prop · GP0380 · 2002-01-17 00:00:00 — Regeringen avserdärför att återkomma till frågan i samband med beredningen av detta betänkande.6.3 Medborgerlig förslagsrätt i fullmäktigeRegeringens förslag: Fullmäktige får besluta att den som är folkbokförd ikommunen eller i en kommun inom får väcka ärenden i fullmäktige(medborgarförslag).Ett medborgarförslag bör beredas så att fullmäktige kan fatta beslut från det att medborgarförslaget väcktes.Om fullmäktige beslutar att införa medborgarförslag skall arbetsordningeninnehålla föreskrifter om hur sådana förslag skall handläggas.Förslagen tas in i 5 kap. 23, 33 och 64 §§ kommunallagen.Kommundemokratikommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget.Hyresgästernas Riksförbund tillstyrker förslaget, men anser att dess egnaerfarenheter visar att förslagsrätt utnyttjas relativt sällan. läns landsting ser förslaget som intressant men ser en risk för ökadarbetsanhopning. tillstyrker idén men anser att man bör utredaförslaget ytterligare och överväga att använda förslagsrätten endast pånämndnivå.Trollhättans kommun avstyrker förslaget och anför att förslaget riskerar attytterligare underminera de politiska partiernas roll och bli en kanal för starka grupper. avstyrker förslaget och menar bl.a. att detfinns en risk att antidemokratiska organisationer kan spåra upp kommuner somanvänder sig av möjligheten och förlama beslutsapparaten utan att någondemokrativinst uppstår. Risk för ökad arbetsbelastning framhålls också av andraremissinstanser, bl.a. kommunalförbund.Skellefteå kommun tillstyrker förslaget men menar att det måste finnas rutinerför att hänvisa förslag av förvaltningskaraktär till ansvarig nämnd. Länsrätteni län anser att förslaget bör begränsas till frågor som uttryckligen rymsinom den kommunala kompetensen och hör till fullmäktiges handläggning. Vidareanförs att det inte heller bör omfatta barn , men att det bör vidgastill alla kommunmedlemmar. Länsrätten påpekar också att antaletlaglighetsprövningar i domstolarna kommer att öka om förslaget genomförs. kommun anser att förslaget bör begränsas till medborgare med rösträtt iallmänna val.Skälen för regeringens förslagVem har rätt att väcka ärenden i fullmäktige ?Förslagsrätt i fullmäktige regleras i 5 kap. 23 § kommunallagen. Ärenden ifullmäktige får väckas av en nämnd, en ledamot genom motion, av revisorerna, aven fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivit det, och styrelser ivissa företag om fullmäktige har beslutat det för särskilda fall. Ett ärende omatt hålla folkomröstning i en viss fråga får också väckas av minst fem procentav de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna genom folkinitiativ.Fullmäktige skall enligt 5 kap. 25 § kommunallagen besluta i de ärenden somväckts på detta sätt.Enskilda kommun- och landstingsmedlemmar har, bortsett från möjligheten attmedverka i ett folkinitiativ, inga formella möjligheter att väcka ärenden ifullmäktige. Den enskilde kommun- eller landstingsmedlemmen kan i och för sigskriva till kommunen eller och begära en åtgärd i en viss fråga. Det finns dock inget formellt krav i kommunallagen på att en fråga som väckts pådetta sätt skall tas upp som ett ärende i kommunen eller landstinget.En möjlighet till medborgarförslag bör införasDet finns ett intresse från kommuner och landsting att införa någon form avmedborgerlig förslagsrätt där folkbokförda i kommuner och landsting ges enformell rätt att väcka ärenden i fullmäktige. Önskemål om att få genomföraförsöksverksamhet med medborgerlig motionsrätt har framförts i skrivelser tillJustitiedepartementet. Vissa kommuner har på eget initiativ beslutat att låtamedborgarna inkomma med förslag till nämnder. Nämnderna har sedan åtagit sig att behandla förslag som medborgarna väckt. Denna initiativrätt har dock endastavsett nämndernas verksamhet.I den undersökning om medborgarnas uppdragsvillighet somKommundemokratikommittén har gjort framgår att av medborgarna skullevara intresserad av att