prop · GP03185 · 2002-05-28 00:00:00 — , , CARI- TAS, Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, och utveckling har påpekat att personer som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd kommer att ha behov av offentligt biträde, bl.a. i ärenden som rör utvisning på grund av brott och uteslutande från tillfälligt skydd. Skälen för regeringens förslag Undantag från skydd enligt artikel 1 F Den första och den tredje punkten av EG-direktivets undantagskriterier i artikel 28 punkten 1 a om brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten respektive handlingar i strid mot FN:s syften och principer, har samma innehåll som reglerna i artikel 1 F i Genève- konventionen. Tillämpningsområdet för undantaget enligt 3 kap. 4 § första stycket 1 utlänningslagen får anses ge ett i vart fall lika långt- gående skydd för utlänningen, även om den bestämmelsen inte ordagrant är formulerad på samma sätt som EG-direktivet. Enligt 3 kap. 4 § andra stycket 1 utlänningslagen kan undantag från skydd komma i fråga på grund av "vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet". Tillämpningen av denna regel förutsätter också att det föreligger synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. När det gäller förhållandet mellan EG-direktivet och denna bestämmelse bör det framhållas att utlänningslagens bestämmelse till sin ordalydelse är restriktiv. Med denna snäva tillämpning av bestämmelsen som därmed kan förutsättas gör regeringen bedömningen att det ifrågavarande undan- taget enligt utlänningslagen är förenligt med artikel 28 punkten 1 a i EG- direktivet. Det är också ändamålsenligt att samma bestämmelser som gäller för flyktingar tillämpas, eftersom det kan finnas flyktingar bland de personer som kan komma ifråga för tillfälligt skydd. Någon uttrycklig bestämmelse om att skyddsbehovet skall bedömas i förhållande till arten av det brott som den berörde personen är misstänkt för finns inte i utlänningslagen, men principen tillämpas ändå (se bl.a. Wikrén-Sandesjö, sjätte upplagan 1999, s. 153). Något direkt behov av att komplettera det svenska regelsystemet med en sådan bestämmelse kan inte anses föreligga. För genomförandet av bestämmelsen i artikel 28 punkten 1 a är det således tillräckligt att hänvisa till att undantagen i 3 kap. 4 § första stycket 1 utlänningslagen skall tillämpas även vid fall av uppehålls- tillstånd med tillfälligt skydd. Med hänsyn särskilt till vad som anges i artikel 3 i Europakonven- tionen om mänskliga rättigheter och artikel 3 i FN:s konvention mot tortyr m.m. kan det inte komma i fråga att med sikte på uppehållstillstånd med tillfälligt skydd göra någon inskränkning i det absoluta verk- ställighetshinder som gäller för personer som riskerar tortyr, omänsklig behandling m.m. Någon ändring av utlänningslagens bestämmelser om hinder mot verkställighet vad beträffar uppehållstillstånd med tillfälligt skydd skall alltså inte göras. Undantag från skydd på andra grunder enligt EG-direktivet En hänvisning till att undantagsbestämmelsen i 3 kap. 4 § andra stycket 1 skall, som nämnts, gälla även för de utlänningar som omfattas av EG- direktivets regler om tillfälligt skydd. Ett undantag från rätten till till- fälligt skydd kan då göras enbart om det finns synnerliga skäl för det. Undantagsbestämmelserna i 3 kap. 4 § andra stycket 1 och 2 avser de fall då skyddsbehov föreligger och ett permanent uppehållstillstånd normalt beviljas. Kravet enligt artikel 28 punkten 1 b i EG-direktivet är satt så lågt som att det finns skälig anledning att betrakta utlänningen som en säkerhetsrisk. Detta lägre ställda beviskrav innebär att medlemsstaterna har givits en förhållandevis långtgående möjlighet att i nu angivna situationer vägra en utlänning tillfälligt skydd. EG-direktivets regler utgör minimiregler för tillfälligt skydd. Det finns, som Massflykts- utredningen framhållit, självfallet ett starkt intresse för att skydda rikets säkerhet. Möjligen finns det också