prop · GP03191 · 2002-06-19 00:00:00 — Regeringen stannar därförvid att föreslå att de sekretessbrytande bestämmelserna i 9 kap. 1-2 §§ skallutvidgas till att avse uppgifter i ärende om revision.4.8.4 Ny sekretessbrytande bestämmelse avseende uppgifter ur förundersökningRegeringens förslag: En ny bestämmelse som bryter förundersökningssekretessentill skydd för enskild införs av innebörd att uppgift ur förundersökningen kanlämnas till en konkursförvaltare om uppgiften kan antas ha betydelse förkonkursutredningen.Den myndighet som lämnar ut uppgiften skall ha rätt att uppställa förbehåll sominskränker konkursförvaltarens rätt att utnyttja uppgiften eller lämna uppgiften vidare utom för att fullgöra sina skyldigheter i konkursen.Utredningens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med regeringens förslag.Utredningen föreslår dock att uppgifter endast skall få lämnas omkonkursgäldenären eller, om konkursgäldenären är en juridisk person, sådanapersoner som innehaft ställning som ställföreträdare för gäldenären inom entidsperiod före det att konkursansökan lämnades in till tingsrätten.Utredningens förslag innebär vidare att skattebrottsenheter inte skall få lämnauppgifter med stöd av bestämmelsen.Remissinstanserna: Av de remissinstanser som har yttrat sig har majoritetentillstyrkt förslaget, lämnat det utan erinran eller lämnat detaljsynpunkter pådet. har avstyrkt den av utredningen föreslagna tvåårsgränsensåvitt avser ställföreträdare med hänvisning till brottsbalkenspreskriptionsregler. Verket har också ansett att skattebrottsenheter bör gesrätt att lämna uppgifter till konkursförvaltare utan hinder av sekretess.Datainspektionen har anfört att förslaget behöver analyseras med utgångspunktfrån Dataskyddsdirektivet samt personuppgifts- och registerlagstiftning.Skälen för regeringens förslag: Sekretess gäller för uppgifter iförundersökning, dels till skydd för intresset att beivra brott enligt 5 kap. 1§ sekretesslagen, dels till skydd för den enskilde enligt 9 kap. 17 §. Enligtsistnämnda bestämmelse i dess lydelse t.o.m. gällde sekretess ibl.a förundersökning för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiskaförhållanden om det kunde antas att den enskilde skulle lida skada eller men omuppgiften röjdes, dvs. sekretess gällde med ett rakt skaderekvisit, vilketinnebar att presumtionen var att uppgifterna var offentliga.Sekretessbestämmelsen ändrades i samband med att polisregistren anpassades tillpersonuppgiftslagen (1998:204) och sekretess till skydd för den enskilde gällernumera med ett omvänt skaderekvisitet, dvs. sekretess gäller för uppgift omenskilds personliga och ekonomiska förhållanden om det inte står klart attuppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående liderskada eller men (prop. 1997/98:97 s 70 f).Sistnämnda ändring har gjort det svårare för konkursförvaltare att få uppgifterfrån förundersökningar. En konkursförvaltare kan dock ibland få uppgifter frånen förundersökning med tillämpning av 1 kap. 5 § sekretesslagen. Detta beror påatt en förundersökningsledare ibland kan vara tvungen att avslöjasekretessbelagd information för konkursförvaltaren för att skapa förutsättningar för inhämtande av sådan information som är relevant för förundersökningen.Sistnämnda bestämmelse lämnar dock inget utrymme för förundersökningsledaren att lämna uppgifter till konkursförvaltaren som är till gagn enbart för den senares verksamhet, t.ex. uppgifter om vilken ekonomisk utredning som har vidtagits isamband med brottsutredningen eller uppgifter om egendom som kan bli föremål för återvinning.I en brottsutredning kan det finnas åtskilligt material som skulle kunna varatill nytta för en konkursförvaltare och bidra till att effektivisera hansarbete. Som exempel kan nämnas att en åklagare kan ha upplysningar om tillgångar som kan antas tillhöra konkursgäldenären, om bulvanförhållanden som kan vara av intresse i konkursen eller om åtgärder som vidtagits i brottsutredningen