prop · GP03173 · 2002-03-18 00:00:00 — Detta utesluter inte att akuta hot även kommer att finnas med som ett inslag i naturvården. Naturvårdspolitiken bör ses som värdebaserad. Detta synsätt relaterar till principen nedan om att i första hand försöka förebygga att värden inte urholkas eller förstörs. Det handlar om att ha ett aktivt förhållningssätt i stället för att reagera först när olika värden, exempelvis områden eller arter, hotas. En omsvängning av naturvårds- arbetet i en sådan pro-aktiv riktning ställer krav på informationsin- satser; den pedagogiska uppgiften att förklara varför vissa bevarande- Skr. 2001/02:173 eller hushållningsåtgärder är nödvändiga och bra i ett långsiktigt per- spektiv, trots att dessa åtgärder kanske inte ser ut att behövas just . Det är också viktigt att fördela resurserna på ett effektivt sätt så att politi- ken och insatserna ger största möjliga, långsiktiga naturvårdsnytta. Systemet att betala för naturvårdstjänster i syfte att upprätthålla kollektiva nyttigheter och värden bör utvecklas för att uppnå en högre effektivitet i insatserna (se vidare nedan). Högre grad av målstyrning och uppföljning Genom att de femton miljökvalitetsmålen, inklusive tillhörande delmål, har lagts fast så kommer miljöarbetet, inklusive naturvården, att bedrivas med högre grad av målstyrning än vad som varit fallet . Arbetet med uppföljning och utvärdering och eventuell omprövning av olika delmål har redovisats i proposition Svenska miljömål delmål och strategier. Detta delvis nya sätt att arbeta får stor betydelse även för naturvården eftersom många av såväl miljökvalitetsmålen som delmålen direkt eller indirekt berör naturvården. Att arbeta mot tydliga, uppfölj- ningsbara och politiskt fastlagda mål är i mångt och mycket en ny förutsättning för naturvården. Det innebär också att förväntningarna i form av konkreta resultat har blivit ännu tydligare. Ett mer målstyrt arbetssätt ligger också i linje med att arbeta mer pro-aktivt. I det följande ges en översikt över de styrmedel eller verktyg ofta kompletterande som finns för naturvårdsarbetet. Regelverk i form av och andra lagar och förordningar. Lagstiftningen anger samhällets viljeinriktning och ramarna för hur olika verksamheter får bedrivas. Regelverket lägger fast de grund- läggande spelreglerna för alla aktörer. Ekonomiska styrmedel som syftar till att skapa incitament för be- varande och ett hållbart nyttjande. I denna kategori ingår också samhällets ersättningar för att olika naturvårdstjänster utförs; exem- pelvis att samhället betalar för hävden av en äng eller betesmark så att den kollektiva nyttigheten i form av biologisk mångfald och öppet landskap kan upprätthållas. Ytterst handlar det om att samhället betalar för de värden eller gemensamma nyttigheter som samhället anser det angeläget att vidmakthålla. Hållbar utveckling inom andra politikområden så att dessa skapar generellt goda förutsättningar för att naturvårdens mål skall kunna uppnås, inte minst genom att förebygga naturvårdsproblem. Som exempel kan nämnas områden som areella näringar, transport och infrastruktur, turism, regional utveckling och energi. Verktyg som relaterar till olika marknader. Det kan handla om exempelvis miljömärkning och certifiering eller miljöledningssystem, som bidrar till att fastlagda naturvårdsmål uppnås. En annan typ av verktyg i detta sammanhang är de villkor som olika branscher och marknader fungerar under, t.ex. när det gäller regleringar eller sub- I flera olika sammanhang har det lagts fast att miljö- Skr. 2001/02:173 skadliga subventioner skall tas bort. I EU:s sjätte miljöhandlings- program, artikel 3 om strategier för att uppnå miljömålen, anges bl.a. att reformering av subventioner som har avsevärda negativa miljö- konsekvenser bör uppmuntras. Vidare framhålls att skatteåtgärder såsom miljörelaterade skatter och incitament bör främjas. Ett grund- läggande element i naturvårdspolitiken är att subventioner som bidrar till att skapa