en något ökad risk för att personer som missbrukar rätten att söka skydd utnyttjar en massflyktssituation för att försöka få uppehållstillstånd. En sådan ordning som utredningen har föreslagit framstår dock som tveksam ur rättssäkerhetssynpunkt. bakgrund av att det tidsbegränsade skyddet är ett svar på en Prop. 2001/02:185 akut situation, finns det inga hållbara skäl för att lägre beviskrav skall gälla än i de fall då en utlänning kan beviljas ett permanent uppehållstillstånd. förslag bör därför inte genomföras i denna del. Även när det gäller återkallelse av tillstånd bör de som fått uppehållstillstånd med tillfälligt skydd behandlas på samma sätt när det gäller återkallelse av uppehållstillstånd i övrigt enligt 2 kap. utlänningslagen. Även när det gäller utvisning på grund av brott, måste det beaktas att det bland de personer som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd kan finnas flyktingar som ännu inte fått sin asylansökan prövad. Genom att samma kriterier tillämpas för såväl en person med tillfälligt skydd som för flyktingar, ges den berörda kretsen garantier för att det i utvisningsfrågan inte har någon betydelse att asylansökan ännu inte prövats. Regeringen instämmer därför i förslag att samma regler om utvisning på grund av brott i utlänningslagen, även skall gälla personer som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd. En bestämmelse med denna innebörd bör föras in i utlänningslagen. Ett sådant förslag läggs därför fram. Skälen för regeringens bedömning Bestämmelserna om verkställighetshinder i 8 kap. utlänningslagen är absoluta och bör undantagslöst kunna tillämpas även när det gäller personer som ges uppehållstillstånd med tillfälligt skydd. Något förslag i denna del läggs därför inte fram. Flera remissinstanser har fört fram synpunkter om behovet av offent- liga biträden för personer som kan komma i fråga för tillfälligt skydd. I ärenden om bl.a. av- och utvisning förordnar utlänningsmyndigheterna offentliga biträden i enlighet med 11 kap. 8 § utlänningslagen. Detta gäller också i ärenden om uteslutande från flyktingstatus. Vid utvisning på grund av brott förordnas offentlig försvarare och i dessa fall är det domstolarna som förordnar dessa försvarare. Regeringen gör den bedöm- ningen att svenska bestämmelser är tillräckliga vad gäller biträdes- förordnande i utlänningsärenden och anser dessutom att det inte finns något behov av att föreslå andra ändringar än de som föranleds av EG- direktivet. Vad slutligen gäller lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll gör regeringen följande bedömning. Med hänsyn till den subsidiära ställning lagen har i förhållande till utlänningslagen samt med hänsyn till de värden som lagen värnar om rikets säkerhet och behovet av kontroll över befarade terrorister kan dess regler inte anses strida mot EG- direktivets intentioner. Någon ändring lag behövs därmed inte. Regeringen lägger sålunda inte fram något förslag i denna del. I EG-direktivet är kärnfamiljen utgångspunkten för rätten till familje- Genom reglerna iakttas den folkrättsliga principen om rätt till respekt för familjelivet, som finns intagen bl.a. i artikel 8 i den Euro- peiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de tas hänsyn till det tillfälliga skyddets Enligt artikel 15 i EG-direktivet skall följande personer anses ingå i Make/maka till referenspersonen eller dennes ogifta partner i ett stabilt förhållande, om ogifta par och gifta par enligt lag- stiftningen och praxis i den berörda medlemsstaten skall behandlas på jämförbart sätt enligt landets utlänningslag- Underåriga ogifta barn till referenspersonen och dennes maka/make, oavsett om de är födda inom eller utom äktenskapet eller är adopterade. b) Andra nära anhöriga som levde tillsammans och ingick familjegemenskapen för de händelser som ledde till den massiva tillströmningen och som var helt eller delvis beroende av referenspersonen . Medlemsstaterna skall samarbeta i