prop · GQ0330 · 2002-12-19 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2002/03:30 Uppföljning av den Nationella handlingsplanen för Regeringen överlämnar denna skrivelse till . antog regeringens förslag till Nationell handlings- plan för äldrepolitiken (prop. 1997/98:113) för åren 19992001. Syftet med handlingsplanen var att skapa en nationell samling och enighet kring åtgärder för att utveckla äldrepolitiken på lång sikt. I skrivelsen redogör regeringen för hur arbetet med att genomföra den nationella handlingsplanen för äldrepolitiken utvecklats. Regeringen redovisar vilka åtgärder som gjorts inom de bristområden som prioritera- des inom ramen för handlingsplanen, de särskilda satsningar som gjordes på nya initiativ och försöksverksamheter samt vad som i övrigt utveck- lats inom äldrepolitiken. Slutligen görs en sammanfattning av uppnådda resultat av genomförandet av handlingsplanen. Ärendet och dess beredning.............................................................. Nationell handlingsplan för äldrepolitiken ....................................... Utvecklingen inom vård och omsorg om äldre................................. Principer och mål ............................................................... Initiativ och åtgärder ........................................................ Utveckling av äldrepolitiken ...................... Personalförsörjning och utbildning .................................. Stimulansbidrag till fortbildning.................... Kvalitetssystem inom äldreomsorgen ............ Anmälan om missförhållanden ...................... Samverkan mellan kommuner och landsting . Stöd till anhöriga............................................ Folkhälsoarbete för äldre................................ Nya försök och initiativ.................................. Ekonomi och bostäder...................................................... Nya och ändrade bestämmelser om avgifter inom äldre- och handikappomsorgen............. Ny socialtjänstlag m.m................................... 5.7Rätten för äldre personer med omfattande vårdbehov att flytta till annan kommun .................................................. Domstolstrots och icke verkställda beslut........................ Övriga satsningar av betydelse för äldrepolitiken ......................... Hälso- och sjukvård.......................................................... Hälso- och sjukvårdslagen ............................. Vårdtider och vårdplatser i slutenvård ........... Vård i livets slutskede .................................... Den nationella handlingsplanen för utveckling av hälso- och sjukvården................................ Minoritetspolitiken och äldreomsorgen ........................... Färdtjänst och kommunikationer...................................... Äldreberedningen Senior 2005 .................................................... 10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning Syftet med skrivelsen är att ge en rapport om utvecklingen inom de bristområden som prioriterades inom ramen för den nationella handlingsplanen för äldrepolitiken samt hur övriga frågor som berör äldre har utvecklats. beslutade regeringen att ge i uppdrag att följa utvecklingen inom äldreområdet (S96/6117H), det s.k. Äldreuppdraget. Därefter har inom ramen för handlingsplanen haft i uppdrag att administrera, stödja och utvärdera ett flertal särskilda stimulansbidrag. Utvecklingen inom ramen för handlingsplanen har slutredovisats i rapporten handlings- plan för äldrepolitiken. De flesta av de särskilda projekt som funnits inom Socialdepartemen- tets äldreprojekt har slutrapporterats . har redovisat hur det tillfälliga stimulansbidraget till äldre- bostäder m.m. har använts. Resultaten från slutrapporter och redovisning ligger bl.a. till grund för denna skrivelse. Denna skrivelse har utarbetats i samarbete med och . 