ochsom kan innebära att konkursutredningen kan ges en annan inriktning. Inte minstkan förhören med gäldenären innehålla material av stor betydelse förkonkursförvaltaren.Eftersom konkursförvaltaren har en långtgående utredningsskyldighet förenad medett skyndsamhetskrav kan förvaltaren, om en förundersökning pågår, tvingasgenomföra delvis samma utredningsåtgärder som de brottsutredande myndigheternaom han inte på ett relativt tidigt stadium kan få tillgång till sådana uppgifter ur förundersökningen som är relevanta för konkursutredningen. I den månekonomisk brottslighet ligger bakom konkursen kan vidare en effektivt bedrivenkonkursförvaltning minska utbytet av brottsligheten. Såväleffektivitetssynpunkter som brottsbekämpningsskäl talar således för ettsekretessgenombrott.Vilka uppgifter bör omfattas av en bestämmelse om sekretessgenombrott?Om uppgifter ur en förundersökning enbart får lämnas om konkursgäldenären -eller om denne är en juridisk person - ställföreträdaren, skulle denbrottsutredande myndigheten i många fall vara förhindrad att lämna ut sådanauppgifter som är av intresse för konkursutredningen, t.ex. uppgifter ombulvanförhållanden och uppgifter om återvinningsbar egendom. Sådana upplysningar innehåller ju regelmässigt även uppgifter om andra än konkursgäldenären ellerställföreträdaren för gäldenären. Effektivitetssynpunkter talar således för etti detta avseende vidare sekretessgenombrott än vad utredningen har föreslagit.Enbart effektivitetssynpunkter kan dock inte vara avgörande försekretessgenombrottets omfattning. Hänsyn måste även tas tillintegritetsaspekter.Mot bakgrund av den upplysningsskyldighet konkursgäldenären har i förhållandetill konkursförvaltaren och till den skyldighet konkursgäldenären har attavlägga bouppteckningsed anser regeringen att hänsynen till den personligaintegriteten inte utgör ett hinder mot ett utlämnande till konkursförvaltare avsådana uppgifter ur förundersökningen som avser konkursgäldenären och som kanantas ha betydelse för konkursutredningen. Med hänsyn till attkonkursgäldenärens upplysningsskyldighet även innefattar en plikt att lämnaupplysningar om andra, t.ex. uppgifter om motparter i för konkursutredningenrelevanta affärsuppgörelser, anser regeringen inte heller attintegritetsaspekter kan anses utgöra ett tillräckligt tungt vägande skäl mot att tillåta ett sekretessgenombrott även beträffande uppgifter om andra änkonkursgäldenären om uppgifterna har betydelse för konkursutredningen.Utredningen har föreslagit att uppgifter om en person som varit ställföreträdare för gäldenären enbart skall få lämnas ut om personen innehaft denna ställninginom en tidsperiod före det att konkursansökan lämnades in tilltingsrätten. Uppgifter som kan antas ha betydelse för konkursutredningen kant.ex. vara uppgifter om sådana förhållanden som kan föranleda återvinning tillkonkursboet. Av 4 kap. 5 § konkurslagen framgår att återvinningsfristen inormalfallet är från den dag konkursansökan kom in tilltingsrätten (den s.k. fristdagen). Ett införande av en tidsgräns för vilkauppgifter som får lämnas med tillämpning av den sekretessbrytande bestämmelsen,som avviker från de tidsfrister som gäller enligt konkursregleringen, skulleinnebära att uppgifter i en förundersökning, vilka skulle kunna leda tillåtervinning av egendom från en person som varit ställföreträdare inom entidsperiod före konkursansökan, skulle lämnas ut till enkonkursförvaltare, men att motsvarande uppgifter avseende någon som varitställföreträdare för konkursgäldenären tillbaka än förekonkursansökan skulle hemlighållas och detta oavsett om återvinningsfristenfortfarande löper. En införande av en sådan tidsgräns skulle således medföra att vissa medborgare diskriminerades ur sekretessynpunkt i förhållande till andramedborgare. Några skäl som rättfärdigar en sådan åtskillnad har regeringen intekunnat finna. Någon annan tidsgräns för uppgiftslämnandet än den begränsning som ligger i att uppgiften skall antas