prop · GP03167 · 2002-03-19 00:00:00 — Efter denna tidpunkt har den misstänkte och hans försvarare rätt att fortlöpande i den mån det kan ske utan men för utredningen ta del av vad som förekommit vid förundersökningen. De har också rätt att begära att utredningen kom- pletteras. Åtal får inte väckas innan de fått möjlighet att ta del av allt material i utredningen och fått skäligt rådrum att begära ytterligare ut- redning. Det har ansetts att det inte går att undanhålla den misstänkte information om något material i detta skede (SOU 1999:53 s. 394 med hänvisningar). Rätten till insyn ger inte automatiskt rätt att få ut hand- lingar som upprättats under förundersökningen. En sådan rätt uppkom- mer först när åtal har beslutats, 23 kap. 21 § fjärde stycket rättegångsbal- ken. Enligt 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen innebär sekretess inte någon begränsning i parts rätt enligt att ta del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande av ett mål eller ärende. Enligt förarbetena till sistnämnda bestämmelse åsyftar bestäm- melsen även den misstänktes rätt att ta del av vad som har kommit fram under en förundersökning (prop. 1979/80:2 Del A s. 335). 6.4Regeringens förslag till sekretess i Konkurrens- verkets verksamhet för utsaga från en enskild 6.4.1Behovet av förstärkt sekretesskydd Regeringens förslag: Det införs en bestämmelse om sekretess hos Kon- kurrensverket för en anmälan eller annan utsaga från en enskild. Sekre- tess skall gälla i ärenden som rör utredning av överträdelser av förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag och missbruk av dominerande ställning eller av artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget, som innehåller motsvarande förbud. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar utredningens förslag i denna del utan erinran. Handelskam- mare, och har fram- hållit vikten av att det företag som är föremål för undersökning får till- räcklig insyn i ärendet. Även har fram- hållit detta. har inte haft något att erinra mot be- stämmelsen men anser att betydelsen av bestämmelsen blir avsevärt be- gränsad till följd av reglerna i 14 kap. 5 § sekretesslagen om partsinsyn. har svårt att se att intresset av sekretess i dessa fall skulle bli av synnerlig vikt för anmälaren. i tillstyrker i och för sig utredningens förslag men har påpekat att ut- redningens förslag tillsammans med reglerna om partsinsyn och skade- rekvisit medför en tämligen oklar situation där det inte på förhand är up- penbart vilken information som kommer att skyddas. Under dessa för- hållanden anser att det inte är säkert att regelförändringen får den avsedda effekten att stimulera uppgiftslämnande till Konkurrens- verket. Även konsekvenserna från rättsäkerhetssynpunkt framstår som oklara för . i har pekat på att sekretesskyddet underlättar för den enskilde att medverka till att av- slöja en kartell men att det är viktigt att man gör en noggrann avvägning så att rättssäkerheten och offentlighetsprincipen värnas. Skälen för regeringens förslag: har i sin rapport (s. 297 f.) framhållit som sin erfarenhet att personer som skulle kunna lämna uppgifter av betydelse för verkets utredningar tvekar eller till och med avstår från att lämna uppgifter eftersom de upplever sekretesskyddet som bristfälligt. Verkets iakttagelser har enligt utredningen bekräftats vid be- sök i och . Farhågorna har aktualiserats särskilt i diskussio- nerna om eftergift och nedsättning av sanktioner som ett medel att upp- muntra kartellmedlemmar att avslöja olagliga karteller. I och och även utfäster sig myndigheterna att skydda det anmälande företagets identitet så långt det är möjligt inom ramen för gällande lag. I Kommissionens meddelande om immunitet mot böter och nedsättning av böter i kartellärenden uttalas att företag på vilka tillkännagivandet tillämpas kommer att nämnas i kommissionens beslut. Av meddelandet framgår att sekretess normalt