prop · GP03124 · 2002-03-18 00:00:00 — De nordiska och baltiska ministrarna ansvariga för jämställdhetsfrågor beslutade att genomföra en informationskampanj i de nordiska och baltiska länderna . Målsättningen med kampanjen är att öka allmänhetens kunskap och medvetande, samt initiera diskussioner om problematiken kring handel med kvinnor. Vid sitt möte beslutade de nordiska justitieministrarna bl.a. att delta i jämställdhetsministrarnas nordisk- baltiska kampanj mot handel med kvinnor samt att utse representanter i den nordisk-baltiska arbetsgrupp som skall förbereda denna. Inom ramen för Östersjösamarbetet beslutades att skapa en särskild operativ och sektorsövergripande expertgrupp, som uteslutande skall behandla frågor kring handel med kvinnor. Expertgruppen består av företrädare från polis-, gränskontroll- och åklagarmyndigheter i samtliga och leds av . Inom ramen för Östersjösamarbetet har också på svensk-norskt initiativ byggts upp ett IT-nätverk för att förbättra och underlätta samarbetet kring sexuell exploatering av barn. stöder ett projekt i som leds av Stiftelsen . Där handlar det om att identifiera och kartlägga frivilligorganisationer, myndigheter och befintliga nätverk som arbetar förebyggande, stödjande och rehabiliterande med kvinnohandel och offer deltar i arbetet i för sydöstra och Prop. 2001/02:124 stöder dess arbetsgrupp mot människohandel. syftar till att förebygga människohandel, stödja offren och åtala förövarna. SIDA stöder också den mellanstatliga organisationen () och dess insatser mot människohandel på . SIDA har beviljat bidrag till ett större regionalt program mot människohandel som IOM bedriver inom ramen för arbetsgrupp mot människohandel. Programmet avser skydd, stöd, återvändande och återintegrering av offer för människohandel liksom förebyggande utbildnings- och informationsinsatser. tog ett initiativ till samarbete mellan EU:s medlemsländer och de tio länder i Öst- och som deltar i ASEM-samarbetet för att bekämpa handel med kvinnor och barn. I samband med i antogs därefter en gemensam handlingsplan för att bekämpa handel med kvinnor och barn. Handlingsplanen fokuserar på förebyggande åtgärder, lagföring samt skydd och hjälp till offren. Som en del i uppföljningen av handlingsplanen har åtagit sig att ombesörja en studie om efterfrågan på människohandel. Studien syftar till att belysa och analysera efterfrågan på de tjänster som merparten av offren utnyttjas för. Studien inkluderar pilotstudier i , , , och och planeras vara färdig . För att integrera frågan om människohandel i svensk utrikespolitik kommer att utarbeta en strategi för bekämpning av människohandel inom ramen för utvecklingssamarbete. 4.4Något om åtgärder vidtagna i Regeringen gav i uppdrag att samla uppgifter om omfattningen av handel med kvinnor i och mellan och andra länder samt studera hur kvinnohandeln kan förebyggas och bekämpas. Uppdraget ombesörjs av () som regelbundet rapporterar resultaten till regeringen. RKP samarbetar med andra nationella myndigheter, frivilligorganisationer, den europeiska polisorganisationen och i dessa frågor. I sin tredje lägesrapport redovisar RKP hur man ser på utvecklingen. När RKP fick regeringens uppdrag utarbetades en nationell handlingsplan där man beskrev vilka åtgärder som skulle vidtas . Av handlingsplanen framgår bland annat följande. RKP identifierar och karaktärsbestämmer förekomsten av handeln samt kartlägger kopplingen till grov brottslighet, människosmuggling och kommersiell sexuell exploatering. Vidare sammanställer och analyserar RKP polisens rapportering av bl.a. prostitution. Vid varje polismyndighet skall det finnas en kontaktman. Även de utlandsbaserade sambandsmännen har engagerats i uppdraget. En gemensam policy för hur landets polismyndigheter skall bedriva det operativa arbetet mot människohandel skall tas fram. RKP skall också tillsammans med särskilt berörda myndigheter utarbeta ett program för att förebygga brottsligheten. Regeringen