prop · GP03107 · 2002-03-13 00:00:00 — Inom vattenrätten, expropriationsrätten och på vissa andra rättsområden har man gått ett steg längre och infört regler som snedfördelar kostnaderna. Där förs (i första instans) en process om t.ex. tillstånd eller ersättning på den presumtive skadevållarens bekostnad, oavsett utgången i målet. Regler om annorlunda och sneda kostnadsfördelningar är ett effektivt instrument om man vill underlätta eller försvåra för enskilda att vända sig till domstol. Vår bedömning är dock att man inte bör använda undantag från kostnadsregler som en generell åtgärd mot bristerna i det processuella rättsskyddet för gruppanspråk. Rättshjälpen ger enskilda förmånen av att processa med en minskad kostnadsrisk. Avgifter och andra begränsningar gör dock att tillvarata- gandet av små anspråk underlättas i endast begränsad mån. Processer som rör gruppanspråk orsakar inte sällan stora kostnader för ombuds- arvode och bevisning. Svarandens bedömning av en rimlig kostnadsnivå görs med utgångspunkt från det totala belopp han riskerar att få betala till samtliga i gruppen. En stor insats kan därför vara motiverad och underlättas av att kostnaderna är avdragsgilla vid beskattningen. För käranden blir däremot kostnadsrisken lätt sådan att en rättegång framstår som ett ekonomiskt orealistiskt alternativ. Rättsskyddsförsäkringen erbjuder i detta hänseende ett bättre skydd än rättshjälpen, eftersom den omfattar även ersättningsskyldighet för mot- partens kostnader. För anspråk av mindre värde som rör komplicerade rätts- eller bevisfrågor är dock självrisken ett tillräckligt hinder mot att väcka talan. Försäkringsersättningen är dessutom normalt maximerad till ett visst belopp vilket begränsar nyttan av försäkringen i komplicerade mål. Det är vidare av principiella skäl inte tillfredsställande att den enskildes processuella rättsskydd är beroende av om han har en rättsskyddsförsäkring eller inte och av vilka villkor som gäller för t.ex. självrisk och rätt till ombudshjälp. Ansvaret för att även ekonomiskt svaga personer kan ta till vara sin rätt måste åvila samhället. Privata finansieringsalternativ kan underlätta för den enskilde att driva igenom sitt anspråk men får inte vara en nödvändig förutsättning. Kumulation och pilotmål fungerar kostnadssänkande till förmån för parterna och domstolen. En gemensam handläggning leder också till att domstolen får ett bredare och mer allsidigt bedömningsunderlag, vilket ökar processernas handlingsdirigerande och prejudikatskapande funk- tionsförmåga. Ingen av metoderna är emellertid särskilt lämplig vid anspråk som tillkommer större grupper av människor eller då det finns inre splittringar i gruppen. Handläggningsreglernas formella utformning medför också vissa begränsningar i förfarandesättens praktiska betydelse. Specialdomstolar, särskilda domstolar och domstolsliknande nämnder har ofta en processordning anpassad för att underlätta för enskilda att få sina rättsanspråk prövade och för domstolen att meddela avgöranden med en tydlig handlingsstyrande avsikt. Krav på särskild kunskap och förankring i branschlivet hos ledamöterna har ansetts motivera att domstolarna och nämnderna ges en mer utpräglad rättsutvecklande och rättsskapande roll och borga för att avgörandena i hög grad respekteras bland berörda målgrupper. Vi anser dock att en ytterligare specialisering av rättskipningen av flera skäl inte är något önskvärt alternativ. Kriminalisering anses traditionellt ha en god effekt som styrmedel men effekterna ifrågasätts också starkt i den moderna debatten. Kumulation av åtal och enskilt anspråk underlättar väsentligt att driva igenom ekonomiskt små anspråk. Kriminalisering bör förbehållas beteenden som framstår som särskilt straffvärda och där det är realistiskt att sanktioner kommer till stånd. Vi bedömer utrymmet för vidare kriminalisering av traditionell typ som litet inom områden som konsumenträtt och miljörätt. Till följd av de höga beviskrav som måste upprätthållas är kriminali- sering