skall anses gälla för i ärendet ingivna handlingar genom en hänvisning till en bestämmelse om sekretess för bl.a. inspektioner och utredningar i , rådets och kommissionens handlingar1. Kommissionen har dock utfärdat ett meddelande om rätt för företag som är föremål för utredning hos kommissionen att ta del av utredningsmaterial, se Meddelande från kommissionen om interna förfaranderegler för behandling av förfråg- ningar om tillgång till handlingar enligt artiklarna 85 och 86 i EG-fördra- get, av artiklarna 65 och 66 i Parisfördraget och av rådets förordning (EEG) nr 4064/892. Det meddelandet behandlar inte tredje mans rätt att ta del av sådant material. Utredningen har pekat på två slags situationer där behovet av skydd för anmälare eller uppgiftslämnare framstår som särskilt tydligt. situationen är anmälaren eller uppgiftslämnaren företrädare för en kon- kurrent eller något företag, t.ex. en kund, som har affärskontakter med det eller de företag som uppgiften rör. Då kan det finnas en risk för att det företag som uppgiftslämnaren representerar drabbas av ekonomiska repressalier, om uppgiften röjs. Uppgiftslämnaren kan också skadas per- sonligen i ekonomiskt eller annat hänseende. gäller en anställd som lämnar uppgifter om det egna företaget. dant fall kan uppgiftslämnaren drabbas av såväl ekonomisk skada som obehag av annat slag. Regeringen delar utredningens bedömning av att det är främst i dessa två situationer där behovet av skydd för anmälare är Uppgifter som anmälare eller andra lämnar i samband med Konkur- rensverkets undersökningar torde, i den mån de inte redan omfattas av sekretessbestämmelsen i 8 kap. 4 § sekretesslagen, i vissa fall kunna om- fattas av bestämmelsen om utredningssekretess i 4 kap. 4 § sekretessla- gen, se avsnitt 6.2. Huruvida en uppgift omfattas av sekretess får då prö- vas med utgångspunkt i behovet av skydd för utredningen som sådan. från den enskilde uppgiftslämnarens synpunkt anser regeringen att det därutöver kan anföras motiv för ett särskilt sekretesskydd för den som lämnar uppgifter till i verkets utredningar rörande överträdelser av konkurrenslagen eller av artikel 81 eller 82 i EG-fördra- Sekretesskydd av motsvarande slag finns på andra områden där tvångsingripanden kommer i fråga, och en anmälare riskerar att utsätta sig för repressalier till följd av sin anmälan. En uppgiftslämnares önskemål om sekretesskydd måste emellertid, som utredningen och några remissinstanser särskilt påpekat, vägas mot intresset av insyn från de företag som är föremål för förundersökningen. Partens rätt till insyn i ärenden hos och verkets kom- munikationsplikt regleras i 16 respektive 17 § förvaltningslagen. för talan i domstol, regleras partens rätt till insyn i mål och ärenden hos domstolen av de processuella regler som gäller för dom- Utredningens förslag innebär att sekretess skall gälla hos Konkurrens- verket i ärende som rör utredning av överträdelse av 6 eller 19 § konkur- renslagen eller av artikel 81 eller 82 i fördraget om upprättande av Euro- 1 EGT L 145, 31.05.2001 s. 43-48 2 EGT C 23, 23.1.1997 s. 3 peiska gemenskapen för anmälan eller annan utsaga från enskild, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Enligt 12 kap. 1 § sekretesslagen följer att om en domstol i sin rättsskipande eller rättsvårdande verksamhet erhåller uppgift från annan myndighet och uppgiften är sekretessbelagd där sekretessen gäller också hos domstolen. Den av utredningen föreslagna bestämmelsen om sekretess hos Konkur- rensverket till skydd för uppgiftslämnare omfattar emellertid bara ären- den som rör utredning av ovan nämnda överträdelser hos Konkurrens- verket och inte verksamhet som består i förande av talan hos domstol. I den mån väljer att åberopa upp- gifter om en uppgiftslämnares identitet när den för talan vid en domstol kommer således dessa uppgifter att bli offentliga. Som har nämnts i avsnitt 6.2. regleras kollisionen mellan bestämmelser