prop · GP03143 · 2002-03-21 00:00:00 — Distributörernas avtal med slutkonsumenterna är ofta ett- eller tvååriga. Om mark- nadsöppningen skulle leda till att kunder som köper gas för ned till 5 miljoner kubik- meter blir berättigade, kommer distributörernas kunder att kunna köpa naturgas från annan leverantör. Beslutar sig distributörernas kunder för att köpa gas direkt från en producent eller annan leverantör, och har möjlighet att göra detta enligt gällande avtal, så minskar distributörernas försäljningsvolymer långt innan deras take or pay-kontrakt går ut. Detta kan leda till allvarliga ekonomiska konsekvenser för distributörerna. Rege- ringen anser det viktigt att marknadsöppningen inte leder till problem för de företag som ingått take or pay-kontrakt och som är bundna av dessa. Skulle välja att öppna marknaden för kunder som köper ned naturgas kommer de berättigade kunderna att kortsik- tigt kunna pressa priset på naturgas, då de kommer att kunna köpa direkt från annan leverantör. [innehavare av stamledningen] marknadsandel på slut- kundsmarknaden kommer förmodligen att öka och om kundunderlaget försämras för distributionsföretagen, föreligger en risk för att dessa slås ut från naturgasmarknaden. Regeringen ser en risk i att konkurrensen på naturgasmarknaden på lång sikt kan komma att hämmas, då distributörerna har svårt att utnyttja den avreglerade marknaden innan take or pay-kontrakten löper ut. När väl naturgasmarknaden öppnas helt 2006, innebär detta att de företag som redan från början kan sälja fritt på marknaden får en mycket stark ställning och övriga företag kan vara utslagna från marknaden. Detta gör att kunderna kan få färre leverantörer att välja mellan och detta gynnar varken konkurrensen eller kunderna på lång sikt. Ökning av antalet berättigade kunder Regeringens förslag: Berättigade kunder skall, utöver kunder som har naturgaseldad kraftproduktion, vara slutförbrukare som förbrukar mer än naturgas på minst ett förbrukningsställe. Statens energimyndighets förslag: har redovisat ett antal bedömningar men inte lämnat något förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har antingen instämt i de bedömningar som gjorts i eller inte kom- menterat dessa bedömningar. Skälen för regeringens förslag: I artikel 18 i gasmarknadsdirektivet finns bestämmelser om en fortsatt gradvis öppning av naturgasmarkna- den efter den initiala öppningen. Denna fortsatta öppning skall ske genom att antalet berättigade kunder ökas enligt följande. efter det att direktivet har trätt i kraft, dvs. skall miniminivån för att anses som en berättigad kund sänkas från en förbrukning om 25 miljoner till en förbrukning om 15 miljoner kubik- meter naturgas och förbrukningsställe. hos samtliga berättigade kunder måste därvid motsvara , mot , av den totala årliga gasförbrukningen på den nationella gasmarknaden. Vad gäller den fortsatta gradvisa marknadsöppningen uttalade rege- ringen i propositionen Ny naturgaslag bl.a. följande. Den tröskel naturgas som föreslås för andra berättigade kunder än de som har gaseldad kraftproduktion skall, enligt direktivet, sänkas naturgas senast efter det att direktivet trätt i kraft, dvs. En del av de långsiktiga take or pay-kontrakten löper ut under Marknaden kommer därför att öppnas upp och det kommer att finnas större möjligheter till importkonkurrens och nya kontraktsformer. Det är därför viktigt att effekterna av marknadsöppningen analyseras och att öppningstakten omprövas Regeringen kan redan nu förutse att gränsen för de kunder som blir berättigade att köpa gas på marknaden kommer att sänkas till åtminstone och att gränsen kan bli ännu lägre om förhållandena medger detta. därför att före detta datum återkomma till med förslag till ändring i lagen med denna innebörd. På uppdrag av regeringen har följt utvecklingen på naturgasmarknaden och därvid särskilt analyserat effekterna av den Denna uppföljning har legat till grund för en bedömning av en eventuell omprövning av den planerade takten i