2 Nationell handlingsplan för äldrepolitiken Omsorgen om äldre är ett av de viktigaste välfärdspolitiska områdena. Under har kraven på äldreomsorgen ökat i och med att andelen äldre av befolkningen ökat och personalen har fått nya och allt mer kvalificerade arbetsuppgifter som resurserna relativt sett minskat. Mest ökar andelen personer . innebär att samhället gradvis måste anpassas till den nya befolknings- Ett nytt synsätt när det gäller åldrande och äldre människors roll i samhället måste utvecklas. Äldreomsorgen genomgick stora förändringar . reformen, som genomfördes , innebar en förskjutning av ansvar och arbetsuppgifter från landstingen till kommunerna. men också behovet av fortsatt och väl fungerande samverkan mellan huvudmännen gjordes tydligt genom reformen, bl.a. genom att sjuk- hemmen, som tidigare tillhört landstingen, överfördes till kommunerna. Inom sjukvården reducerades antalet vårdplatser, vårdtiderna kortades allt mer, genomströmningen av patienter och antalet vårdtillfällen ökade. Kommunerna fick därmed ansvar för personer med omfattande medicinska och omvårdnadskrävande behov, både i ordinärt och i särskilt har allt sedan Ädelreformen haft regeringens uppdrag att följa utvecklingen av vården och omsorgen för äldre. har visat att en positiv utveckling skett. Många insatser har gjorts som syftat till att allmänt förbättra situationen för de äldre. brister har också konstaterats bl.a. vad gäller kvaliteten i medicinska insatser samt omvårdnad. Stora brister har rapporterats vad gäller läkar- försörjningen vid särskilt boende, vården vid livets slut samt personalens Skr. 2002/03:30 kompetens och dimensionering vid sjukhem. eftersatt, avgifterna för äldreomsorg har också utgjort ett problem för många. Exempel på vård- och omsorgsbehov som inte i tillräcklig grad har uppmärksammats är psykiska besvär, reumatiska sjukdomar och tandhälsa. Samverkan mellan sjukhus, primärvård och äldreomsorg har inte fungerat tillfredställande. Äldreomsorgens kompetensbehov och arbetskraftsbehov bedömdes som omfattande och i behov av stora omprövningar. Ombyggnaden av de gamla sjukhemmen från flerbäddsrum till enbäddsrum hade för regeringens proposition inte genomförts i önskvärd utsträckning. Regeringen tillkallade en särskild utredare med uppgift att kartlägga och analysera frågan om bemötande av äldre (dir. 1995:159). I slutbetänkandet som redovisades finns många goda exempel på målmedvetet arbete med kvalitetsutveckling (Bemötandet av äldre. Trygghet, självbestämmande, värdighet. SOU 1997:170). Områden angavs dock där det krävdes förbättringar för att åtgärda brister i kvalitet och bemötande. Utredningen konstaterade bl.a. att det var svårt för äldre med omfattande vård- och omsorgsbehov att få flytta till en annan kommun och att det fanns brister i det personliga bemötandet. Personalförsörjningen inom äldreomsorgen försvårades och man såg att det kunde bli ett allvarligt problem. Många anställda inom äld- reomsorgen arbetade deltid, många saknade vårdutbildning. Pensionsav- gångarna var stora som den arbetsföra befolkningen minskade. Få ungdomar var lockade att arbeta inom äldreområdet och vårdutbild- ningarna hade svårt att få elever. För att möta de nya och växande behoven av vård och omsorg som den åldrande befolkningen för med sig och för att åtgärda de brister som identifierats, överlämnade regeringen förslag till gemensamma nationella mål och en gemensam nationell handlingsplan för äldrepolitiken till . Handlingsplanen fokuserade på ett antal bristområden inom vilka kommuner och landsting förväntades förstärka sina insatser och åstadkomma kvalitetshöjningar. beslutade att anta regeringens proposition Nationell handlingsplan för äldrepolitiken (prop.1997/98:113). 