prop · GP03185 · 2002-05-28 00:00:00 — På förslag från kommissionen skall rådet med kvalificerad majoritet avgöra om det föreligger en massiv tillströmning av fördrivna personer till gemenskapens territorium (art. 5). Giltighetstid för det tillfälliga skyddet Det tillfälliga skyddet skall inledningsvis gälla . Skyddet kan förlängas i taget i högst (art. 4 (1)). Skulle situationen fortfarande bestå kan rådet fatta beslut om att det tillfälliga skyddet skall gälla (art. 4 (2)). Den maximala skydds- tiden är således . Skyddet kan upphöra att gälla närhelst rådet fattar beslut om det eller när den maximala tiden löpt ut (art. 6). De personer som har beviljats tillfälligt skydd skall ges tillgång till arbetsmarknaden (art. 12) som det tillfälliga skyddet gäller. Medlemsstaterna får av arbetsmarknadspolitiska skäl prioritera EU- medborgare eller medborgare i stater som är anslutna till . Arbetstagaren skall ha tillgång till sociala trygghetssystem. Barn skall ges tillträde till åtminstone det offentliga utbildningsväsendet på samma villkor som de egna medborgarna (art. 14). I samma artikel står det också att medlemsstaterna får ge vuxna tillträde till det offentliga utbildningsväsendet. Kärnfamiljen, dvs. make/maka eller sambo och ogifta barn , garanteras rätt till familjeåterförening om den som skall återförenas med referenspersonen själv är i behov av tillfälligt skydd (art. 15). respektive medlemsstat fritt att tillåta återförening för andra nära anhöriga än kärnfamiljen. Rätten att söka asyl Personer som har beviljats tillfälligt skydd skall ha möjlighet att lämna in en asylansökan även (art. 17). En medlemsstat som på grund av mängden asylansökningar har svårt att bibehålla en väl fungerande asylprocedur får skjuta upp prövningen av asylansökningar, dock längst till den tidpunkt då det tillfälliga skyddet upphör. Medlems- staterna får bestämma att en person inte får ges tillfälligt skydd som personen är asylsökande. Om en person som kan komma i fråga för tillfälligt skydd nekas asyl, skall medlemsstaterna se till att den personen får tillfälligt skydd eller får fortsätta att ha tillfälligt skydd under resten av skyddsperioden (art. 19). När det tillfälliga skyddet har upphört att gälla, skall medlemsstaternas vanliga lagstiftning om skydd och om utlänningar tillämpas, utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna i direktivet (art. 20). Frågor om frivilligt eller annat återvändande regleras i artiklarna . I de fall ett program för frivilligt återvändande har påbörjats, får giltighetstiden för de rättigheter som föreskrivs i direktivet förlängas till och med dagen för återvändandet (art. 21 (3)). När icke frivilligt återvändande kommer i fråga, skall detta ske med respekt för de berörda personernas människo- värde (art. 22 (1)). Om den återvändande personens hälsotillstånd till- fälligtvis försvårar resan, t.ex. om hälsan allvarligt skulle försämras på grund av att en behandling avbryts, skall återvändande ske först när hälsotillståndet så tillåter (art. 23 (1)). En medlemsstat får vänta med återvändandet av en familj för att ett minderårigt barn i familjen skall kunna slutföra en termin, alternativt ett läsår, i skolan (art. 23 (2)). Om rådet har förklarat att en händelse är att anse som en massflykts- situation skall respektive medlemsstat ange sin mottagandekapacitet i siffror eller i allmänna termer. Personer som är i behov av tillfälligt skydd, men som ännu inte anlänt till gemenskapens territorium, skall ha förklarat sig villiga att överföras till en viss medlemsstat innan detta får göras (art. 25). Medlemsstaterna skall i solidarisk anda samarbeta om överföring av personer från en medlemsstat till en annan. Även i dessa fall måste berörda personer samtycka till överföringen (art. 26). Undantag från tillfälligt skydd Personer som skulle kunna komma i fråga för tillfälligt skydd får vägras sådant skydd i vissa fall på samma grunder som flyktingskap kan vägras enligt artikel 