prop · GP03173 · 2002-03-18 00:00:00 — Dessa program för re- gional utveckling är tänkta som ett strategiskt paraplydokument för re- gionens utveckling under vilket tillväxtprogrammet och infrastruktur- planerna m.m. sorterar. Dessa tre propositioner lägger grunden för en ny helhetssyn och ökad tvärsektoriell samverkan för att prioritera lösningar som ger synergi- effekter för att nå en hållbar regional utveckling. har de regionala miljö- och naturvärdena inte fått något större genomslag i tillväxtavtals- arbetet. Regeringen har därför uppdragit åt tillsammans med tre pilotlän, , och , att ta fram en metodik för att öka miljöintegrationen i nästa omgång tillväxtprogram. Resultatet av detta arbete har publicerats i . Viktiga inslag i metodiken är att tidigt i processen inventera och analysera hur de regionala natur- och kulturresurserna kan användas för att främja tillväxt och en miljömässigt hållbar utveckling. I analys- skedet är det viktigt att lyfta fram synergieffekter mellan tillväxt och de regionala miljömål och åtgärdsstrategier som berör naturvård. När strate- gin tas fram är det viktigt att såväl mål som strategi kopplar till slut- satserna om synergieffekter mellan naturförutsättningar och tillväxt. Viktig uppgift för berörda myndigheter En angelägen uppgift för de berörda centrala myndigheterna är att sam- manställa samt informera och sprida goda exempel om hur de olika verktygen och finansieringsmöjligheterna inom regional utveckling kan Skr. 2001/02:173 användas i naturvårdssammanhang. 3.7Naturvård och kulturmiljövård två aspekter i samma landskap Natur- och kulturmiljövården bör förstärka, utveckla och fördjupa den samverkan som redan sker mellan dessa bevarandeområden. Det bör ske genom att gemensamma samarbetsformer, metoder och arbetssätt utvecklas och genom utveckling av gemensamma analyser när det gäller att värdera natur- och kulturlandskapet. Regeringen avser att underlätta samverkan på central och regional nivå genom att fortsätta att utveckla gemensamma styrformer för natur- och kulturmiljövården. Samarbete och samverkan mellan natur- och kulturmiljövård bör ske på alla nivåer. En helhetssyn på landskapet Natur och kultur kan ses som två ständigt närvarande aspekter i det Naturen som benämning för det ursprungliga i form av de förhållanden och företeelser som geologiska processer och den biologiska evolutionen givit. Kulturaspekten är begreppet för människans inverkan på landskapet, inklusive dess innehåll av livsmiljöer och arter, All natur i är mer eller mindre påverkad av I själva verket är en stor del av det svenska landskapet ett resultat av människans verksamhet. Många arters utbredning har starkt påverkats av människan genom uppodling, slåtter och betesdrift. respektive kulturaspekten må vara närvarande i olika grad i olika delar av landet och i olika landskap och ekosystem men båda aspekterna finns Ängen har helt och hållet skapats av människan medan det i urskogen i många fall stort sett saknas spår av människan. och dynamik i landskapet, såväl genom människans aktiviteter som via naturliga processer, är i själva verket en av de viktigaste drivkrafterna bakom mångfalden av livsmiljöer och arter. ofta stora biologiska värden. För naturvården innebär ovanstående ett förhållningssätt där kulturmiljö inkluderas som en aspekt som finns med praktiskt taget överallt. Utgångspunkten bör vara en helhetssyn på land- Ökad samverkan mellan naturvård och kulturmiljövård Det finns mot denna bakgrund anledning för kulturmiljö- respektive naturvården att öka och utveckla samverkan inom olika områden. ordning och samverkan gäller inte bara odlingslandskapet utan hela det svenska landskapet, dvs. alla slags naturtyper och ekosystem och även beträffande arbetet med att skapa goda förutsättningar för friluftslivet och Det ökade samarbetet bör ske med respekt för de skill- nader i tradition och betraktelsesätt som kan finnas och att det i vissa fall kan finnas konflikter mellan naturvård och kulturmiljövård. landen