frågor om familjeåterförening. Vid tillämpningen av reglerna i artikeln skall medlemsstaterna ta hänsyn till barnets bästa. En familjegemenskap enligt artikel 15 i EG-direktivet föreligger endast om familjen fanns redan i det ursprungsland familjen kommer från och om splittringen har uppkommit på grund av omständigheter kring den Familjer som har bildats efter flykten eller som har splittrats på grund av andra omständigheter än sådana som hänger samman med flykten omfattas inte av artikeln. Inte heller omfattas sådana familjemedlemmar som vistas lagligt i ett annat tredje land än ursprungslandet och som därför inte själva har behov av skydd. Artikeln omfattar även samboende och homosexuella samboende om de enligt den berörda medlemsstatens utlänningslagstiftning och praxis skall behandlas på jämförbart sätt. Om enskilda familjemedlemmar har beviljats tillfälligt skydd i olika medlemsstater, skall familjemedlemmarna i en kärnfamilj, enligt punkt 1 a, återförenas om det framstår som övertygande att familjemedlem- marna ingår i familjegemenskapen. En utredning angående familje- förhållandena måste alltså göras, vilken skall läggas till grund för Personer som får tillfälligt skydd i ett land kan ha lämnat sitt hemland under kaotiska omständigheter. Det är naturligt att det i situationer inte alla gånger kan vara möjligt att få med dokumentation om släktförhållanden etc. Familjemedlemmarnas önske- mål skall beaktas i varje enskilt fall. Om en familjemedlem har fått till- fälligt skydd i ett land och en eller flera av de andra inte har fått sådant skydd skall återförening ske enligt ovan nämnda kriterier. Andra nära anhöriga än kärnfamiljen I kretsen av personer som kan omfattas av familjeåterförening ingår dessutom andra nära anhöriga som anges under punkt b. De som här kan komma i fråga är personer som före splittringen levde tillsammans och ingick i familjegemenskapen med den som fått tillfälligt skydd. Dessutom krävs att de var helt eller delvis beroende av referenspersonen . För dessa familjemedlemmar gäller att återförening får ske om det framstår som övertygande att de är en sådan nära anhörig samt med beaktande i varje enskilt fall av om de skulle ställas inför svåra umbäranden om de inte återförenades. En utredning om anknytningen, som beskrivits i avsnittet om kärnfamiljen ovan, måste ske även i detta fall. Gemensamma bestämmelser för kärnfamiljen och andra nära anhöriga Grundläggande förutsättningar enligt EG-direktivet är att de nära an- höriga som kan komma ifråga för familjeåterförening själva skall vara i behov av tillfälligt skydd och att familjen skall ha splittrats till följd av situationen i ursprungslandet eller ursprungsregionen. Vad artikeln alltså tar sikte på i första hand är att ge dessa personer en möjlighet att åter- förenas samt att ge en utgångspunkt för ställningstagandet i frågan om i vilket land återföreningen skall ske. Om en familjemedlem har fått tillfälligt skydd i ett land och en eller flera av de andra inte har fått sådant skydd, får återförening ske enligt de kriterier som nämnts under avsnittet om kärnfamiljen. Medlemsstaterna skall samarbeta i frågor om familjeåterförening. Vid tillämpningen av reglerna i artikeln skall medlemsstaterna ta hänsyn till barnets bästa. Av EG-direktivet framgår att familjemedlemmarnas önskemål skall beaktas särskilt och att det krävs samtycke från en person för att en överföring skall kunna ske (artikel 26). Önskemål om att få återförenas i ett visst land kan t.ex. grunda sig på att befolkningen där talar ett språk som de skyddsbehövande förstår, att släktingar till de skyddsbehövande är bosatta där eller att barnen har påbörjat sin skolgång i det landet. Det går inte att ange några entydiga riktlinjer för vilka omständigheter som skall vara avgörande för att en familj skall få återförenas i ett visst land utan det måste avgöras i varje enskilt fall och i samarbete med övriga medlemsstater. Återförenade familjemedlemmar skall