sällan något bra sätt att skapa underlag för skadeståndsanspråk. Däremot tror vi att en ökad tillämpning av existerande straffbud (t.ex. genom bättre förundersökningar) kan få positiva handlingsdirigerande effekter. Utomprocessuella tvistlösningsorgan som t.ex. reklamations- och försäkringsnämnder fyller en viktig uppgift genom att erbjuda ett snabbt och enkelt förfarande som alternativ till domstolsprövning. De avlastar domstolarna från en hel del tvister. Deras kompetens är dock inskränkt i Auktoriteten i deras avgöranden beror helt på parternas Som ett effektivt remedium mot oseriösa företeelser är de ensamma inget realistiskt alternativ. Enligt vår mening varken kan eller bör bristerna i det processuella rättsskyddet när det gäller reparation, prevention och rättsbildning botas genom åtgärder utanför domstolsvä- Utomprocessuella instanser kan komplettera men bör inte ersätta domstolsprövningen, som måste utgöra systemets ryggrad. Det allmänna har genom sina myndigheter en stark ställning som bevakare av att gällande rättsregler efterlevs. allmänintresset har myndigheterna varit med och påverkat och utformat rättsutvecklingen på flera centrala rättsområden. och bistå enskilda personer i en privat rättskonflikt är däremot starkt Effektiviteten i myndigheternas verksamhet är beroende av tillgången på statliga och kommunala budgetmedel och kunnig personal. Mycket talar för att varken pengar eller kunskap räcker till, om det allmänna skall fortsätta att ensamt handha värnandet om gemensamma Kontroll, tillsyn och annan liknande verksamhet som inte innefattar myndighetsutövning måste fördelas på flera samverkande organ, såväl offentliga som privata. Det är nödvändigt att anlägga en pluralistisk syn på enskildas och samhällets roller när det gäller att ta till vara de intressen som rättsordningen vill slå vakt om. Reformbehovet på olika rättsområden Den marknadsrättsliga regleringen rör nästan uteslutande gruppanspråk. Ändamålet är att värna om konsumenternas och näringsidkarnas intresse som grupper. En process inom marknadsrätten fyller därför i huvudsak en handlingsdirigerande, prejudikatbildande, rättsutfyllande och, i viss mån, rättsskapande funktion. Talan har till ändamål att värna om det allmänna intresset av konkurrensvård, god marknadsföring, produkt- säkerhet osv. Däremot inverkar de sanktioner som tillgrips endast i undantagsfall på rättsförhållanden mellan enskilda parter. Det är mot denna bakgrund man skall se den starka ställning som tilläggs myndigheterna och den undanskymda roll som enskilda och organisationer intar på marknadsrättens område i processuellt hänseende. I den mån enskilda personer och organisationer tillerkänns processuell handlingsfrihet är den subsidiär i förhållande till myndigheternas verk- samhet. Ett företag eller en organisation som vill påtala ett visst förfarande måste först vända sig till en myndighet och få avslag på sin begäran om åtgärder innan man kan gå till domstol. Vi menar att det finns skäl att överväga att ge enskilda, företag och organisationer bättre processuella möjligheter så att de mer aktivt kan ta del i arbetet för att nå allmänna konsument- och näringspolitiska mål. Regeringen har till överlämnat en proposition med förslag till en ny marknadsföringslag (prop. 1994/95:123). Förslaget innebär bl.a. att primära talerätt i mål om förbud eller åläggande enligt marknadsföringslagen tas bort. till detta tar vi endast upp frågan om talerätt i domstol för enskilda konsumenter och näringsidkare. Vi gör i bilaga B en utförlig genomgång av de materiella bestämmelserna inom vad som kan sägas utgöra konsumenträttens område. I det sam- manhanget redogör vi för ett antal situationer som kan ge upphov till gruppanspråk. Vår ovan beskrivna inventering av det processuella rätts- skyddet ger vid handen att det på goda grunder kan antas att alltför många konsumenter inte gör gällande rättsligt grundade anspråk. Det är för omständligt och kostsamt för den enskilde att gå till domstol, särskilt