prop · GP03175 · 2002-04-15 00:00:00 — Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser stöder utredningens ut- gångspunkt i frågan om individens val. Individen är bäst på att bedöma sitt behov av kompetensutveckling (Statskontoret). IKS kan ses som en liten pusselbit för individens livslånga lärande men valmöjligheten ökar om kompetenssparandet kopplas till kollektivavtal vilket skulle gynna stora grupper arbetstagare (). Skälen för regeringens bedömning: Syftet med kompetenssparkonto är att ge individen stor frihet att välja innehåll, omfattning och tidpunkt för utbildning eller annan kompetensutveckling. Staten bör inte ha som mål att begränsa antalet utbildningsanordnare utan sträva efter att göra systemet så efterfrågestyrt som möjligt. Avgränsning av godkänd kom- petensutveckling är dock motiverad i vissa fall som regeringen redogjort för i avsnitt 5.2. Regeringens bedömning: De myndighetsuppgifter som är nödvän- diga för systemet och det regelverk som bör gälla för att få del av kompetenspremie bör utformas så att individen får största möjliga fri- het och inflytande över hur det egna sparandet och kompetenspremien skall disponeras. Med godkänd kompetensutveckling avses utbildningar, kurser och praktik som anordnas inom de offentliga utbildningsväsendena för barn och ungdom respektive vuxna, universitet och högskolor, folk- bildning, kvalificerad yrkesutbildning samt kompletterande utbild- ningar som står under statlig tillsyn. Därutöver ingår utländsk utbild- ning för vilken får bevilja studiestöd. Det bör inte krävas någon ytterligare prövning av dessa utbildningsan- ordnare och alla sådana kurser och utbildningar kan därför ligga till grund för kompetenspremie. En myndighet kan bevilja kompetens- premie om individen tillsammans med avdragsyrkandet bifogar intyg om genomgången kompetensutveckling, kurs eller utbildning och ange hur lång utbildningen är. All väsentlig prövning har därmed full- gjorts innan skattemyndigheten via myndigheten får signal om att göra skattereduktion motsvarande beviljad kompetenspremie. Individen skall dock kunna styrka att han eller hon har genomgått kompetensut- veckling i den omfattning som krävs för att kompetenspremie skall kunna beviljas. Beslut om kompetenspremie fattas efter utgången av varje kalenderår med hänsyn tagen till kompetensutvecklingens längd. För alla övriga anordnare bör det krävas hantering i särskild ordning och någon form av prövning måste ske. Systemet skall stimulera ett brett utbud av kompetensutveckling och upprätthålla trovär- dighet gentemot individer och arbetsgivare. Regeringen skall innan systemet startar ha löst frågan om myndighetsfunktionen och hur denna skall samverka med andra aktörer så att även anordnare som inte står under statlig tillsyn kan medverka i systemet på lika villkor. Det finns fristående branschorganisationer och andra aktörer som cer- tifierar utbildningar och auktoriserar utbildningsföretag. Dessa ak- törers erfarenheter är av stor betydelse och kommer att tas tillvara i det fortsatta arbetet med myndighetsfunktionen och hur övriga kompe- tensutvecklingsanordnare skall prövas och godkännas. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att alla utbildningar som står under statlig tillsyn och berättigar till studiemedel automatiskt skall finnas samlade i ett gemensamt register. Privata utbildningsleverantörer, studieförbund och andra anordnare får ansöka hos en om att ingå i registret och då betala en registreringsavgift om per kurs och år. Registreringsavgiften skall bl.a. finansiera en informations- portal på Internet där alla kompetensutvecklingsanordnare som godkänts av presenteras för kompetensspararna. utredningen att för att hantera myndighetsfunktionen i systemet bör en styrelse bildas, förslagsvis benämnd IKS-styrelsen, med ledamöter som har kunskaper från såväl arbetsmarknad som utbildning. Förutom ett samordningsansvar mellan befintliga utbildningsregister föreslås IKS- myndigheten administrera