marknadsöppningen i enlighet med regeringens uttalanden i propositio- nen Ny naturgaslag. har redovisat sin bedömning i rapporten lingen på naturgasmarknaden. Rapporten är inriktad på att bedöma effekterna av att den svenska gasmarknaden öppnas tidigare än vad som krävs enligt gasmarknadsdirektivet. I rapporten redovisas marknadsstrukturen enligt följande. är tre slutförbrukare kvalificerade som berättigade kun- Tillsammans med kraftvärmeproducenterna, som också är berätti- gade kunder, svarar de för av förbrukningen på den svenska Om förbrukningsgränsen för att anses som berät- tigad kund sänks naturgas och förbrukningsställe tillkommer fyra slutförbrukare som blir berättigade kunder. Dessa fyra slutförbrukare svarar för av förbrukningen på naturgasmarknaden. Om gränsen sänks naturgas och förbrukningsställe tillkommer ytterligare 13 slutför- brukare med en samlad förbrukning som motsvarar av förbruk- ningen på naturgasmarknaden. I rapporten görs i korthet följande bedömning av en tidigarelagd öpp- ning av den svenska naturgasmarknaden. Gasmarknaden är uppdelad på en konkurrensutsatt del och en monopo- liserad del. Ett naturgasföretag som agerar på den konkurrensutsatta delen av marknaden kan pressa sitt pris på den delen av marknaden och till och med underprissätta sina gasleveranser och därefter kompensera sig för detta på den monopoliserade delen av marknaden. Ett sådant före- tag får naturligtvis en konkurrensfördel framför företag som inte kan ägna sig åt denna typ av korssubventionering. Denna möjlighet till kors- subventionering försvinner om naturgasmarknaden blir helt konkurrens- utsatt. Detta talar för att gasmarknaden bör öppnas tidigare än vad som krävs enligt gasmarknadsdirektivet. I övrigt redovisas i rapporten ett antal förhållanden som talar emot en tidigare marknadsöppning än vad som krävs enligt gasmarknadsdirek- tivet enligt följande. Som har nämnts är många distributionsföretag bundna av take or pay-kontrakt. Många av dessa kontrakt löper ut --2005. Om marknaden öppnas tidigare än vad som krävs enligt gasmarknadsdirektivet medför det en konkurrensnackdel för de företag som är bundna av take or pay-kontrakt. De är tvungna att köpa naturgas som de kanske inte finner avsättning för om de förlorar kunder till andra företag. En tidigare öppning av marknaden kan alltså leda till konkur- renssnedvridningar, vilka medför att konkurrensen inte fungerar tillfreds- ställande. Detta talar mot en tidigare marknadsöppning. Det finns bara en stamledning i . All naturgas i impor- teras från och transporten till och genom av all den importerade naturgasen sker i denna stamledning. Genom olika avtal, vilka ingicks före den första öppningen av den svenska naturgasmarkna- den, har innehavaren av stamledningen en monopolliknande situation både vad gäller inköp av gas i och vad gäller transport av gasen genom det danska naturgasnätet. Avtalen löper till 2003, 2006 respektive 2010. Innehavaren av stamledningen uppträder också som distributör på den svenska gasmarknaden och har där på grund av den beskrivna situationen en starkare ställning än övriga distributörer. Så länge denna situation består leder en snabbare öppning av naturgasmarknaden än vad som krävs enligt gasmarknadsdirektivet till att marknadsställningen för innehavaren av stamledningen ytterligare stärks. Även detta talar emot en tidigare marknadsöppning. Gasmarknadsdirektivet medger olika öppningstakt i olika medlems- stater. Om öppnar sin gasmarknad tidigare än vad som krävs enligt gasmarknadsdirektivet medan andra länder i vår närhet inte gör det innebär det konkurrensfördelar för företag i de andra länderna och kon- kurrensnackdelar för svenska företag. Detta talar emot en tidigare mark- nadsöppning. Regeringen delar de bedömningar som redovisats i Energimyndig- Prop. 2001/02:143 hetens rapport. Regeringen anser därutöver att de omständigheter som talar emot en tidigare marknadsöppning väger så tungt att någon tidigare marknadsöppning inte bör genomföras. För information