prop · GP03128 · 2002-03-21 00:00:00 — Remissinstanserna: Bland de få remissinstanser som kommenterat förslag finner och att det krävs kraftigare styrmedel än tidigare om målen skall nås och pekar dessutom på behovet av kraftiga utbildningssatsningar. stödjer förslagets prioritering av lokaler där barn vistas. Remissinstanserna är delade i sin inställning till en miljökvalitetsnorm. De positiva, såsom , , /juridiska fakultetsnämnden, , geologiska undersökning, , och kommuner, , för miljö, areella näringar och samhällsbyggande samt , anger som skäl att radonsanering skulle drivas fram och att kommunernas arbete i frågan skulle få större tyngd. De negativa remissinstanserna, , Södra Roslags tingsrätt, , , och , m.fl., anger både formella och sakliga skäl. Som formellt skäl framförs att en miljökvalitetsnorm enligt skall sättas med hänsyn till den känsligaste delen av befolkningen, utan hänsyn till ekonomiska och tekniska förhållanden. Nivån /m3 luft nuvarande nivå för olägenhet i befintliga byggnader är baserad på vad som kan anses vara tekniskt och ekonomiskt rimligt och motsvarar därför inte de formella kraven på en miljökvalitetsnorm. Beträffande de sakliga skälen anges att en miljökvalitetsnorm tvingar fram ett nytt tillsynsansvar hos kommunerna som innebär ökade kostnader för dessa. Andra skäl som förs fram är att tvingande normer drabbar hela byggnadsbeståndet, fastän endast en liten andel () beräknas ha förhöjda halter (över /m3) och att det skulle räcka att identifiera dessa. Skälen för regeringens förslag och bedömning Inomhusmiljön i ett generationsperspektiv Inomhusmiljön i svenska byggnader är i en internationell jämförelse god, med hög utrymmes- och utrustningsstandard i bostäder och arbetslokaler. Arbetet för framtiden måste inriktas på att bibehålla de goda miljöer som finns i en allt äldre bebyggelse och att successivt förändra de äldre byggnaderna så att de möter dagens krav. Detta skall ske som konstaterade problem måste avhjälpas och byggnaderna måste bli avsevärt energieffektivare. Att införa ett delmål för inomhusmiljön innebär att denna för människors hälsa så viktiga fråga ges samma betydelse som andra miljöfaktorer för vilka beslutat om delmål. Det är även viktigt att delmålet för inomhusmiljön tydligt kopplas till det samlade folkhälsoarbetet. Det innebär inte minst att det skapas ett tydligt stöd för att tillämpa och dess hälsoskyddsbestämmelser på miljön inne i byggnader och att kommunerna ges underlag för beslut om tillsynsinsatser med stöd av dessa bestämmelser. Byggbestämmelserna avser den byggnadstekniska och installations- tekniska utformningen av byggnader. De är baserade på de vetenskapliga rön som fanns då kraven fastställdes, och syftar till att byggnaderna skall fungera för avsett ändamål. I detta innefattas bl.a. en god inomhusmiljö. Det åligger byggnadsägaren att, under en rimlig ekonomisk livslängd för byggnaden, upprätthålla av samhället uppställda väsentliga krav. Redan att uppnå och bibehålla de förhållanden som utgör dagens kravnivåer förutsätter fortlöpande underhåll och förbättringsarbete. Då det yttersta syftet med att fastställa mål för inomhusmiljön är att skydda och främja människors hälsa, kunde det ligga nära till hands att överväga att formulera ett delmål i termer av hälsa hos dem som vistas i byggnader. Människors hälsa är emellertid en funktion av en stor mängd faktorer, såväl ärftliga som omgivningsfaktorer. Frågor om mål och åtgärder på folkhälsoområdet bereds i annat sammanhang inom och regeringen har för avsikt att återkomma med en proposition om folkhälsomål. Vad gäller förslag i fråga om fukt- och mögelskador vill regeringen anföra följande. Regeringen ser i likhet med kommittén allvarligt på fukt- och mögelskador. Eftersom fukt- och mögelskador uppkommer av flera olika orsaker är det enligt regeringens bedömning förenat med stora svårigheter att formulera uppföljningsbara etappmål av den karaktär som har föreslagit och som i övrigt lagts fast i miljömålsarbetet. Det