i samband med överföringen beviljas uppehållstillstånd inom ramen för tillfälligt skydd i det land där återföreningen sker. De familjemedlemmar som fått tillfälligt uppehålls- tillstånd i ett land och som därefter överförs till annat land för familje- återförening förlorar sitt tillstånd i det första landet och det landets skyldigheter mot berörda personer upphör att gälla. I artikel 26 berörs dessutom frågor om gemenskapssolidariteten, sam- Prop. 2001/02:185 arbete i frågorna inom EU och med internationella organisationer och I artikel 29 i EG-direktivet anges att det skall finnas en rätt att få till stånd en rättslig prövning av beslut om avslag på ansökningar bl.a. om familjeåterförening. I artikel 16 i EG-direktivet föreskrivs att medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att säkerställa att underåriga som åtnjuter tillfälligt skydd utan medföljande vuxen, företräds på nödvändigt sätt av en förmyndare, eller, vid behov, av en företrädare för en organisation som ansvarar för underårigas vård och välfärd eller av en annan lämplig företrädare. Underåriga utan medföljande vuxen skall placeras hos vuxna släktingar; hos en fosterfamilj; på ett mottagningscentrum som är särskilt avsett för under- åriga eller på en annan förläggning som är lämpad för under- åriga; hos den person som tog hand om barnet under flykten. Nödvändiga åtgärder skall dessutom vidtas för att möjliggöra placeringen. Medlemsstaterna skall fastställa att den eller de berörda vuxna personerna godkänner detta arrangemang. Barnets synpunkter skall beaktas i förhållande till barnets ålder och mognad. Utgångspunkten för var barnet skall bo då barnet har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd, är att boendet skall vara till det enskilda barnets bästa. Vilken placering som är lämpligast för barnet kan naturligtvis variera i de enskilda fallen. Mot bakgrund av bestämmelsen om att barnets synpunkter skall beaktas i förhållande till barnets ålder och mognad samt vad barnets bästa i övrigt kräver, kan uppräkningen under punkterna ovan inte uppfattas som en angiven prioritering. 7.2Familjeåterförening i gällande svensk utlänningsrätt Enligt 2 kap. 4 § första stycket utlänningslagen (1989:529) får uppehålls- tillstånd ges bl.a. till 1.en utlänning som är gift med eller sambo till någon som är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, om makarna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands, 2.en utlänning som är och ogift och som är eller har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, 3.en utlänning som på något annat sätt än som avses i 12 är nära anhörig till någon som är bosatt i eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här och som ingått i samma hushåll, 4.en utlänning som annars har särskild anknytning till . Adoptivbarn som har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i likställs med biologiska barn vid prövningen enligt den andra punkten ovan rörande ogifta personer . I fråga om adoptivbarn som faller utanför det tillämpningsområdet, gäller att uppehållstillstånd får ges till en ogift utlänning under som är adopterad eller som avses bli adopterad av någon som för adoptionsbeslutet var, och som är, bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här. Som ytterligare förutsättning gäller i de fallen att adoptionen skall ha meddelats, eller avses komma att meddelas, av svensk domstol eller att den är gällande här på grund av vissa i bestämmelsen angivna internationella överenskommelser. Av bestämmelserna i 2 kap. 4 § första stycket 3 utlänningslagen följer att uppehållstillstånd för andra anhöriga än de som ingår i kärnfamiljen får ges om sökanden har ingått i samma hushåll som den släkting som bor i . För att uppehållstillstånd skall beviljas krävs enligt förarbetena att det föreligger ett beroendeförhållande som gör det svårt för släktingarna att leva åtskilda. Detta innebär att det som huvudregel måste krävas att släktingarna levt