prop · GP03143 · 2002-03-21 00:00:00 — Det gäller såväl rent fysiska störningar, t.ex. avbrott i gasleveranser till följd av omfattande rörbrott, som störningar till följd av kris- eller krigssitua- tioner. Möjligheten för kraftsystemet att klara effekttoppar vid hög be- lastning kan sägas vara en försörjningstrygghetsfråga, om än i det korta momentana perspektivet. Frågor om effektbalansen redogörs för i av- snitt 7.3 och kraftvärmebeskattningen i avsnitt 7.4. En god försörjningstrygghet är beroende av väl fungerande energi- marknader som bidrar till ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resur- ser. 1970-talens oljekriser tydliggjorde det höga oljeberoendet i och detta beroende har därefter successivt minskats. Oljeanvändningen har minskat med som beroendet av olja från också kunnat minska. Den största delen av den olja som importeras kommer från . Sammantaget har exponeringen för eventuella prisstegringar på olja och därav följande konsekvenser minskat. Importen av kol har halverats och tillförseln av naturgas ligger på en tämligen stabil nivå . Som nämnts ovan sker tillförsel av naturgas till från endast en leverantör och marknaden är, till skillnad från i de flesta andra länder i EU, liten och regionalt mycket begränsad. Brister finns i konkurrensen. I avsnitt 7.11 redovisas regeringens förslag till fortsatt öppning av den svenska naturgasmarknaden. Bioenergi står för av den totala energitillförseln i . Försörjningsbasen för bioenergi är till stor del energiinnehållet i biomassa i olika avfall och biprodukter. Tillgången till denna energi är generellt mycket trygg och biobränslen är en stor nationell resurs. Möj- ligheterna att utvinna mer bioenergi i form av biprodukter från t.ex. skogsbruket är stora. svarar som importör för den övervägande delen av internationell handel i med biobränslen utvunna ur olika avfallsfraktioner. Även torv bidrar såsom inhemsk resurs till försörj- Torvens roll i ett uthålligt energisystem utreds för när- Prop. 2001/02:143 varande (dir. 2000:110). Elproduktionssystemet är huvudsakligen baserat på vatten- och kärn- kraft. Betydelsen av vattenkraften ur ett försörjningstrygghetsperspektiv förstärks av dess förmåga att tillhandahålla inte bara energi utan även effektreglering och säsongslagring. Den fortsatta omställningen av elproduktionssystemet skall ske så att den inte medför påtagligt negativa effekter för elpriset, tillgången på el för industrin, effektbalansen eller miljön och klimatet. Mot denna bak- grund är det viktigt att ramvillkoren för elproduktion liksom för investe- ringar i produktionskapacitet och effektiviseringar är goda. Regeringen presenterar i denna proposition sina förslag för effektivare energimark- nader (avsnitt 7), inklusive överväganden avseende kraftvärmebeskatt- ningen (avsnitt 7.4), förslag till stödformer för förnybar elproduktion (avsnitt 8) och effektiviseringsinsatser (avsnitt 9). Åtgärderna avses bl.a. syfta till förbättrade förutsättningar för elproduktion i anläggningar baserad på förnybar energi samt kraftvärme. En diversifierad tillförsel är en viktig förutsättning för att tillförsel och priser skall kunna utvecklas gynnsamt för konsumenterna. Möjligheten till alternativa val av energislag och uppvärmningsformer är avgörande för att energi- och värmemarknaderna skall utvecklas positivt. Regeringen har denna dag beslutat om proposition 2001/02:158 Samhäl- lets säkerhet och beredskap. Propositionen behandlar ett planerings- system för beredskapen vid svåra påfrestningar på samhället i fred samt vid höjd beredskap. I propositionen konstaterar regeringen att under normala för- hållanden har ett säkert elsystem. Samhällets ökade elberoende och el- systemets känslighet för extrema väderförhållanden och organiserade våldsangrepp innebär dock att ytterligare åtgärder bör vidtas för att öka elsystemets uthållighet. Regeringen framhåller att ansvarsfördelningen inom elförsörjningen är sådan att det är en uppgift för elföretagen att vidta de åtgärder