prop · GP0380 · 2002-01-17 00:00:00 — Bristande tillgänglighet förfunktionshindrade är ur ett sådant perspektiv såväl diskriminerande somodemokratiskt.Det är inte rimligt att en funktionshindrad förtroendevald inför varjesammanträde skall behöva ägna tid åt att själv kontrollera att det finnshjälpmedel som gör det möjligt att delta i sammanträdet eller se till atthandlingar skickas i anpassad form. Rutiner bör i stället utarbetas i kommuneroch landsting som innebär att samtliga förtroendevaldas medverkan är möjlig pålika villkor. Sammanträden måste också planeras så att de blir tillgängliga föralla förtroendevalda.Enligt regeringens mening bör kommunallagen tillföras en bestämmelse som innebär att kommuner och landsting skall verka för att förtroendevalda som harfunktionshinder skall kunna delta på lika villkor. Bestämmelsen inbegripermöjlighet att såväl ta del av sammanträdeshandlingar som delta i deöverläggningar som föregår beslutsfattandet.Bestämmelsen har karaktär av målsättningsbestämmelse för kommunerna ochlandstingen. Handikappförbundens Samarbetsorgan anser att förslaget bordeskärpas så att ett beslut skall kunna upphävas om det fattas vid ett sammanträde som inte varit tillgängligt för förtroendevalda med funktionshinder. Regeringen anser det inte befogat med en sådan bestämmelse. Kommuner ochlandsting bedriver ett aktivt arbete för ökad tillgänglighet. Detfinns anledning att avvakta hur dessa fullföljer detta arbete innan en mertvingande bestämmelse införs för kommunerna. En tvingande bestämmelse riskerarockså enligt regeringens mening att leda till praktiska tillämpningsproblem.Regeringen avser dock att följa arbetet på området och återkomma med ytterligare förslag om detta visar sig nödvändigt.8.3 till fullmäktigeberedningarRegeringens förslag: Fullmäktige skall kunna utse även andra än redanförtroendevalda till en fullmäktigeberedning.Förslaget tas in i 4 kap. 5 § kommunallagen.Kommundemokratikommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.Remissinstanserna: En klar majoritet som yttrat sig över förslaget är positiva.Jämtlands läns landsting är tveksamt och anser att förslaget troligen intemedför att fler engagerar sig i det politiska arbetet. kommun anser attförslaget är otydligt skrivet och ifrågasätter om det skall vara möjligt attutse andra än partitillhöriga till en sådan beredning. kommun anseratt det är viktigt att både beslutande och beredande organ ger utrymme för båderepresentativt och medborgerligt deltagande. ifrågasätterbehovet av den nu föreslagna reformen och anför att det bör övervägas vargränsen går mellan sakkunniga och andra som fullmäktigeberedningen kan kallatill sina sammanträden samt det nu framlagda förslaget. Vidare anför kommunenatt det ter sig principiellt stötande när den principen frångås som innebär attdet är strikt reglerat vilka som skall tillåtas påverka den folkvaldaförsamlingen.Skälen för regeringens förslagFullmäktigeberedningar består av redan förtroendevaldaFullmäktigeberedningar skall enligt 3 kap. 7 § kommunallagen bestå av en ellerflera förtroendevalda. Bestämmelsen innebär att fullmäktigeberedningar inte kanbestå av andra än ledamöter och ersättare i fullmäktige och nämnd, samtrevisorer och revisorsersättare. Motsvarande begränsning finns inte när detgäller nämndberedningar. Utskott inom en nämnd får däremot, enligt 6 kap. 22 §kommunallagen, bara väljas bland ledamöter och ersättare i nämnden.Fler än redan förtroendevalda får väljasEtt skäl för att utse fullmäktigeledamöter till fullmäktigeberedningar är att en stark koppling mellan beredningen och fullmäktige nås, vilket i sin tur kanstärka fullmäktige. Det kan dock finnas tillfällen när en kommun eller ettlandsting vill utse en eller flera personer som inte redan är förtroendevaldatill en fullmäktigeberedning. Enligt regeringens mening kan det vara ett sättatt öka antalet förtroendevalda eller att engagera personer i det politiskaarbetet som har annan bakgrund, andra erfarenheter och annan kompetens