ha betydelse för utredningen bör enligtregeringen därför inte införas.Mot bakgrund av ovanstående anser regeringen att det enda krav som bör ställasför att en uppgift ur en förundersökning skall kunna lämnas till enkonkursförvaltare skall vara att det kan antas att uppgiften har betydelse förkonkursutredningen.Regeringen återkommer senare till frågan om bestämmelsen bör bryta bådeförundersökningssekretessen till skydd för myndigheternas verksamhet attförebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott enligt 5 kap. 1 § ochförundersökningssekretessen till skydd för enskild enligt 9 kap. 17 §, eller ombestämmelsen enbart bör bryta sekretessen enligt den sistnämnda bestämmelsen.Vilka myndigheter skall få lämna uppgifter ?Utredningen anser att uppgifter ur en förundersökning skall få lämnas avåklagarmyndigheter, polismyndigheter och tullmyndigheter. harföreslagit att uppgifter även skall få lämnas av skattebrottsenheter.Skattebrottsenheter kan enligt lagen (1997:1024) om skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar biträda åklagare och polis i förundersökningar. De fårvidare på egen hand i fall som avses i 23 kap. 22 § , dvs.bl.a. om brottet inte kan antas föranleda någon annan påföljd än böter, utredaviss brottslighet om den misstänkte fyllt och kan antas erkänna gärningen. Eftersom skattebrottsenheterna bedriver en självständig verksamhet iförhållande till skattemyndigheterna i övrigt råder det sekretess mellan dessaenheter och övriga delar av verksamheten. Uppgifter som förekommer hosskattebrottsenheterna skyddas av samma sekretess som motsvarande uppgifter hospolis och tull, dvs. uppgifterna skyddas av sekretess enligt 5 kap. 1 § och 9kap. 17 § sekretesslagen.Mot bakgrund av ovanstående reglering anser regeringen att ävenskattebrottsenheter bör kunna lämna ut uppgifter ur en förundersökning tillkonkursförvaltare om uppgifterna har betydelse för konkursutredningen.FörbehållDet har i ansnitt 4.8.1 nämnts att skatteförvaltningen vid utlämnande avuppgifter med tillämpning av de sekretessbrytande bestämmelserna i 9 kap.1-2 §§ till konkursförvaltare har möjlighet att uppställa förbehåll enligt 14kap. 10 § sekretesslagen som inskränker konkursförvaltarens rätt att förauppgifterna vidare och att utnyttja dem utom för att fullgöra sina skyldigheteri konkursen. Sistnämnda bestämmelse bör enligt regeringens uppfattningkompletteras så att motsvarande förbehåll kan uppställas även vid utlämnande avuppgifter med tillämpning av den i detta kapitel föreslagna sekretessbrytandebestämmelsen.Bör bestämmelsen bryta både sekretessen enligt 5 kap. 1 § och sekretessen enligt 9 kap. 17 §?Den s.k. förundersökningssekretessen gäller dels till skydd för utredningen (5kap. 1 §) dels till skydd för den enskilde (9 kap. 17 §).Enligt 5 kap. 1 § gäller sekretess för uppgift som hänför sig tillförundersökning i brottmål om det kan antas att syftet med beslutade ellerförutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas omuppgiften röjs. Enligt 14 kap. 5 § andra stycket andra meningen sekretesslageninnebär dock sekretess inte begränsning i parts rätt enligt att få del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande av mål ellerärende. Sistnämnda undantag från sekretessen skall enligt uttalanden iförarbetena även omfatta den rätt som en misstänkt enligt 23 kap. 18 §rättegångsbalken har att ta del av vad som har kommit fram under enförundersökning (prop. 1979/80:2 del A s 335).Enligt sistnämnda bestämmelse i skall, när förundersökningenhar kommit så långt att någon skäligen kan misstänkas för brott, denneunderrättas om misstanken när han hörs. Efter denna tidpunkt har den misstänkteoch hans försvarare rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men förutredningen, ta del av vad som förekommit i förundersökningen. De har också rätt att begära att utredningen kompletteras och i övrigt anföra vad de anser varanödvändigt. Innan åtal väcks skall den misstänkte och hans förvarare ha fåtttillfälle att ta del av hela utredningen och de skall ha fått skäligt rådrum.Rätten till insyn ger dock inte automatiskt rätt att få ut handlingar somupprättats under förundersökningen. En sådan rätt uppkommer först när åtal harbeslutats, 23 kap. 21 § fjärde stycket rättegångsbalken.