prop · GP03143 · 2002-03-21 00:00:00 — Nationella åtgärder mot klimatpåverkan och åtaganden att begränsa ut- släpp är nödvändiga bidrag till internationella gemensamma ansträng- ningar att motverka klimatförändringar och framstår i det nationella per- spektivet som viktiga betingelser för energipolitiken och omställningen av energisystemet i riktning mot ett hållbart energisystem. om klimatförändringar och Kyotoprotokollet om klimatförändringar (klimatkonventionen) har ratificerats av 186 länder. Konventionen trädde i kraft . En princip i konventionen är att de parter som är industri- länder skall vara föregångare i kampen mot klimatförändringar. Konven- tionen innebär dock inte några kvantitativa eller tidsbestämda åtaganden för enskilda länder. Industriländerna har däremot åtagit sig att anta natio- nella strategier och vidta åtgärder för att begränsa utsläppen. Bland prin- ciperna i konventionen nämns också att parterna bör vidta förebyggande åtgärder i enlighet med försiktighetsprincipen med beaktande av att åt- gärderna bör vara kostnadseffektiva så att de säkerställer att den globala nyttan uppnås till lägsta möjliga kostnad. Åtgärderna kan även genom- föras gemensamt mellan flera parter som då kan bistå varandra med uppfyllandet av konventionens mål. Klimatkonventionens tredje partsmöte hölls i Kyoto i . Mötet resulterade i det s.k. Kyotoprotokollet som av 84 länder, däribland . industriländerna att minska sina utsläpp av de växthusgaser som ingår i protokollet med som ett genomsnitt --2012, jämfört med nivå. EU:s medlemsstater har åtagit sig att minska utsläppen , och . har dock förklarat att man inte kommer att ratificera protokollet. Många frågor återstod att lösa efter konferensen i Kyoto. Förhand- lingarna kunde slutföras vid det sjunde partsmötet i och ratifi- kationsprocessen har inletts i en rad länder. Det är utöver att Kyotoprotokollet träder i kraft och att åtgärder genomförs även angeläget att förhandlingsarbetet inom ramen för klimatkonventionen fortsätter i syfte att nå klimatkonventionens långsiktiga mål att stabilisera koncen- trationen av växthusgaser i atmosfären på en nivå som förhindrar farlig antropogen störning i klimatsystemet. I klimatkonventionen och dess Kyotoprotokoll tydliggörs kopplingen mellan klimatpåverkan och energipolitiken. I artikel 2 i Kyotoprotokollet ges exempel på åtgärder som kan användas för att minska klimatpå- verkan, såsom förbättring av energieffektiviteten i relevanta sektorer, forskning om samt främjande, utveckling och ökad användning av nya och förnybara energiformer och gradvis minskning eller successivt av- lägsnande av brister i marknadens funktion. I propositionen klimatstrategi (prop. 2001/02:55) som rege- ringen lämnade till föreslås att godkänner att tillsammans med övriga länder ratificerar Kyoto- protokollet. För att ratifikationen skall genomföras krävs att villkoren enligt artikel 4 i protokollet uppfylls, dels genom att beslut fattas om en legalt bindande inbördes fördelning av utsläppen av växthusgaser inom EG (för av nivå), dels genom att ratifika- tionen sker tillsammans och med EG och de övriga med- lemsstaterna. beslutade i enlighet med regeringens förslag (rskr. 2001/02:163, bet. 2001/02:MJU10). be- slutade rådet (miljö) om att godkänna Kyotoprotokollet på EG:s vägnar. Enligt beslutet skall nu EG ratificera protokollet. Dessutom fastställs bördefördelningen av EU:s gemensamma åtagande. EG:s medlemsstater uppmanas att slutföra sina respektive ratifikationsprocedurer i syfte att gemensamt lämna sina ratifikationsinstrument om möjligt . Vid klimatkonventionens tredje partsmöte i eta- blerades de tre flexibla mekanismerna: gemensamt genomförande, meka- nismen för ren utveckling och handel med utsläppsrätter för att underlätta för länderna med åtaganden att genom internationellt samarbete nå sina Mekanismen för ren utveckling skall dessutom bidra till en hållbar utveckling i utvecklingsländerna. samt genomförande och handel med utsläppsrätter omfattar endast