än de som redan är förtroendevalda. Något skäl för att begränsa uppdragen ifullmäktigeberedningar till enbart redan förtroendevalda angavs inte iförarbetena till den nuvarande bestämmelsen (prop. 1990/91:117 s. 156-157).Regeringen menar att det bör finnas en möjlighet för fullmäktige att utse ävenandra än redan förtroendevalda till en fullmäktigeberedning.Valbarhetskriterierna till fullmäktigeberedningarna bör därför ändras så att deöverensstämmer med val till nämnder och revisorsuppdrag. Detta innebär att densom uppfyller de valbarhetsvillkor som anges i 4 kap. 5 § kommunallagen skallkunna utses. I de fall fullmäktige väljer någon som inte redan är förtroendevald till ett uppdrag i en fullmäktigeberedning kommer han eller hon således att bli förtroendevald i samband med detta.Förslaget innebär en möjlighet för de kommuner eller landsting som så önskar. Om en kommun eller landsting av principiella eller praktiska skäl anser attledamöterna i en fullmäktigeberedning skall bestå av enbart redanförtroendevalda kan detta avgöras lokalt.Ledamöter i fullmäktigeberedningar skall utses på samma sätt som övrigaförtroendevaldaFlera remissinstanser förefaller ha uppfattat förslagsom att det medför att val till fullmäktigeberedningar skall ske på ett annatsätt än val till nämnderna och att det t.ex. ger utrymme för särskildasakkunniga. Av 5 kap. 46 § 1 kommunallagen följer dock att val till beredningarskall ske proportionerligt. Fördelningen av ledamöter i en fullmäktigeberedningkommer därför att återspegla den partipolitiska sammansättningen i fullmäktige.Det är på sedvanligt sätt en fråga för de politiska partierna att avgöra vem denominerar till uppdraget.8.4 Våld och hot mot förtroendevaldaRegeringens bedömning: Förekomsten av våld och hot mot förtroendevalda i stat,kommun och landsting utgör ett allvarligt hot mot demokratin. Det är angelägetatt medvetenheten och beredskapen på och landstingskommunal nivå närdet gäller den här typen av brott förbättras, exempelvis genom att det utsessärskilda kontaktpersoner i varje kommun med kompetens på området samt att ettgemensamt informationsmaterial utarbetas. Regeringen har tagit initiativ tillett samarbete mellan regeringen, företrädare för kommun och landsting samt vissa berörda myndigheter i syfte att vidta åtgärder som kan förbättra situationenför förtroendevalda i detta avseende.Skälen för regeringens bedömning: har frågan om våld ochhot mot förtroendevalda i stat, kommun och landsting givits ökad uppmärksamhet i den allmänna debatten. Bakgrunden är bl.a. undersökningar som genomfört och som visar att nära en femtedel av de tillfrågadekommunpolitikerna uppger att de själva, eller någon dem närstående, blivitutsatt för våld eller hot om våld på grund av det politiska uppdraget. Mellanvar femte och var sjätte politiker har övervägt att sluta sitt uppdrag på grundav våld eller hot om våld. Det är emellertid endast en fjärdedel som polisanmält händelserna.Undersökningarna visar att merparten av de hot som riktas mot förtroendevaldakommer från enskilda personer som är missnöjda med ett politiskt beslut. Enbetydande andel av hoten, cirka tjugo procent, kommer emellertid från olikagrupper av politiska extremister, däribland nazistiska och rasistiskaorganisationer.Regeringen ser mycket allvarligt på den nuvarande situationen för landetsförtroendevalda. Den omfattande förekomsten av den här typen av brott utgör etthot mot demokratin. Det är i ett demokratiskt samhälle oacceptabelt attmänniskor som väljer att engagera sig politiskt därigenom utsätter sig självaoch sina närstående för en reell risk att bli utsatta för våld eller hot omvåld. Det är dessutom allvarligt från arbetsmiljösynpunkt att förtroendevaldaoch tjänstemän verksamma i offentlig förvaltning utsätts för svåra psykiskapåfrestningar i sitt dagliga arbete.I augusti 2001 tog regeringen därför initiativ till ett samråd mellanregeringen, , , ,Säkerhetspolisen, Riksåklagaren samt om förekomsten avvåld och hot mot förtroendevalda. Vid