prop · GP03129 · 2002-03-19 00:00:00 — En kategorisering som är nödvändig på administrativ nivå kan dock få en nedsättande och generaliserande innebörd i dagligt tal. Den kan, av- siktligt eller oavsiktligt, användas för att dra gränser mellan människor och användas på ett sådant sätt att det förstärker ett vi-och-dom tänkande. Begreppet invandrare definieras i samhället på en mängd olika sätt. grundar sig definitionerna på objektiva förhållanden som t.ex. födelseland eller medborgarskap. handlar det om människors subjektiva kategoriseringar, antingen som uppfattning av den egna iden- titeten eller genom att någon annan uppfattas som invandrare. Begreppet invandrare behandlas här i strävan att nyansera användan- det, så att begreppet används på ett sätt som är relevant. Regeringen an- gav i den integrationspolitiska propositionen att ingen skall bli klassifice- rad som invandrare när det saknar betydelse för sammanhanget samt att invandrarbegreppet inte bör användas så att det förstärker ett vi-och- dom-tänkande. Frågan om användningen av invandrarbegreppet har se- dan propositionen presenterades diskuterats av såväl politiker, journalis- ter och forskare, vilket lett till en mer försiktig och nyanserad använd- ning av detta och andra kategoriserande begrepp. Undersökningar om Skr. 2001/02:129 massmediers bild av invandrare har genomförts av bl.a. Integrations- verket och Quick Response, en verksamhetsgren inom som bevakar nyhetsrapporteringen i frågor som rör bl.a. invandring, integration och främlingsfientlighet. Enligt den arbetsgrupp som har sett över användningen av begreppet invandrare i lagar och förordningar och i myndigheters verksamhet (Ds 1999:48 och Ds 2000:43) bör begreppet invandrare användas endast när det gäller människor som själva har invandrat, dvs. flyttat till från ett annat land och folkbokförts här. Invandrarbegreppet är inte tillämpligt på asylsökande och andra som väntar på beslut om uppehålls- tillstånd. Nyanlända invandrare avser personer som själva har invandrat för sedan och personer med utländsk bakgrund avser såväl utrikes födda personer som själva har invandrat som personer födda i med minst en utrikes född förälder. Personer med utländsk bakgrund kan också ha svensk bakgrund och ofta också ha en starkare koppling till än till något annat land. Inte heller begreppet flykting är något entydigt begrepp. I denna skrivelse används begreppet flykting på personer som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet. I förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m., den s.k. ersättningsförordningen, definieras vilka personer som kommunerna kan få kostnadsersättning för. De per- soner som omfattas av ersättningsförordningen benämns i skrivelsen som flyktingar. Detta inkluderar även andra skyddsbehövande i enlighet med utlänningslagens (1989:529) definitioner samt anhöriga till dessa som kommit . Den inkluderar också personer som inte haft skyddsbehov men fått permanent uppehållstillstånd i av humanitära skäl. Den sistnämnda kategorin utgör en mycket stor del av senare års invandring av personer som omfattas av ersättningsförordningen. Det finns anledning att understryka att användningen av begreppet flykting på detta sätt i skrivelsen skiljer sig från innebörden av begreppet flykting enligt flyktingkonvention och utlänningslagen. Utlän- ningslagen ger skydd dels åt flyktingar i flyktingkonventionens mening men också åt flera andra kategorier skyddsbehövande som inte omfattas av flyktingbegreppet. En tydlig åtskillnad görs mot individuella humani- tära skäl. Att man redan i officiellt språkbruk använder begreppet flyk- ting på så olika sätt kan naturligtvis skapa missförstånd i den allmänna debatten i flyktingfrågor. Den definition som använts i samband med mottagandeinsatser är emellertid den som används i denna skrivelse. Kategorier som faller utanför är andra anhöriga än de nämnda, vi- dare gäststuderande och arbetskraftsinvandrare m.fl. De kallas i skrivel- sen