med ett anspråk av mindre värde eller för att driva ett mål vidare enbart i prejudikatsyfte. Sociala och psykologiska faktorer verkar avhållande på processbenägenheten. Rättegångsregler hindrar eller försvårar för en part i en rättegång att agera till förmån för andra. Och kommer rättegångar om gruppanspråk till stånd saknas effektiva former för handläggning av massprocesser. Tillgång till rättshjälp och rättsskyddsförsäkring, regler om småmåls- förfarande och särskilda kostnadsregler, kumulation och pilotmål har endast i begränsad omfattning botat dessa brister i det processuella rättsskyddet för gruppanspråk. Utomprocessuella tvistlösningsmekanis- mer och särskilda försäkringslösningar är inget fullgott alternativ till domstolsprövning, men väl viktiga komplement som förtjänstfullt avlastar domstolarna många ärenden. Det finns inget som talar för att processordningen kommer att fullgöra sina uppgifter på ett bättre sätt utan att man vidtar reformåtgärder. Tvärtom kan man anta att kraven på utformningen av ett effektivt rättsskydd för konsumenterna kommer att öka. Ett fördjupat europeiskt samarbete innebär sannolikt en övergång till en i viss mån ny lagstiftningsteknik där rättstillämpningen kommer att spela en än viktigare roll. Begränsningen av det statliga och kommunala engage- manget på kontroll- och tillsynsområdet, liksom en delvis övergång från förhandskontroll till s.k. marknadskontroll, ställer större krav på den enskilde konsumenten att agera. Internationaliseringen av handel och annan konsumentinriktad verksamhet ger upphov till nya rättsliga fråge- ställningar, både i materiellt och processuellt hänseende. Fortsatt tekno- logisk och annan vetenskaplig utveckling leder till ökad komplexitet och svåröverskådlighet av de bakomliggande förhållanden ur vilka rättigheter och skyldigheter emanerar. Behovet blir större av tids- och kostnads- krävande utredningar för att fastställa om det i en viss situation föreligger ett rättsligt grundat anspråk. Det är inte realistiskt att tro att alla konsumenter kommer att ha förut- sättningar att vidta rättsliga åtgärder i den omfattning som är nödvändig. Det måste skapas andra former för tillvaratagandet av gruppanspråk än dem som ryms inom den traditionella processmekanismen. Hur reformåtgärderna bör utformas är i viss mån beroende av vilket syfte rättegången i det särskilda fallet har, om uppgiften är att i första hand uppnå reparation, prevention eller rättsbildning. Också de samhälls- och processekonomiska konsekvenserna av åtgärderna måste vägas in. Domstolarna måste stå redo att möta och hantera processer om Knappast något annat rättsområde har haft en sådan utveckling i fråga om rättslig nyreglering som miljörätten. Denna bildar numera ett brett bälte av lagar och förordningar som reglerar allt ifrån utnyttjandet av naturresurser av riksintresse till mindre verksamheter som kan ge upphov till endast enstaka och lokala miljöstör- ningar. Vi ger en allmän översikt av rättsreglerna i bilaga B. Myndigheternas behov av rättsliga medel för att vidta åtgärder i syfte att komma till rätta med miljöproblem är förhållandevis väl tillgodo- sedda. Däremot är möjligheterna för den enskilde medborgaren och för organisationer att ingripa mot miljöstörande verksamheter mer begränsa- de och har rönt förvånansvärt lite uppmärksamhet i det omfattan- de statliga utredningsarbetet . Det står visserligen var och en fritt att påkalla en myndighets uppmärk- samhet på ett visst förhållande och begära att myndigheten skall agera. Den som är missbelåten med myndighetens reaktion har emellertid inte utan vidare rätt att få ett beslut omprövat av högre instans. Även möjlig- heten för enskilda och organisationer att vända sig till allmän domstol för hjälp är inskränkt till följd av den vidsträckta beslutanderätt som tillagts myndigheterna. Detta hänger samman med frågor om fördelningen av uppgifter mellan rättskipning och förvaltning och om kompetensför- delningen mellan allmän domstol och