prop · GP03129 · 2002-03-19 00:00:00 — I de kommuner som inte kan anvisa flyktingarna en bostad blir lösningen i de flesta fall osäkra andrahandskontrakt eller ingen fast bostad alls. Många fortsätter att bo inneboende hos släktingar och vänner. Därmed saknas en viktig grundförutsättning för introduktionen, nämligen ordnad bostad. När bostad skall ordnas för dem som bor på en flyktinganläggning sker en dialog mellan mottagande kommun, och i samband med att personen fått uppehållstillstånd och erhållit en kommunplats. Erfarenheterna i storstäderna och i andra större kommuner av tillfälliga boendelösningar är att såväl nyanlända flyktingar som värdfamiljer kan påverkas negativt. För flyktingarna kan introduktionen både försvåras och försenas och för barnen kan osäkerhet kring t.ex. skolgången uppstå. För dem som har sin familj kvar i hemlandet kan boendet i regel fortfarande fungera efter att uppehållstillstånd beviljats. När familjen kommer hit fungerar inte boendet längre. De som söker asyl och ordnar sitt boende på egen hand söker sig således till kommuner i storstadsområdena. Till kommuner i landet som har goda förutsättningar för introduktion och tillgång på bostäder Skr. 2001/02:129 kommer bara ett mindre antal flyktingar. Eftersom det är en mindre andel av de asylsökande som bor på konkurrerar kommunerna som har avtal om flyktingmottagande om dessa asylsökande när de får uppehållstillstånd. har och , som en försöksverk- samhet, fått möjlighet att ekonomiskt kompensera kommuner utanför storstäderna för att de på ett organiserat sätt skall ta emot flyktingar som först bosatt sig i storstäderna. Dessa flyktingar får information om andra kommuner som de kan bosätta sig i där det finns försörjningsmöjligheter och tillgång till bostäder. I har ca 200 personer som först bott där flyttat vidare till andra kommuner. Eftersom försöksverksamheten ännu inte pågått så länge går det inte att säkert säga något om effekterna. Erfarenheterna är positiva. Förutom de tre storstäderna ingår ytterligare ett antal kommuner i storstadsområdena med motsvarande problem i försöksverksamheten. Svenskundervisningen för invandrare (sfi) skall ge vuxna invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket och om det svenska samhäl- let. Språkutbildningen och samhällsinformationen inom sfi utgör därmed ett centralt inslag i introduktionen. Sfi är en skolform som en kommun skall erbjuda dem som saknar grundläggande kunskaper i svenska språ- ket det år de fyller . Undervisningen skall kunna påbörjas dock senast från det att den nyanlända invandraren folkbokförts i en kommun. Riktvärdet för undervisningens omfattning är 525 tim- mar. Av introduktionsverksamhet för nyanlända invandrare (2000:5) framgår att i av de 113 kommuner som deltog i undersökningen är väntetiden för att påbörja sfi högst . I drygt var tredje kommun är väntetiden högst en månad. De flesta kommunerna delar in deltagarna efter förkunskaper i svenska språket eller utbildningsbakgrund, men endast i ca en femtedel av kom- munerna har man utbildningsnivåer för högskole- och universitetsutbil- dade. Indelning efter t.ex. yrkesbakgrund sker sällan. Praktik i kombination med sfi förekommer mer sällan eller aldrig i mer än hälften av kommunerna. uppger av kommunerna i kartläggningen att de varvar sfi med praktik . revisorer har i rapporten och arbete (RR: 2000/01:3) granskat sfi-undervisningen. Revisorerna påpekar att en stor andel lärare saknar utbildning i svenska som andraspråk och att endast hälften av de studerande klarar sfi-betygsnivån. Av rapporten framgår att äldre stude- rande med kortare skolbakgrund klarar sfi sämre än andra och att män avslutar studierna med sfi-betyg i lägre utsträckning än kvinnor. Den språkliga bakgrunden spelar mindre roll för resultatet än ålder och ut- bildningsbakgrund. Revisorerna kritiserar för att en mer genomgripande analys Skr. 2001/02:129 och utvärdering av studieresultaten inom sfi inte gjorts, trots att dessa länge varit bristfälliga. borde i större