som krävs för att hålla en god leveranssäkerhet i fred. Myndigheternas föreskrifts- och tillsynsarbete vad gäller driftsäkerhet, elsäkerhet och nätverksamhet påverkar elföretagens arbete med leveranssäkerhet. Det ingår i Svenska kraftnäts uppgifter som systemansvarig att reducera risken för tekniska störningar i elförsörjningen. Med systemansvar avses det övergripande ansvaret för att elektriska anläggningar samverkar driftsäkert så att balans inom hela eller delar av landet kortsiktigt upprätthålls mellan produktion och förbrukning av el. Standarden på de svenska ledningsnäten är generellt sett hög med låga avbrottsfrekvenser och relativt korta avbrottstider. Elsystemet är dock sårbart och svårt att skydda från omfattande och målmedveten skade- görelse. Det allvarligaste hotet mot elförsörjningen i fredstid är extrema väderförhållanden samt sabotage mot vitala delar av elsystemet. serade angrepp mot vitala anläggningar kan medföra svåra störningar i Prop. 2001/02:143 elsystemet och kräva omfattande insatser för att återställa systemets Det är inte möjligt att säkerställa en helt störningsfri elför- sörjning. ökar elberoendet i samhället, bl.a. till följd av ett ökat krav på fungerande telekommunikationer och IT-system. Samhällsviktig verksamhet som oundgängligen skall fungera måste därför tillförsäkras tillgång till el för situationer då den ordinarie elförsörjningen inte funge- rar. I propositionen redovisas ett antal åtgärder som vidtas för att förbättra robustheten i elsystemet och beredskapen i att hantera stora lokala elav- brott. Vidare aviserar regeringen att man avser inleda ett särskilt översyns- och utvärderingsarbete vad gäller elförsörjningen. Som framgått av tidigare avsnitt är försörjningstrygghet särskilt beroende av omvärlden när det gäller vissa energiråvaror. Beträffande drivmedel för fordon, flygplan och båtar är helt importberoende. Detsamma gäller för bränslen som kol, naturgas och anrikat uran. Genom anslutningen till EU och dess inre marknad har dock läget inför kriser förbättrats på så sätt att vårt försörjningsområde utvidgats till att omfatta hela . Lagring av importerade produkter utgjorde en mycket viktig del av beredskapsåtgärderna på bränsle- och drivmedelsområdet. Syftet var att trygga tillgången på dessa varor inom landet för energiför- sörjningen under krig och andra allvarliga försörjningskriser. Lagringen har därefter minskat successivt och ersatts av andra beredskapsåtgärder. Särskild lagstiftning finns för beredskapslagring av olja och kol. Såvitt avser naturgas ställs krav på lagring av ersättningsbränsle. Beredskaps- lagren av kärnbränsle avvecklades 1999 mot bakgrund av marknadsläget för anrikat uran och Euratoms försörjningssystem. Endast beträffande olja har internationella åtaganden om lagring, enligt avtalet om ett internationellt energiprogram (det s.k. ) och genom med- lemskapet i EU. En utförlig redogörelse för oljelagringen lämnas i propo- sitionen Ändringar i lagen om beredskapslagring av olja och kol 2001/02:169) som regeringen beslutat denna dag. För att i en energikris begränsa användningen av importerade bränslen och kunna fördela tillgängliga resurser till de mest angelägna behoven kan regeringen besluta om olika typer av åtgärder. Det gäller frivilliga åtgärder, såsom sparkampanjer, följda av mer tvingande användnings- restriktioner och slutligen ransonering. I det svenska energisystemet finns också en viss utbytbarhet mellan de olika energislagen som kan utnyttjas för s.k. bränsleomställning. För att trygga distributionen av drivmedel vid höjd beredskap har byggt upp en poolorganisation oljebranschen och reservkraft till oljedepåer har anskaf- fats. Regeringens syn på användningen av traditionella regleringsinstru- ment som prisregleringar och ransoneringar framgår av den beslutade propositionen Samhällets säkerhet och beredskap 2001/02:158). Dessa instrument förutsätts inte komma i fråga Prop. 2001/02:143 förrän i ett sent skede i en krissituation. Liksom när