prop · GP0397 · 2002-02-14 00:00:00 — Regeringen ansluter sig till bedömningen i promemorian om att någon ändring av dessa möjligheter till tidsbegränsade anställningar inte ärnödvändig.En anställning tills vidare i det offentliga skolväsendet förutsätter i huvudsak att den som anställs uppfyller vissa i skollagen specificerade krav påutbildning m.m. Den som inte uppfyller dessa krav - obehöriga lärare,förskollärare, fritidspedagoger och viss annan personal - får anställas högstför i taget. Avsikten är att huvudmannen för utbildningen skall försöka hitta behöriga sökande. Detta krav på behörighet, eller vissutbildning, för tillsvidareanställning kan sägas vara motiverat av strävan attundervisningen skall handhas av lärare och annan personal med lämplig kompetensoch erfarenhet. Detta är i sig en sådan objektiv grund för förnyadetidsbegränsade anställningar som avses i klausul 5.1. Regeringen ansluter sigdärmed till bedömningen att inte heller skollagen bör ändras med anledning avdirektivet.Sammanfattningsvis konstaterar regeringen att anställningsskyddslagens och andra författningars begränsningsregler i kombination med rättspraxis och denfackliga medverkan när kollektivavtal träffas, begränsar det möjliga utrymmetför olika typer av tidsbegränsade anställningar i olika situationer. Därmed ärockså riskerna för missbruk begränsade. Detta hindrar inte att det av andra skäl kan finnas skäl att se över reglerna. I anslutning till påpekanden frånremissinstanserna kan framhållas att diskussionen inte bör begränsas till endast frågan om gällande bestämmelser uppfyller direktivens krav eller inte. En fråga som också skall besvaras är om skyddet mot missbruk av tidsbegränsadeanställningar är effektivt i den meningen att det verkligen motverkar missbruk i den utsträckning som oavsett EG-rättens krav är önskvärd. I sammanhanget villregeringen fästa uppmärksamheten på det särskilda utredningsuppdrag somregeringen lämnat () . I uppdraget ingår attALI skall kartlägga och belysa konsekvenserna av utvecklingen med en ökad andeltidsbegränsade anställningar. I uppdraget ingår även att bedöma om det ärmöjligt att minska skillnaderna i anställningstrygghet och anställningsvillkormellan tillsvidareanställningar och tidsbegränsade anställningar. Regeringenvill avvakta institutets slutsatser och eventuella förslag innan nya insatser på området övervägs ytterligare. Därmed föranleder inte klausul 5.1 i ramavtaletom visstidsarbete några åtgärder.Rätt till information om anställningstillfällenKlausul 6.1 i ramavtalet för visstidsanställda anger att arbetsgivaren skallinformera visstidsanställda om lediga tjänster i företaget eller påarbetsplatsen för att garantera att dessa arbetstagare har samma möjlighet somandra arbetstagare att få en tillsvidareanställning. Informationen kan enligtklausulen tillkännages genom ett allmänt anslag på lämplig plats i företageteller på arbetsplatsen.I promemorian framhålls att det i vissa kollektivavtal finns bestämmelser ominformation som motsvarar innehållet i direktivets klausul 6. Vidare hänvisastill att svensk lagstiftning innehåller regler som på olika sätt säkerställeratt anställda får information om lediga anställningar, t.ex. medbestämmandelagen och anställningsförordningen (1999:373). Enligt 6 § anställningsförordningenskall den myndighet som avser att anställa en arbetstagare på något lämpligtsätt informera om detta så att de som är intresserade av anställningen kananmäla det till myndigheten inom . I promemorian konstateras vidareatt det inte framkommit att det finns författnings- eller avtalsbestämmelser som medför att visstidsanställda har sämre möjlighet än tillsvidareanställda att få tillgång till information om lediga anställningar. Med utgångspunkt i attklausulens ändamål får anses vara uppfyllt - att visstidsanställda skall hasamma möjlighet som andra att få en tillsvidareanställning - är därförbedömningen i promemorian att åtgärder inte behövs för att direktivets kravskall anses uppfyllda.Flera remissinstanser