kort och gott invandrare. Metoder för genomförande av integrationspo- Skr. När fattade beslut om integrationspolitiken innebar detta att ett nytt arbetssätt måste utvecklas för att flytta frågan om invandrare och invandrarskapet från en sidoordnad position, en särposition, till att ingå i en verksamhets alla delar. Inom jämställdhetsområdet har ett sådant ar- betssätt kallats för gender mainstreaming jämställdhetsintegrering. Mainstreaming används för att uttrycka ett strategiskt arbetssätt som le- der fram till att alla verksamheter skall genomsyras av i detta fall ett integrationspolitiskt perspektiv på alla nivåer och inom alla områden och att utvecklingsarbete som krävs genomförs av den ordinarie personalen inom den ordinarie verksamheten. Inrättandet av , förändringsarbete för att utveckla integrationsperspektivet i de statliga myndigheternas verksamhet, ut- vecklingsinsatser i storstadsregionerna, ändrad lagstiftning samt hand- lingsplaner för strategiskt viktiga områden som etnisk mångfald i stats- förvaltningen och för insatser i syfte att motverka rasism, främlingsfient- lighet, homofobi och diskriminering är några exempel på det metodiska arbetet som regeringen bedriver för att genomföra integrationspolitiken. Verket är central förvalt- ningsmyndighet för integrationsfrågor och har ett övergripande ansvar för att integrationspolitiska mål och synsätt får genomslag på olika sam- hällsområden och skall aktivt stimulera integrationsprocesserna i sam- hället. Myndigheten skall enligt sin instruktion -främja lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett bakgrund, -förebygga och motverka främlingsfientlighet, rasism och etnisk diskriminering, -följa och utvärdera samhällsutvecklingen ur ett integrationspolitiskt perspektiv, -verka för att kommunerna har beredskap och kapacitet att ta emot nyanlända flyktingar som beviljats uppehållstillstånd och vid behov medverka vid deras bosättning, -följa upp kommunernas introduktion för nyanlända flyktingar för vilka kommunerna får statlig ersättning och återföra resultatet till kommunerna, andra myndigheter och regeringen. beslut att inrätta en ny myndighet innebar att Migrations- verket (f.d. ) fick ett mer renodlat ansvar för mi- grationsfrågor och fick ansvaret för uppgifter som rörde kommunernas mottagande av nyanlända flyktingar samt integratio- nen i övrigt. Gränsen mellan myndigheternas ansvarsområden drogs så att ansvar omfattar personer som kommit till och fått uppehållstillstånd medan ansvar omfattar tillståndsgivning och mottagande av asylsökande som Gränsdragningen förutsatte att och utvecklade en samordning när det gäller förberedelse Skr. 2001/02:129 för integrationen tiden innan uppehållstillståndet. av ansökningar om svenskt medborgarskap ligger kvar på . Den nya myndigheten placerades i . Myndigheten har ca 90 anställda och disponerar ett förvaltningsanslag på ca . Därtill förfogar myndigheten över anslag för ersättning till kommunerna för flyktingmottagande samt till integrationsåtgärder, bl.a. för stöd till organisationer som främjar integration. Myndigheten har ingen regional organisation. Länsstyrelserna i de tre storstadsregionerna, , och län, tillfördes dock i samband med behandlingen av budgetpropositionen för särskilda resurser för integrationsbefrämjande verksamhet. Den utveckling som skett av och länsstyrelsernas verksamhet redovisas i avsnitt 6. Hur regeringen styr de statliga myndigheterna har stor betydelse för om målen för integrationspolitiken får genomslag i de olika myndigheternas ordinarie verksamhet. Myndigheterna styrs av verksförordningen (1995:1322), sina egna instruktioner och regleringsbreven som beslutas . En åtgärd som regeringen har beslutat om är ett tillägg i 7 § verksförordningen. Myndighetens chef blev därmed skyldig att beakta de krav som ställs på verksamheten när det gäller integrationspolitiken. Därtill har regeringen beslutat om en ändring av förordningen (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för