naturvårdsproblem bör avvecklas. I stället bör politiken syfta till att nyttja marknadens möjligheter när det gäller att bidra till lösningar och att miljömål uppnås, t.ex. genom miljömärkningssys- tem. Även det statliga fastighetsinnehavet utgör en möjlighet och en förut- sättning i naturvårdsarbetet som bör nyttjas. Resonemang om detta utvecklas i avsnittet 3:10. Utbildning, information och folkbildning. Dessa verktyg utvecklas specifikt i avsnitten 3.13 och 3.14. På lång sikt är det av avgörande betydelse för naturvården att det hos flertalet medborgare finns en god kunskap, engagemang och känsla för natur och naturvård. Forskning och kunskapsuppbyggnad har en strategisk betydelse för naturvården (se vidare avsnittet 3.13 och 3.14). Internationellt samarbete av olika slag. Detta behandlas i avsnitten Följande principer, som till viss del kommer till uttryck i lag, kan ses som vägledande i det fortsatta naturvårdsarbetet. Exempel på tillämpning av dem ges i de följande tematiska avsnitten. Det bör noteras att förslaget till EU:s sjätte miljöhandlingsprogram särskilt grundas på principen om att förorenaren skall betala, försiktighetsprincipen och principen om före- byggande åtgärder samt principen om åtgärdande av föroreningar vid källan. Principen om närhet och lokalt deltagande Ett grundläggande element i naturvårdspolitiken är att hela folket skall ha tillgång till vår rika och vackra natur. Såväl insikten och kunskapen om behov av naturvård, som de konkreta naturvårdsåtgärderna, behöver utvecklas tillsammans med medborgarna. Naturvårdsåtgärder bör pla- neras och genomföras med dels så god lokal förankring och deltagande som möjligt; dels så nära de lokala intressenterna och övriga medborgare som det är möjligt. Ytterst handlar denna princip om att de som berörs av olika beslut eller åtgärder inom naturvården också skall få möjlighet att delta i processer fram till beslut och genomförande. Det handlar om att utveckla och använda delvis nya arbetsformer inom naturvården. Det är angeläget att jämställdhetsaspekten finns med i detta sammanhang och att både kvinnor och män ges möjlighet att deltaga på lika villkor i dessa processer. Detta är viktigt inte minst mot bakgrund av att kvinnor och män kan ha delvis olika syn på natur- och kulturmiljön och hur vi bör bevara, nyttja och utveckla denna. Motsvarande synsätt gäller också inte- Skr. 2001/02:173 grationsaspekten. Principen om lokalt deltagande i naturvården har vuxit fram starkt i vår omvärld. Man kan tala om en tydlig internationell ström- ning som omfattar såväl industri- som utvecklingsländer. Principen utvecklas i avsnitt 3.1. Utgångspunkten måste vara att förebygga utarmning och förlust av be- varandevärden så som värdefulla natur- och kulturlandskap, biologisk mångfald, särskilt värdefulla områden för friluftsliv etc. Att arbeta före- byggande är ett kostnadseffektivt arbetssätt. Det är alltid billigare för samhället att bevara de värden som finns, t.ex. naturtyper som våtmarker eller växtplatser för olika arter, än att försöka restaurera eller till och med återskapa värden som gått förlorade. Naturvården bör därför sträva efter att arbeta förebyggande med posi- tiva incitament. Ett exempel kan vara att man inom t.ex. skogsbruk, fiske och naturturism ser till att skador och negativ påverkan inte uppkommer som en följd av verksamheten. Miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) av enskilda projekt och strategiska miljöbedömningar av planer och pro- gram har en viktig roll att spela i detta sammanhang. I princip bör den som genom sin verksamhet orsakar skada på naturen dvs. orsakar naturvårdsproblem också stå för finansiering av de åtgärder som krävs för att lösa problemet (se vidare nedan om kompensationsprincipen). För att undvika sådana situationer bör problemen förebyggas. Ett genombrott för att arbeta förebyggande bör på lång sikt medföra att behovet av specifika naturvårdsinsatser minskar. De miljömål som lagts fast av visar dock att