prop · GP03173 · 2002-03-18 00:00:00 — Integreringen av Natura 2000-arbetet i övrig naturvård bör fort- sätta. Statens skogar förvaltas fortsättningsvis på ett föredömligt sätt både ur produktions- och miljösynpunkt för att trygga en lång- siktigt ekologisk och produktionsmässig hållbar utveckling. Det bör skapas bättre förutsättningar för naturvårdsmyndigheterna att kunna erbjuda bytesmark. Regeringen avser återkomma till denna fråga. Innan beslut om köp eller intrångsersättning bör användas vid områdesskydd bör man bl.a. överväga vilka naturtyper som domi- nerar, vilka inskränkningar i markägarens dispositionsrätt som planeras mot bakgrund av bevarandemålen samt kostnadseffektivi- tet. Förvaltning, övervakning och uppföljning av skyddade områden Förvaltningen av skyddade områden bör förstärkas. Även vid för- valtning och skötsel bör eftersträvas att arbetsformerna präglas av öppenhet, bra dialoger och deltagande av olika intressenter samt av god information mycket tidigt i processen. Innovativa lokala för- valtningsformer bör prövas. Förvaltningen av skyddade områden bör underlätta ett ökat nytt- jande av områdena för upplevelser, friluftsliv, natur- och kultur- turism m.m. En satsning på information, skyltning och guidning, som syftar till att öka tillgängligheten, bör genomföras. , vårda, visa är vägledande nyckelord för den framtida förvalt- ningen. Övervakning och uppföljning av värdefull natur bör ses som en del av övervakningen av miljötillståndet. Att följa upp att bevarande- målen upprätthålls är ett eftersatt område som bör förstärkas. Områdesskyddet en komponent i en samlad naturvårdsstrategi Som redan framgått av grundsynen i regeringens naturvårdspolitik så ska naturvården omfatta hela landskapet. Endast områdesskydd kommer inte att räcka för att miljökvalitetsmålen som rör naturvård ska kunna uppnås. För att målen om exempelvis Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar samt Storslagen fjällmiljö skall kunna uppnås krävs en lång rad andra åtgärder och insatser. Detta framgår också av delmålen till de olika miljökvalitetsmålen som har fastställt. Även om reservaten har fyllt en viktig roll för bevarande av naturtyper och arter så innefattar de inte, med några få undantag, den mer långsiktiga, storskaliga dynamiken på landskapsnivå. De är helt enkelt i regel för små. Endast i en idealvärld vore reservaten stora nog att inne- fatta alla de processer som pågår i landskapet och i vattenmiljön. Detta är nu en gång för alla omöjligt i en värld där människan dominerar allt mer. Därför bör reservaten anpassas för att ändå fungera i den landskaps- dynamik de är en del av. De bör i allt högre grad betraktas som dyna- miska refuger och delar av ett större geografiskt sammanhang; ett land- skap. Reservat och övrigt områdesskydd bör också ses som delar i ett system av skyddade områden där regional fördelning och representation Skr. 2001/02:173 m.m. vägs in. Reservat är öppna system. De påverkas i hög grad av markanvänd- ningen i det omgivande landskapet/vattenmiljön och utnyttjandet av naturresurser, t.ex. skogsbruk respektive fiske i hav och sötvatten, och av storskaliga störningar som sällan stannar vid reservatsgränsen. Områdesskydd starkt inslag i miljömålen Resonemangen ovan innebär inte att områdesskydd inte har en fortsatt viktig roll att spela inom naturvården. Tvärtom medför de av fastlagda delmålen, kopplade till olika miljökvalitetsmål, en fortsatt stark satsning på bevarande av särskilt värdefulla områden. Följande delmål handlar mer eller mindre direkt om områdesskydd för de mest värdefulla områdena: Delmål 1 under Levande sjöar och vattendrag: Åtgärdsprogram för särskilt värdefulla natur- och kulturmiljöer som behöver ett lång- siktigt skydd... Delmål 1 under Grundvatten av god kvalitet: Långsiktigt skydd för grundvattenförande geologiska formationer... Delmål 1 under Hav i balans samt levande kust och skärgård: Skydd för miljöer och kust- och skärgårdsområden med höga natur- och