prop · GP03107 · 2002-03-13 00:00:00 — Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att samma synsätt bör anläggas på grupptalan enligt avseende skadestånd som på förslaget i övrigt. Enligt i finns inget att erinra mot förslaget beträffande skadeståndstalan. När det gäller enskild grupptalan har framhållit att det praktiska behovet inte kan vara särskilt stort för en sådan talan. En miljöstörning drabbar ofta berörda fastigheter olika, vilket enligt tingsrätten kan leda till att skadeorsaken och orsakssambandet inte kan bedömas lika beträffande olika fastigheter. menar att det inte finns skäl av nämnvärd tyngd som talar för att det på området finns behov av regler om grupprättegång. Tingsrätten har anfört att det finns vissa begräns- ningsregler, som t.ex. att ren förmögenhetsskada endast ersätts om den är av någon betydelse. Också har ifrågasatt behovet av grupptalan för miljöskador. Skälen för regeringens förslag: Utredningens förslag avsåg införan- det av en ny paragraf i miljöskadelagen (1986:225). Bestämmelserna i miljöskadelagen har sedermera inarbetats i (se 32 kap. 1 11 §§). Överföringen till var inte avsedd att innebära några förändringar av gällande rätt. Utredningens överväganden och förslag har alltså inte förlorat i aktualitet. En skillnad mellan miljöskadelagen och är dock att talan angående både skador på lös egendom och fast egendom numera förs vid samma forum, nämligen miljödomstol. Skadeståndsanspråk i anledning av miljöpåverkan skiljer sig till art och karaktär i huvudsak inte från andra former av skadestånd. Kravet på orsakssamband mellan skada och handling, avgränsningen för vilka skador som är ersättningsgilla och principerna för beräkning av skade- stånd är i stort inte annorlunda än på andra områden av skadestånds- rätten. En skillnad är emellertid att skadeståndsansvaret i princip är strikt, låt vara att det för dessa fall, som har påpekat, finns en toleranströskel för den skadeorsakande störningen. En annan skillnad är den bevislättnadsregel som finns i 32 kap. 3 § tredje stycket . Dessa skillnader talar dock inte emot grupprättegång för miljöskador, utan snarare för. Det strikta ansvaret och bevislättnaden torde i många fall underlätta förandet av en grupptalan. Också ersättningsreglernas funktioner är desamma inom miljörätten som allmänt. Skadeståndet tjänar som kompensation för den som lidit skada som risken att drabbas av skadeståndsskyldighet har en avskräckande effekt. I förarbetena till miljöskyddslagen uttalas t.ex. (NJA II 1969 s. 233): Emellertid äger här otvivelaktigt även ersättnings- reglerna sin stora betydelse i det att en företagare måste ta möjligheten av ersättningsanspråk i beräkning och därför kan föranledas att ändra eller jämka sina planer. Det finns inom miljörätten, liksom när det gäller konsumenträttsliga anspråk, flera omständigheter som leder till att alltför många inte erhåller den kompensation som de är berättigade till. Skadeståndsanspråk görs inte gällande i den omfattning som krävs för att ersättningsreglerna skall verka avskräckande i tillräckligt hög grad. Det strikta skadestånds- ansvaret, som kan sägas ge uttryck för den allmänna principen att det är förorenaren som betalar (Polluter Pays Principle), riskerar att i många fall få bara ett symbolvärde. Orsakerna till att skadelidande förhåller sig passiva är de som har behandlats ovan i kapitel 4, dvs. kostnadsfrågor, ett tidsödande och om- ständligt förfarande samt psykologiska, sociala och andra icke-rättsliga faktorer. Miljöskador är inte sällan mer svårutredda och ställer högre krav på teknisk och medicinsk sakkunskap än skador i allmänhet. 