det gäller lagring har på oljeområdet gjort inter- nationella åtaganden beträffande flera av de uppräknade åtgärderna. Inom ramen för har och övriga EU-länder kommit överens om ett långtgående samarbete för att klara påfrestningarna vid en fredstida oljekris. Det svenska regelsystemet har anpassats för att möjlig- göra detta samarbete. Samarbetet innefattar oljefördelning på interna- tionell nivå med syfte att åstadkomma en likvärdig fördelning mellan IEP-medlemmarna av tillgänglig olja. De 15 medlemsstaterna i EU står för av och av världens totala konsumtion av energi. Olja är det domi- nerande energislaget i EU:s energiförsörjning och utgör knappt hälften av den slutliga energianvändningen. Oljeanvändningen fortsätter att öka, främst i transportsektorn. Naturgasanvändningen ökar och svarar i EU- länderna för ca en fjärdedel av den slutliga energianvändningen. För många länder är konvertering från kol och olja till naturgas ett kost- nadseffektivt sätt att minska klimatpåverkande utsläpp. Prognoser visar på en ökning av naturgaskonsumtionen med fram . Europeiska kommissionen presenterade sin strategi för trygg energiförsörjning. Kommissionen konstaterar i grönboken att EU blir alltmer beroende av externa energikällor. Import- beroendet väntas öka och uppskattas av kommissionen till . Detta kan jämföras med då EU importerade av sitt energibehov. Kommissionen menar vidare att EU har små möjlig- heter att påverka tillförseln av energi som energireserverna inom unionen är begränsade och inte räcker för att tillgodose ett växande behov. Dessutom anser kommissionen att EU inte ser ut att klara sina åtaganden enligt Kyotoprotokollet om att minska utsläppen av växthus- gaser, om inte ytterligare åtgärder vidtas. Utifrån dessa slutsatser avser Europeiska kommissionen inleda en diskussion kring vissa huvudfrågor rörande försörjningstryggheten. Även globalt har olja en fortsatt stark ställning. Fossila bränslen står för av den totala energiförsörjningen och oljans andel är . Naturgas står för av energiförsörjningen. Användningen av naturgas ökar relativt sett mer än olja och kol. En betydande del av energibehovet tillgodoses genom självhushållning med ved och annan biomassa. Denna användning omfattas inte av den internationella statistiken. har den globala energianvändningen ökat med i genomsnitt . Genomsnittet låg på . Statistik för visar en ökningstakt på . Skillnaderna i användning mellan olika områden är stora. I OECD- länderna används fyra till fem gånger mer energi per invånare än i , Enligt prognoser från , , väntas ener- Prop. 2001/02:143 gianvändningen även fortsättningsvis öka stadigt. ökar efterfrågan med , vilket kan jämföras med snittet som låg på . En stor del av ökningen väntas ske i utvecklingsländer, vilka uppskattas stå för av ökningen. Olja fortsätter vara det dominerande bränslet och dess andel av den totala energitillförseln väntas vara ungefär lika stor som . För sker ökningen i transportsektorn. Av de fossila bränslena är det naturgas som ökar mest. Gas väntas framför allt ersätta användning av kärnkraft och kol. var 438 kärnkraftverk i drift i världen med en total kapacitet om 351 000 MW el. Trettiotre anläggningar var under konstruktion. Merparten av expansionen sker i . I EU har nio reaktorer, inklusive , stängts den senaste . Skälen till stängningarna har huvudsakligen varit tek- niska och ekonomiska, då anläggningarna varit gamla och därmed kost- samma att modernisera och renovera. stängdes den sista reaktorn i Tjernobyl permanent. Kolanvändningen väntas öka globalt även om andelen kol i den totala tillförseln minskar fram . och står för två tredjedelar av den ökade användningen och har stora egna koltillgångar och en växande efterfrågan på el. Förnybara energislag svarar för av den globala energiförsörj- ningen. Andelen väntas öka till . Enligt IEA:s progno- ser ökar utsläppen av koldioxid globalt med fram . 