prop · GP03190 · 2002-06-28 00:00:00 — Regeringen har i frågan om formerna för beslutsfattande i administra- tiva frågor förordat en kollegial ledningsform med möjlighet till delega- tion till den riksrevisor som har det administrativa ledningsansvaret men utan befogenhet för denne att besluta om inriktningen av gransknings- verksamheten. Något krav på att revisorerna skall vara eniga i beslutet kan dock inte ställas upp. Ett sådant krav skulle ju kunna innebära att en riksrevisor kan blockera varje beslut. En ordning med majoritetsbeslut måste, som redan nämnts, gälla och med utslagsröst för ordföranden. När det gäller frågan om uppdelning av granskningsområden mellan riksrevisorerna finns tre alternativ, nämligen att i lag för varje riksrevisor ange ett ansvarsområde, att den riksrevisor som svarar för de administra- tiva ledningsfrågorna även beslutar om uppdelningen av gransknings- områden eller att riksrevisorerna beslutar gemensamt i frågan. När det gäller det första alternativet att i lag ange gransknings- områdena bedömer regeringen att en sådan ordning skulle leda till en låsning av granskningsområdena som skulle kunna försvåra rekry- teringen av riksrevisorer och göra organisationen komplicerad. Även alternativ två kan medföra likartade konsekvenser för verksamheten. En sådan beslutsbefogenhet hos en av riksrevisorerna kan också påverka deras jämbördiga ställning och i förlängningen deras självständighet. Frågan om fördelningen av granskningsområden är också nära förknippad med frågan om vilken inriktning verksamheten skall ha. Regeringen anser därför att riksrevisorerna bör besluta gemensamt om uppdelningen i granskningsområden. Uppgiften bör inte heller, mot bakgrund av de höga krav på självständighet som skall gälla för riksrevisorerna, kunna delegeras till någon av riksrevisorerna (se 4 § första stycket förslaget till lag med instruktion för ). 2001/02:190 riksrevisorerna beslutat i frågan bör framgå av arbetsordningen för Beslut om granskningsplan inom ett granskningsområde enligt den fördelning riksrevisorerna fastställt är en angelägenhet för varje riksrevisor ensam. För att tillgodose önskemål om enhetlighet och hel- täckande granskningsinsats inom hela det statliga området (verksamhetens inriktning) bör riksrevisorerna samråda inbördes, innan de bestämmer sina granskningsplaner (se 4 § andra stycket förslaget till lag med instruktion för ). En lämplig ordning är att den riksrevisor som har det administrativa ledningsansvaret svarar för att ett sådant samråd sker. Riksrevisorernas beslut skall redovisas i en granskningsplan (se 4 § tredje stycket förslaget till lag med instruktion för ). 6.1.7Riksrevisorernas beslutanderätt i granskningsärenden Regeringens förslag: Riksrevisorerna beslutar var för sig i sina granskningsärenden. Den årliga rapporten skall dock beslutas av riksrevisorerna gemensamt. riktlinjer: Riksrevisorerna skall var för sig besluta om granskningsplan samt om innehållet och slutsatserna i gransk- ningsärendena från både redovisnings- och effektivitetsrevisionen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (betänkandet s. 114 och 227). Därutöver har utredningen lämnat förslag som i stort sett överensstämmer med riktlinjer. har dock sedan utredningen lämnat sitt betänkande antagit det vilande grundlagsförslaget (se bilaga 1) som ingående reglerar riksrevisorernas självständiga ställning. Remissinstanserna: Remissinstanserna framför inte några invänd- ningar mot utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Riksrevisorernas självständiga ställ- ning i förhållande till varandra, till , granskningsobjekten, regeringen, andra myndigheter samt egen styrelse fram- går av 12 kap. 7 § regeringsformen (det vilande grundlagsförslaget). Av den föreslagna grundlagsbestämmelsen framgår att riksrevisorerna beslutar självständigt och var för sig hur granskningen skall bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. I lagen med instruktion för