1 F i . Detta gäller således bl. a. per- soner där det finns allvarliga skäl att anta att de har begått ett brott mot freden, en krigsförbrytelse, ett brott mot mänskligheten eller ett allvarligt icke-politiskt brott. Detsamma gäller personer som det finns skälig anledning att betrakta som en fara för den mottagande medlemsstatens säkerhet eller som har gjort sig skyldiga till handlingar som utgör en samhällsfara för medlemsstaterna på grund av att han/hon har dömts för Prop. 2001/02:185 ett grovt brott genom dom som vunnit laga kraft (art. 28). Personuppgifter om berörda personer skall registreras (art. 10). Hänsyn skall då tas till rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av person- uppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EGT L 281, 23.11.1995, s. 31), jfr. punkt 17 i inledningen. Personer som nekas tillfälligt skydd eller familjeåterförening i en medlemsstat skall ha rätt att få en rättslig prövning i den berörda medlemsstaten (art. 29). Medlemsstaterna skall införa bestämmelser om påföljder för överträdelse av nationella bestämmelser enligt EG-direktivet (art. 30). I bilaga I finns en förlaga till passersedel för överföring av personer som har tillfälligt skydd, och i bilaga II finns uppgifter om kraven på information som registreras i artiklarna 10, 15 och 26. EG-direktivets skyddsregler avser personer som flytt från områden där det råder väpnad konflikt med ständigt återkommande utbrott av våld eller personer som är utsatta för en allvarlig risk för, eller som har blivit offer för, systematiska eller omfattande kränkningar av de mänskliga Det tillfälliga skyddet är en åtgärd av undantagskaraktär som ger ett och tillfälligt skydd för personer som har evakuerats eller tvingats lämna sitt hemland eller ursprungsregion och som inte kan återvända under trygga och varaktiga villkor (artikel 2). Utgångspunkten är således, liksom vid skydd med stöd av gällande bestämmelser i 2 kap. 4 a § utlänningslagen (1989:529), att skydds- behovet enbart är av tillfällig natur och att det kan förväntas att flertalet av utlänningarna återvänder till hemlandet när förhållandena gör det EG-direktivet omfattar sådana situationer och personer för vilka ett behov av att åstadkomma ett tillfälligt skydd skulle kunna tillgodoses med stöd av 2 kap. 4 a § utlänningslagen. Den rättsliga grunden för EG-direktivet finns i artikel 63 (2) (a) EG- Avdelning IV i fördraget är inte tillämplig på Förenade kungariket och , om inte dessa medlemsstater anmäler att de vill delta i ett visst beslut i enlighet med förfarandet i protokollet om och ställning som fogats till fördragen. Avdelning IV är inte heller tillämpligt på enligt protokollet om ställning som fogats till fördragen. sluta avtal med Europeiska gemenskaperna om att direktivet skall tillämpas även där. 2000 till rådet sin avsikt att deltaga i antagandet och tillämpningen av Direktivet gäller dock inte i förhållande till och Prop. 2001/02:185 . UNHCR har bl.a. uttalat att möjligheten att kunna skjuta upp prövningen av asylansökningar är förenlig med Genève- konventionen, så länge rätten att ansöka om asyl finns och så länge ansökan prövas senast när det tillfälliga skyddet upphör. De grundläggande internationella bestämmelserna om flyktingskap finns konvention om flyktingars rättsliga ställning, ändrad genom New York-protokollet. Genom New York-protokollet vidgades tillämp- ningsområdet för konventionen genom att såväl den geografiska som den tidsmässiga begränsningen togs bort. I konventionen anges bl.a. kriterier för när en person skall betraktas som flykting. har tillträtt konventionen och är därmed folkrättsligt bunden av den. Motsvarande svenska bestämmelser finns främst i utlänningslagen. har haft en central betydelse för utformningen av EG-direktivet om tillfälligt skydd. Med flykting avses i artikel 1 A 2 den som: till följd av händelser, som inträffat före , och i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning befinner