prop · GP03143 · 2002-03-21 00:00:00 — Det tekniska utvecklingsarbete som avses kan gälla framta- gandet av nya produkter eller system med tillämpning av avancerad teknik, men även mindre utvecklingssteg och produktmodifieringar. har utrett arbetsformer m.m. för Utifrån en utvärdering av verksamheten rekommen- derar myndigheten en viss översyn av arbetsformerna och inriktningen. Marknadsintroduktion av ny energieffektiv teknik är initialt förknippad med höga tekniska och ekonomiska risker. I det långsiktiga programmet i energipolitiska beslut kan därför stöd ges för introduktion av ny energiteknik för att stödja teknik som behöver utvecklas i full skala och demonstreras inför kommersiell användning. Stöd kan även ges till beprövad teknik som utnyttjas i nya tillämpningar. Stöd i nuvarande form ges fram till utgången av . Den interdepartementala arbetsgruppens förslag: Arbetsgruppen föreslog fortsatta insatser kring teknikupphandling och att genomförda teknikupphandlingar bör utvärderas. Remissinstansernas synpunkter: Samtliga remissinstanser som Prop. 2001/02:143 uttalat sig om teknikupphandling och demonstration av ny teknik har ställt sig positiva till en fortsatt verksamhet. De synpunkter som framkommit handlar om i vilka fall som teknikupphandling är den lämpligaste metoden att använda för att främja teknikupphandling och marknadsintroduktion. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att verksamheten med stöd till teknikupphandling bör fortsätta. Regeringen avser att under beaktande av slutsatser genomföra en översyn av arbetsformerna för stöd till teknikupphandling. Regeringen anser vidare att teknikupphandling bör kunna övervägas i många sammanhang. Som diskuterats i avsnitt 9.1 har kostnaden för konvertering från direkt- verkande el till annan uppvärmning såsom fjärrvärme inte sjunkit i den takt som tidigare förutsågs. En förutsättning för ett ökat intresse för konvertering är att kostnaden sänks. Inom ramen för det tidigare energi- politiska programmet har genomfört teknikupphand- lingar på fjärrvärmeområdet. Regeringen anser att teknikupphandling även fortsättningsvis bör ses som en av de möjliga åtgärder som står till buds för att bidra till en sådan kostnadssänkning. En energieffektiv teknik eller produkt kan i ett inledande skede, trots en genomförd teknikupphandling eller demonstrationsstöd, få svårt att komma in på marknaden. Regeringen bedömer att de resurser som finns inom den långsiktiga delen av energipolitiska program och de som föreslås för fortsatta insatser kring teknikupphandling, inte är till- räckliga för att täcka in alla led i arbetet med att åstadkomma en på- skyndad introduktion av energieffektiv teknik. Regeringen bedömer där- för att det finns behov av kompletterande stöd för marknadsintroduktion av energieffektiv teknik, t.ex. för expansion av fjärrvärmenäten. Regeringen föreslår därför stöd för att främja användandet av sådana produkter utifrån ett systemperspektiv. har i enlighet med regeringens förslag i budgetpropositio- nen (prop. 2001/02:1, bet. 2001/02:BoU1, rskr. 2001/02:67) samt i klimatstrategi (prop. 2001/02:55) beslutat om ett statligt bidrag till klimatåtgärder i så kallade lokala klimatinvesteringsprogram. Bidrag inom detta program som syftar till att främja en effektiv energi- användning bör samordnas med det fortsatta arbetet med teknikupp- handling och det riktade stöd till marknadsintroduktion som föreslås i denna proposition. Resursbehovet för stöd till teknikupphandling och marknadsintroduk- tion av energieffektiv teknik uppskattas till . Regeringen avser att återkomma till anslagsfrågor i budgetpropositionen för . Energi- myndigheten bör få i uppgift att ansvara för bidragssystemet. Regeringens bedömning: Som underlag för uppföljning av de energi- politiska målen bör indikatorer för energiområdet tas fram. Skälen för regeringens bedömning: Med begreppet indikator avses mätbara företeelser som visar eller indikerar