prop · GQ033 · 2002-10-17 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2002/03:3 redogörelse för tillämpningen av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för tillämpningen av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll till och en redogörelse för den internationella terrorismens utveckling . Skrivelsen omfattar därmed den period under vilken terroristhandlingarna i inträffade. Ett ärende om utvisning enligt lagen har anmälts men har avgjorts av regeringen först efter den nu redovisade perioden. Lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll............................ Den parlamentariska kontrollen........................................................ 4Aktuella förslag till ändringar i lagen om särskild utlänningskontroll..4 5Regeringens redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild Den internationella terrorismens utveckling..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .... I samband med införandet av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll ansågs att den parlamentariska kontrollen av hur regeringen tillämpar terroristbestämmelserna och reglerna om tvångsåtgärder även i fortsättningen skulle ske genom att regeringen lämnar en skrivelse till (prop. 1990/91:118 s. 72, bet. 1990/91:JuU29 s. 32, rskr. 1990/91:298). Den senaste redogörelsen lämnades i regeringens skrivelse 2001/02:54. Regeringen lämnar nu en motsvarande redogörelse för tiden till . Säkerhetspolisen () har som underlag för redogörelsen i en skrivelse till regeringen redogjort för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll . 2Lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll Särskilda bestämmelser med syfte att bekämpa terrorism infördes i svensk lagstiftning genom lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund. Reglerna syftade till att göra det möjligt att hindra presumtiva terrorister från att komma in eller stanna kvar i och att skapa utrymme för kontroll i de fall då de av asylrättsliga skäl ändå måste beredas en i landet. Bestämmelserna har ändrats . återfinns de i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Vid den nya lagens tillkomst konstaterades att särskilda bestämmelser alltjämt behövs som ger utrymme för att utvisa sådana utlänningar som bedöms som farliga med hänsyn till risken för terrorhandlingar (prop. 1990/91:118 s. 30). Enligt lagen skall en utlänning kunna utvisas om det av hänsyn till rikets säkerhet eller vad som är känt om hans eller hennes tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till en brottslig gärning som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften. Bestämmelserna i utlänningslagen (1989:529) om avvisning och utvisning skall dock tillämpas i första hand. Det krävs inte att personen i fråga tillhör en viss organisation för att lagen skall kunna tillämpas. Utvisning kan tillämpas även vid brottslig gärning i främmande stat. Detta gäller dock inte en gärning som har övervägande karaktär av politiskt brott. Om ett utvisningsbeslut inte kan verkställas på grund av att utlänningen t.ex. riskerar dödsstraff eller tortyr i det land till vilket han eller hon skall utvisas, skall regeringen förordna om inhibition av verkställigheten. Regeringen kan i sådant fall meddela bestämmelser om skyldighet för utlänningen att på vissa tider anmäla sig hos en polismyndighet, s.k. anmälningsplikt. Efter ett beslut om utvisning får regeringen även förordna att vissa särskilda bestämmelser om tvångsmedel i spaningssyfte får tillämpas, t.ex. husrannsakan och hemlig teleavlyssning. Beslut om tvångsmedel i det enskilda fallet fattas av domstol. Ett regeringsbeslut om anmälningsplikt eller ett förordnande om befogenhet att tillämpa tvångsmedelsbestämmelserna är giltigt i högst . Efter giltighets- tidens utgång skall frågan prövas av allmän domstol. 3 Den parlamentariska kontrollen Terroristbestämmelserna och reglerna om särskilda tvångsåtgärder fick vid sin tillkomst en begränsad giltighetstid, vilket innebar en möjlighet att kontrollera regeringens och myndigheternas handlande. När terroristbestämmelserna permanentades uttalades att regeringen skulle lämna en skrivelse till med redovisning av bestämmelsernas tillämpning (prop. 1975/76:18 s. 161). En motsvarande redovisning sker beträffande bestämmelserna i om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning samt lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. I samband med införandet av lagen om särskild utlänningskontroll ansågs att den parlamentariska kontrollen av hur regeringen tillämpar bestämmelserna och reglerna om tvångsåtgärder även i fortsättningen bör ske genom att regeringen lämnar en skrivelse till . 