prop · GP03115 · 2002-03-13 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2001/02:115 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogör regeringen för konventet om EU:s framtid som skall förbereda nästa regeringskonferens. I skrivelsen redovisas konventets sammansättning, organisation och tidsplan samt vissa av de frågor om EU:s framtid som kan komma att debatteras i konventet. Debatten om EU:s framtid................................................... Metoden för att förbereda nästa regeringskonferens........... Den fortsatta processen efter konventets avslutande........... Frågor i debatten om EU:s framtid .................................................... Reformering av politikområden ........................................ 4.3Kompetensfördelningen mellan EU och medlemsstaterna10 Maktbalansen mellan EU:s institutioner ........................... De nationella parlamentens roll......................................... Förenkling av fördragen .................................................... Stadgan om grundläggande rättigheter.............................. Bilaga 1: Nicedeklarationen..................................................................... Bilaga 2: Laekendeklarationen................................................................. Bilaga 3: Deltagare i konventet................................................................ Utdrag från protokoll vid regeringssammanträde ......... I skrivelsen lämnas information om det konvent som skall förbereda EU:s nästa regeringskonferens och den pågående debatten om EU:s framtid. Skrivelsen redovisar organisation och tidsplan för konventet samt vissa förslag och idéer som förts fram i debatten. Det är givetvis inte möjligt att nu förutse alla frågeställningar som kan komma upp i konventet. Skrivelsen redovisar även kortfattat, utan att föregripa ståndpunkter i den kommande regeringskonferensen, regeringens aktuella utgångspunkter i några av dessa frågor. Vid regeringskonferensen under Europeiska rådets möte i antogs en förklaring (nr 23) om unionens framtid (Niceförklaringen). Förklaringen finns i bilaga 1. framhöll i förklaringen att den önskade att en bredare och djupare debatt om EU:s framtida utveckling inleds. En ny regeringskonferens skall enligt förklaringen därefter sammankallas där bland annat följande frågor skall behandlas: N Frågan om hur man skall upprätta och därefter upprätthålla en mer exakt avgränsning av EU:s och medlemsstaternas befogenheter som överensstämmer med subsidiaritetsprincipen. N Vilken ställning den i proklamerade EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna skall ha, i enlighet med slutsatserna från i . N En förenkling av fördragen för att göra dem tydligare och lättare att förstå, utan att deras innebörd ändras. N De nationella parlamentens roll i den europeiska strukturen. förklarade att den genom att ta upp dessa frågor erkänner behovet av att förbättra och övervaka unionens och dess institutioners demokratiska legitimitet och öppenhet för att föra dem närmare medlemsstaternas medborgare. I förklaringen konstaterades också att regeringskonferensen inte skall utgöra något hinder eller förhandsvillkor för utvidgningsprocessen. De kandidatländer som har avslutat anslutningsförhandlingarna med unionen skall dessutom inbjudas att delta i konferensen. De kandidatländer som inte har avslutat sina anslutningsförhandlingar skall inbjudas som observatörer. De svenska och belgiska ordförandeskapen gavs i uppdrag att i sam- arbete med kommissionen och med medverkan av uppmuntra till omfattande diskussioner med alla berörda parter. Debatten om EU:s framtid Det svenska ordförandeskapet startade officiellt debatten om unionens framtid . Ett inledande uttalande till debatten gjordes då av statsminister och premiärminister tillsammans med talman och kommissionens ordförande . I uttalandet framhölls att unionen har åtagit sig att skapa en debatt som skall nå ut till alla delar av samhället och ha en större spännvidd . En särskild webbplats (europa.eu.int/futurum) skapades där alla bidrag till debatten kan samlas in och lätt göras tillgängliga för alla intresserade parter. Vid Europeiska rådets möte i beslöts att de fortsatta övervägandena borde innefatta skapandet av ett öppet forum eller konvent. Som en del av förberedelserna års regerings- konferens inbjöds medlemsstater och kandidatländer att sammanfatta den nationella debatten och rapportera till de kommande ordförandeskapen. För svensk del tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté, den s.k. 2004-kommittén (dir. 2001:35). Kommittén har i uppdrag att: N stimulera en bred, offentlig debatt om EU, särskilt inför den kommande regeringskonferensen, bidra till att öka kunskaperna hos allmänheten om aktuella frågeställningar kring EU:s utveckling samt ge företrädare för olika åsiktsriktningar utrymme att argumentera för sina uppfattningar, N skapa kontaktytor mellan den svenska debatten om EU och motsvarande debatt i övriga europeiska länder samt N sammanställa analyser av de frågor som kan komma att behandlas vid regeringskonferensen. Regeringen betonar i direktiven att kommittén inte har till uppgift att föreslå svenska ståndpunkter vid regeringskonferensen. Det är regeringens ansvar att i samråd med lägga fast dessa. Detta hindrar inte att kommittén, när så är lämpligt, kan göra bedömningar som är av värde vid beredningen av svenska ståndpunkter. Det sammansatta konstitutions- och utrikesutskottets betänkande 2000/01: KUU1 EU:s framtidsfrågor och 2001/02: KUU1 behandlar vissa frågor som har att göra med unionens förberedelser inför nästa regeringskonferens. 2.3Metoden för att förbereda nästa regeringskonferens Kommissionen lämnade ett meddelande om vissa aspekter på debatten om Europeiska unionens framtid (KOM (2001)178 slutlig). Kommissionen erinrar om att den redan uttalat sig för att en grupp bör tillsättas för att förbereda nästa regeringskonferens enligt samma modell som i arbetet med EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. föreslog under sitt ordförandeskap att ett "konvent" eller "öppet forum" bör inrättas bestående av representanter från nationella parlament, medlemsstaternas regeringar och kommissionen för att Skr. 2001/02:115 diskutera unionens framtid. Konventet skulle kunna föreslå en dag- ordning för den kommande regeringskonferensen och föreslå flera olika lösningar på aktuella frågeställningar. Arbetet skulle avslutas före regeringskonferensen så att konventets rekommendationer skulle hinna diskuteras av de nationella parlamenten, det civila samhället och medborgarna. antog en resolution om Nice- fördraget och Europeiska unionens framtid där man rekommenderar att ett konvent inrättas . Frågan om proceduren för att förbereda nästa regeringskonferens diskuterades vid flera möten i allmänna rådet (, , och ) och berördes under Europeiska rådets informella möte i . Vid Europeiska rådets möte i Laeken antogs en förklaring om unionens framtid (Laekenförklaringen). Förklaringen finns i bilaga 2. enades i förklaringen om att, som en del av förberedelserna inför nästa regeringskonferens , sammankalla ett konvent. I Laekenförklaringen konstaterades att unionen måste bli mer demo- kratisk, öppen och effektiv. Där diskuterades ett antal frågor som behöver besvaras för att nå det målet. Dessa frågor sammanfaller delvis med de fyra frågor som togs upp i Niceförklaringen. Men i Laekenförklaringen ställs också flera ytterligare frågor, om exempelvis maktbalansen mellan institutionerna, och dessutom nya frågor om vilka ändringar som behöver göras i fördraget när det gäller de olika politikområdena. På svenskt initiativ innehåller förklaringen även ett krav på att överväga frågan om Europeiska gemenskapen skall ansluta sig till Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I förklaringen fastställs även konventets huvudsakliga organisation och tidtabell som redovisas mer detaljerat i avsnitt 3. Konventet består av företrädare för medlemsstaternas och kandidat- ländernas regeringar (28), de nationella parlamenten (56), (16) och Europeiska kommissionen (2). d'Estaing utsågs till ordförande och och Jean- till vice ordförande. Följande inbjöds som observatörer: tre företrädare från Ekonomiska och sociala kommittén tillsammans med tre Skr. 2001/02:115 företrädare för arbetsmarknadens parter i , sex företrädare från Sammantaget kommer konventet därmed att ha 105 ordinarie ledamöter och tretton observatörer. En lista över ledamöterna finns i bilaga 3. Presidiet består av ordföranden, de två vice ordförandena och nio konventsledamöter (två från de nationella parlamenten, två från Europa- parlamentet, två från kommissionen och företrädarna för de regeringar som innehar ordförandeskapet konventet pågår, dvs. , och ). Presidiet bistås av ett sekretariat som rådets generalsekretariat skall stå för. Med detta kan kommissionens och experter införlivas. Sekretariatet består av omkring tolv handläggare och tolv assistenter och omfatta det egentliga sekretariatet, en administrativ och protokollär funktion och en talmannafunktion. Inför Europeiska rådets möte i Laeken verkade regeringen för en utformning av konventet i enlighet med önskemål (det sammansatta konstitutions- och utrikesutskottets betänkande 2000/01: KUU1 EU:s framtidsfrågor och 2001/02: KUU1 ) och anser att beslutet i Laeken i stort överensstämmer med dessa. Konventet ger de nationella parlamenten en stark ställning i arbetet inför nästa regeringskonferens. Över hälften av deltagarna i konventet är nationella parlamentariker (56 av totalt 105). Konventets ledamöter kan ersättas av suppleanter, vilket underlättar de nationella parlamentarikernas möjlighet att utföra ordinarie uppdrag. Konventet höll sitt konstituerande möte . Konventet skall, enligt beslutet i Laeken, avsluta diskussionerna , vilket skulle innebära . Presidiets ordförande planerar att indela arbetet i tre faser. kommer förslag och idéer att inventeras. Varje möte i konventet kommer då att ha ett eget tema. kommer dessa förslag och idéer att djupanalyseras och ett antal arbetsgrupper kommer eventuellt att tillsättas för att utveckla eller studera vissa förslag i detalj. blir en fas då rekommendationer och alternativ skall formuleras. Regeringen kommer att fortsätta att verka för att det skall finnas tillräcklig paus mellan konventets avslutning och regeringskonferensens början, i syfte att de resultat som uppnåtts i konventet skall kunna diskuteras på nationell nivå och svenska ståndpunkter hinna förankras i . En tidsplan som innebär att konventet avslutas medan regeringskonferensen inleds 2004 bör ge tillräckligt med tid för detta. Konventet kommer att mötas i . Konventets debatter och alla officiella handlingar är offentliga. Konventet skall använda unionens elva arbetsspråk. Ordföranden för konventet skall vid varje möte i lämna en muntlig rapport om diskussionernas utveckling och ta del av stats- och regeringschefernas uppfattningar. Konventet skall lägga fram resultatet för i ett slut- dokument som innehåller antingen olika alternativ med angivande av det stöd som alternativen har fått, eller rekommendationer om det finns enighet kring dessa. Dokumentet skall tillsammans med resultatet från de nationella debatterna tjäna som utgångspunkt för diskussionerna i regeringskonferensen . Enligt Laekenförklaringen skall ordföranden förbereda de inledande diskussionerna i konventet genom att dra lärdomar av den offentliga debatten. Vid konventets inledande möte utsågs presidiet. Inför toppmötet i verkade regeringen för att arbetet i konventet bör mynna ut i ett brett underlag som ger olika lösningar på de frågor som regeringskonferensen sedan kommer att arbeta med. Det är viktigt att slutrapporten innehåller alternativ i de fall enighet inte kan uppnås om en rekommendation. Regeringen anser vidare att det är viktigt att arbetet i konventet präglas av största möjliga öppenhet, även när det gäller dokument och skriftliga bidrag till konventet. Konventets sekretariat har öppnat en webbsida (www.european- convention.eu.int) där man planerar att lägga ut information om konventets uppgift, sammansättning, medlemmar och dagordning samt de officiella dokument som skall diskuteras och behandlas i konventet. Konventet får en total budgetram på för perioden mars- (10 månader). Beloppet skall finansieras av institu- tionerna (rådet, kommissionen och ) för gemensamma kostnader i presidiet och sekretariatet, bl.a. för översättning och tolkning samt utlägg av uppdrag för studier av olika sakfrågor. Medlen samlas i en fond som upprättas genom ett beslut av företrädarna för medlems- staternas regeringar församlade i rådet. Rådets, och kommissionens bidrag anges i ett interinstitutionellt avtal. Enligt avtalet skall bidra med , rådet med och kommissionen med , dvs. sammanlagt till konventets finansiering. De institutioner som lånar ut anställda till sekretariatet svarar också för deras löner. Respektive land och institution skall finansiera resekostnader inklusive traktamenten för ledamöterna i konventet. Enligt Laekenförklaringen kommer ett civilt forum att arbeta parallellt med konventet för att bredda debatten och engagera medborgarna. Detta forum kommer att vara öppet för organisationer som representerar det civila samhället (parterna på arbetsmarknaden, näringslivet, icke-statliga organisationer, universitet osv.). Det kommer att vara ett strukturerat nätverk av organisationer som regelbundet informeras om konventets diskussioner. Presidiet kommer att inhämta forumets synpunkter och förslag. Utfrågningar (s.k. hearings) kommer troligen att hållas i olika frågor. En webbsida kommer att utgöra grundstommen för debatten i det civila forumet. Debattbidrag skall kunna lämnas av det civila samhället och unionens medborgare till denna debattsida. Bidrag kan lämnas på unionens elva språk. 3.6Den fortsatta processen efter konventets avslutande har understrukit (det sammansatta konstitutions- och utrikesutskottets betänkande 2000/01: KUU1 EU:s framtidsfrågor) att möjligheterna till remissomgång i de olika frågorna bör tas till vara och att regeringen inför den kommande regeringskonferensen i en skrivelse till bör redovisa det närmare förberedelsearbetet och vissa mer principiella ställningstaganden i de sakfrågor som konferensen kommer att behandla. Konventets uppgift blir att belysa alla de alternativ och möjligheter som ingår i debatten. Konventet kan lämna rekommendationer baserade på enighet eller alternativ. Själva regeringskonferensen är sedan en mellanstatlig angelägenhet. Regeringen har för avsikt att återkomma till i en andra skrivelse efter konventets avslutande. Om tillräcklig tid finns kommer konventets slutprodukt att skickas på remiss. 4Frågor i debatten om EU:s framtid Debatten om unionens framtid tog fart på nytt under det svenska ordförandeskapet. Många ledare i såväl medlemsländer som kandidat- länder framförde förslag till ämnen som kan tas upp på dagordningen för nästa regeringskonferens. Förslagen har gällt såväl unionens institutioner och beslutsprocess som innehållet i unionens politik. Under konventets arbete kommer troligen fler frågeställningar att dyka upp. Nedan redogörs för några förslag och synpunkter som framförts i debatten. Det går inte nu att förutse alla de förslag som kommer att framföras under konventet. Redogörelsen gör därför inga anspråk på att vara fullständig. Det är inte klart i vilken turordning eller på vilket sätt de olika frågorna kommer att tas upp. Frågorna som ställs i Niceförklaringen respektive Laekenförklaringen går in i varandra och har uttryckts på olika sätt, vilket gör att debatten i konventet troligen Skr. 2001/02:115 måste struktureras på annat sätt. Samarbetet inom EU bygger på ett antal fördrag som slutits mellan medlemsstaterna och som i demokratisk ordning godkänts av varje enskild medlemsstats parlament, i vissa fall efter folkomröstningar. Varje fördragsändring kräver också enhällighet mellan medlemsstaterna och godkännande i överenstämmelse med deras respektive konstitutionella regler. EU:s beslutsrätt bygger på fördragen mellan medlemssländerna. EU:s egna institutioner kan inte utvidga EU:s beslutsbefogenheter utöver vad fördragen tillåter. Detta återspeglar det förhållande att det är medlems- staterna som har den avgörande makten vad gäller EU-samarbetets omfattning och inriktning. I framtidsdebatten diskuteras ofta om EU bör bli mer överstatligt eller mer mellanstatligt. I sammanhanget kommer ofta begrepp som "federalism" och "konstitution" upp. Ett problem för debatten är att olika aktörer lägger in mycket skilda betydelser i dessa båda begrepp. Det torde dock stå klart att ingen medlemsstat vill gå så långt i federal riktning att EU:s institutioner får befogenhet att själva, och utan godkännande av de nationella parlamenten, tilldela unionen nya beslutsbefogenheter på medlemsstaternas bekostnad. Vissa debattörer är ganska nöjda med nuvarande balans, medan andra anser att EU bör låna drag från den tyska modellen (förbundsstatsmodellen) eller bilda en "federation mellan nationalstater". Vissa hävdar att en skulle kunna tydliggöra ansvarsfördelningen mellan EU:s och medlemsstaternas ansvarsområden. Begreppen konstitution, författning och grundfördrag har även en central plats i debatten om hur fördragen skall kunna göras mer lättillgängliga (se avsnitt 4.7). Det finns förslag om att unionen borde anta ett grundfördrag med bl.a. de viktigaste värderingarna som unionen står för, medborgarnas grundläggande rättigheter och skyldigheter samt medlemsstaternas förhållande till unionen. De nuvarande fördragen kan mycket väl ses som en författning eftersom de fastställer EU:s befogenheter och målsättningar, reglerar de olika institutionernas ansvar och bygger på respekten för grundläggande rättigheter. Men EU är inte någon statsbildning och dess beslutsformer kan därför inte jämföras med en stats. Nationalstaterna kommer att förbli en viktig del av identiteten med de nationella parlamenten den främsta bäraren av den demokratiska legiti- miteten. Oavsett hur ett framtida fördrag kommer att benämnas (grundlag, författning etc.) måste medlemsstaterna förbli fördragets herrar. Det avgörande är alltså inte frågan om EU skall ha en författning eller inte, utan vilken författning och vilken kompetensfördelning man Skr. 2001/02:115 vill ha. De frågor som enligt Niceförklaringen uttryckligen skall behandlas i den kommande regeringskonferensen är huvudsakligen av institutionell karaktär. De institutionella frågorna bör få en framträdande plats i konventets arbete. Regeringen har emellertid med framgång verkat för att Laekenförklaringen även ger utrymme för att diskutera EU-samarbetet inom olika politikområden. Syftet är att identifiera vilka ändringar som kan behöva göras i fördragen för att utveckla och förbättra detta samarbete. I förklaringen nämns bl.a. försvarspolitiken, Petersberg- uppgifterna, det polisiära och straffrättsliga samarbetet, den ekonomiska politiken, social integrering, miljö, hälsa och säkra livsmedel. I debatten har även andra politikområden nämnts. Flera har framfört att EU:s externa relationer behöver samordnas bättre och att den gemen- samma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) bör stärkas. Andra vill också diskutera bl.a. EU:s budgetprocess, asyl- och migrationspolitiken och sysselsättningspolitiken. Utgångspunkten för konventets arbete bör vara vilka uppgifter som EU skall utföra, vilka politikområden som bör utvecklas och vilka möjlig- heter som måste tas till vara. Därefter bör diskuteras vilka institutionella redskap EU behöver för dessa uppgifter. Dessa utgångspunkter bör vara styrande för vilka frågor som skall tas upp i nästa regeringskonferens och därmed även för arbetets uppläggning i konventet. Det är således angeläget att konventet också diskuterar behovet av fördragsändringar på de olika politikområdena. Kompetensfördelningen mellan EU och I Niceförklaringen riktas uppmärksamheten på bl.a. frågan om hur man skall upprätta och därefter upprätthålla en avgränsning av EU:s och medlemsstaternas befogenheter som överensstämmer med subsidiaritets- principen (att beslut skall fattas på den nivå som motiveras av sakfrågan). I Laekenförklaringen frågas bl.a. hur kompetensfördelningen kan göras mer överblickbar och om vi kan införa en klarare åtskillnad mellan tre sorters kompetens: unionens exklusiva kompetens, medlemsstaternas behörighet och kompetens som delas mellan unionen och medlems- Flera framtidsinlägg efterlyser en tydligare kompetensfördelning mellan EG och medlemsstaterna. Vissa argumenterar för en begränsning av EG:s befogenheter eller återförande av vissa av dem till medlemsstaterna. handlar det om att delstater i vissa EU-länder med federal uppbyggnad Skr. 2001/02:115 anser att kompetensfördelningen mellan dem själva och har rubbats genom utvecklingen av EU-samarbetet och genomförandet av den inre marknaden. Andra menar att kompetensfördelningen bör preciseras i frågor som faller inom EG:s och medlemsstaternas parallella kompetenser. Detta kan ske genom politisk förhandsövervakning eller rättslig övervakning i efterhand. Nedan följer några av de förslag som framförts i debatten. Ett av förslagen i debatten är att man skall fastställa och definiera kompetensfördelningen mellan EG/EU, medlemsstaterna och regionerna i en särskild förteckning, en s.k. kompetenskatalog. En variant som nämns i Laekendeklarationen är att den kompetens som inte uttryckligen ges till EG skall ligga hos medlemsstaterna. Det är viktigt att åtgärder vidtas så nära medborgarna som möjligt och att verksamheten på EU-nivå koncentreras till de frågor där EU kan erbjuda ett faktiskt mervärde. Andra anser att kompetenserna kan beskrivas och avgränsas utan att ange detta i en formellt uppbyggd katalog. Flera tvivlar på att en strikt avgränsning av kompetenserna är möjlig och föreslår i stället ett politiskt dokument som fastställer allmänna principer om hur fördragets arbetsfördelning fungerar och tillämpas. Andra förslag är inriktade på att mekanismer bör skapas för att kontrollera att subsidiaritetsprincipen iakttas. Vissa har föreslagit att en andra kammare bör inrättas i i detta syfte. En annan variant är att man lägger prövningen på ett rättsligt organ, , en ny domstol eller på en andra kammare i sammansatt av nationella författningsdomare. Den nuvarande kompetensfördelningen har utvecklats som ett dynamiskt system bundet till EG:s uppgifter och mål. I de flesta fall behåller medlemsstaterna en parallell kompetens till dess EG utnyttjar sin kompetens. Inte ens på områden där EG har exklusiv kompetens har medlemsstaterna fråntagits alla möjligheter att agera. Därför är det svårt att fastställa en exakt och statisk uppdelning. En alltför precis ansvarsfördelning skulle dessutom kunna tvinga medlemsstater att ändra sina grundlagar och inrikespolitiska traditioner. Kompetensfördelningen mellan EG och medlemsstaterna måste även i fortsättningen utgå från EG:s målsättningar och överensstämma med subsidiaritetsprincipen. En tydligare distinktion mellan vad som är nationell kompetens och vad som är EG-kompetens skulle kunna vara av värde. Men en ändrad kompetensfördelning får inte leda till att centrala delar av det existerande gemensamma regelverket urholkas. Inte heller får den leda till en union som saknar flexibilitet och förmåga att ta sig an nya utmaningar. Dynamiken i utvecklingen av EU-samarbetet får inte gå förlorad. 4.4Maktbalansen mellan EU:s institutioner En av de centrala frågorna i de kommande diskussionerna kommer att bli maktbalansen mellan EU:s institutioner. Denna fråga finns som ett element i Niceförklaringen i de delar som rör kompetensfördelning och de nationella parlamentens roll. I Laekenförklaringen tas en rad nya frågor upp bl.a. om kommissionens, eller rådets roll bör stärkas. Det har framförts en rad förslag i debatten om de olika institutionernas roll.