fortsatta miljömålsarbetet, med beaktande av nya forskningsrön och erfarenheter, och ökad uppmärksamhet på kvalitetsfrågor inom byggsektorn tillsammans med förbättringar vad gäller ventilation bör rimligen medföra färre fukt- och mögelskador. Regeringen utgår från att som ansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö tillsammans med övriga berörda myndigheter kommer att bevaka utvecklingen avseende fukt- och mögelskador, bl.a. vad gäller påverkan på hälsan och direkt eller i samband med redovisningar rapportera och vid behov föreslå åtgärder. Flera av de frågor som kan relateras till uppkomna problem med fukt och mögel kommer dessutom att beröras i den förestående översynen av plan- och bygglagstiftningen. bedömde att en fungerande ventilation i byggnader var en fråga av sådan vikt att man bemyndigade regeringen att utfärda bestämmelser om kontroll av funktionen hos praktiskt taget samtliga ventilationssystem i landet. Genom att formulera ett tidsbundet krav på en dokumenterat fungerande ventilation understryker regeringen att ventilationens betydelse ligger fast. Att dokumenterat fungerande ventilation skall finnas i alla byggnader ligger i linje med förslag och innebär inte att den gällande obligatoriska ventilationskontrollen kan åsidosättas och att kontinuerligt underhåll av ventilationssystem kan minska i omfattning. Verksamheten med kontroll av ventilationssystemen skall fortsätta, och nya styrmedel införas - t.ex. i form av byggnadsdeklarationer och regler om ventilationskontroll som villkor för statligt stöd till åtgärder med påverkan på inomhusmiljön - för att se till att den får fullt genomslag. Säkerställandet av fungerande ventilation innebär att den funktion, dvs. de luftflöden, som en gång förutsågs när byggnaden uppfördes, skall bibehållas över tiden. Detta förutsätter att användningen av byggnaden inte ändrats. Ventilationssystemen måste underhållas fortlöpande med filterbyten m.m. för att inte försämra funktionen. Regeringen har inför sitt ställningstagande övervägt att i stället för att sätta mål för fungerande ventilation, precisera en tidpunkt då en viss luftkvalitet skall vara uppnådd. Ett sådant övervägande leder dock till att hänsyn måste tas till en rad andra faktorer utöver sådana som beror av byggnaden. I den mån brister i luftkvaliteten beror av byggnaden är den primära åtgärd som bör vidtas att se till att ventilationen fungerar tillfredsställande. Först därefter bör andra åtgärder övervägas. Detta ligger i linje med vad som framgår av förarbetena till , nämligen att byggnadslagstiftningens regler, såvitt avser byggnader, skall tillämpas i första hand men att regler ger tillsynsmyndigheterna möjlighet att ställa krav på åtgärder, även rörande byggnader, i de fall olägenheter för människors hälsa kvarstår. Regeringen ser därmed ingen motsättning mellan det övergripande målet om en god inomhusmiljö och ambitionen att dokumentera ventilationssystems funktion . I olika sammanhang har framförts önskemål om att öka kraven på luftomsättningen vid nybyggnad från nuvarande och person, motsvarande 0,5 luftomsättningar . har att kontinuerligt bevaka att byggreglerna baseras på relevanta fakta. Vid den senaste översynen av byggreglerna övervägdes följaktligen också luftomsättningsnivåer. Därvid framkom att skäl för ändringar inte förelåg. Det finns inte grund för någon annan bedömning . Riskerna med radon är som tidigare nämnts väl dokumenterade. Den naturliga markradonhalten i gör ett mål om en helt radonfri inomhusluft orealistiskt även i ett mycket långt tidsperspektiv. De gräns- och riktvärden för bostäder som tillämpas , /m3 luft för nya byggnader och /m3 luft för befintlig bebyggelse, är satta mot bakgrund av vad som ansetts vara tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt. föreslog att nivån /m3 luft borde utgöra målnivån i ett generationsperspektiv, ett förslag som inte mött några invändningar från remissinstanserna. menade kommittén att förslaget inte motsvarade