tillståndet hos ett större system. Indikatorer används både för analys inom länder eller grupper av länder, t.ex. EU, och för att jämföra länder eller regioner med varandra. Indikatorer används i ökande omfattning för att studera och följa upp energisektorns utveckling. Indikatorer kan delas in i grupper enligt ett antal olika kriterier. En indelningsgrund kan vara vilket syfte indikatorn har. Man kan då skilja på indikatorer som används för att direkt följa upp mål och indikatorer som utnyttjas för att ge ökad förståelse om orsakssamband och vad som driver utvecklingen. En annan indelningsgrund är ämnesindikatorer (t.ex. miljö, ekonomi och det sociala området) och sektorsindikatorer (t.ex. energi, transporter och jordbruk). EU arbetar med att integrera miljöfrågor och hållbar utveckling i sektorspolitik, t.ex. energipolitik. Ett verktyg i detta arbete är användning av indikatorer. Därmed sker delvis en integre- ring även av ämnes- och sektorsindikatorer. Även i pågår ett antal utvecklingsprojekt med indikatorer som har anknytning till energiområdet. Det är främst inom miljöområdet som indikatorer har fått en tydligare policypåverkande funktion, t.ex. genom gröna nyckeltal och indikatorer för uppföljning av de 15 miljökvalitets- målen. Andra områden, t.ex. konkurrenskraft och försörjningstrygghet, är avsevärt mindre representerade bland indikatorarbetena. Det finns ingen systematisk uppsättning indikatorer för uppfölj- ning av energipolitiska mål. Behovet av indikatorer för upp- följning av vissa mål på energiområdet har påtalats av bl.a. Närings- utskottet. I betänkande Utgiftsområde 21 Energi (bet. 2001/02:NU3) bedöms regeringens resultatredovisning i budget- propositionen . Utskottet understryker behovet av ökad kon- kretion och specifika, uppföljningsbara mål för det långsiktiga energi- politiska programmet. Utskottet betonar även vikten av att de resul- tatindikatorer som regeringen använder sig av vidareutvecklas, och att det även övervägs om de på bästa sätt förmår fånga in måluppfyllelsen i en effektiv elmarknad. Det kan också finnas behov av att konkretisera och ytterligare operationalisera målet för elmarknadspolitiken i syfte att göra det lättare att följa upp i form av t.ex. närmare bestämningar av innebörden av en säker tillgång på el och internationellt konkurrens- kraftiga priser, menar utskottet. Behovet av indikatorer för att följa upp utvecklingen på energimarkna- derna, energianvändningen, expansionen av förnybar elproduktion, m.m. beskrivs närmare i avsnitten 10.110.5. Utöver de energipolitiska områ- den som där behandlas finns fler mål där indikatorer kan aktualiseras t.ex. försörjningstrygghet (se avsnitt 5.4). Regeringen anser att metoderna för uppföljning av de energipolitiska målen bör utvecklas. har i uppdrag att ta fram indika- torer på energiområdet som kan tjäna som underlag för uppföljning av de Prop. 2001/02:143 energipolitiska målen. Ett första förslag till indikatorer skall redovisas En rapport med tidsserier för ett antal indikatorer skall lämnas . Arbetet bedrivs i samarbete med . Målet för elmarknadspolitiken är en effektiv elmarknad som genererar en säker tillgång på el till internationellt konkurrenskraftiga priser. Elförbrukningen per invånare i ligger högt över genomsnittet i EU, vilket innebär att svenska konsumenters köpkraft och industrins konkurrenskraft påverkas mer av svängningar i elpriset än vad som är fallet i andra länder. Den svenska basindustrin karaktäriseras också av en stor andel elintensiv industri, vilket innebär att elprisnivån är en viktig faktor för svensk industris konkurrenskraft. Av denna anledning finns det behov av en uppföljning av elmarknaden som belyser elmarknadens betydelse för svensk ekonomi och näringsliv. Elmarknadspolitiken består i huvudsak av två delar. En del är den avreglerade elmarknaden där elhandel och elproduktion är konkurrens- utsatt. Den andra delen är nätverksamheten som bedrivs i monopol och