har invänt mot den bedömningen och även regeringen gör enannan bedömning än den som kommer till uttryck i promemorian. angeren direkt handlingsregel. Arbetsgivaren skall informera visstidsanställda omlediga anställningstillfällen. Som bl.a. LO och pekat på finns det i inte någon förpliktelse som motsvarar den handlingsplikten och som gäller helaarbetsmarknaden. Regeringen delar därför uppfattningen att det är lämpligt attåtgärder vidtas när det gäller information om lediga anställningstillfällen. Den närmare utformningen av en sådan åtgärd kräver ytterligare överväganden än desom finns redovisade i promemorian. Här uppkommer bl.a. frågor om på vilket sätt arbetsgivaren skall lämna informationen och vad som skall gälla i fall enarbetsgivare underlåter att lämna information. Regeringen lämnar med hänsyn till det som sagts inte nu något förslag till lagstiftning i den här delen.Klausuler utan självständigt bindande verkanI promemorian sägs att flera klausuler i ramavtalen uttrycker önskemål elleruppmaningar som medlemsstaterna och arbetsmarknadens parter bör verka för attuppnå. Förslagen i promemorian utgår från att dessa klausuler har betydelse iförsta hand för tolkning av och för att ge det principiella och praktiskasammanhanget åt de klausuler som har en självständig betydelse.Däremot anses de inte uppställa krav som har omedelbar betydelse för frågan omSverige måste vidta lagstiftningsåtgärder för att direktiven skall ansesgenomförda.De klausuler som avses är följande. * klausul 5.1 i ramavtalet om deltidsarbete som anger att medlemsstaterna ocharbetsmarknadens parter bör undersöka om det finns hinder mot deltidsarbete ochi princip undanröja dessa,* klausul 5.2 i ramavtalet om visstidsarbete som anger att en medlemsstatoch/eller arbetsmarknadens parter under vissa förutsättningar kan fastställa när visstidsanställningar skall betraktas som "på varandra följande" eller somtillsvidareanställningar,* klausul 6.1-4 och 6.6. i ramavtalet om deltidsarbete respektive 8.1-4 och 8.6i ramavtalet om visstidsarbete som anger genomförandebestämmelser; däribland att bestämmelser som är mer förmånliga för arbetstagarna än de som föreskrivs iramavtalen är tillåtna, att den allmänna skyddsnivån för arbetstagare inom deområden som berörs av ramavtalen inte får sänkas när direktivet genomförs, samtatt arbetsmarknadens parter har rätt att ingå avtal som anpassar och/ellerkompletterar bestämmelserna i ramavtalen,* klausul 6.2 i ramavtalet om visstidsarbete som anger att arbetsgivare imöjligaste mån bör underlätta för visstidsanställda att få tillgång till lämplig fortbildning,* klausul 7.3 i ramavtalet om visstidsarbete som anger att arbetsgivare imöjligaste mån bör ta i beaktande att lämna information om visstidsarbete tillfackliga organisationer.Regeringen konstaterar att remissinstanserna i huvudsak delar den bedömning somgjorts i promemorian. Mot bakgrund av gällande regelverk och de initiativ sompåbörjats eller förbereds anser inte heller regeringen att de klausuler som nunämnts kräver åtgärder för att genomföras i svensk rätt.Det faktum att särskilda åtgärder för genomförande inte behövs när det gällerdessa klausuler innebär dock inte att de saknar betydelse. Det gäller inte minst de som tar sikte på arbetsmarknadsparternas rätt att ingå avtal som anpassaroch/eller kompletterar bestämmelserna i ramavtalen. I många fall är sådannärmare anpassning till branschförhållanden eller dylikt både önskvärd ochnödvändig. Regeringens utgångspunkt är att kollektivavtal är väl lämpade somredskap för att nå en lämplig avvägning mellan flexibilitet och trygghet iarbetslivet. Som TCO påpekat har kombinationen av kollektivavtal ochlagstiftning långsiktig betydelse för den svenska arbetsmarknadsmodellen. Detfinns anledning att betona värdet av kollektivavtal, i synnerhet i ettsammanhang som det nu aktuella där parterna både initierat rättsakterna i frågaoch i själva direktiven getts en framträdande roll när det gäller avtalensgenomförande och tillämpning (jfr allmänna övervägandena 8 i ramavtalet omdeltidsarbete och 12 i ramavtalet om visstidsarbete).Klausul 6.2 i ramavtalet om visstidsarbete tar sikte på arbetstagaresmöjligheter till lämplig fortbildning. Regeringen vill understryka att sådankompetensutveckling kan vara av avgörande vikt för den enskildesmöjligheter att övergå till en tillsvidareanställning eller att gå upp iarbetstid. Detta är därmed en viktig aspekt, vilket också uppmärksammas i detuppdrag angående åtgärder för att minska den ofrivilliga deltidsarbetslöshetensom regeringen lämnat (jfr avsnitt 6). En viktig delav uppdraget gäller utbildning av deltidsarbetslösa. Medel har avsatts tillbl.a. sådan kompetensutveckling och regeringen följer noga frågan.Det finns i detta sammanhang också anledning att särskilt nämna några avramavtalens s.k. genomförandebestämmelser. Att bestämmelser som är merförmånliga för arbetstagarna än de som föreskrivs i ramavtalen är tillåtna, ochatt den allmänna skyddsnivån för arbetstagare inom det område som berörs avramavtalen inte får sänkas när direktivet genomförs, är en självklarutgångspunkt för regeringens förslag till ny lag om diskriminering avdeltidsarbetande arbetstagare och arbetstagare med tidsbegränsad anställning.9 IkraftträdandeLagförslagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2002.10 konvention om deltidsarbeteRegeringens förslag: godkänner konvention (nr 175) omdeltidsarbete.Promemorians förslag: I promemorian diskuteras frågan om tillträde tillkonventionen men inget förslag lämnas.Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har yttrat sig i denna del. DOmenar att regeringen skall ta upp frågan om de skäl som tidigare åberopats mottillträde kvarstår. LO och anser att kan och börratificera konventionen.Skälen för regeringens bedömning: är medlem av (). beslutande församling - - antog konventionen (nr 175) och rekommendationen (nr 182) om deltidsarbete. informerades om de båda instrumenten i maj1996 (skr. 1995/96:158). har inte ratificerat konventionen.Konventionens innehållI konventionen erinras inledningsvis om vissa tidigare generella ILO-instrumentav särskild betydelse för deltidsarbetande. Två mål preciseras, dels främjandetav en sysselsättningspolitik som beaktar deltidsarbetets roll, dels bättrearbetsvillkor för de deltidsarbetande.Konventionens operativa del omfattar elva artiklar. I artikel 2 framhålls attkonventionen inte påverkar mer gynnsamma bestämmelser tillämpliga pådeltidsarbetande enligt andra . Konventionen omfattar alladeltidsarbetande, dvs. alla anställda vilkas normala arbetstid är kortare än den för jämförbara heltidsarbetande. En utförlig definition av finns i artikel 1.Den står i huvudsak i överensstämmelse med deltidsdirektivets definition. Enmedlemsstat kan dock enligt artikel 3, efter överläggningar med arbetsmarknadens parter, undanta vissa kategorier av arbetstagare eller arbetsplatser frånkonventionens tillämpningsområde. Regeringen skall då i detillämpningsrapporter, som den är skyldig att lämna till följd av enratifikation, ange dessa undantag samt uppge skälen för dem.Åtgärder skall vidtas för att garantera de deltidsarbetande samma skydd somheltidsarbetande med avseende på organisations- och förhandlingsrätt,arbetarskydd och diskriminering i anställningen (artikel 4). Åtgärder förenligamed nationell lagstiftning och praxis skall vidtas för att säkerställa attdeltidsarbetande inte enbart för att de arbetar deltid får en grundlön som ärlägre än grundlönen för jämförbara heltidsarbetande (artikel 5). De lagstadgadesociala trygghetssystemen skall anpassas så att deltidsarbetande åtnjuterlikvärdiga villkor med de heltidsarbetande (artikel 6). Deras villkorbeträffande skydd vid havandeskap och barnsbörd, anställningens upphörande,betald semester samt ledighet på grund av sjukdom skall motsvara dem förjämförbara heltidsanställda (artikel 7). Deltidsarbetande vilkas arbetstid eller inkomster understiger specificerade tröskelnivåer kan med vissa förbehållundantas från tillämpningen