prop · GP03153 · 2002-03-22 00:00:00 — Regeringen finner det angeläget att inte ytterligare fördröja handläggningen av ärendet. Behovet härav får anses väga tyngre än de av lagrådet framförda synpunkterna, varför regeringen vidhåller den författningstekniska lösning som valts i lagrådsremissen. Frågor om tillstånd enligt de föreslagna särreglerna i 21ab §§ bör i likhet med vad som gäller för lotterier i radio eller tele- vision, prövas av Lotteriinspektionen. Lotterilagens regler om tillstånd gäller i huvudsak endast svenska juridiska personer som är ideella föreningar. Övriga tillstånd prövas av regeringen enligt 45 § lotterilagen. Det innebär att AB , ATG och övriga anordnare av lotterier som inte omfattas av lotterilagen får sina tillstånd prövade av regeringen. Någon ändring i denna ordning föreslås inte. Enligt 12 § lotterilagen får tillståndsmyndigheten förena ett lotteritill- stånd med särskilda villkor samt med kontroll- och ordnings- bestämmelser. Denna bestämmelse ger Lotteriinspektionen stöd för att förena tillstånd enligt de föreslagna särreglerna med de villkor som inspektionen anser vara nödvändiga för att säkerställa att sociala skydds- intressen och konsumentintressen beaktas samt att bedrägerier mot- verkas. Vid sin bedömning av vilka villkor som kan bli nödvändiga för ett lotteri som skall förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor, exempelvis Internet, bör inspektionen ta hänsyn till lotteriets karaktär och spelarens konsument- och sociala skyddsintresse. En viktig förutsätt- ning för att en konsument eller en spelare skall kunna känna sig säker vid användningen av Internet är att denne får tillräcklig information om lotteriet och om spelanordnaren, såsom t.ex. information om lotteriets vinstplan och spelanordnarens organisation. Vidare är det viktigt att spelaren har möjlighet att få hjälp om någonting skulle gå fel. Inspek- tionen bör därför kunna ålägga spelanordnaren att på sin webbsida hålla relevant information tillgänglig samt att ha rutiner för klagomål och rättelser. För lotterier som anordnas via andra medier bör kunna krävas att anordnare, på ett för mediet anpassat sätt, håller informationen tillgänglig. Den information som åsyftas är i stort sett samma information som anordnaren måste hålla tillgänglig exempelvis på sina lotter. Ett lotteri kan utifrån sin karaktär delas in i endera av två kategorier, förhandsdragna och efterhandsdragna lotterier. Med förhandsdraget lotteri menas att de lotter som säljs redan bär på information om är en vinstlott eller en nitlott, dvs. spelaren får genast veta om han eller hon har vunnit eller inte samt hur stor vinsten i så fall är. Som exempel på förhandsdragna lotter kan nämnas olika skraplotter såsom Skrapbingo. När lotteriet är efterhandsdraget sker spelet eller dragningen först efter sista försäljningstidpunkten. Ett exempel på ett sådant spel är . Om dessa två former av lotterier förmedlas över exempelvis Internet Prop. 2001/02:153 blir skillnaden mellan efterhands- och förhandsdragna lotter särskilt betydande för spelets karaktär och snabbhet. En efterhandsdragen lott kan sägas vara förmedlad eller distribuerad elektroniskt medan själva spelet sker på annan plats än i mobiltelefonen eller på datorskärmen. När det gäller en förhandsdragen lott rör det sig däremot mer sällan om enbart förmedling av eller spelet. Här sker själva spelet direkt på exempelvis dataskärmen. Med det menas att eller spelet distri- bueras med hjälp av elektromagnetiska vågor, att spelet genomförs genom att man aktiverar spelet direkt på mobiltelefonen eller datorn samt att vinsten meddelas direkt i samband med spelet. Exempel på sådana spel är skraplotter och kasinospel. Det som utmärker dessa spel är att de inte är begränsade till yttre speltider och former utan att man själv avgör när, hur och hur länge spelet skall pågå. Det innebär att en spelare snabbt kan komma upp i ett betydande antal spel . Det kan därför antas att det finns risk för att ett