är reglerad i ellagen. Regeringens vikigaste uppgift när det gäller den konkurrensutsatta delen av elmarknaden är att vårda elmarknadsreformen och underhålla det ramverk som finns, så att konkurrensen på marknaden upprätthålls och marknaden fungerar effektivt. Det viktigaste skälet för en syste- matisk uppföljning av elmarknaden, och även av gasmarknaden, är att åstadkomma förbättringar av marknadernas funktion, vilket bör vara väg- ledande vid valet av analysmetoder och indikatorer. Kvantitativa indika- torer är enkla att använda men kan sägas vara inriktade på att identifiera symtom. Kvalitativa indikatorer och mer djupgående jämförelser kan bidra till att ge en förklaring till ett skeende, vilket gör att förbätt- ringsåtgärder lättare kan identifieras. Målet med en avreglerad marknad är i första hand att genom kon- kurrens och en utvecklad handel skapa förutsättning för ett effektivare resursutnyttjande som är till nytta för såväl miljön som försörjnings- tryggheten, som det bidrar till lägre priser för kunderna. Utgångspunkten för uppföljning av marknadsreformerna bör därför vara just resurseffektivitet. Att utforma indikatorer för elmarknaden är en grannlaga uppgift. Pris- nivå och prisutveckling är enkla och effektiva mätare, men de behöver kompletteras med kvalitativa analyser av de bakomliggande prispåver- kande mekanismerna om en korrekt diagnos skall kunna ställas. Exempel på faktorer som kan ge upphov till försämrad resurseffektivitet är före- komsten av administrativt besvärliga regler och möjligheten för vissa aktörer att ensamma påverka handeln genom marknadsmakt. Å andra sidan kan också höga ambitioner på miljöområdet och mer långtgående åtaganden vad gäller allmännyttiga tjänster leda till högre prisnivåer utan att resursutnyttjandet för den skull är mindre effektivt. På samma sätt kan Prop. 2001/02:143 en utjämning av prisnivån mellan elhandelsföretagen både vara ett symtom på oligopoltendenser och på effektiv konkurrens. Antalet leve- rantörsbyten är en annan kvantitativ variabel för att mäta konkurrensen på marknaden där den kvalitativa variabeln kan vara t.ex. förekomsten av olika typer av hinder, t.ex. kostnaden för timmätare för den som önskar byta elleverantör. Erfarenheterna från den nordiska marknaden visar dock att även om dessa hinder avlägsnas så byter förhållandevis få kunder leverantör eftersom konkurrenstrycket som sådant bidrar till en minskad prisskillnad mellan aktörerna. Den andra delen i elmarknadspolitiken utgörs av regleringen och till- synen över elnätverksamheten som bedrivs i monopol. I denna verk- samhet existerar ingen konkurrens mellan aktörerna på marknaden, men syftet med regleringen är att uppnå förhållanden som liknar de som skulle ha blivit resultatet av en väl fungerande marknad i konkurrens, dvs. priser som är skäliga i förhållande till den kvalitet på tjänsten som levereras. Genom den tillsyn som nätmyndigheten utövar över nätverk- samheten följs ett antal parametrar och nyckeltal upp av myndigheten. Det finns således ett antal nyckeltal som används som bas för tillsynen. Ett område som allt mer hamnat i fokus är leveranssäkerheten i det svenska elsystemet. Det finns flera aspekter på leveranssäkerhet. En är frågan om det finns tillräckligt med elproduktion i landet, dels momen- tant, dvs. effekt, dels över tiden, dvs. har historiskt sett haft ett överskott på elproduktionskapacitet. Efter avregleringen har ett flertal reservkraftverk lagts i malpåse som efterfrågan på el har ökat. Detta innebär att efterfrågan och produktionsförmåga på el har närmat sig varandra, vilket gör att behovet av uppföljning ökar. Till dessa aspekter på leveranssäkerhet kommer kvaliteten på överföringen av el, t.ex. strömavbrott. Detta är ytterligare ett område som skulle behöva föl- jas upp kontinuerligt för att jämförelser mellan företag skall kunna genomföras. Eftersom den svenska elmarknaden är en del av den nordiska elmark- naden som allt mer