4Aktuella förslag till ändringar i lagen om särskild utlänningskontroll Regeringen fattade beslut om direktiv för en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda frågan om en ny instans- medborgarskapslagstiftningen (dir. 1997:20). ingick bl.a. att utreda om det mot bakgrund av internationella förpliktelser fanns behov av att ändra den gällande ordningen med regeringen som första och sista instans i ärenden enligt lagen om särskild Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden (NIPU) överlämnade slutbetänkandet Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16) till regeringen Kommittén föreslog bl.a. ändringar i utlänningslagen och lagen om särskild utlänningskontroll av innebörden att alla utlänningsärenden av betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet skulle avgöras av , numera , i första instans och kunna överklagas till regeringen. För att tillgodose kravet på prövning av ett oberoende organ föreslogs en skyldighet för regeringen att inhämta yttrande från innan regeringen beslutade om utvisning eller avvisning. Frågan har beretts inom och överlämnade regeringen lagrådsremissen Ny instans- och processordning i utlänningsärenden till Lagrådet. I lagrådsremissen föreslås också en Säkerhetspolisen () av skäl som hänför sig till rikets säkerhet eller allmän säkerhet begärt eller förordat att en utlänning skall avvisas eller utvisas eller att ett uppehållstillstånd skall avslås eller återkallas samt i ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll (s.k. säkerhetsärenden). Dessa ärenden skall enligt förslaget avgöras av som första instans. beslut skall kunna överklagas direkt till Migrationsöverdomstolen (som knyts till en kammarrätt) utan krav på prövningstillstånd. Migrationsöverdomstolen skall inte fatta beslut i ärendet utan med eget yttrande lämna över ärendet till regeringen för prövning. Migrationsöverdomstolen skall yttra sig över samtliga omständigheter som har betydelse i ärendet. I yttrandet skall särskilt anges om det finns hinder mot verkställighet enligt utlänningslagen. Vid handläggningen av ärendena i Migrationsöverdomstolen och hos regeringen skall såväl som Säkerhetspolisen () vara utlänningens motpart. beslut skall kunna överklagas även av Säkerhetspolisen (). Ändringarna föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Lagrådet har yttrat sig över förslagen och avstyrkt att den föreslagna nya process- och instansordningen för överprövning i utlänningsärenden införs och att därmed sammanhängande lagförslag antas. När det gäller säkerhetsärenden har Lagrådet framfört synpunkter på enstaka lagbestämmelser men inte haft några andra invändningar beträffande instansordningen än de som följer av Lagrådets generella inställning. Lagstiftningsärendet bereds nu vidare inom . Ändringsförslag beträffande lagen om särskild utlänningskontroll lämnas också i ett annat lagstiftningsärende. godkände det inom EU upprättade utkastet till rambeslut om bekämpande av terrorism (prop. 2001/02:135, bet. 2001/02:JuU22, rskr. 2001/02:267). Rambeslutet antogs vid för rättsliga och inrikes frågor . I promemorian Straffansvar för terroristbrott (Ds 2002:35) lämnas förslag till de lagändringar som följer av rambeslutet. Det föreslås bl.a. att det skall införas en ny lag om straff för terroristbrott. De begrepp som används i annan lagstiftning för att beskriva vilka gärningar som skall anses utgöra terrorism bör enligt förslaget, till följd av denna nya lag, ersättas med en hänvisning till terroristbrott enligt den nya lagen. Detta föranleder bl.a. förslag till ändring i lagen om särskild utlänningskontroll på så sätt att begreppet våld, hot eller tvång för politiska syften ersätts med en hänvisning till sådan brottslighet som avses i förslaget till lag om straff för terroristbrott. I samma promemoria föreslås vidare att undantaget i 1 § andra stycket lagen om särskild utlänningskontroll slopas. Det skall därmed framöver vara möjligt att utvisa en utlänning enligt lagen, om utlänningen kan befaras begå eller medverka till terroristbrott i ett annat land än , även om gärningen har övervägande karaktär av politiskt brott. Som skäl för denna ändring anges att den föreslagna ändringen står i överensstämmelse med den internationella utvecklingen på området och att det kan vara stötande och osolidariskt mot den stat där terroristbrottet planeras ske att inte kunna utvisa i dessa fall. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Regeringens redogörelse för tillämpningen av Skr. lagen om särskild utlänningskontroll Regeringen har inte fattat några beslut enligt lagen . Två ärenden som gäller omprövning av tidigare meddelade utvisningsbeslut har kommit in till regeringen . Regeringen har ännu inte fattat beslut i ärendena. Säkerhetspolisen () anmälde ett ärende om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll hos regeringen. Ärendet gällde två personer. Regeringen beslutade efter den nu redovisade perioden, , att personerna skulle utvisas enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Utvisningsbeslutet förenades med ett förbud att återvända till . Säkerhetspolisen verkställde utvisningsbesluten . Nedan redovisas antalet fall där lagen har tillämpats, dvs. när regeringen har fattat beslut enligt lagen. I redovisningen ingår både nya utvisningsärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll och ärenden där omprövning har begärts av tidigare meddelade utvisningsbeslut 1991/1992 lagen tillämpades 1992/1993 lagen tillämpades 1993/1994 lagen tillämpades inte 1994/1995 lagen tillämpades vid fem tillfällen 1995/1996 lagen tillämpades vid fyra tillfällen 1996/1997 lagen tillämpades inte 1997/1998 lagen tillämpades 1998/1999 lagen tillämpades inte 1999/2000 lagen tillämpades 2000/2001 lagen tillämpades vid fyra tillfällen Det kan därmed konstateras att lagen har tillämpats vid totalt 23 tillfällen den har varit i kraft. 6 Den internationella terrorismens utveckling Redogörelsen i detta avsnitt omfattar perioden till . har varit förskonat från terrorism. Fallet med de två svenskar som bortfördes i gränsområdet fortsätter att försöka få klarhet i vad som hänt. Den dominerande händelsen var terroristdåden i den 11 Ca 3 000 personer från 78 länder omkom, varav en Som ytterst ansvarig för angreppen pekades snart bin Laden och ut, vilka i trots mot FN tillåtits Terroristattackerna var av en sådan omfattning samt utfördes med sådana medel och på ett sådant sätt att liknelsen med ett konventionellt väpnat angrepp låg nära till hands. 2001 fast att terroristhandlingar av sådant slag utgör ett hot mot internationell fred och säkerhet. Motåtgärderna fick därmed koppling till den i grundade självförsvarsrätten. ingripande i , med aktivt stöd av flera av dess allierade, fick det internationella samfundets godkännande. störtades, en tillfällig regim installerades och efter en Kriget i mot talibangrupper och al-Qaida-element har därefter fortsatt. Al-Qaidas struktur har sannolikt allvarligt skadats men har bedömts ha kapacitet att genomföra attentat även i fortsättningen. Nätverket har förgreningar och stöd i många andra länder och man kan därför räkna med fortsatta aktioner, som berör olika delar av världen. den förändring som den internationella terrorismen undergått från slutna hierarkiska organisationer med tydliga politiska mål till lösare transnationella nätverk sammanfogade av religiös extremism. tendens är en viss geografisk förskjutning till , , Konflikten i har från ett europeiskt perspektiv alltmer åter dominerat bilden. mellan palestinska militanta grupper och ytterligare trappats upp. Palestinska självmordsattacker har ofta mötts av israeliska kollektiva bestraffningar och våld. Hårdnande attityder har försvårat avgörande steg mot en politisk lösning. Även i övrigt har huvuddelen av det politiskt eller religiöst motiverade våldet fortsatt inom etablerade konfliktområden såsom och samt och konflikt om Kashmir. gisslan som påtryckning och i syfte att pressa fram pengar har fortsatt på På har den islamistiska separatiströrelsen Sayyaf särskilt utmärkt sig på detta område, liksom colombianska FARC. En liten ljuspunkt kan observeras på , där det sedan regeringsskiftet råder ömsesidig vapenvila mellan regeringen och den tamilska separatiströrelsen , dvs. I har yttringar av inhemsk terrorism fortsatt främst i , där den baskiska separatiströrelsen ETA ytterligare ökat sin våldskampanj som främst riktar sig mot polis och militär samt representanter för rättsväsendet och andra företrädare för staten. På har avväpningen av fortfarande inte kunnat genomföras och attentat från såväl protestantiska paramilitära I finns tecken på att åter Skr. 2002/03:3 kan ha aktiverats. Exempel härpå är morden respektive 2002 på regeringens rådgivare i arbetsmarknadsfrågor, vilka verkat för samförstånd mellan arbetsmarknadens parter. Även på och i har