vad som kan sägas utgöra en långsiktigt ekologiskt hållbar nivå. Därför framförde kommittén förslag om ett mera långsiktigt mål om /m3 luft men utan att beräkna konsekvenserna. I uppdrag ingick inte att föreslå eller bedöma effekterna av en justering av gällande gränsvärden. Regeringen har inget underlag för att frångå den avvägning mellan ekonomi, teknik och hälsa som tidigare är gjord. Värdet /m3 luft som regeringen nu föreslår innebär att den bedömning som gjordes 1992, då gränsen /m3 luft infördes i byggreglerna, läggs till grund för vilken nivå som skall vara uppnådd i ett generationsperspektiv. Andelen bostäder med radonhalter över /m3 luft uppskattades av till av småhusen och av lägenheterna i flerbostadshus. För skolor och förskolor är motsvarande andel . Att sänka radonhalten i dessa bostäder kommer att ta betydande resurser i anspråk för att genomföra mätningar och vidta åtgärder för att avhjälpa problemen. Åtgärderna torde behöva spridas i tiden även om många erfarenhetsmässigt vidtas i samband med t.ex. ombyggnader och av andra skäl nödvändiga förbättringar av ventilationen, vilket i många fall avhjälper radonproblem. Regeringen anser att målet kan nås . Regeringen anser i likhet med att byggnader där barn vistas under en stor del av sin uppväxt bör prioriteras. Antalet skol- och förskolebyggnader med för höga radonvärden är betydligt färre än antalet bostäder. Mot denna bakgrund föreslås att nivån /m3 luft skall vara uppnådd i skolor och förskolor . har föreslagit att en miljökvalitetsnorm för radon i bostäder och lokaler på /m3 luft införs; ett gränsvärde som inte får överskridas efter en viss angiven tidpunkt. En miljökvalitetsnorm skall som framgått ange de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som miljön och människors hälsa kan utsättas för utan olägenheter. I likhet med flera remissinstanser konstaterar regeringen att varken nivån /m3 luft eller den av regeringen föreslagna nivån /m3 luft motsvarar de formella krav som kan ställas på en miljökvalitetsnorm. Regeringen vill därutöver erinra om att syftet med miljökvalitetsnormer är att skapa förutsättningar för att reglera komplexa miljöproblem, där utsläppskällorna är många och det aktuella miljöproblemet behöver bedömas samlat inom ett åtgärdsprogram. I ett sådant program fördelas ansvar för åtgärder och tillsyn på verksamhetsutövare och myndigheter. När det gäller radon i inomhusluft måste behovet av en sådan samlad bedömning anses vara litet. Oavsett om radonkällan är marken, grundvattnet eller det material byggnaden är uppförd av finns det ingen annan verksamhetsutövare än den aktuella byggnads- ägaren som kan bära ansvaret för att åtgärder vidtas. Tillsynsansvaret för att så sker ligger på kommunerna. Genom regeringens förslag att sätta upp delmål för radon i inomhusluft som skall vara uppnådda skapas en tydlig grund för kommuners tillsynsarbete på radonområdet utan att en miljökvalitetsnorm behöver införas. En annan väg att författningsreglera radon i inomhusluft är att regeringen utnyttjar det bemyndigande som finns att med stöd av 9 kap. 12 § , utfärda en bestämmelse om högsta radonhalt i inomhusluft till skydd för människors hälsa. Frågan belyses i avsnitt 5.2. 5 Åtgärder för att nå målen Det som byggs nytt utgör knappt en procent av de byggnader som är i bruk. Att säkerställa kvaliteten på nya byggnader är därför en nödvändig men inte tillräcklig förutsättning för en god inomhusmiljö för befolkningen. Byggnader används för nya behov och av brukare med nya vanor. Det som en gång var ändamålsenliga lokaler och bostäder används på ett sätt som inte var förutsett när de uppfördes, vilket medför risker för brister i funktion och komfort. Exempel på detta kan vara att ny teknik införs i befintliga byggnader, men också att människors livsmönster, t.ex. fördelningen mellan arbete och fritid, förändras. Ett annat exempel är ändrade hygienvanor: ökat duschande och att allt fler tvättar och torkar tvätt i bostaden leder till en ökad