länder med åtaganden och de innebär en omfördelning av utsläpp och utsläpps- minskande åtgärder mellan parter under ett gemensamt definierat ut- Mekanismen för ren utveckling innebär att utsläppsminsk- ningarna eller begränsningarna sker i utvecklingsländer utan kvantitativa Parterna till klimatkonventionen har senare enats om att investeringar i kärnkraft inte får tillgodoräknas som aktiviteter inom ramen för de två projektbaserade mekanismerna gemensamt genomföran- de och mekanismen för ren utveckling. Gemensamt för mekanismerna är att de möjliggör att kostnaderna för att uppfylla åtagandena kan hållas Detta sker genom att åtgärder till låga kostnader i ett land genom- förs i stället för åtgärder till höga kostnader i ett annat land. manlagda minskningen kan således fördelas geografisk på ett sätt som minskar de totala kostnaderna och möjliggör ett effektivare utnyttjande av resurserna och mer långtgående åtaganden på . Vid konventionens sjunde partsmöte i fattades beslut om principer, regler och riktlinjer för tillämpning av de flexibla meka- Begränsning av utsläpp genom de flexibla mekanismerna skall för varje part utgöra ett komplement till nationella åtgärder. der skall utgöra en betydande andel av varje parts ansträngning för att uppfylla sitt åtagande. Regeringen anser att det är av stor vikt att alla industriländer vidtar åtgärder i sina egna länder, både för att påskynda nödvändig omställning till hållbar utveckling och för att visa att industri- länderna går i täten i kampen mot klimatförändringarna. en förutsättning för att utvecklingsländerna skall acceptera kvanti- tativa åtaganden under kommande åtagandeperioder under klimatkon- Kyotoprotokollet innefattar regler för kolsänkor, dvs. oxid i skog och mark. Varje part skall räkna med de utsläpp respektive upptag av växthusgaser som sker till följd av beskogning, återbeskogning Enligt protokollet skall parterna vid sitt första partsmöte fatta beslut om på vilket sätt övriga mänskligt initierade aktiviteter påverkar flöden av koldioxid och andra växthusgaser samt vilka aktivi- teter som skall räknas med. EU och har i de internationella för- handlingarna drivit en restriktiv linje vad gäller tillgodoräknandet av reduktioner av växthusgaser genom upptag i s.k. sänkor. som fattades vid klimatkonventionens sjätte och sjunde partsmöte får varje land maximalt tillgodoräkna sig ett i en tabell fastställt värde för upptag av växthusgaser. Vid framräknande av detta värde togs hänsyn till de upptag av koldioxid som kan förklaras med indirekta effekter från Prop. 2001/02:143 mänsklig påverkan, som gödslingseffekter av kvävenedfall och ökad kol- dioxidhalt i atmosfären, liksom till åtgärder som vidtagits . kan därmed maximalt tillgodoräkna sig kol- dioxidekvivalenter under den första åtagandeperioden. Detta utgör av det beräknade totala upptaget av koldioxid i skog. För den första åtagandeperioden kommer således pragmatiska regler att tillämpas, medan ett system som bygger på ett vetenskapligt tillväga- gångssätt skall utvecklas för den andra åtagandeperioden. Eftersom den andel av det totala svenska upptaget av koldioxid i skog som får tillgodoräkna sig i Kyotoprotokollets första åtagande- period är relativt sett liten torde inte detta utgöra någon begränsning för uttaget och användningen av biobränsle på kort sikt. På skulle dock möjligheterna att tillgodoräkna sig upptag av växthusgaser kunna utgöra en begränsning för biobränsleanvändningen, beroende på vilken utformning kommande regler för kolsänkor får. EU har länge varit en pådrivande part i de internationella klimatför- handlingarna. I syfte att konkretisera och fokusera EU:s interna klimat- arbete startade arbetet med det europe- iska programmet mot klimatförändringar. lade fram ett meddelande om första fasen i programmet (KOM(2001) 580). I meddelandet presenteras ett antal åtgärder på gemenskapsnivå som kommissionen avser att arbeta med inom de när- maste 24 månaderna. Åtgärderna är indelade i fyra områden; övergri- pande