prop · GQ0330 · 2002-12-19 00:00:00 — I detta avsnitt redovisas de åtgärder som vidtagits när det gäller kvalitetsarbetet i kommunernas äldreomsorg, och läns- styrelsernas tillsyn, hur den nya lagen om skyldigheten för personal och andra verksamma inom äldreomsorgen att anmäla missförhållanden fungerat, effekterna av förändringar i patientnämndernas (förtroendenämndernas) verksamhet, hur samverkan mellan huvudmän- nen utvecklats samt frågan om gemensamma nämnder mellan kommun och landsting. Personalförsörjning och utbildning redovisas i avsnitt 5. Sammanfattning och bedömning: En ny bestämmelse infördes i socialtjänstlagen (2001:453, SoL) med innebörden att kvalite- ten i verksamheten systematiskt och fortlöpande skall utvecklas och säkras. Som vägledning till kommunerna har utfärdat föreskrifter och allmänna råd om kvalitetssystem inom omsorgerna om äldre och funktionshindrade. De flesta kommuner är mycket enga- gerade i att utveckla kvaliteten inom vården och omsorgen om äldre men de har kommit olika långt i sitt utvecklingsarbete. Regeringen vill understryka behovet av att arbetet med att utveckla metoder för kvalitetsbedömningar prioriteras. finns bestämmelser i hälso- och sjukvårdslagen om att verksamheten skall vara av god kvalitet och att kvaliteten skall säkras samt föreskrifter och allmänna råd om Kvalitetssystem i hälso- och sjuk- vården (SOSFS 1996:24). infördes en ny bestämmelse i socialtjänstlagen, 7 a § (nuva- rande 3 kap. 3 §), om att insatser skall vara av god kvali- tet. Det skall finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Lagen kompletterades 1999 med en bestämmelse om att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande skall utvecklas och säkras. Som vägledning till kommunerna utfärdade allmänna råd om Kvalitetssystem inom omsorgerna om äldre och funktionshindrade (SOSFS1998:8). Arbetet med att utveckla metoder för kvalitetsbedöm- ningar gavs särskild prioritet. har följt upp kommunernas arbete med att införa kva- litetssystem. Det genomgående intrycket är att de flesta kommuner är mycket engagerade i att utveckla kvaliteten inom vården och omsorgen om äldre. Många av de områden som behandlas i de allmänna råden har kommunerna redan system och regler kring, men ofta saknas en sam- manställning och samordning av rutinerna. Några exempel på kommunernas kvalitetsarbete: Hantering av synpunkter och klagomål En av aspekterna på kvalitet är att äldre och deras anhöriga har inflytande över omsorgen och vården och att deras synpunkter tas tillvara. 2001 har kontaktat ett stort antal kommuner för att kart- lägga hur man arbetar i denna fråga. Resultatet visar att många kommu- ner fortfarande saknar system för att ta emot synpunkter från äldre och deras anhöriga men ett flertal planerar att upprätta någon form av system. De flesta kommuner har () genomfört någon form av brukarundersökning. med skiftande kvalitet används i detta arbete. Som ett stöd för kommu- nerna att genomföra brukarundersökningar inom omsorgen och vården om äldre har utarbetat en handbok, Brukarundersök- ningar inom vård och omsorg till äldre. Om kommunerna använder de föreslagna frågorna ökar möjligheten att jämföra resultatet mellan olika enheter och kommuner. Ett annat sätt att arbeta med kvalitetsfrågor är att försöka förtydliga vilka insatser som ingår i eller särskilt boende. das garantier på omfattningen av kvaliteten i de insatser som utförs. I ett tiotal kommuner finns äldreomsorgsinspektörer/äldreombudsmän vars uppgift är att utvärdera de enskilda äldreomsorgsenheternas vård- och omsorgskvalitet samt att vara en kommunikationsväg mellan den äldre, anhöriga och kommunen. Flera kommuner arbetar aktivt med att utveckla yrkesrollerna för vård- biträden och undersköterskor. De har infört ett tydligt kontaktmannaskap med syfte att individualisera vården och ett aktivt deltagande och upp- följningsansvar vid vårdplaneringar. Kost- och nutritionsfrågor är ett led i arbetet med att utveckla kvalitets- system