lämna medborgarförslag till fullmäktige om detta varmöjligt. Även om detta resultat kan innehålla en viss överskattning tyder det på att det finns ett stort folkligt intresse för en medborgerlig förslagsrätt.Medborgarförslag kan ses som ett sätt att minska avståndet mellan väljare ochvalda. Genom förslagsrätten kan medborgarna ges vidare möjlighet att påverka den lokala politikens utformning direkt. Rätten att initiera ett ärende ifullmäktige väger tyngre än möjligheten att skriva ett brev eller ringa etttelefonsamtal. En rätt att väcka medborgarförslag har därför ett stortsymboliskt värde.En medborgerlig förslagsrätt har av vissa remissinstanser kritiserats för attden skulle kunna innebära ett hot mot den representativa demokratin.Medborgarnas intresse för partipolitiken riskerar att minska ytterligare om detblir möjligt att föra fram förslag utan att behöva ta kontakt med partiernaeller med enskilda förtroendevalda. Regeringen anser dock att demokratin behöver vara pluralistisk där olika vägar står öppna för medborgare som vill påverkapolitiken. En medborgerlig förslagsrätt kan leda till ett ökat engagemang ikommunal- och landstingspolitiska frågor och fler diskussioner mellan valenbland medborgare, i lokaltidningen och på Internet. Om partierna är beredda attbåde delta i dessa diskussioner och att ta till sig av dem, kan förslagsrättengynna både partierna och den representativa demokratin.En medborgerlig förslagsrätt kan också bidra till att vitalisera fullmäktige och locka fler åhörare. Medborgarförslag kan mot denna bakgrund stärka denrepresentativa demokratins funktionssätt.En medborgerlig förslagsrätt kan innebära en ökad påfrestning på den kommunalaförvaltningen och de kommunala nämnderna som skall bereda förslagen till beslut. Beredningens omfattning beror på ärendets karaktär, men det ligger också isakens natur att beredningsarbetet i ett visst ärende kan göras mer eller mindre omfattande och utförligt. Det är de förtroendevalda som har det ytterstaansvaret för beredningen och som avgör om beslutsunderlaget är tillfyllest.Erfarenheterna från de kommuner som infört medborgarförslag till sina nämnderhar visat att förslagen inte är flera än att de går att hantera utan attinnebära alltför omfattande merarbete. Några problem med "okynnesförslag" harinte rapporterats. De finska erfarenheterna, där ett system med motionsrätt till fullmäktige funnits , visar också att beredningenadministrativt gått att hantera.Mot den nackdel en eventuellt ökad administrativ belastning skulle åstadkommamåste också vägas det faktum att medborgarförslag kan bidra till att bra förslag kommer fram. Enligt Kommundemokratikommitténs undersökningar har de kommunersom infört möjligheten att väcka ärenden till nämnder goda erfarenheter.Medborgarförslagen har lett till en konstruktiv dialog mellan förslagsställarnaoch de förtroendevalda. Många förslag har väckts som troligen inte hade kommitfram om inte möjligheten till medborgarförslag funnits. Man har ibland hittatbåde billigare och bättre lösningar på olika frågor genom medborgarförslagen.Mot denna bakgrund menar regeringen att det bör vara möjligt för de kommuner och landsting som så önskar att ge medborgarna rätt att väcka medborgarförslag.Utvecklingen av den lokala demokratin är i första hand en fråga för kommunernaoch landstingen. Det finns inte en demokratimodell som passar alla. Den lokalademokratin måste därför utvecklas utifrån lokala förhållanden och medborgarnasönskemål. Regeringen föreslår därför att det får ankomma på fullmäktige attbesluta om att införa medborgarförslag. Det finns inget som hindrar att ettsådant beslut avgränsas till en viss försöksperiod. Om kommunen ellerlandstinget finner att det exempelvis uppstår storaadministrativa problem finns naturligtvis möjlighet för fullmäktige att inteförlänga försöket eller att eventuellt besluta att det skall avbrytas i förtid.Vem skall ha rätt att väcka medborgarförslag?Ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga kan enligt 5 kap. 23 §kommunallagen väckas av av de röstberättigade kommun- ellerlandstingsmedlemmarna. Regeringen har övervägt om motsvarande begränsning tillröstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmar bör gälla för rätten att väcka medborgarförslag. Regeringen har dock funnit att det med hänsyn till bredastmöjliga deltagande inte bör införas något krav på rösträtt för att få väckamedborgarförslag. Även barn och ungdomar bör ges rätt att väckamedborgarförslag. Genom initiativrätten kan barn och ungdomar göras meradelaktiga i den kommunala demokratin. En initiativrätt bidrar även till att barn och ungdomar får bättre kunskaper om hur den kommunala politiken ochförvaltningen fungerar.Genom att medborgarförslag skall kunna väckas av alla medlemmar som ärfolkbokförda i kommunen respektive i en kommun inom , innebär detockså att personer med utländsk bakgrund, som ännu inte fått rösträtt,har rätt att väcka medborgarförslag. Detta kan utgöra en möjlig kanal förpåverkan för denna grupp.Behandlingen i fullmäktige av medborgarförslagAv 5 kap. 21 § kommunallagen framgår att det är fullmäktige som avgör vilka,utöver ledamöter, som skall ha yttranderätt i fullmäktige. I arbetsordningenskall regleras vilka som har yttranderätt. Omfattningen av yttranderätten skallregleras så att demokratiska aspekter på yttranderätten inte eftersätts. Regelnär enligt förarbetena inte avsedd att tillämpas så att alla kommunmedlemmar gesrätt att yttra sig vid sammanträden (prop. 1990/91:117 s. 181).Den som har lämnat ett medborgarförslag kommer inte att ha någon automatiskyttranderätt när ett ärende som väckts på detta sätt behandlas i fullmäktige.Fullmäktige har dock möjlighet att i arbetsordningen föreskriva att den somväckt ett medborgarförslag skall ha rätt att yttra sig i ärendet.Enligt 5 kap. 25 § kommunallagen skall fullmäktige besluta i alla ärenden somväckts i fullmäktige. Av 26 § samma kapitel framgår att ett ärende kan avgörasav fullmäktige först sedan det beretts av en nämnd eller av enfullmäktigeberedning. Dessa bestämmelser kommer att gälla även ärenden somväckts i fullmäktige genom medborgarförslag.Av 5 kap. 33 § följer att en motion bör beredas så att fullmäktige kan fattabeslut från det att förslaget väcktes. Detta bör även gälla förmedborgarförslag.Den exakta omfattningen av beredningen beror på ärendets karaktär. Det ligger isakens natur att beredningsarbetet i olika ärenden kan göras mer eller mindreomfattande och utförligt. Det är de förtroendevalda som har det ytterstaansvaret för beredningen och som avgör om beslutsunderlaget är tillräckligt.Några närmare föreskrifter om beredning av medborgarförslag bör inte tas in ikommunallagen utan sådana föreskrifter bör fastställas i kommunens ellerlandstingets arbetsordning.6.4 Självförvaltningsorgan skall kunna ges vidgade befogenheterRegeringens förslag: Fullmäktige får besluta att nämnder i kommuner ochlandsting får delegera ärenden till självförvaltningsorgan i samma omfattningsom till anställda. Ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda och som iövrigt avses i 6 kap. 34 § får dock inte delegeras till ettsjälvförvaltningsorgan.Förslaget tas in i 7 kap. 18 § kommunallagen.Promemorians förslag (Ds 2001:34): Överensstämmer i huvudsak med regeringens.Remissinstanserna: De flesta instanser tillstyrker förslaget. iSkåne län anger att frågan om de anställdas upplevelse av att dela sinverksamhet med brukare borde ha belysts. anser attbrukarbegreppet i vissa situationer är för snävt barn och ungdomar anser att lagstiftningenborde ges en mera tvingande karaktär. Vidare saknar förbundet, liksomSocialstyrelsen, ett resonemang om brukarinflytande i verksamhet som bedrivs påentreprenad.Flera remissinstanser, däribland samarbetsorgan, är positiva till att myndighetsutövning inte skall få delegeras. anfördäremot att det bör övervägas om det bör vara möjligt att även kunna delegeramyndighetsutövningsbeslut inom exempelvis kultur