prop · GP03153 · 2002-03-22 00:00:00 — Den nya tekniken medför bl.a. att nationsgränser får minskad betydelse vid marknads- föringen av lotterier eller spel på internationella webbsidor. Detta innebär att de nationella spelmarknaderna fått en ökad konkurrens från inter- nationella aktörer. Utvecklingen på marknaden har aktualiserat frågan om det är möjligt att redan enligt dagens lotterilag få tillstånd att förmedla lotterier över exempelvis Internet. I nuvarande lotterilag finns en särregel som föreskriver att ett s.k. egentligt lotteri inte får anordnas i radio eller tele- vision utan tillstånd. Detta utpekande av en viss teknik har tolkats som att tillstånd att anordna eller förmedla lotterier över Internet eller andra elektroniska kommunikationstekniker, i avsaknad av särskilda regler, inte kan ges med stöd av den lydelse lotterilagen har . En viktig utgångspunkt för den svenska regleringen på spelmarknaden är att sociala skyddshänsyn, konsumentintressen och risken för be- drägerier skall beaktas vid utformningen av nya spelformer. Sådana all- mänintressen såsom strävan att begränsa utnyttjandet av människors spelbegär, undvika riskerna för brott och bedrägerier i samband med lotterier samt intresset av att dessa endast tillåts för att samla in medel för välgörenhet eller för allmännyttiga ändamål har prövats i avgöranden C-275/92 (Her Majesty´s Customs and Excise mot och , 1994 s. I-1039), C-124/97 (m.fl. mot Häradsåklagaren i och , 1999, s. I- 6067) och C-67/98 (Questore di mot , 1999, s. I-7289). Dessa syften, som enligt domstolen skall beaktas sammantagna och som berör konsumentskyddet och skyddet för ordningen i samhället, har ansetts höra till de syften som utgör tvingande skäl med hänsyn till allmänintresset och därför berättigar medlemsstaten att inskränka den fria rörligheten av tjänster. Domstolen har vidare fastslagit att de nationella myndigheterna skall ges ett tillräckligt utrymme för skönsmässiga bedömningar när det gäller att fastställa hur omfattande skydd som skall säkerställas i fråga om lotterier och andra spel om pengar. En förutsätt- ning är emellertid att den nationella lagstiftningen verkligen tjänar sådana syften som gör att restriktionerna är befogade och står i propor- tion till sitt syfte. Regeringens avsikt med de i propositionen föreslagna särreglerna för lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor är att anpassa regleringen till den tekniska utvecklingen som ovan nämnda allmänintressen beaktas. En annan av svenska statens utgångspunkter för den svenska spel- och lotterimarknaden är att det överskott som uppkommer skall vara förbehållet staten, föreningslivet och hästsporten. Ambitionen är att marknaden långsiktigt skall utvecklas på ett positivt sätt för att möjliggöra säkra inkomster till staten och föreningslivet samt möjliggöra en bred trav- och galoppsport av god kvalitet. För att kunna möta den internationella konkurrensen krävs emellertid att de svenska spelanord- narna ges möjlighet att följa med i utvecklingen och därmed skapa konkurrenskraftiga alternativ på den inhemska marknaden. Därför anser regeringen att det finns anledning att i lotterilagen särreglera möjligheten att efter tillstånd få förmedla egentliga lotterier med hjälp av elektro- magnetiska vågor. I samband med att möjligheten ges att anordna lotterier via helt nya distributionskanaler än de traditionella aktualiseras frågan om lotteri- lagens tillämplighet på lotterier som inte anordnas i . Lagrådet har i detta sammanhang framhållit att frågan om var ett Internetlotteri är anordnat är av avgörande betydelse bl.a. när det gäller att bedöma om svensk lotterilagstiftning över huvud taget är tillämplig. I 1 § lotterilagen föreskrivs att lagen är tillämplig på spel som anordnas för allmänheten. lotterilag angavs uttryckligen att lagen gällde lotterier som anordnas inom landet. Ingenting i förarbetena till den nu gällande lotterilagen tyder på att någon ändring i sak i detta hänseende