prop · GP03190 · 2002-06-28 00:00:00 — sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten. det i praktiken inte gör någon skillnad ur granskningssynpunkt om en statlig verksamhet skulle övergå från att bedrivas i myndighetsform till bolags- eller stiftelseform. emellertid, som ovan nämnts, när det gäller kretsen tänkbara Begränsningen har gjorts med hänsyn till skillnaderna i syften, inriktning och utformning av revisionsverksam- heten hos de båda myndigheterna. En sammanhållen statlig revision under innebär emellertid att någon sådan begränsning av granskningsmandatet inte kan motiveras. mandat bör därför vara lika omfattande när det gäller kretsen gransk- ningsobjekt som revisorers mandat är . med den innebörden bör således för sådan verksamhet som staten be- driver i form av aktiebolag eller stiftelse tas in i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. (se 2 § 4 och 5 förslaget till denna lag). Det finns emellertid ingen allmän eller entydig definition av vad som skall avses med statliga bolag eller med statlig verksamhet som bedrivs i form av aktiebolag. I den överförda bestämmelsen har angetts vilka huvudsakliga kriterier som bör vara uppfyllda för att en granskning skall få ske av sådana bolag som bedriver statsanknuten verksamhet. gränsdragningsproblem uppkommer bör dessa enligt förarbetena till denna bestämmelse (prop. 1986/87:99 s. 4547) kunna lösas genom överenskommelser från fall till fall med hänsyn till det bestämmande inflytande som staten förutsätts ha i de aktuella bolagen. fall förutsattes att revisorerna skulle agera med tillbörlig aktsamhet. som nu sagts bör således gälla även för . När det gäller frågan hur granskningskretsen för statliga stiftelser skall anges i lagen bör dock, som Kammarkollegiet och föreslagit, 9 kap. 10 § stiftelselagen utgöra förebild. skall således vara sådana stiftelser som har bildats av eller tillsammans med staten eller som förvaltas av en statlig myndighet. bestämmelse för att skall kunna granska den verksamhet som bedrivs av Stiftelsen och Stiftelsen och deras dotterbolag behövs inte med denna avgränsning av stiftelsekretsen. Beträffande granskningskretsen är någon Prop. 2001/02:190 ändring i förhållande till gällande rätt inte avsedd. revisorers och granskning av de statliga bolagens och stiftelsernas verksamhet är effektivitetsinriktad. För Riks- dagens revisorer följer detta av 3 och 4 §§ revisorernas instruktion som gäller generellt för all effektivitetsrevision, oavsett verksamhet. Den närmare inriktningen av revisorernas granskning av bolagen och stif- telserna bör enligt förarbetsuttalanden främst avse de förhållanden som hänger samman med deras samhälleliga uppgifter och särskilda verk- samhetsbetingelser, såsom monopolställning, beroende av statlig finansiering m.m. medan den rena affärsverksamheten granskas av bolagens eller stiftelsernas revisorer (prop. 1986/87:99 s. 47). Vilken inriktning granskning skall ha har inte angetts i den särskilda lagen om granskning av statliga aktie- bolag och stiftelser. Av förarbetsuttalanden till lagen framgår dock att inriktningen i stort sett bör vara densamma som gäller för verkets effektivitetsgranskning av statliga myndigheter och deras verksamhet. Vad som sagts innebär att revisorers och Riks- revisionsverkets granskning av statlig verksamhet i bolag och stiftelser i princip getts samma inriktning. Detta bör gälla även för granskning av statliga bolag och stiftelser och bör framgå av lagen. Regeringen har i avsnitt 5.4.1 föreslagit vilken inriktning effektivitetsrevisionen skall ha. Granskningen av statliga bolag och stiftelser skall ha samma inriktning (se 4 § förslaget till lag om revision av statlig verksamhet m.m.). medverkan i årlig revision Utgångspunkten för revisorers granskning av statliga bolag och stiftelser är som nämnts att redovisning och förvaltning granskas av bolagens och stiftelsernas revisorer och inte av revisorer. Detta gäller också för granskning av bolagen och stiftelserna, med