivet bl.a. på begäran av länder i vilka ett lärlingssystem för yrkesutbildning tillämpas. Medlemsstaterna får av arbetsmarknadspolitiska skäl prioritera EU- medborgare och medborgare i stater som är bundna av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) samt även medborgare från tredje land med uppehållstillstånd som får arbetslöshetsersättning. Medlemsstaternas bestämmelser om ersättning, tillgång till sociala trygg- hetssystem vid verksamhet som anställd eller egenföretagare samt övriga villkor skall tillämpas. 11.2Gällande svensk rätt i utlänningsförordningen om arbetstillstånd Den som har permanent uppehållstillstånd i är undantagen från skyldigheten att ha arbetstillstånd. I övrigt krävs, i den mån det inte finns särskilda regler som t.ex. för nordbor och EES-medborgare, att den utlän- ning som vill arbeta här skall ha arbetstillstånd. Huvudregeln, som dock är förenad med vissa undantag, är att sådant tillstånd skall ha beviljats före inresan i . Enligt 4 kap. 3 a § utlänningsförordningen (1989:547) kan den som sökt uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt und- antas från skyldigheten att ha arbetstillstånd. Sådant bevis om undantag utfärdas om bedömer att dess beslut i ärendet inte kom- mer att kunna fattas från ansökan. Den som har fått tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 a § utlänningslagen är, i likhet med dem som har rätt till uppe- hållstillstånd som skyddsbehövande, enligt 6 § andra stycket jämfört med 5 § andra stycket 1 samma kapitel, undantagen från kravet på att ha ordnat arbetstillstånd före inresan. Ett arbetstillstånd får som huvudregel inte beviljas än utlänningen har rätt att vistas här och inte heller än utlänningens pass gäller. Möjligheter till arbetsmarknadsutbildning och praktisk arbetsplats- skall i lämplig omfattning ordna så att asylsökande, de som söker uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt samt de som har uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 a § utlänningslagen ges olika former av sysselsättning. Detta sker genom att anordnar organiserad verksamhet enligt 4 § lagen (1994:137) om mot- tagande av asylsökande m.fl. Utgångspunkten för utlänningars vistelse i bör vara att de så långt möjligt skall ta ansvar för sig själva och sin familj. Den organi- serade verksamheten är därför anpassad så att de som bor på skall kunna ta en aktiv roll i den dagliga skötseln av dessa. Därutöver erbjuds de olika former av verksamhet som syftar till att den enskilde skall kunna få mening och struktur i vardagen under sin vistelse i . Den organiserade verksamheten skall även vara utformad så att den kan vara till nytta för den enskilde vid ett eventuellt återvändande. Förutom utbildning av olika slag, ofta med inslag av praktikplatser som kan vara en inkörsport till arbetslivet, anordnas också på mottagningsförläggningar verk- samheter i olika former. Exempel är aktiviteter liknande småföretag- samhet, caféverksamhet, andrahandsbutiker med skrädderi- och tvätt- verksamhet liksom snickerier för restaurering av anläggningens inventarier. Utbildningen upphandlas oftast hos externa utbildnings- företag som kan erbjuda undervisning i svenska och samhällsskola, IT, media, engelska, hantverk och kultur. Med kunskaper i bl.a. svenska språket ökar naturligtvis möjligheterna för utlänningarna att finna ett arbete och därmed att kunna försörja sig själva (se även avsnitt 10.3.1). 11.3Förslag och bedömningar om tillträde till arbets- marknaden för de tillfälligt skyddade Regeringens förslag: Den som beviljas uppehållstillstånd med tillfälligt skydd skall också beviljas arbetstillstånd . Regeringens bedömning: Gällande bestämmelser om organiserad verksamhet uppfyller EG-direktivets bestämmelser. förslag och bedömning stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: Länsrätten i , (), i och tillstyrker förslaget om att automatiskt bevilja arbetstillstånd för personer som beviljas uppehållstillstånd med tillfälligt skydd. AMS föreslår att beviljar dessa tillstånd utan att höra AMS. avstyrker att utnyttjar EG-direktivets bestäm- melser om möjligheten att kunna prioritera EU/EES-medborgare på arbetsmarknaden framför andra tredjelandsmedborgare. Skälen för regeringens förslag: En bestämmelse bör, som Mass- flyktsutredningen har föreslagit, tillföras utlänningslagen som innebär att personer som beviljas uppehållstillstånd med tillfälligt skydd också beviljas ett arbetstillstånd. I praxis ges en utlänning som beviljats uppe- hållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § utlänningslagen arbetstillstånd (jfr. 1996/97:25 125 f.). Någon ovillkorlig rätt att få ett sådant tillstånd finns dock inte enligt utlänningslagstiftningen, även om ett sådant arbets- tillstånd så gott som undantagslöst har beviljats. Att införa regler mot- svarande de som gäller för denna kategori av utlänningar är därför inte tillräckligt för att EG-direktivets krav skall tillgodoses. En uttrycklig bestämmelse som ger dem som omfattas av EG-direktivets skyddsregler rätt att få