vill regeringen också lämna följande upp- gifter. Den sista marknadsöppningen enligt gasmarknadsdirektivet skall vara genomförd efter det att direktivet har trätt i kraft, dvs. Då skall alla slutförbrukare som förbrukar mer än naturgas och förbrukningsställe anses som berättigade kunder. Den samlade förbrukningen hos samtliga berättigade kunder måste därvid motsvara av den totala årliga gasförbrukningen på den nationella gasmarknaden. presenterade kommissionen ett förslag till ändring av det nu gällande gasmarknadsdirektivet. Det innebär bl.a. att medlemsstaterna skall öppna marknaden för samtliga näringsidkare och för hushålls- kunder . Kraven beträffande oberoende och sär- redovisning av verksamhet med överföring av naturgas föreslås bli skärpta liksom reglerna för tillträde till ledningsnäten. Därutöver inne- håller direktivförslaget vissa nyheter beträffande allmännyttiga tjänster och försörjningstrygghet samt inrättande av en självständig tillsynsmyn- dighet som i förväg bl.a. godkänner tariffer för överföring av naturgas. Medlemsstaterna skall, enligt förslaget, genomföra nödvändiga författ- ningsändringar . Det finns flera skäl till att främja användning av förnybara energikällor för elproduktion. energipolitiska beslut (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272) betonades vikten av en uthållig energiförsörjning. Beslutet omfattade bl.a. åtgärder för att öka tillförseln av el producerad med förnybara energikällor för att kompensera för pro- duktionsbortfallet från . finns det en målsättning inom den Europeiska unionen att minska beroendet av importerade energikällor och därmed öka försörjningstrygg- heten. En ökad användning av förnybara energikällor är även ett viktigt medel för att minska utsläppen av koldioxid. 8.1Mål för el producerad med förnybara energikällor Regeringens förslag: Målet är att användningen av el från förnybara energikällor skall öka med års nivå . är en kontrollstation för klimatarbetet inlagd och då skall det nationella målet för el producerad med förnybara energikällor utvär- deras. Om det visar sig att det finns förutsättningar för att ytterligare öka elproduktionen med förnybara energikällor, är det regeringens bedömning att en lämplig ambitionsnivå skall vara att öka den årliga förnybara elproduktionen med års nivå till 2012. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: i län, (), , () och Naturvetenskaplig problemlösning vid anser att målet bör höjas till . Energiföre- ningars (), Vindkraftsleverantörer, och Vindkraftbranschens Investerings- och Projekteringsföretag framför att utbyggnadsmålet bör vara det indikativa mål som fastlagts i EG-direktivet om främjande av el produ- cerad från förnybara energikällor, dvs. bedömer att utredningens mål om ytterligare förnybar el till 2010 års nivå ter sig fullt möjligt att uppnå. Myndigheten bedömer därför att ambitionsnivån kan vara möjlig att öka utan vittgående konsekvenser. framför att det indikativa målet enligt EG:s direktiv bör vara vägledande för de svenska ambitionerna. Vidare framför förening- arna att utredningen har underskattat potentialerna och överskattat kost- naderna för el från biobränsle. SVEBIO framför att utredningens förslag om ett mål på ytterligare förnybar el är för lågt. Även anser att målet på är mycket lågt satt med hänsyn till de vägledande mål som EU satt upp. Skälen för regeringens förslag: och rådets direk- tiv 2001/77/EG om främjande av el producerad från förnybara energi- källor på den inre marknaden för el trädde i kraft (EGT L 283 (27.10.2001, s. 3344, Celex 32001L0077)). Direktivet anger bl.a. som ett vägledande mål att andelen el från förnybara energi- källor inom unionen skall uppgå till jämfört med . Direktivet ålägger alla medlemsstater att senast efter direktivets ikraftträdande, och , anta och offent- liggöra en rapport med nationella vägledande mål för den framtida an- vändningen av el som är producerad med förnybara energikällor. Målen skall vara uttryckta som en procentuell andel