åtgärder, energi, transport och industri. Rådet (miljö) antog slutsatser om ovanstående meddelande. lade fram ett förslag till direktiv om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom EU (KOM(2001) 581). Syftet med direktivet är att de totala utsläppen av växthusgaser skall begränsas på ett kostnadseffektivt sätt. Inom Kyoto- protokollet tillåts handel med utsläppsrätter mellan protokollets parter. Parten kan sedan på sitt eget ansvar tillåta juridiska personer att deltaga i handeln. syfte är att reglera detta förhållande. För- slaget ställer krav på att energiintensiv industri och kraft- och värmepro- ducenter fr.o.m. innehar tillstånd för att få släppa ut växthusgaser. Enligt förslaget skall det i tillståndet ställas krav på rap- portering, övervakning och verifiering av utsläppen. Vidare föreslås krav på att anläggningarna skall kunna uppvisa innehav av utsläpps- rätter i samma omfattning som deras utsläpp uppgår till. Rätterna skall enligt förslaget vara överlåtbara, dvs. kunna köpas och säljas av före- tagen. Enligt förslaget innefattas i en första fas, 20052007, endast ut- släpp av koldioxid. förslag är obligatoriskt. Med- lemsstaterna föreslås för perioden 20052007 dela ut utsläppsrätterna gratis till de deltagande anläggningarna. Medlemsstaterna får enligt för- slaget bestämma själva hur många utsläppsrätter de vill fördela till an- läggningarna. Fördelningen av utsläppsrätterna skall godkännas av . 11.2Utgångspunkter för minskad klimatpåverkan från energisektorn Regeringens bedömning: Riktlinjerna för klimatpolitiken inom energiområdet års energipolitiska proposition (prop. 1996/1997:84) ligger fast. Energipolitiken bör även bidra till att det klimatpolitiska delmålet för perioden 20082012 uppnås och att en god grund läggs för att det långsiktiga klimatmålet kan uppnås samt möjliggöra att detta kan ske parallellt med den fortsatta omställningen av energisystemet (prop. 2001/02:55). Det innebär bl.a. att en begränsning av utsläppen av växthusgaser för energiområdet bör karaktäriseras av kostnadseffektiva insatser såväl nationellt som internationellt. De svenska insatserna måste utformas så att utsläppen begränsas så långt det är möjligt med hänsyn till konkurrenskraft, sysselsättning och välfärd. Hänsyn bör även tas till energiförsörj- ningen vid utformningen av de svenska insatserna. Klimatfrågan är global och måste lösas i internationellt samarbete. En princip i klimat- konventionen är att parterna bör vidta förebyggande åtgärder i enlig- het med försiktighetsprincipen med beaktande av att åtgärderna bör vara kostnadseffektiva så att de säkerställer att den globala nyttan upp- nås till lägsta möjliga kostnad. Regeringens förslag till långsiktigt klimatmål är till avgörande del beroende av internationellt samarbete och insatser i alla länder. Skälen för regeringens bedömning: energipolitiska propo- sition (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97: NU12, rskr. 1996/97:272) utveck- las strategin för klimatpolitiken inom energiområdet. hade 1993 beslutat om riktlinjer för den svenska klimatpolitiken. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361). En nationell strategi om att koldioxidutsläppen från fossila källor stabiliseras nivå för att därefter minska slogs fast, samt att klimat- politiken måste utformas i ett internationellt perspektiv och i internatio- nellt samarbete. presenterade regeringen sin proposition om klimat- politiken, klimatstrategi, (prop. 2001/02:55). Regeringen före- slår att de svenska utsläppen av växthusgaser räknat som ett medelvärde för perioden 20082012 skall vara lägre än utsläppen . Det svenska klimatarbetet och det nationella målet skall följas upp fortlöpande och regeringen kan vid behov föreslå ytterligare åtgärder eller föreslå en omprövning av målet. Målet skall uppnås utan kom- pensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer. Vid kontrollstationen avser regeringen att som komplement överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna. Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan innebär att halten, räknat som koldioxidekvi- valenter, av de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollet och IPCC:s definitioner tillsammans skall stabiliseras på en halt lägre än 550 ppm i atmosfären. skall internationellt verka för att det globala arbetet inriktas mot detta mål. bör utsläppen för sammantaget vara lägre än koldioxidekvivalenter och invånare, för att därefter minska ytterligare. Målets uppfyllande är till avgörande del beroende av internationellt samarbete och insatser i alla länder. beslutade i enlighet med regeringens förslag Prop. 2001/02:143 (rskr. 2001/02:163, bet. 2001/02:MJU 10) Kostnaderna för att vidta åtgärder varierar avsevärt mellan länder bero- ende på nationella förutsättningar och redan vidtagna åtgärder. Den svenska energipolitiken har bidragit till att kraftigt minska utsläppen av växthusgaser i genom politiken som syftade till att minska oljeberoende. Den, jämfört med många andra industriländer, långtgående minskning av utsläppen av koldioxid som åstadkommit under innebär att marginal- kostnaden för begränsning av koldioxidutsläpp är högre än för många andra industriländer. Detta understryker vikten av kostnadseffektiva insatser. Denna princip underströks energipolitiska proposition och återkommer även klimatpolitiska proposition. Enligt (SOU 2000:23) och långtidsutredningen (SOU 2000:7) kan klimatrestriktioner komma att påverka industrins internationella kon- kurrenskraft och sysselsättningen negativt, framför allt för svensk bas- industri. Detta måste beaktas vid utformning av åtgärder för att begränsa utsläppen från energisektorn. Flexibla mekanismer och andra instrument, såsom miniminivåer för energiskatter inom EU, möjliggör ett interna- tionellt samarbete kring åtgärder för att lösa ett globalt problem och där- med begränsas effekten på konkurrenskraft, välfärd, sysselsättning och energiförsörjning. Framtida globala klimatförändringar till följd av påverkan från mänsk- liga aktiviteter genom utsläpp av s.k. växthusgaser är oberoende av var på jorden dessa utsläpp har skett. Det har alltså inte någon betydelse för klimatförändringarna var åtgärder mot förändringarna genom begräns- ning och minskning av utsläppen vidtas. Ett internationellt samarbete kring klimatfrågan är en förutsättning för att kostnadseffektiva lösningar skall kunna komma till stånd. Möjligheten att utifrån en rättvis ansvars- fördelning mellan protokollets parter fördela insatserna mot klimatför- ändringar sinsemellan på grundval av kostnaderna att vidta åtgärder är av stor vikt för en uthållig global klimatstrategi. I-länderna har dock ett sär- skilt ansvar i enlighet med Klimatkonventionens princip om att industri- länderna skall ta ledningen beträffande åtaganden. Bakom denna ut- gångspunkt ligger resonemang om rättvisa. Industriländerna har svarat för huvuddelen av den ackumulerade fossilbränsleanvändningen och har större ekonomiska resurser att genomföra klimatåtgärder. Industriländer- nas genomsnittliga utsläpp av koldioxid per person uppgår till , medan utvecklingsländernas koldioxidutsläpp i genomsnitt upp- går till ca per person. Spridningen inom respektive grupp är stor. utsläpp per person uppgår t.ex. till per person. 11.3Energipolitiska insatser på klimatområdet Energipolitiken syftade bl.a. till att minska oljeberoendet vilket bidrog till att utsläppen av koldioxid från energi- sektorn har minskat . Till stor del kan detta tillskrivas en övergång från olja till el, framför allt i samband med utbyggnaden av vattenkraften och kärnkraften samt en ökad använd- ning av biobränsle i kraft- och värmeproduktion. Detta påverkar i hög grad vilka åtgärder som är möjliga att vidta för att ytterligare minska utsläppen. Möjligheterna att reducera utsläppen begränsas även av strukturen på dagens energisystem. Tillförseln av el är till större delen baserad på icke-fossila bränslen och den kvarvarande fossilbaserade till- förseln är i stor utsträckning av