i omsorgen och vården om äldre. ett flertal studier inom området. skickades en enkät ut till landets samtliga medicinskt ansvariga sjuksköterskor () med frågor som avsåg belysa kommunernas arbete med att utveckla kvaliteter kring kost och nutrition. Resultatet ger ett positivt omdöme om utvecklings- Skr. 2002/03:30 läget. Kost- och nutritionsfrågor har varit och är föremål för utvecklings- arbete i många kommuner. De flesta kommuner har etablerat rutiner för att t.ex. identifiera, åtgärda och dokumentera insatser beträffande de äld- res nutritionsstatus. Rutinerna är mest utvecklade i särskilt boende, där- näst i hemsjukvården och sedan . Kost- och nutritionsfrågor är komplexa. Att äldre personer inte tillgodogör sig kosten kan bero på många olika faktorer, bl.a. underliggande somatiska sjukdomar, mun- hälsa, demenssjukdomar samt läkemedelsbehandling. Det är ett viktigt område för kompetensutveckling av personalen. En fortsatt utveckling av området genom att förstärka rutiner för uppföljning och kvalitetskontroll i verksamheten är av stor vikt. Det är av stor vikt att alla dessa aspekter tas till vara vid sidan av det kvalitetssäkringsarbete som utgår från mätbara kriterier. Det är också viktigt att synpunkter och möjligheter att klaga tydligt tas emot, tas på allvar och att man känner att det leder till förbättringar. Regeringen har beviljat särskilda stimulansbidrag till femton projekt med inriktning på kvalitetsutveckling. De särskilda projekten redovisas under rubriken till nya försök och initiativ på sid. 50. Inrättande av kvalitetssystem är ett mer tekniskt och mätbart sätt att förhålla sig till kvalitet. Upplevelse av kvalitet har dock främst att göra med medmänsklighet, empati och förhållningssättet mellan människor. Hur saker och ting görs och vilket bemötande människor får kan vara det som i hög grad upplevs som kvalitet av människor som kommer i kontakt med äldreomsorgen. För vårdtagare och anhöriga är bemötande, flexi- bilitet och engagemang centralt för upplevelse av kvalitet. För personalen handlar det t.ex. om hur man mår på arbetet, trivsel, tid för pauser, möjlighet till handledning och medbestämmande. De flesta kommuner är mycket engagerade i att utveckla kvaliteten inom vården och omsorgen om äldre men de har kommit olika långt i sitt utvecklingsarbete. Regeringen vill understryka behovet av att arbetet med att utveckla metoder för kvalitetsbedömningar prioriteras. Sammanfattning och bedömning: Syftet med den statliga tillsynen är att den bedrivs målinriktat, lagenligt och med god kvalitet.. Ytterst är det kommunernas ansvar att äldre personer och personer med funktions- hinder ges en god omsorg och bemöts på ett värdigt sätt. Staten har i anslutning till beslutet om den nationella handlingsplanen för äldre- politiken tillfört ytterligare medel till och länsstyrelserna för att förstärka tillsynen inom vård och omsorg om äldre. Mer personal med kompetens inom äldreomsorgen har anställts för tillsyn och fler och fördjupade tillsynsåtgärder har genomförts. De båda tillsynsmyndig- heterna har utvecklat samverkan för gemensamma insatser i tillsyns- frågor. har länsstyrelserna getts utökade möjligheter att bedriva en effektiv tillsyn, bl.a. genom rätten att meddela föreläggande för att komma till rätta med missförhållanden även i kommunalt driven hemtjänst och särskilda boendeformer för äldre och för personer med funktionshinder. Regeringen bedömer att tillsynen behöver skärpas ytterligare och att de båda tillsynsmyndigheterna i ökad utsträckning bör samordna sina insatser. Tillsynen måste inriktas på att säkra kvalitet och kompetens i vården och omsorgen så att de äldres självbestämmande, integritet, trygghet och värdighet säkras. Antalet besök och inspektioner behöver öka för att det skall gå att få en bättre bild av kvaliteten inom vård och omsorg i landet. Därför har regeringen i budgetpropositionen för föreslagit att länsstyrelserna och regionala tillsyns- enheter tillförs sammanlagt