beslutade att ge en parlamentarisk Prop. 2001/02:124 kommitté - - i uppdrag att analysera frågan om hur lagföringen av personer som gör sig skyldiga till människohandel kan underlättas samt vilka former av stöd och rättsligt skydd som bör erbjudas offer för att de skall kunna bistå i utredningar om brott. Kommittén skall i förekommande fall närmare ange på vilken rättslig grund personen i fråga skall kunna vistas lagligt i den tid som behövs. Även möjligheterna för brottsoffren att i övrigt ta till vara sina rättigheter bör belysas av kommittén. Utgångspunkten för uppdraget i denna del bör vara vad som anges i den gemensamma åtgärden om åtgärder mot människohandel och sexuellt utnyttjande av barn (se avsnitt 4.2). skall beakta de förslag som RKP tar upp i sina rapporter om handel med kvinnor. Vid behov skall kommittén lägga fram författningsändringar. Kommittén skall redovisa sitt uppdrag . 4.5Hur ser situationen ut i ? är ingalunda förskonat från fenomenet människohandel. () uppskattar att mellan 200 och 500 kvinnor utsattes för handel till . är i första hand ett destinationsland för människohandel. Merparten av de kvinnor som kommer till genom handel och som tvingas till prostitution här kommer, enligt RKP, från länder i vårt geografiska närområde, i första hand från och . I det stora flertalet av de fall som avgjorts i domstol har inresa i varit möjlig genom att kvinnorna kommer från viseringsfria länder. Enligt RKP:s bedömning finns det flera faktorer som talar för en bibehållen eller något ökande nivå på brottsligheten. Enligt RKP var människohandel ett i princip obekant fenomen . har inflödet av tips och konkreta ärenden ökat. Eftersom människohandeln anses öka internationellt finns det farhågor om att den kommer att öka också i . Enligt RKP finns dock omständigheter som talar för att det svenska förbudet mot att köpa sexuella tjänster verkar avskräckande på dem som bedriver handel med människor. Å andra sidan kan, enligt RKP, det svenska närmandet till komma att påverka situationen eftersom det blir betydligt lättare att resa mellan Schengenstaterna. Enligt uppgifter som inhämtat från lokala polismyndigheter i och från RKP finns det en misstanke att en del organisatörer bakom denna handel i använder samma kanaler som finns för annan handel eller en befintlig kriminell affärsverksamhet, t.ex. med narkotika. Människohandel för sexuella ändamål 5.1Bestämmelser som kan tillämpas Flera av de handlingar som agenterna, transportörerna och andra som organiserar eller på annat sätt deltar i människohandel utför torde kunna bedömas som brott enligt dagens lagstiftning. De bestämmelser som kan bli aktuella när någon genom tvång eller vilseledande har förts till för att här förmås att prostituera sig eller för att utnyttjas sexuellt på annat sätt är bl.a. brotten mot frihet och frid i 4 kap. . De handlingar som kriminaliserats där riktar sig mot andra personers frihet i olika hänseenden eller kränker deras rent personliga intressen, deras frid. I 1 § finns sålunda en bestämmelse om allvarligare frihetsberövanden, människorov, medan det i 2 § finns en allmän straffbestämmelse om sådana handlingar, olaga frihetsberövande. I 3 § finns en bestämmelse om särskilda angrepp på en persons handlings- eller rörelsefrihet, försättande i nödläge. I 4 § finns en bestämmelse till skydd för individens handlingsfrihet, olaga tvång och i 5 § en bestämmelse till skydd för en persons frid, olaga hot. Även brott mot liv och hälsa enligt 3 kap. kan aktualiseras, såsom misshandel eller grov misshandel i 5 och 6 §§. Den som organiserar eller hjälper till vid handeln över gränserna kan i vissa fall dömas också för brott mot utlänningslagen (1989:529). Det är självklart att den som främjar eller på ett annat sätt ekonomiskt utnyttjar att en annan person har tillfälliga sexuella förbindelser mot ersättning gör sig skyldig till koppleri eller grovt koppleri enligt 6 kap. 8 eller 9 § . De fall av människohandel