omfattning ha bedrivit aktiv tillsyn mot bakgrund av de dåliga resultaten. Enligt revisorernas mening bör tydligare prioritera uppgiften att främja utveck- lingen av kvaliteten på svenskundervisningen för invandrare. I gransk- ningen återkommer några av de kritiska punkter som och bl.a. framfört; behovet av dels individu- alisering av sfi, dels kombination av svenskundervisning med relevant praktik, dels tidiga insatser från arbetsförmedlingen, dels en snabb vali- dering av betyg och yrkeskompetens. Studieresultat i sfi t.o.m. /2000 Studieresultat läsår 1999/2000 för deltagare (procentuell andel) som påbörjade studierna Av tabellen framgår bl.a. att av dem som påbörjade sina studier under något av de tre läsåren var det procentuellt fler som avbröt sina studier än som avslutade studierna med betygsnivå. Skäl till avbrotten är bl.a. ar- bete, andra studier, sjukdom eller barnledighet. I mer än hälften av fallen är orsaken till avbrottet inte känd eller registrerad. I propositionen om vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbild- ningen (prop. 2000/01:72) redovisade regeringen sin syn på svenskun- dervisningen för invandrare och förde fram förslag om förändringar i syfte att stärka verksamheten. Regeringen framhöll bl.a. att situationen inom sfi är bekymmersam. Bara var tredje deltagare når målen för sfi inom fem terminer. har knappt hälften av deltagarna nått denna nivå. Studieavbrott och avhopp är vanliga. Det är dessutom rimligt att anta, att det finns ett samband mellan föräldrars misslyckanden inom den grundläggande svenskundervisningen och de svårigheter deras barn senare möter i . En betydande del av de ungdomar som inte når målen i har annat modersmål än svenska. Språkets bety- delse för invandrarnas integration på arbetsmarknaden och i samhällsli- vet är uppenbar. Förslag i den nämnda propositionen ledde till ändringar av skollagen (1985:1100), som dels vidgade kommunernas ansvar för svenskunder- visning till alla invånare med behov av utbildningen, dels öppnade möjligheter för en större differentiering av utbildningen med hänsyn till deltagarnas förutsättningar och behov. fick i uppdrag att utarbeta förslag till nya kursplaner för sfi. De nya kursplanerna skall präglas av att deltagarnas bakgrund, förutsättningar och behov att lära sig tala och skriva svenska varierar starkt och att de därmed kan ha olika studiemål. Förslaget till nya kursplaner har redovisats. fick också i uppdrag att i samråd med och undersöka hur sfi för högutbildade invand- rare kan anordnas i högskolemiljö. Uppdraget skall redovisas senast den Skr. 2001/02:129 . I propositionen framhöll regeringen vidare att skolformens identitet behöver stärkas. Den särskilda professionalitet som krävs av lärarna inom sfi måste betonas. Betydelsen av ämnesteoretisk kompetens hos lärarna måste understrykas. Regeringen har givit i uppdrag att genomföra en satsning på kompetensutveckling för lärare i sfi och sär- skilda medel har anvisats för ändamålet (prop. 2000/2001:1, s. 124). I vuxenutbildningspropositionen föreslog regeringen också att Nationellt centrum för sfi och svenska som andra språk vid i skulle ges permanent form. Centret bör kunna spela en viktig roll när det gäller såväl att stärka svenskundervisningen för invandrare som undervisningen i svenska som andra språk i skolan. Förhållningssättet till sfi och till dem som är verksamma inom denna måste, enligt regeringens mening, präglas av den stora betydelse verk- samheten har för att förverkliga utbildningspolitiska, sysselsättningspoli- tiska och integrationspolitiska mål i det svenska samhället. Attityderna till verksamheten som sådan har betydelse för synen på deltagarna i denna. I den integrationspolitiska propositionen betonades behovet av mer indi- vidanpassad introduktion. Vidare pekade regeringen på bristande sam- ordning mellan huvudmännen för olika delar av introduktionen, och på ett behov av regional och interkommunal samverkan i olika delar av in- troduktionen. konstaterar i sin