den skillnaden att verket också får utse revisorer i dessa bolag och stiftelser. Genom att har kvalificerade revisorer anställda kan dessa väljas eller utses till revisorer i de statliga bolagen och stiftelserna. Detta gör det möjligt för staten som ägare eller på annan grund med stöd av bestämmelser i bolagsordningen att utse egna revisorer i statliga bolag. För statliga bolag kan det obligatoriska revisorsvalet av bolagsstämman för övrigt ske genom att en regeringstjänsteman med fullmakt av regeringen som representant för ägaren väljer en kvalificerad revisor antingen från någon privat revisionsbyrå eller från . Ett liknande förfarande med delegation från regeringen tillämpas också när revisor skall utses i statliga stiftelser. Den nu beskrivna ordningen såvitt gäller möj- ligheter att utse revisorer i statliga aktiebolag och stiftelser kommer inte att kunna tillämpas för . Kravet på att skall vara självständig i förhållande till regeringen går inte att förena med en ordning där det ligger i regeringens makt att avgöra i vilken utsträckning skall kunna medverka i revisionen av statliga bolag och stiftelser. Om skall ha en sådan rätt måste denna regleras i lag. I aktiebolag där staten direkt äger aktier är det visserligen i första hand regeringens uppgift att utöva statens funktioner som ägare. Regeringen kan dock inte se något hinder mot att även en myndighet under skall kunna utse revisorer i sådana bolag. Att undanta denna möjlighet för den nya myndigheten skulle i förhållande till den ordning som tillämpas innebära en försvagning av den statliga revisionen. mandat bör i detta avseende vara lika omfattande som . Vad som sagts bör också gälla för statliga stiftelser. har föreslagit att som myndighet utses till revisor i statliga aktiebolag och stiftelser. som myndighet kan inte utses till revisor på grund av bestämmelser i aktiebolagslagen och stiftelselagen. Enligt dessa bestämmelser kan endast den som är auktoriserad eller godkänd revisor (kvalificerad revisor) vara revisor i ett aktiebolag eller en stiftelse. Frågan om en revisionsmyndighet skall kunna utses till revisor i statliga bolag och stiftelser har tidigare övervägts beträffande Riks- revisionsverket (prop. 1992/93:150 bilaga 1 s. 63 och 64). En sådan ändring av aktiebolagslagen bedömdes då inte som nödvändig eftersom lagen redan medgav att det i bolagsordningen infördes föreskrifter om att revisorer kunde utses vid sidan av bolagsstämman. Lösningen blev i stället att regeringen vid ombildning av statliga myndigheter och affärsverk till bolag eller stiftelser, liksom för redan bildade bolag och stiftelser, skulle se till att det togs in en bestämmelse i bolagsordningen respektive stiftelseurkunden om att skulle utse revisor. Frågan har också behandlats av utredningen (betänkandet s. 168 och 169) mot bakgrund av att en sådan ordning har uppgetts kunna på ett friare sätt än vad reglerna om revisorns tystnadsplikt enligt aktiebolagslagen och stiftelselagen medger medföra att de uppgifter revisorn får om bolaget eller stiftelsen vid den årliga revisionen skulle kunna användas även vid effektivitetsrevision av bolagen och stiftelserna. Enligt utredningens bedömning går emellertid en sådan ordning inte att förena med aktiebolagslagens regelsystem, eftersom en myndighet som sådan rimligen inte kan uppträda i en privaträttslig miljö på det sätt aktiebolagslagens regler om revisorns uppgifter förutsätter. Under alla förhållanden skulle det enligt utredningen innebära att den formella regleringen av revisionen skulle komma att skilja sig åt mellan de bolag där staten har ett bestämmande inflytande och andra bolag, vilket i vart fall såvitt avser de bolag där staten inte är ensam ägare framstår som omotiverat. Regeringen delar denna bedömning. Regeringen föreslår således att den nuvarande ordningen i princip behålls, vilket innebär att får en rätt att utse revisorer i de aktuella bolagen och stiftelserna, för att granska dels bolagens års- redovisning och bokföring