av elanvändningen . Det mål för förnybara energikällor som har funnits i har varit kopplat till det energipolitiska programmet. I den del av energi- politiska program som omfattar åtgärder på kort sikt, och som löper ut , anvisades till att genom investeringsstöd öka den årliga produktionen av el från förnybara energikällor med totalt . De utvärderingar som gjorts visar att detta mål kommer att nås, förutsatt att alla anläggningar som beviljats stöd byggs. Det delmål avseende småskalig vattenkraft som angivits, , kommer inte att nås, men utbyggnaden av övriga produk- tionsslag biokraftvärme och vind kompenserar för detta. För den småskaliga vattenkraften är det framför allt miljöhänsyn och låga elpriser som varit orsak till att utbyggnad inte skett. Utöver de investeringsbidrag som det energipolitiska programmet innehöll har viss elproduktion från förnybara energikällor fått driftsbidrag i form av s.k. miljöbonus till vindkraft och per kWh i stöd till småskaliga elpro- duktionsanläggningar. Möjligheten att uppfylla ett mål för användningen av el producerad med förnybara energikällor, uttryckt som en procentuell andel av elan- vändningen, är beroende av väderförhållandena. Elproduktionen med för- nybara energikällor påverkas t.ex. av nederbördsförhållanden och elan- vändningen påverkas av temperaturen eftersom vi i har en stor andel elvärme. Det är därför nödvändigt att ett sådant mål baseras på förhållanden vid normal temperatur och normal vattentillrinning. uppgick andelen el från förnybara energikällor till av den temperaturkorrigerade elanvändningen (dvs. ett normalår). Den höga andelen el från förnybara energikällor berodde framför allt på att det var ett våtår och tillrinningen i vattenkraften var ovanligt stor, vatten- kraften uppgick här till . Under ett normalår, definierat som medianen för tillrinningen , beräknas vattenkraftsproduktionen uppgå till . Med en normal tillrinning i vattenkraften skulle andelen el från förnybara energikällor ha uppgått till av den temperaturkorrigerade elanvändningen . förutsättningar att öka andelen förnybar elproduktion beror på flera faktorer. Produktionsvolymen beror dels av möjligheterna att för- ändra den befintliga elproduktionen genom byten av bränslen i t.ex. kraftvärmeverk, dels av förutsättningarna för ny förnybar elproduktion. Man kan också öka produktionen i existerande anläggningar genom t.ex. längre driftstid. Möjligheterna till bränslekonvertering i befintliga an- läggningar har redan i stor utsträckning tagits till vara. Vad gäller nypro- duktionen har vindkraften en betydande teoretisk potential, se av- snitt 8.3.2. Statsmakterna har under en rad av år stött utbyggnaden av bio- bränslebaserad kraftvärme. I kraftvärmeanläggningar utnyttjas biobrän- slet med en mycket hög verkningsgrad. Befintligt värmeunderlag sätter dock en övre gräns för hur mycket el som kan produceras med en sådan hög totalverkningsgrad. Om elproduktionen i dessa anläggningar ökas, trots att all värme då inte kan nyttiggöras, så medför detta ett sämre resursutnyttjande vilket bör undvikas. För det industriella mottrycket sätter behovet av värme och ånga i processerna en motsvarande övre gräns för elproduktionen. Vattenkraften i har byggts ut mycket kraftigt och svarar för ungefär hälften av den producerade elen i landet. Möj- ligheterna till ytterligare ökning av vattenkraftsproduktionen är begrän- sade. Av miljöskäl är det inte önskvärt med en omfattande utbyggnad. Möjlighet till effektivisering av befintlig vattenkraftsproduktion finns men är begränsad. Enligt och rådets direktiv (2001/77/EG) om främ- jande av elproduktion från förnybara energikällor på den inre mark- naden för el skall medlemsstaterna vid uppsättandet av de nationella målen ta hänsyn till de referensvärden som anges i bilagan till direktivet. För svensk del anger bilagan som referensvärde att målet för skall vara . Vid bedömningen har 1997 använts som basår. Eftersom 1997 var ett våtår uppgick elproduktionen med förnybara