fuktbelastning. Mot bakgrund av detta står samhället inför två utmaningar när det gäller att vidmakthålla en god inomhusmiljö. Den första utmaningen är att nya byggnader skall planeras och uppföras med sådan omsorg att inomhusmiljöproblem förebyggs. Viktiga instrument är plan- och bygglag- stiftningen och den tillsyn som olika samhällsorgan har att utöva för att säkra lagtillämpningen. Vid omfattande ombyggnader ställer bygglagstift- ningen i huvudsak samma krav som vid nybyggnad. Begreppet nybygg- nad omfattar därför i det följande även sådana ombyggnader. Den andra och betydligt större utmaningen vad gäller inomhusmiljön är att förmå byggnadsägare att över tiden minst bibehålla egenskaperna hos de byggnader de förvaltar, förutsatt oförändrad användning. Regeringen ser byggnadsdeklarationer som ett viktigt verktyg för att göra alla berörda parter uppmärksamma på inomhusmiljöfrågorna. behöver kommunerna få en stabilare grund för tillsyn med stöd av hälsoskydds- bestämmelser. Åtgärder i samband med nybyggande Regeringens bedömning: Kontrollen av att samhällskraven på ventilation och radon följs vid nybyggnad bör skärpas. I den kommande översynen av plan- och bygglagstiftningen kommer bl.a. att utredas hur tillsynen ytterligare kan förbättras samt hur information kan göras tillgänglig om vilka byggprodukter som används i nya byggnader. Beredskap bör skapas för att snabbt analysera orsaker till uppkomna skador eller brister. I de fall fel uppstår i relativt nya byggnader bör de som drabbas vara Möjligheterna att utvidga kravet på byggfelsförsäkring även till andra områden än bostäder bör utredas. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen eller, i de fall regeringen så bestämmer, får enligt gällande byggbestämmelser utfärda föreskrifter avseende nybyggnad för att bl.a. tillförsäkra kommande brukare en god inomhusmiljö. De nuvarande kraven vad avser ventilation och radon är enligt regeringens bedömning ändamålsenliga. Det finns däremot brister i uppfyllandet av kraven. Regeringens uppfattning är att många av dessa brister är att hänföra till problem inom byggsektorn. Regeringen har beslutat att tillsätta en kommission med uppdrag att föreslå åtgärder som syftar till att bryta strukturer som motverkar en effektiv konkurrens inom bygg- och anläggningssektorn (dir. 2002:24). I uppdraget ingår bl.a. att föreslå hur kvaliteten i byggandet kan säkerställas. Det finns också anledning att inom ramen för myndighetsansvar ytterligare öka bevakningen av hur lagstiftningen följs liksom att ha beredskap för att snabbt kunna genomföra närmare granskning av orsakssambanden vid påträffade skador eller brister i nybyggnader. Den lagstiftning som reglerar den offentliga tillsynen över att samhällskraven uppfylls ändrades 1995. Då infördes nuvarande ordning där kommunen tar ställning till en kontrollplan, som sedan följs upp av en särskild kvalitetsansvarig. Erfarenheterna tyder på att det finns några inslag i gällande ordning som bör tas upp till diskussion. Ett av dessa är möjligheterna för en kommun att för visst arbete godkänna någon som inte har riksbehörighet som kvalitetsansvarig (PBL 9 kap. 14 §). Detta förutsattes vid bestämmelsens tillkomst vara en undantagssituation. I verkligheten förekommer det att kommuner ger s.k. lokal behörighet snarare än för ett visst projekt, vilket strider mot syftet med bestämmelsen. Ett annat förhållande som vid skilda tillfällen orsakat kritik är att en kvalitetsansvarig kan hamna i situationer med dubbla lojaliteter mot såväl sin uppdragsgivare, byggherren, som de samhällskrav denne är satt att bevaka. Under den korta tid nuvarande regler tillämpats har de kvalitetsansvariga inte hunnit skaffa sig den ställning som självständig, professionell yrkeskår, som är en förutsättning för att hantera dessa dubbla krav. Endast ett fåtal av dem som erhållit riksbehörighet som kvalitetsansvariga kan försörja sig på denna typ av uppdrag. De uppträder med andra ord även i andra roller i byggverksamhet, vilket