den årliga registreringsavgiften samt ansvara för stickprovskontroller som bildar underlag för uppföljning och utvärde- ring av IKS-systemet. Utvärderingsformulär skall utarbetas och resulta- ten redovisas via informationsportalen. Vidare föreslås fastställa och till meddela kompetenspremiens storlek som underlag för skattemyndighetens beslut om skattereduktion. IKS- myndigheten måste därför ställa krav på respektive anordnare att redo- visa vilka som deltagit i aktiviteterna via standardiserade, elektroniska blanketter. Slutligen föreslås att ett samlat ansvar för information, upp- följning och utvärdering av systemet åläggs , särskilt i uppbyggnadsskedet. Uppgifterna handlar således om regler, kriterier och hanteringsordning men också om samordning med andra myndigheter, fackliga organisationer och privata aktörer för att ta till vara deras infor- mations- och rådgivningsservice. IKS-styrelsen föreslås ha en egen in- struktion och egen finansiering och därmed ha ett självständigt myndig- hetsansvar. påpekar utredningen att de flesta funktioner bör kunna hanteras av andra myndigheter på uppdrag av IKS-styrelsen. Remissinstanserna: Flera remissinstanser är kritiska till uppbyggna- den av en IKS-styrelse med egen instruktion och finansiering och eget myndighetsansvar. menar att det borde prövas om det inte skulle gå att undvika att inrätta IKS-styrelsen. Statskontoret å sin sida menar att det borde räcka med att reglerar vilka kompetensut- vecklingsinsatser som skall berättiga till kompetenspremie genom en proposition från regeringen. Kontrollfunktionen åläggs Skattemyndighe- ten liksom de granskar avdrag för utbildningskostnader inom före- tag. Godkännande av offentliga utbildningsanordnare kan göras inom respektive sektor. Privata anordnare menar att man varken kan eller bör reglera eftersom IKS till så stor del handlar om individens egna pengar. Uppföljningsfunktionen åläggs SCB och utvärdering av systemet som helhet görs av någon oberoende aktör på uppdrag av re- geringen. informerar om systemet. Förvaltare infor- merar om sparformer. Utbildningsanordnare och sektorsmyndigheter informerar om utbildningsutbudet. Statskontoret anser att IKS bör kunna starta genom att RSV och SCB får till uppgift att vidta förberedelser för att sätta igång systemet. därefter bör en utvärdering genom- föras som får avgöra om lösningen är ändamålsenlig eller om en särskild myndighet trots allt behövs. anser det sär- skilt angeläget att regelverket kring IKS kan hållas så enkelt och spar- samt som möjligt. Komplexa regelverk riskerar att försvåra rekryteringen till studier. CSN nämner i sitt remissvar på delbetänkandet att man kata- logiserar utbildningsanordnare, deras utbildningar och utbildningstider. 1,2 miljoner beviljningsärenden resulterar i 1 miljon utbetalningar (1999). Det sker genom avancerade IT-lösningar som medger en kost- nadseffektiv hantering. CSN:s erfarenheter i det här sammanhanget är ytterst värdefull för IKS-systemet som i många avseenden liknar CSN:s hantering av utbetalningar. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen delar remissinstan- sernas synpunkter och bedömer det som en framkomlig väg att fördela de uppgifter som systemet kräver på redan befintliga myndigheter i samver- kan med fristående branschorganisationer och andra aktörer som har goda kunskaper om den privata utbildningsmarknaden. Det finns organi- sationer och föreningar som certifierar utbildningar och auktoriserar ut- bildningsföretag. Dessa aktörers erfarenheter är av stor betydelse och kommer att tas tillvara i det fortsatta arbetet med hur övriga kompetens- utvecklingsanordnare skall prövas och godkännas för att kunna medverka på lika villkor. Regeringen skall innan systemet startar ha löst frågan om myndighetsfunktionen och hur denna skall samverka med andra aktörer så att även anordnare som inte står under statlig tillsyn kan medverka i systemet. 