uppföljning av kommunernas introduktionsverksamhet att det finns behov av fortsatt utveckling och förbättring av introduktionsverksamheten. Av rapporten framgår att det är en majoritet av kommunerna som inte i tillräckligt hög grad erbjuder en individuellt anpassad introduktion och att det finns brister i samverkan mellan kommun, arbetsförmedling, sfi-anordnare och andra aktörer inom introduktionen. I nästan hälften av kommunerna fanns det inte någon möjlighet för nyanlända att få en individuell inriktning på introduktionsprogrammet. De 67 kommuner som anger att val kan göras mellan olika program kunde i genomsnitt erbjuda högst tre olika inriktningar. introduktion för analfabeter och grundskolebarn finns i merparten av kommunerna och för förskolebarn i nästan hälften av kommunerna. äldre, funktionshindrade och traumatiserade är det däremot sämre ställt. Bilden av den bristfälliga individualiseringen i introduktionen förstärks i till handläggare i kommunernas in- troduktionsverksamhet En uppföljning av introduktionen på individnivå I rapporten studerar verket tre olika personkategorier; a) personer med yrkeserfarenhet som vill arbeta i sitt yrke, b) personer med yrkeserfarenhet som inte vill arbeta i yrket samt c) personer utan yr- I analysen har hänsyn tagits till att personer som är sjuka Skr. 2001/02:129 eller har rehabiliteringsbehov inte direkt kan tillgodogöra sig en arbets- En person som har fått både adekvat ut- bildning och arbetsmarknadspraktik anses ha fått en individualiserad in- troduktion. Med de begränsningar och definitioner verket tillämpar i studien fram- går att i de tre grupperna varierar andelen som inte alls fått en individua- liserad introduktion mellan . Andelen är lägst bland dem som vill arbeta inom sitt tidigare yrkesområde och störst bland dem som saknar yrkeserfarenhet. Introduktionen tycks vara svårast att anpassa för den sistnämnda gruppen. Skillnaden mellan kvinnor och män i gruppen med yrkeserfarenhet som vill arbeta inom sitt yrke är närmast obefintlig när det gäller hel in- dividualisering medan männen är något överrepresenterade där graden av individualisering är delvis eller inte alls. I de två andra grupperna har verket studerat om det förekommit praktik och i båda grupperna har män i högre grad än kvinnor fått praktik. Av rapporten framgår att nästan alla introduktionsansvariga förvaltningar i kommunerna samarbetar med sfi-anordnare (som oftast är kommunens egen utbildningsverksamhet för vuxna). I av kommunerna sker ett samarbete med arbetsförmedlingen. Graden av samarbete med förmedlingen skiljer sig dock markant mellan kommunerna. I knappt hälften av kommunerna kan arbetsförmedlingen anses ha en acceptabel grad av deltagande i introduktionen, dvs. förmedlingen medverkar aktivt under hela introduktionsperioden inklusive kartläggningsfasen. Samverkan med andra aktörer liksom samarbete över kommungränser sker i liten utsträckning. Allra sämst är det med samarbete mellan när- ingsliv, arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer, men även frivilligor- ganisationer m.fl. deltar i introduktionen i för liten utsträckning. Bilden av arbetsförmedlingens medverkan kvarstår i verkets rapport om introduktionen på individnivå. Av den rapporten framgår också att arbetsförmedlingen för knappt var tionde person föreslagit en arbets- marknadsutbildning och ännu mer sällan en praktikplats. Bristerna som verket pekat på i kartläggningen kan också påverka hur man som ny i landet kan bli delaktig i samhällslivet och ha möjlighet att påverka sin egen situation. Detta förutsätter inte bara kunskaper i t.ex. språket. Det är också viktigt att man får tydlig information och kunskap om det svenska demokratiska systemet och dess grundläggande normer, liksom vilka möjligheter det finns att aktivt delta i och påverka demokratiska processer. Enligt en undersökning som genomfört är det svårt att inom ramen för ett intro- duktionsprogram förmedla kunskap om demokrati, samhällsorganisation, valsystemet etc., så att