Även om uppgifter ur förundersökningen skulle ha lämnats till den misstänkte kan sekretessen enligt 5 kap. 1 § ändå gälla gentemot allmänheten, t.ex. medanledning av att andra än den misstänkte skall höras i utredningen.Enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift om enskildspersonliga och ekonomiska förhållanden i utredning enligt bestämmelserna omförundersökning om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att denenskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Sistnämndasekretess upphör enligt huvudregeln i 9 kap. 18 § i förhållande till allmänheten när uppgiften lämnas till domstol med anledning av åtal.Regeringen föreslår, som ovan har nämnts, att bestämmelsen om förbehåll i 14kap. 10 § skall kompletteras så att den brottsutredande myndigheten vidutlämnande av uppgifter till konkursförvaltare skall ha möjlighet att uppställaförbehåll som inskränker konkursförvaltarens rätt att föra uppgifterna vidareoch att utnyttja dem. Det har emellertid nämnts i kapitel 4.8.1 att ettförbehåll enligt 14 kap. 10 § sekretesslagen inte får innebära ett förbud attutnyttja den utlämnade uppgiften om den behövs för att förvaltaren skall kunnafullgöra de skyldigheter som åvilar honom i konkursen, bl.a.upplysningsskyldigheten gentemot gäldenären m.fl. enligt 7 kap. 9 §konkurslagen. Regeringen föreslår i och för sig att konkursförvaltarnasuppgiftsskyldighet skall förskjutas tidsmässigt (avsnitt 4.8.2). Den föreslagnatidsförskjutningen omfattar dock bara uppgifter om en anmälan enligt 7 kap. 16 § konkurslagen, medan det kan finnas många uppgifter i en förundersökning avbetydelse för konkursutredningen som inte direkt rör konkursförvaltarens anmälan enligt sistnämnda lagrum.Det kan inte antas att polisen skulle prioritera konkursutredningen högre änförundersökningen och att polisen därmed skulle vilja lämna ut uppgifter tillkonkursförvaltaren i de fall en vidarespridning av uppgifterna riskerar attskada förundersökningen. Om polisen anser att uppgifter som kan antas habetydelse för konkursutredningen som polisen lämnat eller avser att lämna tillden misstänkte även kan lämnas till konkursförvaltaren utan att syftet medbeslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller om den framtida verksamheten skadas, står det emellertid polisen fritt att göra det om en bestämmelse sombryter sekretessen enligt 9 kap. 17 § införs. Det skall härvid beaktas attkonkursförvaltaren inte bara har upplysningsskyldighet gentemotkonkursgäldenären utan även gentemot borgenärer m.fl. Det får dock vara upp till polisen att bedöma i vilken mån det innebär en risk för förundersökningen attuppgifterna i fråga kan komma att spridas till dessa personer.Mot bakgrund av vad som anförts ovan anser regeringen att en sekretessbrytandebestämmelse till förmån för konkursförvaltare bör införas i 9 kap. 17 §. Ettsådant förslag lämnar utrymme för den myndighet som bedriver förundersökningenatt bedöma om uppgifter i undersökningen, som kan antas ha betydelse för enkonkursutredning, kan lämnas till förvaltaren i konkursen, innan uppgifternablir allmänna genom överlämnande av uppgifterna till domstol med anledning avåtal, utan att förundersökningen blir lidande.Förslagets förenligt med EG-direktivet om personuppgifter,personupp-giftslagstiftningen och rekommendation No. R (87)15 omanvändningen av personuppgifter inom polissektornEuropaparlamentets och Rådets direktiv /46/EG av om skyddför enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter ärtillämpligt på behandling av personuppgifter som helt eller delvis företasautomatiserat, liksom för annan behandling än automatiserad för personuppgiftersom ingår eller kommer att