sig utanför det land, vari han är medborgare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som sagts, icke önskar begagna sig av sagda lands skydd, eller den som, utan att vara medborgare i något land, till följd av händelser som förut sagts befinner sig utanför det land, vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som sagts, icke önskar att återvända dit. Bestämmelserna i och dess protokoll är även tillämpliga på statslösa personer. Detta framgår av ordalydelsen "utan att vara medborgare i något land". skiljer mellan å ena sidan sådana omständigheter som utesluter den som i och för sig kan uppfylla rekvisiten för att vara flykting från rätten till skydd, vilket regleras i artikel 1 F genom de s.k. uteslutandeklausulerna, och å andra sidan regler om undantag från förbudet mot att avvisa eller utvisa den som är flykting, vilka finns i artikel 33 punkt 2 i konventionen. Det skydd en flykting erhåller, grundat på , kan också upphöra att gälla enligt vad som sägs i konventionens artikel 1 C. Sådana situationer som avses är t.ex. då flyktingen av fri vilja använder sig av sitt hemlands skydd eller att flyktingen av fri vilja återvänder till sitt hemland för att bosätta sig där. I övrigt reglerar en rad rättigheter som erkända flyktingar har rätt till. har ratificerat FN:s konvention av om barnets rättigheter, den s.k. . Konventionen trädde för del i kraft . Genom ratificeringen har påtagit sig en folkrättslig förpliktelse att följa konventionens bestäm- melser. innehåller inga bestämmelser om sanktioner för den stat som inte följer de förpliktelser som anges i konventionen. Trots det ges innehåll stark genomslagskraft i många samman- hang och dess betydelse är stor. Konventionens efterlevnad granskas av en som utfärdar rekommendationer om hur de anslutna staterna skall finna lösningar för att bättre leva upp till konventionens bestämmelser. sätter barnets mänskliga rättigheter, intressen och behov i centrum. Den genomsyras av tanken att barn skall respekteras och att samhällets insatser skall utgå från vad som är bäst för barnet. Särskild hänsyn skall tas till barnets utsatthet och sårbarhet. De barn som befinner sig inom en stats jurisdiktion skall behandlas lika. Familjen framhålls som den grundläggande enheten i samhället och konventionen sätter barnens rättigheter i samband med föräldrars. omfattar alla barn , om inte barnet blivit myndigt tidigare enligt den lag som gäller för barnet. innehåller olika slags, såväl medborgerliga och politiska som ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Genom artikel 4 förbinder sig konventionsstaterna att vidta alla lämpliga åtgärder, bl.a. lagstiftningsåtgärder, för att genomföra de rättigheter som erkänns i konventionen. I artikel 22 nämns särskilt att konventions- staterna skall vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att flyktingbarn erhåller lämpligt skydd och humanitärt bistånd vid åtnjutandet av de rättigheter i konventionen som är tillämpliga när det gäller dessa barn. bestämmelser motsvaras i svensk rätt bl.a. av bestämmelser i utlänningslagen. I 1 kap. 1 § andra stycket i denna lag, anges att i fall där barn berörs skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt bästa i övrigt kräver. I förarbetena till bestämmelsen anfördes bl.a. Utan att barnets bästa generellt tar över samhällsintresset att reglera invandringen får införandet av en portalbestämmelse om barnets bästa i utlänningslagen ändå en stark och meningsfull innebörd. Både vid bedömningen av om humanitära skäl för uppehållstillstånd finns liksom i hela asylprocessen får en sådan portalbestämmelse en reell innebörd (prop. 1996/97:25 s. 248). Enligt 11 kap. 1 a § utlänningslagen skall även klarläggas vad barn som berörs av ett beslut har att anföra och det skall tas vederbörlig hänsyn till detta enligt vad barnets ålder och mognad motiverar. Uppehållstillstånd kan enligt 2 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529) beviljas (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tids- begränsning (permanent uppehållstillstånd). Som grundprincip gäller att permanent uppehållstillstånd bör meddelas redan från början i de fall där det står klart att utlänningen har godtagbara skäl att bosätta sig här (se prop. 1996/97:25 s. 127). Det är emellertid möjligt att utfärda ett tids- begränsat uppehållstillstånd om det på grund av förhållandena i det enskilda fallet anses befogat. I den allmänna debatten används orden flykting och asyl ofta som generella benämningar med avseende på utlänningar som av vilket skäl det än må vara kommit till och som ansöker om uppehålls- tillstånd här. Utlänningslagen är betydligt snävare och anknyter till inter- nationell terminologi. Begreppet flykting, som definieras i 3 kap. 2 § utlänningslagen, avser enbart utlänningar eller statslösa som befinner sig utanför hemlandet respektive den vanliga vistelseorten på grund av väl- grundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, till- hörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning. Kretsen är vidare inskränkt till att gälla enbart dem, som inte kan eller på grund av fruktan inte vill begagna sig av det ifrågavarande landets skydd. Begreppet flykting är således detsamma i utlänningslagen som i . Med asyl avses enligt utlän- ningslagen uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han eller hon är flykting (3 kap. 1 § utlänningslagen). Från begreppet flykting särskiljs i utlänningslagen skyddsbehövande i övrigt, 3 kap. 3 § utlänningslagen. Denna kategori omfattar utlänningar eller statslösa som inte faller in under definitionen av flyktingar, men som behöver skydd eftersom de lämnat sitt land eller sin vanliga vistelse- ort därför att de känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (punkten 1). Till denna kategori räknas vidare de, som lämnat sin hemort på grund av ett behov av skydd vid en väpnad konflikt eller som är förhindrade att återvända på grund av en miljökatastrof (punkten 2). Hit hör även de personer som på grund av sitt kön eller sin homosexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse (punkten 3). En ansökan av den som åberopar skyddsbehov av nu angiven art skall handläggas på samma sätt som en ansökan om skydd som flykting (3 kap.1 § andra stycket utlänningslagen). Enligt artikel 5 i EG-direktivet skall rådet, på förslag från kommissionen som också har att pröva varje begäran från en medlemsstat om att kommissionen skall lägga fram ett förslag för rådet, fatta beslut med kvalificerad majoritet om det föreligger en massiv tillströmning av fördrivna personer. I beslutet skall anges bl.a. vilken grupp av personer som omfattas och det tillfälliga skyddet börjar att gälla. Rådets beslut skall leda till att de personer som omfattas av beslutet skall ges tillfälligt skydd i medlemsstaterna i enlighet med bestämmelserna i direktivet. De personer som omfattas av rådets beslut skall i varje medlemsstat få åtminstone det skydd som anges i EG- direktivet. Respektive medlemsstats myndigheter skall således endast pröva om utlänningen tillhör den relevanta gruppen och behöver inte göra en bedömning av varje persons individuella skyddsbehov. Det tillfälliga skyddet upphör att gälla antingen då den längsta tillåtna varaktigheten har löpt ut eller när rådet så beslutar (artikel 6). Rådets beslut om upphörande skall vara väl underbyggt och grundas på att situationen i ursprungslandet är stabil och gör det möjligt att tryggt och varaktigt återvända dit. Likväl kommer situationer att uppstå där de som har haft tillfälligt skydd inte kan eller vill återvända till ursprungslandet. I vissa fall kan då den som haft tillfälligt skydd ges tillstånd att vistas här ytterligare (kapitel 9.1). EG-direktivet innehåller vissa grundläggande definitioner (artikel 2). Tillfälligt skydd: Förfarande av undantagskaraktär som, vid massiv tillströmning eller vid förestående massiv till- strömning av fördrivna personer