invandrare m.fl. Ändringen, som trädde i kraft , innebär bland annat att myndig- heterna fortlöpande skall beakta samhällets etniska och kulturella mång- fald när verksamheten utformas och när den bedrivs. Förordningens namn ändrades också till förordningen om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken. Även regleringsbreven till de statliga myndigheterna bedöms som centrala för att driva på utvecklingen. En kartläggning av hur olika de- partement i regleringsbreven för sina respektive myndigheter uppmärk- sammat integrationsperspektivet genomfördes och hös- ten 1999. En följd av denna kartläggning blev att ett flertal för integra- tionspolitiken strategiska myndigheter i regleringsbreven för fick i uppdrag att redovisa på vilket sätt man beaktat integrationsperspektivet. Vissa specifika uppdrag beslutades också för en del myndigheter. Inom kulturområdet fick samtliga myndigheter och institutioner ett generellt mål att främja en samhällsutveckling som kännetecknas av tolerans och där etnisk, kulturell, språklig och religiös mångfald tillvaratas som en positiv kraft samt att bidra till minskad diskriminering, främlingsfi- entlighet och rasism. fick sedan i uppdrag att följa upp hur myndigheterna beaktat de krav som ställdes i regleringsbreven och de ändrade förordningarna. En del i denna uppföljning var att granska hur de berörda myndigheterna redovisat sin integrationsrelaterade verk- samhet i årsredovisningarna. Den utveckling som skett av myndigheter- nas verksamhet redovisas i avsnitt 6. Regeringen har fattat beslut om ett tillägg i kommittéförordningen (1998:1474). I denna föreskrivs att om förslagen i ett betänkande har betydelse för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen skall konsekvenserna i detta avseende anges i betänkandet. Utbildning utgör ett viktigt inslag i ambitionen för att öka medvetenheten om hur samhället förändrats och de krav detta ställer på verksamheten. och genomfördes en serie konferenser och se- minarier för generaldirektörer, personalchefer och fackliga företrädare vid statliga myndigheter och organisationer. Syftet var att diskutera rekryteringspolitiken hos de statliga myndigheterna och hur mångfalden inom statsförvaltningen kan främjas. Också genomfördes en rad seminarier om den etniska och kulturella mångfalden i det svenska samhället samt om integrations- politikens mål för den politiska ledningen och chefstjänstemännen inom . då EU-ordförandeskapet dominerade den politiska verksamheten blev utbildningssatsningarna något blyg- sammare. Utbildningsinsatser skall återigen genomföras kontinuerligt för olika målgrupper inom statlig verksamhet . Staten som förebild för etnisk mångfald Staten har ett särskilt ansvar som föredöme för etnisk mångfald. Reger- ingen gav i uppdrag till samtliga myndigheter under regeringen att utarbeta handlingsplaner för att främja mångfalden bland de anställda. En handlingsplan för att främja etnisk och kulturell mång- fald inom beslutades och är ett första steg i ett långsiktigt arbete för att främja etnisk och kulturell mång- fald bland de anställda i . 3.3Ny lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet Som en del i arbetet med integrationspolitiken hade regeringen tillsatt en särskild utredare för att se över den dåvarande lagen mot etnisk diskrimi- nering i syfte att få till stånd en effektivare lagstiftning på området. En- ligt regeringens uppfattning måste förekomsten av etnisk diskriminering motverkas mer kraftfullt än vad som var möjligt med den lag mot etnisk diskriminering som gällde . Utredningens förslag ledde fram till en ny lag (1999:130) om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbets- livet som trädde i kraft . Den nya lagens tillämpningsom- råde när det gäller arbetslivet är vidare än den tidigare lagen och ställer bl.a. krav på arbetsgivarna att aktivt främja etnisk mångfald i arbetslivet. fick Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) en kraf- tig förstärkning av sina resurser. DO fick genom den nya lagstiftningen en helt ny uppgift att utöva tillsyn över arbetsgivarnas arbete med att ak- Skr. 2001/02:129 tivt främja etnisk mångfald i arbetslivet. 