bör trots detta en bestämmelse tas in som anger riksrevisorernas beslutanderätt i granskningsärenden. Huvudregeln skall således vara att riksrevisorerna beslutar var för sig om innehållet och slutsatserna i samtliga granskningsärenden från både den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen (se 5 § första stycket första meningen förslaget till lag med instruktion för ). En riksrevisor bör även få uppdra åt en tjänsteman vid att avgöra granskningsärenden, vilket i praktiken innebär en delegeringsordning avseende undertecknandet av granskningsrapporterna (se 5 § första stycket andra meningen förslaget till lag med instruktion Prop. 2001/02:190 för ). Enligt regeringens förslag skall emellertid de principiellt viktigaste iakttagelserna från den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen samlas i en årlig rapport som skall undertecknas av en eller samtliga riksrevisorer (se avsnitt 5.9.4). Detta är ett gemensamt dokument från riksrevisorerna, vilket inte hindrar att riksrevisorerna har egna avsnitt inom ramen för den gemensamma rapporten. Regeringen föreslår därför att den årliga rapporten skall beslutas av riksrevisorerna gemensamt (se 5 § andra stycket förslaget till lag med instruktion för ). 6.1.8Riksrevisorernas förslagsrätt hos i frågor som rör kompetens m.m. Regeringens förslag: Riksrevisorerna skall gemensamt eller var för sig kunna väcka förslag hos i frågor som rör Riks- revisionens kompetens, organisation, personal eller verksamhets- former. Innan en riksrevisor väcker ett sådant förslag skall riks- revisorn samråda med övriga riksrevisorer. riktlinjer: De tre ledande ämbetsmännen skall gemen- samt eller var för sig kunna väcka förslag hos i frågor som rör organets kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (betänkandet s. 205 och 206 ). Remissinstanserna: Remissinstanserna framför inte några invänd- ningar mot utredningens förslag. Bakgrund: Bestämmelser om vilka ärende som får väckas i , vem som får väcka dem och själva förfarandet finns i 3 kap. riks- dagsordningen. För organ som helt eller delvis utses av gäller enligt huvudregeln i 3 kap. 8 § första stycket riksdagsordningen att de får väcka förslag hos i fråga som rör organets kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer. Skälen för regeringens förslag: Av riktlinjer följer att riksrevisorerna gemensamt eller var för sig skall ha en sådan förslagsrätt som följer av huvudregeln i 3 kap. 8 § första stycket riksdagsordningen. Med riksdagsorgan avses inte bara riksdagsutskott utan också myndigheter under . , företrädd av de tre riksrevisorerna, är ett sådant annat organ som avses i 3 kap. 8 § riks- dagsordningen. Däremot kan det, även om riksrevisorerna väljs av , ifrågasättas om de var för sig skall kunna anses vara ett sådant annat organ. Därför bör det tas in en bestämmelse i det angivna lagrummet om att huvudregeln gäller även för var och en av riksrevisorerna. Frågan om en riksrevisor skall vara skyldig att samråda med övriga riksrevisorer innan han eller hon väcker ett sådant förslag hos har inte berörts i riktlinjer. I likhet med utredningen anser regeringen att ett sådant samråd alltid skall ske innan någon av riksrevisorerna gör en framställning hos . samråd bör därför tas in i instruktion för (se 10 § andra Prop. 2001/02:190 stycket förslaget till lag med instruktion för ). Regeringens förslag: Det skall finnas ett vetenskapligt råd vid Riks- revisionen. riktlinjer: Ett vetenskapligt råd bör inrättas och knytas till . Dess uppgift skall vara att bidra med råd om metoder och metodutveckling. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (betänkandet s. 226). Remissinstanserna: Remissinstanserna framför inte några in- vändningar mot utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Av riktlinjer följer att ett vetenskapligt råd skall inrättas och knytas till med uppgift att bidra med råd om metoder och metodutveckling. Riksrevisorerna bör bestämma om rådets verksamhet. Regeringen föreslår, mot den nu angivna bakgrunden, att en bestämmelse om att det skall finnas ett vetenskapligt råd vid tas in i instruktionen för Riks- revisionen (se 3 § förslaget till denna lag). 