för att anställa äldre- skyddsombud. Regeringen bedömer att medelsförstärkningen samman- taget motsvarar närmare 100 äldreskyddsombud. Syftet med den statliga tillsynen är att den bedrivs målinriktat, lagenligt och med god kvalitet. och länsstyrelserna har ett gemensamt ansvar för statens tillsyn över . Regeringen har i flera sammanhang framhållit att tillsynsverksamheten generellt sett bör effektiviseras och prioriteras. Regeringen gav i uppdrag att arbeta med kvali- tetsutveckling och förstärkt tillsyn av omsorgen och vården av äldre och personer med funktionshinder. tillfördes för att utöka de regionala tillsynsenheterna. Arbetet skulle ske i samarbete med länsstyrelserna. För att ytterligare förstärka tillsynen tillfördes och länsstyrelserna . Avsikten med satsningen var att antalet besök och inspektioner skulle öka. Målet är att varje kommun och landsting skall granskas minst . Särskilt viktigt är att utvärdera och följa upp överenskommelser om samverkan mellan kommuner och landsting. Medlen har använts dels för en utökning av tillsynspersonal med kom- petens inom äldrevården och dels till fler och fördjupade tillsynsåtgärder. Exempel är att samverkan mellan och länsstyrelserna intensifierats genom gemensamma insatser i enskilda ärenden, hand- böcker för tillsynen över särskilt boende för äldre har tagits fram samt ett antal utbildningar i tillsynsfrågor har arrangerats. Landshövdingarna och generaldirektör beslutade år 1999 att genomföra ett gemensamt projekt för att utveckla ett nationellt program för social tillsyn. att långsiktigt stärka den nationella och länsstyrelsernas tillsyn över genom att effektivisera och utveckla samverkan mellan de Det övergripande målet är att förbättra tillsynen som ett medel för att förändra och utveckla . I Årsredovisning 2001 rapporteras att 252 anmälningar och 152 anmälningar från enskilda som avser den kommunala hälso- och sjukvården inkommit. omfattningen oförändrad men det har skett en ökning . Bristerna avsåg bl.a. olämpligt utformade rutiner och metoder för vård- arbetet, brister i vården och behandlingen av patienter och brister i samverkan mellan vårdgivare. De regionala tillsynsenheterna har gemen- samt med länsstyrelserna granskat vissa verksamheter. hemsjukvården granskats i sju län samt tio särskilda boenden som drivs av enskilda vårdgivare har granskats i ett annat län. Att bedöma vilka effekter som tillsynen har för utvecklingen av vård- kvalitet och säkerhet inom äldresjukvården är svårt enligt Socialstyrel- De brister som kommit fram i samband med tillsyn har i regel åtgär- Dessutom har olika initiativ tagits från Socialstyrel- sen för att åtgärda brister. Bl.a. har insatser genomförts för att förbättra samverkan mellan sjukhusvård, primärvård och den kommunala vården när det gäller informationsöverföring och samordnad vårdplanering. I årsrapporten tillsyn 2001 resultat av länsstyrelsernas tillsyn har och länsstyrelserna sammanställt resultatet av den sociala tillsynen på nationell nivå. Länsstyrelserna har genomfört verksamhetstillsyn i 193 kommuner och vid 37 tillståndspliktiga verksamheter . ga verksamhetsgranskningar har man funnit brister. inom vilket länsstyrelserna fann flest brister avsåg ej verkställda beslut och domar vilket gäller för 102 kommuner. I detta fall har länsstyrelserna tillsammans med granskat samtliga kommuner i landet. Utökade befogenheter för länsstyrelserna För att förtydliga att det är länsstyrelserna som har tillsyn över den socialtjänst som kommuner och enskilda bedriver samt rollfördelningen mellan de båda tillsynsmyndigheterna infördes ett förtydligande i den nya socialtjänstlagen 2002. att utöva tillsyn genom att de gavs rätt att ingripa även mot vissa kom- Länsstyrelserna har även tidigare haft möjlighet att meddela föreläggande för att komma till rätta med missförhållanden i framför allt enskilt driven verksamhet. De har också kunna stänga verk- samhet om missförhållandena inte åtgärdats. detta även för verksamhet