3Utvecklingen inom vård och omsorg om äldre Antalet personer som har hjälp av äldreomsorgen har varit relativt oförändrat under de år som handlingsplanen verkat. Av den totala befolk- ningen var andelen . Andelen personer som har behov av äldreomsorg ökar med stigande ålder och är högre bland kvinnor än bland män, dvs., bland kvinnor och bland män. Diagram 1 Personer med hjälp med hemtjänst i ordinärt boende 2001, Anledningen till att så många fler kvinnor än män erhåller äldreomsorg är att det finns fler gifta män än kvinnor i åldersgruppen . Gifta män erhåller i stor utsträckning frivillig vård av anhörig, medan gifta kvinnor tycks erhålla vård av anhörig i något lägre utsträckning. Där är i stället kommunens insatser betydligt högre. Antalet ensamstående kvinnor är mycket fler än antalet ensamstående män men männen erhåller fler insatstimmar än kvinnor med samma ohälsa. hade drygt 240 000 personer, hjälp av äldre- omsorgen. Hälften av dem som hade hjälp från äldreomsorgen bodde i ordinärt boende och hälften i särskilt boende. av dem som bodde i ordinärt boende och av dem som bodde i särskilt boende var . I ovanstående antal ingår inte äldre med enbart hemsjukvård eller behovsprövad korttidsvård. Dessa uppgår till ytterligare 26 000 personer. skedde en viss omstrukturering av Andelen personer med få hjälptimmar sjönk, medan andelen med omfattande insatser steg. omtalas ofta i termer om att omsorg och personlig omvårdnad prioriteras framför tidiga och mer allmänna serviceinsatser såsom hjälp med städning, matlagning, inköp och tvätt. förefaller dock denna omfördelning ha En viss betydelse kan ha haft att de uppmätta hemtjänst- timmarna inkluderar även boende i service- hus och servicelägenheter med individuella hemtjänstbeslut. fick fyra av tio bland personer som har hjälp med hemtjänst i ordinärt boende hjälp med mellan 1 och . En lika stor andel får hjälp med mellan 10 och . Av resterande får majoriteten hjälp med mellan 50 och Skr. 2002/03:30 119 timmar . Diagram 2 Fördelning av antalet personer i ordinärt boende efter antalet hjälptimmar, 2001 Kommunernas kostnader för äldreomsorgen beräknas till (). Det är en ökning jämfört med (fasta priser). Det är osäkert vilka orsakerna bakom ökningen är, men den kan sammanhänga med ökningen av antalet anställda inom sektorn. Äld- reomsorgstagarnas sammanlagda avgifter uppgick till av de totala kostnaderna . Tabell 1 Kostnader för äldreomsorgen, miljarder kronor priser enligt KPI Vård och omsorg enligt Socialtjänst- lagen och Hälso- och sjukvårdslagen Därav i ordinärt boende Källa: SCB och Personalutvecklingen för hela ansvarsområdet äldre- och handikappomsorg kan inte följas upp med årlig statistik, eftersom gränsdragningen av verksamhetsområdet för den kommunalt produce- rade äldreomsorgen inte överensstämmer med redovisningen av privata vård- och omsorgsföretag. Genom en ej publicerad specialbearbetning av SCB:s företagsregister, Skr. 2002/03:30 maj 2002, har dock antalet anställda i landet som arbetar med hälso- och sjukvård och socialtjänst till äldre () skattats. Antalet anställda inom vård och omsorg om äldre ökade med 15 pro- cent . Ökningen har varit störst bland privata utförare . Antalet månadsanställda inom kommunernas vård och omsorg till äldre och funktionshindrade uppgick till 279 2001, vilket motsvarar cirka 217 000 årsarbetare (den kommunala statistiken skiljer inte mellan personal som arbetar med äldre respektive funk- tionshindrade). Av de månadsanställda skattas cirka 30 000 arbeta i privata vård- och omsorgsföretag. Sjukfrånvaron har ökat kraftigt i den kommunala vården och omsorgen . Det har medfört att en allt större del av den utförda årsarbetstiden utförs av timvikarier och visstidsanställd personal. Enligt SCB:s prognoser kommer behovet av personal inom vård och omsorg att öka kraftigt fram . Personaltillgången väntas minska bl.a. beroende på stora pensionsavgångar bland personalen samt på ett minskat intresse för att utbilda sig inom vårdyrket. Entreprenader och köp av platser i enskild regi inom äldreomsorgen har expanderat kraftigt . Utvecklingen som alltjämt fortgår, har ägt rum såväl inom ordinärt som särskilt boende. Det är framför allt de privata bolagen som ökat sin andel inom äldreomsorgen. Försök med s.k. äldrepeng har införts i några kommuner vilket innebär att den äldre efter biståndsbeslut har möjlighet att