prop · GP0396 · 2002-02-21 00:00:00 — kan förmedla sina erfarenheter till Barnombudsmannen.Förslaget att begära in uppgifter från myndigheter, kommuner och landsting ochrätten att kalla till överläggningar har inte mött några invändningar. Förslaget tillstyrks uttryckligen av de kommuner och landsting som har yttrat sig,, , , ,, och Vägverket.Förslaget att skall få ta del av sekretessbelagda handlingarhar mött både instämmanden och invändningar. Förslaget stöds uttryckligen avSvenska , , , , , , och förRörelsehindrade Barn och Ungdomar. Riksåklagaren () avstyrker utredningensförslag i denna del. RÅ konstaterar att såsom förslaget är utformat skulleBarnombudsmannen ges rätten att ta del av hemlig information i t.ex. pågåendeförundersökningar. Förslaget i denna del får anses gå mycket långt ochinnefattar sådana befogenheter som endast tillkommer de särskilda organ som hartill uppgift att inom ramen för en tillsynsverksamhet bl.a. granska åklagaresoch åklagarmyndigheternas hantering av enskilda ärenden, dvs. JO och JK. RÅ vill i detta sammanhang erinra om att även högre åklagare har rätt att ta del avsådana uppgifter i tillsynsverksamheten och att denna tillsyn givetvis ävenomfattar huruvida en åklagare har följt det regelverk som följer avbarnkonventionen. , som finner utredningens ambitioner lovvärda,anser det dock inte lämpligt att en myndighet underställd regeringen får enutvidgad rätt att ta del av domstolars handlingar. Även Kammarrätten i hänvisar till tillsynsuppgift. Kammarrätten kan inte -oaktat vad som anförs i utredningen - se att det föreligger något behov av ochfinner det inte heller lämpligt att för sin uppgift skalltilldelas en utökad rätt att ta del av domstolars och förvaltningsmyndigheterssekretessbelagda handlingar. Även i övrigt ifrågasätter kammarrättenBarnombudsmannens behov av att ta del av sekretessbelagda handlingar för attkunna fullgöra sitt arbete. () noterar att utredningen isitt betänkande inte närmare har behandlat sekretessfrågor. Det är förvånande,menar RPS, eftersom utredningen föreslår att skall få rätt attta del av bl.a. myndigheters, t.ex. polismyndigheters, handlingar i mål ochärenden. konstaterar att det föreligger en diskrepans mellande sekretessregler som gäller för verksamhet och de regler som gäller för polisens verksamhet under en förundersökning. Detta kan få tillföljd att förundersökningssekretessen kan gå förlorad. anserdärför att sekretessfrågor av den art som styrelsen lyft fram måste klargörasoch lösas under ärendets fortsatta beredning. i länanser att uppgiften att följa lagtillämpningen genom att begära in akter m.m.tveklöst är en fråga för berörda tillsynsmyndigheter och torde också för demyndigheter som är föremål för granskning nästan vara omöjligt att skilja fråntillsyn. finner det anmärkningsvärt att varken Socialstyrelseneller , som är tillsynsmyndigheter på området, nämns av utredningen i detta sammanhang. avvisar förslaget att Barnombudsmannenskall kunna begära in alla sekretessbelagda handlingar. börinte kunna få tillgång till patientjournaler, då det inte är nödvändigt förBarnombudsmannens arbete.Skälen för regeringens förslag: Som framgår av föregående avsnitt skall en avBarnombudsmannens huvuduppgifter vara att driva på genomförandet avbarnkonventionen i samhället. Den andra huvuduppgiften är att bevaka attbarnkonventionen och barnets rättigheter också efterlevs. Barnombudsmannensuppgift att bevaka frågor som angår barns och ungas rättigheter och intressenframgår av lagen. Bestämmelsen är emellertid vagt formulerad, varför regeringen föreslår att den ändras så att får ett tydligtuppdrag att bevaka efterlevnaden av konventionen. Detta innebär attBarnombudsmannen ges en mer aktiv roll gentemot myndigheter, kommuner ochlandsting, där de flesta beslut som angår barn och unga fattas. Detta uppdragbör innefatta dels att följa lagstiftningen och dess tillämpning, dels attuppmärksamma att myndigheter, kommuner och landsting i övrigt förverkligarkonventionen i sin