6 energipolitiska program m.m. I detta kapitel behandlas åtgärder för att främja omställningen av energi- systemet. Med undantag för LIP, det lokala investeringsprogrammet för ekologisk hållbarhet, ingår samtliga åtgärder i det program som tillkom till följd av energipolitiska överenskommelse. energi- politiska program består av två delar, dels ett kortsiktigt program med fokus på ökad tillförsel av förnybar elproduktion och minskad elanvänd- ning i ett kortare perspektiv, dels ett program av mer forskningsinriktad och långsiktig karaktär. energipolitiska program (prop. 1996/97:84 bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272) omfattar åtgärder som syftar till att minska använd- ningen av el för uppvärmning, utnyttja det befintliga elsystemet effekti- vare och öka tillförseln av el och värme från förnybara energikällor. Det kortsiktiga programmet löper . Programmet omfattar totalt , varav för minskad elanvändning i bostäder och lokaler och för effektivare energianvändning. Vidare ingår för stöd till ökad tillförsel av el från förnybara energislag. Det kortsiktiga programmet syftar till att ersätta bortfallet av elpro- Prop. 2001/02:143 duktion från andra reaktor. Ett villkor för stängningen av reaktorn är enligt beslut att bortfallet av elproduktion kan kompenseras genom att: minska användningen av el för uppvärmning i bostäder och lokaler, öka tillförseln av el och värme från förnybara energikällor och utnyttja det befintliga energisystemet effektivare och främja åtgär- der för effektivare energianvändning. Det sammanlagda resultatet förväntades motsvara årsproduktionen av el i . Målet enligt energipolitiska program är att den årliga elanvändningen för uppvärmning av bostäder skall minskas med genom konvertering till fjärrvärme och andra bränslen och att tillförseln av el från förnybara energislag skall öka med . Åtgärderna i programmet innefattar investe- ringsstöd för minskad elanvändning (konvertering från elvärme till fjärr- värme eller annan uppvärmning), stöd för utbyggnad av biobränsle- baserad kraftvärme, vindkraft och småskalig vattenkraft. Programmet innebär även att hushållning med energi stimuleras genom information, rådgivning, utbildning, teknikupphandling, provning och märkning av energikrävande utrustning, samt genom energirådgivning. För att minska elanvändningen infördes stöd för fjärrvärmeanslutning, effekt- minskande åtgärder och konvertering från elvärme. Upphandling av ener- gieffektiv teknik genomförs för att påskynda marknadsintroduktionen av energisnål teknik. En kort redogörelse för utvärderingarna av åtgärderna i programmet finns i kapitel 9 Effektiv energianvändning. Kort kan konstateras att medan det varit möjligt att nå mål avseende tillförsel av ny elproduktion, har det varit svårare att konstatera effekterna av programmet avseende minskad elanvändning. Nedan redovisas resultat från de utvärderingar som gjorts av det kort- siktiga programmet. 6.1.1Resultat utifrån utvärdering av de kortsiktiga åtgärderna inom det energipolitiska programmet Regeringen har genomfört omfattande utvärderingar av åtgärderna inom 1997 års energipolitiska program. En bedömning av om villkoren för stängning av är uppfyllda redovisades i skrivelsen 2000/01:15 Den fortsatta omställningen av energisystemet m.m. Rege- ringen bedömde i skrivelsen att villkoren för stängning av reaktorn före inte var uppfyllda. delade regeringens bedöm- ning och välkomnade i sin behandling av skrivelsen regeringens avsikt att återkomma till med en förnyad prövning av villkorsupp- fyllelsen . inhämtade regeringen underlag inför prövningen från och från Svenska kraft- nät. redovisades regeringens bedömning vid den förnyade prövningen, i skrivelsen 2001/02:22 En förnyad prövning av stängningen av . Där redovisades att regeringen avser att ta initiativ i syfte att säkra en fortsatt bred majoritet för en stabil och långsiktig ener- I övrigt anser regeringen att den fortsatta omställningen av energisystemet i huvudsak bör ske i enlighet med vad som redovisades i I skrivelsen angavs vidare följande. Regeringens bedömning i