kulturvärden. Delmål 1 under Myllrande våtmarker: Ta fram nationell strategi för skydd och skötsel av våtmarker och sumpskogar Delmål 2 under Myllrande våtmarker: Långsiktigt skydd för våt- marker i Myrskyddsplan för . Delmål 1 under Levande skogar: Ytterligare skydds- värd skogsmark skall undantas från skogsproduktion Delmål 3 under Storslagen fjällmiljö: Skydd av representativa om- råden i fjällområdet med höga natur- och kulturvärden Till detta ska läggas delmål 1 under Ett rikt odlingslandskap som handlar om bevarande och skötsel av samtliga ängs- och betesmarker. Tyngd- punkten på detta delmål ligger dock på att trygga hävden av dessa marker och inte på områdesskydd med stöd av . Detta utesluter givetvis inte hävd av ängs- och betesmarker även inom t.ex. natur- och kulturreservat. Det bör noteras att delmål 1 under Grundvatten av god kvalitet har vattenförsörjningen och de grundvattenförande geologiska formationerna som utgångspunkt och inte de naturvårdsmässiga be- varandevärdena. Även detta sistnämnda delmål bör dock få betydelse för skydd av naturvårdsintressant geologi. Områdesskyddet är fortfarande en tung komponent i det samlade natur- vårdsarbetet, såväl areellt som när det gäller prioritering av statliga medel. Det satsas även statliga medel för naturvård vid sidan av om- rådesskyddet, framför allt via utgiftsområdet Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar. bör uppmärksamheten riktas på att uppnå de delmål som har lagt fast. För att klara detta krävs att organisationen och verktygen för genomförande av områdesskydd för- bättras och utvecklas. Processen måste effektiviseras ytterligare. förandet kommer att präglas av ett mycket stort antal objekt som i sin tur kommer att beröra ett stort antal fastigheter och ännu fler fastighetsägare. Det finns i allt väsentligt en bra organisation för att klara detta Generellt bör dock tiden från det att ett ärende om om- rådesskydd initieras till det att exempelvis reservatet är beslutat och kan konstateras en eftersläpning när det gäller att få fram reservatsbeslut med tillhörande skötselplaner. konstaterades redan i (Skyddas värde- full natur, RRV 1998:62). Samma förhållanden råder när det gäller att ordna med mottagningsanordningar, information etc. konstateras att de krav på förstärkt medborgardialog, och i förlängningen utvecklade arbetsformer, som redovisats i avsnitt 3.1 medför att genom- förandet inte kan forceras igenom. Processen att etablera lokala dialoger och att förankra de förslag som diskuteras fram måste få ta sin tid. ligger dock ingen motsättning i att utveckla naturvårdens arbetsformer i riktning mot förstärkta lokala dialoger och att etablera långsiktigt kost- nadseffektiva vägar att nå fastlagda mål. I det följande uppmärksammas några åtgärder som medför att genom- förandet kan underlättas och effektiveras ytterligare, såväl när det gäller själva processen inklusive arbetsformer som frågor som rör kunskaps- uppbyggnad och tillämpning av befintligt regelverk. med alla slags naturtyper och syften, inklusive bildande av skogsreservat. Den integrering mellan kulturmiljövård och naturvård som framhålls i avsnitt 3.7 gäller även för det fortsatta arbetet med områdesskydd. exempelvis viktigt att vid sidan av värden för naturvård och friluftsliv även veta vilka kulturvärden som finns i ett visst område när områdes- Öppen process med god delaktighet I avsnitt 3.1 om lokal dialog och deltagande understryks vikten av att etablera lokala dialoger och att på ett tidigt stadium förankra naturvården bättre hos alla berörda aktörer inklusive brukare. genomförande av områdesskydd måste därför utvecklas. präglas av öppenhet, lokal dialog och deltagande. ske mycket tidigt och kontinuerligt genom hela processen. taget bör ett utåtriktat arbetssätt bör eftersträvas vid genomförandet. Lokal respektive traditionell kunskap bör tas till vara (se vidare av- Vidare är det viktigt att undvika att naturvården, inklusive områdes- skydd, upplevs som restriktionspolitik