samt styrelsens och den verkställande direk- törens förvaltning i enlighet med aktiebolagslagens bestämmelser om revision, dels stiftelsernas räkenskaper eller bokföring och årsbokslut eller sammanställning samt styrelsens eller förvaltarens förvaltning i enlighet med stiftelselagens bestämmelser om revision. En sådan ordning kan dock, när det gäller aktiebolag, i fortsättningen inte regleras i bolagsordningen eftersom denna i praktiken beslutas av regeringen. Den måste framgå av lag. En av förordnad revisor fyller liksom andra revisorer, som enligt bolagsordningen utses av någon annan än bolagsstämman, samma funktion som en av stämman utsedd revisor och har samma rättigheter och skyldigheter som en sådan. Motsvarande gäller stiftelser. Det innebär bl.a. att revisorn har en självständig ställning i förhållande till , oavsett om han eller hon utför revisionen på uppdrag av eller är anställd vid . De problem pekat på vad gäller dagens ordning bör kunna lösas genom att en uppgiftsskyldighet införs för bolagen och stiftelserna samt för revisorerna i dessa bolag och stiftelser. Denna fråga behandlas i avsnitt 5.5. gäller, enligt 23 § stiftelseförordningen, den begränsningen att endast får utse en av sina anställda att utföra uppdraget som revisor i en stiftelse som förvaltas av en statlig myndighet, om det av särskild anledning är lämpligt att ta till vara dennes erfarenhet och kompetens i fråga om revision av statlig verksamhet. Regeringen ser inte någon anledning att ha en motsvarande begränsning såvitt avser . Det får ankomma på myndigheten själv att avgöra när den ena eller andra lösningen är att föredra. Lagrådet har föreslagit att rätt att utse revisorer regleras i aktiebolagslagen och stiftelselagen och inte som utredningen föreslagit i en reglering av den statliga revisionen och att samma regler skall gälla för den av utsedde revisorn som för andra revisorer. Regeringen delar den uppfattningen (se 10 kap. 8 § tredje stycket förslaget till lag om ändring i aktiebolagslagen och 4 kap. 1 § fjärde stycket förslaget till lag om ändring i stiftelselagen). En hänvisning om att får förordna revisorer i de nu nämnda bolagen och stiftelserna bör även tas in i den föreslagna lagen om revision av statlig verksamhet m.m. (se 1 § tredje stycket den förslagna lagen). Detta innebär ingen begränsning i regeringens möjligheter att även fortsättningsvis utse revisorer i dessa bolag och stiftelser. Utredningen har föreslagit att det skall framgå av lagen att de av förordnade revisorerna får vara anställda av Riks- revisionen. En motsvarande bestämmelse finns i förordningen (1988:418) med instruktion för . Enligt 12 § första stycket revisorslagen (2001:883) får dock den som är auktoriserad revisor eller godkänd revisor inte vara anställd hos annan än revisionsföretag. Av andra stycket följer att revisorsnämnden får medge dispens från denna regel. Sådana dispenser har också meddelats för auktoriserade revisorer och godkända revisorer för anställning vid Prop. 2001/02:190 . Lagrådet har emellertid anfört att det inte framgår av lagtexten om den föreslagna bestämmelsen om att revisorerna får vara anställda vid innebär att det i det aktuella fallen inte längre skall krävas dispens av . Om en sådan dispens ändå skall erfordras bör den föreslagna bestämmelsen om att revisorerna får vara anställda vid kunna utgå. Om en bestämmelse av detta slag däremot bibehålls, behövs preciseringar om förhållandet till 12 § revisorslagen, eftersom det är oklart vad dispenprövning skall gå ut på om det finns en lagbestämmelse om att en viss anställning är tillåten. Utredningens utgångspunkt för sitt förslag torde dock ha varit att auktoriserade revisorer och godkända revisorer skall kunna ta anställning vid utan dispens. Regeringen ser dock inte nu några skäl för att frångå den nuvarande ordningen enligt revisorslagen med en dispensprövning för varje anställning hos annan än revisionsföretag. Någon bestämmelse i lag om att revisorerna får vara anställda i