skrivelsen var att en stängning kan genomföras senast , efter det att erforderliga åt- gärder fått genomslag. Enligt regeringen bör en ytterligare prövning Vid denna prövning avser regeringen att redovisa sin bedömning av om tillräckliga förändringar skett. I uppdraget till de oberoende konsulter som genomförde utvärderingen inför regeringens redovisning i skrivelsen 2000/01:15 ingick att lämna underlag för en samlad bedömning av om villkoren för en stängning av den andra reaktorn var uppfyllda. ning skulle göras enligt kriteriet att kraftbortfallet kan kompenseras så att stängningen inte medför påtagligt negativa effekter för elpriset, till- gången på el för industrin, effektbalansen eller för miljön och klimatet. En slutsats i utvärderingarna var att de åtgärder inom programmet som syftar till att ersätta kraftbortfallet från den andra reaktorn i Barsebäcks- verket genom minskad elanvändning respektive ökad tillförsel av ny elproduktion inte kommer att kunna nå den samlade ersättning på som är målet för åtgärderna vid programtidens slut . Det var främst åtgärderna för minskad elanvändning som inte bedöm- des uppfylla uppsatta mål . En viktig orsak till att åtgärderna inte givit önskvärd effekt vid tiden för utvärderingen och därför inte bedöm- des kunna uppfylla målet , var att kostnaderna för investeringar i minskad elanvändning inte kunnat sänkas i den takt som åtgärderna förutsatte och elvärme, genom de låga elpriserna, hade varit fortsatt kon- kurrenskraftig gentemot fjärrvärme. varit liten framför allt i hushållen. Utvärderarna bedömde däremot att måluppfyllelsen varit god vad gäller åtgärderna för att främja tillförseln av biobränslebaserad kraftvärme och elproduktion från vindkraft. till småskalig vattenkraft hade dock inte lett till avsett resultat. Resultaten av utvärderingarna tydde på att en stängning av den andra reaktorn i inte kommer att påverka den genomsnittliga Orsaken är att elprisets utveckling på en avreglerad marknad i första hand beror på utvecklingen av de kortsiktiga marginalkost- naderna för elproduktionen. Dessa kostnader bedömdes inte påverkas nämnvärt av en stängning av den andra reaktorn. Tillgången på elenergi för industrin bedömdes inte heller påverkas negativt av en stängning. Elmarknadens avreglering och utvecklingen av den nordiska elmarknaden innebär att vi har ett överskott på produktions- kapacitet i det nordiska elsystemet. Av utvärderingarna framgick emellertid att det fanns begränsningar i höglastkapacitet för Syd- och och att denna situation skulle förvärras vid en stängning av den andra reaktorn. Vidare var en gemensam slutsats i båda utvärderingarna att en stäng- ning av skulle leda till en nettoökning av koldioxid- utsläpp, särskilt på kort sikt, främst genom att ersättningskraft till viss del kommer att behöva importeras från länder med huvudsakligen fossil- Sammanfattningsvis skulle, enligt utvärderarnas bedömning, en ersätt- Prop. 2001/02:143 ning av bortfallet från båda reaktorer inte kunna upp- nås vid utgången av 2002 med den dåvarande inriktningen på åtgärderna. Resultaten visade också att en stängning före skulle med- föra negativa effekter för effektbalansen samt för klimat och miljö. Där- emot bedömdes en stängning inte negativt påverka den genomsnittliga elprisnivån eller tillgången på el för industrin. Remissinstanserna delade i stort utvärderarnas bedömning att villkoren för stängning av inte var uppfyllda. Regeringen bedömde att villkor för en stängning av Barse- bäck 2 före inte var uppfyllda. andra reaktor stängs så snart de villkor lagt fast är uppfyllda. Rege- ringens bedömning var att villkoren för stängningen bör stå fast. Där- igenom kunde stängningen av inte ske före . Regeringen bedömde att stängningen kan genomföras efter det att erfor- derliga åtgärder fått genomslag och att detta blir fallet senast före ut- gången av 2003. En ytterligare prövning av om villkoren är uppfyllda skulle göras . delade regeringens bedömning. Utifrån resultatet av utvärderingarna