själv välja vårdgivare. fick av äldreomsorgstagarna hjälp från privata vårdgivare. (Med enskild regi avses här hemtjänst som kommunen har yttersta ansvar för men som drivs av annan, t.ex. bolag, stiftelse eller kooperativ, på uppdrag och mot ersättning av kommunen.) Äldreomsorg i enskild regi är vanligast i storstäder och förorter. Köp av platser i särskilt boende är emellertid relativt vanligt i landsbygds- kommuner. Diagram 3 Andel personer med äldreomsorg i enskild regi av samtliga Syftet med en Nationella handlingsplan för äldrepolitiken (prop. 1997/98:113) var att fastställa mål för äldrepolitiken och att ge förslag till åtgärder på såväl kort som lång sikt. Handlingsplanen innefattar tre huvudsakliga delar. En är att successivt öka statsbidraget till kommuner och landsting för att skapa möjligheter för huvudmännen att väsentligt utveckla äldrepolitiken. En annan är att lägga fast nya målformuleringar för den framtida äldrepolitiken. En tredje innefattar initiativ och åtgärder för att utveckla olika aspekter av vården och omsorgen om äldre i . Det generella statsbidraget till kommuner och landsting höjdes med med hänvisning till kommu- nernas ökade resursbehov för vård och omsorg. beslutade även att förstärka äldreområdet med för att stödja och påskynda utvecklingen inom några prioriterade områden. Dessutom anslogs för att stimulera uppbyggnad och anpassning av bostäder och andra lokaler avsedda för äldre. fastställde (1997/98:SoU24) tre huvudprinciper för äldre- politiken. demokratiskt styrd genom folkvalda församlingar, solidariskt finansierad genom skattemedel, samt tillgänglig efter behov, inte efter köpkraft. De nationella målen skall ge en inriktning för den framtida äldrepoliti- Avsikten är att kommunerna skall utarbeta lokala äldrepolitiska handlingsprogram med utgångspunkt från dessa mål. ställde fyra nationella mål för äldrepolitiken. kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin kunna åldras i trygghet och med bibehållet oberoende, bemötas med respekt, samt ha tillgång till god vård och omsorg. 4.3 Initiativ och åtgärder I handlingsplanen förutsattes att åtgärderna skulle resultera i följande för- bättringar i kommuner och landsting: fler anställda i äldreomsorgen, förbättrad samverkan mellan huvudmännen i syfte att åstadkomma en högre kvalitet och ökad kontinuitet av samhällets insatser, bättre tillgång till medicinsk kompetens i hemsjukvården och i de särskilda boendeformerna inom den kommunala äldreomsorgen. En ökad läkarmedverkan i äldreomsorgen och i äldrevården är av central betydelse, patientens ställning stärks och tillgängligheten inom hälso- och sjukvården förbättras, ökad kompetens hos personalen för att möta nya och förändrade arbetsuppgifter samt en utvecklad arbetsorganisation och ett tydligare ledarskap. Det gäller såväl generell vård- och omsorgskompetens som attityder och förhållningssätt, uppsökande verksamhet inom för att erbjuda tidiga insat- ser och därmed förebygga behov av mer omfattande natur och dyra åtgärder. I det uppsökande arbetet skall särskilda behov som gäller kosthållning och medicinering uppmärksammas, en bättre information till vårdtagare och anhöriga samt möjlighet till delaktighet i planering av olika vårdinsatser, utvecklade och fördjupade former för stöd till anhöriga, ett kontinuerligt kvalitetsarbete genom att bygga upp och utveckla olika kvalitetssystem, information och samarbete mellan vårdgivarna för att förhindra att vårdtagarna forslas runt i systemet, bättre tillgång till rehabiliteringsinsatser och hjälpmedel inom den kommunala äldreomsorgen, samt bättre vård i livets slutskede. har haft regeringens uppdrag att följa resultatet av handlingsplanens insatser inom kommunernas och lands- tingens vård och omsorg. I skrivelsen redovisas utvecklingen inom de områden som handlings- planen har inriktats mot, vilka nya initiativ och försöksverksamheter som planen har gett upphov till samt andra åtgärder som vidtagits inom äldre- politiken utöver handlingsplanen. En