integreras med övriga EU så är internationella jäm- förelser av betydelse. Därför finns också behovet av att utveckla indika- torer och metoder för jämförelser (benchmarking) som kan bidra till vidareutveckling av den inre marknaden för el och gas. Målet för naturgasmarknaden är att vidareutveckla gasmarknadsreformen så att en effektiv naturgasmarknad med reell konkurrens kan utvecklas. Gasmarknaden i skiljer sig från elmarknaden bl.a. genom att den har en begränsad geografisk omfattning och en lägre mognadsgrad. Avregleringen har kommit i gång senare och är ännu inte fullständigt genomförd. En stegvis öppning har påbörjats, vilken innebär att större kunder fritt kan välja leverantör. skall marknaden vara öppen för alla användare. Metoder och rutiner för tillsyn av gasmarkna- den håller på att utvecklas. Indikatorer för uppföljning av marknadens funktion kan vara ett redskap för att belysa och identifiera problem i detta skede av avregleringen. Sådana indikatorer kan t.ex. vara utveck- Prop. 2001/02:143 lingen av priset på gas- och nättjänster. , när en fullständig avreglering av gasmarknaden är genomförd, kommer, liksom för elmark- naden, behovet av indikatorer för uppföljning av den förda politiken på området sannolikt att öka. Målet för värmemarknaden är att förbättra transparensen så att en ökad konkurrens och effektivitet stimuleras. Liksom elnäten kan fjärrvärme- näten sägas utgöra ett naturligt monopol även om alternativa uppvärm- ningsformer konkurrerar i viss mån. En ökad pristransparens på värme- marknaden skapar förutsättningar för konsumenten att utvärdera sin situation. har regeringens uppdrag att följa och analysera utvecklingen på värmemarknaderna med avseende på priser, konkurrensförhållanden, bränsleslag och utsläpp av koldioxid och andra miljöfarliga utsläpp från olika typer av uppvärmning. I detta arbete ingår att ta fram relevanta nyckeltal för att följa fjärrvärmens utveckling i olika avseenden i syfte att få kunskap om produktionsförhållanden och sam- bandet mellan produktion och kostnader. För att tillgodose konsumenter- nas intresse av låga fjärrvärmepriser är en ökad uppföljning av prissätt- ningen av fjärrvärme motiverad. Genom att möjliggöra prisjämförelser skapas även incitament för riktmärkesjämförelser mellan fjärrvärme- företagen. Då fjärrvärmen är en allt mer dominerande uppvärmningsform kan det även finnas skäl att följa upp leveranssäkerheten. En viktig del i den svenska energipolitiken är att öka inslaget av förny- bara energikällor i energisystemet. Det långsiktiga målet är att dessa energikällor skall kunna stå på egna ben och kunna konkurrera med andra energikällor. subventioneras viss elproduktion med förnybara energikällor på olika sätt för att öka konkurrenskraften gentemot andra energikällor. Exempel på sådana subventioner är drift- och inves- teringsstöd och bidrag till forskning, utveckling och demonstration. Regeringen har i avsnitt 8 i denna proposition aviserat ett nytt system för främjande av el från förnybara energikällor. Systemet baseras på handel med elcertifikat. För att följa utvecklingen av elcertifikatsystemet, hur det fungerar och vilka effekter det får för de förnybara energikällorna samt möjligheten att nå målet att öka användningen av el från förnybara energikällor med till 2010 kan indikatorer vara ett bra verktyg. Även den bakomliggande industrins utveckling, dvs. leverantörer av utrustning till produktionsanläggningar etc., bör följas upp. Satsningen på förnybara energikällor är också beroende av frivilliga insatser i näringslivet, framför allt vad avser forskning och utveckling. Utan engagemang i den industri som stöden omfattar är en långsiktigt hållbar satsning på förnybara energikällor omöjlig. Det är därför av stor vikt att även följa upp vilka satsningar som görs inom näringslivet på området. Energipolitiken skall bl.a. skapa villkoren för en effektiv och hållbar energianvändning. Målet är att energin skall