förvaltningsdomstol. Att tillgodose de intressen som ligger till grund för miljörättsliga anspråk kräver tillgång till enkla, snabba, billiga och rättssäkra sanktions- mekanismer. Regelverkens uppbyggnad och inbördes samspel samt sakfrågornas ofta komplexa art gör det emellertid svårt att skapa sig en klar och entydig bild av effektiviteten hos rättstillämpningen. Det står dock klart att det finns brister i rättsskyddet för gruppanspråk, både i fråga om reparation, prevention och rättsbildning. Det råder allmän enighet om att kvinnor och män skall behandlas på ett jämställt sätt i arbetslivet. Detta innefattar bl.a. att de skall ha lika lön om de utför arbeten som är att betrakta som lika eller likvärdiga. Men trots en allmän uppslutning kring de ändamål och syften som ligger bakom jämställdhetslagens regler om förbud mot könsdiskriminering kan det konstateras att lagen inte fått tillräckligt genomslag i arbetslivet. Kvinnor och män behandlas på olika sätt, utan att det kan förklaras på saklig grund. Inte minst kvarstår det fortfarande tydliga osakliga löneskillnader mellan arbetstagare av olika kön. Det bästa sättet att eliminera osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män är genom frivilliga uppgörelser mellan arbetsmarknadens parter. Vi anser emellertid att det här, liksom på de flesta andra områden i samhället, måste finnas realistiska möjligheter att tvångsvis driva igenom rättsenliga anspråk för att frivilliglösningar skall komma till stånd i någon större omfattning. Erfarenheten pekar inte på att arbets- Prop.2001/02:107 marknadens organisationer är beredda att i handling visa att jämställd- Bilaga 1 hetsfrågor har särskilt hög prioritet. Man skall i det sammanhanget inte blunda för att särskilt arbetstagarorganisationerna lätt kan hamna i svåra konfliktsituationer genom att olika medlemsgrupper ställs mot varandra. Enligt vår uppfattning kan passiviteten hos arbetsmarknadens parter till viss del förklaras av den svaga processbenägenheten bland enskilda arbetstagare. En omständighet som ofta förs fram som en förklaring till den svaga processviljan är att handläggningen vid domstol är påfrestande för den enskilda arbetstagaren. Den som gör en anmälan om otillåten könsdiskriminering utsätts inte sällan för trakasserier på arbetsplatsen. Risken för domstolsprövning saknas därmed som ett reellt incitament för att åstadkomma frivilliga överenskommelser. Också bristen på prejudi- cerande avgöranden om t.ex. hur begreppet likvärdigt arbete skall tolkas menar vi har stor betydelse. Det är av väsentligt värde att Arbetsdomstolen genom uttalanden om efter vilka riktlinjer och grundprinciper olika arbeten skall värderas vid en jämförelse med varandra ger arbetsmarknadens parter anvisningar att utgå ifrån när de skall förhandla om åtgärder mot lönediskriminering och annan ojämlikhet bland kvinnor och män i arbetslivet. Vi konstaterar att det med stor sannolikhet finns ett betydande antal rättsligt grundade anspråk som inte görs gällande vid domstol eller på annat sätt. Inte minst är så fallet i fråga om gruppanspråk av individuellt litet ekonomiskt värde (s.k. fragmentariska anspråk) men även vid större anspråk. Vår slutsats grundar sig dels på en utförlig genomgång av den materiellrättsliga lagstiftningen inom konsument- och miljörätten samt i fråga om könsdiskriminering i arbetslivet, dels på vad som framkom vid de av oss anordnade hearingarna angående konsumenträttsliga och miljö- rättsliga frågor. Föreställningen om den individualistiska tvåpartstvisten som är utgångspunkt för i princip samtliga sanktionsmekanismer inom civilrätten passar dåligt för de former av masskränkningar som är följden av det moderna samhällets inslag av massproduktion, massdistribution, massinformation och masskonsumtion. Också då rättskränkningar drabbar många utan att ge upphov till individuella privaträttsliga anspråk och i fall när det är svårt att identifie- ra de drabbade (s.k. kollektiva och diffusa anspråk) klarar de traditionellt utformade