6.2.1Val av styrelse m.m. Regeringens förslag: Endast riksdagsledamöter och f.d. riksdagsleda- möter får vara ledamöter av . Ledamöterna skall väljas för valperiod. valberedning skall bereda valet. Beslut om åtal mot ledamot av styrelsen för brott begånget i ut- övningen av uppdraget skall fattas av . riktlinjer: Det skall finnas en styrelse vid myndigheten som tillgodoser behov av samband med och insyn i myndighetens verksamhet. Valbara skall vara riksdagsledamöter och f.d. riksdagsledamöter. Styrelsen skall väljas för valperiod. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (betänkandet s. 132, 211 och 212). Remissinstanserna: Remissinstanserna framför inte några invänd- ningar mot utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Frågan om vilket organ som skall bereda val av ledamöter i styrelsen berörs inte i riktlinjer. Regeringen anser att valberedning skall bereda detta val även om det formellt sett inte till fullo är fråga om val inom . Någon särskild författningsreglering utöver vad som följer av 7 kap. riks- dagsordningen om gemensamma bestämmelser om val inom Prop. 2001/02:190 behövs då inte för detta val. Enligt 12 kap. 7 § regeringsformen gällde tidigare att bara den som var riksdagsledamot kunde väljas till revisorer. Detta kom till uttryck genom en föreskrift om att inom sig skulle välja revisorer. Föreskriften inom sig togs bort genom lagstiftning för att möjliggöra att även f.d. riksdagsledamöter skulle kunna väljas (se bet. 1993/94:KU18 och 1994/95:KU2). I 12 kap. 7 § regeringsformen (det vilande grundlagsförslaget) anges myndighetens styrelse i regeringsformen och att den utses av . Det innebär i detta avseende inte någon ändring i förhållande till vad som gäller för val av revisorer. Både riksdagsledamöter och f.d. riksdagsledamöter är således valbara enligt 12 kap. 7 § regeringsformen. Av riktlinjerna följer att ledamöterna skall väljas för valperiod. Regeringen föreslår därför att en bestämmelse med denna innebörd tas in i riksdagsordningen så att samtliga ledamöter väljs för en fyraårsperiod av den nyvalda (se 8 kap. 13 § första stycket förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen). I avsnitt 6.1.5 har föreslagits att beslut om åtal mot riksrevisor för brott begånget i utövningen av dennes uppdrag skall fattas av konstitu- tionsutskottet. I konsekvens härmed bör även beslut om åtal mot ledamot av styrelsen för för brott begånget i utövningen av uppdraget fattas av (se 9 kap. 8 § första stycket 2 och tilläggsbestämmelse 4.6.1 förslaget till lag om ändring i riksdagsord- ningen). 6.2.2Antal ledamöter i styrelsen Regeringens förslag: Styrelsen skall bestå av ett udda antal leda- möter, lägst elva, och lika många suppleanter. Varje parti som vid valet till har fått av rösterna i hela riket skall besätta minst en ordinarie plats i styrelsen. väljer bland ledamöterna en ordförande och en eller flera vice ordförande. Ordförande och varje vice ordförande väljs var för sig. riktlinjer: Antalet ledamöter bör bestämmas så att samt- liga riksdagspartier kan representeras med ordinarie ledamot på ett sätt som i möjligaste mån speglar sammansättningen i kammare som styrelsen inte blir för stor. Ett visst minsta antal ledamöter i styrelsen kan anges i lag med möjlighet för valberedningen att bestämma ett större antal. Lika många suppleanter som ordinarie ledamöter bör väljas. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (betänkandet s. 130133). Remissinstanserna: Remissinstanserna framför inte några invänd- ningar mot utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag Samtliga av uppställda villkor för styrelsens sammansättning kan inte uppfyllas . Regeringens utgångspunkt är att det först nämnda villkoret, nämligen att samtliga partier skall ha möjlighet att kunna delta i styrelsens arbete med en ordinarie ledamot, skall uppfyllas i sin helhet medan de övriga två villkoren får jämkas samman. Samtliga riksdagspartier skall ha en ordinarie ledamot i styrelsen För val av ledamöter till utskott gäller enligt riksdags- ordningen att platserna skall fördelas proportionellt mellan de partier som har passerat den s.k. fyraprocentspärren. Det finns dock i riks- dagsordningen inga regler som garanterar att samtliga av dessa partier får representation i utskotten. Ett riksdagsutskott skall bestå av ett udda antal ledamöter, lägst 15, och minst lika många suppleanter. Om alla partier som passerat den s.k. fyraprocentspärren skulle få minst en företrädare i utskotten, måste antalet platser i utskotten uppgå till lägst 25 (Grundlagberedningens beräkningar i SOU 1969:62 s. 69). Om dessa principer skall tillämpas vid val av ledamöter till , går det inte att förena principen att alla riksdagspartier som passerat fyraprocentspärren blir garanterade representation med en ordinarie ledamot i styrelsen med principen att styrelsen inte får bli allt för stor. Beroende på valutgången kan en sådan garanti leda till ett mycket högt ledamotsantal i styrelsen. För att närmare belysa problematiken kan nämnas att för innevarande valperiod har fastställt antalet ledamöter i utskotten till 17. Med den mandatfördelning har kan trots det höga ledamotsantalet inte samtliga riksdagspartier som har passerat fyraprocentspärren av egen kraft få en ordinarie plats i alla utskott. Enligt regeringens bedömning bör man därför i stället söka en lösning liknande den som används för val av valberedning för att tillförsäkra varje partigrupp som passerat fyraprocentspärren en plats i styrelsen. Vid tillsättande av platser i valberedningen gäller att varje partigrupp, vilken motsvarar parti som vid valet till har fått av rösterna i hela riket, skall besätta en plats, medan övriga 10 platser fördelas proportionellt mellan samma partigrupper. Regeringen föreslår därför att varje partigrupp som passerat den s.k. fyraprocentspärren tillförsäkras en ordinarie plats i (se 8 kap. 13 § andra stycket första meningen förslaget till lag om ändring av riksdagsordningen). Övriga ordinarie styrelseplatser fördelas proportionellt efter partiernas styrka i Utöver önskemålet att samtliga partier skall ha möjlighet att delta i styrelsens arbete bör den med tanke på dess beslutsfunktioner ha en sammansättning som så vitt möjligt är proportionell mot parti- fördelningen i . bör den ha ett förhållandevis begränsat antal ledamöter för att kunna arbeta effektivt. I vilken mån nu nämnda villkor kan uppfyllas beror inte bara på antalet partier i utan också på skillnaden i antalet mandat mellan det största och det minsta riksdagspartiet. Gemensamt för de parlamentariskt sammansatta organen är att de i större eller mindre utsträckning tillgodoser dessa önskemål. utskott består av 17 ledamöter. valberedning består av det antal ledamöter som följer av att varje parti som har fått av rösterna i hela riket besätter en plats och därutöver tio ledamöter, vilket med den senaste valutgången ger 17 ledamöter. revisorer består av 12 ledamöter. Fullmäktige i består av 11 ledamöter. Riksdagsstyrelsen består av talmannen, som självskriven ledamot, och ytterligare 10 ledamöter. Det finns för frågan om antalet ledamöter i två huvudalternativ. Det ena alternativet är att styrelsen inte skall behöva ha fler ledamöter än som följer av regeln om att varje parti som passerat fyraprocentspärren skall ha en ordinarie ledamot men med möjlighet för att vid varje mandatperiods början besluta om en större styrelse. Dessa styrelseplatser skall då fördelas proportionellt mellan de partier som passerat fyraprocentspärren. Någon övre gräns för hur många ordinarie ledamöter som skall ingå i styrelsen bör då inte föreskrivas. Detta måste varje riksdag besluta om. En variant på detta alternativ är att använda samma