av förutsättningarna för att uppnå god kvalitet inom äldrevården är att det finns tillräckligt med personal och personal med rätt kompetens. har kommunerna övertagit ansvaret från landstingen för hälso- och sjukvården i särskilda boendeformer för äldre. Äldre som tidi- gare vistades inom akutsjukvård och somatisk långtidssjukvård ges service och vård både inom de särskilda boendeformerna och inom det ordinära boendet. Huvuddelen av insatserna består av personlig omvård- nad, tillsyn och sjukvård. Detta ställer stora krav på kunskap och kompetens för att en god vård skall kunna upprätthållas. Det gäller såväl arbetsledande personal, biståndsbedömare som vårdpersonal. De för- troendevalda behöver aktuella kunskaper inom äldreområdet för att kunna styra insatser mot rätt områden och för att kunna ta initiativ till utvecklingsinsatser. Regeringen vidtog flera åtgärder för att komma till rätta med det fram- tida behovet av personal samt för att höja personalens kompetens. Sammanfattning och bedömning: ökade antalet anställda inom den kommunala äldreomsorgen med 29 500 personer. Rekryteringsbehovet är dock alltjämt stort och beräknas växa framför allt när det gäller sjuksköterskor och rehabiliteringspersonal, men även när det gäller vårdbiträden och Det samlade rekryteringsbehovet beräknas till närmare 220 000 personer . Trots de insatser som genomförs för att öka rekryteringen av personal till vård och omsorg kvarstår svårigheterna bl.a. på grund av att antalet sjukskrivningar inom vård och omsorg ökar. Målet att minska deltidsarbetslösheten inom vård och omsorg med november 1999november 2000 lyckades inte fullt ut men kommer enligt () prognoser att uppnås vid utgången av . För att påverka omständigheter som hindrar de som arbetar deltid att få utökad arbetstid har regeringen gett ett antal berörda myndigheter i uppdrag att ta fram förslag för att minska AMS har bedrivit kompletteringsutbildning för personer med utländsk bakgrund för att fler skall kunna arbeta inom En försöksverksamhet pågår där arbetslösa erbjuds arbete på halvtid och studier på halvtid för att därefter erbjudas fast heltidstjänst inom vård och omsorg. Antalet platser på sjuksköterskeutbildningen har utökats och en specialistutbildning med inriktning på vården av äldre har Skr. 2002/03:30 införts. Regeringen beslutade hösten om ett 11-punktsprogram (bud- getpropositionen för ) för ökad hälsa i arbetslivet med insatser som syftar till att minska sjukskrivningarna, förbättra arbetsvillkoren samt sörja för personalens kompetensutveckling. Sammanlagt satsas på olika åtgärder för att öka hälsan i arbetslivet . Regeringens uppfattning är att kommunerna behöver vidareutveckla strategier för vilka åtgärder som kan vidtas för att förbättra personalens kompetens. Regeringen bedömer att det finns möjligheter att ytterligare stödja offentliga arbetsgivare. Regeringen har beslutat att en gemensam plan med förslag på åtgärder för kompetensförsörjning av personal inom kommunernas vård och omsorg om äldre och personer med funktionshinder skall utarbetas av tio myndigheter. Planen skall redovisas . Behov av personal och utbildning har kartlagts Inom ramen för äldreprojektet tillsatte regeringen en arbetsgrupp som fick i uppdrag att kartlägga personalförsörjning och utbildningsbe- hov inom äldreomsorgen. Arbetsgruppen bestod av företrädare från berörda departement, , samt arbetsmarknadens parter. slutredovisades uppdra- get i rapporten och kompetensfrågor inom äldre- omsorg och äldrevård (S 1998:D). I rapporten lämnades flera förslag på åtgärder för att kunna nyrekrytera och behålla personal. Förslagen omfattade bl.a. insatser vad gäller fort- bildning och kompetensutveckling, att öka antalet platser på omvård- nadsprogrammet och läkar- och sjuksköterskeutbildningarna. I rapporten framhölls också det angelägna i att personalen kan erbjudas heltids- tjänster, att personal kan rekryteras både bland ungdomar och bland andra åldersgrupper samt att möjligheter erbjuds