s.k. spetslastkaraktär. De svenska utsläp- pen kommer huvudsakligen från förbränning av fossila bränslen vid transporter och för uppvärmning. De insatser som redan genomförts i har resulterat i att koldioxidutsläppen, räknat såväl som utsläpp per invånare som i förhållande till BNP, är förhållandevis låga i jämfört med andra industrialiserade länder. Inom energiområdet har skat- ter och bidrag varit viktiga styrmedel. Sedan oljekriserna har energibeskattningen använts för att minska fossilbränsleanvänd- ningen och utsläppen därifrån. infördes koldioxidskatten, vilken har haft stor betydelse för att dämpa ökningen av koldioxidutsläppen. Sve- rige strävar nu efter en överenskommelse inom EU om energiskatten samt att subventioner till fossila bränslen inom EU skall fasas ut. I den klimatpolitiska propositionen (prop. 2001/02:55) föreslår rege- ringen ett antal ytterligare åtgärder som bör påbörjas för att nå de uppsatta målen. Strategin för att minska utsläppen av växthusgaser om- fattar även de åtgärder som genomförs inom ramen för nu gällande energi- och transportpolitiska beslut, regeringens proposition om åtgärds- inriktning för utveckling av ett långsiktigt hållbart transportsystem (prop. 2001/02:20) samt föreliggande energiproposition. 11.3.1Åtgärder i internationellt samarbete Regeringens bedömning: bör fortsätta att arbeta med åtgär- der i internationellt samarbete, såsom gemensamt genomförande i en- lighet med de beslut om långsiktiga åtgärder som fattade för energipolitiken 1997 (prop. 1996/97:84). Även projekt i utvecklings- länder bör genomföras. Arbetet bör bedrivas så att det karaktäriseras av hög kvalitet, trovärdighet och att projektens relativa kostnadseffek- tivitet beaktas. Fördelningen av projekt mellan olika länder bör åter- spegla vikten av att vinna så breda erfarenheter som möjligt av projektverksamheten. Näringslivet bör i ökad utsträckning involveras i detta arbete. De utsläppsminskningar som skapas inom ramen för de projekt som finansieras genom deltagande i prototyp för en internationell kolfond bör vid behov kunna användas för att uppnå åtagande inom ramen för Kyotoprotokollet. bör fortsatt ha en positiv inställning till samarbetet inom EU, såsom förslag till direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter inom EU samt till andra internationella initiativ som ett försöksområde för de flexibla mekanismerna i Öster- sjöregionen. Fortsatta insatser bör göras för att tillsammans med andra göra till ett försöksområde för flexibla mekanismer. bör förbereda sig för att kunna delta i handel med utsläppsrätter. bör verka pådrivande inom EU så att ett europeiskt handelssystem kan starta i enlighet med kommissionens förslag. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anger Prop. 2001/02:143 klimatpolitiska proposition (prop. 2001/02:55) att den avser att göra nödvändiga förberedelser för en svensk tillämpning av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. Förberedelserna skall avse såväl ett nationellt som ett internationellt system för handel med utsläppsrätter och de projekt- baserade mekanismerna. Regeringens avsikt är att ha ett nationellt system på plats . Regeringen avser vidare att se över formerna för internationella klimatinsatser inom energiområdet rörande projektbaserade mekanismer. I propositionen anger regeringen att den återkommer till rörande klimatkommitténs förslag att tillföra medel till för projekt rörande mekanismen för en ren utveckling. Användning av Kyotoprotokollets flexibla mekanis- mer kan minska kostnaderna för åtaganden betydligt. Kostnadseffek- tivitet är ett viktigt kriterium för svensk klimatpolitik, såväl nationellt som internationellt och här kan flexibla mekanismer, utöver insatser inom landet, spela en roll. Gemensamt genomförande av åtgärder mot klimatförändringar energipolitiska program , och tidigare , har genomfört ca 70 projekt i de baltiska länderna samt i och . Projekten kan delas in i kategorierna konvertering till biobränsle, åtgärder i