som endast medför hinder och I stället bör planerade naturvårdsåtgärder ta sin utgångspunkt i vad det som är som skall upprätthållas bevaras, förvaltas och utvecklas för framtiden; i de flesta fall för såväl människans som naturens egen Naturvårdsåtgärderna bör ses som en möjlighet, inte som hinder Det utvecklingsarbete som bedriver i samarbete Skr. 2001/02:173 med och berörda länsstyrelser och skogsvårdsstyrelser beträffande s.k. landskogsekologiska kärnområden är intressant. Samtliga typer av områdesskydd kombineras här med ett aktivt brukande av övrig skogsmark med en grön skogsbruksplan som grund. Arbetet sker i sam- arbete mellan några tiotal fastigheter med stor öppenhet. I de flesta fall innebär visserligen områdesskydd att man tar ställning till den långsiktiga användningen av mark och vatten i ett visst område. Detta ställningstagande skall göras med utgångspunkt i in- ledande bestämmelser om att främja en hållbar utveckling. Det innebär i många fall mer eller mindre en reglering av mark- och vattenanvänd- ningen. En sådan reglering medför också att man långsiktigt behåller något; att naturvården verkar för bevarandet och utvecklingen av vissa värden; vissa resurser. Viktiga kopplingar till areella näringar, turism, re- gionalpolitik och kulturmiljövård har redovisats i tidigare avsnitt. Mot denna bakgrund måste varje förbudsföreskrift i ett skyddat område vara motiverad med hänsyn till det uttalade bevarandesyftet, dvs. be- sluten skall inte innehålla några onödiga föreskrifter. Vad det är som skall bevaras bör alltid vara tydligt formulerat och kommunicerat. Del- aktighet och samsyn kring målen för bevarandet är en avgörande förut- sättning för den långsiktiga framgången med områdesskyddet. Förslag till reservatsbeslut med tillhörande skötselplaner bör utvecklas i nära samråd med berörda intressenter. Nationalparker är en värdefull form av områdesskydd även i det framtida bevarandearbetet. Nationalparker får i regel stor uppmärksamhet såväl nationellt som internationellt. De får ofta, genom att fungera som turist- attraktioner, en positiv betydelse för turismnäringen och glesbygds- utvecklingen. Det är angeläget att i det fortsatta arbetet fäster vikt vid såväl områdenas nationella betydelse från bevarandesyn- punkt som deras möjligheter att som besöksmål ge nytta åt lokalsam- hället. Sedan tog fram sin nationalparksplan har dels ny kunskap kommit fram om olika områden, dels har kraven på regional och lokal insyn och delaktighet i naturvårdsarbetet ökat. Regeringen bedömer att tiden nu är mogen för att göra en översyn av nationalparksplanen, i form av att ta fram områden som kan vara tänkbara som framtida natio- nalparker. Arbetet bör genomföras med utgångspunkt i de internationella kriterier för nationalparker som har fastställts av Internationella natur- vårdsunionen (IUCN). Det framtida bildandet och genomförandet av nationalparker bör ske i linje med den förstärkta medborgardialog som redovisats i avsnitt 3.1. Växter och djur påverkas av förändringar i skogslandskapet. Många arter bedöms vara hotade eller missgynnade och finns på så kallade rödlistor. En av inriktning på virkesproduktion har inneburit att många biotoper har minskat i omfattning och hamnat långt ifrån varandra. 2001/02:173 Därför är många biotoper med höga naturvärden små och omges ofta av ett för biologisk mångfald trivialt skogslandskap. Biotopskyddet kom till för att varaktigt skydda mindre biotoper med höga naturvärden. Möjligheten att skydda mindre mark- och vattenområden som biotop- skyddsområden infördes i naturvårdslagen 1991. Reglerna blev dock praktiskt tillämpbara först genom ändring i naturvårdsförordningen 1993. har skogsvårdsstyrelserna haft möjlighet att besluta om biotopskyddsområde på skogsmark. ingår biotop- skyddet i . Arbetet med biotopskydd regleras i 7 kap. 11 § , 6 § för- ordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. och allmänna råd (SKSFS 2000:1). Vid utgången av hade skogsvårdsstyrelserna beslutat