energikällor detta år till , mot ett normalår. Med en oförändrad elanvändning jämfört med och med en vatten- kraftsproduktion motsvarande ett normalår skulle det krävas en ökning av den årliga elproduktionen från förnybara energikällor med ca Med Energimyndighetens prognoser över elanvänd- ningen skulle det innebära en ökning med . har i en fotnot till direktivet angett att ett rimligt mål 2010 skulle vara . Det skulle med en oförändrad elanvändning innebära en ökning av den årliga produktionen av el från förnybara energikällor med ca beräknat års nivå. Med Energimyndighetens prognos över elanvändningen skulle en andel på innebära en ökning av elproduktionen från förnybara energikällor med . De skäl som framförde för detta mål var att möjligheter att öka andelen el från förny- bara energikällor begränsas av flera faktorer. De fyra nationalälvarna , , och med tillhörande vattenområden och övriga skyddsvärda älvsträckor skyddas enligt 4 kap. 6 § (1998:808). förmåga att uppnå målet betingas också i hög grad av utbyggnaden av kraftvärme som i sin tur är beroende på befolkningstätheten och värmeteknikutveckling, exempelvis förgas- ning av svartlut. Vindkraftens utbyggnad påverkas framför allt av möjlig- heten att få tillstånd att anlägga vindkraftverk i enlighet med nationella lagar där allmänhetens acceptans är en viktig faktor. En annan faktor som påverkar utbyggnaden är möjligheter till och kostnader för nätförstärk- ning och nätutbyggnad. framförde också att andelen el från för- nybara energikällor till stor del beror på väderförhållanden. Exempelvis kan den årliga vattenkraftsproduktionen i variera med upp till beroende av vattentillrinningen. påpekade att kommis- sionen i sina beräkningar av målen utgått från med en vatten- kraftsproduktion som låg över det normala. Regeringen gör bedömningen att en ökning av elproduktion med för- nybara energikällor med års nivå till 2010 är ett väl avvägt mål, bl.a. med hänsyn tagen till olika intressen och introduktions- och ledtider. En sådan ökning skulle innebära att andelen el producerad med förnybara energikällor uppgår till , baserat på prognoser för elanvändningen och baserat på att till- rinningen i vattenkraften motsvarar tillrinningen ett normalår. Med en linjär ökningstakt innebär en ökning med till 2010 års nivå en ökning med . Målet att öka användningen av förnybara energikällor med skall också ligga till grund för utvecklingen av kvoten i det förslag till certifikatsystem som aviseras i avsnitt 8.2. finns enligt klimatpropositionen en kontrollstation inlagd för klimatarbetet. Det finns i samband med kontrollstationen anledning att även utvärdera det nationella målet för främjande av el från förnybara energikällor. Om det då visar sig att det finns förutsättningar för ytter- ligare ökad tillförsel av sådan elproduktion är det regeringens bedömning att målet för el producerad med förnybara energikällor skall höjas. En lämplig ambitionsnivå skall vara att öka den förnybara elproduktionen med . En ökning med till 2012 motsvarar en ökning med och andelen el producerad med förnybara energikällor skulle då uppgå till av elanvänd- ningen enligt prognoser. En ny stödform för förnybar elproduktion Traditionellt har investeringsstöd och olika former av driftstöd använts för att främja investeringar i elproduktion med förnybara energikällor. Med en mer ambitiös satsning på sådan produktion finns behov av andra former av stödsystem. Dessa skall ge stabila spelregler för , så att investeringar genomförs. Systemet bör även stimulera och bidra till en kostnadspress på produktionen, vilket bl.a. blir följden av en fungerande konkurrens mellan de olika förnybara energislagen. Kostnaderna för stödsystemet måste hållas nere för att systemet skall få acceptans av allmänheten, för att bibehålla svensk industris konkurrens- kraft och för att ökad konkurrenskraft för de förnybara energikällorna skall uppnås. Med den ökade liberaliseringen av elmarknaderna i EU behövs på en harmonisering av stödsystemen