prop · GP03122 · 2002-03-19 00:00:00 — Regeringens förslag: Om revisorerna i sin granskning finner att det föreligger misstanke om att allmän förvaltningsdomstols avgörande åsidosatts skall de anmäla förhållandet till berörd nämnd. Om nämnden efter en sådan anmälan inte vidtar åtgärder utan oskäligt dröjsmål, är revisorerna skyldiga att rapportera det till fullmäktige. Överensstämmer i huvudsak med Utredaren har dock föreslagit att rapporteringsskyldigheten till fullmäktige skall vara beroende av att nämnden finner att det föreligger misstanke om domstolstrots. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker kommun menar att förslaget innebär flera fördelar, bl.a. eftersom en nämnd i ett tidigt skede kan bli upp- märksammad på att revisorerna misstänker domstolstrots och därför har möjlighet att rätta till förhållandena. JO, , Kammarrätten i , Länsrätten i och Länsrätten i län anser att rapporteringsskyldigheten till fullmäktige inte bör vara beroende av om den berörda nämnden funnit att det föreligger misstanke menar att det bör observeras att det alltjämt är nämnderna som skall se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande Skälen för regeringens förslag: I propositionen 1998/99:66 En stärkt revision angav regeringen bl.a. att det var viktigt att stärka revisorernas roll att förebygga och uppmärksamma kommunens eller högsta ledning på oegentligheter. revisorerna även har en viktig roll när det gäller att motverka kommunalt Revisorerna bör därför ges en anmälningsplikt beträffande fall av domstolstrots som de upptäcker i samband med sin granskning. En sådan anmälan bör, i likhet med vad som enligt 9 kap. 9 § kommunallagen gäller vid misstanke om brott, göras till berörd nämnd. Sedan anmälan skett bör det ankomma på den berörda nämnden att vidta åtgärder med anledning av anmälan. Utredaren har föreslagit att revisorerna skall vara skyldiga att rapportera nämndens agerande till fullmäktige om nämnden finner att det föreligger misstanke om att en allmän förvaltningsdomstols avgörande åsidosatts och nämnden inte utan oskäligt dröjsmål vidtar åtgärder. Flera remissinstanser har dock ansett att rapporteringsskyldigheten till fullmäktige inte bör göras beroende av att nämnden funnit att det föreligger sådan misstanke. eftersom nämnden kan vara ansvarig för domstolstrotset och undkomma rapportering till fullmäktige genom att konstatera att sådan misstanke delar denna bedömning. ringsskyldighet skall uppkomma bör det därför endast krävas att Prop. 2001/02:122 nämnden inte utan oskäligt dröjsmål vidtar åtgärder med anledning av en anmälan av revisorerna. Fullmäktige saknar i och för sig möjlighet att bestämma hur nämnden i det enskilda fallet skall besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning. Fullmäktige kan emellertid enligt 5 kap. 25 a § kommunallagen vägra nämndens ledamöter ansvarsfrihet verksamhet. Vidare kan fullmäktige med stöd av 4 kap. 10 § kommunallagen entlediga ledamöterna från deras uppdrag. Enligt regeringens bedömning finns det inte anledning att anta att sådana åtgärder skulle bli vanliga. Rapporteringen till fullmäktige torde dock leda till att de anmälda förhållandena bringas till allmänhetens kännedom och blir föremål för debatt. 7Domstolstrots inom området för laglighetsprövning 7.1Verkställighet av kommunala beslut Regeringens förslag: Ett beslut som kan överklagas genom laglighetsprövning får verkställas innan det har vunnit laga kraft om inte särskilda skäl talar emot det. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Hovrätten över och , Länsrätten i , Länsrätten i , en majoritet av kommunerna samt och tillstyrker förslaget. Hovrätten anför att en viktig utgångspunkt bör vara att verkställighet inte bör ske om det finns en realistisk möjlighet att beslutet kan komma att upphävas. anser att ett förtydligande i denna del inte kan uppfattas på annat sätt än att man lagfäster praxis. menar att förslaget borde innebära en minskad risk för domstolstrots i form av underlåten rättelse. och kommuner samt () avstyrker förslaget. kommun anser att uttrycket särskilda skäl är alltför vagt. menar att förslaget inte tillgodoser rättssäkerheten tillräckligt och föreslår i stället att omedelbar verk- ställighet endast får ske om det finns särskilda skäl för det. Skälen för regeringens förslag: I 10 kap. 15 § kommunallagen anges att om ett beslut har upphävts genom ett avgörande som har vunnit laga kraft och om beslutet redan har verkställts, skall det organ som har fattat beslutet se till att verkställigheten rättas i den utsträckning som det är möjligt. Det finns ett nära samband mellan denna bestämmelse och vad som gäller beträffande rätten till omedelbar verkställighet av ett kommunalt beslut. I kommunallagen finns ingen uttrycklig bestämmelse som reglerar ett kommunalt beslut utanför det specialreglerade området tidigast får verkställas. Av 10 kap. 15 § kom- munallagen framgår emellertid indirekt att kommunala beslut får verkställas utan hinder av att de inte vunnit laga kraft. I princip anses ett Prop. 2001/02:122 kommunalt beslut verkställbart så snart protokollet över beslutet har En begränsning i rätten till omedelbar verkställighet skulle sannolikt medföra en viss minskning av risken för verkställighet som måste återgå. Därmed skulle också risken för domstolstrots i form av underlåtenhet att vidta rättelse av verkställighet minska. Det skulle medföra stora svårigheter att i lagtext precisera de förutsättningar som i praxis anses gälla för när omedelbar verkställighet skall kunna ske (jfr prop. 1990/91:117 s. 137). Regeringen förordar där- för en allmänt hållen bestämmelse som i huvudsak återspeglar den praxis som tillämpas . Det bör därför anges i en ny bestämmelse i kommunallagen, 10 kap. 14 a §, att ett beslut som kan överklagas genom laglighetsprövning får verkställas innan det har vunnit laga kraft om inte särskilda skäl talar emot det. Däremot kan regeringen inte se några skäl till en så långtgående reglering som har föreslagit. Den föreslagna bestämmelsen innebär att verkställighet i princip får ske men att denna måste föregås av en individuell bedömning av skälen för och emot. En uttrycklig bestämmelse av en sådan innebörd skulle kunna ha ett pedagogiskt värde inte bara för dem som medverkar vid kommunalt beslutsfattande utan också för enskilda som berörs av besluten. Den torde också kunna medföra viss försiktighet från det verkställande organets sida. Beslut om rättelse skall meddelas utan oskäligt Regeringens förslag: När ett redan verkställt kommunalt beslut har upphävts skall ett beslut om rättelse av verkställighet meddelas utan Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i , Länsrätten i samt en majoritet av kommunerna tillstyrker förslaget eller har inte något att erinra emot det. påpekar dock att uttrycket utan oskäligt dröjsmål inte har berörts närmare i promemorian. kommun anför att en tidsperiod inom vilken ställning skall tas till rättelse bör anges. kommuner avstyrker förslaget. kommun pekar på att ett redan verkställt beslut kan vara civilrättsligt bindande. Skälen för regeringens förslag: Som nämnts i det föregående avsnittet innebär bestämmelsen i 10 kap. 15 § kommunallagen att det organ som har fattat ett verkställt beslut som har upphävts skall se till att verkställigheten rättas i den utsträckning som det är möjligt. Bestämmelser om rättelse av verkställighet fanns redan i 1977 års Av förarbetena till denna lag framgår att det är avsett att rättelse av genomförd verkställighet skall utföras utan onödigt dröjsmål 1975/76:187 s. 559 f.). Vid tillkomsten av bestämmelsen torde vidare ha förutsatts att kommunens eller ställningstagande till frågan om rättelse skall komma till uttryck i ett formligt beslut. 