alla som deltar kan ta till sig och förstå detta. Även om den sammantagna bilden så här långt visar på brister, finns det givetvis exempel på insatser och initiativ som lett till goda resultat. redovisas kort tre aktiviteter där två har inriktningen yrkes- och arbets- relaterad svenskinlärning och det tredje fokuserar på barnens språkkun- skaper inför skolstarten. I genomförs ett rekryteringsprogram med sikte på arbete inom vård och omsorg. Tanken med programmet är att sysselsätta män- niskor redan innan de är klara med sfi. får de utveckla svenskkunskaperna och programmet ställer höga krav på Det skall finnas arbetsuppgifter för praktikanten och det måste finnas förutsättning för framtida jobb eller vikariat. deltog 38 personer i programmet och av dessa fick 25 arbete eller långa vikariat inom omsorgen. ungefär 100 flyktingar delta i programmet och prognosen är att ca 90 av dessa kommer att få varaktigt arbete . I sker en ny form av svenskundervisning som kallas Lärande i arbete. Tanken är att deltagarna först lär sig grundläggande svenska i skolan för att sedan varva teori med praktik. Svenskundervisningen är från början inriktad på deltagarnas yrke och tar upp fackuttryck samt regler inom yrket och på arbetsplatsen. Fyra olika yrkesområden har fram till mitten av 2001 haft tillräckligt många yrkesutbildade eller intresserade; byggbranschen, vårdsektorn, skola och media. Deltagarna har fått introduktionsersättning något över nivån för försörjningsstödet enligt socialtjänstlagen. Fyra av de tio som deltog i den första kursen hade året efter någon form av anställning inom I en kurs riktad till lärare har sex av tolv fått arbete. I har man i kommundelen noterat att barnen har allt sämre kunskaper i svenska när de skall börja skolan eftersom de nästan aldrig kommer i kontakt med språket före skolstart. funnits länge i området och erbjuds barn plats i dessa som en del av storstadssatsningen. språkomsorg och pågår . studier i svenska för mammor med barn i åldern . kommer till språkförskolan är detta det första mötet med den svenska Målet är att barnen skall kunna svenska när de börjar skolan och mammorna får möjlighet till kontakt med det svenska samhället via de vardagsanknutna språkstudierna. Efter införandet av lagen om introduktionsersättning har drygt 60 kommuner valt att använda sig av introduktionsersättning. Kommunerna bestämmer själva introduktionsersättningens storlek, ut- formning och regler. Antalet kommuner som utbetalar introduktionsersättning har sedan år.1998 ökat från 56 till 2000, vilket motsvarar ca hälften av de kommuner som har överenskommelse om flyktingmottagande. allt de större kommunerna har valt att införa introduktionsersättning. de flyktingar som tagits emot bor två tredjedelar kommuner som utbetalar introduktionsersättning. Av totalt utbetald eko- Skr. 2001/02:129 nomiskt bistånd (försörjningsstöd eller introduktionsersättning) till flyktingar svarar introduktionsersättningen för något mer än hälften. Merparten av de kommuner som använder sig av introduktionsersätt- ning har valt en ersättningsnivå som i varierande grad överstiger kom- munens norm för försörjningsstöd. Samstämmiga uppgifter visar att denna modell ökar motivationen hos deltagarna. Ersättningsformen sti- mulerar även till ett ekonomiskt ansvarstagande som mer överensstäm- mer med hur man handskas med en lön. Modellen ger även möjligheten att utbetalning av introduktionsersättningen sker vid någon annan enhet i kommunerna än . Drygt en tredjedel av kommunerna har utgått från för försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen och gör månadsvisa behovsprövningar som påminner om den prövning som görs vid ansökan om försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen. En del av dessa kommuner upplever inte någon större skillnad mellan introduktionsersättning och försörjningsstöd. Få kommuner har valt att låta andra invandrare än flyktingar omfattas av introduktionsprogram och introduktionsersättning. I vänder (rap- portserie 