prop · GP03135 · 2002-03-18 00:00:00 — På grundval av en rapport som skall upprättas utifrån denna information och en skriftlig rapport från kommissionen skall rådet bedöma om medlemsstaterna har vidtagit de åtgärder som är nödvändiga för att följa detta rambeslut. Punkt 3 anger att kommissionens rapport skall ange hur Prop. 2001/02:135 medlemsstaterna i sin straffrätt har införlivat de skyldigheter som anges i Enligt artikel 12 träder rambeslutet i kraft dagen efter det att det har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. 4Tidigare internationella överenskommelser för att bekämpa terrorism Det internationella straffrättsliga samarbetet mot terrorism har koncentrerats till FN. Avsaknaden av samförstånd om en internationellt accepterad definition av terrorism har gjort att olika idéer som har funnits för att skapa en generell konvention mot all slags terrorism inte visat sig vara en framkomlig väg. Det arbete som ända har bedrivits på området har i stället gått ut på att utarbeta speciella konventioner med krav på kriminalisering av särskilda brottsliga handlingar, allt eftersom terrorismen tagit sig skilda uttryck. har tolv internationella konventioner eller tilläggsprotokoll förhandlats fram. Till detta kommer den europeiska konventionen angående motverkande av terrorism, antagen i . Nedan lämnas en kortfattad redogörelse för de mer centrala överenskommelserna på området. antogs på en diplomatisk konferens i en konvention för bekämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg. Enligt konventionen förbinder sig staterna att belägga flygplanskapning med stränga straff. Konventionen medför också vissa förpliktelser i fråga om domsrätt, åtal och utlämning med anledning av sådana brott. Konventionen trädde i kraft och har ratificerats av (prop. 1971:92, bet. 1973:JuU9, rskr. 1973:164, SFS 1971:188). antogs på en internationell lufträttskonferens i en konvention för bekämpande av brott mot den civila luft- fartens säkerhet. Enligt konventionen förbinder sig konventionsstaterna att belägga sabotage och liknande brott mot den civila luftfarten med stränga straff. Konventionen medför också vissa förpliktelser i fråga om domsrätt, åtal och utlämning med anledning av sådana brott. Konventionen trädde i kraft och har ratificerats av (prop. 1973:92, bet. 1973:JuU21, rskr. 1973:342, SFS 1973:342). Konventionen antogs av . Enligt konventionen förbinder sig de avtalsslutande parterna att straffbe- lägga ett antal närmare beskrivna angrepp på vissa kategorier av per- soner, vilka hänförs under den samlande beteckningen internationellt Konventionen medför också vissa förpliktelser i fråga om domsrätt, åtal och utlämning med anledning av dessa brott. Konventionen trädde i kraft och har ratificerats av (prop. 1975:71, bet. 1975:JuU18, rskr. Konventionen antogs av . Genom konventionen åtar sig staterna att straffbelägga handlingar som innefattar tagande av gisslan. Konventionen medför också vissa förplik- telser i fråga om domsrätt, kriminalpolitiskt samarbete, åtal och utläm- ning med anledning av dessa brott. Konventionen trädde i kraft och har ratificerats av 1980/81:56, bet. 1980/81:JuU16, rskr. 1980/81:64). Konventionen om fysiskt skydd av kärnämne Konventionen antogs av . Genom konventionen åtar sig staterna att försäkra att transporter av nukleära ämnen inom statens territorium eller ombord på fartyg eller luftfartyg skyddas samt att vissa förfaranden med kärnämnen Konventionen innehåller även vissa förpliktelser i fråga om domsrätt, åtal, utlämning och rättsligt samarbete. Konventionen trädde i kraft och har ratificerats av Ratifikationen föranledde inte någon proposition till . Protokollet antogs vid lufträttskonferensen i Såväl Haag- som Montrealkonventionen tar enbart sikte på gärningar som begås på eller är riktade mot flygplan under flygning och som därför äventyrar flygsäkerheten. Med anledning bl.a. av bombdåd som förövats på de internationella flygplatserna i och utarbetades ett tilläggsprotokoll