användas så effektivt som möjligt med hänsyn tagen till alla resurstillgångar. Det övergripande målet med energieffektivisering är att, med bibehållen välfärd, utnyttja resurser så effektivt som möjligt. Inom 1997 års energipolitiska program finns åtgärder för såväl effekti- vare energianvändning som för minskad elanvändning. Resultatet av åtgärderna för en effektivare energianvändning är gene- rellt svåra att uppskatta, då utvecklade och vedertagna verktyg för att värdera effekter av information, utbildning och rådgivning inom energi- området saknas. I uppföljningen har mått som marknadsandel för energi- effektiva produkter och kunskaps- och beteendeförändring använts. För att följa effekten av åtgärderna för att minska elanvändning har nyckeltal för energi, miljö, hälsa och ekonomi använts. Sammantaget är det emel- lertid den samhällsekonomiska kostnaden för att minska energianvänd- ningen som är intressant att följa, t.ex. avseende kostnaden för att energi- effektivisera jämfört med att investera i miljömässigt acceptabel ny energiproduktion. Vid utvecklandet av indikatorer för att följa energieffektiviseringen i samhället är det viktigt att ha klart för sig vad det är man vill mäta och vilken information som olika typer av indikatorer ger. Exempelvis är energianvändning per BNP-enhet ett mycket aggregerat mått, vilket innebär att det är svårt att särskilja olika orsaker till förändringar. Mer användbara för att tolka utvecklingen är istället mått på sektors-, bransch- eller produktnivå, där man kan utforma indikatorer utifrån olika aspekter som är relevanta i det specifika fallet. Exempel på sådana indikatorer kan vara energianvändning per krona produktionsvärde, den specifika bränsleförbrukningen hos bilar, den specifika energianvändningen för olika hushållsprodukter och tillförd energimängd i bostäder. Indikatorerna kan behöva kompletteras med teknik- och produktinfor- mation, då en ökad energiåtgång inte alltid behöver vara negativt ur resurshushållningssynpunkt. Exempelvis har mekanisk pappersmassa betydligt högre materialutbyte än kemisk massa, men till priset av högre energianvändning per ton papper. Det är med andra ord inte självklart vad som är bäst ur ett hållbarhetsperspektiv. Miljöeffekterna och effek- terna på resurshushållning i stort måste bedömas i det enskilda fallet. Indikatorer för energieffektivitet är därför svåra att använda för att följa upp miljömålen. För detta ändamål bör man istället använda indikatorer som direkt inriktar sig på det miljöproblem man vill studera, som t.ex. olika indikatorer för luftkvalitet (se avsnitt 10.4). Indikatorer för energianvändning, däremot, ger en bild av hur effektivt resursen energi utnyttjas. De ger också värdefull information om trender för energieffek- tivisering i olika delar av samhället. De energipolitiska målen innebär bl.a. att energipolitiken skall skapa vill- koren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffek- tiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö Prop. 2001/02:143 och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt sam- Energisektorns (exklusive transporter) energianvändning ger upphov till olika typer av miljöproblem. Luftkvalitet, klimatpåverkan samt för- surning är några av de miljöproblem som förknippas med sektorns ener- gianvändning. Utsläppen av svaveldioxid, kväveoxider samt koldioxid från denna sektor har minskat avsevärt de åren. Annan mil- jöpåverkan av mer lokal karaktär som förknippas med energitillförseln utgör t.ex. hotad biodiversitet i samband med uttag av biomassa ur skog, reglering av vattendrag vid vattenkraftstationer samt buller och land- skapspåverkan av vindkraft. har ett omfattande arbete gjorts i olika sammanhang att ta fram indikatorer som speglar energianvändningens miljöpåverkan. EU:s ener- giministrar har i en resolution om hållbar utveckling angivit exempel på indikatorer som kan användas för att följa huruvida utvecklingen på energiområdet