lösning som vid val av valberedning, nämligen att tillförsäkra varje parti som passerat fyraprocentspärren en plats i styrelsen och därutöver fördela ett i förväg bestämt antal platser proportionellt mellan dessa partier. Det andra huvudalternativet är att föreskriva ett bestämt antal ledamöter för styrelsen och ange att av dessa skall varje parti som passerat fyraprocentspärren utse en ordinarie ledamot. verksamhet skall, enligt riktlinjer, ledas av de tre riksrevisorerna. Vissa beslutsfunktioner skall dock även styrelsen ha. Styrelsen skall således yttra sig över riksrevisorernas granskningsplaner samt lämna förslag till med anledning av granskningsrapporterna, den årliga rapporten och revisionsberättelsen över årsredovisningen för staten. Styrelsen skall också besluta budget- framställan för och fastställa myndighetens årsredo- visning enligt 12 kap. 7 § regeringsformen (det vilande grundlags- förslaget). Mot bakgrund av de uppgifter styrelsen skall ha är det inte nödvändigt att varje parti är representerat i styrelsen strikt i förhållande till sin styrka i . De beslutsfunktioner styrelsen skall ha talar i stället för att den får en sammansättning som möjliggör ett effektivt arbete. En motsvarande argumentation ligger också till grund för sammansättningen i fullmäktige i och i den inrättade Riksdagsstyrelsen. Enligt regeringens mening bör därför styrelsen kunna begränsas till 11 ledamöter, där varje parti som passerat fyraprocentspärren utser en ledamot och övriga ledamöter utses proportionellt mellan dessa partier (se 8 kap. 13 § första stycket och andra stycket andra meningen förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen). Regeringen anser emellertid att det skall finnas möjlighet för att på samma sätt som gäller för utskottsplatser besluta att styrelsen skall ha fler ledamöter än elva. Antalet ledamöter i styrelsen bör fast- ställas av på förslag av valberedningen (se tilläggsbestämmelse 8.13.1 förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen). I detta Prop. 2001/02:190 sammanhang skall dock framhållas att styrelsen även efter ett sådant beslut skall bestå av ett udda antal ordinarie ledamöter. Härigenom kan lika röstetal undvikas i normalfallet (se 8 kap. 13 § första stycket förslaget till lag om ändring av riksdagsordningen). Vid valet av styrelseledamöter bör på samma sätt som sker när väljer revisorer bland ledamöterna välja en ordförande och en eller flera vice ordförande (se 8 kap. 13 § tredje stycket förslaget till lag om ändring av riksdagsordningen). Regeringens förslag: I lagen med instruktion för införs bestämmelser om styrelsens uppgifter. Av bestämmelserna framgår att styrelsen följer granskningsverksamheten och beslutar om förslag och redogörelser till med anledning av riksrevisorernas beslut i granskningsärenden avseende effektivitetsrevisionen, den årliga rapporten samt revisionsberättelserna över årsredovisningen för staten, och Stiftelsen . Vidare framgår att styrelsen beslutar om yttrande till riksrevisorerna över gransk- ningsplan och att den slutligen beslutar årsredovisning och förslag till anslag på statbudgeten för myndigheten. Innan styrelsen beslutar om förslag till anslag på statsbudgeten skall den ge riksdagsförvaltningen tillfälle att yttra sig över förslaget. riktlinjer: Styrelsens uppgifter skall vara att avge skrivelser och förslag till med anledning av gransk- ningsrapporter, årlig rapport och revisionsberättelsen över årsredo- visningen för staten. Styrelsen skall yttra sig över granskningsplan innan den fastställs av någon av riksrevisorerna. Styrelsen skall besluta om budgetframställan till och fastställa myndighetens årsredo- visning. Styrelsen skall löpande följa granskningsarbetet genom att riksrevisorerna redovisar hur väl granskningsplanerna följs och föredrar läget i de principiellt viktigaste granskningarna. Styrelsen deltar inte i själva revisionsprocessen och påverkar inte heller inriktningen på granskningsarbetet. Styrelsen