om sekretess och bestämmelser om partsinsyn i 14 kap. 5 § sekretessla- gen. Enligt sistnämnda lagrums första stycke hindrar inte sekretess att sökande, klagande eller annan part i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet tar del av handling eller annat material i målet eller ärendet. Handling eller annat material får dock inte lämnas ut till part om det av hänsyn till enskilt eller allmänt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgiften i materialet inte röjs. I sådana fall skall myn- digheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet inne- håller, i den mån det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse sekretessen skall skydda. Sekretess hindrar dock enligt 14 kap. 5 § andra stycket första meningen sekretesslagen aldrig att part i mål eller ärende tar del av dom eller beslut i målet eller ärendet. har anfört att han har svårt att se att intresset av sekretess i dessa fall skulle kunna bli av synnerlig vikt för anmälaren. Regeringen delar inte till fullo denna uppfattning. När det i 14 kap. 5 § sekretesslagen talas om att det med hänsyn till allmänt eller enskilt in- tresse skall vara av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs torde detta vis- serligen innebära ett mycket högt ställt krav. Det finns emellertid lägen som enligt regeringens bedömning skulle kunna innebära att synnerliga skäl föreligger. Särskilt bör framhållas den situationen att den anställde som lämnat uppgifter om det egna företaget har kvar sin anställning i företaget och måste bedömas löpa risk för avsevärd skada t.ex. i form av repressalier om vederbörande inte kan få behålla sin anonymitet. En av- sevärd skada är det också om den anmälande löper risk att bli svartlistad i branschen om identiteten blir känd för part eller tredje man. Hinder kan då uppstå mot ny anställning eller nya uppdrag. I praktiken kan detta komma att fungera som något av ett privaträttsligt yrkesförbud. Bedöm- ningen i dessa hänseenden är emellertid givetvis en fråga för rättstil- lämpningen när det gäller tolkningen av begreppen synnerliga skäl re- spektive allvarlig skada. I de fall det anses vara av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift om en uppgiftslämnares identitet inte röjs får det anses ligga i sakens natur att det är svårt att på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller utan allvarlig skada för det intresse sekretessen skall skydda. Som berörts hindrar sekretess dock aldrig att part i mål eller ärende tar del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Om det anses vara av syn- nerlig vikt att uppgiften om en uppgiftslämnares identitet hemlighålls kan Prop. 2001/02:167 man tänka sig flera situationer där sekretessen till skydd för denna upp- gift torde kunna bestå. Om undersökning enligt 47 eller 48 § konkur- renslagen och utredning i övrigt resulterar i så pass mycket bevismaterial att inte behöver åberopa upp- giftslämnarens uppgifter vid en talan om konkurrensskadeavgift torde sekretessen för uppgifter om uppgiftslämnaren kunna bestå hos Konkur- rensverket. Motsvarande bedömning torde kunna bli aktuell om en utred- ning läggs ned. Om beslutar ett åläggande enligt 23 § första stycket konkurrenslagen följer av 14 kap. 5 § andra stycket första meningen sekretesslagen att sekretess aldrig hindrar att part tar del av beslut i ärendet. Det blir då av betydelse vilka omständigheter Konkur- rensverket har lagt till grund för sitt avgörande. Sammantaget finner regeringen att starka skäl talar för att skyddet för enskilda bör stärkas när det gäller utsaga från enskild i Konkurrensver- kets verksamhet. Mot denna bakgrund, och då ett företags intresse av insyn i ärendet får sin reglering genom existerande regler om partsinsyn, finner regeringen att ett sekretesskydd för uppgiftslämnare i konkurrens- ärenden bör införas. Regeringens förslag: Sekretess skall gälla om det kan antas att den en- skilde lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att sekretess skall gälla om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgif- ten röjs. Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har yttrat sig särskilt över den närmare utformningen av sekretessregeln. Föreningen har anfört att en oklarhet i förslaget är att det inte finns specificerat vilken grad av skada eller men som krävs för att sekretess skall gälla. Då öppenhet måste vara grundprincipen bör det enligt föreningens uppfattning övervägas att kvalificera begreppen skada och men för att undvika att uppgifter hemlighålls utan tillräckliga motiv. Hovrätten över och anser att det bör införas en bestämmelse om sekretesskydd för sådana uppgifter rörande otillåtna kartellbildningar som lämnas av en enskild. Hovrätten ställer sig dock tveksam till om skaderekvisitet bör sättas så lågt som utredningen har föreslagit. Även om det ur anmälarens synpunkt framstår som ett större incitament att berätta vad han eller hon känner till för det fall sekretesskyddet är omfattande, finns det enligt hovrättens mening en risk för att en mycket stor del av de uppgifter som lämnas till Konkur- rensverket beläggs med sekretess i förhållande till företag som påstås ingå i en kartell, om skaderekvisitet är alltför okvalificerat. Den grupp av personer som kan tänkas ha uppgifter att lämna till har som regel någon anknytning till företagen som misstänks ingå i en kar- tell. En anmälan torde i allmänhet väcka ett visst ogillande hos de utpe- kade företagen. Detta ogillande kan i stort sett alltid uppfattas som obe- hagligt av den enskilde. Sekretessen bör därför enligt hovrättens uppfatt- ning gälla främst till förmån för de personer som riskerar sin anställning eller andra repressalieåtgärder som tex. hot eller andra trakasserier. Med hänsyn härtill anser hovrätten att det är önskvärt att sekretessregeln ges en mer nyanserad utformning. Skälen till regeringens förslag: Som behandlats särskilt ovan finns bestämmelser om sekretesskydd för brottsanmälningar och utsagor från enskilda under förundersökning i brottmål. Därutöver finns sekretessbe- stämmelser där enskilda uppgiftslämnare skyddas på hälso- och sjuk- vårdsområdet och inom , på socialförsäkringsområdet och hos polismyndigheter för uppgifter som rör tvångsomhändertaganden. Dessa bestämmelser om sekretess till skydd för en enskild som gör en anmälan avser fall där en enskild anmäler en annan enskild till en myn- dighet. Med enskild avses i sekretesslagen såväl fysiska som juridiska personer. Bestämmelserna om anmälarskydd tar dock sikte på sådana situationer att enskild i dessa bestämmelser får anses åsyfta fysiska personer. Det är därmed fråga om ett sekretesskydd för fysiska personer som anmäler andra fysiska personer. Skaderekvisiten är därför utformade på så vis att det krävs för att sekretess skall gälla att det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men. I arbetsrättsliga tvister gäller enligt 9 kap. 20 § sekre- tesslagen sekretess hos domstol om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstå- ende lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs. Anmälningar till avser juridiska perso- ner som står under verkets tillsyn. Den som skulle kunna anmäla en juri- disk person till står i många fall i något slags beroen- deförhållande till den juridiska personen i fråga. Som har nämnts i det föregående kan man räkna med två huvudkategorier av anmälare, dels företag som har affärsförbindelser med företaget i fråga eller är konkur- renter, dels anställda eller tidigare anställda i det berörda företaget. Som regeringen tidigare anfört är behovet av skydd för anmälan särskilt tyd- ligt i båda dessa situationer. Sekretsskyddet bör därför omfatta båda dessa kategorier av anmälare. Om en anställd eller tidigare anställd an- mäler företagets inblandning i en kartell, kan anmälaren bli utsatt för mer påtagliga repressalier av såväl ekonomisk