8 Effekter för individer, företag och samhälle Regeringen redovisar i detta avsnitt inledningsvis vissa effekter av det aviserade systemet såvitt gäller dess inverkan på individers möjlighet att genomgå kompetensutveckling. Därefter behandlas effekter på kapital- marknad, arbetsmarknad, tillväxt och utbildningssystem. Avslutningsvis behandlas effekter för småföretagen. I detta avsnitt illustreras vissa fördelningseffekter av det aviserade systemet. Avsikten är att beskriva vilka effekter skillnader i inkomst, sparbelopp och spartid kan ha på tillväxten av kompetenssparkonton och hur uttagna belopp efter skatt tillsammans med kompetenspremien kan möjliggöra för individerna att genomgå kompetensutveckling av viss längd. Beräkningarna baseras på ett antal antaganden. Samtliga belopp är uttryckta löne- och prisnivå. Nettoinkomsten, dvs. inkomsten efter skatt, är beräknad utifrån skatteregler för . Individen antas hålla inkomsten på samma nivå såväl som för kompetensutveckling, vilket innebär en och samma marginalskatt. Ge- nom att inkomsten efter skatt antas vara densamma vid insättnings- som uttagstillfället tas ingen hänsyn till möjligheten att komplettera med exempelvis studiemedel. Det nu aktuella systemet förväntas inte öka nettosparandet i samma omfattning som utredningens förslag. I stället förväntas kompetenssparande omfördela det befintliga sparandet i viss omfattning. Dessa antaganden blir också styrande för individen kan ägna sig åt kompetensutveckling utan att förlora arbets- inkomst. Den reala avkast- ningen på sparkontot antas i beräkningarna uppgå till . derna antas ta ut hela behållningen på kontot vid ett och samma tillfälle i anslutning till att kompetensutveckling påbörjas. Uttagna medel återförs i sin helhet till beskattning det år uttaget sker. I tabellerna 13 redovisas fördelningseffekterna för spartider om 5, 10 respektive . Illustration av fördelningseffekter -- spartid 5 år Per mån,kr efter skatt i kr Illustration av fördelningseffekter -- spartid 10 år ,kr efter skatt i kr Illustration av fördelningseffekter -- spartid 15 år ,kr efter skatt i kr Det maximala avdraget antas uppgå till av inkomst- basbeloppet. uppgår således det maximala avdraget till (vilket motsvarar ). I räkneexemplet antas individer med lägre inkomster ha mer begränsade möjligheter att spara än de med högre inkomster. Dessa sparmöjligheter uttrycks som sparande (uppoffrat belopp) i förhållande till inkomsten efter skatt och antas uppgå till mellan beroende på inkomstnivån. Antagandet om sparbeteendet blir endast bindande för personer med inkomster som un- derstiger . En person med en inkomst på antas ha möjlighet att spara av inkomsten efter skatt. Det motsvarar ca . Det faktiska av- draget, dvs. det belopp som dras från bruttoinkomsten, uppgår till per månad.1 Det faktiska avdraget blir därmed 2 724 kro- nor. Personer med inkomster som överstiger kommer enligt räkneexemplet att göra maximalt avdrag på , vilket motsvarar . Antagandet om sparbeteendet hos personer med olika inkomster syftar till att illustrera vilken betydelse inkomstnivån kan ha för hur stora spar- möjligheterna kan vara. Det har inte varit möjligt att basera kalkylerna på faktiska uppgifter över sparkvoter då tillförlitliga sådana uppgifter sak- nas. Vid beräkningen av det antal dagar som en person kan ägna sig åt kompetensutveckling har antagits att inkomsten skall vara oförändrad. Antalet dagar kompetensutveckling är uttryckt i kalenderdagar. En person som har en månadslön på antas göra ett avdrag motsvarande ca (). En upplös- ning av sparkontot ger en inkomstökning efter skatt på ca . Det motsvarar 38 (kalender)dagars kompetensutveckling, dvs. ca fem och en halv vecka. En person med en månadslön på antas spara så mycket att maximalt avdrag kan nyttjas. En upplösning av sparkontot ger ett tillskott på ca , vilket räcker till 73 dagars () kompetensutveckling. För högre inkomster minskar tillskottet vid upplösning av sparkontot och därmed även antal dagar med kompetensutveckling. Det beror på att marginalskatten