prop · GP03182 · 2002-05-28 00:00:00 — Avvisning innebär att ett beslut om avlägsnande fattas av en administrativ myndighet i de fall där utlänningen inte har eller har haft uppehållstillstånd efter ankomsten till landet. Utvisning är ett beslut om avlägsnande av en utlänning som har haft uppehållstillstånd men inte fått det förlängt eller fått tillståndet återkallat eller som har begått brott av viss svårighetsgrad. I det senare fallet fattas beslutet av allmän domstol. De s.k. formella avvisningsgrunderna regleras i 4 kap. 1 § första stycket UtlL. Dessa omfattar sådana grunder för avvisning som har samband med den generella utlänningskontrollen. En utlänning kan sålunda avvisas om han eller hon saknar pass när detta krävs (p. 1), om utlänningen saknar visering, uppehållstillstånd eller annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i (p. 2), om det framkommer att utlänningen tänker besöka något annat nordiskt land men saknar tillstånd för detta (p. 3), eller om utlänningen inte lämnar begärda uppgifter eller medvetet lämnar felaktiga uppgifter eller förtiger omständigheter av betydelse för rätten att resa in i landet (p. I samband med inträde som operativ medlem i fördes en ny formell grund för avvisning in i 4 kap. 1 § första stycket 5 UtlL. Bestämmelsen innebär att en utlänning får avvisas om han eller hon inte uppfyller de krav för inresa som föreskrivs i artikel 5 i . Avvisning på formell grund får ske när som helst om utlänningen inte uppfyller de formella kraven för inresa och vistelse. Enligt ordalydelsen "får" utlänningen avvisas, dvs. någon absolut avvisningsskyldighet föreligger inte. En utlänning som exempelvis ansöker om asyl har rätt att stanna i landet som asylansökan prövas, trots att han eller hon formellt skulle kunna avvisas direkt. De s.k. materiella avvisningsgrunderna finns i 4 kap. 2 § första stycket UtlL. Dessa syftar till att göra det möjligt att avvisa en utlänning ur landet som på grund av bristande försörjning, kriminalitet eller någon annan omständighet hänförlig till utlänningens person gör att han eller hon inte anses önskvärd i landet. Inte heller beträffande de materiella grunderna föreligger någon ovillkorlig skyldighet att avvisa utlänningen. Det ankommer på de beslutande myndigheterna att avgöra om så skall ske. Avvisning får enligt bestämmelserna ske, om det kan antas att utlänningen saknar tillräckliga medel för sin vistelse i eller det nordiska land som han eller hon tänker besöka samt för hemresan (p. 1), om det kan antas att utlänningen under vistelsen i eller i något annat nordiskt land inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt eller bedriva verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha ett sådant (p. 2), om utlänningen på grund av tidigare ådömt fängelsestraff kan antas komma att begå brott i eller annat nordiskt land (p. 3), om det kan antas att utlänningen kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i eller annat nordiskt land (p. 4), eller om det med stöd av lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner har föreskrivits att avvisning kan ske (p. Enligt andra stycket kan en utlänning vidare avvisas om det har begärts av ett annat nordiskt land och det kan antas att utlänningen beger sig till det landet. Avvisning på materiell grund får - till skillnad från avvisning på formell grund - inte ske senare än efter utlänningens ankomst till landet, och inte heller om utlänningen innehar visering eller uppehållstillstånd. Enligt 4 kap. 7 § UtlL kan en utlänning i vissa fall utvisas på grund av brott. Ett svenskt beslut om utvisning på grund av brott fattas av domstol. är enligt 4 kap. 4 § UtlL en av de myndigheter som skall pröva ärenden om avvisning. Om polismyndigheten anser det tveksamt om avvisning bör ske skall ärendet lämnas över till I vissa situationer skall frågan om avvisning alltid Det gäller om utlänningen söker asyl eller har en nära familjemedlem som söker asyl, om utlänningen kan komma att avvisas till följd av en begäran från annat nordiskt land eller om utlänningen har vistats i mer än efter ankomsten när fråga väcks om hans eller hennes avvisning. Överklagande av en polismyndighets beslut om avvisning får ske till Beslutet skall emellertid verkställas så snart som möjligt även om det har överklagats (8 kap. 7 och 12 §§ UtlL). Överklagande av beslut om avvisning eller utvisning får ske till . Frågor om återkallelse av uppehållstillstånd och arbetstillstånd beslutas Verkets beslut om återkallelse av uppehållstillstånd kan överklagas till . Beslut om återkallelse av arbetstillstånd kan överklagas under förutsättning att frågan om tillstånd har behandlats