3.4En nationell handlingsplan mot rasism, främlingsfientlighet, homofobi och etnisk diskrimi- nering Ett ytterligare steg i arbetet med integrationspolitiken togs när regeringen beslutade att ta ett mer samlat grepp om arbetet mot rasism, främlingsfientlighet och etnisk diskriminering för att ge det en mer strukturerad form genom en särskild en handlingsplan. Därmed fick även detta arbete en långsiktighet och kontinuitet som tidigare hade saknats. En handlingsplan mot rasism, främlingsfientlighet, homofobi och diskri- minering (skr. 2000/01:59) redovisades för . 3.5Utvecklingsinsatser i storstadsregionerna genom lokala avtal Av stor betydelse för att nå de integrationspolitiska målen är utvecklingsinsatserna i storstadsregionerna för att bryta den sociala, etniska och diskriminerande segregationen i storstadsregionerna och att verka för jämlika och jämställda levnadsvillkor för storstädernas invånare. För att uppnå långsiktiga och samordnade insatser i dessa regioner har staten tecknat lokala utvecklingsavtal med sju kommuner i storstadsregionerna om vilka åtgärder som skall vidtas. De lokala utvecklingsavtalen bygger på delad finansiering mellan stat och kommun. Sammanlagt finns anvisat för perioden 19992003 och kommunerna förutsätts bidra med motsvarande belopp. Åtgärderna inom de lokala utvecklingsavtalen är i stor utsträckning riktade mot målet att bryta segregationen i storstäderna. Storstadspolitiken beskrivs närmare i avsnitt 5.4. Regeringens bedömning: Introduktionen för nyanlända invandrare är ännu inte anpassad till individens bakgrund och förutsättningar. Även om det finns tydliga utvecklingstendenser i positiv riktning, kvarstår fortfarande brister i verksamheten. har ett utvecklings- arbete för en förbättrad introduktion påbörjats. Det är angeläget att detta utvecklingsarbete fortsätter. Regeringen har för avsikt att vidta ytterligare åtgärder för att åstad- komma en effektivare och bättre individanpassad introduktion för flyktingar och andra invandrare. En översyn har startats med detta syfte. I den integrationspolitiska propositionen framhöll regeringen att den Skr. 2001/02:129 i är av stor betydelse för integrationen. alla nyanlända invandrares behov av stöd i syfte att underlätta deras för- sörjning och delaktighet i samhällslivet uppmärksammas. Detta gäller även att barns och ungdomars behov att fysisk och psykisk ohälsa kan innebära särskilda behov av insatser. De som invandrar skall kunna skaffa sig en god grund för sitt fortsatta liv i . Behovet av stöd för detta bör i stor utsträckning kunna tillgodoses genom den generella politiken. Behovet av språkkunskaper skall tillgodoses genom svenskundervisning för in- vandrare (sfi) som enligt skollagen skall erbjudas alla som inte har till- räckliga kunskaper i svenska språket. Förutom insatser inom ramen för den generella politiken och sfi, finns särskilda introduktionsinsatser för flyktingar och vissa anhöriga till dessa. Det är kommunerna som svarar för huvuddelen av insatserna för vilka de också kan få statlig ersättning. Säråtgärderna finns för att flyktingar kan ha särskilda behov av stöd samt för att det är en nationell angelägenhet och en internationell förpliktelse att ta emot flyktingar. Samhällets samlade insatser under den nyanlände flyktingens första tid skall syfta till att ge flyktingen förutsättningar att snabbast möjligt få en bostad, en reguljär sysselsättning med normal försörjning, goda svenskkunskaper samt förutsättningar för att bli delaktig i samhällslivet. Kommunen skall tillsammans med den berörda personen upprätta en individuell introduktionsplan. Det övergripande målet med introduk- tionsplanen är att genom en individuellt anpassad introduktion ge indivi- den goda förutsättningar att bli självförsörjande och