2001/02:122 annat fall berövas medlemmarna i kommunen eller praktisk möjlighet att överklaga ställningstagandet. De undersökningar som gjorts angående tillämpningen av bestämmelsen om rättelse visar att kommunerna i en del fall dröjt mycket länge innan de fattat beslut om rättelse. Dessutom har det förekommit i stor utsträckning att något beslut över huvud taget inte fattats. Under- sökningarna ger visserligen inte underlag för säkra slutsatser angående förekomsten av domstolstrots i nu berörda fall. De visar emellertid att bestämmelsen om rättelse inte tillämpats i enlighet med lagstiftarens intentioner. Enligt regeringens mening finns det mot den nu angivna bakgrunden anledning att förtydliga bestämmelsen i 10 kap. 15 § kommunallagen. Av bestämmelsen bör framgå att ett formellt beslut om rättelse måste meddelas och att detta skall ske utan oskäligt dröjsmål. Detta bör enligt regeringens mening leda till en bättre tillämpning av bestämmelsen och att domstolstrots av det nu diskuterade slaget motverkas. Förslaget ger också kommuner och landsting en viss flexibilitet i beredningen av ett ärende om rättelse. Någon ytterligare precisering av inom vilken tidsperiod rättelse skall ske är enligt regeringens mening inte erforderlig. Ställningstagandet till frågan om rättelse bör dock i de flesta fall kunna ske relativt snabbt. Syftet med den föreslagna ändringen är att ett formellt beslut i frågan om rättelse skall fattas. Civilrättslig bundenhet kan föreligga trots att ett beslut har upphävts. Detta problem får dock liksom lösas från fall till fall. En kommun- eller landstingsmedlem som anser att styrelsen eller den berörda nämnden fattat ett felaktigt beslut i frågan om rättelse har möjlighet att överklaga beslutet genom laglighetsprövning. 7.3En vitessanktion mot förtroendevalda bör inte införas Regeringens bedömning: Det bör inte införas en möjlighet att vid överträdelse av verkställighetsförbud och underlåten rättelse rikta vitesförbud eller vitesförelägganden mot ledamöter och ersättare i berörd nämnd. Promemorians förslag: Utredaren har dels föreslagit att det skall införas en möjlighet att vid vite förbjuda samtliga ledamöter och ersättare i berörd nämnd att vidta åtgärder som strider mot ett verk- ställighetsförbud, dels att det skall bli möjligt att vid vite förelägga samtliga ledamöter i berörd nämnd att i nämnden väcka fråga om rättelse. Remissinstanserna: Flera av de myndigheter som yttrat sig i denna del och några kommuner, bl.a. , och kommuner, tillstyrker förslagen eller har i princip inget att invända emot Länsrätten i , och , samt en majoritet av kommunerna avstyrker förslagen. Ett flertal kommuner ifrågasätter behovet av sanktioner inom området. Några kommuner betonar också att förslagen kan medföra att den besvärliga rekryteringssituationen för Prop. 2001/02:122 förtroendeuppdrag försämras ytterligare. Skälen för regeringens bedömning: När ett kommunalt beslut överklagats till allmän förvaltningsdomstol kan domstolen enligt 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) meddela ett verkställighetsförbud, dvs. förordna att det överklagade beslutet tills vidare inte skall gälla. I praxis är domstolarna återhållsamma med att meddela verkställig- hetsförbud. I regel krävs att starka skäl talar för att det kommunala beslutet är olagligt. Mot den bakgrunden är det uppenbarligen av största vikt att ett meddelat verkställighetsförbud respekteras. I annat fall finns det stor risk att domstolsprocessen blir meningslös. Utredarens kartläggning har visat att det är ovanligt med domstolstrots inom området för laglighetsprövning. Generellt sett torde skade- verkningarna vid domstolstrots för enskilda inte vara lika långtgående här som inom exempelvis LSS-området. Enligt regeringens mening finns det därför inte tillräckligt starka skäl för så ingripande åtgärder som vitessanktioner mot förtroendevalda. När det gäller området för laglighetsprövning är det regeringens förhoppning att de ändringar som föreslagits i avsnitt 7.1 och 7.2 angående kommunala besluts verk- ställbarhet och rättelse av sådana beslut skall leda till att antalet fall av domstolstrots minskar eller rent av upphör. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att en möjlighet till vitessanktioner mot förtroendevalda inom detta område inte bör införas. Regeringen kommer dock att noggrant följa upp vilka effekter de i propositionen föreslagna åtgärderna mot kommunalt domstolstrots får. För det fall det skulle visa sig att åtgärderna inte utgör ett sådant effektivt påtryckningsmedel som är avsikten kommer regeringen att återkomma i frågan. 8Domstolstrots inom verksamhetsområdet för LSS och socialtjänstlagen 8.1Vitessanktionen ersätts med en sanktionsavgift Regeringens förslag: En kommun eller ett landsting som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla en insats enligt 9 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade eller bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, skall åläggas att betala en särskild avgift. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredaren har dock föreslagit att det skall krävas att en dom har vunnit laga kraft för att sanktionsavgiften skall kunna påföras. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Kammarrätten i , Länsrätten i , Social- styrelsen, , i samt , och kommuner tillstyrker förslaget eller anser att en sanktionsavgift är att föredra framför vitesföreläggande. flertal remissinstanser anser att den gällande möjligheten till vites- Prop. 2001/02:122 föreläggande enligt LSS och socialtjänstlagen måste utvärderas innan ställning tas till en sanktionsavgift. Några remissinstanser pekar på att bestämmelserna om vitesföreläggande i viss mån synes ha provisorisk karaktär. ifrågasätter kravet på att domen skall vara laga- kraftvunnen för att sanktionsavgiften skall kunna påföras. Riksskatte- verket pekar på att den administrativa hanteringen hos och länsrätten underlättas. Flera remissinstanser anser att bestämmelsen om sanktionsavgift bör kompletteras med en tidsgräns inom vilken domar skall vara verkställda. menar att avgiften bör benämnas straffavgift och riktas direkt mot nämnd- ordföranden eftersom denne är ytterst ansvarig för beslutet. Svenska avdelningen av internationella juristkommissionen anför att det bör över- vägas på vilket sätt den enskilde kan få till stånd verkställighet i det fall inte vidtar någon åtgärd. En majoritet av kommunerna och och avstyrker förslaget om en sanktionsavgift. De flesta anser att domstolstrots visserligen kan förekomma, framför allt inom LSS-området, men att detta inte beror på tredska utan på bristande resurser och i vissa fall på dålig tillgång på bostäder. menar att problemet med domstolstrots i fråga om LSS och socialtjänstlagen måste lösas efter en samlad analys av rättighetslagstiftningens möjligheter att fungera inom ramen för den kommunala självstyrelsen. Förbundet föreslår i stället att staten övertar kostnadsansvaret och beslutanderätten för verksamhet enligt LSS. Skälen för regeringens förslag En sanktionsavgift är ett effektivare påtryckningsmedel Enligt 26 a § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och 13 kap. 7 § socialtjänstlagen (2001:453) har möjlighet att förelägga en kommun eller ett landsting vid vite att följa en lagakraftvunnen dom som ger en enskild rätt till vissa insatser enligt dessa lagar. Regeringen anser att det finns flera skäl som talar för att denna möjlighet till vitesföreläggande bör ersättas med en sanktionsavgift. En fördel med ett system med sanktionsavgifter är att sanktions- avgiften kan få effekt som påtryckningsmedel på ett tidigare stadium. Detta har även betonats av bl.a. och Handikappförbundens Samarbetsorgan. Ett vitesföreläggande får mot- svarande effekt betydligt senare eftersom det kan utfärdas först när verkställigheten dröjt alltför . När föreläggandet väl utfärdats får kommunen eller dessutom ytterligare en tids respit. En annan omständighet som talar för ett system med sanktionsavgifter är att den administrativa hanteringen av en sanktionsavgift sannolikt skulle bli enklare än den