i EU och dessa stödsystem bör därför utformas på ett sätt som möjliggör detta. beslutade om riktlinjer för energipolitiken (prop. 1990/91:88, bet. 1990/91:NU40, rskr. 1990/91:373). Enligt dessa riktlinjer skall energisystemet förnyas, genom att renare och miljövänli- gare teknik för tillförsel, omvandling, distribution och användning etableras och underhålls. Detta skall vidare ske med hög kostnadseffek- tivitet. Riktlinjerna för energipolitiken ändrades inte vid energipolitiska beslut (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). Det energipolitiska beslutet innehöll en kort- siktig del, vari investeringsstödsprogram för småskalig elproduktion med förnybara energikällor ingick. program omfattar stöd till investeringar i vindkraft, småskalig vattenkraft och biobränslebaserad kraftvärmeproduktion. Målet med investeringsstödet till vindkraft är att tillföra ny elproduktion motsva- rande . Stödet lämnas med högst av investeringskostnaden för uppförande av nya vindkraftverk med en eleffekt av minst 200 kW. Målet med investeringsstödet till småskalig vattenkraft är att nå en ökad årsproduktion om . Stödet lämnas med högst av investeringskost- naden för utbyggnad av vattenkraftverk med en effekt om minst 100 kW och högst 1 500 kW. Målet med investeringsstödet till biobränslebaserad kraftvärmeproduk- tion är att åstadkomma en ökning av den årliga elproduktionen från biobränslebaserade kraftvärmeverk med . Bidraget uppgår till per kW, dock högst av godkänd, stödgrundande investering. Det kan lämnas till både nyin- vesteringar, kompletterande ny eleffekt i befintliga kraftvärmeverk och konverteringar av hetvattenpannor till kraftvärmeproduktion. Bidrag ges både till kraftvärmeverk som är anslutna till fjärrvärmenät och till mot- trycksanläggningar i industrin. Med biobränsle avses i detta sammanhang bl.a. avverkningsrester, vissa slag av avfall, energigrödor, vass, halm, returlutar och tallbeckolja. Den s.k. miljöbonusen infördes på initiativ av riks- Prop. 2001/02:143 dagen (bet. 1993/94:SkU34, rskr. 1993/94:279). lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE) kompletterades med en bestämmelse i 11 kap. 10 § fjärde stycket, som innebär att avdrag får göras i deklarationen avseende vindkraftsproducerad elkraft av den som är skyldig att betala energiskatt för elektrisk kraft. Den skattesats som gäller för hushållselförbrukning i , vilken framgår av 11 kap. 3 § första stycket 4 LSE, har tillämpats för avdraget fram . låstes nivån på miljöbonusen till per kWh, trots att energiskatten höjdes. Detta motiveras med att elpriserna stigit , varför stödbehovet minskat. I budgetpropositionen för (prop. 1999/2000:1, Utgiftsområ- de 21, bet. 1999/2000:NU3, rskr. 1999/2000:115) föreslog regeringen att ett tillfälligt stöd för el producerad i småskaliga produktionsanläggningar sådana med en effekt som är lägre än 1 500 kW skulle införas . Stödet infördes med anledning av att tidigare bestämmelser om leveranskoncession och mot- tagningsplikt vilka innebar att det företag som hade leveranskoncession för ett visst område var skyldigt att köpa el från småskaliga elproduk- tionsanläggningar inom området upphörde att gälla. Stödet uppgick till per kWh. I och med propositionen Ekonomiska förutsättningar för 1999/2000:134, 2000/01:NU3, rskr 2000:111), förlängdes stödet till och med ut- Stöd till elproduktion från förnybara källor Investeringsstöd, max . Investeringsstöd, max . Investeringsstöd, max . Småskalig elproduktion, högst 1 500 kW. 1)Avser anslag som disponeras av . 2)Uppskattat baserat på preliminär statistik . 8.2.2 Behov av ett nytt stödsystem Merparten av de befintliga stödsystemen löper ut . beslutade att ett system baserat på elcerti- fikat skall införas (prop. 1999/2000:134, 2000/01:NU3, rskr 2000:111). Systemet skall baseras på kvoter för användningen av el från förnybara energikällor. En fortsatt utveckling av energisystemet och en hög försörjnings- trygghet är två viktiga skäl för att främja elproduktion med förnybara