i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning. vissa situationer kan ett ärende överlämnas till regeringen för avgörande enligt 7 kap. 11 § UtlL. Dessutom gäller att ett uppehållstillstånd eller en visering som meddelats av endast får återkallas av I 8 kap. UtlL finns bestämmelser om att verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning inte får ske i vissa fall, s.k. Ett beslut om avvisning eller utvisning får aldrig verkställas till ett land, om det finns skälig anledning att tro att utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och inte heller till ett land där han eller hon inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han eller hon skulle vara i sådan fara ( 8 kap. 1 § UtlL). En utlänning får inte heller sändas till ett land där han eller hon riskerar att utsättas för förföljelse och inte heller till ett land där han eller hon inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han eller hon löper risk Om det inte går att sända honom eller henne till något annat land och utlänningen genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i får han eller hon sändas till ett Detta gäller inte om den förföljelse som hotar honom eller henne i det andra landet är av särskilt svår beskaffenhet. Termen verkställighetshinder antyder närmast att det handlar om hinder vid genomförandet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Emellertid skall dessa omständigheter beaktas redan tidigare i processen. När en fråga om avvisning eller utvisning prövas skall hänsyn tas till om utlänningen på grund av bestämmelserna i 8 kap. 1 - 4 § inte kan sändas Prop. 2001/02:182 till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att Detta framgår av 4 kap. 12 § UtlL. I 2 kap. 912 §§ UtlL anges i vilka fall visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd får återkallas. En viktig grund för återkallelse är att utlänningen lämnat felaktiga uppgifter om sin identitet eller något annat förhållande. Genom en lagändring som trädde i kraft (prop. 1997/98:36, bet. 1997/98:SfU7, rskr. 1997/98:114, SFS 1997:1224) har möjligheterna till återkallelse på grund av oriktiga uppgifter ändrats. Återkallelse får enligt de nya reglerna ske, om utlänningen lämnat oriktiga uppgifter eller förtigit uppgifter av betydelse för att få tillståndet. Vidare har en bestämmelse införts som innebär att i de fall utlänningen har vistats i landet med uppehållstillstånd då frågan om återkallelse väcks, får återkallelse av ett uppehållstillstånd ske endast om det föreligger synnerliga skäl. Återkallelse är även möjlig om det finns andra särskilda skäl, i fråga om uppehållstillstånd dock endast om utlänningen ännu inte rest in i . Vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd bör återkallas, skall hänsyn tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Enligt 2 kap. 10 § UtlL får ett uppehållstillstånd återkallas, om utlänningen har registrerats på en spärrlista som avses i 3 § 2 lagen (2000:344) om Schengens informationssystem och om det finns tillräckliga skäl för en återkallelse. Ett uppehållstillstånd kan vidare återkallas på grund av utlänningens bristande vandel, dock endast om frågan väckts innan utlänningen varit bosatt i med uppehållstillstånd (2 kap. 11 § första stycket 2 UtlL). Syftet är att det av utlänningens bosättning här skall vara möjligt att vägra tillstånd för fortsatt vistelse, om det finns allvarliga anmärkningar i fråga om utlänningens levnadssätt. Det kan särskilt nämnas att ett uppehållstillstånd kan återkallas enligt 2 kap. 11 § första stycket 3 UtlL, inte bara om det kan antas att där avsedd verksamhet riktas mot utan även om sådan verksamhet kan antas riktas mot något annat nordiskt land. Ett permanent uppehållstillstånd slutligen skall återkallas om utlänningens bosättning i upphör (2 kap. 12 § UtlL). Direktivets genomförande i svensk rätt Direktivet syftar till att göra det möjligt att ett beslut om avvisning eller utvisning av en medborgare i tredje land, som har fattats av en medlemsstat, skall kunna erkännas och verkställas av en annan medlemsstat. Direktivet har således effekter i två avseenden som skall belysas här. För det första, vad det innebär att svenska beslut om avvisning eller utvisning kan verkställas av en annan stat som omfattas av direktivets tillämpning, och för det andra, vad som skall gälla i för beslut om avvisning eller utvisning som har fattats av en annan stat som omfattas av direktivet. Direktivets konsekvenser i dessa två avseenden utvecklas närmare nedan i avsnitten Svenska beslut om avvisning eller utvisning respektive Utländska beslut om avvisning eller utvisning. De utländska besluten behandlas i ytterligare några avsnitt. 