är be- tydligt högre för dessa personer eftersom de även betalar statlig inkomst- skatt. Vid längre spartider ökar tillskottet vid upplösning av sparkontot och därmed även antal dagar kompetensutveckling. Vid uttag från kompetenssparkontot skall en särskild stimulans i form av kompetenspremie utgå. Ju längre spartid, och därigenom större be- hållning på kompetenssparkontot, desto större blir kompetenspremien och desto fler antal dagar kan individen kompetensutveckla sig. För en given spartid ökar kompetenspremiens storlek successivt för in- komster , för att därefter minska. Det innebär att individer med lägre inkomster inte kommer att behöva spara 1 Marginalskatten för en individ med en bruttoinkomst på uppgår till . Det faktiska avdraget uppgår därmed till 152/(1-0,33)=227 kronor. ett lika stort belopp som de med höga inkomster. Kompetenspremien har därmed en relativt större betydelse för individer med låga inkomster. på exempelvis medför kompetenspremien att individen kan kompetensutveckla sig i ytterligare 4 (kalender)dagar om inkomsten uppgår till . För en individ med en inkomst på eller mer medför kompetenspremien endast ytterligare en (kalender)dags kompetensutveckling. Vid längre spartider ökar antal dagar kompetensutveckling. Under förutsättning att inkomsten efter skatt är densamma både vid insättning och vid uttag krävs en rela- tivt lång spartid för att erhålla full kompetenspremie. Exempelvis måste en individ som tjänar och sparar motsvarande maximalt avdrag , dvs. , spara för att täcka ett inkomstbortfall under . Kompetenspremien avses inkludera ett fast belopp på . Detta skall ges till alla som kompetensutvecklar sig och tar ut (före skatt) från kompetenssparkontot. Ett fast belopp på är relativt sett mer värt för personer med låga inkomster. För en person med en månadslön på , och därmed en in- komst efter skatt på ca , möjliggör det fasta beloppet en för- längning av antalet utbildningsdagar med 4 (kalender)dagar. Mot- svarande förlängning för en person med en månadslön på , och en inkomst eter skatt på , blir . I räkneexemplen har hänsyn inte tagits till möjligheten att kombinera kompetenssparandet med andra former av studiestöd. I kombination med andra stödformer kommer kompetenspremien att bli större än vad räkne- exemplen visar. Den aviserade reformen bedöms huvudsakligen vara neutral för kapital- marknaden och dess funktionssätt genom att sparformen ges villkor som inte avviker från annat motsvarande sparande. Räntan på kompetensspar- kontot kommer att påföras samma skatt som huvuddelen av övriga kapi- talinkomster, dvs. Denna skattenivå och möjligheten till uttag för annat ändamål än kompetensutveckling innebär att sparandet inte blir inlåst. Denna öppna sparform bör bättre än en sluten sparform kunna bi- dra till ett brett deltagande som främjar syftet med reformen. Möjligheten för enskilda individer att via särskilda konton finansiera framtida kompetensutveckling kan dock medföra vissa effekter på kapi- talmarknaden eftersom den speciella stimulans som skall utgå i samband med kompetensutveckling förutsätter ett visst sparande. Det antas att ett antal individer kommer att omplacera delar av sitt sparande till ett kom- petenssparkonto, men ett visst ökat nettosparande antas också bli följden. Med utredningens antaganden som bas kommer sparandet att uppgå till och antalet sparare till 650 000 (se tabell 4). utgör det ackumulerade sparandet och antalet sparare uppgår till 2 190 000. reformen har en annorlunda utformning än utredningens förslag kan an- talet sparare bli lägre. Kompetenssparandet och dess utveckling skall sättas i relation till hus- hållens finansiella förmögenhet. uppgick de totala till- gångarna till och nettoförmögenheten utgjorde . Ökningen av nettosparandet utgjorde 40 miljar- der kronor . Reformen innebär att en viss andel av sparan- det knyts till en viss användning. Det går inte att förutsätta att denna sparform är den mest lämpliga i termer av förväntad risk