inte är ägnat att skapa förtroende för deras roll som kvalitetsansvariga enligt PBL. med nuvarande ordning är tiden nu mogen för en översyn för att klarlägga på vilket sätt tillämpningen av nuvarande regler kan förbättras. En sådan översyn bör ske i anslutning till den tidigare nämnda översynen av plan- och bygglagstiftningen. Ytterligare ett förhållande där dagens regler inte tillämpas på det sätt som lagstiftaren förutsatt är möjligheten för byggherren att få ett intyg på att byggnaden uppfyller samhällets krav, ett s.k. slutbevis. Detta förhållande bör även ingå i översynen. I och med att det statliga stödet till byggandet minskat har efterfrågan på slutbevis, som var ett villkor för bidrag, avtagit. Därmed saknas ett verifikat på att samhällskraven är uppfyllda. Behovet av ett sådant verifikat är enligt regeringens mening stort. När det rör de nu aktuella frågorna om ventilation och radon är läget att en dokumenterad besiktning av ventilationssystemets funktion är ett obligatoriskt krav för nya skolor, förskolor, vårdlokaler, kontor, flerbostads- hus och småhus med mekanisk till- och frånluftsventilation enligt förordningen (1991:973) om funktionskontroll av ventilationssystem. För radon finns inget motsvarande generellt krav. Mätning av radonhalt i inomhusluft kan ske, om kommunen särskilt begär det, i den kontrollplan som upprättas i samband med att bygglov beviljas. Det kan finnas behov av att generellt kunna kräva att efterlevnaden av väsentliga samhällskrav dokumenteras och att uppgifterna om detta görs tillgängliga för kommande köpare och brukare. En förändring av plan- och bygglagstiftningen som innebär att denna typ av generell dokumentation skall göras kommer att övervägas inom ramen för översynen av plan- och bygglagstiftningen. Kunskaperna om risker med kemiska ämnen och material som används i byggandet är små. Ett av delmålen för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö (prop.2000/01:65) innebär att det skall finnas uppgifter om egenskaperna hos alla kemiska ämnen. I takt med att sådan kunskap ökar kan riskerna med kemiska ämnen och material i byggnader komma att omvärderas. När sådan kunskap finns tillgänglig kan det med tanke på byggnaders livslängd bli nödvändigt att vidta åtgärder även i den befintliga bebyggelsen. Det finns därför ett behov av en översiktlig dokumentation i någon form av vilka byggprodukter som använts vid byggandet, var i byggnaden de finns samt av vem och när de tillverkats. En sådan dokumentation kan påskynda och underlätta åtgärder och skulle ha varit värdefull och kostnadsbesparande t.ex. vad gäller den s.k. blåbetongen. Frågan bör belysas i samband med ovan nämnda överväganden om det s.k. slutbeviset. Det finns också behov av att säkra att farliga ämnen och komponenter inte förs in i nya byggnader. Byggherren/beställaren har behov av att relativt ingående få kännedom om det kemiska innehållet i byggprodukter som underlag för sitt val mellan byggprodukter vid nybyggnadstillfället. Även för att den önskvärda utvecklingen mot mera återbruk av byggmaterial skall kunna ske på ett kvalitetssäkert sätt är nämnda uppgifter av stort intresse. finns ett system för klassificering och märkning av kemiska produkter inom EU. För varor som inte är kemiska produkter finns inga lagstadgade krav om att informera om varans innehåll. Regeringen vill här erinra om att , på förslag av regeringen i propositionen Kemikaliestrategi för giftfri miljö (prop. 2000/01:65, bet. 2000/01:MJU15, rskr. 2000/01:269) beslutat om ett delmål som innebär att varor skall vara försedda med hälso- och miljöinformation om de farliga ämnen som ingår. Detta omfattar alla varor, inklusive byggvaror. Som också framgår av propositionen verkar regeringen för att ett EU- gemensamt system tas fram för utformning av hälso- och miljöinformation för varor som inte är kemiska produkter. Fel och skador kan upptäckas i samband med att byggnaden uppförs. I sådana fall då fel upptäcks i en färdigställd ny byggnad