som mer personlig art. Ett fö- retag som anmäler en konkurrent eller affärspartner kan däremot drabbas bara ekonomiskt. Även i ett sådant fall är det dock en fysisk person som i praktiken vidtar de åtgärder som leder till en anmälan; därmed riskerar han personliga repressalier och inte bara av ekonomiskt slag. Skaderek- visitet i en ny sekretessbestämmelse bör därför innefatta både skada och men. I de befintliga bestämmelserna om anmälarskydd när anmälan sker till en myndighet är skaderekvisitet kvalificerat, så att det krävs "fara för våld eller annat allvarligt men" för att sekretess skall gälla. Därmed avses repressalier av mer allvarligt slag. Utredningen har ansett att ett så be- gränsat sekretesskydd för den som anmäler en kartell sannolikt skulle verka avhållande på dem som överväger att göra en anmälan och att det skulle motverka de positiva effekterna av ett system med eftergift och nedsättning av konkurrensksadeavgift. Utredningen har därför föreslagit att skaderekvisitet inte bör kvalificeras på det angivna sättet utan att det skall räcka att uppgiftslämnaren lider skada eller men för att sekretess för dennes identitet skall gälla. Hovrätten över och har i detta sammanhang anfört att ett alltför okvalificerat skaderekvisit riskerar innebära att en mycket stor del av de uppgifter som lämnas till Konkur- rensverket beläggs med sekretess i förhållande till de parter som påstås ingå i en kartell. Regeringen vill här särskilt peka på att ett företags in- tresse av partsinsyn alltid kommer att vägas mot uppgiftslämnarens in- tresse av sekretess enligt reglerna i 14 kap. 5 § sekretesslagen. Lagrådet har anfört att på grund av sistnämnda regler en anmälares identitet endast kan hemlighållas för det företag som anmälan gäller om skadeverkning- arna för anmälaren skulle bli avsevärda. Lagrådet anser mot bakgrund härav att ett motsvarande skaderekvisit som finns i sekretessbestämmel- sen till skydd för enskilda på arbetsrättens område (9 kap. 20 § sekre- tesslagen) borde ge ett tillfredställande skydd även för anmälare till Kon- kurrensverket. Enligt sistnämnda bestämmelse krävs det att det kan antas att den enskilde kommer att lida avsevärd skada eller betydande men för att en uppgift om dennes personliga eller ekonomiska förhållanden skall kunna hemlighållas. Som har anförts (se avsnitt 6.4.1) kan det vara lika angeläget för en enskild att uppgifter om att denne har anmält ett företag till inte blir kända för andra aktörer på marknaden som det kan vara för den enskilde att uppgifter inte kommer till partens kännedom. Regeringen anser att en sekretessbestämmelse som utformas på det sätt Lagrådet har föreslagit ger skydd för en anmä- lare såväl gentemot parten som gentemot tredje man i de situationer där det är mest angeläget att dennes identitet hemlighålls. Bestämmelsen bör därför utformas på det sätt Lagrådet har föreslagit. I 16 kap. 1 § sekretesslagen anges i vilka fall en tystnadsplikt inskrän- ker meddelarfriheten, d.v.s. rätten enligt 1 kap. 1 § tredje stycket tryck- frihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att lämna uppgifter i vilket ämne som helst för publicering i de medier som de båda grundlagarna omfattar. När det gäller befintliga sekretessbestämmelser till skydd för anmälare är det enbart den tystnadsplikt som följer av 7 kap. 6 § sekretesslagen som inskränker meddelarfriheten. Detta beror på att sistnämnda bestämmelse avser hälso- och sjukvårds- samt social- tjänstsekretessen. Samtliga tystnadsplikter som avser denna sekretess (7 kap. 16 §§ sekretesslagen) inskränker meddelarfriheten. Sekretess enligt dessa lagrum har vidare ansetts vara så angelägen att upprätthålla att den enligt 14 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen är undantagen från generalklausulens tillämpningsområde, d.v.s. bestämmelsen i samma lagrums första stycke om att sekretessbelagd information får lämnas till myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Tillräckligt starka skäl att på motsvarande sätt inskränka meddelarfri- heten med anledning av den föreslagna sekretessbestämmelsen till skydd för utsaga från enskild i ärenden hos finns enligt re- geringens uppfattning inte. När skall utbyta information med utländska konkur- rensmyndigheter aktualiseras främst följande sekretessbestämmelser: 1 kap. 3 § tredje stycket, 8 kap. 4 § och 8 kap. 6 § andra stycket sekre- tesslagen. Även bestämmelserna i 2 kap. 1 § sekretesslagen om utrikes- sekretess kan undantagsvis bli tillämpliga. Lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och stats- stödsregler ger den behöriga svenska myndigheten, , behörighet att på begäran av kommissionen inhämta uppgifter från före- tag. Utlämnande av uppgifter som omfattas av sekretess till utländsk myndighet Bestämmelser om utlämnande av sekretessbelagda uppgifter till ut- ländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer återfinns i 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen. Utgångspunkten är att en uppgift som omfattas av sekretess inte får röjas för en utländsk myndighet eller mel- lanfolklig organisation, annat än om utlämnandet har reglerats särskilt i lag eller förordning. Exempel på sådana regleringar är lagen (1990:313) om Europaråds- och om ömsesidig handräckning i skatteärenden, samt förordningar om bl.a. uppgiftsutbyte som beslutats med anledning av bilaterala överenskommelser. Uppgiften får vidare lämnas ut om den i motsvarande fall skulle få lämnas ut till svensk myn- dighet. En förutsättning är emellertid att det enligt den utlämnande myn- dighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen. intresse av samarbete med organet i fråga får beaktas vid den prövningen. I bedömningen skall beaktas även det intresse som sekretes- sen skall skydda. Bestämmelsen gäller till skydd inte bara för svenska fysiska och juridiska personer utan även för utländska fysiska personer och företag. Den medför inte någon skyldighet att lämna ut uppgifter utan reglerar endast i vilka fall uppgifter får lämnas ut. (m.fl. anförda arbete s. 1:12 f.) Uppgifter som omfattas av sekretess och som inhämtats från en utländsk Prop. 2001/02:167 myndighet Av bestämmelsen i 8 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen framgår att sekretess gäller, i den mån godkänt avtal om detta med främ- mande stat eller mellanfolklig organisation, hos myndighet i verksamhet som består i utredning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produktion, handel, transportverk- samhet eller näringslivet i övrigt, för uppgift om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som myndigheten förfogar över på grund av avtalet. Sekretessen är absolut. Föreskrifterna i 14 kap. 13 §§ sekre- tesslagen om sekretess mellan myndigheter får i fråga om denna sekre- tess inte tillämpas i strid med avtalet. Bestämmelsen tillkom främst med tanke på tillämpningen av (m.fl. anförda arbete s. 8:18 f.). Den omfattar både uppgifter som erhållits från utlandet och uppgifter som har inhämtats inom landet enligt avtalet. Bestämmel- sen innebär att kan komma att tillämpa olika sekre- tessbestämmelser, beroende på om en uppgift har inhämtats enligt ett internationellt avtal eller enligt nationella regler. Det medför i sin tur att absolut sekretess gäller för uppgifter som verket har inhämtat med stöd av förordning 17/62. Har uppgifterna däremot inhämtats med stöd av konkurrenslagen skall sekretessen prövas enligt 8 kap. 4 § sekretesslagen (tidigare enligt 8 kap. 6 § första stycket). Kammarrätten i har i två avgöranden överprövat beslut av att inte lämna ut uppgifter som tillställts verket av kommissionen. I båda fallen avslogs överklagandena. Uppgifterna hade inhämtats i det ena fallet med stöd av förordning 17/62 och i det andra fallet med stöd av förordning 4064/89 om kontroll av företagskoncentrationer (dom i mål 58231996 respektive dom i mål 18911995).