till Montrealkonventionen som tar sikte på bekämpande av våldshandlingar som begås på flygplatser som används för internationell luftfart. Protokollet trädde i kraft och har ratificerats av 1989/90:130, bet. 1989/90:130, rskr. 1989/90:286, SFS Vid en internationell konferens i antogs dels en konvention om brott mot den fasta sjöfartens säkerhet ventionen), dels ett protokoll om brott mot säkerheten för fasta Prop. 2001/02:135 plattformar (Romprotokollet). Konventionen och protokollet trädde i kraft och har ratificerats av (prop. 1989/90:130, bet. 1989/90:JuU33, rskr. 1989/90 286, SFS 1990:416). Konventionen antogs av . De tidigare redovisade gäller som regel antingen särskilda angreppsobjekt som luftfartyg och skepp eller avser att skydda vissa kategorier av personer som är engagerade i internationella uppdrag. Terroristbombningskonventionen har inte några sådana begränsningar utan har ett mer generellt tillämpningsområde. I konventionen finns ingen definition av terrorism. I stället anges vilka handlingar som skall utgöra brott i konventionens mening. Det är fråga om vissa förfaranden med explosiva eller andra livsfarliga anordningar inom eller i riktning mot platser eller anläggningar som är öppna för allmänheten. För att sådana handlingar skall utgöra brott krävs att de har företagits i syfte att åstadkomma omfattande förstörelse av bl.a. allmän plats. Konventionen innehåller även förpliktelser i fråga om bl.a. domsrätt, utlämning och brottsförebyggande åtgärder. Konventionen trädde i kraft och har ratificerats av (prop. 2000/01:86, bet. 2000/01:JuU27, rskr. 2000/01:282). Konventionen antogs av . Konventionen syftar till att bekämpa finansiering av terrorism. Inte heller denna konvention innehåller någon definition av vad som skall avses med terrorism. I stället anges vilka handlingar som skall utgöra brott enligt konventionens mening. Således föreskrivs i konventionen att det skall vara straffbart att uppsåtligen tillhandahålla eller samla in ekonomiska tillgångar i syfte att dessa skall användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå vissa i konventionen närmare beskrivna gärningar (bl.a. de gärningar som omfattas av de ovan redovisade konventionerna och protokollen). Konventionen har ännu inte trätt i kraft. undertecknade konventionen (Ju2001/6913/L5). Regeringen beslutade att till Lagrådet överlämna en remiss innehållande förslag till de lagstiftningsåtgärder som krävs för att skall kunna tillträda konventionen (Ju2001/8641/L5). Lagrådet har granskat förslaget och regeringen beslutar att till överlämna proposition 2001/02:149 tillträde till internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism. I propositionen föreslår regeringen att skall godkänna finansieringskonventionen samt anta de förslag till lagändringar som krävs för att skall kunna tillträda konventionen. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Initiativ till lagstiftning om straffansvar för terrorism i våra nordiska grannländer Bl.a. mot bakgrund av EU:s rambeslut om bekämpande av terrorism har initiativ till ny lagstiftning om särskilt straffansvar för terrorism tagits i , och . Enligt uppgift pågår även motsvarande lagstiftningsarbete i , men något förslag till ny lagstiftning har ännu inte presenterats. Det danska förslaget syftar bl.a. till att genomföra rambeslutet i dansk rätt. Det norska förslaget har utformats i nära överensstämmelse med innehållet i rambeslutet. Såsom skäl härför anges bl.a. att terrorismens internationella karaktär gör att norsk lagstiftning så långt som möjligt bör överensstämma med bl.a. lagstiftningen i de övriga nordiska länderna. I har ett lagförslag om terrorism överlämnats till Ahltinget. Förslaget finns endast tillgängligt på det isländska språket. Enligt uppgift är förslaget dock nästan helt likalydande med det danska förslaget. Nedan följer en kortfattad redogörelse för de initiativ till ny lagstiftning som tagits i och . Den danska justitieministern, , överlämnade den 