mötet var även ett antal enskildapolitiker med egna erfarenheter av hot inbjudna.Vid mötet framkom bl.a. att våldet blivit grövre samt att hoten tenderar att bli mer sofistikerade. Extremistgrupperna arbetar mer utstuderat . Flera myndigheter underströk också det faktum att hoten inte enbart berör politiker,utan även tjänstemän i offentlig förvaltning. Vidare framkom attpolismyndigheterna i vissa områden, t.ex. , och , har byggt upp speciella organisationsenheter som handhar denna typ av brott.Rikspolisstyrelsen förordar att det i varje kommun eller region finns en personmed speciell kompetens inom området som kan fungera som ett stöd exempelvis ikontakter med polisen.Samrådet resulterade i att en arbetsgrupp bildades med representanter förregeringen, förbunden och myndigheterna som skall arbeta vidare med dessafrågor. Arbetsgruppen, som leds av ochLandstingsförbundet, kommer bl.a. att diskutera hur säkerhetsrutinerna kan blibättre i kommunerna, behovet av handledning och informationsmaterial, särskiltansvariga kontaktpersoner på lokal nivå, hur attityderna bland förtroendevaldaoch allmänhet till hot av de slag som nämnts kan förändras så att händelsernapolisanmäls och inte bagatelliseras m.m. Mot bakgrund av arbetsgruppens resultat och eventuella förslag kommer regeringen att överväga behovet av ytterligareåtgärder för att förbättra situationen för landets förtroendevalda i dettaavseende.9 Förvaltningen9.1 Det allmänna skall finnas företrätt i hela landetRegeringens bedömning: Det är av grundläggande betydelse att det allmänna finnsföreträtt i hela landet. Regeringen har tagit en rad initiativ för att värna den service och välfärd som finns i landets kommuner och landsting.Skälen för regeringens bedömning: genomgick den offentligasektorn stora förändringar i form av t.ex. en ökad decentralisering, storanedskärningar och en ökad internationalisering. Inte minst den ekonomiska krisen och EU-medlemskapet har medfört förändradeförutsättningar. Den offentliga sektorn har i flera avseenden blivit merkomplex, differentierad och svåröverskådlig. har kraven frånmedborgarna på förvaltningen ökat. Den offentliga förvaltningen har också atthantera stora utmaningar framöver när det t.ex. gäller att klara av de storapersonalavgångarna och ett ökat tryck inom vård och omsorg. Detta kommer att ställa stora krav på förvaltningen bl.a. i termer av omprövning,flexibilitet, nytänkande och prioriteringar.Under 2000 beslutade regeringen att anta ett flerårigt förvaltningspolitiskthandlingsprogram - En förvaltning i demokratins tjänst. I detta program ladesfast att allt arbete i statsförvaltningen skall ske med utgångspunkt i degrundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. De krav somdemokratin ställer innebär att förvaltningen skall fullgöra sina uppgifter ienlighet med de beslut som fattats av riksdag och regering. Kraven pårättssäkerhet innebär att förvaltningen skall fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar samt att enskilda skall hamöjlighet att få sin sak prövad i domstol. Kravet på effektivitet innebär attförvaltningen skall åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts av statsmakterna och att detta skall ske kostnadseffektivt.En av huvudpunkterna i regeringens förvaltningspolitik är att den statligaverksamheten måste ha ett tydligt medborgarfokus. Målsättningen är attmedborgarnas förtroende för alla delar av den statliga förvaltningen skall varafortsatt stort. Regeringen har därför i skrivelse till (skr.2000/01:151) aviserat att utvecklingen kommer att följas. Regeringen prövar nuom återkommande undersökningar av medborgarnas syn på förvaltningen kan vara ett bra sätt att följa upp förvaltningspolitiken. Förhoppningen är att sådanaundersökningar skall kunna visa om handlingsprogrammet får avsettgenomslag i statsförvaltningen i form av förbättringar för medborgarna, t.ex.när det gäller service, öppenhet och insyn. Men även verksamhet inom kommuneroch landsting omfattas av den