av konventionens artiklar 6 och 7. Eventuellaundantag skall anges i regeringens tillämpningsrapporter till ILO.Konventionen förutser åtgärder för att underlätta möjligheterna till produktivtoch fritt valt deltidsarbete, som tillgodoser behoven hos både arbetsgivare ocharbetstagare. Övergång från heltids- till deltidsarbete eller vice versa skallske frivilligt. Slutligen fastslås att konventionens bestämmelser skalltillämpas genom lagstiftning eller kollektivavtal i enlighet med nationellpraxis.Regeringens övervägandenSom nämnts har inte tillträtt konventionen. Vid frågans behandling var regeringens bedömning att inte borde tillträda konventionen.Regeringen uttalade att den delade den grundsyn som kommer till uttryck ikonventionen, nämligen att deltidsanställda bör omfattas av samma skydd,förmåner och utvecklingsmöjligheter som heltidsanställda. Regeringen pekadevidare på det faktum att inte någon av remissinstanserna hade påtalat någotformellt ratifikationshinder inom sitt ansvarsområde och att de tröskelnivåersom förekommer beträffande vissa lagstadgade sociala förmåner var förenliga medkonventionens krav. I sammanhanget framhölls också att konventionens artikel 8möjliggör undantag i sådana fall. Regeringen ansåg emellertid att inteuppfyllde konventionens bestämmelser om att alla deltidsarbetande skallgaranteras en grundlön som inte är lägre än för jämförbara heltidsarbetande.Anledningen var att frågor som gäller löner och ekonomiska förmåner äröverlämnade åt arbetsmarknadens parter att avtala om. Eftersom kollektivavtaleninte täcker hela arbetsmarknaden och då konventionen omfattar samtligadeltidsarbetande ansåg regeringen att konventionen inte borde ratificeras.I dag ställer sig saken annorlunda. Såsom anfördes skrivelse ärfrågor som gäller löner och ekonomiska förmåner överlämnade åt parterna påarbetsmarknaden att avtala om. Det är regeringens mening att denna ordning skall fortsätta att gälla. Men i och med den lag om förbud mot diskriminering avdeltidsarbetande arbetstagare och arbetstagare med tidsbegränsade anställningarsom nu föreslås, får det anses att eventuella hinder mot ratifikation somtidigare funnits är undanröjda. Den nya lagen får anses innebära attdeltidsarbetande garanteras en grundlön som inte är lägre än för jämförbaraheltidsarbetande. När det gäller övriga delarna av konventionen kvarstårregeringens bedömning från behandlingen , nämligen att inga hinder motratifikation finns.Sammanfattningsvis gör regeringen den bedömningen att kan leva upp tillde krav som anges i konventionen. kan och bör därför ratificera den.11 KonsekvenserEkonomiska konsekvenser m.m.Alla åtgärder som minskar diskriminering skapar bättre förutsättningar för ökadtillväxt . Förslaget bedöms inte komma att innebära belastningar påsamhällsekonomin eller statsfinanserna.I enlighet med vad och påpekat kanförslaget få ekonomiska konsekvenser för den kommunala sektorn. Detsamma gällerandra arbetsgivare vars avtal kan komma att omförhandlas eller vars tillämpningav löne- eller andra anställningsvillkor kan bli prövade i domstol. Förarbetsgivare generellt väntas dock förslaget normalt inte medföra ett ökat behov av nyanställningar för t.ex. administration. Det förväntas inte heller ettbehov av investeringar eller att andra kostnader uppstår som reellt påverkarföretags produktionsmöjligheter eller likviditet eller konkurrensförhållanden.Enligt skall vidare den s.k.finansieringsprincipen tillämpas. Innebörden av den del avfinansieringsprincipen som är aktuell kan beskrivas som att kommuner ochlandsting inte skall åläggas nya uppgifter utan att de får möjlighetatt finansiera dessa med annat än höjda skatter. Principen omfattar intestatliga åtgärder som inte direkt tar sikte på, men ändå får ekonomiska effekter för kommuner och landsting (jfr prop. 1993/94:150, bil. 7, bet. 1993/94:FiU19,rskr. 1993/94:442). Den skall i enlighet därmed inte tillämpas på det nuaktuella förslaget som inte tar sikte på just den kommunala sektorn utanomfattar alla