verksamhet. För att på ett så effektivt sätt som möjligt skall kunna fullfölja sitt bevakningsuppdrag i syfte att värnabarns och ungas rättigheter föreslås att utrustas med vissarättsliga befogenheter gentemot andra myndigheter, kommuner och landsting.Barnombudsmannens bevakningsuppdrag innefattar självklart även den utveckling av som skett. Regeringen har bl.a. i sin proposition om och rekommendation om de värsta formerna av barnarbete konstateratatt bevakningsansvar av även omfattar (nr 182) om förbud mot och omedelbara åtgärder för avskaffandet av de värsta formerna av barnarbete (prop. 2000/01:93).Redan i dag har till uppgift att följa och bevaka att lagar och andra författningar samt deras tillämpning stämmer överens medbarnkonventionen. Tyngdpunkten i detta arbete har hitintills legat på att bevaka tillkomsten av nya författningar. har till exempel föreslagittillsättandet av nya utredningar, uppvaktat pågående utredningar samt avgivitremissvar. Däremot har bevakningen av att redan gällande lagar och andraförfattningar tillämpas på ett sätt som står i överensstämmelse medbarnkonventionen inte fått lika stort utrymme. har haft stöd iförarbetena för denna prioritering.Generella översyner av svensk lagstiftnings överensstämmelse medbarnkonventionen har också gjorts , se prop. 1989/90:107 omgodkännande av om barnets rättigheter och Barnkommitténsbetänkande Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116). Det tillkommeremellertid nya författningar som behöver granskas. uppfattning har det varit naturligt att ombudsmannen under den tidsom varit ny för svenska förhållanden inriktat sitt arbete påatt se till att den beaktas på centralt beslutsfattarplan. På detta sätt harombudsmannen sökt bidra till att höja medvetenheten hos regeringen och om förpliktelser enligt konventionen för att ge konventionengenomslagskraft i det arbete som bedrivs på den nationella nivån.En av de viktigaste slutsatserna som kom fram till var attlagstiftningen i stort sett är i överensstämmelse med , men attdet är i tillämpningen det brister. Därutöver krävs det ett antalandra åtgärder än lagstiftning för att skall få verkligtgenomslag. Denna bedömning har även framförts av isamband med rapportering om efterlevnaden av barnkonventionen.Kommittén uppmanade därvid bl.a. regeringen att öka ansträngningarna när detgäller att säkerställa kommunernas efterlevnad och respekt för regeringenspolitik för att genomföra barnkonventionen.Den lagstiftningsteknik som har valt när det gäller att införlivabarnkonventionen med svensk lag innebär att de åtaganden som kräver lagstiftning omarbetas och förs in i de lagar som reglerar de områden som bestämmelserna tar sikte på. Så har bl.a. skett när det gäller principen om barnets bästa. Avdetta följer att det är viktigt att det regelbundet bedrivs ett aktivt arbeteför att identifiera och åtgärda luckor och svagheter i lagstiftningen och attbevaka att beaktas vid tillkomsten av ny lagstiftning som rörbarn.Inriktningen på ombudsmannens bevakningsarbete påverkas också av att ensamordningsfunktion rörande barnfrågor har tillskapats i medplacering i . Denna funktion har till uppgift att granskaalla relevanta regeringsbeslut ur ett barnkonventionsperspektiv, således ävenlagförslag samt att agera samordnare i i frågor om barnetsrättigheter. Det faller sig naturligt att uppgiften och kompetensen att granskalagförslag ur ett barnrättsligt perspektiv finns inom Regeringskansliet.En förskjutning av bevakande arbete bör därför ske. bedömning bör detta innebära att ombudsmannen mer än börinrikta sig på att bevaka och följa tilllämpningen av gällande författningar.För detta talar också att ombudsmannen därigenom får ytterligare kunskap om ocherfarenhet av barns och ungas situation i Sverige.Självfallet kommer även fortsättningsvis att ha en viktig rollsom remissinstans och som sakkunnig eller expert i utredningar och arbetsgrupper där ombudsmannens deltagande bedöms vara betydelsefullt.Det förtjänar att påpekas att härigenom