delaktig i det svenska samhället. Undervisning i svenska för invandrare (sfi) är en vik- tig del av introduktionen och bör kombineras med praktikmöjligheter av olika slag där utgångspunkten skall vara individuella behov och förut- sättningar. Det är viktigt att invandraren omgående får klart för sig vilken dokumentation som kan behövas för att få utbildningen värderad i . i en kommun får de nyanlända flyktingarna sin försörjning tillgodosedd genom introduktionsersättning enligt lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar eller ekonomiskt bistånd (socialbidrag) enligt socialtjänstla- gen (2001:453). De som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet kan också få ett särskilt hemutrustningslån. Staten lämnar ersättning till kommunerna för kostnader i samband med mottagandet och introduktionen av flyktingar och deras anhöriga enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. (ersättningsförordningen). Huvuddelen av den statliga ersättningen är en schablonersättning som lämnas med ett fast belopp per mottagen person. En förutsättning för schablonersättningen är att en individuell Flyktingar som inte kan ordna bostad själva skall få hjälp vid bosätt- Skr. 2001/02:129 ningen. I synnerhet gäller detta dem som bor på an- läggningar och de organiserat överförda flyktingarna (kvotflyktingar). En utgångspunkt är att bosättning skall ske i en kommun där förutsätt- ningarna är goda för den enskilde att delta i ett introduktionsprogram anpassat till hans eller hennes bakgrund. skall medverka vid bosättningen genom att anvisa flyktingen till kommuner med överenskommelse om flyktingmottagande. Strävan är att koncentrationen av invandrare till vissa kommuner skall motverkas. Personer som inte har några egna önskemål om bosättningsort och som saknar anknytning till någon viss kommun erbjuds inte bostad i en kommun där det redan finns en stor koncentration av invandrare. De personer som kan ordna eget boende hos släktingar och vänner asylansökan prövas, vilket merparten av flyktingarna gör, får också information om vad val av bostadsort betyder för möjligheterna för försörjning, utbildning och förvärvande av svenskkunskaper. 4.1.1Behov av förbättringar av introduktionen I den integrationspolitiska propositionen bedömde regeringen att intro- duktionen borde förbättras i flera avseenden inom den befintliga ramen och med oförändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun. Reger- ingen framhöll att introduktionen i större utsträckning borde utgå från individens behov och förutsättningar och i högre grad utformas till- sammans med denne samt planeras och genomföras i samverkan mellan olika parter. Inte minst ansåg regeringen att folkrörelserna borde kunna spela en viktig roll. Stöd och insatser för individen borde samlas i ett introduktionsprogram som kommer till uttryck i den individuella intro- duktionsplanen. Behovet av samverkan kring introduktionsprogrammet i syfte att indi- vidualisera och effektivisera introduktionen betonades särskilt i proposi- tionen. En effektiv introduktion förutsätter att samtliga inblandade parter sätter individen i centrum i sin verksamhet. Asylsökande måste på ett tidigt stadium få information om svenska samhällsförhållanden och bli förberedda på vad ett kommande introduktionsprogram innebär. De olika insatserna skall, enligt intentionerna i den integra tionspolitiska propositionen, tillsammans bidra till att deltagarna får de kunskaper och det stöd som behövs för att de efter introduktionsperioden inte längre skall vara i behov av säråtgärder. I den integrationspolitiska propositionen framhöll regeringen att det vore önskvärt att fler kommuner införde introduktionsersättning och att denna skulle handläggas utanför . En viktig uppgift för skulle därför vara att aktivt verka för att fler kommuner inför introduktionsersättning enligt lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar. möjlighet för kommunerna att bevilja introduktionsersättning även till Skr. 2001/02:129 andra nyanlända invandrare infördes också. 