i den del den utgörs av hemtjänst eller särskilda boendeformer för äldre och personer med funktionshinder. Bestämmelserna kom till för att få till stånd en mer effektiv tillsyn av Regeringen har uttalat att en stärkt och utvecklad tillsyn kräver utökad samordning och samverkan mellan till- synsmyndigheterna och länsstyrelserna. Regeringen bedömer att tillsynen behöver skärpas ytterligare och att de Skr. 2002/03:30 båda tillsynsmyndigheterna i ökad utsträckning bör samordna sina insat- Tillsynen måste inriktas på att säkra kvalitet och kompetens i vården och omsorgen så att de äldres självbestämmande, integritet, trygghet och värdighet säkras. Antalet besök och inspektioner behöver öka för att få en bättre bild av kvaliteten inom vård och omsorg i landet. Därför har regeringen i budgetpropositionen föreslagit att länsstyrelserna kronor för att anställa äldreskyddsombud. Sammanfattning och bedömning: För att öka rättssäkerheten för äldre i vård och omsorg och för att säkra kvaliteten i dessa verksamheter infördes en ny bestämmelse i socialtjänstlagen (2001:453, SoL) som ger personal och andra verksamma inom vården och omsorgen om äldre skyldighet att anmäla allvarliga missförhållanden. Antalet anmälningar har successivt ökat sedan lagändringen beslutades. Det gäller såväl inom kommunala som enskilt bedrivna verksamheter. bedömer i sin utvärdering att lagen har ökat rätts- säkerheten för den enskilde och personer som har vård och omsorg har därmed fått en tryggare situation. Regeringen anser att det är oacceptabelt med missförhållanden inom äldreomsorgen och att åtgärder bör vidtas för att komma till rätta med dessa. Anmälningsskyldigheten är ett instrument för kvalitetssäkring och inte ett instrument för att ställa anställda till svars för tillkorta- kommanden. Regeringens bedömning är att informationen till anställda om bestämmelsen om anmälningsskyldigheten i socialtjänstlagen och syftet med bestämmelsen behöver öka. Regeringen avser att fortlöpande följa tillämpningen av lagen. I (1998:531, 2 kap. 7 §, LYHS) finns en anmälningsskyldighet för personal och vårdgivare inom hälso- och sjukvården. Anmälan skall göras då en patient drabbats av eller utsatts för risk att drabbas av allvarlig skada eller sjukdom i samband med undersökning, vård eller behandling. Någon motsvarande anmälningsskyldighet fanns inte tidigare i socialtjänstlagen. För att ytterligare säkra kvaliteten i omsorgen och vården av äldre infördes en ny bestämmelse i socialtjänstlagen fr.o.m. om skyldighet för personal och andra verksamma inom vård och omsorg om äldre att anmäla allvarliga missförhållanden, den s.k. I 14 kap. 2 § SoL (tidigare 71 a §) åläggs var och en som är verksam inom omsorger om äldre människor och människor med funktionshinder ett personligt ansvar att vaka över att enskilda får god omvårdnad och lever under trygga förhållanden. Om allvarliga brister eller missförhållanden uppmärksammas finns en skyldighet att skynd- samt anmäla detta till socialnämnden eller annan ansvarig. verksamhetsansvarige skall utan dröjsmål rätta till missförhållandet. detta inte sker har socialnämnden eller den ansvarige skyldighet att anmäla bristen till tillsynsmyndigheten. förenad med någon sanktion för den som inte fullgör anmälningsplikten. Syftet med bestämmelsen är i första hand att komma till rätta med missförhållanden och att anmälningsskyldigheten skall vara till stöd för personal och andra verksamma att göra anmälan utan rädsla för Till stöd för kommunerna har utarbetat föreskrifter och allmänna råd om tillämpningen av lagen (SOSFS 2000:5). och länsstyrelserna har på regeringens uppdrag följt upp hur den nya lagen, föreskrifter och allmänna råd tillämpats i kommu- nerna sedan lagen trädde i kraft. Myndigheterna har undersökt hur många anmälningar som gjorts, vad de gällt och vilka åtgärder som vidtagits. Vidare har granskats om skriftliga instruktioner finns samt om persona- len informerats om anmälningsplikten. Ett relativt litet