2001:04) har verket undersökt kommunernas kostnader för försörjningsstöd för de flyktingar m.fl. som mottagits . Studien visar att försörjningskostnaderna per flykting under mottagningsåret och de tre följande åren är den lägsta genomsnittliga kostnaden som uppmätts . Ett trendbrott har därmed skett beträffande försörjningskostnaderna per flykting. Den kraftiga förbättringen, jämfört med kostnader för de flyktingar som mottogs i kommunerna åren 1995 till 1996, visar på en total minskning med per flykting, (från ca 140 000 till ). Minskningen beror till på den gynnsamma åldersstrukturen (betydligt färre äldre) och till andra hälften på en förbättrad egenförsörjning. Förbättringen av flyktingarnas egenförsörjning sker i första hand i de kommuner som inte tillhör storstadsregionerna. Speciellt gynnsam är utvecklingen i industrikommuner samt i mindre och medelstora kommu- ner. 4.2.5Flyktingens tillfredsställelse med sin introduktion De flesta utvärderingar av introduktionen utgår från statistiska uppgifter, andel med godkänd sfi, utan förvärvsarbete etc. är de komplette- rade med enkäter eller intervjuer med tjänstemän som arbetar med intro- duktionen. Däremot är det sällan som de flyktingar som har genomgått introduktion i någon kommun kommer till tals. startade ett projekt vars övergripande syfte är att utarbeta förslag på ett nationellt uppföljningssystem som medger regelbundna uppföljningar av kommunernas insatser för nyan- lända invandrare. Två nyckelord för projektet är regelbundenhet och jäm- förbarhet. Tidigt inriktades projektet på att utveckla instrument för att mäta brukarnas inställning till den introduktion de deltagit i. bete anlitades () som använt Skr. 2001/02:129 en modell för att mäta kundnöjdhet som kallas nöjd-kund-index (NKI). har ett pilotprojekt genomförts där , och kommuner medverkat. Nöjd-Kund-Index en brukarorienterad undersökning (Integrationsver- kets rapportserie 2001:08, ). Det primära syftet med pro- jektet var att undersöka om NKI-modellen är möjlig att använda för att mäta brukarnas bedömning av introduktionen. Modellen är konstruerad både för att ta fram mått på hur nöjda eller missnöjda brukarna är med introduktionsperioden samt för att kunna tydliggöra de områden som bör prioriteras för att förbättra och utveckla introduktionen. Svenska och samhällskunskap bedöms av brukarna som centrala områden i introduktionen. Däremot verkar det som om nätverk och arbetsliv inte bedöms som viktiga vid bedömningen av introduktionens totala kvalitet. En av flera möjliga förklaringar till detta är att deltagarna kanske inte förväntar sig åtgärder under introduktionen som är direkt arbetslivsorienterade. I valideringssyfte intervjuades 12 av de 69 personer i som deltog i pilotstudien. Av intervjuerna framgår att över hälften av de in- tervjuade inte nämner arbetslivet på något sätt när frågor ställs om vad introduktionsperioden innebär, vad en bra sådan bör innehålla och vilket innehåll som är viktigast. Introduktionsplanen kan uppfattas inte ha nå- gon framträdande roll eftersom sju personer först inte förstår ordet intro- duktionsplan. Det är mycket tydligt att intervjupersonerna anser att man bör få kontakt med svenskar genast, nio av de intervjuade vill ha sådana kontakter . Hälften av de intervjuade anser att man bör få kontakt med föreningsliv och med arbetsplatser under introduktionen. Fyra av fem som inte nämner arbete/praktik som viktigt i introduktionen är kvin- nor. Alla tre kommunerna planerar att använda sig av NKI för att följa upp introduktionen, men på det lokala planet finns också behov av att komplettera NKI med andra undersökningar för att få en helhets- bild av introduktionsverksamheten. De anser också att en nationell upp- följning med möjlighet till jämförelser kan leda till att många kommuner kan utveckla sina insatser snabbare. bedömer att det finns ett stort intresse bland de större flyktingmottagande kommunerna att genomföra denna typ av brukarundersökningar. 