spel kan pågå än vad som från början varit avsikten eller vad som kan vara lämpligt. Detta är exempel på vad som bör beaktas vid villkorsgivningen. Dagens teknik ger såsom påpekat, möjlig- het att från anordnarens sida på olika sätt kontrollera spelarens beteende. Det innebär också möjligheter från anordnarens sida att begränsa spelarens tillgång till spel. Detta kan bl.a. ske genom att anordnaren begränsar antalet möjliga spel, att spelaren endast får lägga insatser på upp till ett visst belopp eller spela och att spelaren därefter stängs av från webbsidan eller liknande , exempelvis . Enligt riksförbundet är förutsättningen för att dessa åtgärder skall bli verksamma att krav på sådana åtgärder ställs i tillståndsgivningen. De invändningar som kan riktas mot dessa åtgärder är att de blir svåra att kontrollera och att spelaren kan komma runt dem genom att använda falsk identitet eller att vända sig till flera spel- anordnare. Lotteriinspektionen bör därför noga följa utvecklingen på marknaden. Enligt bör det vid tillståndsgivningen beaktas att spel med stor genomslagskraft inte leder till oförutsedda förändringar mellan intressenterna på marknaden. Lotteriinspektionen har i sitt yttrande påpekat att sådana bedömningar i praktiken är en omöjlig upp- gift för inspektionen. Enligt regeringens uppfattning är en sådan bedöm- ning svår att göra . Regeringen har därför för avsikt att noga följa utvecklingen och återkomma med förslag till åtgärder för det fall det skulle visa sig finnas ett behov för detta. I 49 § lotterilagen föreskrivs bl.a. att tillståndsmyndigheten skall utse en kontrollant för sådana lotterier som avses i 16 § samt fastställa arvodet till kontrollanten. Denna bestämmelse bör göras tillämplig även på de lotterier som är aktuella. Förbud för ombud att lämna kredit Regeringens förslag: Förbudet för den som anordnar ett lotteri att lämna kredit för insatser i lotteriet utvidgas till att omfatta även den som är ombud för anordnaren. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Av de instanser som yttrat sig i frågan är de flesta positiva till förslaget. anser att det är angeläget att en sanktion införs om lotteriarrangör eller ombud för lotteriarrangör lämnar kredit. är också kritiskt till att kreditgivning i samband med spel inte kriminaliseras. anser att ett förbud mot kreditgivning vid spel inte bara bör omfatta ombud för den som anordnar lotteriet, utan även andra som förmedlar en lotteritjänst. Skälen för regeringens förslag: Spel och lotterier innebär alltid risker för spelmissbruk och därmed åtföljande sociala skadeverkningar. Att spela på kredit kan i enskilda fall få förödande konsekvenser. I lotterilagens 37 § stadgas att den som enligt lagen har tillstånd att anordna ett lotteri inte får lämna kredit på insatser i lotteriet. Regeringen anser att den nuvarande paragrafen bör kompletteras så att förbudet även omfattar den som är ombud för den som anordnar lotteriet. Även om förfarandet med kreditgivning vid spel kan få allvarliga konsekvenser för enskilda spelare och deras anhöriga, anser regeringen bl.a. mot bakgrund av de förhållandevis knapphändiga uppgifterna om omfattningen av förfarandet, att det inte finns tillräckligt starka skäl att kriminalisera detta. De åtgärder som står till buds för tillsyns- myndigheterna gentemot anordnaren, nämligen varning, återkallelse av tillstånd samt föreläggande och förbud vid eventuellt vite, bör enligt regeringen vara tillräckliga för att motverka och komma till rätta med överträdelser av förbudet mot kreditgivning. Sannolikhetsberäkning av vinsternas värde Regeringens förslag: För lotterier som bedrivs i flera län ges möjlighet att beräkna vinsternas värde med beaktande av ett sannolikt vinstutfall. Utredarens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig är positiva till att föreningar får samma möjligheter som AB , när det gäller beräkning av vinstandel på ett statistiskt utfall. inspektionen understryker att endast välkända lotterier