från tredje land vilka inte kan återvända till sitt ursprungsland, ger ett och tillfälligt skydd för dessa personer, särskilt om det även finns risk för att till- strömningen inte kan hanteras av asylsystemet utan negativa följder för detta systems funktion, i berörda personers och i övriga skydds- sökandes intresse. Fördrivna personer: Medborgare i tredje land eller statslösa personer, vilka har måst lämna sitt ursprungsland eller sin ur- sprungsregion eller har blivit evakuerade, särskilt som reaktion på en vädjan från internationella organisationer, och inte kan återvända på trygga och varaktiga villkor på grund av de förhållanden som råder i det landet, och vilka eventuellt kan omfattas av artikel 1 A i eller av andra internationella eller nationella instrument som ger internationellt skydd, särskilt i) personer som flytt från områden där det råder väpnad konflikt eller med ständigt återkommande utbrott av våld, eller ii) personer som är utsatta för en allvarlig risk för eller som har blivit offer för systematiska eller omfattande kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Massiv tillströmning: Ankomst till Europeiska gemenskapen av ett betydande antal fördrivna personer, med ursprung i ett bestämt land eller ett bestämt geografiskt område, oberoende av om de kommit till gemenskapen spontant eller till exempel genom ett Rådet måste konstatera att det är fråga om en "massiv tillströmning". Tillströmningen måste komma från samma land eller geografiska Här tjänar massflykten från såväl Bosnien som Kosovo som Att här omnämna både ett land och en region garanterar att persongrupper inte utesluts från EG-direktivets tillämpningsområde, särskild på grund av att statsbildningen vid tillfället för massflykts- situationen kan se annorlunda ut. Denna terminologi är också nödvändig för att kunna avgränsa tillämpningsområdet för det tillfälliga skyddet. Detta innebär att periodiskt återkommande anhopningar av asylsökande från olika länder inte utgör en massiv tillströmning och att tillfälligt skydd således inte blir aktuellt i det fallet. En sporadisk tillströmning av asylsökande, flyktingar eller fördrivna personer från ett land eller geo- grafiskt område kan inte heller i sig motivera införande av tillfälligt Det kan emellertid tänkas att tillströmningen, som varit sporadisk från början, intensifieras och blir massiv och att det normala asylsystemet inte kan hantera tillströmningen. Det framgår inte i ett exakt antal vad som i EG-direktivet menas med en massiv tillström- Tidsbegränsat uppehållstillstånd i gällande svensk Särskilda regler om uppehållstillstånd för personer som har ett tillfälligt behov av skydd finns i 2 kap. 4 a § utlänningslagen (1989:529). bestämmelse har följande lydelse. 4 a § Regeringen får i fråga om en viss grupp av utlänningar med- dela föreskrifter om att den som söker uppehållstillstånd med stöd av 3 kap. och som bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i landet får ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas för en sammanlagd tid av högst . Om ett program för att förbereda återvändandet har inletts , får uppehållstillståndet förlängas . Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har getts någon med stöd av första stycket får ett tidsbegränsat tillstånd ges också till en utlänning som är make eller maka eller barn till den person som först Detsamma gäller förälder till barn som meddelats tillstånd enligt första stycket. 