det är en lång väg dit. Denna princip finns uttryckt i allmänna hänsynsregler (2 kap. 3 §) i form av krav på att utföra skyddsåtgärder, iaktta begräns- ningar eller vidta försiktighetsmått som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I förarbetena till anges att med skador och olägenheter på miljön avses även utarmande av värdefulla natur- och kulturmiljöer eller biologisk mångfald. I miljö- balkspropositionen 1997/98:45, del II, anges även att särskilda krav kan ställas i ett område som innehåller en mycket sällsynt växt- eller djurart. I inledningen av konventionen om biologisk mångfald uttrycks att full vetenskaplig visshet inte bör användas som skäl för att uppskjuta åt- gärder för att undvika eller minimera hot om betydande minskning eller förlust av biologisk mångfald. Tillämpningen av försiktighetsprincipen har utvecklats i ett s.k. meddelande från . I detta läggs bl.a. stor vikt vid att använda tillgängligt och relevant vetenskapligt un- derlag vid varje steg i den process som inkluderar riskvärdering och risk- hantering i olika beslutsprocesser. Exempel på tillämpning av denna princip är regelmässig och förbättrad Skr. 2001/02:173 redovisning av naturvårdens värden i MKB-sammanhang eller tillämp- ning av EU:s relativt nya direktiv om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan. Verksamheter som kan ha negativ effekt på naturvårdens bevarande- värden bör lokaliseras till områden eller platser där den negativa på- verkan förväntas bli så liten som möjligt. Ett exempel kan vara att planera vägar och järnvägar så att den negativa påverkan på natur- och kulturmiljön minimeras. Även här är krav på MKB för vissa verksamheter och åtgärder ett värdefullt verktyg. Den allmänna hänsynsregeln i 2 kap. 4 § innebär ett krav på att vid lokalisering av verksamhet eller åtgärder välja den plats som är lämplig, bl.a. mot målsättning att skydda värdefulla naturmiljöer och bevara biologisk mångfald. I finns krav på att den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som försämrar eller förstör bevarandevärden måste kom- pensera denna förlust. Denna princip kommer till uttryck genom vissa bestämmelser i 7 kap. om kompensation i reservat och Natura 2000- områden samt i 16 kap. om kompensation i samband med att tillstånd eller dispens meddelas eller upphävs. Art- och habitatdirektivets bestäm- melser angående Natura 2000, som har införlivats i svenskt regelverk, uttrycker ett klart krav på kompensation (se 7 kap.). Kompensationskrav är ett sätt att se till att eventuella intrång eller förlust av naturvärden inkluderas på ett tidigt stadium i olika planerings- situationer. Kompensation skall dock ses som något som blir aktuellt först när man inte lyckas förebygga förlust av naturvärden. 3Viktiga områden inom naturvårdspolitiken 3.1Lokal dialog och deltagande naturvården närmare medborgarna Dialogen med medborgarna bör stärkas i naturvården. dens arbetsformer bör utvecklas. Planering och genomförande av naturvårdsåtgärder bör ske i dialog med berörda lokala aktörer så att god förankring uppnås och så att lokalt engagemang i såväl skydd, förvaltning och restaurering som informationsinsatser sti- Lokalt deltagande handlar ytterst om demokrati alla berörda bör få chans att vara med i processer vars resultat kan komma att Jämställdhetsaspekten bör beaktas i dessa processer så att kvinnor och män ges möjlighet att deltaga på lika villkor. Tillgång till information i ett tidigt skede är en grundförutsättning för lokalt deltagande. Alla bör därför ha möjlighet till att få till- gång till den information som är relevant i sammanhanget och chans att uttrycka sin mening i en dialog. Lokala forum och plattformar med företrädare för alla berörda och intresserade bör uppmuntras och etableras, i syfte att underlätta dialog kring vägar att nå fastlagda naturvårdsmål. Lokala aktörer, t.ex. markägare, brukare, entreprenörer, företag, föreningar, permanent- och fritidsboende, bör anlitas i högre ut- sträckning