4.2.6Insatser för barn utan vårdnadshavare Till anländer ca 300 barn utan någon medföljande vårdnadshavare (ensamkommande barn) och söker asyl. En stor del av dem får uppehållstillstånd. Gruppen är i sig inte så stor men det är angeläget och viktigt att både mottagandet och introduktionen för dessa barn och ungdomar genomförs på ett bra sätt och med barnens bästa som utgångspunkt. hade i regleringsbrevet för i uppdrag att särskilt belysa situationen för barn som kommer utan vårdnadshavare. Verket lämnade rapporten en uppföljning av introduktionsinsatser för mottagna åren 19982000 (INT- 11-01-2349). fick 677 ensamkommande barn uppehållstill- stånd. I verkets uppföljning ingick 210 av dessa. Av svaren från kommu- nerna kan noteras att knappt en fjärdedel av barnen inte längre saknade vårdnadshavare. Orsaken till detta är i de flesta fall att barn och föräldrar rest in i . har barnen kommit först. När förälder eller vårdnadshavare rest in har omregistrering inte skett hos . Merparten av barnen är mellan och pojkar utgör en större andel än flickor. Inte sällan är strategin att låta ett minderårigt barn komma ensamt till så att övriga familjen kan komma efter. Nästan samtliga barn i undersökningen (142 av 163) har kännedom om var för- äldrarna befinner sig och av dessa har också kontakt med sina föräldrar. Av rapporten framgår att det finns ett uttalat behov av att förtydliga både vad introduktionsinsatserna innebär och vem som skall ansvara för insatserna. Det är svårt att utläsa om det är en vårdplan eller en introduk- tionsplan för barnet som verket följt upp. Flyktingmottagningen (i kom- munen) finns t.ex. inte med i någon större utsträckning. Merparten av svaren (120 av 163) anger att de ensamkommande barnen får en indivi- duell introduktion men endast i 49 svar anges att en individuell introduk- tionsplan upprättats. Kommunerna saknar i stor utsträckning mål- och policydokument för arbetet med ensamkommande barn. Det gäller i synnerhet beträffande arbetssättet att utreda familjehem. ansvarar för dessa barn. Handläggare inom arbetar inte i någon större ut- sträckning tillsammans med flyktingmottagningen och risken finns att barnen inte får någon introduktion. Social- och familjehemssekreterarna arbetar utifrån från ett vård- och omsorgsperspektiv. Det finns ett behov av att kommunen utvecklar ett gemensamt synsätt där både vård och omsorg och introduktionsinsatser planeras gemensamt. Regeringen har gett och i uppdrag att gemensamt och i samråd med och att förbättra mottagandet av barn från annat land som kommer till utan medföljande legal vårdnadshavare (ensamkommande barn). Uppdraget genomförs i samverkan med , och andra berörda organisationer. -kartlägga och analysera bakgrunden till att barn kommer ensamma till och vilka förebyggande åtgärder som kan vidtas, -med utgångspunkt i gällande lagstiftning förbättra samverkan mellan myndigheterna för att de barn som kommer ensamma till skall ges samma skydd och stöd som svenska barn och att barnets bästa alltid kommer i främsta rummet, -utreda i vad mån det finns oklarheter i lagstiftningen. Vid behov skall författningsändringar föreslås, -lämna förslag om hur en samlad information om mottagande av ensamkommande barn skall spridas. Uppdraget skall redovisas till regeringen . har utarbetat en handlingsplan för hur verket skall fortsätta att följa och påverka utvecklingen för de ensamkommande barnen. stadsdelsförvaltning i har utarbetat en handbok som skall ge handläggarstöd när det gäller att utreda, bedöma och ge insatser till de ensamkommande barnen samt att utreda, bedöma och ge stöd till familjerna eller familjehemmen. Ett intervjuformulär har utformats och slutligen har en vårdplan för barnen utvecklats så att den tar hänsyn till barns behov av introduktion i det nya landet. anser att metoden och materialet är intressant ur ett nationellt perspektiv. har medverkat till organiserad överföring av flyk- tingar som får bosätta sig i (s.k. kvotflyktingar). har anvisat medel motsvarande kostnaderna för 1 840 kvotflyktingar .