13 till lagförslag nr. L 35, (Justitsmin., Lovafd., ägde en första behandling av förslaget rum i kammare. I samband därmed överlämnades förslaget till Retsudvalget för vidare behandling. kunna fatta beslut i ärendet eller . föreslår, bl.a. för att genomföra rambeslutet i dansk rätt, att det i den danska strafflagen skall införas en särskild straffbestämmelse, § 114, om ansvar för terrorism. framhåller att de handlingar som avses i artikel 1 i rambeslutet redan är kriminaliserade enligt dansk rätt, men gör den bedömningen att artikeln måste anses innebära en förpliktelse för medlemsstaterna att särskilt Kriminaliseringen föreslås genomföras på så sätt att den som begår sådana handlingar som i den danska strafflagen omfattas av punkterna a j i artikel 1 i rambeslutet skall dömas för terrorism om uppsåtet med handlingen är att a) allvarligt skrämma en befolkning, eller b) otillbörligen tvinga danska eller utländska offentliga organ eller en internationell organisation att utföra eller avstå från att utföra en viss handling, eller c) att destabilisera eller förstöra ett lands eller en internationell organisations grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer, om handlingen genom sin art eller det sammanhang i vilket den utförs, allvarligt kan skada ett land eller en De brott i den danska strafflagen som omfattas är bl.a. dråp (§ 237), grov misshandel (§ 245 eller 246), frihetsberövande (§ 261), störning av trafiksäkerheten (§ 184), kapning av transportmedel (§ 183 a), grova Prop. 2001/02:135 vapenbrott (192 a §), mordbrand (§ 180), sprängning, spridning av skadevållande gaser, översvämning, skeppsbrott, järnvägs- eller annan trafikolycka (§ 183), hälsofarlig förorening av vattenförsörjningen (§ 186) och hälsofarlig förorening av föremål avsedda för allmän spridning (§ 187). Straffet för den nya gärningsformen terrorism föreslås bli fängelse, varvid det högsta straffet skall vara fängelse på livstid. Förslaget till ny lagstiftning innehåller även vissa ändringar av redan gällande straffbestämmelser. Bl.a. anger att artikel 1 f i rambeslutet, dvs. kapning av luftfartyg och fartyg eller andra kollektiva transportmedel eller godstransportmedel, motsvaras av ett flertal bestämmelser i den danska strafflagen. Det anges att rambeslutets bestämmelse i denna del kan genomföras antingen genom en hänvisning till samtliga dessa bestämmelser eller genom en ändring av strafflagens § 183 a om kapning av luftfartyg eller fartyg. anser att övervägande skäl talar för att begränsa tillämpningsområdet av den nya straffbestämmelsen till vad som är direkt nödvändigt för att uppfylla rambeslutets krav. Mot denna bakgrund föreslås att § 183 a utvidgas till att omfatta kapning av andra kollektiva transportmedel eller gods- transportmedel. Vidare anser att vissa ändringar måste göras i vapenlagen för att dansk lagstiftning fullt ut skall anses uppfylla rambeslutets krav. Bl.a. föreslås att forskning och utveckling av kemiska och biologiska vapen uttryckligen skall omfattas av ansvar för särskilt grova vapenbrott. Det norska Justitie- och Polisdepartementet remitterade en promemoria som bl.a. innehåller förslag om att i strafflagen införa en särskild straffbestämmelse, § 147 a, om ansvar för terrorism (ärendenr. 01/08846). Remisstiden gick ut och förslaget är nu föremål för beredning. Enligt uppgift torde ett lagförslag kunna föreläggas senare i vår. Det förslag som remitterades är utformat i nära överensstämmelse med det danska lagförslaget och utkastet till rambeslut. Departementet anger att de handlingar som enligt lagförslaget är att beteckna som terrorism redan är straffbelagda enligt norsk rätt, men att övervägande skäl ändock talar för att införa en särskild straffbestämmelse om ansvar för terrorism. Huvudsyftet med förslaget är, enligt departementet, att i lag klart markera att de handlingar som omfattas är att anse som allvarliga angrepp på samhället och att de skall straffas strängt. Enligt förslaget skall den straffas