och total av- kastning för var och en som deltar i systemet. Eventuella negativa effek- ter på kapitalmarknaden får dock antas uppvägas av de positiva effekter som en förbättrad möjlighet till kompetensutveckling kan förväntas med- föra för samhället, individer och arbetsmarknad. (1 000-tal) individ (kr) Hushållens finansiella förmögenhet (inkl. kollektiva försäkringar) * i miljarder kr * källa: Sparbarometer från 20020226 8.3Effekter på arbetsmarknad och tillväxt Avsikten med ett system för individuell kompetensutveckling är att sti- mulera till ökad kompetensutveckling. Kompetensutveckling har stor betydelse för samhällets, företagens och individens utveckling. En högre kunskapsnivå väntas på leda till ökad produktivitet och till- växt. Därigenom underlättas vidare rörlighet och strukturomvandling. Genom att stimulera kompetensutveckling minskar risken för arbetslös- het och förutsättningen för fler att arbeta längre förbättras. I ett kortsiktigt perspektiv kan en ökad kompetensutveckling komma att minska arbetskraftsutbudet i termer av den arbetstid som eventuellt går förlorad då mer tid avsätts för kompetensutveckling. I avsnitt 9 redo- visas de offentlig-finansiella kalkylerna. Dessa baseras på antaganden om omfattningen av kompetensutveckling m.m. Skattebortfallet p.g.a kom- petenspremien antas stå i direkt proportion till det förväntade antalet stu- dieveckor. Med dessa antaganden kommer kompetensutvecklingen att omfatta . Omräknat till timmar, under an- tagande om en genomsnittlig veckoarbetstid , motsvarar detta av den årliga totala volymen arbetade timmar i ekonomin. Denna andel stiger till och stabili- seras kring . Dessa tal anger således den reduktion av arbetade timmar som skulle bli fallet om av kompetensut- veckling motsvarades av mindre i arbete. Detta måste dock be- traktas som mycket högt räknat, då det inte finns något krav på att avstå från förvärvsarbete för att få del av kompetenspremien. Det är troligt att en stor del av kompetensutvecklingen kommer att ske utanför arbetstid. Det minskade arbetskraftsutbudet, som kan ge motsvarande produktions- bortfall, kommer därför att bli betydligt mindre. Denna samhällsekonomiska kostnad måste vägas mot de mer lång- siktiga och positiva effekter som en ökad kompetensutveckling är för- knippad med. De samhällsekonomiska effekterna på arbetsmarknad och tillväxt är bland annat avhängiga systemets etablering och omfattning samt till vilka former av kompetensutveckling det används. Regeringen bedömer att de positiva effekterna mer än väl kommer att överväga bort- fallet av arbetade timmar. Regeringens bedömning: Med anledning av den utveckling som för närvarande sker inom det reguljära utbildningssystemet anser re- geringen inte att det aviserade systemet för individuell kompetensut- veckling bör föranleda ytterligare förändringar av ut- Utredningens bedömning: Utredningen bedömde att den reguljära utbildningen inom vuxenutbildning och högre utbildning har goda förutsättningar att möta de yrkesverksammas behov av kompetens- Den ansåg dock att det finns anledning att se över resurstill- delningssystemet för högskolan och enskilda individers tillträde till upp- dragsutbildning. Utredningen poängterade dock att dessa frågor bör prö- vas i ett bredare utbildningspolitiskt sammanhang. Skälen för regeringens bedömning: En allt större del av arbets- kraften kommer att vilja och behöva delta i ett livslångt lärande och både kortare och av kompetensutveckling blir naturliga inslag i arbetslivet. Därmed ställs högre krav på att kontinuerlig kompetensut- veckling kan kombineras med arbetslivets villkor. Det kommer att ställa nya krav på utbildningssektorn både när det gäller vilken kompetensut- veckling den kan erbjuda och i vilken utsträckning den snabbt och flexi- belt kan svara upp mot den nya efterfrågan. Det handlar om innehåll i utbildningen men också om formerna för hur utbildning och kompetens- utveckling bedrivs. Det kan vara frågan om möjligheten att