deltar inte heller i utformningen av revi- sionsrapporterna. Till skrivelser, förslag och kommentarer skall kunna fogas reservationer och till yttrande över granskningsplan en avvikande mening. Oavsett om styrelsen avser att avge skrivelser och förslag till med anledning av riksrevisorernas granskningsrapporter och revisionsberättelser, skall styrelsen överlämna den årliga rapportern och revisionsberättelsen över årsredovisningen för staten till . Formerna för styrelsens beredning av budgetunderlag och möjligheter till insyn i myndighetens ekonomiska förvaltning har inte närmare berörts i riktlinjerna. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (betänkandet s. 136 141). Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat i frågan om formerna för styrelsens beredning av riksrevisorernas granskningsrapporter. övrigt framför remissinstanserna inte några invändningar mot utred- Prop. 2001/02:190 ningens förslag. ombudsmän framhåller att styrelsens uppgift är enbart att dra eventuella politiska slutsatser av granskningens resultat, sådant det slutgiltigt redovisas i granskningsrapporten, och att med ledning av dessa slutsatser ta ställning till frågan om eventuella förslag och redogörelser till . Ett eventuellt remissförfarande i styrelsens regi före dess ställningstagande, liknande det som revisorer tillämpar , kan medföra att förtroendet för riksrevisorernas självständighet skadas och skall därför i princip inte få förekomma. anser att ett eventuellt remissförfarande av riksrevisorernas rapporter öppnar för en helt annan styrelseroll än beslutat om, nämligen att granskningen skall avslutas och beslutas av riksrevisorerna och inte av styrelsen. revisorer framhåller å andra sidan att det som förberedelse för styrelsens skrivelser är av stort värde om riksrevisorernas rapporter remissbehandlas. Skälen för regeringens förslag I 12 kap. 7 § regeringsformen (det vilande grundlagsförslaget) regleras i sort sett uttömmande styrelsens uppgifter (se bilaga 1). I lagen med instruktion för bör trots detta bestämmelser tas in som på ett samlat sätt anger styrelsens uppgifter med utgångspunkt från den aktuella bestämmelsen i regeringsformen. Av instruktionen skall således framgå att styrelsen följer granskningsverksamheten (se 11 § förslaget till lag med instruktion för ). Av instruktionen skall vidare framgå att styrelsen beslutar om förslag och redogörelser till som riksrevisorernas granskningsrapporter och revisionsberättelser ger anledning till samt beslutar om förslag till anslag på statsbudgeten och om årsredovisning för styrelsen. Vidare bör det framgå av instruktionen att styrelsens förslag och redogörelser till med anledning av riksrevisorernas granskningsrapporter och revisionsberättelser även avser den årliga rapporten och revisionsberättelserna över årsredovisningen för staten, och Stiftelsen . Av instruktionen bör även framgå att styrelsen beslutar yttrande till riks- revisorerna över deras granskningsplan (se 12 § första stycket förslaget till lag med instruktion för ). Enligt riktlinjer skall riksrevisorerna för styrelsen redovisa hur granskningsplanerna följs och läget i de principiellt viktigaste granskningarna. Regeringen föreslår därför att en bestämmelse med denna innebörd tas in i instruktionen (se 6 § förslaget till lag med instruktion för ). Någon sådan bestämmelse har dock inte tagits med i 12 kap. 7 § regeringsformen. I betänkandet (bet. 2001/02:KU25) har dock uttalats att detta är en uppgift som följer av den givna rollfördelningen mellan styrelsen och riksrevisorerna. En särskild fråga är hur beredningen av budgetunderlag skall gå till. gäller enligt 9 kap. 4 § 24 riksdagsordningen att riksdagsförvaltningen i den omfattning bestämmer skall göra upp förslag till anslag på statsbudgeten för och Prop. 2001/02:190 myndigheter, i övrigt handlägga frågor om förvaltning av ekonomisk natur inom myndigheter samt meddela föreskrifter och råd i nu nämnda frågor.