för terrorism som begår eller hotar med att begå vissa särskilt angivna handlingar i den norska strafflagen, om syftet är att a) allvarligt skada de politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land eller de grundläggande strukturerna i en internationell organisation, eller b) injaga allvarlig fruktan hos en befolkning, eller c) otillbörligen tvinga offentliga myndigheter eller en internationell organisation till att vidta, tåla eller underlåta något av stor betydelse för landet eller organisationen eller för Prop. 2001/02:135 ett annat land eller en internationell organisation. De brott i den norska strafflagen som omfattas är bl.a. dråp (§ 233), grov misshandel (§ 231), frihetsberövande (§§ 223, 224 eller 225), grov skadegörelse (§ 292), mordbrand, ras, översvämning, järnvägsolycka eller luftfartsolycka m.m. (§ 148), kapning av luftfartyg, fartyg eller oljeplattform (§ 151 a), förgiftning av dricksvattnet (§ 152), olovlig befattning med material som innehåller plutonium eller uran (§ 152 a), miljökriminalitet (§ 152 b), förgiftning av föremål som används för allmänt bruk eller omsättning (§ 153), befattning med bakteriologiska eller biologiska substanser (§ 153 a), spridning av (§ 154), befattning med sprängmedel, skjutvapen (§ 161). Straffet för den nya gärningsformen terrorism föreslås bli fängelse i högst . Medverkan till terrorism skall bestraffas enligt samma straffskala. Enligt förslaget skall den som planlägger eller förbereder en handling som är att anse som terrorism kunna dömas till fängelse i högst . Regeringens förslag: godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rambeslut om bekämpande av Skälen för regeringens förslag: De senare årens utveckling har visat att terrorism, liksom andra typer av grov och organiserad brottslighet, har blivit allt mer gränsöverskridande. Terrorism bedrivs ofta av nätverk på internationell nivå som har förgreningar i flera olika länder. denna bakgrund förutskickas behovet och nödvändigheten av ett rambeslut för att bekämpa terrorism redan i själva Fördraget om I artikel 29 anges uttryckligen att unionens mål om ett område med frihet, säkerhet och rättvisa skall uppnås genom förebyggande och bekämpande av brottslighet, varvid åtgärder mot terrorism särskilt pekas ut. Enligt artikel 31 e skall det straffrättsliga samarbetet omfatta gradvisa beslut om åtgärder som fastställer minimiregler avseende brottsrekvisit och påföljder på området terrorism. Av artikel 34.2 b framgår att denna tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning skall ske genom rambeslut. Nödvändigheten av att effektivisera kampen mot terrorism underströks också av terrordåden i då fyra flygplan kapades och störtades mot World Trade Centers två skyskrapor i New , mot försvarshögkvarteret i i samt i I och med dessa terrordåd har bilden av vad vissa internationella terroristgrupper är beredda till förändrats radikalt. Hotbilder och analyser på området har således påtagligt förändrats. Terrorism av det slag vi nu sett utgör otvivelaktigt ett av de mest allvarliga hoten mot vår inre och yttre säkerhet och mot freden och säkerheten i vår omvärld. Terrordåden i har därför medfört bred uppslutning i de internationella ansträngningarna för Prop. 2001/02:135 terroristbekämpning. I det arbetet är det naturligt att man inom EU säkerställer att medlemsstaternas lagstiftning är så utformad att den inte lämnar utrymme för att begå terroristbrott. Det finns därför ett mervärde i att på EU-nivå utforma gemensamma definitioner av vilka handlingar som skall anses utgöra terroristbrott och vilka påföljder dessa skall kunna leda till. På så sätt skapas ett gemensamt rättsområde som underlättar det rättsliga och polisiära samarbetet för att förebygga och bekämpa terroristbrottslighet. Regeringen anser av dessa skäl att bör verka för att rambeslutet antas. Som närmare redogörs för i avsnitt 7 innehåller rambeslutet bestämmelser som föranleder ändring av svensk lag. Bl.a. torde rambeslutet ställa krav på att det i svensk lagstiftning införs en särskild straffbestämmelse om ansvar för terroristbrott. Eftersom rambeslut enligt artikel 34.2 b i Fördraget om Europeiska unionen är bindande för medlemsstaterna och då det nu aktuella rambeslutet innehåller bestämmelser som föranleder ändring av lag, krävs godkännande innan röstar för ett antagande av rambeslutet i ministerrådet. 