bör således inte tas in i den föreslagna lagen om revision av statlig verksamhet m.m. Frågan om revisors anställning hos annan än revisionsföretag får som skett när det gäller revisorer anställda i prövas av enligt den särskilda dispensregeln i revisorslagen. Vad gäller frågan om statens skadeståndsskyldighet på grund av utsedda revisorers försumlighet finns det skäl att erinra om att den av utsedde revisorn kommer att utföra revision under samma förutsättningar som övriga revisorer. Det blir därmed ingen skillnad om den utsedde revisorn kommer från en privat revisionsbyrå eller har anställning i . Vidare bör också erinras om den särskilda försäkringsplikt som gäller för kvalificerade revisorer enligt 27 § revisorslagen. Försäkringsplikten innebär att de skall teckna försäkring eller hos ställa säkerhet för den ersättningsskyldighet som revisorn kan ådra sig i sin revisionsverksamhet. För auktoriserade och godkända revisorer i tillämpas en försäkringsordning som innebär att Kammarkollegiet övertar försäkrings- tagarens risker i ekonomiskt avseende och svarar för skadereglering. En motsvarande ordning bör kunna tillämpas även för de auktoriserade och godkända revisorer som kommer att vara anställda i . Granskningen av användningen av statsbidrag Regeringens förslag: får inom ramen för effektivitets- revision granska hur statsmedel som tagits emot som stöd till en viss verksamhet används, om redovisningsskyldighet för medlen gäller mot staten eller särskilda föreskrifter eller villkor har meddelats om hur medlen får användas. Granskningen skall ha den inriktning som anges i avsnitt 5.4.1. riktlinjer: Frågan om granskning av statsbidrags- givningen har inte närmare berörts av . Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag (betänkandet s. 214). Utredningens förslag omfattar dock inte någon granskningsrätt för på grund av villkor i förvaltningsbeslut. Remissinstanserna: Remissinstanserna framför inte några invänd- ningar mot utredningens förslag. Statskontoret tar dock upp frågan om rätt att granska statliga bidrag till organisationer, företag och kommuner mot bakgrund av att det är regeringen eller utbetalande myndighet som ytterst avgör om ett visst bidrag skall kunna granskas. anför att bör få svara för den årliga revisionen av organ som lämnar årsredovisning eller annan återrappor- tering till regeringen. Skälen för regeringens förslag: revisorer får enligt 2 § andra stycket lagen (1987:518) med instruktion för revisorer granska hur statsmedel används som tagits emot som bistånd till en viss verksamhet, i den mån redovisningsskyldighet för medlen föreligger gentemot staten eller särskilda föreskrifter har meddelats om medlens användning. Enligt 3 och 4 §§ instruktionen skall granskningen främst ske från effektivitetssynpunkt. Detta utesluter givetvis inte att även redovisningen av medlen kan bli föremål för denna granskning. En motsvarande granskning av effektiviteten i statsbidragsgivningen och hur statsbidragen används av mottagarna skall också göra enligt 2 § 2 förordningen (1998:418) med instruktion för Riks- revisionsverket. bör, enligt regeringens mening, ha samma gransk- ningsuppgifter som revisorer och har när det gäller statsbidragsgivningen. En bestämmelse om detta bör tas in i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. (se 2 § 6 förslaget till den lagen). Regeringen har i avsnitt 5.4.1 föreslagit vilken inriktning effektivitetsrevisionen skall ha. Granskningen av användningen av statsbidrag skall ha samma inriktning (se 4 § förslaget till sistnämnda lagen). Som de nuvarande bestämmelserna för revisorers och granskning av effektitiviteten i statsbidrags- givningen har utformats omfattas dock inte användningen av medel som följer av villkor i förvaltningsbeslut. Enligt regeringens mening bör även sådana beslut om hur medlen får användas kunna utgöra grund för granskning. Detta bör framgå av bestämmelsen i fråga. Rätten att från effektivitetssynpunkt granska hur mottagarna använder statliga