styrker snarare behovet av ytterligare samverkan. belysning av landskapets olika värden bör leda till bättre förutsättningar att kunna identifiera och analysera sådana eventuella konflikter så att de kan hanteras och överbryggas i den fortsatta processen. Särskilt naturvården har arbetat i en tradition som inne- bär stark fokusering på specifika områden eller objekt. Man väljer ut de mest värdefulla områdena i landskapet. naturvården ligger till stor del i att utvidga perspektivet till hela land- skapet; att se de särskilt värdefulla områdena i sitt landskap och i sitt kulturella sammanhang, där bl.a. markanvändningshistoriken ofta ingår som en metod för att avgöra vilka värden som kräver kontinuerlig skötsel för en långsiktigt god bevarandestatus. Här finns stora möjligheter för kulturmiljö- och naturvården att ömsesidigt bidra till gemensamma ana- lyser och redovisningar av bevarande- och brukandevärden. Det finns flera exempel på god samverkan mellan kulturmiljövården i har exempelvis tagit fram ett länsvist bevarandeprogram som integrerar natur- och kulturmiljövård. Flera länsmuseer har arbetat utifrån den helhetssyn som framhålls ovan. Deras erfarenhet bör tas till vara. På central nivå har kunskaps- och erfarenhetsutbytet mellan , och ökat, t.ex. genom gemensamma seminarier och projekt. En god samverkan mellan kulturmiljövård och naturvård bör ske genom ökat samarbete och utbyte i gemensamma projekt och processer. Det bör i första hand ske genom att sprida kunskap om och skapa för- ståelse för varandras perspektiv och metoder. I vissa fall kan det finnas intresse av att utveckla gemensamma metoder och arbetssätt, t.ex. när det handlar om beskrivningar och redovisning av bevarandevärden i sam- manhang som översiktsplanering, läns- eller kommunvisa natur- och Ett annat sätt att förstärka samverkan i strategi och planering kan vara ett ömsesidigt utbyte när det gäller ana- lyser och värdering av natur- och kulturlandskapet. tressen för naturvård, friluftsliv och kulturmiljövården samt det fortsatta arbetet med Världsarven bör vara områden som är lämpliga för det som Regeringen bedömer att det finns en stor potential för ytterligare samverkan, inte minst när det gäller att ta till sig varandras er- Utvecklad medborgardialog, samband mellan bevarande och brukande samt arbetet på den kommunala nivån är tre särskilt intressanta områden där det bör finnas ett ömsesidigt intresse för att utveckla samverkan. Kulturmiljövård och naturvård handlar om såväl bevarande som att bruka miljön och att utveckla natur- och kulturarvet så att det kommer många Gemensamma styrformer gentemot centrala myndigheter och har i regleringsbrevet för år 2002 fått ett nytt uppdrag att utveckla ett fördjupat samarbete mellan kulturmiljövården och naturvården där särskilt olika samverkansformer mellan de båda bevarandesektorerna skall belysas. fortsätta att utveckla gemensamma styrformer gentemot de centrala myn- Skr. 2001/02:173 digheterna och i syfte att under- lätta samverkan på såväl central som regional myndighetsnivå. Samverkan på alla nivåer Samverkan och samordning bör ske på alla nivåer, från lokal och kom- munal nivå till central nivå. Det aviserade programmet för förstärkning av den kommunala naturvården (se avsnittet 3.4) medför en satsning och en möjlighet för varje kommun att ta fram samlade kulturmiljö- och naturvårdsprogram. 3.8Friluftsliv en av naturvårdens hörnstenar Att skapa goda förutsättningar för att nyttja naturen för friluftsliv och upplevelser är viktigt. Friluftsliv har stor betydelse för folk- hälsan, bidrar till livskvalitet och ger en social dimension till natur- Allemansrätten utgör en grundförutsättning för friluftslivet som vi måste vara rädda om. Exempelvis bör inte möjligheterna till fri- luftsliv i skyddade områden inskränkas mer än vad som behövs för att syftet med bevarandet ska uppnås. Regeringen avser att ge i uppdrag att, i sam- verkan med berörda myndigheter, se på nyttan och konsekvenserna av sektorsmål för