sanktionssystemen dåligt av att hantera rättstvisterna. Det saknas också rättsinstanser med procedurregler anpassade till genomdri- vandet av anspråk som härflyter ur nutida allmänt erkända principer som allas rätt till en god miljö och icke-hälsovådliga livsmedel eller skyddet för mänskliga fri- och rättigheter. Bristerna inskränker sig inte till att medborgare och det allmänna vid enstaka tillfällen lider en rättsförlust. Att masskränkningar lämnas opåtalade i alltför stor utsträckning medför att processordningen inte heller fyller sina övriga funktioner: handlingsdirigering, prejudikatbild- ning, rättsskapande osv. Slutsatsen av vår undersökning av det processuella rättsskyddet för Prop.2001/02:107 gruppanspråk är följaktligen att det föreligger ett påtagligt behov av Bilaga 1 reformåtgärder. För att täppa igen luckorna i rättsskyddet krävs att samtliga eller i vart fall flertalet människor med samma eller likartade anspråk har realistiska möjligheter att göra sin rätt gällande. Det är inte nödvändigt att alla rättskränkningar i samhället påtalas. Det som åsyftas är att det inte går att uppnå en önskad påverkan av ett handlingsmönster om det saknas möj- ligheter att få de flesta rättsförlusterna ersatta. Först då sådana möjlig- heter föreligger framstår sanktionstrycket som tillräckligt avskräckande. Att förbättra de ekonomiska förutsättningarna för var och en att gå till domstol är i så fall inte alltid en tillräcklig åtgärd. beror passivi- teten på andra rättsliga och icke-rättsliga faktorer. Och om flertalet drabbade skulle väcka talan är det inte praktiskt möjligt för domstolen att hantera massprocesser med nu gällande förfaranderegler. Ett agerande från 10 000 skadelidande skulle förlama verksamheten vid en tingsrätt. Det är alltså inom ramen för den nuvarande rättegångsformen inte möjligt att förena behovet av massagerande med kraven på ett snabbt, billigt och enkelt förfarande. Åtgärdsalternativ som har till syfte att underlätta för den enskilde att själv vända sig till domstol eller något annat prövningsorgan är därför inte i sig några verkningsfulla botemedel. På samma sätt som skett i flera andra rättssystem måste det också i svensk rätt införas regler om representativ process vid domstol. En sådan taleform bör utformas så att den främjar samtliga de funktioner som processordningen fyller, dvs. kort uttryckt reparation, prevention, rättsbildning och processekonomi. En annan fundamental utgångspunkt är att rättegången å ena sidan skall vara reellt öppen för envar som har ett befogat intresse av att få sin sak prövad vid domstol och å andra sidan avhålla och avskräcka från grundlösa processer. En representativ taleform kan utformas på många olika sätt. Vi menar dock att det finns två huvudalternativ som valet bör stå emellan, nämli- gen antingen en vidareutveckling av pilotmålsmetoden eller s.k. grupprättegång. Våra överväganden resulterar i slutsatsen att grupprätte- gång är en i jämförelse med pilotmål (och andra lösningar) överlägsen metod för att på ett övergripande och generellt sätt bota de brister som det processuella rättsskyddet för gruppanspråk lider av. Genom grupptalan uppnår man en annan flexibilitet än vad som är möjligt genom t.ex. en reformering av pilotmålsförfarandet. En grupp- rättegång kan allt efter omständigheterna utformas så, att kompensation erbjuds till rättskränkta som inte har realistiska möjligheter att göra sin rätt gällande, att processordningen utövar sin handlingsdirigerande funktion också i fall där de samlade skadeverkningarna är omfattande men de enskilda anspråken är så små att ingen vill ta på sig arbetet med att driva igenom dem, att domstolarna får tillräckligt underlag för att göra de breda intresseavvägningar som är en förutsättning för deras prejudikatbildande, rättsutfyllande, rättsutvecklande och rättsskapande verksamhet samt att för gruppanspråk gemensamma eller likartade bevis- och rättsfrågor prövas på ett så snabbt, billigt och enkelt sätt som möjligt så att domstol