prop · GP03122 · 2002-03-19 00:00:00 — Regeringens proposition 2001/02:122 Åtgärder mot kommunalt domstolstrots Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås åtgärder som har till syfte att motverka kommunalt domstolstrots. De föreslagna ändringarna i kommunallagen (1991:900) innebär att de kommunala revisorerna ges vidgade möjligheter att granska ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, att ett beslut som kan överklagas genom laglighetsprövning får verkställas innan det har vunnit laga kraft om inte särskilda skäl talar emot det och att beslut om rättelse av ett redan verkställt beslut skall meddelas utan oskäligt dröjsmål. Ändringar föreslås också i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och socialtjänstlagen (2001:453) som innebär att en sanktionsavgift skall kunna åläggas kommuner och landsting som dröjer alltför länge med att verkställa domar angående insatser enligt dessa lagar. Sanktionsavgiften får bestämmas till lägst och högst . Den får inte dömas ut vid obetydliga försummelser. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900).. 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade ............................. 2.3Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) .......................................................................... Ärendet och dess beredning............................................................ Begreppen kommunalt domstolstrots och lagtrots........... Kontroll av verksamhet .................................. Ytterligare åtgärder för att motverka domstolstrots behöver Den interna kontrollen bör stärkas.................................................. En utvidgad granskningsmöjlighet för revisorerna .......... 6.2Anmälnings- och rapporteringsskyldighet för 7 Domstolstrots inom området för laglighetsprövning...................... Verkställighet av kommunala beslut................................ 7.2Beslut om rättelse skall meddelas utan oskäligt En vitessanktion mot förtroendevalda bör inte införas .... Domstolstrots inom verksamhetsområdet för LSS och Vitessanktionen ersätts med en sanktionsavgift............... Sanktionsavgift skall beslutas av domstol........................ Underlåtenhet att verkställa gynnande kommunala beslut ............. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................................... 12.1Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) ........................................................................ 12.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade ............. Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) ........................................................................ Kommunalt domstolstrots (Ds 2000:53)............................... Förteckning över remissinstanser (Ds 2000:53) ................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i kommunallagen (1991:900), 2.lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, 3.lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453). Om revisorerna i sin granskning finner att det föreligger misstanke om att brott av förmögenhetsrättslig karaktär förövats eller om att allmän förvaltningsdomstols av- görande åsidosatts, skall de anmäla förhållandet till berörd nämnd. Om nämnden efter en sådan anmälan inte vidtar åtgärder utan oskäligt dröjsmål, är revisorerna skyldiga att rapportera det till fullmäktige. Detta gäller dock inte om anmälan avser misstanke om att brott förövats och nämnden finner att det inte före- ligger en sådan misstanke. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)1 Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900) dels att 9 kap. 9 och 10 §§ samt 10 kap. 15 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 10 kap. 14 a §, samt närmast före 10 kap. 14 a § en ny rubrik av följande lydelse. Revisorerna granskar i den omfattning som följer av god revisionssed all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden. De granskar på samma sätt, genom de revisorer eller lekmannarevisorer som utsetts i företag enligt 3 kap. 17 och 18 §§, även verksamheten i de företagen. Revisorerna prövar om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. Om revisorerna i sin granskning finner att det föreligger misstanke om brott av förmögenhetsrättslig karaktär skall de anmäla för- hållandet till berörd nämnd. Om nämnden finner att det föreligger misstanke om brott och inte utan oskäligt dröjsmål vidtar åtgärder, är revisorerna skyldiga att rapportera nämndens agerande till fullmäktige. Revisorernas granskning omfattar inte ärenden som avser myndig- hetsutövning mot någon enskild i andra fall än när handläggningen av Revisorernas granskning omfattar inte ärenden som avser myndig- hetsutövning mot någon enskild i andra fall än 1 Lagen omtryckt 2000:277. 