varit avsedd. Utgångspunkten får därför alltjämt anses vara att den svenska lotterilagen endast skall tillämpas på lotterier som anordnas här i landet. När det gäller att fastställa om ett lotteri som finns att tillgå över exempelvis Internet skall anses anordnat här i landet bör avseende fästas vid följande omständigheter. Anordnandet av ett Internetspel kan inte sällan hänföras till flera olika länder. Spelanordnaren kan exempelvis ha sitt bolag registrerat i ett land, bedriva sin verksamhet och ha sitt huvudkontor i ett annat land som spelservern står uppställd i ett tredje land. Att ta placeringen av den tekniska utrustningen till utgångspunkt för bedömningen förefaller mind- re lämpligt. Dels kan det mot bakgrund av dagens tekniska möjligheter vara svårt att bestämma den tekniska utrustningens geografiska placering. Dels är det mycket enkelt att snabbt flytta den till annan ort. I stället torde anordnandet av lotteriet i ett sådant fall som det ovan nämnda få hänföras till det land där den huvudsakliga verksamheten bedrivs. Vid bedömningen av denna senare fråga framstår det som naturligt att den del av verksamheten som omfattar organiserandet och ledningen av verksamheten tillmäts särskild vikt. Ytterst är detta dock frågor som får avgöras i rättstillämpningen. En annan fråga som aktualiseras är om det finns skäl att införa bestämmelser i syfte att förhindra att lotterier som anordnas utomlands riktas mot . finns, i 38 § lotterilagen, det s.k. främjandeförbudet enligt vilket det inte är tillåtet att i förvärvssyfte främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri. Lotterilags- utredningen har funnit att det inte borde föreligga något hinder från grundlagssynpunkt mot att införa ett tillståndskrav för en spelanordnare som i utlandet vill anordna spel över Internet riktat mot eller att Prop. 2001/02:153 förbjuda en nätoperatör att förmedla speltjänster till ett lotteri som saknar Det innebär enligt utredningen att det borde vara möjligt att införa ett förbud att utomlands utan tillstånd anordna lotterier över Internet som riktar sig mot och att det för efterlevnaden av ett sådant förbud kan vidtas åtgärder också mot nätoperatören och andra förmedlare av lotteriet. I likhet med utredningen anser regeringen emellertid att det kommer att finnas ett stort utrymme för kringgående- åtgärder, bl.a. genom att spelarna kan anlita utländska nätoperatörer. Vidare kan det antas bli svårt att kontrollera ett sådant förbud. Regeringen anser därför att det inte finns tillräcklig grund för att införa ett sådant förbud. De särskilda bestämmelsernas tillämpningsområde Regeringens förslag: De särskilda bestämmelserna gäller lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig över utred- ningens förslag i denna del har i huvudsak varit positiva. inspektionen har i sitt yttrande påpekat att begreppet elektromagnetiska vågor behöver förtydligas. Skälen för regeringens förslag: Genom att använda begreppet elektromagnetiska vågor i de bestämmelser som föreslås utökas lotteri- lagens tillämpningsområde till att gälla även sådana lotterier som exempelvis förmedlas över Internet. Begreppet elektromagnetiska vågor används även i annan lagtext, bl.a. I förarbetena till yttrandefrihetsgrundlagen 1990/91:64 s. 108), anges att genom detta uttryckssätt uppnås att grundlagen blir tillämplig på alla kända varianter av radio- och tråd- sändningar oberoende av om de förmedlar yttranden genom ljudradio, television, videotex, telefax eller i andra moderna tekniska format och oberoende av om digital teknik kommer till användning. Användningen av begreppet elektromagnetiska vågor i lotterilagen innebär endast att avgörande för om särreglerna skall tillämpas är vilken teknik som en anordnare använder sig av för att förmedla sitt lotteri. annan fråga är vilka medier eller tjänster som kan bli aktuella vid en förmedling med hjälp av elektromagnetiska vågor. första hand vill åstadkomma är att det skall bli möjligt att