ingå i ett register. En huvudprincip i direktivet äratt uppgifter inte får behandlas för ett ändamål som är oförenligt med detändamål för vilket uppgiften samlats in.Enligt direktivet faller verksamhet som är hänförlig till avdelning VI iMaastrichtfördraget utanför direktivets tillämpningsområde. Denna avdelningavser bl.a. förebyggande och bekämpande av brottslighet. Då uppgifter i enförundersökning har insamlats för brottsutredande verksamhet faller såledespolisens behandling av sådana uppgifter, oavsett om behandlingen skerautomatiserat, i syfte att föra in uppgifterna i ett register eller på annatsätt utanför direktivets tillämpningsområde. När uppgifterna väl har överlämnats till en konkursförvaltare faller emellertid den därefter följande behandlingenav uppgifterna under direktivet.Direktivet har genomförts i svensk lagstiftning genom personuppgiftslagen(1998:204). Även om direktivet inte kräver att så skall ske harpersonuppgiftslagen givits generell giltighet. Av 2 § denna lag framgår dock att om det i annan lag eller i en förordning finns bestämmelser som avviker frånpersonuppgiftslagen skall de bestämmelserna gälla. Med stöd av denna bestämmelse har ett antal olika s.k. registerförfattningar utarbetats, t.ex. polisdatalagen (1998:622), lagen (2001:85) om behandling av personuppgifter i Tullverketsbrottsbekämpande verksamhet, lagen (1999:90) om behandling av personuppgiftervid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar samt tillhörandeförordningar. Dessa lagar och förordningar gäller utöver personuppgiftslagen vid behandling av uppgifter i en förundersökning.För att en brottsutredande myndighet skall kunna lämna ut en uppgift som fallerunder en registerförfattning till en konkursförvaltare måste det framgå avregisterförfattningen att så får ske. Det anges vidare i Europarådetsrekommendation No. R (87) 15 avseende användning av personuppgifter ipolissektorn att utlämnande till enskilda organ av uppgifter som samlats in förpolisiära ändamål, förutom i vissa här ej relevanta fall, enbart får ske om detfinns en rättslig skyldighet eller en rättslig auktorisation att göra så(rekommendationens principer 5.3.i och 5.3.ii).Mot bakgrund av ovanstående avser regeringen att införa bestämmelser ipolisdataförordningen (1999:81), förordningen (2001:88) om behandling avpersonuppgifter i brottsbekämpande verksamhet samt förordningen(1999:105) om behandling av personuppgifter vid skattemyndigheters medverkan ibrottsutredningar som möjliggör ett utlämnande av uppgifter i förundersökningartill konkursförvaltare. För åklagare gäller förordningen (1995:1006) omregisterföring vid åklagarmyndigheten, vilken avses bli ersatt av en nyförordning. I samband därmed har regeringen för avsikt att införa en bestämmelse om att åklagare har möjlighet att lämna ut uppgifter ur en förundersökning till konkursförvaltare.4.9 Avvägningen mellan sekretess och rätten till partsinsynRegeringens bedömning: Någon ändring i den sekretessbrytande bestämmelse somreglerar kollisionen mellan sekretessregler och bestämmelser om partsinsyn börinte genomföras nu.Utredningens förslag och bedömning: Utredningen har föreslagit att 14 kap. 5 §sekretesslagen som reglerar kollisionen mellan bestämmelser om sekretess ochbestämmelser om partsinsyn bör ändras så att det klart framgår att bestämmelseninte i sig ger någon rätt till insyn. Utredningen föreslår vidare attbestämmelsen skall ändras så att kollisionen mellan sekretessbestämmelser ochbestämmelserna om partsinsyn enligt skall regleras för sig.Enligt utredningen innebär sistnämnda ändring att målsägandens och misstänktsrätt till insyn i en förundersökning påverkas eftersom sistnämnda rätt i så fall enbart blir beroende av regleringen i rättegångsbalken.Utredningen anser dock att förslaget inte bör genomföras förrän frågan ommålsägandens och misstänkts rätt till insyn i förundersökningsförfarandet harlösts.Remissinstanserna: Ingen av de remissinstanser som har yttrat sig