2001/02:107 Gränsen för när ett anspråk anses värt risken av en processförlust är därför sannolikt högre än vad som normalt gäller för enskilda personers rättsanspråk. Miljöstörningarna drabbar vidare ofta stora grupper. Skadornas storlek kan variera kraftigt beroende på avstånd från stör- ningskällan, känslighet för störningar osv. Alla skadeverkningar yttrar sig inte . Tidsförskjutningen mellan störningen och skadans upptäckt kan uppgå till , vilket försvårar utredningen av orsakssambandet. Omständigheter som dessa försvårar utredningen av miljöskador. Det är vid dessa förhållanden inte realistiskt att förvänta sig att åtgärder som underlättar för en skadelidande att göra sitt anspråk gällande är tillräckliga för att ersättningsreglerna skall få den av lagstiftaren eftersträvade effekten i samhället. Det finns därför skäl att införa regler om representativa processer för att underlätta genom- drivandet av skadeståndsanspråk. Talan om förbud eller försiktighetsmått Regeringens förslag: Talan om förbud mot fortsatt verksamhet eller försiktighetsmått enligt 32 kap. 12 § skall kunna föras som enskild grupptalan eller organisationstalan enligt lagen om grupp- Utredningens och promemorians förslag överensstämmer med Utredningen har dock även föreslagit en regel om förening av mål, vilken inte är aktuell efter införandet av , samt en bestämmelse om förfarandets art m.m. Remissinstanserna: har framhållit att förbuds- talan inte får föras mot någon som har tillstånd till verksamheten, vilket i praktiken leder till att endast typiskt sett mindre miljöfarliga verksam- heter kan bli föremål för förbudstalan osv. eller har funnit att det skulle finnas behov av regler om grupprättegång för förande av förbudstalan. i har ifrågasatt förslaget i den här delen. har anfört att det är bättre att förstärka tillsynsresurserna. Skälen för regeringens förslag: Enligt utredningens förslag skulle anspråk enligt dåvarande 34 § miljöskyddslagen (1969:387) kunna bli föremål för enskild grupptalan och organisationstalan. bestämmelse om förbudstalan m.m. är 32 kap. 12 § . omfattar ett vitt spektrum av verksamheter som är Dess regler skall tillämpas på allt från storskaliga immissioner som angår stora befolkningsgrupper till små störningar som berör endast några få närboende. Beträffande många av de situationer som faller under balkens tillämpningsområde framstår det som tämligen självklart att det allmänna i första hand bör ansvara för att regel- efterlevnaden är hög. I är detta, liksom tidigare i miljöskyddslagen, löst på så sätt att det för vissa verksamheter är föreskrivet tillståndsplikt. har inte möjlighet att föra talan om begränsningar av miljöfarlig verk- samhet som omfattas av tillstånd. I de fall prövning vid miljödomstol är tillåten kan dessutom den som bedriver den ifrågasatta verksamheten ansöka om tillstånd. Denna möjlighet står öppen även om verksamheten inte är tillståndspliktig. Miljödomstolen kan i ett sådant fall vilande- förklara förbudstalan eller förordna att den skall handläggas gemensamt med tillståndsfrågan (se prop. 1997/98:45, del 2, s. 234). Det bör framhållas att förbudstalan inte hindras av att verksamheten som sådan är klassad som tillståndspliktig eller anmälningspliktig med stöd av 9 kap. 6 § , dvs. finns uppräknad i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. För att förbuds- talan skall få föras räcker det med att konstatera att verksamheten bedrivits utan tillstånd samt att verksamheten faller inom definitionen av miljöfarlig verksamhet i 9 kap. 1 § . Flertalet av de anläggningar som är klassade som miljöfarlig verk- samhet fordrar inget tillstånd utan endast anmälan till den kommunala . För dessa verksamheter gäller vidare att den kommunala nämnden har ansvar för tillsynen över att miljö- balkens regler och föreskrifter eller beslut meddelade med stöd av balken efterlevs. Varken ekonomiska resurser eller tillgången på sakkunnig personal räcker till för att stat eller kommun, i alla lägen, ensamma skall kunna bevaka att regellydnaden upprätthålls. Det är viktigt att också enskilda och organisationer engageras att delta i arbetet för att nå allmänt omfattade miljöpolitiska mål. Ett steg i den riktningen är att etablerade miljöorganisationer givits rätt att överklaga vissa domar och beslut enligt . Det krävs dock ytterligare åtgärder