1. när handläggningen av sådana Prop. ärenden har vållat kommunen eller nomisk förlust eller när gransk- ningen sker från allmänna syn- 2. när granskningen gäller hur av allmänna förvaltningsdomstolar, 3. när granskningen sker från Ett beslut som kan överklagas enligt bestämmelserna i detta kapitel får verkställas innan det har vunnit laga kraft om inte särskilda skäl talar emot det. Om ett beslut har upphävts Om ett beslut har upphävts genom ett avgörande som har genom ett avgörande som har vunnit laga kraft och om beslutet vunnit laga kraft och om beslutet redan har verkställts, skall det organ redan har verkställts, skall det organ som har fattat beslutet se till att som har fattat beslutet se till att verkställigheten rättas i den ut- verkställigheten rättas i den ut- sträckning som det är möjligt. sträckning som det är möjligt. beslut om rättelse skall meddelas utan oskäligt dröjsmål. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade dels att 26 a § skall upphöra att gälla, dels att 27 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 28 ad §§, samt närmast före 28 a § en ny rubrik av följande lydelse. Beslut av en sådan nämnd som avses i 22 § eller av får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol om beslutet avser 1.insatser för en enskild enligt 9 §, 2.utbetalning till någon annan enligt 11 §, 3.återbetalning enligt 12 §, 4.förhandsbesked om rätt till insatser enligt 16 § andra stycket, 5. tillstånd till enskild verksam- 5. tillstånd till enskild verksam- het enligt 23 §, het enligt 23 §, eller 6. föreläggande eller återkallelse 6. föreläggande eller återkallelse av tillstånd enligt 24 av tillstånd enligt 24 §. 7. avslag på en vitesföreläggande enligt 26 a §. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Beslut i frågor som avses i första Beslut i frågor som avses i första stycket 16 gäller . Länsrätten eller kammarrätten får dock förordna att dess beslut skall dock förordna att dess beslut skall gälla först sedan det vunnit laga gälla först sedan det vunnit laga En kommun eller ett landsting som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla en insats enligt 9 § som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, skall åläggas att betala en särskild avgift. Avgiften tillfaller staten. 1 Senaste lydelse 2000:526. till lägst och högst . När avgiftens storlek fastställs skall det särskilt beaktas hur länge dröjsmålet pågått och hur allvarligt det i övrigt kan anses vara. Avgiften får efterges om det finns synnerliga skäl för det. I ringa fall skall inte någon avgift tas ut. Frågor om särskild avgift prövas efter ansökan av av den länsrätt inom vars domkrets kommunen är belägen. En ansökan som avser ett landsting prövas av den länsrätt inom vars domkrets förs. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Om en kommun eller ett landsting efter att ha ålagts att betala särskild avgift fortfarande underlåter att tillhandahålla insatsen får ny särskild avgift dömas ut. Särskild avgift får dömas ut bara om ansökan enligt 28 c § delgetts kommunen eller från det att domen om insatsen vunnit laga kraft. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser gäller när fråga är om dröjsmål med verkställighet av avgöranden som meddelats före lagens ikraftträdande. 2.3Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (2001:453) dels att 13 kap. 7 § skall upphöra att gälla, dels att 16 kap. 4 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 16 kap. 6 ad §§, samt närmast före 16 kap. 6 a § en ny rubrik av följande lydelse. om tillstånd enligt 7 kap. 1 §, om tillstånd enligt 7 kap. 1 §, enligt 7 kap. 5 § eller föreläggande enligt 7 kap. 5 § eller föreläggande eller förbud enligt 13 kap. 6 § samt eller förbud enligt 13 kap. 6 § får beslut om avslag på en begäran om överklagas hos allmän förvalt- vitesföreläggande enligt 13 kap. 7 § I fråga om överklagande av beslut enligt 7 kap. 4 § gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i 15 kap. 7 § sekretesslagen (1980:100). beslut om omhändertagande av personakt enligt 7 kap. 5 § och om föreläggande eller förbud enligt 13 kap. 6 § samt domstols motsvarande beslut gäller . skall