harargumenterat mot utredningens tolkning av bestämmelsen. har dockifrågasatt om de ändringar som föreslås är ändamålsenliga och om de verkligenunderlättar tillämpningen av paragrafen. Även i Stockolmanser att den föreslagna lydelsen är svårförståelig. SIF, SAF,och vid Universitetdelar utredningens bedömning att någon ändring av bestämmelsen inte bör kommatill stånd innan frågan om insyn i förundersökningsförfarandet har utretts.Malmö tingsrätt, som har vissa redaktionella synpunkter på förslaget, anser dock att det saknas anledning att avvakta eventuella nya regler om insyn underförundersökningsförfarandet. Tingsrätten anför att förundersökningen är ettfaktiskt handlande och inte ett förvaltningsärende som ger upphov tillpartsrättigheter. Eftersom frågan om insyn under förundersökning därmed fallerutanför kollisionsnormens tillämpningsområde förordar tingsrätten att förslagetgenomförs så snart som möjligt.Skälen för regeringens bedömning: Enligt 14 kap. 5 § första stycketsekretesslagen hindrar inte sekretess att sökande, klagande eller annan part imål eller ärende hos domstol eller annan myndighet tar del av handling ellerannat material i målet eller ärendet. Handling eller annat material får dockinte lämnas ut, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse ärav synnerlig vikt att uppgift i materialet inte röjs. I sådant fall skallmyndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller,i den mån det behövs för att han skall kunna ta tillvara sin rätt och det kanske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda. Av andra stycket samma paragraf framgår att sekretess aldrig hindrar att en part i måleller ärende tar del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Inte hellerinnebär sekretess begränsning i parts rätt enligt att få del av alla omständigheter som lags till grund för avgörande av mål eller ärende.Första och andra stycket tillämpas enligt tredje stycket inte om avvikandebestämmelse har meddelats i lag.14 kap. 5 § sekretesslagen har ansetts vara svårtolkad. I förarbetena tillbestämmelsen anges följande. " I paragrafen anges endast att sekretessen vikerför parts rätt till insyn i handläggningen och hur långt sekretesskravenefterges. Huruvida part på egen begäran eller efter underrättelse ex officio ärberättigad att få del av material i mål eller ärende framgår av regler i annanlag eller av rättspraxis eller allmänna principer om förfarande vid myndigheter. I 5 § är en sådan rätt förutsatt." 1979/80:2 s 333 f).I doktrinen har det anförts att paragrafen reglerar kollisionen mellansekretesslagens bestämmelser om sekretess och den rätt till partsinsyn som kanfinnas föreskriven på annat håll än i sekretesslagen (Sekretesslagen Enkommentar, m.fl., sid 14.40 f). Flera avgöranden av Regeringsrätten hardock tolkats som om Regeringsrätten har ansett att 14 kap. 5 § ger en part ensjälvständig insynsrätt (a st).Regeringsrätten har i RÅ 2001 ref. 27 klargjort att inte heller Regeringsrättenanser att stöd för partsinsyn kan hämtas direkt i 14 kap. 5 §. Regeringsrättenanför att stadgandet avser en situation där någon på annan grund har rätt tillpartsinsyn och att stadgandet då ger vederbörande en rätt till insyn som intetillkommer annan som begär tillgång till allmän handling. Regeringsrätten anfördock att rätten till partsinsyn inte behöver stödja sig på en uttryckligförfattningsbestämmelse utan kan framgå av allmänna rättsgrundsatser.Regeringen anser att den ovisshet om hur 14 kap. 5 § skall tolkas som hittillshar rått får anses undanröjd genom ovan nämnda dom. Frågan om vilken rätt tillinsyn en målsägande eller en misstänkt skall ha i en förundersökning synessnarast bero på om man anser att målsäganden/den misstänkte intar ställning avpart i en förundersökning eller inte. har givit uttryckför åsikten att den misstänkte och målsäganden inte är att anse som parter i enförundersökning och inte heller har rätt till insyn i större omfattning än vadsom framgår av regler.