anordna lotterier över Internet. Begreppet elektromagnetiska vågor medför emellertid, vilket också är syftet, att även andra medier eller tjänster såsom exempelvis mobiltelefoni blir aktuella. Vad beträffar lotterilagens regler rörande radio- och TV-sändningar omfattar dessa både digitala och analoga sändningar, dvs. fattas av dagens regler. Lotteriinspektionen har i sitt yttrande över utredningen påpekat att den föreslagna särregeln fått en sådan utformning att den träffar alla former av elektromagnetisk överföring. Det innebär enligt inspektionen att det blir oklart om avsikten med utredningens förslag är att endast Internet och Internetbaserade lösningar skall omfattas av lagstiftningen eller om Prop. 2001/02:153 all dataförmedling skall omfattas. Som exempel på sådana oklarheter kan nämnas de försäljningsterminaler som spelanordnarnas ombud använder för att förmedla lotter och vad mellan anordnaren och spelarna. Begreppet leder, såsom inspektionen påpekat, till en viss oklarhet mellan olika medier och olika elektroniska automater som används för försäljning av lotterier. Det bör dock understrykas att kravet på att ett lotteri skall förmedlas enligt de föreslagna särreglerna endast skall anses vara uppfyllt om de elektromagnetiska vågorna utgör en förbindande länk mellan anordnaren och spelaren. Detta innebär att anordnaren med hjälp av elektromagnetiska vågor skall möjliggöra för spelaren att delta i lotteriet. Detsamma gäller givetvis om spelaren använder sig av datorer med Internetuppkoppling som finns utplacerade hos spelombuden. Lotterier som omfattas av de särskilda Regeringens förslag: Tillstånd att anordna eller förmedla lotterier med hjälp av elektromagnetiska vågor får ges för lotterier som uppfyller de förutsättningar som enligt lotterilagen gäller för egentliga lotterier. Utredningens förslag överensstämmer till viss del med regeringens. Remissinstanserna: Få instanser har yttrat sig i denna del. inspektionen har i sitt yttrande framhållit att det bör vara regeringen som avgör vilka spel som skall tillåtas för förmedling med hjälp av elektro- magnetiska vågor eller liknande. Skälen för regeringens förslag Den omständigheten att verksamheten bedrivs över exempelvis Internet påverkar i sig i princip inte bedömningen av om verksamheten utgör ett lotteri eller inte. Användningen av ny teknik medför därför inte att en viss typ av spelverksamhet förlorar karaktären av lotteri. tekniken kan emellertid få betydelse för hur spelen kategoriseras och följaktligen för vilka lagrum som blir tillämpliga. Det innebär att vissa av de kategoriseringar som görs i 3 § andra stycket lotterilagen kan förlora Till lotteri hänförs enligt detta stycke 1. lottning, gissning, vadhållning och liknande förfaranden, 2. marknads- och tivolinöjen, 3. bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel, kortspel, kedjebrevsspel och liknande spel. Lottning, gissning, vadhållning och liknande förfaranden Definitionsmässigt skulle vadhållning i lotterilagens mening kunna bedrivas via Internet eller TV; detsamma gäller lottning och gissning. sådant tillstånd kan emellertid anses vara svårt att förena med vissa av lotterilagens allmänna regler. I 11 § lotterilagen stadgas som allmänt villkor för tillstånd att anordna lotteri att tillståndet skall avse visst område. I fråga om TV-sändningar detta villkor att uppfylla då TV-sändningar kan begränsas När det gäller öppna nätverk som Internet eller mobiltelefoni Prop. 2001/02:153 kan denna typ av begränsning vara betydligt svårare. I dessa fall rör det sig inte om sändning i samma betydelse som för radio och TV. Via de öppna nätverken är det köparen eller spelaren som på eget initiativ söker upp webbsidan och han eller hon är därmed inte bunden till en sändning på samma sätt som vid en sändning i radio och TV. Det torde emellertid vara möjligt att i huvudsak begränsa deltagarna geografiskt genom att anordnaren av spelet i sina villkor för deltagande i spelet föreskriver