lämna den hjälp som behövs för att verkställa ett beslut om omhändertagande av personakt. En kommun som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhanda- hålla bistånd enligt 4 kap. 1 § som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, skall åläggas att betala en särskild avgift. Avgiften tillfaller staten. Den särskilda avgiften fastställs till lägst och högst . När avgiftens storlek fastställs skall det särskilt beaktas hur länge dröjsmålet pågått och hur allvarligt Prop. 2001/02:122 det i övrigt kan anses vara. Avgiften får efterges om det finns synnerliga skäl för det. I ringa fall skall inte någon avgift tas ut. Frågor om särskild avgift prövas efter ansökan av av den länsrätt inom vars domkrets kommunen är belägen. Om en kommun efter att ha ålagts att betala särskild avgift fortfarande underlåter att tillhandahålla biståndet får ny särskild avgift dömas ut. Särskild avgift får dömas ut bara om ansökan enligt 6 c § delgetts kommunen från det att domen om biståndet vunnit laga kraft. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser gäller när fråga är om dröjsmål med verkställighet av avgöranden som meddelats före lagens ikraftträdande. Ärendet och dess beredning () beslutade att dåvarande regeringsrådet skulle biträda med att utreda frågan om hur ett sanktionssystem bör utformas som gör det möjligt att motverka kommunalt domstolstrots. Utredarens överväganden och förslag redovisades i departementspromemorian Kommunalt domstolstrots (Ds 2000:53). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lag- förslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (Ju 2000/4111/K). har skickat en förfrågan till samtliga länsstyrelser angående tillämpning av bestämmelserna om vite i 26 a § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och i 68 a § i dåvarande socialtjänstlagen (1980:620). Länsstyrelsernas svar på denna förfrågan finns tillgänglig i i det ovan nämnda ärendet. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag. Lagrådets yttrande kommenteras närmare i avsnitt 8.1 och 8.2 samt i författningskommentaren. 4.1Begreppen kommunalt domstolstrots och lagtrots Det finns inte någon vedertagen definition av begreppen kommunalt domstolstrots och lagtrots. I den allmänna debatten har begreppet domstolstrots använts så snart en kommun eller ett landsting satt sig över en allmän förvaltningsdomstols avgörande. Någon begränsning till fall av trots har i regel inte gjorts. Vanligen har avsetts fall då verkställigheten av en för den enskilde gynnande dom dröjt eller helt uteblivit. Begreppet har dock använts även när avgöranden i mål om laglighetsprövning åsidosatts. Med lagtrots avses bl.a. att en kommun eller ett landsting medvetet sätter sig över tvingande lagregler av offentligrättslig karaktär. Förslagen i denna proposition omfattar inte lagtrots. Kontroll av verksamhet utförs dels av externa organ, dels av kommunerna och landstingen själva genom s.k. intern kontroll. Vad gäller den externa kontrollen är det ytterst domstolarna som prövar lagligheten av kommunala beslut. Även ombudsmän () och Justitiekanslern () bedriver tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Internt ankommer det primärt på respektive beredningsorgan att bedöma lagligheten av de beslut som man slutligt fattar eller föreslår att fullmäktige skall fatta. Om fullmäktiges ordförande anser att ett förslag skulle leda till ett beslut som strider mot lag eller annan författning kan denne enligt 5 kap. 45 § kommunallagen (1991:900) vägra att lägga fram förslaget till beslut. I förarbetena har förutsatts att bestämmelsen endast skall användas i uppenbara fall. Prövningen av beslutens laglighet bör främst ankomma på förvaltningsdomstolarna (prop. 1990/91:117 s. 189). Bestämmelser om revisorernas uppgifter finns i 9 kap. 9 och 10 §§ kommunallagen. Revisorerna granskar i den omfattning som följer av god revisionssed all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden. Granskningen avser om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. Dock omfattar granskningen inte ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild i andra fall än när handläggningen av sådana ärenden har vållat kommunen eller ekonomisk förlust eller när granskningen sker från allmänna synpunkter. har enligt 26 a § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och 13 kap. 7 § socialtjänstlagen (2001:453) möjlighet att förelägga en kommun eller ett landsting vid vite att följa en lagakraftvunnen