4.2Uppföljning och resultat av introduktionen Det är av avgörande betydelse för det fortsatta livet i att den nyanlände invandraren får en stabil grund . har till uppgift att följa upp introduktionen och återföra resultatet av uppföljningen till kommuner och andra aktörer. Uppföljningen skall visa i vilken mån introduktionsprogrammen har underlättat etableringen i . Uppföljningen skall vidare läggas upp så att det blir möjligt att göra jämförelser mellan olika kommuner. Genom sådana jämförelser kan en kommun få en bättre uppfattning om resultatet i den egna kommunen och även få en uppfattning om på vilket sätt introduktionen skulle kunna förbättras. I det följande redovisas hur kommunernas introduktion utvecklats sedan fattade beslut om den integrationspolitiska pro positionen. Flyktingar bosätter sig till stor del i storstadsregionerna och de större städerna. Merparten har ordnat boende på egen hand i kommunen medan de väntat på beslut om uppehållstillstånd. togs 72 000 flyktingar inklusive anhöriga till dessa emot i 278 kommuner och bosatte sig i någon av storstäderna , eller . av de som togs emot bosatte sig i de tre storstäderna, förortskommuner till dessa eller i någon större stad, totalt 65 kommuner. Lägsta antalet, tillsammans , togs emot i gles- och landsbygdskommuner, totalt 48 kommuner. Av dem som fått uppehållstillstånd och väntat på be- slutet i , har ca två tredjedelar ordnat boende på egen hand och ca en tredjedel bott på medan asylansökan prövats. Av dem som ordnat boende på egen hand har huvuddelen bott inneboende hos släktingar och landsmän. Cirka en fjärdedel av dem som bott på anläggning har också löst sitt boende själva i samband med att uppehållstillstånd beviljats. Kommunmottagna från anläggning resp. eget boende samt anknytningar till mottagna från anläggning resp. eget boende för åren 19992001 Tabellen visar att har ca 20 300 flyktingar tagits emot efter att ha fått uppehållstillstånd i . Av dem har ordnat egen bostad de väntat på beslutet. har också ca 6 300 personer kommit som anhöriga till dem som fått uppehållstillstånd och bosatt sig i . De flesta flyktingar bor hos vänner och släktingar främst i storstäderna de väntar på beslut om uppehållstillstånd. När de väl fått beslut om uppehållstillstånd vill de bo kvar på samma ort. De kan dock inte fortsätta att bo inneboende när det blir aktuellt att ta hit den övriga familjen. Det blir därför ett särskilt stort tryck på efterfrågan på bostäder i dessa kommuner när familjeåterföreningarna blir aktuella. I storstadsområdena råder bostadsbrist. Möjligheten att få en bostad i dessa områden och även i vissa andra kommuner är mycket begränsad. En bidragande förklaring till svårigheterna att få egen bostad för flyktingar som fått uppehållstillstånd är givetvis konkurrensen med nyinflyttande som fått arbete i den aktuella regionen. Den goda arbetsmarknaden i t.ex. kan också påverka att en flykting söker sig dit. Det är i storstadsregionerna arbetstillfällena finns, vilket medför att man försöker bli kvar i dessa regioner. Ofta har man släkt och vänner där, vilket har stor betydelse i övervägandet av var man vill bosätta sig. Att just närheten till familj, släkt och vänner är en viktig faktor och inte sällan den viktigaste i valet av bosättningsort bekräftas i eller småstad hur väljer man? (rapportserie 2000:11). Den begränsade studien i tre kommuner indikerar att intervjupersonerna skulle ha prioriterat möjligheten till arbete och förutsättningar för barnen att växa upp om de fick göra om sitt val. Boendet har stor betydelse för flyktingarnas introduktion. Flera kommuner menar att de som ordnat sitt boende själva snabbare kan komma i gång med introduktionen. Närheten till sociala nätverk i form av släkt och andra landsmän har stor betydelse i detta sammanhang. Boendeformen är emellertid också förknippad med vissa problem som kan påverka förutsättningarna för integrationen.