att spelaren skall vara folkbokförd inom visst område (se härom vidare avsnitt 5.4). För lottning, gissning, vadhållning och liknande förfaranden ställer lotterilagens definitioner således inte upp några avgörande hinder mot ett anordnande via Internet. Vad beträffar övriga lotterier enligt 3 § andra stycket 2 och 3 blir bedömningen en annan. Med marknads- och tivolinöjen i lotterilagens mening avses traditionella nöjen såsom bollkastning, skjutbana och pilkastning. vedertagen terminologi inte kunna anordnas på distans eftersom utgångs- punkten torde vara att dessa spel anordnas på plats, dvs. nadsplats eller ett . Skulle denna typ av nöjen presenteras t.ex. över Internet förlorar de följaktligen karaktären av marknads- och tivolinöje och faller i stället in under den första definitionen av vad som är ett Det kan också innebära att vissa av dessa spel inte omfattas av lotterilagen, då det kan hävdas att skickligheten i en del fall är avgörande för utgången av om spelet är ett lotteri eller inte. huruvida det är ett lotteri eller inte bör därför göras från fall till fall. När det gäller bingospel kan sådant spel enligt definitionen av bingospel i 5 § lotterilagen, inte anordnas på distans; bingospelet förutsätter att deltagaren är närvarande på spelplatsen och där köper en bingobricka. Lagens definition ger intryck av att det för ett bingospel bara kan finnas en enda spelplats. I lagens 23 § föreskrivs emellertid att bestämmelserna i 18 §, som reglerar anordnande av egentliga lotterier i radio eller television, gäller också för bingospel. Nuvarande reglering har därför ansetts ge möjlighet att anordna bingo via radio eller TV. ordalag lämnar emellertid inte utrymme för att till bingospel hänföra ett spel över Internet. Om ett spel som är utformat som ett bingospel bedrivs på exempelvis Internet blir det därför att hänföra till kategorin lottning, gissning, vadhållning eller liknande förfaranden. Automatspel, roulettspel, tärningsspel, kortspel och kedjebrevspel När det gäller spel som är utformade som automatspel, roulettspel, tär- ningsspel, kortspel och som bedrivs via Internet kommer även dessa att närmast tillhöra den kategori av spel som anges i 3 § andra stycket 1 p. Regleringen i 3 § andra stycket 3 p. kan nämligen inte anses ta sikte på något annat än de traditionella formerna av dessa spel och inte på sådana Prop. 2001/02:153 spel som uppstår när man med datateknikens hjälp på en datorskärm presenterar spel med en grafisk utformning som anspelar på de tradi- versionerna av spelen. Det sagda gäller dock inte kedjebrevsspel. Enligt 7 § lotterilagen avses med kedjebrevsspel spel i vilka vinstmöjlig- heterna huvudsakligen beror på antalet deltagare som efter hand träder in i spelet. Det framstår som fullt möjligt att anordna ett sådant spel via exempelvis Internet utan att spelet skulle förlora sin karaktär som kedje- brevsspel. Regleringen av lotterier på Internet m.m. Utgångspunkten för en reglering av lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor exempelvis över Internet blir således i viss mån en annan än vad som gäller för de traditionella lotterierna. Avgörande för bedömningen av om en sådan spelverksamhet är att betrakta som ett lotteri blir om den uppfyller kraven i 3 § första stycket lotterilagen. Om en spelverksamhet, som vid en sådan bedömning anses utgöra ett lotteri, presenteras via exempelvis Internet blir den, med undantag för kedjebrevsspel, närmast att hänföra till kategorin lottning, gissning, vad- hållning eller liknande förfaranden. Lagrådet har påpekat att det förda resonemanget bygger på en begreppsanalys av gällande rätt och har efterlyst sakskäl för att låta vad som på Internet tycks framträda som bingospel etc. följa regleringen för egentliga lotterier och inte de särskilda föreskrifterna för de andra spel- formerna eller ytterligare andra regler. I sammanhanget bör även beaktas att , såvitt avser lotterier som utformats i huvudsak som bingospel, har