redovisade regeringen i skrivelsen ett antal nya insatser samt förstärkningar av pågående åtgärder för om- ställningen av energisystemet. Där ingick bland annat insatser för att ana- lysera utvecklingen av elmarknaden och att sträva mot harmonisering av ramvillkor och arbete för förbättrade förutsättningar för förnybar elpro- duktion på marknaden. Vidare ingick att gå igenom förutsättningarna att till rimliga kostnader åstadkomma en effektivare energianvändning och att utforma ett samlat klimatpolitiskt program för energiområdet, såväl som strategiska insatser för forskning och utveckling av ny energiteknik. Resultatet av dessa insatser redovisas i tillämpliga delar i andra avsnitt av denna proposition. Inför en förnyad prövning av villkoren bedömde regeringen att slutsatserna avseende resultaten från de kortsiktiga åtgärderna inom det energipolitiska programmet fortfarande var giltiga. Regeringen upp- drog åt och att göra vissa komplet- terande analyser av hur en stängning av andra reaktor påver- kar elsystemet, miljön respektive effektbalansen. har regeringens uppdrag att genomföra en problem- orienterad uppföljning av utvecklingen på elmarknaden. detta uppdrag har i sin Elmarknadsrapport 2001:1 Scenarier för eltillförseln med och utan analyserat hur en stängning av andra reaktor påverkar elsystemet och miljön. en komplettering till rapporten redovisar även beräk- ningar av koldioxidutsläpp som kan uppkomma till följd av import av Prop. 2001/02:143 elektricitet till . De scenarier som presenterar visar utvecklingen och bygger vidare på underlag som togs fram för klimat- kommitténs arbete. Analysen bygger således på histo- risk utsläppsstatistik och befintliga politiska styrmedel i såväl som övriga länder. För svensk del ingår emellertid en uppskattning av effekterna av införande av handel med elcertifikat. Scenarierna beskriver både normalår och s.k. torrår, när vattenkraftsproduktionen är låg. När det gäller elproduktion görs bedömningen att det sammantaget finns risk för en brist på elenergi i under torrår. När det gäller effektbalansen konstateras att vid en längre tids kyla kan ett kraftigt effektunderskott uppstå i . Det är framför allt i Syd- och som risken för effektbrist är som störst. Beträffande klimatpåverkan pekar myndigheten på att mellan 2 och el behöver nettoimporteras . Då denna el inte produceras i påverkas inte de svenska utsläppen av koldioxid. Däremot kan utsläppen öka i det land där elproduktionen sker. Utsläppens storlek varierar beroende på vilket land som exporterar kraften till . har utlandsförbindelser för el till , , , och . Vid ett antagande om att den svenska importen i scena- rierna för utgörs av en genomsnittlig elproduktion för , och skulle utsläppen av koldioxid under ett normalår bidra till ökade utsläpp i andra länder motsvarande . Under ett torrår skulle importen i scenarierna för enligt Energi- myndighetens rapport framför allt komma ifrån och , vilket skulle medföra ökade utsläpp på ungefär kol- dioxid, beroende på om drivs vidare eller ej. har haft regeringens uppdrag att redovisa hur effekt- balansen på den svenska elmarknaden har upprätthållits under vin- tern 2000/2001 samt lämna en prognos för effektbalansen /2002. kommer effektbalansen enligt rappor- ten att vara starkt beroende av åtgärder på förbrukningssidan, hög till- gänglighet i kärnkraftsproduktionen och överföringsförmågan på stam- nätet samt import till Syd- och från grannländerna. Huvuddelen av remissinstanserna framhåller att villkoren för stängning av den andra reaktorn i inte är uppfyllda och att en stängning av kommer att leda till risker för störningar i elförsörjningen samt en nettoökning av koldioxidutsläppen. 6.1.1.4Slutsatser utifrån den förnyade prövningen Regeringen bedömde i skrivelsen 2001/02:22 En förnyad prövning av stängningen av att villkor för en stängning av inte var uppfyllda. Villkoren bör stå fast och därigenom kan Prop. 2001/02:143 stängningen av inte ske förrän nödvändiga åtgärder fått