bidrag förutsätter enligt nuvarande regler att en särskild redovis- ningsskyldighet gäller för mottagaren eller att det finns föreskrifter för Prop. 2001/02:190 hur bidraget får användas. Som Statskontoret påpekat är det således regeringen eller utbetalande myndighet som genom sina föreskrifter ytterst avgör om ett visst bidrag skall kunna granskas. Denna fråga har ett nära samband med den principiella frågan om ansvaret för normgivningen på det statliga redovisningsområdet och en självständig statlig revision. Denna och närliggande frågor behandlas i avsnitt 7.1. Vad sedan gäller möjligheten att, som förordat, sträcka ut revisionen till att omfatta även årlig revision av sådana organ som har tagit emot statliga bidrag med redovisningsskyldighet m.m., har denna fråga inte närmare behandlats av utredningen. Utformningen av en sådan bestämmelse är, som också har framhållit, inte helt okomplicerad mot bakgrund av att regeringen inte får lägga uppdrag på . För det fall behov finns av en sådan utvidgning bör, mot bakgrund av vad som sagts, frågan utredas i särskild ordning. En närliggande fråga gäller granskningen av nationella politikområden som hanteras på nivå, t.ex. skola samt hälso- och sjukvård. Regleringen av den statliga revisionen av dessa områden kan också, mot bakgrund av att statsbidragen till kommunerna i huvudsak övergått från att vara specialdestinerade bidrag till att vara generella, behöva utredas i särskild ordning. 5.4.7Granskningen av arbetslöshetskassornas handläggning av arbetslöshetsersättningen Regeringens förslag: får inom ramen för effektivi- tetsrevision granska arbetslöshetskassornas handläggning av arbetslös- hetsersättningen. Granskningen skall ha den inriktning som anges i avsnitt 5.4.1. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslogs även att får rätt att hos en arbetslöshetskassa genomföra effektivitetsrevision av aktivitetsstödet för det fall handläggningen av detta stöd flyttas över till arbetslöshets- kassorna. Remissinstanserna: Arbetslöshetskassornas (), i (LO), Tjänstemännens Central- organisation och Akademikers avstyrker förslaget. Den huvudsakliga invändning som framförs är att behovet av granskning blir tillgodosett genom den nya tillsynsmyndighet som kommer att inrättas för arbetslöshetsförsäkringen. Övriga remissinstanser framför inte några invändningar mot promemorians förslag. Bakgrund: Arbetslöshetsförsäkringen handhas av arbetslöshetskassor. Arbetslöshetskassorna har ställning som privata organ åt vilka förvaltningsuppgift överlämnats med stöd av 11 kap. 6 § regerings- formen. Rätten till arbetslöshetsersättning regleras i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. I lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor finns bestämmelser om kassornas verksamhet. I 7881 §§ lagen om arbetslöshetskassor finns bestämmelser om årlig revision av arbetslöshetskassorna. Av bestämmelserna framgår bl.a. att en arbetslöshetskassa skall ha minst två revisorer, varav minst en skall vara auktoriserad eller godkänd revisor. Vidare framgår att revisorerna skall, i den omfattning som följer av god revisionssed, granska arbetslöshetskassans årsredovisning och räkenskaper samt styrelsens och kassaföreståndarens förvaltning. () har i egenskap av tillsynsmyndighet till uppgift att granska arbetslöshetskassornas verksamhet. Tillsynen omfattar de fyra huvudmomenten regelgivning, registrering och god- kännande, verksamhetskontroll samt verksamhetsanalys. Verksam- hetskontrollen innefattar kontroll och uppföljning av exempelvis handläggning av enskilda ärenden, administrativa rutiner och personalutbildning. I propositionen Tillsynen över arbetslöshetsförsäk- ringen (prop. 2001/02:151) föreslås att det inrättas en fristående till- synsmyndighet som skall överta AMS uppgifter. Någon ändring av tillsynens innehåll och inriktning föreslås inte. har beslutat i enlighet med förslagen i propositionen (bet. 20001/02:AU7, rskr. 2001/02:243). Skälen för regeringens förslag: Enligt 