dom som ger en enskild rätt till vissa insatser enligt dessa lagar. Regeringen anförde i förarbetena till bestämmelserna att skadeverkningarna för enskilda på dessa områden var så oacceptabla att åtgärder som motverkar domstolstrots var påkallade och att resultatet av den pågående utredningen om kommunalt domstolstrots därför inte kunde avvaktas. Regeringen betonade dock att det kunde finnas anledning att ta ställning till frågan i hela dess vidd när resultatet av utredningen förelåg (prop. 1999/2000:79 s. 82 f.). Vid riksdagsbehandlingen av propositionen framhöll vikten av att de föreslagna åtgärderna mot domstolstrots blir föremål för förnyad prövning när den fullständiga utredningen föreligger (bet. 1999/2000:SoU14). Ytterligare åtgärder för att motverka Regeringens bedömning: Ytterligare åtgärder behöver vidtas för att motverka att kommuner och landsting sätter sig över de allmänna En skärpt kriminalisering eller en utvidgning av skadestånds- ansvaret i syfte att motverka domstolstrots är inte lämpliga åtgärder. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Många remissinstanser, bl.a. de myndigheter, ansluter sig till utredarens bedömning att åtgärder för att motverka att kommuner och landsting sätter sig över de allmänna förvaltningsdomstolarnas avgöranden behövs. JO anser att straffansvaret är det naturligaste medlet att ta till för att motverka felaktiga handlingar av den art det är fråga om här. Ett flertal kommuner, bl.a. och kommuner, ifrågasätter behovet av sanktioner. Skälen för regeringens bedömning Det finns ett stort behov av åtgärder mot domstolstrots inom LSS- Det ligger i och för sig i sakens natur att vissa insatser enligt denna lag är av den beskaffenheten att kommunen eller måste få ett visst rådrum. Det har emellertid i stor utsträckning förekommit att enskilda funktionshindrade fått vänta mycket länge innan kommunen följt domstolens avgörande. I ett antal kommuner har dessa dröjsmål varit mycket vanliga. Omfattningen utgör ett problem inte bara för de enskilda personer som berörs utan också för tilltron till samhällsorganen. När det gäller område tyder de undersökningar som gjorts på att domstolstrots inte förekommer ofta. I några av de få fall som förekommit har de ansvariga politikerna dömts för tjänstefel. omständigheter tyder på att behovet av en sanktion här är mindre än Även inom område är dock skadeverkningarna för enskilda till följd av domstolstrots oacceptabla (jfr 1999/2000:79 s. 83). Av utredarens kartläggning framgår att det inom området för laglighetsprövning endast förekommit ett fåtal fall av domstolstrots. Några av dessa har emellertid ansetts särskilt stötande, bl.a. därför att det visat sig att det helt saknats möjlighet att ingripa mot det kommunala I dessa fall har en kommun verkställt ett kompetens- överskridande beslut trots att en allmän förvaltningsdomstol meddelat ett Några andra fall inom detta område har rört att kommunen inte rättat ett verkställt beslut som upphävts av domstol. Regeringen är medveten om att den ekonomiska situationen kan ha betydelse för möjligheterna att snabbt vidta de åtgärder som krävs, inte minst med tanke på det lagstadgade kravet på ekonomisk balans i kommunerna och landstingen. Även praktiska problem, såsom att få fram lämpliga bostäder, kan ha betydelse i detta sammanhang. helt oacceptabelt i en rättsstat att domstolsavgöranden som beslutats i Prop. 2001/02:122 laga ordning inte respekteras. Särskilt betänkligt är det om det är myndigheter som sätter sig över vad domstolarna har bestämt. Ett sådant agerande riskerar att undergräva medborgarnas förtroende för sam- hällsorganen. Enligt regeringens mening är det därför angeläget med åtgärder för att motverka kommunalt domstolstrots. Utredningar som företagits på området har övervägt frågan om skärpt kriminalisering för att motverka bl.a. domstolstrots. Dessa har kommit fram till att någon skärpt kriminalisering inte bör komma i fråga. Till stöd för denna uppfattning har anförts både svårigheter att utforma nödvändiga bestämmelser och kommunaldemokratiskt grundade skäl. I likhet med dessa utredningar anser regeringen att åtgärder med en sådan inriktning inte är en framkomlig väg. Utvidgning av skadeståndsansvaret? Allmänna skadeståndsrättsliga regler är tillämpliga på det kommunala området. I 3 kap. skadeståndslagen (1972:207) finns bestämmelser om skadeståndsansvar för arbetsgivare och det allmänna. Av dessa be- stämmelser följer bl.a. att en kommun eller ett landsting