vid genomförandet av praktiska naturvårdsåtgärder. Dialog och delaktighet på lokal nivå gynnar resultatet i naturmiljön Förståelsen för behovet av en offensiv naturvård och aktiva naturvårds- åtgärder är ett grundläggande element i naturvårdspolitiken. nödvändigt med en väl utvecklad dialog, inte minst på den lokala nivån, i syfte att skapa ömsesidig förståelse mellan olika intressen och aktörer. Detta kan ses som ett led i Agenda 21-processen, där det lokala perspektivet betonas starkt. Betydelsen av möten mellan människor där den framtida förvaltningen och utvecklingen av natur- och kulturarvet diskuteras kan inte överskattas. Nyckelbegrepp är tillvaratagande av medborgerligt engagemang, respekt och lyhördhet samt öppenhet när det såväl gäller information som val av verktyg för att nå målen; allt i syfte att lägga grunden till förtroendefullt samarbete och känslan av ett Lokal delaktighet och inflytande ger bättre förutsättningar för att nå bevarandemålen genom att förståelsen och samsynen blir mer utvecklad. På så vis är också förutsättningarna bättre för att de restriktioner, som i vissa fall krävs för att målen skall uppnås, verkligen respekteras. Processer som säkerställer regional och lokal delaktighet ger även bättre möjligheter att hantera de konflikter som kan finnas eller uppstå mellan olika intressen och grupper. Strävan att få till stånd sådana dialoger får inte medföra att ambitionen att nå fastlagda miljökvalitetsmål och delmål Tvärtom bör en stärkt dialog medföra bättre möjligheter att på lång sikt verkligen nå målen. Politiskt beslutade nationella bevarandemål utgör alltid en av ramarna för dialogen. Det handlar om att känna stolthet över sin bygd, sitt natur- och kulturlandskap och att få förståelse och samsyn kring färdriktning och mål. Det krävs arbetssätt som aktivt stimulerar till initiativ som leder till positiv utveckling för bygden. Det handlar om att säkerställa en utveckling som ger möjlighet till fortsatt brukande och boende som bevarandemål uppnås och upprätthålls. Dialogen bör ge utrymme för lokala initiativ och idéer. De lokala processerna ger även tillfälle för den ideella natur- och kulturmiljövårdens företrädare att vara med och Dessa processer har även bäring på jämställdhets- och integrations- Kvinnor och män bör ges möjlighet att delta på lika villkor i dessa dialoger; kunskap, erfarenheter och synsätt hos både kvinnor och män bör tas till vara. På motsvarande sätt är det angeläget att personer Skr. 2001/02:173 med utländsk bakgrund ges möjlighet att engagera sig. Regeringen underströk i budgetpropositionen för (prop. 2001/02:1, politikområde Folkrörelsepolitik) att den ser folkrörelser, föreningar och liknande sammanslutningar som viktiga företrädare för olika medborgargrupper och intressen i samhället. En bred dialog med sådana sammanslutningar är därför väsentlig för demokratin. Detta är giltigt även i naturvårdsarbetet. Det gäller att hitta ett gemensamt språk och en gemensam plattform. Kommunerna och länsstyrelserna liksom skogsvårdsstyrelserna har nyckelroller i dessa processer. Det handlar om att ta till vara den handlingskraft och kreativitet som ofta finns lokalt när det gäller den egna närnaturen och det landskap man själv bor och verkar i. Detta engagemang kan ofta utgöra själva utgångspunkten för bevarandeinsatserna. Det handlar om att tro på och att ta till vara med- borgarna, exempelvis brukarna, som en kraft i naturvårdsarbetet. Poängen är att de som upplever sig berörda av en viss process eller ett visst förslag bör få chans att uttrycka sin mening och bli hörda och få chans att bidra med sin kunskap och påverka processen. Biosfärområden ett koncept som vuxit fram inom ramen för arbete med programmet Man and Biosphere förenade tidigt naturvård och lokalt deltagande och utveckling. I finns endast ett biosfärområde, nämligen Torneträskområdet. Att etablera fler biosfär- områden bör uppfattas som en positiv möjlighet. Det finns skäl att över- väga om