inte ges någontillsynsroll. uppgift är att utifrån göra enmer allmän bedömning av hur lagstiftningen tillämpas inom olikaverksamhetsområden.Barnombudsmannens uppgift är, som sagts, inte att granskahandläggningen av enskilda ärenden. Däremot kan en genomgång av ett antalenskilda ärenden vara nödvändig för att få en uppfattning om huruvida praxis påett visst område är i linje med och dess grundläggandeprinciper eller ej. Utifrån en sådan genomgång kan ombudsmannen sedan göra enbedömning av om eventuell bristande överensstämmelse beror på lagstiftningen isig eller på att till exempel myndigheter i sin tillämpning kommit att alltförlite beakta och dess principer. Det är alltså en fråga om engranskning på generell nivå. Till skillnad från de myndigheter som har etttillsynsansvar har inte någon skyldighet att, och skall inteheller, ta ställning till enskilda anmälningar.I bevakningsuppdrag ligger att uppmärksamma regeringen pånödvändiga författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att barnsoch ungas rättigheter enligt skall tillgodoses.Barnombudsmannen kan emellertid inte gå in på tillämpningen i det enskildafallet utan får i stället i kraft av sakligheten i sin analys skapa debatt ochdialog för att i ett vidare perspektiv exempelvis höja medvetenheten ombarnkonventionen och dess principer hos beslutsfattare i olika sammanhang.Barnombudsmannen måste för att kunna utföra sitt bevakningsarbete göratolkningar av de olika artiklarna i . Visserligen är den auktoritativa uttolkaren av konventionen, men detta kaninte hindra en nationell barnombudsman från att göra analyser utifrån sitt lands lagstiftning. Även om analyser av konventionen självfalletinte kan binda myndigheterna i deras lagtillämpning i enskilda fall, kan sådanaanalyser utgöra ett underlag för diskussioner, som kan föra till bådeförfattningsändringar och ändrad praxis och i vart fall till ökad medvetenhet om de frågeställningar som ger anledning till.Rättsliga befogenheterBarnombudsmannen kommer som framgått av föregående avsnitt att även i framtidenvara pådrivande i arbetet med att förverkliga i myndigheters,kommuners och landstings verksamhet. roll i detta avseende äratt uppmuntra och driva på genomförandet, till exempel genom att ge informationoch visa på goda exempel. I de fall sådant arbete inte ger resultat börBarnombudsmannen emellertid ha tillgång till vissa påtryckningsmedel.Utredningen har föreslagit att skall ges rätt att frånmyndigheter, kommuner och landsting begära in uppgifter om vilka åtgärder somvidtagits för att genomföra samt en skyldighet att komma tillöverläggningar med ombudsmannen. , som har dessabefogenheter , har till utredningen framfört att han funnit dessapåtryckningsmedel vara av värde. har också själv framhållitnyttan av att ha dessa möjligheter.Justitieombudsmannen har påpekat att formuleringen av den av utredningenföreslagna 4 § framstår som något tveksam eftersom den ger intryck av att detdirekt av konventionen skulle följa vissa åligganden för bl.a. myndigheterna.Barnkonventionen är en bindande överenskommelse mellan de stater som harratificerat den. Artikel 4 förpliktigar staterna att vidta alla lämpligalagstiftnings-, administrativa och andra åtgärder för att genomförakonventionen. Således räcker det inte med enbart lagstiftning. Det är staten som är ansvarig och som har att svara för tillkortakommanden i landet i förhållande till konventionen. Landets inre förvaltningsstruktur har därvidlag ingenbetydelse.Barnombudsmannen bör således få rätt att uppmana myndigheter, kommuner ochlandsting att lämna uppgifter om vilka åtgärder som vidtagits för att genomförabarns och ungas rättigheter enligt i de egna verksamheterna.Avsikten med en sådan bestämmelse är att skall få insyn iverksamheter som berör barn och unga, så att ombudsmannen kan bilda sig enuppfattning om hur långt förverkligandet av har kommit och hurbarns och ungas rättigheter beaktas. Syftet är däremot inte, vilket redanframhållits, att skall fullgöra någon