antal anmälningar gjordes medan antalet anmälningar var betydligt fler . Förklaringen torde vara att i stort sett samtliga kommuner och enskilda verksamheter har utarbetat instruk- tioner och informerat personalen om hur lagen skall tillämpas. gjordes 893 varav 819 (92 pro- cent) från 138 kommuner och 74 () från 20 enskilda verksam- erinrar om att antalet anmälningar i enskild verk- samhet i förhållande till det totala antalet anmälningar i stort sett överensstämmer med dess andel på av den samlade äldreomsorgen i riket. Flertalet av anmälningarna () gäller personer som är 65 år och äldre varav gäller män och kvinnor. da missförhållandena gäller såväl övergrepp som brister i omsorgerna. Både för män och kvinnor var övergrepp vanligast. för fysiska övergrepp medan kvinnor utsätts för ekonomiska men även för fysiska övergrepp. Anmälda brister är av betydligt mindre omfattning Det handlar framförallt om bristande tillsyn både för män och kvinnor. Det kan finnas en viss risk för att anmälningar om missförhållanden inte görs p.g.a. rädsla och osäkerhet hos personalen då anmälan kan handla om en arbetsledare eller arbetskamrat. viktigt att klargöra att anmälningsplikten skall vara ett stöd för perso- nalen och andra verksamma och för att minska risken för repressalier bör riktlinjer och rutiner vara utformade så att anmälaren skyddas. Kommunernas åtgärder för att komma till rätta med missförhållandena är både långsiktiga och/eller akut riktade direkt till personalen. siktiga åtgärder är dubbelt så vanligt som akuta åtgärder och består i huvudsak av information/dialog, utbildning av personal och översyn av Den vanligaste akuta åtgärden var polisanmälan Nästan av samtliga anmälningar har åtgärdats av kommunerna och de Om åtgärder inte vidtagits inom skall underrättas om detta. 30 anmälningar () gjordes till länsstyrelserna varav 17 gällde övergrepp och 13 brister i omsor- slutsats är att lagen har ökat rättssäkerheten för den enskilde genom att den bidragit till en uppstramning av arbetsrutiner och ökad uppmärksamhet på missförhållanden och situationer som kan leda Personer som har insatser från äldreomsorgen har därmed fått en tryggare situation. Det går inte att utläsa av antalet anmälningar exakt hur många personer som utsatts för allvarliga miss- En anmälan kan gälla både en person och hela verksam- Det är inte heller självklart att varje anmälan verkligen avspeglar ett allvarligt missförhållande. Anmälningarna kan ibland peka ut mer allmänna brister i kommuner- nas vård och omsorg som exempelvis avsaknad av tydliga mål, bristfällig tillgång till arbetsledare, brist på kompetent personal samt brister i organisation och arbetsrutiner. återkommande dialog, tydliga arbetsrutiner och information samt en när- varande arbetsledning för en säker vård och omsorg. bedömer att de utfärdade föreskrifterna och allmänna råden har hjälpt kommunerna att tolka begrepp och skapa klarhet beträffande i vilka situationer den anställde är skyldig att göra en anmälan. avser att bygga upp ett system för årlig rapportering av Regeringen anser att det är oacceptabelt med missförhållanden inom äldreomsorgen och att åtgärder bör vidtas för att komma till rätta med Anmälningsskyldigheten är ett instrument för kvalitetssäkring och inte ett instrument för att ställa anställda till svars för tillkorta- Regeringens bedömning är att informationen till anställda om bestämmelsen om anmälningsskyldighet i socialtjänstlagen och syftet med bestämmelsen behöver öka. Regeringen avser att fortlöpande följa tillämpningen av lagen. Sammanfattning och bedömning: ersattes lagen (1992:563) om förtroendenämndsverksamhet inom hälso- och sjukvården m.m. av lagen (1998:1656) om patientnämndsverksamhet. derna är opartiska instanser som är obligatoriska i varje kommun och Uppgiften är att stödja och hjälpa enskilda patienter och bidra till kvalitetsutvecklingen inom hälso- och sjukvården. styrelsen kommer det relativt få ärenden till patientnämnderna som rör