för att enskilda och organisationer skall ha en reell möjlighet att verka vid sidan av det allmänna. Viktigt i det hänseendet är tillgången till effektiva sanktions- mekanismer. Bland dem framstår talan om förbud eller försiktighetsmått vid miljödomstol som en av de viktigaste. Utgångspunkten är således att talan om förbud eller försiktighetsmått skulle kunna vara ett värdefullt komplement till tillståndsprövning. Därmed är sagt att sådan talan inte skall ersätta prövningen. Förbudstalan har förekommit endast ett fåtal gånger. Det saknas dock inte exempel på betydelsefulla mål av det slaget (se t.ex. NJA 1994 s. 751). Orsakerna till det relativt låga antalet förbudsmål är enligt rege- ringens bedömning inte bara den betoning som getts tillståndsprövning och statlig och tillsynsverksamhet. Även här gäller samma hinder som annars för människors benägenhet att göra gällande rättsligt grundade anspråk, dvs. kostnadsskäl samt sociala, psykologiska och andra icke-rättsliga faktorer. Konsekvensen av det låga antalet processer är att de materiella tillåt- lighetsreglerna i (tidigare i miljöskyddslagen) inte slagit igenom i samhället med tillräcklig styrka. Dessa brister i medborgarnas och miljöns rättsskydd förstärks genom att tillsynsmyndigheterna inte har realistiska möjligheter att kontrollera och ingripa mot varje överträdelse av bestämmelser. När det gäller gruppanspråk som handläggs vid allmän domstol och talan om skadestånd vid miljödomstol har regeringen funnit att grupp- rättegång är den lämpligaste reformåtgärden för att öka medborgarnas rättsskydd. Regeringen gör samma bedömning i fråga om gruppanspråk som kan bli föremål för talan om förbud eller försiktighetsmått enligt Prop. 2001/02:107 . En representativ process har goda förutsättningar att bl.a. överkomma de hinder som kostnadsskäl och andra icke-rättsliga faktorer utgör för den enskilde att driva igenom ett rättmätigt krav på förbud eller skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått mot den som bedriver miljö- farlig verksamhet. Grupptalan ger också miljödomstolen bättre möjlig- heter att företa en bred intresseavvägning och därmed att i högre utsträckning beakta ändamålen bakom tillåtlighetsreglerna i . Grupptalan kan med andra ord skapa en bättre jämvikt mellan parterna och på så sätt bidra till ett bättre beslutsunderlag för domstolen. Regeringen föreslår därför att det skall vara möjligt att väcka enskild grupptalan och organisationstalan för att hävda enskilda anspråk enligt . Däremot finns det enligt regeringen inte behov av offentlig grupptalan om förbud eller försiktighetsmått. I den mån statliga eller kommunala myndigheter finner anledning att agera för enskilda männi- skors räkning bör detta kunna ske inom ramen för det administrativa kontroll- och tillsynssystemet. Utredningen har föreslagit att domstolen i förbudsmål skall ha ett eget utredningsansvar, motsvarande det som gäller vid tillståndsprövning. Motivet för detta är, enligt utredningen, att prövningen av ett förbud respektive ett tillstånd skall ske utifrån samma materiella tillåtlig- hetsregler. Dessa regler förutsätter en samlad och allsidig vägning av samtliga olägenheter mot den totala nyttan av den miljöfarliga verk- samheten. Eftersom utredningen fann det osäkert om en kärande kunde åberopa annans olägenhet till stöd för ett förbudsyrkande menade utredningen att det fanns en betydande risk för att domstolen inte ens vid grupptalan skulle ges möjlighet att grunda sitt avgörande på ett alltomfattande underlag. Som utredningen framhåller är det av stor vikt att domstolens prövning av en förbudstalan grundas på ett så allsidigt och alltomfattande underlag som möjligt. Det finns därför, som utredningen påpekar, skäl som talar för att domstolen i sådana mål bör ha ett eget utredningsansvar. En sådan reform kräver emellertid vidare överväganden. Införandet av regler om grupptalan kommer att ge väsentligt ökade möjligheter för domstolen att grunda sitt avgörande på ett tillräckligt underlag i de fall en förbudstalan rör ett större antal personer. Om erfarenheten visar att det trots detta kvarstår brister i de materiella tillåtlighetsreglernas genomslag finns det anledning att återkomma till frågan om rättens utredningsansvar. Regeringens förslag: Rätt att väcka organisationstalan skall tillkomma ideella föreningar som i enlighet med sina stadgar tillvaratar natur- skydds- eller miljöskyddsintressen samt sammanslutningar av vissa kate- gorier av yrkesutövare. Några särskilda villkor om verksamhetstid och medlemsantal ställs inte upp. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens, dock att utredningen föreslår att talerätt, enligt huvudregeln, skall förutsätta att organisationen har varit verksam under och ha lägst 1 000 medlemmar. Remissinstanserna: har anfört att organisationer i de övriga nordiska länderna har rätt att i varierande utsträckning föra talan om annat än sina egna intressen och att det från dessa länder kan finnas lämpliga förebilder att hämta. Tingsrätten har dock också påpekat att miljöorganisationer redan har möjlighet att agera ombud i miljöprocesser och att föra talan efter förvärv av miljörättsliga ersättningsanspråk. Rätten att väcka talan i miljömål bör enligt utökas till villaägareföreningar och samfällighetsföreningar för boende. Det angivna kravet för att få väcka organisationstalan är enligt tingsrätten för strängt, eftersom nästan alla lokala organisationer skulle ha svårt att klara kravet på 1 000 medlemmar. Stiftelsen har anfört att utredningens förslag om begränsningar av talerätten är stötande. Man har gjort gällande att också ideella stiftelser borde omfattas av talerätten. Stiftelsen har här vänt sig mot att branschsammanslutningar inom jord- och skogsbruksnäringen föreslås få talerätt trots att jord- och skogs- näringen svarar för en avsevärd miljöförstöring. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: och ifråga- sätter förslaget att avstå från begränsningar i organisationernas talerätt när det gäller ålder och medlemsantal. har haft invändningar mot förslaget om miljöorganisationers talerätt. , och Föreningen menar att organisationernas talerätt enligt och lagen om grupprättegång bör samordnas och få en enhetlig reglering. Enligt är det därmed inte sagt att kriterier är de som bör gälla. Verket har vidare anfört att man välkomnar förslaget om grupptalan eftersom det ligger i linje med tanken bakom den s.k. Århuskonventionen, dvs. att öka den formella och praktiska möjligheten för allmänheten att föra talan mot beslut, handling och underlåtenhet. Stiftelsen vidhåller sin kritik. Skälen för regeringens förslag: Enskild grupptalan, organisations- talan i konsumenttvister och offentlig grupptalan diskuteras i avsnitt 5.2.4. I detta avsnitt behandlar regeringen talerätten i mål enligt 32 kap. för organisationer och sammanslutningar av yrkesutövare. Enligt 16 kap. 13 § får domar om tillstånd, godkännande och dispens överklagas av en ideell förening som enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata natur- eller miljöskyddsintressen. Rätten att överklaga förutsätter att organisationen har varit verksam i under och att den har lägst 2 000 medlemmar. Kriterierna för klagorätten är hämtade från betänkande, dock att kravet på antal medlemmar är strängare i (se SOU 1994:151, del B, s. 109113 och prop. 1997/98:45, del 1, s. 489 f.). Både de skäl som utredningen har anfört för att begränsa talerätten (se avsnitt 5.2.4) och värdet av en enhetlig reglering av organisationers tale- rätt i talar för att de i 16 kap. 13 § uppställda villkoren rörande verksamhetstid och medlemsantal skall gälla också vid en organisationstalan enligt 32 kap. . De särskilda förutsättningarna innebär dock en kraftig begränsning av antalet taleberättigade organisationer. Det finns därför en påtaglig risk att miljöorganisationernas starka intresse och djupa engagemang i miljö- frågor inte tas tillvara i önskvärd utsträckning. Till bilden