om ca 2 200 biotopskyddsområden omfattande en areal på ca , så gott som uteslutande produktiv skogsmark. Biotopernas medelstorlek är . har arbetat med naturvårdsavtal . I strävan att nå miljömålet kan avtalen ses som ett nytt arbetssätt och som ett komplement till främst naturreservat, biotop- skyddsområden och generell naturhänsyn vid alla skogsbruksåtgärder. Begreppet naturvårdsavtal avser sådana avtal som träffas mellan staten genom och skogsägaren i syfte att bevara och ut- veckla ett områdes naturvärden. Naturvårdsavtalen grundar sig inte på några speciella författningsbestämmelser utan är avtal som ingås mellan två i princip likställda parter. En allmän förutsättning för att naturvårds- avtal skall komma ifråga är höga naturvärden och en skogsägare med intresse och engagemang för naturvård. Avtalet tecknas , mestadels och skogsägaren får en ersättning som delvis täcker värdet av vad denne avstår. Avtal kan träffas med både fysiska och jurid- iska personer. vunna erfarenheter pekar på att naturvårdsavtal i första hand är ett lämpligt instrument inom områden där naturvärdena bevaras och gynnas av naturvårdande skötsel, ibland med långa tidsintervall, men där vanlig naturhänsyn vid avverkning bedöms vara otillräcklig. Ett exempel på lämpliga biotoper är blandbestånd där man genom att avverka barrträden åstadkommer ett lövbränneliknande bestånd med mycket lövskog och med tiden mycket död lövved. I bestånd av denna typ kan aktiva åtgärder snabbt förstärka eftersträvade naturkvaliteter. Vid utgången av hade skogsvårdsstyrelserna slutit ca 700 na- turvårdsavtal omfattande en areal på . Vad har vi av naturtyper och arter i skyddade områden? En grundläggande utgångspunkt för fortsatt områdesskydd är kunskapen om vad vi har i de områden som skyddats. Det gäller främst om- rådenas innehåll av olika naturtyper och arter, inklusive livsmiljöer för arter. Centrala och regionala databaser (naturvårdsregister) hos Natur- vårdsverket och länsstyrelserna innehåller en hel del grunddata om de skyddade områdena. måste konstateras att det saknas vissa data som är nödvändiga om man ska kunna formulera bevarande- strategier och urvalskriterier som utgår från innehåll och brister i nät- Skr. 2001/02:173 verket av skyddade områden. För att kunna kartera exempelvis innehållet av olika naturtyper krävs att en heltäckande, hierarkiskt uppbyggd indelning av natur- typer läggs fast. finns flera olika naturtypsindelningar som har använts i olika sammanhang. Detta problem konstaterades av RRV 1998 i den ovan nämnda rapporten. En annan viktig aspekt är att den indelning som väljs överensstämmer med de som används inom EU och av Europeiska Miljöbyrån (EEA) i . Såväl fastläggandet av en naturtypsindelning som någon form av baskartering av skyddade områden är omedelbara viktiga arbetsuppgifter för och länsstyrelserna. Strategier och kriterier för urval om områden Urvalet av områden som avses omfattas av områdesskydd bör präglas av stor öppenhet. Det ska vara möjligt för olika intressenter att förstå varför på vilken grund och med stöd av vilka kriterier ett visst område har valts ut. Styrande dokument som strategier och kriterier bör därför finnas publicerade och tillgängliga, helst via webben. Avsaknaden av strategi- och styrdokument hör också till de punkter som RRV uppmärksammade 1998. finns urvalskriterier för lövskogar publicerad, ytterligare strategi- och urvalsdokument håller på att tas fram av , i samarbete med bl.a. och . Kriterierna bör inkludera kulturpåverkan i olika landskap och naturtyper, inklusive sådan i vattenmiljöerna, så att urvalet på ett representativt sett kommer att spegla den bredd av naturtyper, med olika grad av kulturpåverkan, som förekommer i . Operativa strategier inkluderande urvalskriterier för naturreservat bl.a. skogsreservat, bör tas fram av . Naturtypsindelning, bristanalyser och utvärdering viktiga verktyg i områdesskyddet Urval av områden för områdesskydd bör bedrivas med hjälp av ett system av definierade naturtyper som i sin tur relaterar till en heltäckande naturtypsindelning. Ett sådant system är nödvändigt om man ska kunna beskriva och utvärdera vad som har skyddats av olika slags natur. Behovet är särskilt stort i havsmiljön där det saknas ett system för klassificering av biotoper i , och . Vidare bör man inom ramen för områdesskyddet göra sys- tematiska utvärderingar av hur väl olika naturtyper och arter är repre- senterade i den samlade arealen skyddade områden. Det är vidare ange- läget att analysera hur väl olika typer av myrar, skogar, sjöar m.m. i olika naturgeografiska regioner är representerade i det samlade nätverket av skyddade områden. Den regionala spridningen liksom fördelningen geo- grafiskt i förhållande till de nationellt fastlagda miljömålen är en annan aspekt i detta arbete. Sådana kvantitativa och kvalitativa bristanalyser bör göras utifrån befintlig kunskap om totalförekomst i landet av de olika naturtyperna och arterna samt inkludera ekologiska och naturvårds- Skr. 2001/02:173 mässiga överväganden om behov av ytterligare områdesskydd. Bristanalyser förutsätter att någon form av digital biotopkarta tas fram över . saknas en grundläggande kartering av vad vi har av livsmiljöer/biotoper i olika delar av landet. Befintliga underlag och kartor ger inte den information som behövs för att kunna arbeta på det sätt som skisserats ovan. En hierarkiskt uppbyggd biotop-/naturtypsklassificering bör ligga i botten. Möjligheterna att genomföra en sådan kartering bör ut- redas närmare. Vidare bör inkluderas en analys av den regionala fördelningen, gärna kopplat till olika biogeografiska regioner, samt en analys av huruvida de värdefullaste områdena/bestånden är med. Även problemet med brist- ande utvärdering och informationshantering påtalades av RRV i rappor- ten 1998. Natura 2000 och övrigt områdesskydd Integreringen av Natura 2000 av värdefulla naturområden i övrigt naturvårdsarbete bör fortsätta. Inom ramen för genomförandet av Natura 2000 har det utvecklats arbetsmodeller som inkluderar vad som nämns ovan. Exempelvis görs analyser av vad som är med i Natura 2000-nätverket i relation till totalförekomster av olika naturtyper och arter, s.k. bristanalyser. Begreppet gynnsam bevarandestatus bör tillämpas i syfte att uppnå bra målstyrning i bevarandearbetet. Detta begrepp, som hämtats från art- och habitatdirektivet, är definierat i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. En annan aspekt som Natura-genomförandet har aktualiserat är det geografiska perspektivet. I Natura 2000 är det EU-territoriet, inte na- tionsgränsen, som utgör den geografiska referensramen för vad som är vanligt, värdefullt eller hotat. Det som kanske upplevs som trivialt från naturvårdssynpunkt när man har som referensram kan vara värdefullt i ett gemenskapsperspektiv. Ett exempel kan vara att hyser en mycket stor andel av det totala beståndet inom EU av en art som i och för sig inte är rödlistad eller ens ovanlig inom . Markköp eller intrångsersättning? har fördelningen mellan köp, intrångsersättning och bi- drag sett ut på följande sätt. av medlen har använts till att köpa in mark, har gått till intrångsersättningar och har gått till bidrag till kommuner och stiftelser. Enligt hittills- varande praxis förvärvas marken utan formella tvångsåtgärder, dvs. ännu har ingen mark exproprierats för nationalparks- eller naturreservats- ändamål. Frågan om köp kontra intrång diskuteras i den ovan nämnda . Den tas även upp i redovisning av regeringsuppdraget M98/3991/4 om kunskapsöversikt, förslag till kri- terier m.m. för arbetet med skydd av skogsmark. Huruvida en köp- eller intrångslösning är att föredra är avhängigt av många faktorer, t.ex. vilka naturtyper som dominerar i området i fråga, vilken grad av inskränkning i markägarens dispositionsrätt som planeras Skr. 2001/02:173 mot bakgrund av bevarandemål, behovet av framtida skötsel- och förvalt- ningsåtgärder och markägarens önskemål. Detta medför sammantaget att vad som