den kommunala vården. bedömning är att det troligen beror på att information om nämndernas verksamhet inte i tillräcklig grad nått ut till patienter, anhöriga och vårdpersonal. Patientnämnderna har en viktig funktion för att höja kvaliteten och öka rättssäkerheten inom äldreomsorgen. Regeringens bedömning är att det är viktigt att informationen till berörda målgrupper om patientnämnds- I regeringens proposition Stärkt patientinflytande (prop.1998/99:4) föreslogs åtgärder för att i olika avseenden stärka patientens ställning i hälso- och sjukvården. beslutade i enlighet med regeringens proposition. Beslutet innebar att en ny lag (1998:1656) om patient- nämndsverksamhet m.m. ersatte lagen (1992:563) om förtroendenämnds- verksamhet inom hälso- och sjukvården m.m. Nämndernas arbetsområde utvidgades till att omfatta all offentligt finansierad hälso- och sjukvård samt vissa socialtjänstfrågor inom äldreomsorgen. Utvidgningen utgick från de bestämmelser i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) som anger kommunernas hälso- och sjukvårdsansvar, och avser allmän omvårdnad som inte anses vara hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen. De nya bestämmelserna trädde i kraft . Bakgrunden till de nya bestämmelserna var den omstrukturering som pågick inom hälso- och sjukvården och som medförde att de ärenden som nådde de dåvarande förtroendenämnderna i ökad utsträckning rörde instanser som både landsting och kommuner svarade för. Regeringen bedömde att det fanns behov av förtroendenämnder som kunde arbeta med problem i vården oavsett huvudmannaskap. Patientnämnderna är obligatoriska i varje landsting och kommun. Dess uppgifter är att utifrån synpunkter och klagomål som kommer till nämn- dens kännedom stödja och hjälpa enskilda patienter och bidra till kvali- tetsutvecklingen inom hälso- och sjukvården. Detta skall ske genom att nämnderna: hjälper patienter att få den information de behöver för att kunna tillvarata sina intressen i hälso- och sjukvården, främjar kontakterna mellan patienter och vårdpersonal, hjälper patienter att vända sig till rätt myndighet, samt rapporterar iakttagelser och avvikelser av betydelse för patienterna till vårdgivare och vårdenheter. har haft regeringens uppdrag att utifrån patientnämndernas årliga verksamhetsredogörelse redovisa effekterna av förändringarna i patientnämndernas verksamhet för regeringen. Social- styrelsen rapporterar att de flesta av landets kommuner har överlåtit patientnämndverksamheten till sitt landsting och trenden har varit att allt fler kommuner valt den lösningen. Det finns även enstaka kommuner som har egna patientnämnder, men som överlåtit den operativa delen till patientnämnd. fanns 21 kom- muner som valt att inrätta egna patientnämnder. Bland dessa fanns både stora kommuner och små glesbygdskommuner. Det kommer få ärenden till patientnämnderna från den kommunala vården. Detta kan jämföras med ärendena som inkommer till Social- styrelsens regionala tillsynsenheter, av vilka förhållandevis fler är från den kommunala hälso- och sjukvården än från övrig hälso- och sjukvård. Detta bör, enligt , möjligen föranleda patientnämnderna att se över hur informationen om patientnämndsverksamheten når ut till patienter, anhöriga och vårdpersonal inom den kommunala vården. Det kan finnas en viss risk för att anmälningar inte görs till patientnämnderna p.g.a. rädsla för att personen som vårdas skall bemötas negativt. Patientnämnderna har en viktig funktion för att höja kvaliteten och öka rättssäkerheten inom äldreomsorgen. Regeringens bedömning är att det är viktigt att informationen till berörda målgrupper om patientnämnds- verksamheten utökas. Samverkan mellan kommuner och landsting Sammanfattning och bedömning: Brister i samverkan mellan kom- muner och landsting har funnits såväl före som efter Ädelreformens genomförande, vilket har lett till ojämn kvalitet, försämrad kontinuitet i samhällets insatser och därmed också otrygghet för berörda personer.