med goda försäljningsresultat inledningsvis bör kunna komma ifråga. goda erfarenheter av användningen av variabla vinstplaner kan möjligheten öppnas också för nya eller mindre lotterier. inspektionen anser också att det bör överlämnas till inspektionen att vid sin tillståndsgivning bedöma lämpligheten av en sådan vinstplan. Skälen för regeringens förslag: I lotterilagen anges de krav som skall uppfyllas för att ett tillstånd att anordna egentliga lotterier skall få ges. Enligt 16 § första stycket 3 skall värdet av vinsterna motsvara minst och högst av insatsernas värde. värde avses, enligt vad som uttalas i förarbetena, beräknad omslutning om det för lotteriet finns en i förväg fastställd plan. I annat fall avses faktisk omslutning (prop. 1993/94:182 s. 61 f.). När det gäller lotterier med i förväg fastställd plan tillämpar Lotteri- inspektionen vid sin tillståndsgivning principen att värdet i vinsterna skall kunna beräknas enbart utifrån den förutsättningen att samtliga lotter i det lotteri som ansökan avser säljs. En sådan tillämpning innebär att tillstånd inte kan ges för lotterier i vilka vinstutfallet görs beroende av omständigheter som inte är kända vid fastställandet av vinstplanen. För de aktörer på spel- och lotterimarknaden som anordnar lotterier med stöd av tillstånd som har meddelats av regeringen enligt 45 § lotterilagen gäller inte vad som föreskrivs i 16 § lotterilagen. för dessa lotterier anges i stället endast i tillståndet. traditionella lotterier i det tillstånd AB erhållit får vinstutdelningen utgöra högst av insatserna. bl.a. ett lotteri (Triss) i vilket vinsten för en mindre del av vinstlotterna görs beroende av utfallet av en särskild dragning som genomförs efter det att vinstplanen fastställts. I vinstplanen för lotteriet anges för dessa vinster ett genomsnittligt vinstbelopp. Den verkliga vinstutdelningen kan emellertid, beroende av hur de särskilda dragningarna utfaller, för en viss dragning överskrida av insatserna. inspektionen gjort är dock att det över koncessionstiden inte är sannolikt att vinstutdelningen överskrider den tillåtna procentsatsen. Beräkningen av vinsternas andel i förhållande till insatserna görs således på olika sätt för folkrörelserna och det statligt ägda AB Svenska Detta förhållande anses missgynna folkrörelserna och det finns enligt regeringens bedömning inte några sakliga skäl som motiverar Folkrörelserna bör således i detta hänseende ha samma förutsättningar som AB . Den särskilda utredaren har föreslagit en bestämmelse enligt vilken Lotteriinspektionen under vissa förutsättningar skall kunna medge undantag från kraven i 16 § första stycket 3. melsen skulle emellertid medföra att det s.k. vinsttaket helt bortfaller. Vad som eftersträvas är endast att folkrörelserna skall få anordna Prop. 2001/02:153 lotterier under förhållanden som i detta hänseende är jämförbara med de förutsättningar som gäller för AB . Enligt regeringens bedömning bör därför en möjlighet att beräkna vinsternas värde i folk- rörelsernas lotterier efter ett sannolikt utfall införas. Denna beräkningsmodell för vinsternas värde är förknippad med vissa risker. Eftersom beräkningen bygger på att vinsternas värde beräknas på det sannolika utfallet över flera dragningar kommer vinsternas faktiska utfall att variera mellan lotteriets olika dragningar. Det kan också innebära att alla högvinsterna vid ett dragningstillfälle faller ut. För att ett lotteri skall kunna bära ett sådant utfall krävs det att lotteriet har en hög omsättning över hela beräkningsperioden. I annat fall kommer anordnaren av lotteriet att få svårt att både täcka vinstutdelningen och att bidra med sitt överskott till föreningens verksamhet. Med hänsyn till de risker som denna beräkningsmodell innebär anser regeringen att möjlig- heten att tillämpa en sannolikhetsberäkning endast skall vara öppen för större lotterier med tillräckliga ekonomiska förutsättningar. Ett lämpligt sätt att avgränsa de lotterier som således bör kunna komma