som har nått svenska domstolar har också bedömts som koppleri eller grovt koppleri. I de fall gärningsmännen misstänks också för andra brott, såsom exempelvis våldtäkt enligt 6 kap. 1 § , kan åklagaren väcka åtal även för dessa i s.k. brottskonkurrens. Om åtalet i ett sådant fall bifalls skall straffvärdet bestämmas med utgångspunkt i den samlade brottsligheten. Givetvis kan även andra sexualbrott enligt 6 kap. komma ifråga, såsom sexuellt tvång (2 §), sexuellt utnyttjande (3 §) och sexuellt ofredande (7 §). Dessa straffbestämmelser förutsätter dock att den åsyftade effekten, den sexuella exploateringen, faktiskt uppnåtts. Enligt 16 kap. 10 a § döms den som skildrar barn i pornografisk bild eller på annat sätt hanterar barnpornografiska bilder för barnpornografibrott. Enligt 2 kap. 14 § ordningslagen (1993:1617) får offentlig tillställning som utgör pornografisk föreställning inte anordnas. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet anordnar en föreställning i strid mot förbudet straffas med böter eller fängelse upp och den som medverkar till gärningen döms till ansvar enligt bestämmelser om medverkan (2 kap. 29 § första stycket 5 och tredje stycket ordningslagen). Flertalet av de bestämmelser som hänvisats till är tillämpliga oavsett om handeln avsett vuxna personer eller barn. Liksom när det gäller annan organiserad brottslighet är möjligheten att använda olika former av straffprocessuella tvångsmedel av väsentlig betydelse för att kunna upptäcka och utreda människohandelsbrott. I det följande ges en översiktlig beskrivning av de olika tvångsmedel som, beroende på tillämplig straffskala, kan användas för att utreda misstanke om olika typer av allvarlig brottslighet. Hemlig teleavlyssning får enligt 27 kap. 18 § användas endast vid förundersökning angående brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Hemlig teleavlyssning avser telemeddelanden som befordras via ett allmänt tillgängligt telenät från eller till en teleanläggning. Telefonsamtal, telefaxmeddelanden och telegram är alla exempel på telemeddelanden. Hemlig teleövervakning får användas om förundersökningen avser ett brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , 27 kap. 19 § . Hemlig teleövervakning innebär att uppgifter i hemlighet hämtas in om telemeddelanden som har expedierats eller beställts till eller från en viss teleanläggning som är ansluten till ett allmänt tillgängligt telenät eller att en sådan anläggning stängs av för telemeddelanden. För att domstolen skall bevilja polisen tillstånd för de nu angivna straffprocessuella tvångsmedlen måste dessutom någon vara skäligen misstänkt för brottet och åtgärden skall vara av synnerlig vikt för utredningen (27 kap. 20 § ). Enligt polisen är det inte sällan svårt att under förundersökningen visa att en gärningsman är skäligen misstänkt för grovt koppleri. Därigenom kan inte hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning användas i den utsträckning som polisen menar att det finns behov av. Hemlig kameraövervakning får, enligt lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning, användas vid förundersökning angående brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse (2 §). Hemlig kameraövervakning innebär att fjärrstyrda TV-kameror, andra optisk- elektroniska instrument eller därmed jämförbara utrustningar används för optisk personövervakning vid förundersökning i brottmål, utan att upplysning om övervakningen lämnas (1 §). Enligt 24 kap. 1 § får den som är på sannolika skäl misstänkt för ett brott, för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver, häktas, om det med hänsyn till brottets beskaffenhet, den misstänktes förhållanden eller någon annan omständighet finns risk för att han avviker eller på något annat sätt undandrar sig lagföring eller straff, genom att undanröja bevis eller på något annat sätt försvårar sakens utredning eller fortsätter sin brottsliga verksamhet. Om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse skall häktning ske, om det inte är uppenbart att skäl till häktning saknas. Häktning får dock endast ske om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. Ett nytt brott människohandel för sexuella ändamål Prop. Regeringens förslag: Ett nytt brott införs med avseende på handel med människor för sexuella ändamål. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: En överväldigande majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig har tillstyrkt eller lämnat förslaget utan erinran. Hovrätten över och liksom avstyrker dock kommitténs förslag. Dessa remissinstanser ifrågasätter behovet av att införa ett särskilt människohandelsbrott. Skälen för regeringens förslag Kommittén har föreslagit att två nya straffbestämmelser människohandel för sexuella ändamål respektive handel med barn för sexuella ändamål skall införas. Det stora flertalet av de remissinstanser som yttrat sig har tillstyrkt införande av nya straffbestämmelser om Ett par remissinstanser har emellertid ifrågasatt behovet av att införa ett särskilt människohandelsbrott. anför som skäl härför att det inte är tillräckligt utrett vilka led i handelskedjan som inte är straffbara samt i vad mån det föreligger andra omständigheter som medför att i och för sig straffvärda handlingar faller utanför det straffbara området. Som nämns i avsnitt 4.1 kan människohandel som brottstyp sägas vara en form av kedjebrottslighet av mycket komplex natur. kan organiseras på olika sätt, med fler eller färre länkar i kedjan. framstår ibland som en tillfällighet i vilket led tvång, vilseledande eller annat otillbörligt medel används. Även om de olika delar som kan sägas ingå i det mer sammanfattande begreppet människohandel i stor utsträckning torde vara straffbara i kan man ifrågasätta om de alltid, när de förekommer i sammanhanget människohandel, behandlas på ett fullt ut adekvat sätt i den gällande svenska lagstiftningen. Det finns inte någon enskild bestämmelse som täcker samtliga led. Det kan också vara så att en del av de handlingar som agenter, organisatörer och transportörer vidtar inte är straffbara alls. ning av de olika gällande svenska bestämmelser som kan bli aktuella är ofta beroende av att någon ytterligare omständighet, utöver dem som ingår i själva människohandeln, är för handen. flera av de bestämmelser som enligt gällande rätt kan aktualiseras för sin tillämplighet att det har inträtt en viss effekt. För tillämpning av vissa bestämmelser människorov och olaga frihetsberövande erfordras någon form av frihetsberövande. Vidare kan sådana gärningar som bör medföra ansvar för gärningsmannaskap för det fullbordade brottet människohandel enligt de svenska reglerna ibland bedömas endast som förbrott eller medhjälp till Vissa gärningar kan vara att bedöma som icke straffbara former av förbrott till förbrott eller förbrott till medhjälp. En kriminalisering av människohandelns alla led får alltså anses vara mer vidsträckt än vad som är fallet enligt de gällande svenska straffbestämmelserna. Straffskalorna enligt de svenska bestämmelser som kan bli tillämpliga får också i flera fall anses vara otillräckliga. Vad nu anförts talar enligt regeringens mening med styrka för att en särskild straffbestämmelse som täcker samtliga led av de mer typiska formerna av människohandel bör införas. Ett sådant särskilt straffansvar skulle bl.a. kunna bidra till att bättre synliggöra fenomenet handel med människor. Ett särskilt brott kan även i övrigt underlätta det internationella samarbetet mot människohandel, vilket är av grundläggande betydelse för att denna brottstyp skall kunna bekämpas effektivt. Enligt vad kommittén redovisar har sålunda en majoritet av medlemsstaterna i EU en särskild bestämmelse med straffansvar för människohandel för sexuella ändamål i sin nationella lagstiftning. Till dessa länder hör , , , , , , och . En motsvarande bestämmelse finns också i en del övriga länder i , i vart fall i , , , och . I en övervägande andel av de europeiska länderna är det därutöver kriminellt att främja eller utnyttja en annan persons prostitution. I den utsträckning olika länder har bestämmelser med samma definition som utgångspunkt kan länderna enklare samordna sina insatser mot denna gränsöverskridande brottslighet. Det underlättar också för länderna och internationella organ att föra statistik och att följa brottsutvecklingen samt att i övrigt bygga upp kunskapen om fenomenet. har också uppmanats av för sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter att vidta särskilda åtgärder för att kriminalisera människohandel. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 4.2 finns numera ett antal internationella instrument som behandlar människohandel för flera olika syften, inte enbart för sexuella ändamål. Kommittén har dock i enlighet med sitt uppdrag endast utrett frågan om att införa ett särskilt brott avseende handel med människor för sexuella ändamål. Det berednings- underlag som står till regeringens förfogande omfattar således inte de övriga former av människohandel som behandlas i olika internationella instrument, exempelvis handel med människor för arbetskraftsexploatering. Inte heller finns inom ramen för berednings- underlaget någon slutlig analys av vilka lagstiftningsåtgärder som i övrigt är nödvändiga för att fullt ut uppfylla de åtaganden som anslutning till de internationella instrumenten innebär. Mot nu angiven bakgrund skulle kunna hävdas att frågan om införande av ett särskilt straffansvar för människohandel borde anstå till dess att ett beredningsunderlag som omfattar även frågan om anslutning till och genomförande av relevanta internationella instrument finns att tillgå. Lagrådet har anfört att vikten av att beträffande människohandel tillgodose intressena av en samlad lagreglering, adekvata straffskalor och internationell enhetlighet måste anses tala emot att genomföra en tillfällig partiell reform på ett begränsat område. Enligt Lagrådet synes därför övervägande skäl tala för att införandet av ett särskilt straffansvar för människohandel bör anstå till dess ett beredningsunderlag som omfattar Prop. 2001/02:124 även frågan om anslutning till och genomförande av relevanta internationella instrument finns att tillgå. Regeringen vill i detta sammanhang föra fram följande. Kommittén är enig om att ett särskilt brott avseende handel med människor för sexuella ändamål skall införas. Kommitténs förslag tar sin utgångspunkt i tilläggsprotokollet till FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn. Förslaget har stöd av en överväldigande majoritet av remissinstanserna. Det är också inom området sexuell exploatering, särskilt prostitution, som behovet i av effektiv lagstiftning framstår som mest påtagligt. Även vissa myndigheter inom rättsväsendet, såsom , har pekat på behovet av ett särskilt straffstadgande som berör handel med människor för sexuella ändamål. Således kan ett särskilt straffstadgande vara ett viktigt verktyg för en effektiv kamp mot människohandel och en förutsättning för ett väl fungerande internationellt samarbete. Mot denna bakgrund framstår det enligt regeringens mening inte som försvarbart att avvakta med förslag till adekvat straffrättslig lagstiftning mot människohandel som syftar till sexuell exploatering av offren till dess att processen med införskaffande av beredningsunderlag även i andra delar och den vidare beredningen i dessa delar har kunnat avslutas. Detta gäller särskilt då frågornas komplexitet kan leda till att denna process riskerar att dra ut . Införandet av ett särskilt människohandelsbrott nu innebär också ett delvis genomförande av internationella instrument på ett område av särskild betydelse. Sammanfattningsvis anser regeringen att ett särskilt människo- handelsbrott som grundas på kommitténs förslag bör införas . En sådan åtgärd bör dock endast ses som ett första steg i riktning mot att åstadkomma en utökad