undersökning som genomförs. Undersökningenskall vara klar i maj 2002.I ovan nämnda handlingsprogram läggs flera förslag som syftar till attlångsiktigt utveckla förvaltningen, t.ex. förslag avseende kvalitet,kompetensutveckling och bättre service till medborgare och företag.Kvalitetsarbetet är av central betydelse för medborgarnas förtroende förförvaltningen samt för genomförandet av de politiska besluten. I denförvaltningspolitiska propositionen, Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst(prop. 1997/98:136), gör regeringen bedömningen att ett systematisktkvalitetsarbete bör ingå som en viktig del i varje myndighets arbete med attutveckla sin verksamhet. Regeringen kommer därför i sitt förvaltningspolitiskaarbete att genomföra åtgärder för att bl.a. stimulera förvaltningen att mersystematiskt arbeta med att utveckla den totala kvaliteten i sin verksamhet.Regeringen har bl.a. givit ett tjugotal myndigheter i uppdrag att under 2001genomföra en försöksverksamhet med servicedeklarationer och servicedialog.Regeringen har också t.ex. initierat ett arbete med att utveckla24-timmarsmyndigheter.Även om handlingsprogrammet avser statliga myndigheter har dessa värdengiltighet även på kommuner och landsting. Kommuner och landsting handhar tillstora delar de offentliga uppgifter som ligger närmast den enskilde medborgaren. Inom den kommunala sektorn pågår många olika projekt som har liknande syftenoch inriktning som det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet. och gör en rad satsningar i syfte att ta itu med de kommande utmaningarna, t ex. satsningar på kompetensutveckling,kvalitetsarbete och på att höja de kommunala verksamheternas attraktionskraft på arbetsmarknaden.Det är väsentligt att kommuner och landsting har en ekonomi som klarar av att ge en god service åt alla. har många kommuner och landsting ekonomiskaproblem som medför svårigheter med att upprätthålla en god service. Detkommunala utjämningssystemet är mycket viktigt när det gäller att upprätthållaen tillfredsställande service i landets alla kommuner. Regeringen har tillsatten parlamentarisk kommitté med uppgift att se över om målen förkostnadsutjämningen uppnås (dir. 2001:73). Kommittén skall bl.a. analysera hurkommuner och landsting med kraftig befolkningsminskning skall kunna upprätthålla en verksamhet likvärdig med andra kommuner och landsting.Det är också en demokratifråga i vilken utsträckning alla medborgare i helalandet har tillgång till offentlig service. I regeringens regionalpolitiskaproposition En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop.2001/02:4) fastläggs vikten av väl fungerande lokala arbetsmarknadsregioner meden god servicenivå i alla delar av landet. Politiken måste värna den service och välfärd som finns i landets kommuner för de människor som bor där.Regeringen avser att göra en genomgripande översyn av hela uppgifts- ochansvarsfördelningen inom den samhälleliga organisationen i (prop.2001/02:7). Det handlar om relationen mellan stat, landsting och kommuner.Debatten i regionfrågan visar att det finns ett behov av en mer samlad ochlångsiktig översyn. Utgångspunkten för en sådan översyn kommer varaupprätthållandet av en långtgående självstyrelse inom ramen för ettstarkt nationellt ansvar för medborgarnas välfärd i hela landet. Bakgrunden till att regeringen tar initiativ till detta är bl.a. befolkningsomflyttningar samteffekter av EU-medlemskapet.Regeringen har på olika sätt uppmuntrat kommuner och landsting att samverka istörre utsträckning. En arbetsgrupp har arbetat med att föra utkunskap om möjligheter till samverkan, sprida information och erfarenheter ochstödja samverkan inom olika verksamheter. Syftet är att skapa ökadattraktivitet, utveckling och tillväxt samt en sund ekonomi. Regeringen harföreslagit att tillskjuta medel för att fortsättastödja utvecklingen av kommunernas samverkan. En ökad samverkan på nivå är enligt regeringen på flera håll nödvändig när det gäller att möta dekommande utmaningarna och klara av de uppgifter som åligger kommunerna.9.2 Insyn och öppenhetInsyn och öppenhet är grundläggande förutsättningar för en demokrati. Med insynmenas medborgarnas rätt att på olika sätt få inblick i myndigheternas arbetet.ex. genom att ta del av allmänna handlingar. Insynen garanteras i Sverigegenom ett unikt regelverk. Öppenheten är emellertid även beroende av deförtroendevaldas eller förvaltningens egna åtgärder för att informera omverksamheten etc. för att underlätta medborgarnas möjligheter att få insyn.Enligt regeringen bör den allmänna strävan vara så stor öppenhet som möjligt påkommunal, landstingskommunal, nationell och EU-nivå. Strävan bör också vara attpå samtliga nivåer säkerställa så stor insyn som möjligt.Genom den grundlagsskyddade rätten till insyn kan medborgarna, media osv. utövaden granskning som behövs för att säkerställa att rättssäkerhet och effektivitet upprätthålls i verksamheten. Öppenhet och insyn ger också medborgarna möjlighet att kunna följa hur de valda företrädarna hanterar sitt uppdrag och ger därmedreella möjligheter att utkräva ansvar. Insyn och öppenhet är ocksågrundförutsättningar för ett medborgerligt deltagande. Det utgör grunden för fri opinionsbildning och samhällsdebatt. För ett aktivt demokratiskt samhälle ärinsyn en förutsättning.Utvecklingen har ibland inneburit att medborgarnas möjlighetertill insyn försvårats t.ex. genom privatisering eller genominformationsteknikens utveckling.Demokratiutredningen rapporterar i sitt slutbetänkande också om attnedskärningar och omorganisationer , dåliga kunskaperhos de ansvariga om vilka regler som gäller - dvs. att det inte är tillåtet fören myndighet att ingripa mot den som utnyttjar meddelarfriheten osv. - har letttill att allt färre tjänstemän vågar uttala sig om missförhållanden tillallmänheten.Mot ovanstående bakgrund har regeringen tagit flera initiativ föratt stärka öppenhet och insyn. Som exempel kan nämnas 24-timmarsmyndigheten inom ramen för det förvaltningspolitiskahandlingsprogrammet. har också arbetat för en ökad öppenhet inom EU (seavsnitt 10.2). Här läggs ytterligare förslag för att stärka öppenhet och insyn.De gäller i första hand den kommunala nivån. Det handlar om allmänhetens insyn i verksamhet som bedrivs på entreprenad, i fristående skolor och ifullmäktigeberedningar. Därutöver lämnas förslag angående insyn i offentligt finansierad verksamhet9.3.1 Utgångspunkter9.3.1.1 Kommunala företagEnligt 3 kap. 16 § kommunallagen (1991:900) får kommuner och landsting efterbeslut av fullmäktige lämna över vården av en angelägenhet, för varshandhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, etthandelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller enenskild individ. Vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning får dock enligt 11 kap. 6 § regeringsformen överlämnas endast om det finns stöd för det i lag. På det speciallagsreglerade området får vidare en kommunalangelägenhet i princip inte överlåtas till ett särskilt rättssubjekt om det i en författning angetts att ett visst kommunalt organ skall handha den kommunalaangelägenheten.Under senare år har verksamhet i allt större utsträckning kommit attbedrivas i privaträttsliga former. Vid utgången av fanns det 1 079helägda kommunala företag. avses aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk förening, ideell förening eller stiftelse (jfr 3 kap. 16 § kommunallagen). Inom dessa företag hanteras förhållandevis stora ekonomiska värden. De helägdakommunala företagens omsättning utgjorde av denkommunala sektorns sammanlagda omsättning.9.3.1.2 Kommunala entreprenaderMed entreprenad avses i detta sammanhang att en kommun eller ettlandsting anlitar ett privatägt företag för en viss uppgift som annars skulle ha utförts i egen regi. Kommunen eller har således kvarhuvudmannaskapet för verksamheten. Av 3 kap. 19 § kommunallagen följer att innan en kommun eller ett landsting överlämnar vården av en angelägenhettill ett privatägt företag skall fullmäktige