konceptet biosfärområden bör utvecklas och tillämpas i större utsträckning, särskilt mot bakgrund av vad som anförs i detta kapitel. Om så bör bli fallet bör dock i första hand olika lokala och regionala pro- cesser utvisa. Det bör klargöras att denna utveckling mot förstärkt dialog och engagemang lokalt inte skall uppfattas som en generell förskjutning när det gäller avvägningen mellan nationella, regionala och lokala intressen. Det finns fortfarande tunga nationella intressen att värna om, t.ex. fast- ställda miljömål och vad som följer av bestämmelser om hushållning med mark och vatten. har även gjort internationella åtaganden och vi har förpliktelser inom EU-samarbetet att leva upp till. En förstärkt medborgardialog bör dock ge bättre möjligheter att göra dessa avvägningar mellan olika intressen på ett bra sätt. Denna utvecklade dialog med medborgarna, t.ex. brukarna, och in- tressegrupper m.fl. kommer att kräva nya arbetsformer. Det kommer i sin tur medföra att man från naturvårdsmyndigheternas sida måste lägga mer resurser på själva processen; på dialogen. Sådana processer är med säkerhet personal- och tidskrävande just därför att dialog och samverkan står i centrum. Dialoger kan också av olika skäl köra fast och miss- lyckas. Det kan visa sig omöjligt att få acceptans för de åtgärder som be- hövs av naturvårdsskäl för att fastlagda mål skall kunna uppnås. En möj- lighet som länsstyrelserna har är att tillfälligt säkra vissa bevarande- värden genom s.k. interimistiska naturreservat, i syfte att vinna tid för ytterligare utredning och arbete med att ta fram beslutsunderlag. Information en viktig förutsättning för delaktighet Tillgång till information är en grundförutsättning för lokalt deltagande och förståelse för de åtgärder som planeras. Att säkerställa god informa- tion bör ses som ett led i genomförandet av Århuskonventionen. handlar bl.a. om tillgång till information och möjligheten till deltagande i beslutsprocesser som rör miljön och miljöfrågor. I regel är graden av delaktighet och engagemang i processen som störst när information sprids generöst och de berörda ges tillfälle att delta från Det är därför av stor vikt att information ges i tidigt skede, i syfte att ge alla berörda tillgång till samma information och att förebygga missförstånd och missuppfattningar. Det handlar om att ge god och tidig information om resultat av inventeringar, om reservatsplaner, om planer kring förvaltning och skötsel, om restaureringar m.m. Att förklara vad olika planerade naturvårdsåtgärder innebär och vilka konsekvenser de kan tänkas få etc., är en viktig del av informationen. även framhålla de möjligheter till lokal och regional utveckling som olika naturvårdsåtgärder kan medföra. I dialogen bör den lokala kun- skapen tas till vara. Detta utvecklas vidare i avsnittet 3.6 respektive 3.14. Att ge god information ersätter dock inte behovet av att utveckla bra Naturvårdsmyndigheterna har ett särskilt ansvar när det gäller att tillhandahålla och ge god information. Regeringen förväntar sig dock att alla berörda aktörer organisationer, företag, vetenskapssamhället och andra myndigheter gör information om natur och naturvård tillgänglig för alla intresserade, i syfte att underlätta engagemang i lokala processer. Resultat från inventeringar bör presenteras för berörda Resultat från inventeringar utgör särskilt viktig information eftersom den beskriver de bevarandevärden som ligger till grund för fortsatt planering och åtgärder som t.ex. skötselplaner. Fastighetsägare och brukare bör därför få en presentation av den del av inventeringsresultaten som berör just dem så fort som möjligt efter det att resultaten sammanställts. presenteras t.ex. resultat från skogsvårdsstyrelsernas nyckelbiotops- inventering för skogsägarna efter utförd inventering. Det ligger ett stort värde i att i en bevarandeprocess göra klart vad det är som är värt att bevara och varför. Detta kan ligga till grund för en god samsyn om de långsiktiga