som krävs för vitessanktionen. Ett system med vite innebär i princip att varje enskilt fall kan komma att handläggas i två skilda förfaranden, ett som avser utfärdande av vitesföreläggande och ett som rör utdömande av vitet. också att det föreslagna systemet med en sanktionsavgift skulle förkorta Prop. 2001/02:122 handläggningstiden, vilket har stor betydelse för den enskilde. Kopplingen till utsökningsbalkens bestämmelser En allmän förvaltningsdomstols beslut som innefattar en förpliktelse för en kommun att utge ekonomiskt bistånd kan verkställas enligt utsökningsbalken (UB). När det däremot gäller enskildas rätt till någon annan insats än ekonomiskt bistånd är utrymmet för verkställighet enligt UB i praktiken mycket begränsat. Av de nuvarande bestämmelserna om vite i LSS och socialtjänstlagen framgår att inte får meddela ett vitesföreläggande om verkställighet av domen redan har sökts enligt UB och att ett meddelat vitesföreläggande förfaller om verkställighet söks enligt denna balk. Denna reglering infördes mot bakgrund av att Lagrådet i sitt yttrande över lagförslaget om vitesbestämmelser ställde frågan om de nya reglerna avsågs kunna tillämpas parallellt med UB, eller om något av de båda regelsystemen avsågs utesluta det andra (prop. 1999/2000:79 s. 154 f.). En konsekvens av den gällande regleringen är att en enskild som fått avslag på en ansökan om att skall utfärda ett vites- föreläggande mot en kommun eller ett landsting därefter kan överklaga hos allmän förvaltningsdomstol och slutligen, om överklagandet avslås, är oförhindrad att vända sig till kronofogden med en identisk ansökan om verkställighet. Ett sådant system ger anledning till tveksamhet både från teoretiska och praktiska utgångspunkter. Som påpekat torde däremot ett system med sanktionsavgift kunna tillämpas även om verkställighet söks enligt . Vitessanktionen bör ersättas med en sanktionsavgift Utredaren och flera remissinstanser har ansett att bestämmelserna om vite bör utvärderas innan ställning kan tas till frågan om dessa skall ersättas med en sanktionsavgift. har begärt in upplysningar från samtliga länsstyrelser om dessa har tillämpat bestämmelserna och vilka praktiska erfarenheter som i så fall gjorts. Endast två länsstyrelser, i län och i , har uppgett att de tillämpat bestämmelserna i ett fåtal fall. Några praktiska erfarenheter har inte rapporterats. Bestämmelserna har således inte kommit till nämnvärd tillämpning som de varit i kraft. Enligt regeringens mening är någon ytterligare utvärdering av bestämmelserna inte erforderlig. Det skulle i och för sig kunna göras gällande att det av principiella skäl kan te sig främmande att rikta vad som ligger mycket nära en straff- påföljd mot kommuner och landsting. Regeringen anser dock att övervägande skäl talar för att en sanktionsavgift är en effektivare åtgärd mot domstolstrots inom LSS- och socialtjänstområdet än den gällande möjligheten till vitesföreläggande. Ett flertal remissinstanser delar denna uppfattning. Regeringen föreslår därför att vitessanktionen skall ersättas med en sanktionsavgift. Sanktionsavgiften skall kunna åläggas en kommun eller ett landsting som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla en insats enligt 9 § LSS eller bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande. Som Lagrådet påpekat är syftet med förslaget inte att avgiften skall utgöra en fakultativ möjlighet att tillgripa vid fall av domstolstrots utan sanktionsavgiften bör utgöra en obligatorisk påföljd som under vissa förutsättningar kan bortfalla. Regeringen instämmer i Lagrådets bedömning att detta bör framgå direkt av lagtexten. har ifrågasatt om utredarens förslag om att domen skall ha vunnit laga kraft är förenligt med bestämmelserna i och socialtjänstlagen om att en dom enligt dessa lagar som huvudregel gäller . Regeringen delar uppfattning att förslaget inte hindrar att en enskild som erhållit en verkställbar gynnande dom av en allmän förvaltningsdomstol