friluftslivet. Ett särskilt Friluftsråd avses inrättas Regeringen avser ge i uppdrag att utarbeta för- slag till riktlinjer för fördelning av medel från anslaget 30:4 Stöd till friluftsorganisationer och att bereda frågor om för- delning av medel från detta anslag. Regeringen avser att ge Fri- luftsrådet mandat att fatta beslut om denna medelsfördelning. Tätortsnära områden med attraktiv natur för friluftsliv bör avsättas som natur- eller kulturreservat eftersom grönområden som ligger nära där människor bor har ett särskilt värde för friluftsliv just därför att de kan nyttjas ofta och av många. råden av riksintresse för friluftsliv bör ses över, i första hand i de Arbetet med att säkerställa bullerfria områden för friluftsliv, sär- skilt i fjällen och längs kuster och i skärgårdar, bör fortsätta. i de tätortsnära friluftsområdena bör eftersträvas en så bullerfri miljö som möjligt. Friluftslivet en hörnsten inom natur- och kulturmiljövården Att bevara goda förutsättningar för friluftsliv utgör en hörnsten inom Vad är då friluftsliv? I promemorian Statens stöd till friluftsliv och främjandeorganisationer (Ds 1999:78 Kulturdepartemen- tet, s. 134) fastnade man för följande definition av begreppet friluftsliv: Skr. 2001/02:173 Vistelse och fysisk aktivitet utomhus för att uppnå miljöombyte och naturupplevelser utan krav på prestation eller tävling. Det är naturligt att anknyta till den definitionen även i denna skrivelse. Flera av de miljökvalitetsmål och delmål som har fastställts av (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU03, rskr. 2001/02:36) berör fri- luftslivet och dess förutsättningar. De mål som gäller natur- och kultur- värden i sig har alla en indirekt koppling till friluftsliv i och med att de avser säkerställa de värden som utgör grunden för friluftsliv och upplev- elser. Men det finns även mål och delmål som uttryckligen handlar om friluftsliv: Levande sjöar och vattendrag: Miljökvalitetsmålet anger att för- utsättningar för friluftslivet värnas. I regeringens kommentarer till delmål 1 om åtgärdsprogram för natur- och kulturmiljöer anges i pro- positionen att när dessa miljöer skyddas bör deras värde för frilufts- liv och rekreation beaktas. Hav i balans samt levande kust och skärgård: Miljökvalitetsmålet anger att kust och skärgård skall ha en hög grad av upplevelsevärden. Delmål 6 om buller och andra störningar från båttrafik har en direkt koppling till friluftslivet i och med att frånvaro av buller är en av- görande kvalitet för friluftsliv och naturupplevelser. I regeringens kommentarer till delmål 1 sägs att skyddet av stränderna är en natio- nell angelägenhet för att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv.... Levande skogar: Miljökvalitetsmålet anger att skogens och skogs- markens värde för biologisk produktion skall skyddas som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas. I regeringens kommentarer till delmål 1 om långsiktigt skydd av skogsmark framhålls att naturvårdens sociala dimension, de skyddade områdenas betydelse för friluftsliv och det ökade behovet av tätortsnära natur, fortsättningsvis bör väga tungt när ett områdes skyddsvärde skall bedömas. Storslagen fjällmiljö: Miljökvalitetsmålet anger att fjällen skall ha en hög grad av ursprunglighet vad gäller biologisk mångfald, upp- levelsevärden samt natur- och kulturvärden. Verksamheter i fjällen skall bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Delmål 2 om buller har en direkt koppling till friluftslivet. Vid sidan av de av fastlagda målen har regeringen i propo- sitionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier gjort följande bedömningar av vad miljökvalitetsmålen och delmålen innebär i ett generationsperspektiv: Levande sjöar och vattendrag innebär att sjöars, stränders och vatten- drags stora värden för natur- och kulturupplevelser samt bad- och friluftsliv värnas och utvecklas hänsynsfullt och långsiktigt. Hav i balans samt levande kust och skärgård innebär att fiske, sjöfart Skr. 