tillsynsuppgift.Vidare bör de som är uppgiftsskyldiga också vara skyldiga att påBarnombudsmannens uppmaning komma till överläggningar. Sådana överläggningar kan tänkas dels leda till erfarenhetsutbyte samt insamling av fakta och andraupplysningar, dels ha en attitydbildande funktion.Barnombudsmannens uppgift att följa upp hur tillämpas innebäringen inskränkning i andra myndigheters, kommuners och landstings ansvar förbarns förhållanden inom sina respektive områden. Det innebär attBarnombudsmannen kan ta initiativ till diskussioner och samverkan i olikasammanhang. kan emellertid inte ålägga andra myndigheterarbetsuppgifter av olika slag.Rätt att ta del av handlingar i mål och ärendenUtredningen har föreslagit att skall ges en generell rätt attta del av handlingar i mål och ärenden hos domstolar, myndigheter, kommuner ochlandsting. Detta förslag har mött invändningar från ett flertal remissinstanser, främst när det gäller sekretessfrågor. har därutöver påpekat attdet finns en risk att, även om inte skall utöva någon tillsyn,domstolarnas grundlagsfästa självständighet naggas i kanten. Det har vidareframförts att det är oklart om det föreligger något behov för Barnombudsmannenatt få ta del av sekretessbelagda handlingar för att kunna utföra sitt arbete.Regeringen instämmer i dessa invändningar och lägger därför inte heller någotförslag i den delen.Det är givet att det i den bevakande uppgiften av att barnkonventionenefterlevs, även föreligger behov av att utifrån ett generellt perspektiv granska enskilda ärenden. Rent allmänt är dock regeringens bedömning attBarnombudsmannens behov att ta del av sekretessbelagd information för att kunnafullgöra sina uppgifter är litet. Ombudsmannen har ju, som framhållits tidigare, varken tillsynsansvar eller skall ägna sig åt enskilda ärenden. De uppgifterBarnombudsmannen kan ha behov av i sin granskning av lagstiftningens tillämpning bör kunna inhämtas genom offentlighetsprincipen, t.ex. via offentliga domar.Barnombudsmannen kan dessutom få del av sekretessbelagda uppgifter efter enskadeprövning, eftersom risken för att den enskilde lider skada eller men mångagånger måste vara liten då uppgifterna sekretesskyddas hos Barnombudsmannenenligt 7 kap. 34 § sekretesslagen (1980:100).I sekretesslagen finns också en regel om s.k. forskningssekretess (13 kap. 3 §), som innebär att om en myndighet i sin forskningsverksamhet erhållersekretesskyddade uppgifter från en annan myndighet, så gäller sekretessen ävenhos den mottagande myndigheten. har således också dennamöjlighet att, genom att lägga ut uppdrag på andra myndigheter och institutioner som sysslar med forskning, få det underlag som behövs.Det står också fritt att ta initiativ till samarbete medlänsstyrelserna eller andra tillsynsmyndigheter för att därigenom få nödvändigkunskap. Även regeringen kan lägga ut uppdrag på olika sektorsmyndigheter (såsom , , Riksåklagaren) att i samråd medBarnombudsmannen göra en genomgång av ett visst område. Det finns således fleramöjligheter att tillgodose det behov som eventuellt kan föreligga förBarnombudsmannen att ta del av enskilda ärenden, utan att ge en sådan generellrätt att ta del av handlingar i mål och ärenden som utredningen föreslår. Denförtjänar också att än en gång påpekas att varje myndighet skall ha ettbarnperspektiv i sitt arbete, så även tillsynsmyndigheterna. Barnombudsmannensroll som pådrivare, kunskapsspridare och opinionsbildare skall inte underskattas i detta sammanhang.UppföljningDet är regeringens avsikt att följa utvecklingen inom myndigheter, kommuner ochlandsting och utgår från att gör regeringen uppmärksam på omdet skulle visa sig att nu föreslagna åtgärder inte är tillräckliga för attbarnkonventionen skall få det genomslag som är önskvärt. När det gäller fråganom möjligheter att ta del av handlingar i enskilda ärenden hos myndigheter, avser regeringen att tillsammans medBarnombudsmannen analysera effekterna av de begränsningar som finns när detgäller sekretessbelagt material. Skulle det visa sig att dessa begränsningarförsvårar för att fullfölja sitt uppdrag, kan det finnas skälatt överväga frågan på nytt.6.4 Information och opinionsbildningRegeringens förslag: uppgift att informera, bilda opinion ochta initiativ till lämpliga åtgärder i övrigt lagfästs. Även ombudsmannensuppgift att lämna en rapport till regeringen skall lagfästas.Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens, men med delvisannorlunda formulering.Remissinstanserna: Förslaget har i huvudsak mött instämmanden från deremissinstanser som har kommenterat förslaget.Skälen för regeringens förslag: har som en av sinahuvuduppgifter att medverka i arbetet med att genomföra iSverige. skall också verka för att barnets bästa beaktas vidbeslut som rör barn. Ombudsmannen skall vidare företräda barns och ungasrättigheter och intressen. De viktigaste redskapen för att åstadkomma detta ärinformation och opinionsbildning. Det finns därför skäl att lagfästa att dettaarbetsområde ingår i uppgifter.I sitt opinionsbildande arbete är det viktigt att ombudsmannen står fri attsjälv välja hur denne vill utforma sitt arbete med att företräda barns och ungas rättigheter och intressen. Detta är ytterligare skäl för att lagfästa attopinionsbildning och därmed sammanhängande verksamheter tillhör ombudsmannensgrundläggande arbetsuppgifter.Utredningen har särskilt granskat hur genomfört sittarbete med att sprida information. Utredningens genomgång visar på att denutåtriktade verksamheten har varit omfattande och betydelsefull för utvecklingen inom barnområdet. har med sin information och opinionsbildning bidragit till att synliggöra barn och unga i samhället. Utredningen pekar dockpå att i högre grad bör rikta sina informationsinsatser direkttill barn och unga så att de själva blir medvetna om sina rättigheter enligtkonventionen. Regeringen delar denna uppfattning. har också avregeringen under föregående år fått ett särskilt uppdrag att utarbetainformationsmaterial om för olika åldersgrupper.Årlig rapport till regeringenBarnombudsmannen skall, enligt förordningen (1993:710) med instruktion förBarnombudsmannen, lämna en berättelse till regeringen om sin verksamhetunder det närmaste föregående kalenderåret. Under de år som har verkat har de årliga rapporterna kommit att utgöra en viktig del avombudsmannens opinionsbildande arbete. De sju årsrapporter som harlämnats har, förutom att ge en redovisning av verksamhet under föregående år, dels utifrån olika teman beskrivit barns och ungas situation,dels innehållit förslag till författningsändringar. Utredningen konstaterarutifrån sina enkätundersökningar och hearings att årsrapporten är uppskattad aven vid grupp läsare. Flertalet myndigheter och organisationer uppger attårsrapporterna fyller en viktig funktion, framför allt genom att de ger enaktuell översiktsbild av barns och ungas situation. De flesta länsstyrelsert.ex. framhåller att årsrapporter kan användas som underlagför tillsyn. Utredningen konstaterar dock att de konkreta förslag tillregeländringar som lämnats till regeringen i årsrapporterna bara i begränsadutsträckning lett till resultat. Detta till stor del beroende på att förslageninte varit tillräckligt genomarbetade för att kunna ligga till grund förförfattningsändringar.Regeringen delar utredningens uppfattning att årsrapporterna utgör en värdefullkälla till information om barns och ungas situation i dagens . Det somhar varit särskilt värdefullt är att barns och ungas egen uppfattning av sinsituation har lyfts fram. Regeringen föreslår därför att uppgiften att årligenlämna en rapport skall framgå av lagen. Rapporten bör som innehålla ensummering av ombudsmannens verksamhet föregående år samt ta upp de frågor ombarn och unga som ombudsmannen anser att regeringen bör ha kännedom om. Syftetmed årsrapporten skall inte vara att föreslå genomarbetadeförfattningsändringar, men kan innehålla en sammanfattning av de förslag som har lämnats under året.6.5 Kunskapsinhämtning - forskning och statistikRegeringens förslag: Det skall ingå i uppdrag att samlakunskap och sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor.Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningenföreslår när det gäller forskning att skall begränsa sig tillatt följa forskning som direkt rör barnkonventionen.Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som berör frågan stöderutredningens förslag. menar att den bör få till uppgift attfölja forskning rörande tolkning och förverkligande av barnkonventionen.Linköpings universitet menar att bör peka på områden där ökadkunskap behövs. () instämmer i att Barnombudsmannenär väl lämpad att sammanställa statistik om barn och ungdomar. SCB konstateraratt uppgiften också skulle passa väl in i () ifrågasätter utredningens rekommendation attBarnombudsmannen skall fortsätta producera barnstatistik och ifrågasätter enkostnadsdiskussion kring detta. RRV undrar vidare varför det är positivt med två statistikproducenter. Även kommun ifrågasätter att skall producera statistik. Kommunen anser vidare att själv bäst kanbedöma vilken forskning ombudsmannen har behov av att följa. förRörelsehindrade Barn och Ungdomar pekar på att bör initieraforskning och samla in statistik om barn med funktionshinder.Skälen för regeringens förslag: Det är viktigt att har godakunskaper om barns behov, barns livsbetingelser och om hur barnkonventionentolkas och används. Som har beskrivits är barn och unga själva viktigakunskapskällor för , liksom de vuxna som i olika egenskaperkommer i kontakt med barn och unga. I vissa sammanhang är det också viktigt attha en systematisk, representativ och generaliserbar kunskap om barn och unga,dvs. den typ av kunskap man får via forskning och statistik.Barnombudsmannen har och kommer även att ha begränsade resurser.Kunskapsinhämtningen måste därför begränsas till det som är centralt iverksamheten. Denna linje får stöd hos remissopinionen. Kunskap om hurbarnkonventionen fungerar i , om hur barnen har det i vårt land ärgrundläggande för . I detta ligger att situationen för olikagrupper av barn, exempelvis barn med funktionshinder, barn i storstad respektive glesbygd, barn med ursprung från andra länder, måste belysas. Sedan måstesjälvfallet, som kommun påtalar, själv ha ett utrymme att bedöma inriktningen på sin kunskapsinhämtning. Denna kommer också att växlaöver tiden beroende på vilka problem barn och unga möter i sina liv.Vad avser kunskap om ungdomars levnadsförhållanden är det naturligt med ett nära samarbete mellan och , som bl.a. har tilluppgift att följa utvecklingen och sprida kunskaper om ungdomars livsvillkor.I uppdrag ligger generellt att för regeringen redovisa problem och svårigheter i verksamheter som berör barn och unga. Detta bör, somLinköpings universitet efterlyser, också innefatta att påtala kunskapsbristerkring barns och ungas livssituation för att möjliggöra att den förbättras.StatistikBarnombudsmannen sammanställer och ger ut publikationen Upp till 18. Deninnehåller statistik från olika statistikkällor och har blivit mycketuppskattad.Det är i sammanhanget viktigt att betona att inte producerarstatistik utan sammanställer sådan från olika statistikproducenter.Barnombudsmannen har överblick över vad som är viktigt i barns och ungas världoch kan därför på ett kunnigt sätt välja ut vad som behöver produceras när detgäller statistik om barn och unga och vad som bör tas med i Upp till 18. Dennaöverblick finns inte lika klart hos SCB vars viktigaste uppgift är att producera statistik.SCB har ett regeringsuppdrag att producera basstatistik om barn och unga. Idetta uppdrag ligger att utveckla denna basstatistik. Regeringen förutsätter ett nära samarbete mellan och när det gäller att utveckla både Upp till 18 och basstatistiken.6.6 Internationellt arbeteRegeringens förslag: skall följa den internationellautvecklingen när det gäller tolkning och dess tillämpning.Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.Remissinstanserna: Få remissinstanser har kommenterat frågan.