kriminalisering av alla former av människo- handel. Regeringen avser att så snart det är möjligt återkomma med de ytterligare förslag som kan visa sig behövas för att åstadkomma en sådan kriminalisering och för att fullt ut genomföra relevanta internationella instrument. Regeringens förslag: Den som med användande av olaga tvång, vilseledande eller något annat sådant otillbörligt medel förmår någon att bege sig eller låta sig transporteras till ett annat land i syfte att han eller hon där skall utsättas för vissa sexualbrott, utnyttjas för tillfälliga sexuella förbindelser eller på annat sätt utnyttjas för sexuella ändamål skall dömas för människohandel för sexuella ändamål. Även den som tar emot, transporterar eller inhyser en person som kommit till ett land under ovan angivna förhållanden skall dömas för människohandel för sexuella ändamål, om det sker med användande av sådant otillbörligt medel och i sådant syfte som sagts. Den som begår dessa gärningar mot ett barn skall dömas för människohandel för sexuella ändamål även om inte olaga tvång, vilseledande eller något annat sådant otillbörligt medel har Straffet skall vara fängelse, lägst och högst . brottet är mindre grovt, skall straffet vara fängelse högst . Det nya brottet skall införas i 4 kap. . Brotten olaga frihetsberövande i 4 kap. 2 § och försättande i nödläge i 4 kap. 3 § görs subsidiära till det nya brottet. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Kommittén har dock föreslagit delvis annorlunda lagtekniska lösningar. Kommittén har även föreslagit att två nya straffbestämmelser med olika straffskalor införs en avseende människohandel för sexuella ändamål med en straffskala på fängelse lägst två och högst och en avseende handel med barn för sexuella ändamål med en straffskala på fängelse lägst två och högst . Kommittén har inte föreslagit någon särskild straffskala för mindre grova fall av människohandel för sexuella ändamål. Kommittén har föreslagit att bestämmelsen placeras i 4 kap. 3 a §, i stället för 4 kap. 1 a §, . Kommittén har inte föreslagit att brotten olaga frihetsberövande och försättande i nödläge skall göras subsidiära till den föreslagna bestämmelsen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller lämnat förslagen utan erinran. Ett antal remissinstanser, bl.a. Hovrätten över och , , och vid , anser att vissa av de uppställda rekvisiten är så vaga och tvetydiga att tillämpningssvårigheter kan uppstå. Hovrätten över och liksom pekar även på att de konkurrensproblem som kan uppstå är i behov av ytterligare analys. Flera remissinstanser, bl.a. , , vid , , för kvinnojourer och tjejjourer i och Stödcentrum , motsätter sig kravet på att åtgärderna skall ha skett med olaga tvång, vilseledande eller på något annat otillbörligt sätt. Riksåklagaren och Justitiekanslern anser de valda brotts- rubriceringarna - människohandel för sexuella ändamål respektive handel med barn för sexuella ändamål - olämpliga eftersom barn också är människor. Vidare anser Riksåklagaren att bestämmelsen om straff- ansvar för människohandel borde ha sin plats i 6 kap. . Skälen för regeringens förslag Såsom närmare utvecklats i föregående avsnitt anser regeringen att en kriminalisering av människohandel för sexuella ändamål bör genomföras utan att avvakta ett fullständigt underlag i fråga om genomförande av de internationella instrument som har förhandlats fram på området. Som utgångspunkt för en kriminalisering bör användas det förslag som har arbetats fram av kommittén och som de flesta remissinstanser ställt sig bakom. Införandet av ett nytt människohandelsbrott är lagtekniskt sett inte okomplicerat. Bland annat aktualiseras ett flertal besvärliga avgräns- ningsfrågor. Mot denna bakgrund anser regeringen att en ny straffbestämmelse inte bör ges ett vidare tillämpningsområde än vad som följer av det föreliggande beredningsunderlaget i form av kommitténs Vid beredningen av förslaget har regeringen dock funnit skäl att Prop.