i fråga är att tillåta beräkningsmodellen endast för lotterier som bedrivs i flera län. Härutöver gäller att Lotteriinspektionen, i enlighet med gällande regler, vid sin tillståndsprövning skall bedöma de ekonomiska riskerna, lotteriets ekonomiska bärkraft och att det bedrivs på ett lämpligt sätt. 8 Fortsatta överväganden om konkurrens- Prop. 2001/02:153 situationen på den svenska spel- och En av grundbultarna i den svenska spelmodellen är omsorgen om sociala skyddsintressen. En restriktiv hållning när det gäller t.ex. spelens utform- ning, åldersgränser och tillgänglighet minskar risken för överdrivet spelande och negativa sociala konsekvenser. Den svenska spelmodellen har därför alltid kännetecknats av en avvägning mellan de sociala skyddsintressena och konsumentintresset av ett bra spelutbud. finns en utveckling där interna- aktörer tar marknadsandelar i . Dessa internationella aktörers verksamhet sker inte i enlighet med de regler och restriktioner som gäller för svenska legala aktörer, vilket innebär en ojämlik konkur- renssituation på den svenska marknaden. Internets och annan modern kommunikationstekniks utbredning gör att denna utveckling accelererar. Det innebär att en allt större andel av spelandet i sker utanför svensk lagstiftning och därmed utan de restriktioner som i det svenska systemet avser att begränsa negativa sociala konsekvenser av spel. En sådan utveckling urholkar den svenska spelmodellen och är ett hot mot de syften som ligger bakom den. Det finns därför goda skäl att se över och stärka de svenska legala aktörernas konkurrenskraft gentemot internationella aktörer, särskilt på de delar av den svenska marknaden som är särskilt utsatta för internationell konkurrens. Med de förslag som lämnas i denna proposition skapas möjligheten för folkrörelserna att kunna förmedla egentliga lotterier över bl.a. Internet. Däremot kommer lotterilagens övriga villkor för dessa lotterier alltså inte att förändras. Vidare ges lotterier som bedrivs i flera län möjlighet att beräkna vinsternas värde med beaktande av ett sannolikt vinstutfall. Enligt regeringens bedömning är det emellertid viktigt att folkrörelsernas förutsättningar på spelmarknaden förbättras. Regeringen har därför för avsikt att återkomma i frågan om de svenska legala aktörernas konkurrenskraft gentemot internationella aktörer på den svenska marknaden. Bl.a. avser regeringen därvid att behandla frågan om vinståterbetalning. Propositionens förslag har som syfte att öppna möjligheten för aktörerna på den svenska lotteri- och spelmarknaden att förmedla sina lotterier och spel över exempelvis Internet. Vidare införs en möjlighet för föreningslivets anordnare av lotterier att tillämpa samma princip som AB för beräkningen av vinsternas värde för lotterier som anordnas i flera län. Dessa förslag har till syfte att stärka folkrörelsernas konkurrenskraft, vilket kan innebära att inkomsterna till AB och därigenom staten minskar. Det är emellertid svårt att göra en bedömning av hur förslagen påverkar utvecklingen av den svenska lotteri- och spelmarknaden och hur de påverkar aktörernas totala omsättning, särskilt med hänsyn till den ökande internationella konkurrensen. Regeringen avser dock att följa utvecklingen på området. Utvecklingen av spel som förmedlas över Internet kommer antagligen att medföra ett ökat antal tillståndsansökningar för anordnande av lotterier med hjälp av elektromagnetiska vågor, däribland Internet. Detta kommer i så fall att öka arbetsbelastningen för Lotteriinspektionen, som är den myndighet som skall hantera ansökningarna. Inspektionen har även fått i uppdrag att förbereda kontrollen av ovan nämnda spel. Regeringen avser därför att inför budgetpropositionen för återkomma till frågan om det finns behov att genom omfördelning inom berört utgiftsområde tillföra inspektionen ytterligare anslagsmedel. I paragrafen införs en möjlighet att beräkna ett lotteris vinstandel, som enligt första stycket punkten 3 skall motsvara minst 35 och