hör att inget tyder på att klagorätten enligt missbrukats på det sätt som befarades av vissa remissinstanser (jfr prop. 1997/98:45, del 1, s. 486 ff.). Såvitt bekant förekommer inte missbruk i chikanöst syfte eller för annat otillbörligt ändamål av organisationernas talerätt heller på t.ex. marknadsrättens område. Som framhålls i avsnitt 5.2.4 är en grupprättegång kringgärdad av särskilda processhinder. Bland annat krävs att käranden bedöms vara lämplig att ta till vara gruppmedlemmarnas rätt i målet. För att ett anspråk skall omfattas av grupptalan krävs vidare att anspråkshavaren anmäler till domstolen att han eller hon vill ingå i gruppen. En annan betydelsefull skillnad mellan t.ex. ett överklagande av en tillståndsdom och ett skadeståndsmål enligt 32 kap. är det ansvar för rättegångskostnader som är förknippat med den sistnämnda talan. Det finns vidare skäl att peka på den internationella utvecklingen när det gäller organisationers talerätt på miljöområdet. I många länder har intresseorganisationer rätt att, under olika förutsättningar, föra talan i miljömål, utan krav på att ha drabbats i egenskap av markägare eller liknande (se t.ex. , JT 1999-2000 s. 15 ff. och , Talerätt i miljömål, s. 473 ff.). är, som har påpekat, ett närliggande exempel på det. Som framhåller har den s.k. Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande vid beslutsfattande och tillgång till rättslig prövning i frågor avseende miljön trätt i kraft. undertecknade konven- tionen . Mot den här tecknade bakgrunden är det inte heller på miljörättens område nödvändigt att för talerätt i en grupprättegång ställa upp särskilda villkor om organisationers verksamhetsålder och medlemsantal. En konsekvens av det sagda blir alltså att regleringen av organisationernas talerätt i respektive lagen om grupprättegång kommer att skilja sig åt. Som bl.a. framhåller finns det ett värde i en enhetlig reglering. Det kan därför finnas anledning att återkomma till talerättens reglering i . Utvecklingen på området får följas noggrant. När det gäller talerätten för sammanslutningar av yrkesutövare kan det konstateras att miljöstörningar på flera sätt kan påverka villkoren för olika grupper. Det gäller inte bara yrkesfiskarna, utan också de som har sin näring inom skogsbruks- och jordbruksområdet. Också rennäringen bör komma i fråga. Däremot saknas det skäl att ge talerätt till andra rena intresseorganisationer än dem som företräder dessa kategorier av yrkesutövare. Det bör dock inte utesluts att det framöver kan uppkomma behov av att utvidga talerätten till andra yrkesgrupper. Regeringens bedömning: Nya regler om grupprättegång på jämställd- hetsområdet bör inte läggas fram . Utredningens förslag: Utredningen föreslår att det införs en möjlighet att föra enskild och offentlig grupptalan enligt jämställdhetslagen (1991:433). Remissinstanserna: Av remissinstanserna har t.ex. libe- ralernas kvinnoförbund, , de Grönas kvinnoutskott och tillstyrkt förslaget. (JämO) tillstyrkte utred- ningens förslag om offentlig grupptalan, men menade att det inte fanns behov av enskild grupptalan på området. Ett flertal remissinstanser har avstyrkt förslaget med hänvisning till bl.a. att det skulle få allvarliga konsekvenser för förhandlingssystemet på arbetsmarknaden. Till dem hör , Företagarnas Riks- organisation, , , , och . Arbetsgivar- verket menar vidare att införande av grupprättegång bör föregås av en noggrann utredning inom det arbetsrättsliga området i sin helhet. Verket har särskilt pekat på att den dåvarande lagen (1994:134) mot etnisk diskriminering var uppbyggd i stort sett på samma sätt som jämställd- hetslagen. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , Arbetsdomstolen, Akademikers (), Tjänstemännens Central- organisation (TCO) och () delar bedömningen i promemorian att inte nu föreslå nya regler om grupptalan på jämställd- hetsområdet. JämO däremot anser inte att det finns skäl att vänta med en reform. Enligt JämO kan grupptalan vara ett användbart medel för att minska framför allt sådan lönediskriminering som har samband med att kvinnors arbete generellt värderas lägre än mäns. När det gäller enskild grupptalan menar numera att varje ansträngning bör göras för att underlätta för individer att i domstol hävda sina mänskliga rättigheter. JämO föreslår vidare att samtliga arbetsrättsliga ombudsmän redan nu får möjlighet att föra grupptalan i diskrimineringsmål. Även Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) förordar talerätt för alla fyra s.k. tematiska ombudsmän. Skälen för regeringens bedömning: Det råder en allmän enighet om att kvinnor och män skall behandlas på ett jämställt sätt i arbetslivet. Detta innefattar bl.a. att de skall ha lika lön om de utför arbeten som är att betrakta som lika eller likvärdiga. Bred samstämmighet råder också om att det är väsentligt att uppnå detta mål. Denna uppfattning är inte unik för . Tvärtom är jämställdhet i arbetslivet även inter- nationellt en viktig angelägenhet. Lagstiftningen i har påverkats av utländska rättsuppfattningar, särskilt EG-rätten. Trots denna allmänna uppslutning kring de ändamål och syften som ligger bakom jämställdhetslagens regler om förbud mot könsdiskrimine- ring kan det konstateras att lagen inte har fått tillräckligt genomslag i Kvinnor och män behandlas på olika sätt, utan att det kan för- på saklig grund. Inte minst kvarstår det fortfarande tydliga osak- liga löneskillnader mellan arbetstagare av olika kön. Att det förekommer löne- och annan diskriminering i arbetslivet kan enligt regeringens bedömning endast i begränsad utsträckning förklaras med bristande materiell lagstiftning. Jämställdhetslagstiftningen har innehållit tydliga regler om vilka förfaranden som utgör otillåten könsdiskriminering. Man kan säga att vissa regler, bl.a. de om lönediskriminering, behöver fyllas ut och konkretiseras genom rätts- tillämpning för att rekvisiten skall framstå klara och entydiga. Så är emellertid förhållandet på många områden. Här kan pekas på den marknadsrättsliga lagstiftningen som anses fungera i stort tillfreds- ställande trots att har ålagts en närmast rätts- skapande funktion i förhållande till den skrivna materiella rätten. Och på jämställdhetsområdet kan EG-rätten och tolkning av fördrag, förordningar och direktiv nämnas som exempel på att även vaga och allmänt formulerade bestämmelser kan ges betydande genomslags- kraft. Anledningen till att det brister i jämställdheten i arbetslivet måste därför huvudsakligen sökas i andra faktorer än de materiella rätts- reglernas innehåll. En orsak till att förbudsreglerna inte har slagit igenom med full kraft kan antas vara att förbuden har gett upphov till processer endast i relativt få fall. Det brister med andra ord i regelsystemets kompensatoriska, handlingsdirigerande och prejudicerande funktioner. I detta sammanhang bör understrykas att det bästa sättet att eliminera osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män är genom frivilliga uppgörelser mellan arbetsmarknadens parter. Det måste dock här, liksom på de flesta andra områden i samhället, finnas realistiska möjligheter att tvångsvis driva igenom rättsenliga anspråk för att frivilliga lösningar skall komma till stånd i någon större omfattning. Man skall på detta område inte blunda för att särskilt arbetstagarorganisationer lätt kan hamna i svåra konfliktsituationer genom att olika medlemsgrupper ställs mot varandra. Det kan också vara svårt för en facklig organisation att i efterhand angripa ett kollektivavtal om löner som man själv varit med om att förhandla fram. En annan omständighet som ofta förs fram som en förklaring till den svaga processviljan är att handläggningen vid domstol är påfrestande för den enskilde arbetstagaren. Den som gör en anmälan om otillåten könsdiskriminering riskerar inte sällan trakasserier på arbetsplatsen. Risken för domstolsprövning saknas därmed som ett reellt incitament för att åstadkomma frivilliga överenskommelser.