2001/02:173 och annat nyttjande av hav och vattenområden liksom bebyggelse och annan exploatering sker med hänsyn till bl.a. värden för friluftslivet. Myllrande våtmarker innebär att våtmarkernas värde för friluftsliv värnas. Levande skogar innebär att skogens betydelse för naturupplevelser och friluftsliv tas till vara. Ett rikt odlingslandskap: i avsnittet konsekvenser av förslagen gör regeringen bedömningen att det varierande odlingslandskapet har stort värde för friluftsliv och rekreation och medför också positiva effekter på turistnäringen. Storslagen fjällmiljö innebär att rennäring, turism, jakt, fiske och annat nyttjande av fjällen liksom bebyggelse och annan exploatering bedrivs med hänsyn till bl.a. värden för friluftsliv. Vidare innebär miljökvalitetsmålet att arealen områden med stora upplevelsevärden eller höga natur- och kulturvärden som är fria från buller och andra störningar ökar. Som framgår åtminstone av en del av delmålen innebär friluftsliv ofta både natur- och kulturmiljöupplevelser. Med grundsynen att det handlar om ett landskap så går dessa inte heller att separera (se avsnitt 3.7). Kulturvärden har därför också stor betydelse som kvalitet för friluftslivet. Friluftsliv bra för folkhälsan Fysisk inaktivitet är en av de enskilt största riskfaktorerna för ohälsa och för tidig död. En viktig uppgift för det hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande arbetet är att öka befolkningens fysiska aktivi- tetsnivå. är friluftsliv en av de vanligaste formerna för fysisk aktivitet i . Det handlar om att ströva i skog och mark men även promenader i allmänhet, cykling, orientering, fritidsfiske, paddling, skid- och skridskoåkning och olika former av vistelse i fjällen. Forskning visar att närmiljön har en avgörande betydelse för om man är fysiskt aktiv, vistas ute och bedriver friluftsliv. Friluftsliv har betydelse inte bara för vår fysiska utan även för vår mentala hälsa. Vistelse i naturen skänker avkoppling, lugn och bidrar till att förebygga stress och utbrändhet. En av naturvårdspolitikens uppgifter är därför att se till att det finns tillräckligt med tillgänglig attraktiv mark och vatten för friluftsaktiviteter, såväl i och nära tätorter och städer som i miljöer som fjäll och skär- gårdar. De sistnämnda ligger ofta på längre avstånd från befolknings- centra. Det räcker dock inte att endast spara natur utan det krävs också en offensiv planering för friluftslivet med tydliga strategier och mål. Här har kommuner och länsstyrelser, tillsammans med friluftslivets organisa- tioner, en nyckelroll. Det räcker inte heller med att det är grönt på kartan, naturen bör ha kvaliteter och innehåll som ger upplevelser, stimulerar och väcker intresse. Det är just denna koppling mellan land- skapets innehåll, upplevelser och friluftsliv som utgör styrkan i att ha en starkt sammanflätad naturvårds-, kulturmiljö- och friluftspolitik. Friluftsliv har stor betydelse för människors hälsa och därmed för Detta kan i sin tur stimulera till ökad miljömedvetenhet. Inte minst naturupplevelser under tidiga år är grundläggande för känsla Skr. 2001/02:173 och engagemang för naturen. Projektet i Skolan har under flera decennier framgångsrikt på skolans villkor spridit kunskap om skogens produktions- och miljövärden i olika åldersklasser och ämnesområden. Den barn- och ungdomsverksamhet som exempelvis och scoutrörelsen bedriver har stor betydelse när det gäller att ge nya generationer möjlighet till att få naturkänsla och medvetenhet kring vår livsmiljö. Att upptäcka och uppleva är viktiga element i friluftslivet. Särskilt barn- och ungdom i städer och större tätorter bör beredas större möjligheter till kontakt med naturen. Det finns behov av att, inte minst mot bakgrund av integrationsarbetet, utveckla barn och ungdoms- verksamheter i syfte att locka fler och nya grupper. Här har föreningar och organisationer en angelägen uppgift. Flera undersökningar visar att fler människor skulle vilja ägna sig åt friluftsliv i form av vandring