högst av insatsernas värde, utifrån ett sannolikt vinstutfall. Vad som är ett sannolikt vinstutfall bör bestämmas utifrån vad som över statistiskt sett kan bedömas bli det genomsnittliga vinstutfallet. Av bestämmelsen framgår att den endast får tillämpas på lotterier med i förväg fastställd vinstplan och på lotterier som bedrivs i flera län. Ändringen i bestämmelsens tredje stycke är föranledd av ändringen i 16 § och är endast av redaktionell karaktär. Bestämmelserna i nuvarande 18 § har flyttats till 21 b §. Paragrafen bör därför upphävas. Bestämmelserna om lotterier i samband med sändning i radio eller television har flyttats till 21 b §. Av paragrafen, som är ny, framgår att lotterier som anordnas i samband med sändning i radio eller television eller annars förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor är att anse som egentliga lotterier. Uttrycket lotterier som annars förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor avser att omfatta först och främst lotterier som anordnas via Internet och andra öppna nätverk men också interna nätverk. Bestämmelsen omfattar också lotterier som anordnas via exempelvis mobiltelefoni. De föreslagna särreglerna gäller alltså i fråga om lotterier som anordnas i samband med sändning i radio eller television. Kravet på samband skall inte tolkas så att anordnandet skall ske i direktsändning; det räcker i princip att lotteriet sänds i radio eller TV. Något krav på att lyssnarna eller tittarna skall kunna delta i lotteriet finns inte heller. För det andra gäller särreglerna också i fråga om lotterier som på annat sätt förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor. Det finns en viss överlappning mellan de två fallen på så sätt att sändningar i radio och television förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor men regleringen för de två fallen är i huvudsak gemensam. I 21 b § fjärde stycket finns dock bestämmelser som endast är tillämpliga på lotterier som anordnas i samband med sändningar i radio och television. Kravet på att lotteriet skall förmedlas bör anses uppfyllt bara om de elektro- magnetiska vågorna utgör en förbindande länk mellan anordnare och spelare. För att kravet skall vara uppfyllt är det tillräckligt att anordnaren, med hjälp av elektromagnetiska vågor, möjliggör för spelaren att delta i lotteriet. Spelarens deltagande behöver däremot inte ske med hjälp av elektromagnetiska vågor. I avsnitt 5.3 har redogjorts för att det stora flertalet av lotterier ändrar karaktär när de förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor på så sätt att de blir egentliga lotterier. I klargörande syfte anges i bestämmel- sen uttryckligen att de aktuella lotterierna är att anse som egentliga lotterier. För att undvika diskrepans mellan bestämmelserna om de traditionella formerna av lotterier och lotterier som förmedlas över Internet undantas vadhållning i samband med hästspel, sådan vadhållning i samband med idrottstävling som bedrivs i mer än en kommun samt kedjebrevsspel och liknande spel. Bestämmelsen, som är ny, innehåller de särskilda regler som skall gälla för lotterier som anordnas på sådant sätt som avses i 21 a §. Av 9 § lotterilagen framgår att lotterier får anordnas bara efter till- stånd, om något annat inte följer av lagen. I första stycket anges, som begränsning i förhållande till vad som följer av 9 §, uttömmande när dessa lotterier får anordnas utan tillstånd, nämligen i de fall som anges i 21 c §. I andra stycket anges vem som får anordna de lotterier som avses. Hänvisningen till 15 § innebär att såväl de juridiska personer som anges i den bestämmelsens första stycke som de som anges i det andra stycket ges möjlighet att, under de förutsättningar som anges i 15 §, anordna lotterier som avses i 21 a §. Av bestämmelsens tredje stycke framgår att tillstånd endast får ges om kraven i 16 § i tillämpliga delar är uppfyllda. Härutöver gäller lotteri- lagens övriga bestämmelser även för nu aktuella lotterier i tillämpliga