föreslagit att vinstplanen i 22 § lotterilagen skall tillämpas. Vidare har utredningen i fråga om andra lotterier än egentliga lotterier och bingospel - exempelvis restaurangkasinospel - uttalat att det kan vara lämpligt att ett anordnande via TV eller Internet görs beroende av om spelet godkänts enligt föreskrifter som meddelats av regeringen eller myndighet som regeringen bestämt. Med de förslag som läggs fram i denna proposition avser regeringen endast att göra det möjligt för folkrörelserna att bedriva lotterier över exempelvis Internet under i stort sett samma förutsättningar som gäller för de traditionella formerna av lotterier. I det föregående har också visats att det absoluta flertalet lotterier som anordnas via Internet enligt lotterilagens definitioner och begrepp blir att hänföra till kategorin egentliga lotterier. Det är däremot inte aktuellt att nu tillåta folkrörelserna att bedriva lotterier med exempelvis andra vinstregler än de som enligt 16 § lotterilagen gäller för egentliga lotterier. Regeringen anser nämligen att det krävs ytterligare kunskap om konsekvenserna av att införa särskilda vinstregler (som skulle möjliggöra högre vinster) som endast skall träffa en viss kategori av lotterier. Det finns således skäl att i denna del avvakta bl.a. den analys av utvecklingen på framtidens spelmarknad som () fått i uppdrag att utföra. FHI skall bl.a. lämna förslag på hur åtgärder för att möta negativa sociala konsekvenser på en framtida spelmarknad i , bl.a. med avseende på Internetspel, skall utformas. Frågan är viktig och ytterligare insatser bör göras för att förebygga och motverka överdrivet spelande. 2001/02:153 Regeringen avser därför att återkomma till i denna fråga. En naturlig utgångspunkt blir mot bakgrund av vad som anförts att knyta det nya regelverket till vad som gäller för egentliga lotterier. För tydlighetens skull finns det emellertid skäl att utforma de föreslagna 21 ab §§ på det sätt som Lagrådet förordat. Enligt 4 § lotterilagen utgör vadhållning i samband med hästtävling och sådan vadhållning i samband med idrottstävling som bedrivs i mer än en kommun inte egentligt lotteri. Folkrörelserna kan därför, såvitt gäller de traditionella formerna av lotterier, inte få tillstånd att anordna denna typ av lotterier. För att undvika diskrepans mellan reglerna i 4 § och de nya bestämmelserna bör den av Lagrådet föreslagna 21 a § kompletteras med motsvarande undantag. 5.4Föreskrifter och tillstånd m.m. Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall ges möjlighet att utfärda särskilda föreskrifter för sådana lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor. Frågor om tillstånd enligt de nya reglerna skall prövas av Lotteriinspektionen. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flera instanser pekar på vikten av att tillstånds- givningen och villkoren utformas på ett tydligt och likartat sätt. , har uttalat att det inte är kritiskt till spel över Internet då detta ger tekniska möjligheter till kontroll. En förutsättning för detta är dock, enligt riksförbundets mening, att krav på sådana åtgärder ges i tillståndsgivningen. Skälen för regeringens förslag Av de överväganden regeringen gjort i föregående avsnitt följer att det inte finns skäl att genomföra den av föreslagna delegationen av föreskriftsrätt för att reglera förutsättningarna för anordnandet av andra lotterier än egentliga lotterier. Det finns däremot skäl att avseende vissa frågor flytta över bestämmanderätten från till regeringen eller underlydande myndighet. För spelarens och lotteriets säkerhet och för myndighetens tillsyn och kontroll är det viktigt att den tekniska stabiliteten hos spelanordnarens system säkerställs. Vad beträffar lotteriets säkerhet är det naturligtvis anordnaren själv som ansvarar för de säkerhetsfunktioner och de drivrutiner som behövs för att säkerställa driften i de egna datasystemen. Anordnaren skall tillskapa sådana rutiner som skyddar mot intrång och manipulation