som inte är högsta instans kan få vänta mycket länge på att domen verkställs. Dessutom får det klandervärda beteendet anses inträffa redan när kommunen eller underlåter att tillhandahålla insatsen eller biståndet. Det saknar i detta sammanhang betydelse om domen senare skulle undanröjas i högre instans. Det bör därför inte ställas upp något krav på att avgörandet skall ha vunnit laga kraft för att en kommun eller ett landsting skall kunna påföras en sanktionsavgift. Det kan dock inte anses rimligt att kommunen eller alltid skall kunna tillhandahålla en viss insats . Skyldigheten att betala sanktionsavgift kan alltså inte anknytas till dagen för domen. Regeringen instämmer inte i den uppfattning som framförts av flera remissinstanser att en yttersta tidsgräns för när insatsen skall till- handahållas bör anges i lagtexten eller fastställas av domstolen i den gynnande domen. finns det vissa möjligheter att straffa både förtroendevalda och tjänstemän som gjort sig skyldiga till tjänstefel vid handläggning av ett LSS-ärende. Det har emellertid visat sig att denna möjlighet inte inneburit något effektivt medel mot domstolstrots. Anledningen till detta torde vara att resursbrist varit den dominerande orsaken till de långa dröjsmålen med verkställighet av LSS-domar. Eftersom det är full- mäktige som svarar för medelstilldelningen har det i regel inte ansetts möjligt att straffa enskilda ledamöter av berörda nämnder eller tjänste- män. Fullmäktiges ställningstaganden i fråga om medelstilldelningen kan visserligen i många fall antas ha haft avgörande betydelse för uppkommande dröjsmål. Fullmäktiges ledamöter är direkt valda och deras ansvar är i första hand politiskt. En sanktion riktad mot full- mäktiges ledamöter bör därför inte komma i fråga. Mot denna bakgrund anser regeringen att sanktionen bör riktas mot kommunen eller som juridisk person och inte, som föreslagit, mot ordföranden eller övriga förtroende- valda i en nämnd. När det gäller sanktionsavgifter anses normalt det strikta ansvaret godtagbart när de som kan tänkas bli avgiftsskyldiga kan förväntas ha god kännedom om gällande föreskrifter och dessutom ha en särskild anledning att vaka över att dessa föreskrifter inte överträds. Enligt regeringens mening bör det därför inte ställas upp något krav på uppsåt eller oaktsamhet för att avgiftsskyldighet skall uppstå. Sanktionsavgifter på andra områden, exempelvis skattetillägg, Prop. 2001/02:122 miljösanktionsavgift och konkurrensskadeavgift, tillfaller staten. Regeringen kan inte se några skäl till att göra ett undantag från denna princip och, som kommun föreslår, låta sanktionsavgiften tillfalla den enskilde. Regeringens förslag: Sanktionsavgiften får bestämmas till lägst tio När avgiftens storlek fastställs skall särskilt beaktas hur länge dröjsmålet pågått och hur allvarligt det i övrigt kan anses vara. Avgiften får efterges om det finns synnerliga skäl för det. fall skall inte någon avgift tas ut. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Få remissinstanser har haft några synpunkter på att domstolstrots inte får löna sig och att en högsta nivå på en miljon kronor inte sällan kan vara en för låg nivå. anför att sanktionerna bör vara betydligt kraftigare. Trafik- och Polioskadade anser att om man vill ha en gradering av för- summelsen kan detta ske genom att man har en större spännvidd mellan lägsta och högsta sanktionsavgift. Barn och Ungdomar menar att lägsta belopp för avgiften bör sättas högre och att några möjligheter till eftergift inte bör finnas. Ungdomar anför att det måste klargöras att en sanktionsavgift kan dömas ut vid upprepad underlåtenhet i samma ärende. menar att en sanktionsavgift annars kan göra det lättare för kommunen att köpa sig fri än när upprepade vitesförelägganden och förhöjda viten kan komma i fråga. Skälen för regeringens förslag: Sanktionsavgifter har det gemensamt att de innebär ett åläggande av betalningsskyldighet vid överträdelser av