och parter sparar tid och kostnader. Det innebär inte att man kan se grupprättegång som en slutgiltig lösning på de problem som föreligger när det gäller att ta till vara mass- anspråk vid domstol. Regler om grupprättegång täpper inte igen alla luckor i det processuella rättsskyddet. dessutom att fräta nya hål. Vi är dock övertygade om att möjligheten till grupprättegång påtagligt kommer att förbättra processordningens förutsättningar att fylla de funktioner som rättsskyddet för gruppanspråk Besök i , och och sammanträffanden där med domare, advokater, lagstiftare och rättsvetenskapsmän med erfarenhet av class actions styrker att grupprättegång är ett processuellt verktyg som har fördelar både för gruppmedlemmarna, gruppens motpart Genomgången av sanktionssystemen har visat att det också finns ett påtagligt behov av reformer för att förbättra det processuella rättsskyddet för den typen av gruppintressen som närmast kan beskrivas som rättigheter och anspråk som är gemensamma för alla medborgare eller för stora grupper inom befolkningen. Arbetet med att utforma förslag till förbättringar av det processuella rättsskyddet för i huvudsak traditionellt civilrättsliga anspråk har emellertid krävt så omfattande överväganden att vi inte inom den tid som stått till vårt förfogande kunnat närmare pröva på vilket sätt man lämpligast kan stärka skyddet för sådana allmänt formulerade rättigheter som rätten till en god miljö, bra livsmedels- produkter, skydd mot kränkningar av mänskliga fri- och rättigheter osv. Vi presenterar dock i 25 kap. vissa synpunkter som det kan finnas anledning att beakta vid framtida överväganden om reformåtgärder för att ytterligare stärka det processuella rättsskyddet för gruppanspråk i det De frågor vi tar upp rör talan angående allmänna intressen inom miljörätten och på diskrimineringsområdet. frågan om förenklade principer för beräkning och fördelning av skade- stånd samt frågan om grupptalan i brottmål. Avsikten med våra förslag är enbart att förbättra genomslaget för redan gällande materiellrättsliga regler. Ett fungerande grupptalaninstitut förut- sätter inga materiellrättsliga förändringar. En annan sak är att de positiva effekterna av förslagen i vissa fall kan förstärkas genom nya regler om t.ex. beräkning av skadeståndets storlek och fördelning av ersättningen Grupprättegång vid allmän domstol Allmänt om rättegångens utformning Det finns inga allmänt vedertagna definitioner på begreppen grupprätte- gång och grupptalan. Vår användning av begreppen bygger på samma distinktion som gäller mellan termerna rättegång och talan enligt rätte- gångsbalken. Sålunda syftar grupprättegång på processen i dess helhet medan grupptalan betecknar den talan i rättegången som förs till förmån för en grupp. Sådan talan kan föras på kärande- eller svarandesidan eller på båda sidor . Grupprättegång definieras av oss som en rättegång där någon utan uppdrag för talan för en i processen angiven grupp, vars medlemmar omfattas av domens rättskraft trots att de inte är parter i målet. Vi menar att övervägande skäl talar för att regler om grupprättegång bör ges ett brett användningsområde. Begränsningar i tillämpningen bör styras endast av de kompetens- och handläggningsregler som allmänt präglar svensk processrätt, nämligen åtskillnaden mellan allmän domstol och specialdomstol samt mellan civil-, straff- och förvaltningsprocess. I enlighet med detta har vi utarbetat ett förslag till lag om grupprättegång rörande anspråk som kan tas upp till prövning vid allmän domstol enligt reglerna om tvistemål i . Beroende på vem som för talan som representant för gruppen skiljer vi mellan offentlig och privat grupptalan. Det finns två former av privat grupptalan: enskild grupptalan och organisationstalan. Offentlig grupp- talan förs av staten eller av en kommun som företrädare för gruppen. Vi menar att införandet av regler om grupprättegång i svensk rätt bör omfatta både offentlig och privat grupptalan, med i princip samma tillämpningsområde.