studera på arbetsplatsen, i eller via lokala lärcenter eller i bostaden. Det handlar också om utbildning där självstudier kan kombineras med lärarhandledda studier och olika former av distansstudier. Individerna kommer att efter- fråga nya kombinationer av både innehåll och form för lärande. Om lä- rande ska bygga vidare på individens faktiska kompetens kommer det ofta att innebära en kombination av studier på olika nivåer. I vissa fall kan spännvidden bli så bred att den inkluderar studier från grund- läggande nivå till högskolestudier. Det är troligt att många av de individer som kommer att delta i syste- met kommer att vilja använda sina medel till försörjning under utbildning inom det reguljära utbildningssystemet. Systemet kommer därför troligen att innebära ett ökat tryck på vuxenutbildning och eftergym- nasial utbildning. Fördelningen av ansvaret mellan individen, arbetsgivaren och sam- hället är en central fråga. Lika central blir frågan om fördelningen av in- satserna mellan individerna. Utbildningsplatserna inom det reguljära ut- bildningsväsendet för vuxna är begränsade och ett ökat sökandetryck på vuxenutbildning och eftergymnasial utbildning medför en ökad konkurrens om utbildningsplatserna. Inom vuxenutbildningsområ- det eftersträvar regeringen en fördelningspolitisk profil, som prioriterar dem med kortast utbildning. Konsekvenserna för dem som har den kor- taste utbildningen eller inadekvata kunskaper blir och än mer drastiska. Samhällets insatser för att främja lärande inom vuxen- utbildningen ska därför även fortsättningsvis i första hand riktas mot dem som har störst behov, dvs. vuxna som saknar kunskaper motsvarande treårig gymnasieutbildning. Såväl kraven på rättvisa och delaktighet i samhället mellan individer och generationer som nödvändigheten av en välutbildad och kompetent arbetskraft stöder en sådan prioritering. Varje ökning av antalet platser måste finansieras både med avseende på platskostnad och studiestödskostnad. Inom högskolan är det staten som finansierar de kostnader som uppstår i och med ett utökat antal studieplatser. Inom vuxenutbildning eller inom folkbildningen är det utbildningsanordnaren som finansierar platskostnaden och staten som finansierar den ökade studiestödskostnaden. Någon utbyggnad av det reguljära utbildningssystemet som följd av systemet är inte aktuell. En särskild utredare har haft i uppdrag att analysera möjligheterna till en vidareutveckling av nuvarande mål- och resultatstyrda resurstilldel- ningssystem för grundutbildningen inom högskolan, samt föreslå förbätt- ringar av systemet. Utredningen skulle också redovisa erfarenheterna av hur målstyrningen inom grundutbildningen har fungerat. Utredaren kon- staterar (SOU 2000:82 Högskolans styrning) att det nuvarande systemet för resurstilldelningen fungerar väl. Regeringen bedömer i propositionen Den öppna högskolan att nuvarande prestationsrelaterade resurstilldel- ningssystem till universitet och högskolor inom Utbildningsdepartemen- tets område bör bibehållas i stort sett oförändrat. Inom nuvarande modell finns en möjlighet för lärosätenas styrelse att besluta om hur tilldel- ningsmodellen skall användas vid det enskilda lärosätet. I vissa fall har det inneburit att styrelsen använt det statliga tilldelningssystemet fullt ut inom lärosätet, medan andra använt modifierade modeller för fördelning av resurserna i syfte att t.ex. avsätta medel för särskilt prioriterade områ- den eller utbildningar. Den pedagogiska mångfalden har ökat betydligt . Den kommunala vuxenutbildningen har en lång tradition av att erbjuda kurser på gymnasienivå som är anpassade till vuxnas förutsättningar och behov, en utveckling som har förstärkts i och med . Som en följd av har andelen utbildning som utförs av privata utbild- ningsanordnare vuxit mycket kraftigt inom den kommunala vuxenutbild- ningen. Även fristående skolor och KY-utbildningar har medfört att marknaden för privata utbildningsföretag har fått en snabb ökning.