arbetsgivare.Förslaget väntas inte ha miljökonsekvenser.JämställdhetskonsekvenserLagförslaget är könsneutralt utformat och förbudet mot diskriminering gällerlika för kvinnor och män. Deltidsarbete är dock vanligare bland kvinnor än bland män och det är också vanligt att kvinnor har tidsbegränsade anställningar.Eftersom villkoren för deltidsarbetande och arbetstagare med tidsbegränsadanställning typiskt sett stärks, kan den nya lagen därmed antas bidra till attkvinnors ställning på arbetsmarknaden stärks.Närmare om effekter för små företags villkorI avsnitt 7.1 har regeringen redovisat sin rättsliga bedömning att det ärnödvändigt att vidta åtgärder för att genomföra de två direktiven. hargenom medlemskapet i EU förbundit sig att genomföra de direktiv som antas avgemenskapen. Att inte alls vidta någon åtgärd för att genomföra de tvåEG-direktiv som är aktuella är i praktiken otänkbart; det skulle stå i stridmed åtaganden och kunna få konsekvenser i form av bl.a.skadeståndsskyldighet gentemot EU.Direktiven kan i princip genomföras på olika sätt. Som redovisats i avsnitt 7.1är lagstiftning den enda möjliga metod som står till buds. Detta är skälet tillatt regeringen nu föreslår en ny lag mot diskriminering av deltidsarbetandearbetstagare och arbetstagare med tidsbegränsad anställning när det gälleranställningsvillkor. Syftet med lagen är att tillhandahålla ett skydd motdiskriminering och att uppfylla EG-rättens krav på skydd mot diskriminering.Den nya lagen gäller alla arbetsgivare - både små och stora privata företag ochverksamheter inom den offentliga sektorn. För många arbetsgivare är viktigaanställningsvillkor givna i den meningen att de framgår av kollektivavtal somingås av den organisation som arbetsgivaren är medlem i. Anpassningen till dennya lagen kommer att ske i huvudsak genom att avtalen anpassas i den månparterna bedömer att det behövs. I den meningen innebär den nya lagen inte attföretagen måste vidta administrativa, praktiska eller andra åtgärder för attanpassa sig till den nya lagen. Detta gäller även små företag. Men allaarbetsgivare är inte bundna av kollektivavtal. På de företag som inte tillämparkollektivavtal - och som inte heller kan få råd och stöd av sin organisation -kommer det att i större utsträckning än tidigare krävas egna initiativ när detgäller att själva ta ställning till vilka anställningsvillkor som kan varatillåtna respektive kan komma att stå i strid med den nya lagen. Detta innebärtypiskt sett tidsåtgång och indirekt kostnader. Det går inte att uppskattastorleken av tidsåtgång och kostnader, varken för en enskild arbetsgivare ellerför alla arbetsgivare i landet sedda tillsammans. Ett skäl till det är att detsaknas statistik eller andra uppgifter som visar om det är vanligt förekommandeatt deltidsarbetande eller arbetstagare med tidsbegränsad anställningdiskrimineras. Den genomgång av kollektivavtal som omnämns i avsnitt 5.2, ochvad som är känt om pågående avtalsförhandlingar, tyder dock på attarbetsmarknadens parter är väl medvetna om behovet av att frågan beaktas noga.Regeringen bedömer att de som ingår nya kollektivavtal fäster stor vikt vid attavtalens villkor inte skall stå i strid med lagen.Den arbetsgivare som inte alls tillämpar diskriminerandeanställningsvillkor behöver inte lägga om sina rutiner. I det fallet innebärlagen inte ökade kostnader. Den arbetsgivare som däremot inteupprätthållit den skyddsnivå som lagen föreskriver blir tvingad att anpassa sigtill det nya rättsläget. Den arbetsgivaren kan dessutom drabbas av kostnader och administrativt merarbete om han eller hon blir fälld för diskriminering idomstol eller i en förlikning åtar sig att ersätta en arbetstagares skada. Detfinns dock inte grund för att anta att små företag i större utsträckning änstörre tillämpar anställningsvillkor som är diskriminerande.Lagen innehåller inte krav på särskild administration såsom vissa formellarutiner, uppgiftsskyldighet eller liknande. Det får dock antas att mindreföretag ofta har mindre administrativa