och skidturer i skog och mark, företrädesvis nära bostaden. Att se till att det finns goda förutsättningar för friluftsliv är ett relativt billigt sätt för samhället att investera i en god folkhälsa. Det finns samhällsekonomiska vinster i att bereda möjlighet för i princip alla som så önskar att utöva friluftsliv. Detta ligger i linje med viljan att prioritera förebyggande hälsovård. Ett brett utövat friluftsliv är också en garanti för att vidmakthålla vår sedvanerätt i form av allemansrätten. Friluftslivet har även en dokumenterat stor betydelse för den s.k. sociala ekonomin. Allas tillgång till naturen genom allemansrätten är fastlagd i regeringsformen. Även innehåller en portalbestäm- melse om allemansrätten. Allemansrättens innebörd gränserna för rättigheter och skyldigheter är däremot inte fastlagt i regelverket med undantag för de bestämmelser som finns i främst . Allemansrätten utgör en grundläggande förutsättning för friluftslivet i . Allemansrätten är en sedvanerätt som bör ligga fast oförändrad och som vi alla gemensamt enskilda, organisationer, markägare, myn- digheter m.fl. måste hävda och vara rädda om. Det handlar om att alltid visa respekt för allemansrättens gränser och att även iaktta de skyldig- heter som följer med rättigheterna. Det handlar om att bidra till god information och utbildning så att alla som vistas i naturen förstår vad allemansrätten innebär. Grundläggande för att allemansrättens innebörd skall tillämpas på rätt sätt av utländska turister och andra, som är ovana vid den sedvana som gäller i , är att alla svenskar i sitt umgänge med naturen uppträder med hänsyn och varsamhet. Det finns alltid en risk att ett felaktigt eller ovarsamt nyttjande av allemansrätten leder till konflikter med markägarna. Sådana konflikter bör alltid förebyggas. Goda vanor måste grundläggas tidigt i skola och förskola. I skollagen sägs bl.a. att eleverna skall främja respekten för vår gemensamma miljö. I läroplan talas om förutsättningarna för en god mil- jö och förståelsen för grundläggande ekologiska sammanhang. I kurs- planerna för skolan omnämns emellertid inte allemansrätten specifikt. En bra planering för friluftsliv är en annan åtgärd som kan hjälpa till att vidmakthålla respekt och förståelse för allemansrätten. Principen om producentansvar gäller även turism som nyttjar annans Skr. 2001/02:173 mark. Innebörden av allemansrätten bör vara en naturlig och nödvändig del i en varudeklaration av vad det innebär att vistas i svensk natur. har producerat och spridit information Material finns på svenska, engelska och tyska och dessutom på ett femtontal invandrarspråk. Myndigheterna har dock ingen praktisk möjlighet att nå ut till alla turister eller friluftslivsutövare. Alla arrangörer av aktiviteter i naturen har ansvar för att informera sina kunder om allemansrätten. I all information om natur som turistmål, vare sig den sker i utlandet, vid gränsen eller i , bör det framgå att hänsyn och varsamhet är krav när man vistas i naturen (se vidare avsnitt 3.9). Allemansrätten har delvis fått ändrade för- utsättningar, genom den ökade motoriseringen respektive kommersialise- ringen av friluftslivet. Urbanisering och ändrade fritidsvanor, trender och mode har gjort att aktiviteterna i naturen, såväl till karaktär som till omfattning, ser annorlunda ut . Detta understryker ytterligare vikten av kunskap om allemansrätten och en bra planering för friluftsliv, där inte minst markägarna involveras. Friluftsorganisationernas verksamhet är värdefull Många friluftsorganisationer som får statliga bidrag bedriver en verksamhet som erbjuder människor i alla åldrar spännande och lärorika upplevelser i naturen och därigenom goda möjligheter att utveckla ett livslångt intresse för hälsa och friluftsliv. De bedriver en verksamhet som främjar folkhälsan, förebygger olyckor och möjliggör för utsatta grupper av människor att få del av motion och naturupplevelser. Verksamheten hos flertalet av dessa organisationer kan sägas vara inriktad