och ungdomsfrågor. Götahovrätt, () och påpekar att gränsenmellan verkställighetsåtgärder och myndighetsutövning kan vara svår att dra. JO anser att exempel bör lämnas på vilka typ av uppgifter som ärlämpliga för delegation. JO pekar också på att förslaget innebär att delegationblir möjlig till ett kollektivt organ som inte består av förtroendevalda, vilket inte synes ha övervägts närmare.Flera remissinstanser anser att ansvarsfrågor måste klarläggas närmare. JOförordar att det ytterligare bör belysas om ledamöter i ettsjälvförvaltningsorgan ur ett skadeståndsrättsligt perspektiv bör anses varalikställda med arbetstagare.Kammarrätten i anger att det behöver utredas i vad mån brukare är attjämställa med anställd, vilket har betydelse för frågan om sekretess.Skälen för regeringens förslagNuvarande regler om självförvaltningsorganMed brukare avses en medborgare som mera varaktigt använder en offentlig tjänstsom t.ex. en förskola. Olika former av brukarinflytande har blivit alltvanligare i den kommunala verksamheten under senare år.Genom ändringar i kommunallagen 1994 har kommuner och landsting givits möjlighet att inrätta s.k. självförvaltningsorgan inom alla kommunala områden om inteannat följer av lag eller annan författning. Ett självförvaltningsorgan skallbestå av företrädare för brukarna och de anställda vid en institution. skall fastställa organets uppgifter, sammansättning,arbetsformer och mandattid i en arbetsordning.Självförvaltningsorgan kan ges i uppdrag att under en nämnd helt eller delvisansvara för driften av en viss anläggning. Med driften av en anläggning förståsatt bestämma över praktiska sysslor vid institutionen som rör sådant sommathållning, lokalskötsel inklusive löpande reparationer och underhåll,lokalanvändning, öppettider och löpande inköp. Detta är frågor somkommunalrättsligt främst är att se som rena verkställighetsfrågor. Sådana frågor kan därför inte bli föremål för överklagande enligt bestämmelserna omlaglighetsprövning i 10 kap. kommunallagen.Självförvaltningsorgan finns i någon mån inom barnomsorgen och äldreomsorgen,men främst inom grund- och gymnasieskolans område. Genom de tidsbegränsadeförordningarna om försöksverksamhet med lokala styrelser inom ochden obligatoriska särskolan (1996:605), samt inom gymnasieskolan och denkommunala vuxenutbildningen (1997:642) har självförvaltningsorgan inomskolområdet givits delvis andra befogenheter än vad som följer av kommunallagens bestämmelser. Det rör sig bl.a. om viss beslutanderätt som annars ankommer pårektor eller den för skolan ansvariga nämnden.Brukarna kan även ges möjlighet att påverka ärenden som delegerats tillanställdaVid sidan av det inflytande som kan utövas genom självförvaltningsorgan kanbrukare även ges andra möjligheter att påverka beslut. Enligt 6 kap. 33 §kommunallagen kan en nämnd inom vissa gränser delegera beslutanderätt tillanställda. Det finns en möjlighet för nämnden att föreskriva att, innan denanställde fattar ett beslut, skall denne höra brukarna, 6 kap. 38 §kommunallagen. Nämnden har enligt samma stadgande även en möjlighet attföreskriva att den anställde får fatta beslut endast under förutsättningen attbrukarna tillstyrker beslutet. Detta stadgande ger dock inte utrymme för attdelegera någon beslutanderätt direkt till brukarna. Deras möjlighet att påverkaett sådant beslut är således endast indirekt.Ökade beslutsbefogenheter bör kunna delegeras till brukareRegeringen ser brukarinflytandet som ett viktigt komplement till detraditionella kanalerna för inflytande i den representativa demokratin. självförvaltningsorgan får medborgare en möjlighet att pröva hur det äratt inneha ett uppdrag. Denna erfarenhet kan vara ett första steg mot attengagera sig i den representativa demokratin. Även om brukarengagemanget inteleder vidare till ett direkt engagemang kan det ändå åstadkomma en allmänt settökad politisk aktivitet.Av departementspromemorian framkommer att många kommuner också ser ett vidgatbrukarinflytande