i samma hushåll före den här- varandes flyttning till och att ansökan om familjeåterförening görs relativt snart efter det att den härvarande bosatt sig här i landet. Om dessa förutsättningar inte är uppfyllda torde det vara svårt för sökanden att visa att ett beroendeförhållande föreligger (prop. 1996/97:25 s. 113). Å andra sidan medför dessa förutsättningar inte att sökanden har rätt till uppehållstillstånd. Vid bedömningen av om ett beroendeförhållande föreligger kan vägas in andra faktorer såsom släktskap, civilstånd, sökan- dens ålder, anknytning till annat land, den tid den sökande och den här- varande sammanbott i hemlandet m.m. (Utlänningslagen Vägledande beslut, UN 35097 och reg. Beroendeförhållandet mellan släktingarna skall ha förelegat redan då de var bosatta i hemlandet. Tidpunkten för beviljandet av uppehålls- tillstånd i saknar i detta sammanhang betydelse. Uppehållstillstånd får enligt 2 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen också ges till en utlänning som 1.är gift med eller sambo till någon som är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, utan att makarna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands, eller 2.har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett sambo- förhållande med en person som är bosatt i eller som har fått uppehållstillstånd för bosättning här, om förhållandet framstår som seriöst och särskilda skäl inte talar mot att tillstånd Ett barn som reser in i utan sällskap av någon vuxen och som ansöker om asyl får normalt en god man förordnad enligt reglerna i Vidare är den som har förordnats som offentligt biträde för barnet i tillståndsärendet, enligt 11 kap. 1 b § utlänningslagen, legal ställföreträdare i det ärende som förordnandet avser (se 1996/97:25 s. 257 f.). Det finns här inte anledning att närmare gå in på den gode mannens behörighet och förhållandet till barnets legala vårdnadshavare i frågor om uppehållstillstånd m.m. I socialtjänstlagen (2001:453) finns särskilda bestämmelser som avser barn och unga. skall enligt 5 kap. 1 § socialtjänstlagen bland annat verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och I 6 kap. samma lag behandlas frågor som rör vård i familjehem och hem för vård eller boende. Enligt 6 kap. 1 § skall social- nämnden sörja för att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende. Nämnden ansvarar för att den som genom nämndens försorg har tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård. När ett barn placeras skall det enligt 6 kap. 5 § socialtjänstlagen i första hand övervägas om barnet kan tas emot av någon anhörig eller annan Vad som är bäst för barnet skall dock alltid beaktas. får inte utan nämndens medgivande tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna eller någon annan som har vårdnaden om honom eller henne (6 kap. 6 § Nämnden får inte lämna medgivande utan att för- hållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda. Vid alla åtgärder som rör barn skall nämnden beakta vad hänsynen till barnets bästa kräver (1 kap. 2 § socialtjänstlagen). När en åtgärd rör ett barn skall barnets inställning så långt det är möjligt klarläggas. skall tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad (3 kap. 5 § socialtjänstlagen). Den s.k. (UD 2000:3, dir. 2000:36, 2000:81 och 2000:64) presenterade sitt delbetänkande Vår anhörig- invandring, SOU 2002:13. har bl.a. lämnat förslag till nya bestämmelser för familjeåterförening, som t.ex. gäller återförening för såväl kärnfamilj som andra nära anhöriga utanför kärnfamiljen, beroendeförhållandet mellan dem som vill återförenas och försörjnings- krav. betänkande genomgår remiss- behandling. Det är av största vikt att reformarbetet med anledning av betänkande tar hänsyn till de ändringar som föreslås i gällande rätt med anledning av EG-direktivet om tillfälligt skydd. Överväganden om begrepp och personkretsen Får eller skall i utlänningslagen? Det finns till att börja med en fråga om begrepp