resurser än större företag. I denmeningen innebär i princip alla lagstiftnings- eller liknande initiativ enrelativt sett större belastning på den vars administrativa resurser är knappa.Det får dock bedömas att den nya lagens krav för de flesta arbetsgivare inteinnebär sådana krav på förändringar att det blir nödvändigt att nyanställapersonal eller att anlita utomstående expertis för att kunna förstå och tillämpa reglerna. Om en tvist leder till rättegång innebär kostnaderna för denna enproportionellt högre belastning för små företag.Lagen innebär inte krav på investeringar och kan inte antas påverkaproduktionsmöjligheter eller liknande.Den nya lagen kan inte bedömas påverka små företag negativt i förhållande tillstörre företag. Lagen är neutral i förhållande till arbetsgivarens storlek. Deninnehåller inga "trösklar" eller gränsvärden eller avgiftsnivåer som kan verkasom tillväxthinder, t.ex. att olika bestämmelser träder i tillämpning vid visstantal anställda. Över huvud taget innebär inte lagen att små företag missgynnaseller att större företag ges fördelar.De nya reglernas efterlevnad kontrolleras av de fackliga organisationerna och av de enskilda arbetstagarna. Dessa har rätt att i domstol utkräva att lagensskyddsnivå upprätthålls. Detta är den modell för tillsyn som regelmässigtanvänds i det svenska arbetsrättsliga systemet, jfr t.ex. lagarna omanställningsskydd och medbestämmande. Systemet får sägas vara effektivt - ingettalar för att mindre seriösa företag som inte fullt ut följer lagarna viabrister i övervakningen skulle kunna tillskansa sig orättmätigakonkurrensfördelar.Lagens tidpunkt för ikraftträdande är styrt av EG-direktivens krav pågenomförande . Det finns därmed inte möjlighet att ge företagen tid för inlärning, utbildning eller annan anpassning.Information om de nya reglerna sker på de sätt som är sedvanligt när det gällerny nationell lagstiftning. Till detta kommer att diskussion och debatt om de nya reglerna förts och alltjämt pågår inom arbetsgivar- ocharbetstagarorganisationerna och i t.ex. arbetsrättsliga branschtidningar. Inteminst med tanke på att initiativen till de två EG-direktiven kommer frånarbetsmarknadens parter, kan det med all sannolikhet förutses att dessa även ifortsättningen kommer att noga uppmärksamma medlemmarna på de nya reglerna.Regeringen har i lagstiftningsärendet samrått med arbetsmarknadens parter. Somframgått i avsnitt 3 har det som ett led i beredningen av ärendet somgenomförande hållits samrådsmöten med representanter för parterna (jfr ocksåförteckningen över remissinstanser, bilaga 6. ).Det kan nämnas att i ramavtalen under avsnittet allmänna överväganden framhållsatt avtalen tar hänsyn till behovet av att undvika förpliktelser som kanmotverka etablering och utveckling av små och medelstora företag. Lagen harutformats med detta i beaktande.12 Författningskommentar12.1 Förslaget till lag om förbud mot diskriminering av deltidsarbetandearbetstagare och arbetstagare med tidsbegränsad anställningLagens ändamål1 §I paragrafen anges lagens ändamål - att motverka diskriminering avdeltidsarbetande arbetstagare och arbetstagare med tidsbegränsad anställning när det gäller löne- och andra anställningsvillkor. Ändamålet och regeringensutgångspunkter har behandlats i avsnitt 6 och bl.a. avsnitten 7.1 och 7.2.Vad som menas med diskriminering och deltidsarbetande arbetstagare ocharbetstagare med tidsbegränsad anställning behandlas i de följandebestämmelserna.Definition2 §I denna bestämmelse definieras vad som menas med deltidsarbetande arbetstagare.Med deltidsarbetande arbetstagare avses en arbetstagare vars normala arbetstidunder eller en annan period kortare än understiger den normalaarbetstiden för en jämförbar arbetstagare som enligt avtal eller lag ansesarbeta heltid.Definitionen har behandlats i avsnitt 7.3.Vem som är att anse som deltidsarbetande kan fastslås först efter en jämförelsemed en annan person, en jämförbar heltidsarbetande. Avgörande för jämförelsen är "den normala arbetstiden" .