som ett viktigt instrument för att öka medborgarnas deltagandei politiken. Det är därför angeläget att lagstiftningen ger utrymme för dekommuner och landsting som så önskar kunna gå vidare med ett vidgatbrukarinflytande.Ett vidgat brukarinflytande kan uppfattas som ett hot mot den representativademokratin genom att brukarna ges stora möjligheter till inflytande vid sidan av de valda representanterna. Det är naturligtvis viktigt att detta problemuppmärksammas när ett vidgat brukarinflytande diskuteras. Regeringen menar dockatt dagens regler inte innebär något hot mot den representativa demokratin.Tvärtom finns ett visst utrymme för att vidga brukarnas möjlighet att påverka.Enligt regeringens mening måste demokratin tillåtas bli mer pluralistisk ochlåta fler kanaler vara öppna för medborgarnas engagemang.Den undersökning av kommunernas egna erfarenheter av nuvarande möjligheter tillbrukarinflytande, som redovisas i departementspromemorian, visar att det inteförekommit några allvarliga konflikter i den praktiska verksamheten.Undersökningen visar i stället att om en god dialog upprätthålls mellan denpolitiska nivån och brukarna kan konflikter undvikas.Dagens regler ger ett begränsat utrymme för brukare att fatta beslut om frågor i en verksamhet. De begränsade juridiska möjligheterna att påverka riskerar attmedföra att brukarna inte ser ett engagemang i verksamheten som väsentligt.Regeringen ser det som angeläget att inom ramen för den representativademokratin vidga möjligheterna för brukare att besluta om de kommunalatjänsternas utformning. Detta är viktigt för att brukarna skall se det sommeningsfullt att engagera sig i tjänsternas utformning.Konkurrensaspekter talar också för ett vidgat brukarinflytandeDagens reglering av brukarinflytande innebär en stor juridisk skillnad om enförskola bedrivs t.ex. av ett privat föräldrakooperativ jämfört med en kommunalförskola med självförvaltningsorgan. Föräldrarna i ett privat föräldrakooperativ kan t.ex. besluta om anställning av personal och även fatta andra viktigarebeslut. Kommuner och landsting kan med nuvarande lagstiftning inte ge ettsjälvförvaltningsorgan i offentlig verksamhet denna frihet.Den offentliga verksamhetens särart gör att det vare sig är möjligt ellerönskvärt att jämställa offentlig och privat verksamhet. Lagstiftningen bör dockvara utformad så att den inte i onödan hindrar kommuner och landsting att gebrukarna i ett självförvaltningsorgan en vidgad frihet som delvis motsvarar denfrihet de skulle få om verksamhet bedrevs i privat regi. Det är enligtregeringens mening inte rimligt att verksamheten måste bedrivas i privaträttslig form för att ge brukarna ett stort inflytande över verksamheten.Nämnderna bör ges möjlighet att delegera beslutanderätt tillsjälvförvaltningsorganEnligt nuvarande regler kan självförvaltningsorgan endast ges befogenhet attbesluta i driftsfrågor. Regeringen anser att självförvaltningsorgan bör gesmöjlighet att fatta beslut i fler frågor. Frågan vilken kompetens ettsjälvförvaltningsorgan skall ha bör dock lösas lokalt. Mot denna bakgrund finnsingen anledning att förse självförvaltningsorganen med en i lag på visst sättangiven kompetens. I stället bör det vara en uppgift för kommuner och landstingatt själv avgöra vilka uppgifter som skall överföras till ettsjälvförvaltningsorgan.Av dagens reglering följer att nämnder kan delegera vissa befogenheter till ettutskott, en enskild ledamot eller en anställd (6 kap. 33 § kommunallagen).Regeringen föreslår att nämnder skall ges möjlighet att delegera ärenden tillsjälvförvaltningsorgan i samma omfattning som det är möjligt att delegeraärenden till anställda. I likhet med vad som gäller för anställda blir det intemöjligt att delegera ärenden som rör verksamhetens mål, inriktning, omfattningeller kvalitet, eller något av de andra ärenden som anges i 6 kap. 34 §kommunallagen.Genom förslaget blir det möjligt för ett självförvaltningsorgan att exempelvisbesluta om budget för en