som överlämnats för brukande bör ansvaret för att rätta till felet enligt regeringens mening gå att återföra till de parter som ansvarade för byggandet. regleras ansvaret mellan de huvudsakliga parterna, byggherren och entreprenören, genom de standardavtal som tillämpas i . Enligt avtalen är entreprenören skyldig att avhjälpa fel som uppträder . För att säkerställa att byggnadens ägare kan få ersättning för att avhjälpa fel - oavsett om det råder oenighet om hur ansvaret bör fördelas mellan byggherre och entreprenör eller om någon av dessa hamnat på obestånd, och främst för att skydda de boende - finns sedan närmare en lagstadgad byggfelsförsäkring, som är obligatorisk för flerbostadshus och vissa småhus. Ett förslag om att bredda försäkringen till att omfatta alla småhus bereds inom . (1996:39) hade enligt sina direktiv i uppdrag att bl.a. belysa möjligheterna att utöka den lagstadgade byggfelsförsäkringen till andra byggnader än flerbostadshus. Utredningen ansåg sig inte, med hänvisning till den då korta tid som förflutit sedan lagen om byggfels- försäkring trätt i kraft, kunna föreslå en utvidgning av systemet till att omfatta andra byggnader (SOU 1997:177). Eftersom det nu finns ytterligare Prop. 2001/02:128 erfarenhet av lagens tillämpning avser regeringen att låta utvärdera effekterna av den nuvarande försäkringen och mot bakgrund av detta överväga möjligheterna att vidga systemet med byggfelsförsäkring till att omfatta andra byggnader än bostäder. 5.2Åtgärder i befintlig bebyggelse Regeringens förslag: För att få större effekt av de bidrag som ges för radonsanering skall medel avsättas till ökad utbildning av dem som hanterar ansökningar. Medel ur det under utgiftsområde 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande, uppförda ramanslaget 31:6 Bidrag till åtgärder mot radon i bostäder för skall därför också användas för utbildning på radonområdet. Regeringens bedömning: bör få i uppdrag att utreda hur uppgifter om radon- och ventilationsstatus kan samlas i ett nationellt register. Bidrag till radonsanering bör lämnas på villkor att radonkällan anges och att uppföljningsmätningar görs. Som villkor för statligt ekonomiskt stöd till sådana åtgärder i befintliga byggnader som påverkar inomhusmiljön bör införas krav på ventilations- kontroll och radonmätning. förslag: föreslår att tre inrättas; för byggnader, mark och dricksvatten. Utredningen föreslår också att kraven på ansökningar om radonstöd skall skärpas, att ett krav på uppföljningsmätning införs samt att granskningen av föreslagna åtgärder flyttas från kommunerna till . Utredningen föreslår också att en omfattande informations- och utbildningsinsats genomförs skyndsamt. Remissinstanserna: Förslaget om radonregister har givit något fler positiva reaktioner än negativa. Såväl positiva som negativa remissinstanser lyfter fram integritetsfrågor och kravet på kvalitet på uppgifterna i registren. anser att förslaget om uppföljningsmätning är positivt då det ger egnahemsägare möjlighet att begära rättelse enligt konsument- tjänstlagen. , och avstyrker förslaget att flytta granskningen av föreslagna åtgärder till då detta innebär att ny kompetens måste byggas upp. bedömer förslaget att låta länsstyrelserna pröva åtgärder och bidrag som effektivt. Samtliga remissinstanser som kommenterat frågan är positiva till utred- ningens förslag om utökade resurser för information och utbildning. förslag: föreslår att vissa av de uppgifter som lämnas i verkets förslag till deklarationer av vissa byggnader skall samlas i ett nationellt register för framtagande av statistik. Remissinstanserna: , och stöder förslag till registrering. och avstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Riskerna med radon har varit kända för allmänheten . Varken den tidigare hälsoskyddslagen eller dagens miljöbalk ger kommunen rätt att kräva att byggnadsägaren skall utföra mätningar annat än om det finns anledning att misstänka att det föreligger olägenhet i det enskilda fallet.