attentat med separatistiska motiv förekommit. Det internationella samfundets åtgärder mot terrorism Särskilt efter terroristdåden i har det internationella samarbetet mot terrorismen ökat och intensifierats. Bland de åtskilliga åtgärder med inriktning på lagstiftning som har vidtagits, kan följande nämnas. De internationella ansträngningarna mot terrorismen har i stor utsträckning varit koncentrerade till FN. resolution (2001) om hot mot internationell fred och säkerhet förorsakat av terroristhandlingar innehåller bl.a. krav på att spärra ekonomiska tillgångar samt förbud mot att tillhandahålla sådana eller finansiella tjänster för personer som begår, försöker begå eller medverkar till terroristhandlingar. EU:s medlemsstater beslöt att genomföra den folkrättsligt förpliktande resolutionen gemensamt i ett lagstiftningspaket (rådets förordning nr 2580/2001). Till paketet fogades två listor, varav den ena innehöll namn på personer och organisationer inom EU (rådets förordning nr 881/2002). Denna lista togs in i en gemensam ståndpunkt (rådets gemensamma ståndpunkt 2002/402/GUSP) och innebar att medlemsstaterna skulle utnyttja sina befogenheter till åtgärder enligt olika rättsakter inom EU och enligt internationella konventioner och avtal som är bindande för medlemsstaterna på dem som omfattades av listan. Den andra listan fogades till rådets förordning om särskilt restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism (rådets förordning nr 931/2201). Denna lista innehöll namn på personer och organisationer utanför EU. Sanktionslistorna uppdateras regelbundet. Vilka som skall tas upp på listorna bestäms i en särskild procedur, där stater kan lägga fram förslag på personer, grupper och enheter och skicka med ett underlag som visar på en inblandning i terroristhandlingar. FN:s sanktioner mot och och 2000 uppdaterades (säkerhetsrådets res. 1390/2002). Även den resolutionen har genomförts gemensamt inom EU, men det är som beslutar om sanktionslistan. ratificerade FN:s internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism. Konventionen antogs av . De gärningar som utgjorde brott enligt konventionen var till stora delar redan straffbara enligt svensk rätt, men för att till alla delar uppfylla konventionens krav bedömdes det vara nödvändigt att utvidga straffansvaret för finansiering av brott. Detta skedde genom lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. Lagen trädde i kraft . Genom lagen är det straffbart att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller andra tillgångar i syfte att dessa skall användas eller att med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå sådana särskilt allvarliga brott som det enligt konventionen skall vara straffbart Skr. 2002/03:3 att finansiera. för rättsliga och inrikes frågor antog ett rambeslut om bekämpande av terrorism, vilket anger vilka gärningar som skall betraktas som terroristbrott och vilka straffskalor som skall tillämpas för de olika brotten. I promemorian Straffansvar för terroristbrott (Ds 2002:35) har förslag lämnats till de lagändringar som föranleds av rambeslutet, se vidare ovan under punkten 4. antog ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor ett rambeslut om en europeisk arresteringsorder och om överlämnande mellan medlemsstaterna. Rambeslutet har inte bekämpning av terrorism som primärt mål utan omfattar framför allt grov och gränsöverskridande brottslighet, men inbegriper också terroristbrott. Bestämmelserna i rambeslutet syftar till att i princip ersätta de utlämningsförfaranden som tillämpas mellan medlemsstaterna och att alltså göra utlämningsförfarandet inom EU snabbare och enklare. Medlemsstaterna åläggs att genomföra bestämmelserna i rambeslutet och kommer förslag att lämnas på de lagändringar som rambeslutet kräver. Avslutningsvis kan nämnas att för rättsliga och inrikes frågor under aktuell period har beslutat om en rad åtgärder mot terrorismen som rör det operativa polissamarbetet. T.ex. har terrorismbekämpningen inom Europol förstärkts på så sätt att en särskild grupp med specialister från medlemsstaternas polis- och underrättelsetjänster har inrättats. Gruppen har till uppgift att samla in och analysera information och underrättelser om aktuella hot samt att utarbeta hotbildsdokument på grundval av materialet. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , , , , Lejon, , , , , Regeringen beslutar skrivelse 2002/2003:3 med redogörelse för tillämpningen av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll.