prop · GQ0335 · 2002-12-20 00:00:00 — Regeringen anser att det inte finns något generellt behov av att formulera nya mål för regeringens politikområden eller lägga förslag på en ändrad statlig verk- samhetsindelning. Regeringen har i stället valt att definiera de områden som bör ingå i en samlad mål- och uppföljningsstruktur. Inom dessa områden behålls i huvudsak den gällande ansvars- och verksam- hetsindelningen. Den föreslagna mål- och uppföljningsstrukturen bedöms därför inte innebära nya målkonflikter och avgränsningsproblem mellan olika politikområden och verksamheter. Istället för 6 övergripande riktlinjer och 18 nationella folkhälsomål föreslår rege- ringen 11 målområden. Enligt regeringen bör dessa målområden delas in enligt följande: Delaktighet och inflytande i samhället. Ekonomisk och social trygghet. Trygga och goda uppväxtvillkor. Ökad hälsa i arbetslivet. och säkra miljöer och produkter. En mer hälsofrämjande hälso- och sjukvård. Gott skydd mot smittspridning. Trygg och säker sexualitet och en god reproduktiv hälsa. Ökad fysisk aktivitet. Goda matvanor och säkra livsmedel. Minskat bruk av tobak och alkohol, ett samhälle fritt från narkotika och dopning samt minskade skadeverkningar av överdrivet spelande. De elva målområdena för folkhälsan, se vidare avsnitt 5, har valts för att det inom dessa områden finns vetenskapligt underlag som visar att avsaknaden av i första hand insatser från samhällets sida kan leda till ohälsa. Inom dessa områden återfinns de bestämningsfaktorer som både kan främja hälsa och leda till ohälsa. Den av regeringen valda inrikt- ningen innebär därmed att insatser för att nå det övergripande folkhälso- målet inte bara sker inom politikområdet folkhälsa, så som det definieras i regeringens styrning av myndigheterna. Viktiga åtgärder för att för- bättra folkhälsan kommer även att vidtas inom t.ex. socialpolitiken, jämställdhetspolitiken, barnpolitiken, handikapp- politiken, äldrepolitiken, hälso- och sjukvårdspolitiken, arbetsmarknads- och arbetslivspolitiken, bostadspolitiken, utbildningspolitiken, miljö- politiken och kulturpolitiken. För att nå det övergripande folkhälsomålet krävs ett långsiktigt, mål- inriktat och sektorsövergripande arbete inom samtliga sektorer som har ett avgörande inflytande på folkhälsans utveckling. För att möjliggöra detta krävs en bättre samordning på samtliga nivåer i syfte att uppnå större effektivitet samt ökade kunskaper om olika åtgärders samlade effekter på folkhälsan. Den statliga verksamheten är indelad i politikområden. Politikområdes- indelningen syftar till att möjliggöra en bättre koppling mellan mål, kostnader och resultat. Regeringen har i budgetpropositionen för redovisat mål och inriktning för samtliga politikområden (prop. 2002/03:1). Dessa mål överensstämmer väl med flertalet av kommitténs förslag till nationella mål. Som exempel kan nämnas att målet för handikappolitiken är att samhället ska utformas så att män- niskor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhälls- livet, jämlikhet i levnadsvillkoren för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder. Målet för barnpolitiken är att barn och unga skall respekteras, ges möjlighet till utveckling och trygghet samt del- aktighet och inflytande. Målet för arbetsmarknadspolitiken är en väl fungerande arbetsmarknad med full sysselsättning och god ekonomisk tillväxt osv. Det är regeringens bedömning att dessa mål fungerar väl som utgångspunkt för det samlade folkhälsoarbetet. Folkhälsoperspek- tivet kan tydliggöras ytterligare genom delmål och preciserade etappmål som beslutas av regeringen. finns politikområdet folkhälsa. Detta politikområde omfattar insatser för att främja hälsa och förebygga sjukdom. De sak- områden med betydelse för hälsan som ligger inom politikområdet folk- hälsa är tobak, alkohol, narkotika, dopning, smittskydd och hälsoskydd, förebyggande av hiv/aids och andra sexuellt överförbara sjukdomar, matvanor och fysisk aktivitet samt spelberoende. Politikområdet folk- hälsa är ett av flera politikområden som har betydelse för att nå det över- gripande nationella folkhälsomålet. En redovisning av politikområden och mål i budgetpropositionen för av betydelse för folkhälso- arbetet samt ansvariga myndigheter återfinns i bilaga 3. Mål och inriktning för olika samhälleliga verksamheter finns även angivna i nationella handlingsplaner, övriga riktlinjepropositioner samt i lagstiftning, myndigheternas instruktioner och årliga regleringsbrev. Nya kunskaper, ändrade värderingar och utvecklingen i omvärlden kommer att leda till att målen fortlöpande behöver omprövas. I ett mål- och resultatstyrningssystem är uppföljning och utvärdering av avgörande betydelse för att bedöma hur folkhälsoutvecklingen och folkhälsoarbetet fortskrider. Det är därför viktigt att finna effektiva metoder för upp- följning. Arbetet med att nå det nationella folkhälsomålet skall följas upp, analyseras och utvärderas. Resultaten av ett sådant arbete presenteras i en sektorsövergripande folkhälsopolitisk rapport. har i uppdrag att ta fram en sådan folkhälsopolitisk rapport under inne- varande mandatperiod. Den folkhälsopolitiska rapporten skall presentera utvecklingen av olika indikatorer dvs. statistik som koncentrerat mäter utvecklingen av de viktigaste faktorerna som påverkar folkhälsan (folk- hälsans bestämningsfaktorer). Rapporten skall även redovisa vidtagna åtgärder tillsammans med en bedömning av resultaten och de mer långsiktiga effekterna av genomförda insatser för att nå det övergripande folkhälsomålet. Regeringen kommer också regelbundet att i en skrivelse till redovisa folkhälsans utveckling i befolkningen och de åtgärder som vidtas för att förbättra denna. Enligt regeringens bedömning krävs det ytterligare underlag för att bestämma de indikatorer och den statistik som bäst mäter sambanden mellan bestämningsfaktorer och deras effekter på folkhälsan. Regeringen har därför givit i uppdrag att i samarbete med berörda statliga myndigheter samt initiera ett sådant utvecklingsarbete samt lämna förslag på vilka befintliga indikatorer för hälsans bestämningsfaktorer (folkhälsomåls- indikatorer) som bör ingå i uppföljningssystemet. Dessutom behövs kunskap om vilka ytterligare indikatorer som bör tas fram. Arbetet skall redovisas till regeringen . För att skall klara att leverera de underlag som regeringen behöver förutsätts det att samtliga berörda statliga myndig- heter deltar aktivt och bistår med underlag och analyser. Detta förutsätter också att dessa myndigheter tar sitt kostnadsansvar för uppföljning, analys och avrapportering av frågor som berör folkhälsan inom sin sek- tor. I myndigheternas ansvar ingår att följa upp och utvärdera den egna måluppfyllelsen, en uppföljning som också bör omfatta hur insatserna bidragit till att påverka förhållanden av betydelse för folk- En viktig utgångspunkt bör vara att sträva efter att den nationella informationen skall vara användbar och till nytta även på regional och lokal nivå samt så långt möjligt även nedbrytbar till regional och lokal Det är av stor vikt att en uppföljning och utvärdering av det samlade folkhälsoarbetet även omfattar den regionala och lokala nivån. arbete har initierats mellan , Landstings- förbundet och för att diskutera hur rapporte- ringen från lokal och regional nivå till nationell nivå skall kunna ske för att bidra med förbättringar till det folkhälsoarbete som bedrivs på den regionala och lokala nivån. Rapporteringen bör i möjligaste mån sam- ordnas med annan rapportering och inte innebära några direkta volym- ökningar eller försvåra för huvudmännen. Det är också viktigt att befint- liga kanaler som t.ex. landstingens folkhälso- och samhällsmedicinska funktioner används som rapportörer. Parallellt med Statens folkhälsoinstituts arbete att utveckla indikatorer har i uppdrag att utreda förutsättningarna för utveckling av index för folkhälsan. Detta arbete redovisas till regeringen 2003 (se vidare avsnitt 6.1). Statliga myndigheter med ansvar och uppgifter inom de elva målområdena Olika statliga myndigheter har ansvar för olika områden och verk- samheter samt dithörande mål inom befintliga politik- och verksamhets- Myndigheterna har detta ansvar i enlighet med lagar, för- ordningar, instruktioner, regleringsbrev och särskilda regeringsbeslut. Förslagen i denna proposition innebär inte några ändringar av gällande ansvarsfördelning mellan myndigheterna. I likhet med vad som redovisas i propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) skall varje statlig myndighet ha ett ansvar för frågor inom det egna politik- och verksamhetsområdet. övergripande mål för folkhälsopolitiken innebär att de myndigheter som har uppgifter eller verksamhet som direkt påverkar folkhälsan också skall beakta dessas effekter på folkhälsan samt aktivt arbeta för att den egna verksamheten eller ansvarsområdet bidrar till en positiv hälsoutveckling. Det övergripande folkhälsomålet och målområdena är vägledande för arbetet med att utveckla verksamhetsmål och delmål samt åtgärds- strategier för de statliga myndigheter som har ett ansvar i folkhälso- Regeringen avser att uppdra åt myndigheter med särskilt ansvar i arbetet för folkhälsan att redovisa sitt arbete för att nå det nationella folkhälsomålet och i rätt riktning påverka de för myndigheten särskilt I redovisningen skall myndigheten identifiera sin roll och hur myndighetens åtgärder påverkar utvecklingen för det Därutöver skall mål, delmål och vid behov mer preciserade etappmål, och åtgärdsstrategier inom myndighetens ansvarsområden inklusive hur myndigheten kan stödja aktörer t.ex. regionalt och lokalt och erfarenhetsutbyte inom sin sektor ingå. visningen ingår också att precisera hinder och möjligheter att nå målen samt behov av metodutveckling och stöd. särskilt ansvar att samordna detta arbete samt stödja myndigheterna i arbetet. bör få i uppdrag att redovisa en samlad strategi för hur detta arbete skall ske. I bilaga 3 redovisas vilka myndigheter som har betydande uppgifter eller ansvar inom de elva målområden som redovisas i denna proposition. Samordning på nationell nivå Folkhälsofrågorna måste få en större tyngd i regeringens arbete. Människors hälsa är en av de allra viktigaste frågorna för en välfärdsstat. När vi nu har sett att det finns oacceptabla skillnader i hälsa mellan olika grupper i samhället behöver folkhälsan prioriteras högre inom flertalet politikområden. Det är därför angeläget att det i det löpande arbetet sker en sektorsövergripande politisk styrning av folk- hälsoarbetet med utgångspunkt i fastlagda mål. Den mest effektiva processen för detta i är den gemensamma beredningen. Det är viktigt att frågor som berör de elva målområdena alltid bereds gemensamt med folkhälsoenheten på . I EG-fördraget uttalas att en hög hälsoskyddsnivå för människor skall säkerställas vid utformning och genomförande av all gemenskapspolitik och alla gemenskapsåtgärder. Detta innebär att man inom alla politik- områden skall beakta konsekvenserna för folkhälsan när man utformar förslag. Ett motsvarande krav bör ställas på nationella åtgärder inom de elva målområdena. När departementen utarbetar förslag till propositioner och andra beslut så bör konsekvenserna för folkhälsan beaktas inom alla politikområden. På motsvarande sätt bör myndigheterna beakta konse- kvenserna för folkhälsan i sin verksamhet. För att åstadkomma en önskad kraftsamling behöver också berörda departement och myndigheter samverka bättre . Ett sätt att åstadkomma detta är att regeringen inrättar en särskild nationell led- ningsgrupp för folkhälsofrågor under folkhälsoministerns ledning. Led- ningsgruppen skall verka för samordning på nationell, regional och lokal nivå för att nå det övergripande målet. Ledningsgruppen skall fort- löpande följa och stämma av de olika insatser av nationell karaktär som olika statliga eller andra aktörer har att fullgöra, t.ex. arbetet med den folkhälsopolitiska rapporten, samt stimulera och stödja en lokal och regional samordning av folkhälsoarbetet. I ledningsgruppen bör ingå företrädare för berörda departement, större myndigheter samt . En sådan ledningsgrupp kan inte ha någon beslutande funktion gentemot enskilda myndigheter eller kommuner och landsting. Den bör inte heller ha samordningsuppgifter när det gäller uppföljning och utvärdering som ligger på . När en ledningsgrupp för folkhälsofrågor inrättas så bör den nuvarande ledningsgruppen för alkohol- och narkotikaförebyggande insatser upp- höra och dess frågor i stället behandlas inom den nya ledningsgruppen eller av (S 2001:02) eller i referensgrupper som initieras av den nationelle narkotikasamordnaren (2002:03). Inom miljöområdet har ett särskilt miljömålsråd inrättats och knutits till Natur- vårdsverket. är ett organ för samråd och samverkan i arbetet med att nå miljökvaltetsmålen. Rådet skall enligt sin instruktion göra en samlad uppföljning av miljösituationen i förhållande till miljö- kvaltetsmålen, svara för övergripande samordning av information om miljömålen samt för den regionala anpassningen av miljökvaltetsmålen. Regeringen kommer att följa och fortlöpande pröva om det finns erfaren- heter av ledningen av miljömålsarbetet som också bör tas till vara inom skall enligt sin instruktion svara för sektorsövergripande uppföljning och utvärdering av insatser inom folkhälsoområdet, vara nationellt för metoder och strategier på området och ansvara för övergripande tillsyn inom alkohol-, tobaks- och narkotikaområdena (jfr förordningen (2001:309) med instruktion för ). Ombildningen gjordes med sikte på de upp- gifter som institutet bör få när det gäller att svara för samordning av och stöd till det sektorsövergripande folkhälsoarbetet samt den samlade uppföljningen och utvärderingen av det övergripande målet och de elva Vidare avser regeringen att inrätta ett friluftsråd vid Natur- Detta råd kommer att fungera som forum för de myndig- heter, organisationer, forskare m.fl. som på olika sätt har beröring med friluftslivet och dess förutsättningar, t.ex. inom områden som folkhälsa. Samordning på regional och lokal nivå Kommuner och landsting har spelat en fram- trädande roll i folkhälsoarbetet och medvetenheten om folkhälsofrågor Folkhälsofrågorna har flyttats upp på den politiska dag- ordningen och är en mer tydlig angelägenhet för kommuner och För att folkhälsoarbetet skall bli verkningsfullt bör samordning ske även på regional och lokal nivå i linje med regeringens förslag till Former bör utvecklas för ett fortlöpande och ömsesidigt informations- och erfarenhetsutbyte mellan och lokala respektive regionala företrädare. seminarier bör hållas sedan denna proposition har behandlats av riks- dagen i syfte att diskutera hur det fortsatta arbetet med mål, åtgärds- strategier, uppföljning och utvärdering skall utformas. bör genomföras i samverkan mellan , Lands- tingsförbundet och samt berörda statliga Regeringen anser att det är av allra största vikt att det inte bara sker ett samarbete mellan regional och lokal nivå utan även att arbetet bättre samordnas internt inom kommuner och landsting i syfte att få till stånd ett mer effektivt folkhälsoarbete. Av stor vikt är även kom- muners och landstings samarbete kring folkhälsofrågorna med ideella organisationer och näringsliv. Därutöver är det viktigt att det sker ett samarbete mellan nationell, regional och lokal nivå och att de olika aktörerna gemensamt arbetar för att hitta effektiva kommunikationskanaler. Hur samarbetet och sam- ordningen mellan nationell, regional och lokal nivå skall utformas bör diskuteras vidare i den föreslagna nationella ledningsgruppen för folk- Vidare bör en särskild utredare få i uppdrag att närmare överväga i vilka avseenden befintlig lagstiftning bör ändras för att svara mot det övergripande folkhälsomålet samt i detta sammanhang överväga former för redovisning till nationell nivå av det folkhälsoarbete som görs på lokal och regional nivå, se avsnitt 6.5. Eftersom folkhälsofrågorna har en mer självklar plats i kom- muner och landsting har frågorna även kommit att bli mer prioriterade av folkhälsoinstitut har skapat ett nytt forum för folkhälsofrågor i syfte att stödja kommuner och landsting i det lokala och regionala folkhälso- Målet är att alla kommuner och landsting skall bedriva ett aktivt folkhälsoarbete genom erfarenhetsutbyte och spridning av kun- Regeringen ser positivt på detta initiativ. hur samordningen på regional och lokal nivå kan stärkas är samarbete kring t.ex. lokala välfärdsbokslut, hälsobokslut och hälsokonsekvens- Folkhälso- och samhällsmedicinska funktioner inom lands- tingen kan i sin roll som kunskapsutvecklare och kunskapsförmedlare både stärka och stödja det lokala folkhälsoarbetet och därmed underlätta samordningen av folkhälsoarbetet på regional och lokal nivå. i sin nya roll redan har ett nationellt ansvar som för kunskapsutveckling, kunskapsspridning och metodutveckling m.m., är det av stor vikt att det sker ett nära samarbete mellan landstingens folkhälso- och samhällsmedicinska funktioner och Folkhälso- och samhällsmedicinska funktioner bör även kunna utgöra en viktig länk mellan institutet, landstingen och kommunerna. har redan nu viktiga uppgifter inom politikområdet folk- hälsa, inom främst alkohol-, narkotika- och tobaksområdena. grund av att regeringen föreslår ett övergripande folkhälsomål som berör flera politikområden med betydelse för folkhälsan bör länsstyrelsernas roll i det sektorsövergripande folkhälsoarbetet tydliggöras bl.a. i instruk- tionen för länsstyrelserna. Det övergripande folkhälsomålet och målområdena bör kunna vara vägledande och fungera som stöd och inspiration i arbetet på lokal och regional nivå, dvs. för kommuner och landsting, frivilligorganisationer, näringsliv och övriga aktörer att bryta ner mål och delmål så att de blir uppföljningsbara och användbara utifrån deras behov och förutsättningar samt vidta åtgärder för att nå dessa mål. tillkännagivande om mål för det självmordspreventiva arbetet Med anledning av socialutskottets betänkande 2001/02:SoU19 om folk- hälsofrågor gjorde ett tillkännagivande till regeringen om att mål bör antas för det självmordspreventiva arbetet 2001/02:308). Bakgrunden är den psykiska ohälsan som ett växande folkhälsoproblem och WHO:s mål att bryta den stigande trenden av självmord och självmordsförsök i . psykisk ohälsa bland barn och ungdomar inger också oro. Självmordet är enligt regeringens uppfattning den yttersta konse- kvensen av psykisk ohälsa. Det finns ett starkt samband mellan depres- sion och självmord. Insatser som syftar till prevention av psykisk ohälsa i ett bredare perspektiv är fundamentala även när det gäller självmords- Sådana insatser måste dock kompletteras med en rad speci- fika självmordsförebyggande åtgärder. Regeringens bedömning är, som redogjorts för ovan, att det är hälsans Prop. 2002/03:35 bestämningsfaktorer, dvs. de samhällsfaktorer som påverkar folkhälsan och som återfinns i samhällets struktur, i miljön och i befolkningens lev- nadsvanor, som skall fokuseras i folkhälsopolitiken. Därför presenteras inte något särskilt mål för det självmordsförebyggande arbetet liksom inga mål heller presenteras för cancerprevention, prevention av hjärt- och kärlsjukdomar osv. Däremot är det ytterst i folkhälsans utveckling där också utvecklingen av självmord och självmordsförsök ingår som en viktig faktor att följa som resultatet av folkhälsopolitiken kan avläsas. Frekvensen självmord och självmordsförsök kommer att utgöra en viktig indikator liksom utvecklingen av det preventiva arbetet när det gäller att följa upp och utvärdera vissa målområden liksom det övergripande folhälsomålet. , och Nationellt centrum för suicid- forskning och prevention av psykisk ohälsa (NASP), som drivs gemen- samt av och , presenterade ett nationellt program för självmordsprevention. Programmet ger en god vägledning för det förebyggande arbetet, inte minst på lokal och regional nivå. Tidig upptäckt av tecken på