i utlänningslagen som måste lösas vid genomförandet av EG-direktivets föreskrifter om att medlemmar av kärnfamiljen skall återförenas. När det gäller flyktingar och övriga skyddsbehövande enligt 3 kap. utlänningslagen anges i 2 kap. 3 § samma lag att de i vissa fall skall ges uppehållstillstånd i . I 3 kap. anges vilka omständigheter som gör att uppehållstill- stånd kan vägras. Vad gäller anhöriginvandring föreskrivs i 2 kap. 4 § utlänningslagen bl.a. att medlemmar av kärnfamiljen får ges uppehålls- tillstånd. Även i fråga om familjemedlemmar utanför kärnfamiljen används uttrycket att de får ges uppehållstillstånd. Att ordet får används beror på att det t.ex. bör finnas en möjlighet att neka uppehållstillstånd i fall av skenäktenskap eller där sammanlevnaden har upphört. Det kan givetvis också finnas andra skäl, t.ex. svår brottslighet eller hänsynen till rikets säkerhet som gör att sådant tillstånd bör nekas. I förarbetena till bestämmelsen (prop. 1996/97:25 s. 111 och 284 f.) betonas dock att det i praktiken är fråga om en principiell rätt som tillkommer anhöriga inom kärnfamiljen. EG-direktivet förutsätter bl.a. att det vid prövningen av uppehålls- tillstånd framstår som övertygande att personerna i fråga ingår i kärn- familjen (artikel 15 punkt 2; se avsnitt 7.1) samt att en person kan undantas från tillfälligt skydd i vissa fall, t.ex. med hänvisning till rikets säkerhet (artikel 28; se avsnitt 6.1). De sakliga skäl som gör att ordet får används i 2 kap. 4 § utlänningslagen gör sig därmed gällande också vid regleringen av tillstånd grundade på EG-direktivet. Ett annat ordval skulle därtill bryta mot den nuvarande terminologin i lagen. Därför bör bestämmelserna utformas så, att medlemmar av kärnfamiljen får, i enlighet med EG-direktivet, ges tillstånd. EG-direktivets avgränsning av personkretsen ansluter nära till bestäm- melserna i svensk rätt. Det finns dock vissa skillnader som bör noteras. Ett exempel är att familjeåterföreningsreglerna i utlänningslagen utgår från att referenspersonen i är bosatt här eller har beviljats uppe- hållstillstånd för bosättning. I en massflyktssituation är det tillräckligt att referenspersonen är berättigad till uppehållstillstånd i enlighet med EG- direktivet. I svensk utlänningsrätt är det för anhöriga i kärnfamiljen i princip tillräckligt att uppvisa familjeband, äktenskap eller släktskap för att uppehållstillstånd på anknytningsskäl skall beviljas. EG-direktivet uppställer ytterligare krav. Familjegemenskapen måste ha bildats redan i hemlandet och splittringen av de personer som vill återförenas måste ha skett till följd av samma massflyktssituation i ursprungslandet eller regionen. 7.4Förslag och bedömningar om familjeåterförening En särskild bestämmelse om familjeåterförening vid tillfälligt skydd förs in i utlänningslagen. Hänvisningen till utlänningslagen i lagen (1987:813) om homo- sexuella sambor ändras till att avse utlänningslagen i dess helhet. Bestämmelsen om barnets bästa i portalparagrafen i utlännings- lagen, om barnets bästa i socialtjänstlagen och lämpliga boendeformer samt bestämmelser om god man uppfyller EG-direktivets krav. bör samordna information såväl inom som utom landet om samarbete vid en eventuell massflyktssituation. förslag och bedömning stämmer huvud- sakligen överens med regeringens. Utredningen bedömde dock att homosexuella sambor kunde omfattas av bestämmelserna om tids- begränsat uppehållstillstånd utan att det behövdes någon lagändring. Regeringen föreslår vidare en viss justering av utredarens lagförslag om familjeåterförening. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt Mass- flyktsutredningens förslag och bedömningar eller har avstått från att kommentera. Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) har anfört att inte lämnat något förslag till ändring i lagen (1987:813) om homosexuella sambor. Detta skulle innebära att den med den lagen avsedda målgruppen utesluts från familjeåterförening.