7.1Svenska beslut om avvisning eller utvisning 7.1.1Vilka svenska beslut som omfattas Regeringens bedömning: Det förhållandet att svenska beslut om avvisning och utvisning kan komma att verkställas av andra medlemsstater föranleder ingen lagändring. De flesta svenska beslut om avvisning eller utvisning kan verkställas av annan medlemsstat. Endast domstols beslut om utvisning samt regeringens beslut i ärenden om upphävande av sådana beslut undantas. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: framhåller att direktivets artikel 3 omfattar beslut om avvisning eller utvisning som inte får uppskjutas eller upphävas av den beslutande medlemsstaten. Verket anger vidare att syftet med bestämmelsen är att bara definitiva beslut om avlägsnande som inte preskriberats omfattas av direktivet samt att det är den beslutande medlemsstaten som skall bedöma frågor om preskription. Skälen för regeringens bedömning: Svenska beslut om avvisning eller utvisning av personer som inte är medborgare i någon av unionens medlemsstater kan till följd av direktivet komma att verkställas av annan medlemsstat. Direktivet omfattar dock endast administrativa beslut. I beslutar domstol om utvisning på grund av brott (4 kap. 8 § UtlL). Svenska domstolars avgöranden om utvisning kan inte anses vara administrativa beslut i direktivets mening och dessa avgöranden är därmed uteslutna från direktivets tillämpningsområde. I övrigt torde svenska beslut om avvisning eller utvisning enligt utlänningslagstiftningen omfattas av direktivets tillämpningsområde. Detta gäller oavsett om besluten fattats av polismyndighet, , eller regeringen. Frågan om förändringar av den svenska processordningen för utlänningsärenden bereds inom . har i det av antagna betänkandet Anslag inom utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar (bet. 2001/02:182 01/02:SfU02, rskr. 2001/02:70) uttalat följande. ökad rättsäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16) om att beslut i utlänningsärenden skall kunna överprövas i de allmänna förvaltningsdomstolarna ger utan tvekan ett förfarande präglat av en hög grad av rättssäkerhet. Eventuella andra lösningar skulle enligt utskottets mening kunna medföra svårigheter att, kring dessa för samhället såväl som för den enskilde angelägna frågorna, nå en bred parlamentarisk enighet. Regeringen kommer att lämna förslag till om en ny instans- och processordning i utlänningsärenden. En ordning där överklaganden i utlänningsärenden prövas av förvaltningsdomstolarna kan komma att innebära att ytterligare svenska beslut om avvisning eller utvisning kommer att undantas från direktivets tillämpningsområde. Vad beträffar beslut som fattas av regeringen gäller följande. Regeringen beslutar i ärenden enligt utlänningslagen som överlämnas till regeringen av endera eller (7 kap. 11 § UtlL). Beslut om avvisning eller utvisning i sådana ärenden är administrativa och omfattas således av direktivets tillämpningsområde. Regeringen beslutar också i ärenden om upphävande av domstols beslut om utvisning. I dessa ärenden kan regeringen dock inte i egentlig mening bestämma att utvisning skall ske, det ställningstagandet har gjorts av domstolen. Dessa beslut bör därför inte omfattas av direktivet. Dessutom fattar regeringen beslut enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Även de beslut om utvisning som regeringen fattar enligt denna lag skall anses vara administrativa. Regeringen instämmer i vad som framhållits av . Artikel 3 skall för svenskt vidkommande tolkas så att endast lagakraftvunna beslut om avvisning eller utvisning som inte har preskriberats omfattas av direktivet. Preskriptionsfrågor måste bedömas av den beslutande medlemsstaten i enlighet med dess lagstiftning. 7.1.2Konsekvenser av att andra medlemsstater kan verkställa svenska beslut Regeringens förslag: Information mellan medlemsstater i samband med verkställighet skall för vidkommande i de flesta fall förmedlas av . skall hantera och svara för ersättningsanspråk från andra medlemsstater. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: har inte haft något att invända mot promemorians förslag men framhåller att det föreligger svårigheter att bedöma resursbehov eftersom kommissionen ännu inte presenterat sitt förslag om hur kostnaderna skall regleras och fördelas mellan medlemsstaterna. har påpekat att det bör klargöras vilken myndighet som skall stå för kostnaderna för det fall en annan medlemsstat begär ersättning för att ha verkställt ett svenskt beslut. Styrelsen har vidare anfört att det krav på samråd som finns i artikel 3.1 a) bör framgå av lagtexten eller förarbetena. Skälen för regeringens förslag: Det förhållandet att vissa svenska beslut om avvisning eller utvisning kan verkställas av andra stater medför att svenska myndigheter är skyldiga att utbyta information med de verkställande länderna i enlighet med bestämmelserna i direktivet. Detta framgår av artikel 3.1 a) om samråd eller artikel 6 rörande informationsutbyte. I bägge fallen får initiativet till informationsutbyte antas komma från den verkställande staten, så länge det är ett svenskt beslut om avvisning eller utvisning som skall verkställas av annan medlemsstat. Det innebär att inte kan besluta vilken svensk myndighet som kommer att kontaktas av den verkställande staten. Regeringen vill dock framhålla som en lämplig kanal för information som lämnas av svenska myndigheter. SIRENE- kontoret är en nationell och internationell kontaktpunkt för frågor som rör registreringar och träffar i , både i och i övriga Schengenländer. I det enskilda fallet måste dock svenska myndigheter stå fria att avgöra hur information skall förmedlas till mottagande myndigheter i andra medlemsstater. Det har i direktivet inte föreskrivits att informationsutbyte skall förmedlas av medlemsstaternas SIRENE- kontor. Anledningen till detta är att direktivet skall kunna tillämpas även av de stater som inte deltar i . Vad gäller samråd enligt 3.1 a) bör detta för svenskt vidkommande inskränka sig till en kort upplysning. Som ovan konstaterats faller svensk domstols beslut om utvisning på grund av brott utanför direktivets tillämpningsområde. Det kan uppkomma situationer där en annan medlemsstat vänder sig till svenska myndigheter för samråd enligt artikel 3.1 a), t.ex. då medlemsstaten överväger att verkställa ett svenskt beslut om utvisning och då det finns ett uppehållstillstånd beviljat av den verkställande medlemsstaten. Samråd bör i de flesta fall kunna inskränka sig till en upplysning om innebörden av det svenska beslutet och om innehållet i svensk lagstiftning. bör vara den myndighet som i första hand från svensk sida ansvarar för samråd med andra medlemsstater. Om det inte bedöms olämpligt kan informationen lämnas för vidare befordran genom det svenska . En annan konsekvens av att vissa svenska beslut om avvisning eller utvisning kan verkställas av andra stater är att en verkställande stat framställer anspråk på ersättning från . I artikel 7 anges att medlemsstaterna skall ersätta varandra för finansiella obalanser som kan uppstå vid tillämpningen av direktivet. Sådana ersättningsanspråk från den verkställande staten måste kunna hanteras. Det är emellertid inte känt hur kommissionens förslag till reglering av finansiella obalanser mellan medlemsstaterna kommer att utformas. I avvaktan på förslaget från kommissionen lämnas här inte några närmare kommentarer. Dock bör redan nu en beredskap finnas för det fall fråga om ersättning uppstår eftersom den svenska lagstiftningen om genomförandet av direktivet kan komma att träda i kraft innan bestämmelser om finansiella obalanser antas. Det finns fördelar med att samla sådana frågor hos en myndighet för att i möjligaste mån föra samman och bygga upp kunskaper på nationell nivå. 2001/02:182 bör tills vidare vara den myndighet som får hantera ersättningsfrågor med anledning av direktivet oavsett om beslutet om avvisning eller utvisning fattats av polisen, , eller regeringen. ansvar innefattar kostnadsansvar i de fall ersättning skall ges till annan medlemsstat. Regeringen får emellertid återkomma till frågan om reglering av finansiella obalanser efter kommissionens förslag. 7.2Utländska beslut om avvisning eller utvisning I detta avsnitt behandlas frågan vad som skall gälla i för beslut om avvisning eller utvisning som har fattats av en annan stat som omfattas av direktivets tillämpning. Av artikel 1 i direktivet följer att ett beslut om avvisning eller utvisning som har fattats av en annan medlemsstat skall kunna erkännas av . I artikeln anges att syftet med direktivet är att möjliggöra erkännande, inte att erkännande skall ske. Av artikel 1.2 följer att besluten skall genomföras i enlighet med lagstiftningen i den verkställande medlemsstaten dvs. för svenskt vidkommande i enlighet med utlänningslagens regelsystem, (jfr. ovan kapitel 6, Gällande rätt, Allmänt om utlänningslagen). Dessa formuleringar ger utrymme för olika tillvägagångssätt att genomföra direktivet i det svenska regelverket. Inledningsvis skall belysas varför en möjlighet att tillerkänna utländska avgöranden betydelse överhuvudtaget bör införas. Regeringens förslag: En ny grund för avvisning förs in i utlänningslagen (1989:529) som gör det möjligt att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning meddelat av en annan stat som ingår i den europeiska unionen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt eller har inte haft något att erinra mot promemorians förslag. anser liksom utredningen att direktivet bäst genomförs i svensk rätt genom att nya grunder för avvisning och återkallelse av uppehållstillstånd införs i utlänningslagen. Verket påpekar att det är svårt att se att en ny avvisningsgrund kommer att få någon självständig betydelse. En utlänning som kommer till efter att ha fått ett avlägsnandebeslut i ett annat land ansöker i allmänhet om uppehållstillstånd och får sin ansökan prövad. Visar sig skälen otillräckliga för tillstånd finns grund för att avlägsna personen. uppmärksammar förhållandet att om två eller flera alternativa grunder för avvisning anges i ett avvisningsbeslut kan detta ge upphov till frågor om vilket land som skall svara för kostnaderna för verkställighet. Länsrätten i län lämnar ett förslag rörande den praktiska tillämpningen. Länsrätten menar att det mot bakgrund av syftet med direktivet borde vara möjligt att förutsätta att det utländska beslutet om avvisning eller utvisning är riktigt och att man därefter vid en prövning av samtliga relevanta omständigheter undersöker om det finns skäl att frångå det utländska beslutet. Vid en sådan tillämpning tydliggörs i det svenska beslutet huruvida det utländska beslutet utgjort grund för avvisning, vilket kan ha betydelse för frågan om vilken stat som skall svara för kostnaderna för en verkställighet. har yttrat sig över frågan om vilken betydelse andra medlemsstaters beslut skall tillmätas i . anser att ett genomförande av direktivets bestämmelser inte är nödvändigt. Eftersom ändamålet med direktivet är att "möjliggöra" erkännande av andra medlemsstaters beslut, finns det knappast någon skyldighet att genomföra direktivet i . Det förefaller enligt samfundets mening lämpligt att avvakta till dess harmoniseringsarbetet inom EU kommit längre, innan en möjlighet till erkännande av andra medlemsstaters beslut införs. Samfundet efterlyser en motivering till varför den möjlighet till samverkan på området som direktivet erbjuder skall tas tillvara. svenska sektionen, , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, , utveckling och Kristna Råd har avgivit ett gemensamt yttrande. Organisationerna har i princip tillstyrkt förslaget men betonat vikten av likvärdiga rättssäkerhetskrav i samtliga Schengenländer. Organisationerna framhåller att det är angeläget att diskutera vilka utländska myndigheters beslut det kommer att bli aktuellt att verkställa samt huruvida dessa når upp till de rättssäkerhetskrav som ställs på svenska förvaltningsbeslut. Organisationerna har vidare påpekat att den föreslagna regeln kommer att få begränsad praktisk betydelse då det redan föreligger en avvisningsgrund för personer som finns med på den så kallade spärrlistan. Den nya bestämmelsen kan endast bli tillämplig då en tredjelandsmedborgare, som har de tillstånd som krävs för inresa vistelse eller arbeta, har avvisats eller utvisats från en annan medlemsstat men trots detta inte registrerats på spärrlistan. Skälen för regeringens förslag: Som framgått av redovisningen av gällande rätt ställer utlänningslagen upp ett krav på uppehållstillstånd för vistelse här i landet. Avsaknad av uppehållstillstånd i kan utgöra grund för avvisning, se 4 kap. 1 § UtlL. En person som kommer till efter att ha erhållit ett avlägsnandebeslut i en annan medlemsstat kommer således att avvisas enligt gällande regler under förutsättning att han eller hon inte beviljas uppehållstillstånd. Myndigheterna måste dock få kännedom om personens vistelse i vilket antingen kan ske genom inre utlänningskontroll eller genom att personen själv uppsöker myndigheterna, t.ex. för att ansöka om uppehållstillstånd. I båda fallen gör myndigheterna en prövning av personens rätt att vistas i vare sig han eller hon ansöker om asyl eller inte. Vid en sådan prövning kan det utländska beslutet vara en omständighet som tillmäts betydelse men ett eventuellt beslut om avvisning fattas med stöd av utlänningslagens regler efter en prövning av samtliga relevanta omständigheter i det enskilda fallet. Ett avvisningsbeslut kan därefter ligga till grund för verkställighet. Den svenska lagstiftningen leder således i de flesta fall till att personer i de situationer direktivet avser avvisas ur . Direktivet är en rättsakt som är bindande för medlemsstaterna med avseende på det resultat som skall uppnås. Medlemsstaterna är alltså skyldiga att i sina regelverk genomföra direktivet på ett sätt som säkerställer att dess ändamål uppnås. Det ursprungliga förslaget till direktiv var formulerat så att ett erkännande av andra medlemsstaters beslut var obligatoriskt. Detta förändrades under förhandlingarna.