7Nuvarande svenska regler och behov av författningsändringar Regeringens bedömning: Svensk rätt torde i de flesta avseenden uppfylla de krav rambeslutet ställer upp. I vissa delar krävs dock ny lagstiftning. Skälen för regeringens bedömning: Till skillnad från tidigare straffrättsliga internationella överenskommelser för att bekämpa terrorism innehåller rambeslutet en definition av under vilka förutsättningar de handlingar som skall vara straffbara också skall betraktas som terroristbrott (artikel 1). Som angetts i avsnitt 4 har avsaknaden av samförstånd om en internationellt accepterad definition av terrorism gjort att inte någon av de olika idéer som funnits för att skapa en generell konvention mot all slags terrorism ännu kunnat förverkligas. Rambeslutet är således den första internationella överenskommelse som innehåller en definition av terrorism. Samtliga de handlingar som enligt artikel 1 skall vara straffbara torde i och för sig vara kriminaliserade enligt svensk rätt. Rambeslutets krav på att dessa handlingar, om de kvalificerande rekvisiten i artikel 1 är uppfyllda, skall betraktas som terroristbrott, torde dock innebära att den svenska lagstiftningen behöver ändras. Detta synes lämpligen kunna ske på så sätt att det införs en särskild straffbestämmelse om ansvar för terroristbrott. I avsnitt 7.2 redogörs närmare för vilka lagstiftningsåtgärder som regeringen bedömer vara nödvändiga när det gäller de handlingar som skall betraktas som terroristbrott. De handlingar som skall betraktas som brott med anknytning till terroristverksamhet (artikel 1 a) är redan straffbelagda enligt svensk rätt och kräver inte några lagstiftningsåtgärder. De handlingar som skall vara straffbelagda motsvaras i svensk lagstiftning av framför allt grov stöld, 8 kap. 4 § , urkundsförfalskning, 14 kap. 1 § samt utpressning, 9 kap. 4 § . Rambeslutets bestämmelser om brott som begås av en terroristgrupp (artikel 2) torde i de flesta fall vara straffbara enligt svensk rätt. För det fall terroristbrottet fullbordas bör den som leder eller deltar i en grupp som utför ett sådant brott, allt efter omständigheterna, kunna dömas som gärningsman eller för annan medverkan till brottet. När det gäller brott som planeras bör ansvar i flertalet fall kunna dömas ut enligt bestämmelserna om förberedelse eller stämpling till brott. För att fullt ut uppfylla rambeslutets krav på kriminalisering torde dock vissa lagstiftningsåtgärder vara nödvändiga. I avsnitt 7.3 lämnar regeringen en närmare redogörelse för skälen till denna bedömning. Till skillnad från tidigare internationella överenskommelser för att bekämpa terrorism innehåller rambeslutet en bestämmelse om tillnärmning av straffrättsliga påföljder (artikel 4). Bestämmelsen ställer krav på att påföljderna för handlingar som är att betrakta som terroristbrott skall bestraffas enligt en strängare straffskala än om motsvarande handling inte uppfyller de kvalificerande rekvisit som gör att den skall betraktas som ett terroristbrott. Detta krav gäller dock inte om dessa handlingar, redan utan att de kvalificerande rekvisiten är uppfyllda, kan bestraffas med det högsta straffet enligt nationell rätt, dvs. för svenskt vidkommande fängelse på livstid. Vidare föreskriver rambeslutet att medlemsstaterna skall införa ett minsta maximistraff för sådana terroristbrott som begås i organiserad form. Maximistraffet för den som leder en terroristgrupp skall som huvudregel vara åtminstone och för den som i övrigt deltar i terroristgruppens brottslighet på sätt som anges i artikel 2, . Flertalet av de brott som enligt artikel 1 skall