är bästa alternativ köp eller intrångsersättning varierar från fall till fall. Staten som skogsägare har gammal hävd i . förvaltade ca 3,5 miljoner ha mark för aktivt skogsbruk och ca 6,5 miljoner ha annan mark. Efter bolagiseringen av 1992 fick bl.a. ta över förvaltningen av mark- områdena i fjällkedjan. beslutade att staten skulle ta över en del av de skogstillgångar som fanns i delägda och föra dem till ett helägt statligt skogsbolag. Vid bildandet av framhölls i propositionen (1998/99:1 utgiftsområde 24) att det skulle bli lättare att överföra mark för statliga ändamål, t.ex. för naturvårds- ändamål. har förvärvat och innehar därmed 3,3 miljoner ha skogsmark. Därtill förvaltas ca 2,2 miljoner ha skogs- mark av ett 20-tal myndigheter och helägda statliga bolag. Som exempel kan nämnas , vissa universitet och . Det övergripande målet skall vara att statens skogar skall förvaltas på ett föredömligt sätt både ur produktions- och miljösynpunkt för att trygga en långsiktigt ekologiskt och produktionsmässigt hållbar utveckling. De affärsmässiga ambitioner som ligger bakom statens skogsinnehav skall kunna fullföljas effektivt. Förvaltningen bör därför präglas av en samlad helhetssyn. Regeringen har i direktivet till utredningen om förvaltning av statligt ägd skogsmark (dir. 2000:60) angivit en rad skäl för att staten äger betydande skogsarealer. Skälen kan sammanfattas på följande sätt: Statligt skogsägande underlättar långsiktig förvaltning av större sammanhängande områden för att t.ex. bevara biologisk mångfald och från natur- och kulturmiljösynpunkt särskilt värdefull skogsmark. Statligt skogsägande ger möjligheter till bättre arrondering av mark och underlättar markbyten med andra ägare vilket bl.a. är viktigt för att tillgodose friluftslivets, natur- och kulturmiljövårdens behov. Ett statligt skogsbruk ger möjlighet att utveckla nya former för konflikthantering och förvaltning av mark där det råder konflikter i fråga om förvaltningen. Skogen är en naturresurs med stora natur- och kulturmiljövärden och en naturtillgång som berör många människor och som i hög grad bör vara tillgänglig för ett rörligt friluftsliv. Ett statligt skogsägande värnar dessa intressen och stärker allmänhetens känsla för skogen och dess natur- och kulturmiljövärden som gemensam tillgång och ge- mensamt ansvar. Statligt skogsbruk bör genom att vara ledande inom såväl natur- som kulturmiljövård som produktion av virke och andra nyttigheter tjäna som ett föredöme för hela skogsnäringen. Skogsmark som ingår i nationalpark skall enligt gällande lagstiftning ägas av staten. Staten äger skogsmark för speciella ändamål t.ex. genom Skr. 2001/02:173 för långsiktiga vetenskapliga ändamål. För viss skogsmark, t.ex. den ovanför odlingsgränsen råder särskilda förutsättningar för bl.a. rennäring samt natur- och kulturmiljövård. Statligt skogsägande ökar möjligheterna att hantera eventuella mål- konflikter. Skogsmark som direkt eller indirekt ägs av staten förvaltas av skilda förvaltare med olika utgångspunkter och olika mål. Detta har sin histo- riska grund i de olika intressen som styrt det statliga skogsinnehavet. De nuvarande formerna för den statliga skogsförvaltningen kan inte anses ligga i linje med de grundläggande krav som gäller för statlig tillgångs- förvaltning i allmänhet, nämligen affärsmässighet, effektivitet och ren- odling av verksamheten. De främjar inte heller den helhetssyn som bör prägla en modern och ändamålsenlig skogsförvaltning. Det statliga skogsbruket bör tjäna som ett föredöme för hela skogsnäringen. Utgångs- punkten är ett hållbart skogsbruk i linje med gällande skogspolitik. Det skogsbruk som bedrivs i statens skogar skall bli ledande för utvecklingen mot ett långsiktigt, ekologiskt, ekonomiskt och produktionsmässigt håll- bart skogsbruk. Utredningen av statligt ägd skogsmark (dir. 2000:60) skall lägga fram förslag till en mer effektiv förvaltning av statens totala skogsinnehav, eventuellt kopplat till en förändring av ägandet.