depression, självmordstankar och självmordsbeteende är viktiga delar i preventionen. De regionala nätverken för självmordsprevention, som samlar aktiva inom hälso- och sjukvård, socialtjänst, skola, kyrkor och andra frivilliga organisationer, har här stor betydelse för kompetensutveckling och erfarenhetsutbyte. På nationell nivå samordnas nätverken av NASP, som även arbetar med insamling och förmedling av kunskap samt initierar och bedriver forskning och utvecklingsarbete kring prevention av psykisk ohälsa och självmord. I har självmordstalen sjunkit, förutom i åldersgruppen . Även psykisk ohälsa och depression i den växande andelen äldre i befolkningen behöver uppmärksammas mer . I den nationella handlingsplanen för utveckling av hälso- och sjukvården (prop. 1999/2000:149) ingår att kommuner och landsting får ett extra tillskott på , som bl.a. skall användas till att utveckla det tidiga stödet till barn och ung- domar med psykiska problem och till en utveckling av insatserna för äldre med psykisk ohälsa. , och har även utvecklat självmordsförebyggande program för skolor. 4.2Ojämlikheten i hälsa måste motverkas Regeringens bedömning: Utgångspunkten för allt folkhälsoarbete är alla människors lika värde. Den rådande ojämlikheten i hälsa mellan olika grupper i befolkningen måste motverkas. Barns, ungdomars, äldres och invandrares förutsättningar att på lika villkor utveckla och bibehålla en så god hälsa som möjligt bör särskilt uppmärksammas. bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Delar kommitténs bedömning. Skälen för regeringens bedömning Utgångspunkten för folkhälsopolitiska strävanden är alla människors lika värde. Det betyder att varje individ skall ha rätt att utvecklas efter sina förutsättningar. Alla individer är unika. En del har lyckan att födas fullt friska av kärleksfulla föräldrar som har materiella förutsättningar att ge barnen en god start i livet. En del föds med svåra funktionshinder, en del bär med sig en genetisk känslighet, andra blir sårbara genom en otrygg start i livet eller omständigheter i vuxenlivet. Under livscykeln varierar dessutom hälsan hos oss alla. Hälsan och ohälsan, som vi kan mäta den, är ojämnt fördelad. Det beror mer på olika livsvillkor och levnadsvanor än genetiska fak- torer. Samhällets struktur kan också i sig vara den negativa faktor som utlöser ohälsa. Därmed är utvecklingen av hälsan något som är en sam- hällelig angelägenhet. För ett demokratiskt samhälle, med den huma- nistiska människosynen som grund, är det självklart att försöka ändra de villkor som främst skapar de påverkbara skillnaderna i hälsa. Varje individ måste därmed ges möjligheter att nå den hälsa som är individuellt möjlig. För att det skall kunna ske krävs en samhällsmiljö och en samhällsstruktur som är hälsovänlig för alla, men också särskilt stöd åt vissa individer och grupper i samhället. Samhället bör agera för att kompensera de individer som har fått en sämre start i livet. Här är insatser i förskolan, skolan och i bostadsområdena av stor betydelse. Den ekonomiska familjepolitiken är också viktig för att ge alla barn och ung- domar rimliga förutsättningar. Dagens svenska samhälle präglas i grunden av en god fysisk och social miljö. Det avspeglas tydligast i den ökande medellivslängden och den mycket låga spädbarnsdödligheten. Däremot kvarstår stora skillnader i hälsa, som inte är biologiskt betingade. Eftersom skillnaderna följer mycket tydliga sociala mönster, så beror inte olikheterna i hälsa främst på individernas medvetna val av livsstil. I ett gott samhälle skall inte medborgarna ha så olika villkor att konsekvenserna blir stora skillnader i livslängd eller sjuklighet. Eftersom det svenska samhället under det utvecklades till ett på många sätt hälsovänligt samhälle, så är den stora utmaningen för samhället i dess helhet att främst prioritera sådana insatser som kan utjämna de påverkbara skillnaderna i hälsa. Ett sådant samhälle blir också bättre och tryggare att leva i för alla människor.