anställd personal att erhålla grundutbildning. Regeringen beslutade att överlämna rapporten till den av regeringen tillsatta parlamentariska äldreberedningen Senior 2005 för vidare utred- ning. Mot bakgrund av behoven och svårigheterna att rekrytera personal till vård- och omsorgssektorn tillsatte regeringen en kommission med uppgift att kartlägga rekryteringsbehoven samt föreslå åtgärder för att underlätta rekryteringen av personal till vård- och omsorgssektorn. Kommissionen antog namnet . I kommissionen fanns företrädare från regeringen, och de fackliga organisationerna. I Vårdkommissio- nens slutrapport, Den ljusnande framtid är vård (Ds 1999:44), redo- visades ett antal konkreta förslag för att komma till rätta med problemen inom vård- och omsorgssektorn. Förslagen rörde såväl utbildning, arbetsmarknad som sjukvård och Skr. 2002/03:30 social omsorg. Ansvaret för genomförandet av förslagen lades på såväl stat, kommun och landsting. Inom arbetsmarknadspolitikens område återfanns följande förslag: öka antalet invandrare som är anställda inom vården genom särskilda insatser, samt utbilda personal från sektorer där övertalighet råder till arbeten inom vård- och omsorgssektorn. I vårdkommissionens rapport konstaterades att trots stora rekryterings- svårigheter inom vård och omsorg hade vården jämfört med andra sektorer den högsta andelen deltidsarbetslösa. Av de totalt 121 000 per- soner som var registrerade som deltidsarbetslösa på arbetsförmedlingen uppgick antalet sjuksköterskor, undersköterskor, vårdbiträden och vårdare/skötare till totalt 32 000. Därtill fanns cirka 14 000 timanställda inom denna sektor registrerade på arbetsförmed- lingen. Insikten om detta utmynnade i ett åtagande från Svenska Kommunför- bundet, och staten att tillsammans verka för att kommuner och landsting skulle erbjuda önskad arbetstid till dem som var deltidsarbetslösa. Målet var att minska deltidsarbetslösheten med 50 pro- cent från 30 000 personer till 15 000 personer . () fick också i uppdrag av regeringen att medverka i arbetet genom att ta fram statistik och framförallt genom att utveckla metoder att matcha lediga platser och deltidsarbetslösas behov av heltidsarbete. Deltidsarbetslösheten föll under det år mätningen avsåg med samman- lagt . Mest föll deltidsarbetslösheten bland sjukskötersor (). AMS skrev i sin slutrapport att även om minskningen generellt sett var begränsad fanns ändå ett engagemang hos parterna och ett intresse på arbetsförmedlingarna att fortsätta arbeta med frågan. När berörda parter inom vård- och omsorgsområdet gjorde en avstäm- ning av halveringsmålet beslutade regeringen att insatserna måste inten- sifieras för att påskynda minskningen av deltidsarbetslösheten. AMS fick ett uppdrag att verka för att arbetsgivare som hade en hög andel arbets- tagare som är deltidsarbetslösa, skulle anpassa sin organisation så att deltidsanställda kunde erbjudas den arbetstid som de efterfrågade. Regeringen kan konstatera att målet nu är på väg att uppfyllas. har deltidsarbetslösheten minskat och vid utgången av beräknar AMS att målet är uppfyllt. Regeringen följer kontinuerligt utvecklingen inom området. Diagram 4 Deltidsarbetslösa och timanställda inom vård och omsorg Deltidsarbetslösa 9911 - 0210 Deltidsarbetslöshet är ett komplext problem som behöver angripas från olika utgångspunkter. De erfarenheter man tidigare fått visar att deltids- arbetslösheten inte enbart kan ses som en isolerad fråga för arbetsmark- nadspolitiken. AMS arbete i samverkan med parterna har resulterat i en kraftig minskning av deltidsarbetslösheten, men aktiva förmedlingsinsat- ser kan i sig inte bidra till bestående förändringar. En oförändrad rekryte- ringspolicy och arbetsorganisation innebär att det ständigt kommer in fler deltidsarbetslösa. För att åstadkomma bestående resultat krävs bättre per- sonalplanering, ändrade arbetsmetoder, flexiblare arbetstidsmodeller och en ökad samverkan mellan arbetsförmedling, fackliga organisationer och arbetsgivare.