institution inom de ramar som nämnden ger och besluta i personalfrågor.När det gäller den försöksverksamhet som pågår inom skolområdet finnsbegränsningar vad gäller rätten för styrelserna att fatta beslut bl.a. vad avser individuella fall. Regeringen har fattat beslut om att förlängaförsöksverksamheten på skolområdet t.o.m. . Försöksverksamheten skallutvärderas i särskild ordning. Mot denna bakgrund avser regeringen inte göra denu föreslagna bestämmelserna om vidgade möjligheter till delegering avbeslutanderätt tillämpliga på den försöksverksamhet som pågår inom grund- ochgymnasieskolan. Regeringen avser att senare återkomma till frågan ombrukarinflytandet inom det området.JO har påpekat att förslaget öppnar vägen för delegation till ett kollektivtorgan som inte består av förtroendevalda. I tidigare lagstiftningsarbeten (prop. 1967:28 s. 27, KU 1967:32 s. 16) har diskuterats införandet av delegationsrätttill förtroendevald och anställd i förening, s.k. kallad blandad delegation.Detta har inte ansetts förenligt med kommunallagen. Förbudet har motiverats medatt kollektivt beslutsfattande endast kan utövas av förtroendevalda (jfr m.fl. Kommunallagen - kommentarer och praxis s. )Förbudet mot blandad delegation motiveras främst av en strävan att förhindra att beslut fattas av organ där ledamöterna agerar under olika ansvarssystem.Delegation till ett självförvaltningsorgan innebär dock inte att beslutsfattande sker av förtroendevalda och brukare i förening. Brukare är inte förtroendevalda i kommunallagens mening. De omfattas inte heller av kommunallagens regler omrevisionsansvar. Med anledning härav ser regeringen inga principiella skäl motatt delegera nu föreslagna befogenheter till ett självförvaltningsorgan.Ärenden som innefattar myndighetsutövning får inte delegerasMed myndighetsutövning avses beslut och åtgärder från det allmännas sida som ärett uttryck för samhällets rätt att utöva makt över medborgarna, genom attbesluta om rättigheter och skyldigheter på ett sätt som de inte kan motsätta sig eller ge dem förmåner som bara myndigheter kan ge. Det karakteristiska förmyndighetsutövning är den enskildes beroendeställning till myndigheten. Exempelpå myndighetsutövning är beslut om socialbidrag.Beslut i sådana ärenden rör avväganden där starka rättssäkerhetsskäl gör siggällande. Det är inte lämpligt att överlåta bedömningen i dessa ärenden tillsjälvförvaltningsorgan. Det finns inte heller något självklart brukarintresse av att kunna besluta i dessa ärenden. Det skall därför inte vara möjligt attdelegera ärenden som innefattar myndighetsutövning mot enskild till ettsjälvförvaltningsorgan.Det är svårt att göra en definitiv avgränsning av vilka frågor som skall ses som myndighetsutövning. Av 6 kap. 34 § 3 kommunallagen följer attnämnder inte får delegera myndighetsutövningsärenden som är av principiellbeskaffenhet eller annars av större vikt. Nämnderna måste därför i sinadelegationsordningar göra klart för sig vilka uppgifter som innefattarmyndighetsutövning. Den föreslagna avgränsningen mot ärenden som innefattarmyndighetsutövning är därför ingen principiell nyhet.Kontrollen av ett självförvaltningsorganFör att tillgodose att nämnden kan utöva kontroll över självförvaltningsorganet, skall ärenden som ett självförvaltningsorgan avgör anmälas till nämnden. Genomanmälningsförfarandet kan nämnden kontrollera hur självförvaltningsorganethanterar sina åligganden. Nämnden har alltid möjlighet att återkalla dendelegation som getts ett självförvaltningsorgan i ett visst ärende eller i enviss ärendegrupp.Beslut som fattas på delegation är överklagbara enligt 10 kap. kommunallagen. En kommunmedlem får därför möjlighet att genom laglighetsprövning överklaga debeslut självförvaltningsorganet fattar på delegation från nämnden.Brukarnas rättsliga ansvar för beslutsfattandetDen föreslagna lagstiftningen innebär att det till ett självförvaltningsorganinte kan delegeras några uppgifter som innefattar myndighetsutövning.