1993/94:94, bet. 1993/94:SfU11, rskr. 1993/94:188) och fick sin 1996/97:25, 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97: 80). Enligt bestämmelsen får regeringen, under vissa förutsättningar, meddela föreskrifter om att tidsbegränsade uppehållstillstånd får ges till personer som tillhör en grupp av utlänningar som bedöms ha behov av ett tillfälligt skydd. Det kan t.ex. röra sig om en Prop. 2001/02:185 väpnad konflikt i hemlandet. Föreskrifter utfärdade med stöd av denna bestämmelse skall således ta sikte på sådana grupper av utlänningar som tillfälligt och har ett särskilt behov av skydd. I dessa sammanhang brukar man tala om en massflyktssituation beroende på att det ofta rör sig om ett stort antal personer som är i akut behov av en till- fällig tillflyktsort. Enligt den flyktingpolitiska kommittén (betänkandet Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv, SOU 1995:75 s. 181) skall för bestämmelsens tillämpbarhet dock inte frågan om hur många individer som når ett visst tillflyktsland utan den faktiska situationen i hemlandet vara avgörande. När uppehållstillstånd meddelas med stöd av 2 kap. 4 a § utlänningslagen skall det alltså göras en bedömning av om situationen i utlänningens hemland inom rimlig tid kan förväntas stabiliseras och om utlänningen kan återvända dit. Myndigheterna, i första hand , beslutar om uppe- hållstillstånd efter en prövning i varje enskilt fall. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i enlighet med 2 kap. 4 a § utlänningslagen ger inte rätt till en prövning av om utlänningen kan ha rätt att stanna och uppehålla sig i med stöd av andra regler i utlänningslagen. Regeringen får meddela föreskrifter om att personer som tillhör en viss grupp av utlänningar under vissa förutsättningar får beviljas tids- begränsade uppehållstillstånd. En person som tillhör denna grupp presu- meras ha behov av tillfälligt skydd här och det skall normalt inte göras någon prövning av hans individuella skyddsskäl. En individuell prövning av sökandens skyddsbehov skall göras endast om utlänningen ansöker om flyktingförklaring eller resedokument. Enligt 2 kap. 14 § tredje stycket utlänningslagen skall regeringen an- mäla föreskrifter om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 4 a § till riks- dagen genom en särskild skrivelse . Regeringen utfärdade genom förordningen (1999:209) om tidsbe- gränsade uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden föreskrifter med stöd av 2 kap. 4 a § utlänningslagen beträffande personer som kom från Kosovo. Förordningen trädde i kraft . ändrades 2 § i förordningen. Förordningen hade efter ändringen följande lydelse. 1 § Medborgare i som kommer från provinsen och som inte kan återvända dit på grund av förhållandena där skall anses ha behov av sådant tillfälligt skydd som avses i 2 kap. 4 a § utlänningslagen (1989:529) och får, under förutsättning att de behöver skydd här i landet, beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt samma bestämmelse, om de har ansökt om uppehållstillstånd enligt 3 kap. utlänningslagen. 2 § Enligt 2 kap. 4 a § utlänningslagen (1989:529) får ett tids- begränsat uppehållstillstånd enligt 1 § ges under högst . Om ett program för att förbereda återvändandet har inletts , får uppehållstillståndet förlängas . Den första till- ståndsperioden skall vara längst till och med . Författningen upphörde att gälla vid utgången av Prop. 2001/02:185 (1999:708). 5.3Förslag och bedömning om uppehållstillstånd med tillfälligt skydd Ett nytt kapitel om tillfälligt skydd tas in i utlänningslagen. Bestämmelserna ger skydd i enlighet med EG-direktivet. Bestämmelsen om tidsbegränsat uppehållstillstånd i 2 kap. 4 a § utlänningslagen upphävs. Regeringen får meddela föreskrifter om att ytterligare kategorier av fördrivna personer än de som omfattas av rådets beslut får ges uppehållstillstånd, om dessa har fördrivits av samma skäl och från samma ursprungsland eller ursprungsregion som den personkrets som omfattas av rådets beslut. Sådana föreskrifter skall anmälas till genom en särskild skrivelse . förslag skiljer sig delvis från regeringens. Utredningen har föreslagit att regeringen skulle ha kvar sina möjligheter att meddela föreskrifter om att en viss grupp av utlänningar skall beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § utlänningslagen parallellt med att bestämmelser om tillfälligt skydd infördes i enlighet med EG-direktivet. I övrigt överensstämmer för- slag i huvudsak med regeringens.