samt möjliggör spårbarhet i systemet. Lotteriinspektionens uppgift blir att tillse att sådana säkerhetsfunktioner finns samt kontrollera att säkerhetsrutinerna följs. För att kunna göra detta bör spelanordnaren kunna åläggas en upplysningsplikt, dvs. en skyldighet att informera inspektionen dels om vilka säkerhetsrutiner och funktioner som finns och när dessa ändras, dels när något har inträffat som kan ha betydelse för inspektionens tillsyn av verksamheten. Föreskrifter på området bör lämp- ligen, efter delegation från regeringen, meddelas av Lotteriinspektionen. En annan fråga som aktualiseras är om det bör finnas en åldersgräns för spel på lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor. hade bl.a. i uppdrag att se över om ålders- gränserna i 35 § lotterilagen och de åldersgränser som tillämpas av AB och bingohallarna skulle föras samman och återges i lagen. Enligt utredningen kunde det ha ett värde att skapa enhetliga och lättöverskådliga regler och en fullständig lagreglering vad avser ålders- gränser borde därför eftersträvas. En uppräkning av vilka spel som om- fattas skulle emellertid med tiden bli ganska omfattande och dessutom kräva ständiga moderniseringar. Enligt utredningen borde därför frågan om åldersgränser lösas i samband med tillståndsgivningen. Utredningen har således inte lagt fram något förslag till åldersgräns för lotterier i allmänhet och därmed inte heller vad avser lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor. Det kan hävdas att en sådan regel vore värdefull eftersom spel som kan bli aktuella via exempelvis Internet hör till den typ av spel som kan antas leda till risk för negativa sociala följder. Detta kan antas gälla särskilt för ungdomar i den utsträckning spelen är lättillgängliga och snabba. I 35 § lotterilagen finns bestämmelser om åldersgräns för att förhindra de negativa sociala följder som kan uppstå till följd av underårigas spel. De lotterier som räknas upp i 35 § lotterilagen - vadhållning i samband med hästtävling samt automatspel, roulettspel, tärningsspel och kortspel - är till sin karaktär sådana att de motiverar en åldersgräns. Egentliga lotterier enligt nuvarande regler omfattas inte av bestämmelsen. När nu möjlighet ges att förmedla egentliga lotterier över exempelvis Internet gör regeringen emellertid bedömningen att användningen av den nya tekniken medför ett behov av en åldersgräns och att det är angeläget att en åldersgräns läggs fast i författning. Behovet av en åldersgräns är emellertid inte undantagslöst varför regleringen bör utformas så att en artonårsgräns anges som huvudregel med en möjlighet att medge undantag. Enligt 11 § lotterilagen skall ett tillstånd att anordna lotteri bl.a. avse ett visst område där lotteriverksamheten får bedrivas. Om det inte finns särskilda skäl till annat, skall området utgöras av det område där den sammanslutning som söker tillstånd huvudsakligen är verksam. I fråga om TV-sändningar går dessa villkor att uppfylla. För bl.a. Internets vid- kommande är det betydligt svårare. Det är dock möjligt att i huvudsak begränsa deltagarna geografiskt genom att som villkor för deltagande föreskriva folkbokföring inom visst område. En annan utgångspunkt när det gäller den geografiska begränsningen är att lotterier som bedrivs med tillstånd som har meddelats med stöd av den svenska lotterilagen i vart fall som huvudregel endast bör rikta sig till det svenska territoriet eller den svenska allmänheten. Lagrådet har i denna del anfört att om avsikten är att införa ett generellt krav på folkbokföring i för deltagande i lotterier som förmedlas genom elektromagnetiska vågor borde en sådan regel av systematiska skäl anges i lagen och under samma rubrik som övriga förbud. Även vad avser frågan om regleringen av åldersgräns har Lagrådet haft likartade synpunkter. Regeringen har förståelse för Att inarbeta kraven på åldersgräns och Prop. 2001/02:153 folkbokföring i lagen skulle emellertid kräva en ny anmälan till EG-