12 kap. 7 § regeringsformen (det vilande grundlagsförslaget) skall granska den verksamhet som bedrivs av staten. Enligt samma lagrum kan, enligt vad som föreskrivs i lag, granskning avse också annan än statlig verksamhet (se bilaga 1). Utgångspunkten för regeringens förslag är att effektivitetsrevision av statliga transfereringar bör kunna komma till stånd oberoende av om medlen betalas ut av en statlig myndighet eller av en organisation med privaträttslig ställning. Arbetslöshetsförsäkringen är en del av det offentliga trygghetssystemet. betalas ut i arbetslöshetsersättning över statsbudgeten, varav finansieras med statliga medel. Utbetalning sker till närmare 700 000 personer. Mot denna bakgrund har staten ett starkt intresse av att kunna granska hur dessa medel hanteras av arbetslöshetskassorna. De fackliga organisationerna och SO har avstyrkt förslaget mot bakgrund av den förstärkta tillsyn som kommer att utövas av den nya tillsynsmyndigheten. Att även ge rätt att inom ramen för en effektivitetsrevision granska arbetslöshetskassorna medför enligt bl.a. LO att granskningen skulle bli mer svårhanterlig och enligt SO förorsaka gränsdragningsproblem och otydlighet beträffande ansvars- fördelning. Enligt SO utförs de facto en effektivitetsrevision genom den tillsyn som AMS bedriver. Såsom AMS påpekar kommer dock förutsättningarna för tillsynsverksamheten inte att påverkas av att får granska arbetslöshetskassornas handläggning av arbetslöshetsförsäkringen. utför inte revision. Visserligen kan tillsynsmyndigheten och komma att granska samma områden, men granskningarna sker från olika utgångspunkter. Tillsynen tar sikte på att bl.a. säkerställa en rättssäker handläggning. Revisionen tar sikte på de ekonomiska aspekterna av verksamheten, dvs. om den bedrivs effektivt. Den ena granskningen utesluter således inte den andra utan de kompletterar i stället varandra. En ordning med såväl tillsyn som revision tillämpas för övrigt på många Exempel från en närliggande verksamhet är Prop. 2001/02:190 tillsyn av de allmänna försäkringskassorna. förhållande att arbetslöshetskassorna står under tillsyn utgör således inte något skäl att undanta verksamheten från effektivitetsrevision. Mot bakgrund av vad som anförts anser regeringen att Riks- revisionen bör få möjlighet att genomföra effektivitetsrevision av arbetslöshetskassornas handläggning av arbetslöshetsersättningen. Det är lämpligt att en särskild bestämmelse om detta tas in i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. (se 2 § 7 förslaget till denna lag). Regeringen har i avsnitt 5.4.1 föreslagit vilken inriktning effektivitetsrevisionen skall ha. Granskningen av arbetslöshetskassornas handläggning av arbetslöshetsersättningen skall ha samma inriktning (se 4 § förslaget till sistnämnda lag). Såsom påpekar bör även en hänvisning till den lagen tas in i lagen om arbetslöshetskassor (se 81 a § förslaget till lag om ändring i lagen om arbetslöshetskassor). Vissa remissinstanser, t.ex. revisorer och Riksrevisions- verket, föreslår att även bör få rätt att utföra årlig revision av arbetslöshetskassornas verksamhet. Både revisorerna och verket har framhållit att en årlig revision är särskilt angelägen mot bakgrund av att det i betänkandet Utbetalning av aktivitetsstödet (SOU 2001:81) har föreslagits att administrationen av aktivitetsstödet flyttas över från de allmänna försäkringskassorna till arbetslöshetskassorna. Betänkandet bereds i . Regeringen anser att frågan om årlig revision av arbetslöshetskassornas verksamhet bör behandlas i den fortsatta beredningen av administrationen av aktivitetsstödet. Regeringen återkommer i avsnitt 5.7 till frågor om sekretess vid revision av arbetslöshetskassorna. 5.4.8Granskning enligt annan lag Regeringens förslag: Bestämmelser om granskning skall finnas även i andra lagar. riktlinjer: En genomgång skall göras av de regelverk som reglerar den statliga revisionen i syfte att se vilka bestämmelser som är lämpliga att inordna i den nya lagen.