mot frilufts- liv och att värna naturen. Många frivilliga organisationer, exempelvis , , och Stiftelsen , tar upp allemansrätten både i sina olika aktiviteter och i sina satsningar i skolan. Friluftslivet är också viktigt för barn och ungdomar. Genom att vara aktiv i en friluftsorganisation får de kunskaper, upplevelser och erfaren- heter som de bär med sig hela livet. För många barn och unga är detta en vikig del av fritiden. Naturupplevelser ger en grundläggande känsla och engagemang för naturen. Den barn- och ungdomsverksamhet som många organisationer bedriver har mycket stor betydelse när det gäller att ge nya generationer möjlighet till naturkänsla och medvetenhet kring vår livsmiljö. Förutsättningar för friluftslivet måste ges ökad vikt Friluftslivets intressen måste väga tyngre än vad som varit fallet när det gäller planering av användningen av mark och vattenområden. Samma sak gäller prioriteringar inom områdesskyddet. Friluftsliv skall vara möjligt att utöva för alla som önskar det. Friluftsliv ska kunna utövas där människor bor. Det betyder att det måste finnas tillgång på tillräckligt med attraktiva områden, såväl mark som vatten, med goda kvaliteter för friluftsliv. Områdena måste vara tillräckligt stora för att de skall kunna tåla besökare och för att de ska hålla grundläggande kvalitet. Det bör finnas en mottagningskapacitet och vid behov kanalisering i syfte att minimera negativ påverkan på naturen och konflikt med andra intressen, t.ex. skogsbruk och jakt. För det friluftsliv som utövas oftast, måste dessutom områdena ligga på rimligt avstånd från där vi bor, dvs. i närheten av städer och tätorter. Friluftslivet och andra sociala intressen bör få ökad vikt vid bedömningen av vilka marker som är mest bevar- andevärda inom jord- och skogsbruket. Tillgängligheten till områdena t.ex. att de är möjliga att nå även för människor utan bil är en annan viktig aspekt. Det kan handla om att förebygga att barriärer skapas som försvårar tillgänglighet till områden eller att bevara gröna stråk eller grönstrukturer som underlättar att om- råden kan nås på ett enkelt sätt. Detta är viktigt inte minst för skola och barnomsorg. Samhället har en särskilt viktig uppgift i att upprätthålla goda förutsättningar för naturkontakt för alla barn. En annan viktig aspekt är tillgänglighet till naturområden för funktionshindrade. Även inom detta område finns mycket att utveckla och förbättra. Till områdenas kvalitet räknas förutom storlek t.ex. förutsättningar för naturupplevelser, rent vatten och luft, och kanske viktigast av allt att det är fritt från buller så att man kan uppleva endast naturens egna ljud. Såväl inom ramen för miljömålsarbetet som inom EU pågår generellt arbete med att minska bullret från motordrivna fordon i terräng och från luftfartyg. Även mer fjärran områden för friluftsliv, t.ex. fjällen och ytterskärgårdar, skall också bevaras med goda förutsättningar för frilufts- liv. Generellt sett är dock skyddet för dessa områden starkare, genom nationalparker och reservat samt bestämmelser om riksintressen. Hot- bilden är inte heller lika akut som i många tätortsnära områden. Även inom skogsbruket bör friluftslivets intressen värnas; se koppling till miljökvalitetsmålet Levande skogar (bilaga 2). I propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier gjorde regeringen be- dömningen att miljökvalitetsmålet i ett generationsperspektiv bör inne- bära att skogens betydelse för naturupplevelser och friluftsliv skall tas till vara. Skogens betydelse för naturupplevelser och friluftsliv bör ses som ett värde som skogen producerar. Metoder som syftar till att ytterligare anpassa skogsbruket till friluftslivets intressen bör utvecklas och till- lämpas i syfte att nå miljökvalitetsmålet. Detta är en viktig uppgift för såväl skogsvårdsorganisationen som för skogsnäringen och forskningen. Gröna skogsbruksplaner i tätortsnära skogar är ett utmärkt besluts- underlag för att anpassa skogens skötsel till friluftslivets intressen.