arbetstillstånd måste därför införas. Någon förändring som kan ha betydelse för situationen på arbetsmarknaden innebär detta inte. Det bör emellertid uppmärksammas, att en sådan reglering bör utformas så att den inte kan tolkas på motsatt sätt. Detta skulle då kunna leda till att personer med andra former av tidsbegränsade uppehållstillstånd utesluts från möjligheten att få arbetstillstånd. En bestämmelse med detta innehåll läggs därför fram. När det gäller möjligheten att låta EU-medborgare och medborgare i EES-länder m.fl. få företräde på arbetsmarknaden framför dem som får uppehållstillstånd med tillfälligt skydd kan kort konstateras, att en sådan ordning inte framstår som motiverad. Det är inte heller någon remiss- instans som har tillstyrkt en sådan prioritering. Anledning saknas således att i detta sammanhang föreslå införandet av ett sådant system. Skälen för regeringens bedömning: Enligt är de bestämmelser som finns i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. om organiserad verksamhet tillräckliga för att uppfylla EG-direktivets regler. Vad som i EG-direktivet sägs om yrkesutbildning tar sikte på en sådan ordning där lärlingssystemet tillämpas. För svenskt vidkommande torde huvudsakligen hänvisningen till praktisk arbetsplats- orientering och utbildningsmöjligheter för vuxna vara aktuell. Mot bakgrund av vad som anförts om det svenska systemet med organiserad verksamhet, och med beaktande av att bestämmelsen i EG-direktivet får anses medföra en skyldighet för medlemsstaterna att anordna vissa aktiviteter för de personer som åtnjuter tillfälligt skydd i syfte att göra tillvaron meningsfull och förhindra passivitet, får den organiserade verksamhet som bedrivs genom försorg anses motsvara EG-direktivets krav. Någon författningsändring krävs således inte. Utbildning och barnomsorg vid tillfälligt Medlemsstaterna skall, enligt artikel 14 punkten 1 i EG-direktivet, bevilja personer som har beviljats tillfälligt skydd i en medlemsstat tillträde till utbildningsväsendet på samma villkor som gäller för den statens egna medborgare. Medlemsstaterna får föreskriva att tillträdet skall begränsas till att gälla det offentliga utbildningsväsendet. Vad som menas med samma villkor definieras inte i EG-direktivet, utan det får avgöras av respektive medlemsstat. I kommentaren till direktivförslaget (KOM (2000) 303 slutlig) sägs att bestämmelsen skall tolkas i enlighet med andan i . Vuxnas möjligheter till utbildning I artikel 14 punkten 2 anges att medlemsstaterna får ge vuxna som åtnjuter tillfälligt skydd tillträde till det offentliga utbildningsväsendet. Bestämmelsen innebär således inte någon obligatorisk skyldighet för medlemsstaterna att ge sådan utbildning. innehåller särskilda bestämmelser om rätt till barnomsorg och utbildning, bl.a. i artiklarna 18 och 28. Av artikel 18 framgår bl.a. att konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att ett barn till förvärvsarbetande föräldrar har rätt att åtnjuta den barnomsorg som barnet är berättigat till. Barnets rätt till utbildning behandlas i artikel 28. Konventionsstaterna erkänner att barn har rätt till utbildning. I syfte att gradvis förverkliga denna rätt och på grundval av lika möjligheter skall konventionsstaterna särskilt a)göra grundutbildning obligatorisk och kostnadsfritt tillgänglig för alla, b)uppmuntra utvecklingen av olika former av undervisning som följer efter grundutbildningen, innefattande såväl allmän utbildning som yrkesutbildning, göra dessa tillgängliga och åtkomliga för varje barn samt vidta lämpliga åtgärder såsom införande av kostnadsfri utbildning och ekonomiskt stöd vid behov, c)göra högre utbildning tillgänglig för alla på grundval av för- måga genom varje lämpligt medel, d)göra studierådgivning och yrkesorientering tillgänglig och åtkomlig för alla barn, och e) vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott. 12.3Gällande rätt om asylsökande barns skolgång och barnomsorg samt vuxnas rätt till utbildning Barns rätt till skolutbildning När det gäller barns tillgång till utbildning trädde nya regler om asylsökande m.fl. barns skolgång i kraft genom förordningen (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg för asylsökande barn m.fl. Bestämmelserna innebär i korthet att asylsökande barn, andra barn som söker uppehållstillstånd här och medgetts rätt att vistas i medan ansökan prövas samt barn som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 a § utlänningslagen skall få tillgång till utbildning inom det offentliga skolväsendet på i huvudsak samma villkor som gäller för barn som är bosatta i . Dessa barns rätt till utbildning medför inte någon skolplikt. Rätten till utbildning skall för dessa barn ses som ett erbjudan- de om att delta i undervisning. Förordningen ger asylsökande barn, andra barn som söker uppehålls- tillstånd samt de barn som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd i med stöd av 2 kap. 4 a § utlänningslagen rätt att delta i förskole- klass, grundskola och gymnasieskola samt motsvarande skolformer.