är hållbar. Miljöaspekten belyses i form av indikatorer för luftutsläpp. Den europeiska statistikmyndigheten, , ger regelbun- det ut en publikation med energiindikatorer, där miljöaspekten redovisas i form av luftutsläpp från energianvändning. arbetar med miljöindikatorer. Flera av indikatorerna har anknytning till energi- sektorn, t.ex. klimatpåverkan och resursanvändning. I tog (SOU 2000:52) fram ett förslag till indikatorer för att följa upp de femton miljökvalitetsmålen, där flertalet indikatorer har koppling till energisektorn. Dessa indikatorer utgör dels utsläppsindikatorer, men även indikatorer kopplade till uttag av energi- råvara. Det miljömålsråd, som aviserades i regeringens proposition Svenska miljömål (prop. 2000/01:130), kommer att arbeta vidare med förslag till indikatorer. Mängden indikatorer som kan användas för att följa energisektorns miljöpåverkan är mycket stor. Indikatorer för att följa utvecklingen av utsläpp till luft är dock mer välutvecklade än andra typer av indikatorer. Det finns således ett behov av att se över vilka indikatorer som kan användas för att följa utvecklingen av den svenska energitillförselns och energianvändningens miljöpåverkan. Den svenska utvecklingen bör även jämföras med utvecklingen i andra länder. För att man skall kunna göra sådana jämförelser behöver således indikatorer utvecklas. I målen för energipolitiken ingår att den skall bidra till att stabila för- utsättningar skapas för ett konkurrenskraftigt näringsliv och till en förny- else och utveckling av den svenska industrin. Som redogjorts för i avsnitt 11.5.2 anser regeringen att metoder behövs för att analysera konsekvenser av klimatpolitiska beslut, särskilt med avseende på industrins konkurrenskraft. Den svenska tillverkningsindustrin stod för av den slutliga energianvändningen. Vissa branscher inom industrin svarar för en stor andel av energianvändningen. Dit hör massa- och papperstillverk- ning, energiintensiv kemisk industri, gruvindustri samt stål- och metall- För dessa energiintensiva branscher är det särskilt intressant Prop. 2001/02:143 att följa utvecklingen, sett ur både ett miljö- och ett konkurrens- Det finns flera skäl varför den övergripande bilden av energianvänd- ningen bör kompletteras med specifika indikatorer för de energiintensiva branscherna. Dessa branscher är generellt sett beroende av energi som insatsvara, för att kunna tillverka de produkter med högt förädlingsvärde som de specialiserat sig på och för vilka deras konkurrenskraft är jämfö- relsevis god i förhållande till motsvarande branscher globalt. utredningar har emellertid visat att energianvändningen för de energiintensiva branscherna har effektiviserats över tiden. De långsiktiga avtal som beskrivs i avsnitt 11 innehåller mål för vilka energianvänd- ningen är relevant. Det är viktigt att följa resultaten av det arbete för förbättrade miljöprestanda och resurseffektivisering som pågår spontant och/eller som kan följa av avtal i dessa branscher. När energianvändningen granskas är det viktigt att även följa vilka energibärare som används. Detta är särskilt angeläget med tanke på att val av energibärare påverkar utsläppen i väsentlig mån. Genom analyser ges en möjlighet att följa upp effekterna av de energirelaterade politiska styrmedel som används. Slutligen måste utvecklingen för motsvarande branscher i relevanta konkurrentländer följas, för att få indikationer om hur valda styrmedel kan påverka basindustrins konkurrenskraft. 11Strategi för minskad klimatpåverkan från energisektorn Klimatpåverkan från mänskliga aktiviteter hänför sig till den helt domi- nerande delen från förbränning av fossila bränslen och drivmedel. Om- kring av världens energianvändning härrör från fossila brän- slen. Klimatfrågan är alltså nära kopplad till energianvändningen. Samti- digt är klimatproblemet globalt i meningen att inget enskilt land genom egna åtgärder kan påverka eller motverka lokala klimatförändringar.