målen för bevarandevärdena i ett visst område. En sådan presentation och återföring av resultat tar tid och resurser i anspråk men bör ses som en långsiktig investering i syfte att nå god samsyn och lokalt deltagande. Kostnaden för sådan information bör inkluderas från början i kostnadsberäkningarna för olika inventeringar och andra projekt som rör kunskapsuppbyggnad. nyckelbiotipsinventeringen läggs också ut på nätet som skogens pärlor (/skogensparlor). Förväntan att offentliggöra inventeringsresultat gäller inte bara myn- digheternas presentation till berörda fastighetsägare och andra lokala Även företag eller föreningar, t.ex. skogsbolag som utför eller har utfört egna nyckelbiotopinventeringar eller naturvårds- eller hembygdsföreningar som genomför inventeringar, bör visa öppenhet vad avser inventeringsresultat gentemot intresserade aktörer. Samma sak Skr. 2001/02:173 gäller universitet och högskolor som ofta kan ha kunskap om olika är det viktigt att informationen ges på rätt sätt och i rätt sammanhang så att den uppfattas korrekt. När det gäller in- formation om vissa känsliga arter kan det dock ibland finnas skäl att iaktta restriktivitet i spridning och tillänglighet för att inte underlätta flora- och faunakriminalitet, t.ex. plundring av bon och uppgrävning av orkidéer. 3.2Bevarande och nyttjande två sidor av samma mynt Naturvård bör bedrivas över hela landskapet samt i våra vattenom- råden. Det handlar om bevarande och hållbart nyttjande. Begreppet hållbart nyttjande av biologiska resurser bör ges en konkret innebörd genom att operativa definitioner som kan användas i olika näringar och sektorer utvecklas. Tjänster som ekosystemen tillhandahåller, t.ex. jordmånsbildning, pollinering och koldioxidinlagring, är en grundförutsättning för en hållbar utveckling och måste upprätthållas. Det bör ske genom bl.a. ökade ansträngningar att värdera dessa tjänster. Brukande och bevarande måste över tiden tillsammans trygga att dessa ekosys- temtjänster vidmakthålls. Konventionen om biologisk mångfald bildar utgångspunkt Enligt konventionen om biologisk mångfald bör bevarandeåtgärder tillsammans med ett hållbart nyttjande av biologisk mångfald och biologiska resurser leda till att jordens samlade variationsrikedom av ekosystem, arter och gener det vi kallar biologisk mångfald upprätt- hålls över tiden. I konventionens artikel 2 finns även en definition på hållbart nyttjande: Nyttjande av komponenter av biologisk mångfald på ett sätt och i en utsträckning som inte leder till långsiktig minskning av biologisk mångfald, varigenom dess potential att tillgodose nuvarande och kommande generationers behov och förväntningar bibehålls. Givet- vis har hållbart nyttjande andra dimensioner än upprätthållandet av bio- logisk mångfald, t.ex. andra miljöaspekter liksom aspekter inom den sociala och ekonomiska dimensionen i hållbar utveckling. I detta sam- manhang finns det dock anledning att fokusera på hållbart nyttjande med utgångspunkt i konventionens definition samt att i detta inkludera fri- luftslivets nyttjande. Det handlar om både bevarande och hållbart nyttjande Bevarande respektive hållbart nyttjande av biologisk mångfald hänger ihop och bör ses som två sidor av samma mynt. Nyttjandet av mångfalden och framför allt de biologiska resurserna är ett motiv i sig för bevarandet man bör inte föröda det som är själva förutsättningen för ett långsiktigt utnyttjande av en resurs. Detta gäller såväl areella näringar som exempelvis naturturismen. Bevarandet är ofta en nödvändig åtgärd eftersom ett upprätthållande över tiden inte kan uppnås endast inom ramen för nyttjandet eller brukandet. Särskilt värdefulla områden be- höver undantas från skogsbruk, vissa områden kan behöva avlysas från fiske, det kan finnas behov av ex situ-bevarande, t.ex. i form av gen- banker. Med ex situ-bevarande avses bevarande av biologisk mångfald i form av arter och gener utanför dessas naturliga livsmiljöer. Bevarande kan också ske genom brukande.