skall ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande kommunen eller svarar. En kommun eller ett landsting kan även drabbas av skadeståndsansvar i egenskap av själv- ständigt rättssubjekt, exempelvis i ett avtalsförhållande. Arbetstagarnas personliga skadeståndsansvar begränsas genom reglerna i 4 kap. 1 § skadeståndslagen. En arbetstagare är i enlighet med dessa bestämmelser ansvarig för skada som han eller hon vållar genom fel eller försummelse i tjänsten, endast i den mån det föreligger synnerliga skäl med hänsyn till handlingens beskaffenhet, arbetstagarens ställning, den skadelidandes intresse och övriga omständigheter. I likhet med vad som gäller för arbetstagare torde förtroendevalda normalt svara personligen för skadeståndskrav endast om det finns synnerliga skäl. Skadeståndet utgör ersättning för skada som drabbat en fysisk eller juridisk person. Dess funktion är i huvudsak reparativ och inte preventiv. Vid tillämpningen av sanktionen skadestånd är det den skadelidande som måste ta ett initiativ för att i en civilprocess i allmän domstol söka få fastslaget att en kommun, ett landsting eller enskilda förtroendevalda i en nämnd skall betala ut ersättning. Detta lägger en stor börda på den enskilde och är i alla avseenden en resurskrävande ordning. Redan av detta skäl framstår skadestånd som en mindre lämplig sanktion när det gäller att motverka kommunalt domstolstrots. Regeringen anser därför att en utvidgning av skadeståndsansvaret inte är någon framkomlig väg i detta sammanhang. Den interna kontrollen bör stärkas 6.1En utvidgad granskningsmöjlighet för revisorerna Regeringens förslag: Revisorernas granskning skall även omfatta ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, när granskningen gäller hur nämnderna verkställer avgöranden av allmänna förvaltningsdomstolar. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker och i anser att förslaget även bör omfatta underlåten verkställighet av huvudmännens egna beslut. Av de kommuner som tillstyrker förslaget anser och kommuner att en vidgad intern kontroll är att föredra framför en utökad extern kontroll. Svenska avdelningen av inter- nationella juristkommissionen förespråkar en obligatorisk laglighets- granskning genom revisorernas försorg. Hälften av de kommuner som svarat avstyrker förslaget eller är tveksamma till det. och kommuner, och anser att den aktuella granskningen är möjlig redan enligt nuvarande bestämmelser. Förbunden tycker inte heller att det är rimligt att revisorerna ges en närmast statlig special- uppgift att särskilt granska dessa frågor. , och kommuner anför i detta avseende liknande synpunkter. Några kommuner befarar att förslaget kan medföra att andra väsentliga revisors- uppgifter får träda tillbaka. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna i 9 kap. 10 § kommunallagen ger revisorerna vissa möjligheter att övervaka att domstolstrots inte förekommer. Det finns således inte något som hindrar att revisorerna inriktar sin granskning i första hand på berednings-, besluts- och verkställighetsrutiner så att domstolstrots som beror på brister i något av dessa hänseenden undviks. Huvuddelen av en granskning med en sådan inriktning torde kunna ske inom ramen för vad som avses med att granskningen sker från allmänna synpunkter. Revisorerna kan dock inte granska ett enskilt ärende som avser myndig- hetsutövning och pröva t.ex. om en domstols avgörande verkställts, om detta skett inom rimlig tid eller om föreskrifter för verkställigheten iakttagits. För att möjliggöra en effektiv kontroll av att de allmänna för- valtningsdomstolarnas avgöranden inte åsidosätts föreslår regeringen att revisorernas granskning även skall omfatta ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, när granskningen gäller hur nämnderna verkställer dessa domstolars avgöranden. Det är alltså inte, som menat, fråga om att ålägga revisorerna en lagreglerad obligatorisk laglighetsgranskning. Laglighetsgranskning skall i likhet med vad som gäller inte vara en obligatorisk uppgift för revisorerna utan lagligheten av kommunala beslut skall även fort- sättningsvis prövas i de kommunala nämndernas beredningsarbete och av de rättsvårdande myndigheterna (jfr prop. 1998/99:66). och i har ansett att Prop. 2001/02:122 förslaget även bör omfatta underlåten verkställighet av för den enskilde gynnande kommunala beslut. Regeringen återkommer till denna fråga i avsnitt 9. 6.2Anmälnings- och rapporteringsskyldighet för revisorerna