se till att kommunen respektivelandstinget tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa uppverksamheten.9.3.2 Allmänhetens insyn i verksamhet som bedrivs på entreprenadRegeringens förslag: Om en kommun eller ett landsting sluter avtal med någonannan än som avses i 17 och 18 §§ om att denne skall utföra en kommunalangelägenhet skall kommunen eller beakta intresset av att genomavtalet tillförsäkras information som gör det möjligt för allmänheten att fåinsyn i hur angelägenheten utförs.Förslaget tas in i en ny paragraf, 3 kap. 19 a § kommunallagen.Kommundemokratikommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna, bl.a. ,, , ochLandstingsförbundet, samt flera kommuner och landsting tillstyrker förslageteller är positiva till det. Hovrätten pekar dock på att den föreslagnabestämmelsen kan inrymma flera oförutsebara hinder, bl.a. vid offentligaupphandlingar. menar att förslaget inte kommeratt innebära samma möjligheter till insyn i all landstingsfinansieradvårdverksamhet eftersom det finns läkare och sjukgymnaster som erhållerersättning från utan att ett entreprenadförhållande föreligger.Socialstyrelsen menar att den föreslagna möjligheten till insyn begränsas av att kommunen eller inte har någon skyldighet att på begäran av enenskild infordra en handling.Några instanser, bl.a. Kammarrätten i , och SvensktNäringsliv, avstyrker förslaget eller är tveksamma till det. Kammarrätten menaratt förslaget är utformat som en allmän handlingsregel av målsättningskaraktär,vars praktiska betydelse i det enskilda fallet kan ifrågasättas.Konkurrensverket anser att förslaget kan medföra tolkningssvårigheter ochtvister mellan parterna, merarbete för domstolarna och ökade kostnader förberörda verksamheter. menar att det inte har visats attnuvarande ordning medfört någon brist i medborgarnas möjligheter till insyn idriften. Datainspektionen betonar att ett avtal mellan kommunen ellerlandstinget och entreprenören som innebär att entreprenören skall lämna ut vissinformation måste anpassas till personuppgiftslagens bestämmelser. Riksarkivetdelar inte uppfattningen att kommunerna och landstingen vid entreprenader skulle sakna behov av att begära in handlingar för vilka sekretess gäller och hänvisar till 3 § arkivlagen (1990:782). Vidare befarar att den föreslagnalösningen kan leda till olika praxis i olika kommuner och landsting. bedömer att den positiva demokratiska effekten avförslaget bör vägas mot förväntade negativa effekter i form av ökade kostnader,begränsad konkurrens, fler överprövningsärenden enligt 7 kap. lagen (1992:1528)om offentlig upphandling () och negativ inverkan på internationell handel.Svenska Journalistförbundet anser att all offentligt finansierad verksamhetskall omfattas av offentlighetsprincipen.Skälen för regeringens förslagInsyn i verksamhet som överlämnats till annanFöretag i vilka kommuner och landsting utövar ett rättsligt bestämmandeinflytande jämställs med myndigheter när det gäller handlingsoffentligheten.Detta följer av 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100). I fråga om delägda företag som inte omfattas av denna bestämmelse gäller enligt 3 kap. 18 § kommunallagenatt fullmäktige skall verka för att allmänheten skall ha rätt att ta del avhandlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingarsoffentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och i sekretesslagen. Detsammagäller om kommunen eller tillsammans med någon annan bildar enstiftelse för en angelägenhet.Det finns inte några bestämmelser som ger allmänheten en rätt till insyn iprivatägda företag som bedriver verksamhet på entreprenad. Företagen är dock oförhindrade att lämna ut handlingar och uppgifter som inte omfattas avnågon lagstadgad tystnadsplikt som gäller för verksamheten. De uppgifter omentreprenören och dennes verksamhet som kommunen eller begär in föratt kontrollera och följa upp verksamheten blir i enlighet medoffentlighetsprincipen tillgängliga för allmänheten hos kommunen ellerlandstinget.