distri- butionsledet (fjärrvärme) samt åtgärder för energieffektivisering i bygg- nader. Projekten finansieras genom förmånliga lån till kommuner och företag i mottagarländerna. Projekten som genomförts bedöms leda till att koldioxidutsläppen minskar med , till en genomsnittlig kostnad på per kg koldioxid. Av de olika projekt- kategorierna har de projekt som syftar till konvertering till biobränsle lägst kostnad per reducerad koldioxidenhet. har i samråd med Sida inlett förberedelser för att genomföra ett projekt inom ramen för den s.k. mekanismen för ren ut- veckling. Denna mekanism som definierades och infördes först i Kyoto- protokollet avses bidra till såväl minskad klimatpåverkan som hållbar utveckling i utvecklingsländerna. Den ländervisa fördelningen av de fort- satta svenska insatserna bör återspegla vikten av att vinna breda erfaren- heter och fästa stort avseende vid behovet av kostnadseffektivitet. är det nödvändigt att projekt inom ramen för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling kommer till stånd på initiativ av marknadens aktörer. Formerna för hur en sådan utveckling skall kunna komma att äga rum behöver emellertid utvecklas. Regeringen har i avtal med beslutat delta tillsammans med andra länder och även företag i prototyp för en inter- nationell klimatfond, , som avser genomföra investeringsprojekt. Syftet är att minska klimatpåverkan i såväl utveck- lingsländer som industriländer genom att åstadkomma projekt som kan ge underlag för tillgodoräknande av utsläppsminskningar enligt bestäm- melserna inom ramen för Kyotoprotokollet om gemensamt genomfö- Prop. 2001/02:143 rande respektive mekanismen för en ren utveckling. Ett annat minst lika viktigt syfte är att åstadkomma kunskapsutveckling rörande de metod- frågor som aktualiseras i dessa sammanhang. har ett femtontal projekt beslutas i åtta länder. Priset på förvärvade utsläppsreduktioner motsvarar enligt bankens uppgifter per kg koldioxid. Nordiskt samarbete och Östersjösamarbete Inom ramen för energisamarbete, BASREC (Baltic Sea Region ) och det nordiska samarbetet under utvecklas förslag att göra till ett försöksområde för de flexibla mekanismerna före den första åtagande- perioden under Kyotoprotokollet som inleds . Ett viktigt mål med detta arbete är att bygga upp en gemensam förståelse och kompetens på området, bl.a. genom att tillsammans utarbeta en genomförande. De nordiska energiministrarna och miljöministrarna har föreslagit att försöksområdet börjar fungera . Inom ramen för energisamarbetet i finns ett förslag att upprätta en nordisk/östersjöfinansieringsmekanism för gemensamt genomförande. Regeringen överväger finansiering av den svenska andelen av facilitetens finansiering. Pågående utredningar rörande tillämpning av de flexibla mekanismerna Regeringen har tillsatt en parlamentarisk delegation (dir. 2001:56) i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyoto- protokollets flexibla mekanismer, dvs. handel med utsläppsrätter samt de två projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande och meka- nismen för ren utveckling. Förslaget skall innehålla ett regelverk för vilka utsläppskällor som skall omfattas av kvotplikt (dvs. skyldighet att inneha utsläppsrätt motsvarande de egna utsläppen), kvotplikten skall inträda, vilket utsläppstak som skall gälla för aktörerna i handelssystemet, hur tilldelning och utformning av utsläppsrätter skall ske, om och i så fall under vilka omständigheter staten skall ha möjlighet att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten, hur mätning, rapportering och kontroll skall ske i handelssystemet, vilka påföljder som skall bli aktuella vid brott mot kvotplikt samt hur de projektbaserade meka- nismerna skall inkluderas i handelssystemet. Regelverket skall tas fram med sikte på att kvotplikt skall träda i kraft tidigast och . Delegationen skall lämna sitt förslag till regeringen . Delegationen skall därefter arbeta vidare med han- teringen av de projektbaserade mekanismerna fram till .