betraktas som terroristbrott är så allvarliga att de enligt svensk rätt kan leda till fängelse på livstid och det finns därför möjlighet att döma den som leder eller deltar i utförandet av sådana brott till lagens strängaste straff. Detta gäller dock inte för samtliga de handlingar som omfattas av rambeslutet och i denna del menar regeringen därför att det finns behov av lagstiftning. De lagstiftningsåtgärder som bedöms nödvändiga redovisas i avsnitt 7.4. Bestämmelsen om att medlemsstaterna kan vidta åtgärder för att lindra påföljderna (artikel 6) om gärningsmannen tar avstånd från sin terroristverksamhet och på olika sätt samarbetar med de brottsbekämpande myndigheterna är fakultativ. Några sådana möjligheter till garanterad strafflindring finns inte enligt svensk rätt och regeringen anser inte heller att det finns skäl att införa en sådan bestämmelse avseende de brott som omfattas av rambeslutet. Denna artikel föranleder därför inte några lagstiftningsåtgärder. Bestämmelserna om ansvar och påföljder för juridiska personer (artiklarna 7 och 8) innebär att påföljder i form av bötesstraff eller administrativa avgifter under vissa förutsättningar skall kunna åläggas juridiska personer när brott har begåtts till deras förmån. att införa straffrättsligt ansvar föreligger alltså inte. Reglerna om Prop. 2001/02:135 företagsbot i 36 kap. 7-10 §§ motsvarar de krav som ställs i Motsvarande bestämmelser om ansvar och påföljder för juridiska personer finns också i redan antagna rambeslut inom ramen för samarbetet i rättsliga och inrikes frågor, bl.a. i EU:s rambeslut om förstärkning av skyddet mot förfalskning i samband med införandet av euron (EGT L 140, , s. 1). I samband med att godkände det rambeslutet gjordes den bedömningen att reglerna om företagsbot motsvarar de krav som ställs i rambeslutet (prop. 1999/2000:85, bet. 1999/2000:JuU20, rskr. 1999/2000:217). När det gäller bestämmelserna om behörighet och åtal (artikel 9) torde reglerna i 2 kap. om tillämpligheten av svensk lag i praktiken täcka de situationer där medlemsstaterna åtar sig att ha behörighet att döma över de brott som omfattas av rambeslutet. Det kan dock finnas skäl att i vissa delar precisera och förtydliga de svenska bestämmelserna om straffrättslig jurisdiktion. Dessutom anser regeringen att, för det fall en särskild ansvarsbestämmelse om terroristbrott införs i svensk lagstiftning, den svenska domsrätten för brott begångna utom riket bör utvidgas till att omfatta denna brottsform, oberoende av innehållet i lagen på gärningsorten (dvs. oavsett om kravet på dubbel straffbarhet är uppfyllt eller inte). I avsnitt 7.5 lämnas en utförlig redogörelse för regeringens bedömning i denna del. Rambeslutets krav på skydd av och stöd till brottsoffer (artikel 10) uppfylls av den svenska lagstiftningen. De brott som det är fråga om ligger under allmänt åtal. Dessutom måste svensk lagstiftning anses uppfylla bestämmelserna i rambeslutet om brottsoffrets ställning i straffrättsliga förfaranden, samt finns det tillräckliga möjligheter att ge brottsoffrets familj det stöd som kan anses lämpligt. 7.2De handlingar som skall utgöra terroristbrott Regeringens bedömning: Samtliga de handlingar som anges i artikel 1 är straffbara enligt svensk rätt. För att uppfylla rambeslutets krav på att dessa handlingar, då de kvalificerande rekvisiten i inledningen av artikel 1 är uppfyllda, skall betraktas som terroristbrott, bör det dock i svensk lagstiftning införas en särskild straffbestämmelse om ansvar för terroristbrott. Skälen för regeringens bedömning: Artikel 1 anger gränserna för vad som enligt rambeslutet skall anses utgöra terroristbrott. Med terroristbrott avses sådana handlingar som anges i artikel 1 punkterna a j då de kvalificerande objektiva och subjektiva rekvisit som anges i inledningen av artikeln är uppfyllda. Objektivt sett måste handlingen vara sådan att den genom sin art eller sitt sammanhang allvarligt kan skada ett land eller en internationell organisation.