delar. För dessa lotterier gäller därigenom t.ex. även lämplighetskravet i 10 § och kravet på typgodkännande av teknisk utrustning i 14 §. Bestämmelsens fjärde stycke innehåller regler om anordnande av lotterier enligt 21 a § i vissa typer av radio och television. Reglerna motsvarar vad som föreskrivs i 18 § andra stycket. I bestämmelsen, som är ny, anges i första stycket under vilka förutsätt- ningar lotterier enligt 21 a § får anordnas utan tillstånd i samband med sändning i radio eller television. Dessa regler återfinns i 21 §. Även denna bestämmelse är ny och ger regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer möjlighet att meddela ytterligare föreskrifter om lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor. Enligt bestämmelsen kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om åldersgräns och folkbokföring som krav på deltagande i lotteriet. Med stöd av bemyndigandet kan även andra krav för anordnande ställas upp, såsom krav på skydd för överdrivet spelande. Vidare kan sådana föreskrifter meddelas som behövs för att garantera säkerheten i anordnarens tekniska utrustning. Med krav på teknisk utrustning som används av anordnaren avses såväl anordnarens system (den s.k. hårdvaran) som hans programvara (den s.k. mjukvaran). Bemyndigandet omfattar dock inte sådana lotterier som får anordnas utan särskilt tillstånd. Av bestämmelsen framgår att de krav som kan ställas med stöd av bemyndigandet skall riktas mot anordnaren av lotteriet. Bestämmelsen behandlas ytterligare i avsnitt 5.4. Bestämmelsen har, enligt vad som inhämtats från Lotteriinspektionen, aldrig tillämpats. Det föreligger således inte något behov av bestämmelsen varför den kan upphävas. Förbudet för den som anordnar ett lotteri att lämna kredit för insatser i lotteriet utvidgas till att omfatta även den som är ombud för anordnaren. På samma sätt som i 35 § avses här med ombud en person som har rätt (fullmakt, behörighet) att ingå avtal m.m. för den som anordnar lotteriet med bindande verkan för denne. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6. Paragrafen har anpassats med hänsyn till att 18 § upphävts och bestämmelserna där flyttats till 21 b § samt med hänsyn till att Lotteri- inspektionen skall vara tillståndsmyndighet även för övriga lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 5.4. Paragrafen har ändrats med hänsyn till att 23 § upphävts. I paragrafen har gjorts ett tillägg så att bestämmelserna om kontrollanter kommer att gälla även för spel som avses i 21 a §. Bestämmelsen be- handlas i avsnitt 5.4. Sammanfattning av betänkandet Från tombola till Internet översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50) i relevanta delar Teknisk utveckling lotterier på Internet m.m. Enligt direktiven skall utredningen -bedöma huruvida det är möjligt och om det finns behov av att via lotterilagstiftningen förhindra spel över Internet och annan data- och telekommunikation, som förmedlas från utlandet, och -lämna förslag till hur lotterilagen kan göras teknikoberoende, alterna- tivt göra en teknisk översyn av definitioner, begrepp och tillämpnings- områden med lotterilagens nuvarande struktur, eller föreslå en kombi- nation av dessa möjligheter. Utredningen har kommit fram till att det i och för sig torde vara möj- ligt att införa ett förbud att utomlands utan tillstånd anordna lotterier över Internet som riktar sig mot och att det för efterlevnaden av ett sådant förbud kan vidtas åtgärder också mot nätoperatörer och andra för- medlare av lotteriet. Behovet av lagstiftningsåtgärder framstår emellertid f.n. inte som särskilt starkt. Det kommer också att finnas ett ganska stort utrymme för kringgåendeåtgärder, bl.a. genom att spelarna kan anlita utländska nätoperatörer; det talar för att det borde tas ett samlat inter- nationellt grepp på problematiken i första hand genom EU:s försorg. Vidare kan man förutse en hel del tillämpningsproblem. Ett problem blir att avgöra om ett lotteri skall anses riktat mot .