prop · GP03162 · 2002-03-12 00:00:00 — Regeringens proposition 2001/02:162 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås vissa ändringar i tobakslagen (1993:581) vilka har till syfte att genomföra och rådets direktiv /37/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försälj- ning av tobaksvaror (EGT L 194, , s. 26, Celex 32001L0037) märkningsdirektivet. I propositionen föreslås ett förbud mot att föra ut tobaksvaror som inte uppfyller föreskrifter om gränsvärden för skadliga ämnen till ett land utanför Europeiska gemenskapen. Vidare föreslås att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, skall få meddela föreskrifter om mätning och övervakning av gränsvärden för skadliga ämnen som tobaksvara får innehålla eller ge upphov till. I propositionen lämnas även förslag om att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, skall få meddela föreskrifter om innehåll och utformning av texter m.m. som upplyser om de hälsorisker som är förbundna med bruk av tobak och om rökavvänjning (varnings- texter) samt deras placering. Därutöver föreslås att regeringen skall få meddela föreskrifter om till- verkares och importörers skyldighet att lämna uppgifter om ingredienser och kvantiteter av dessa i tobaksvaror. I propositionen föreslås slutligen ett förbud mot att vid marknadsföring av tobaksvaror använda sådana texter, namn, varumärken och figurativa eller andra märken på förpackning till tobaksvara som ger intryck av att en viss tobaksvara är mindre skadlig än andra. Ändringen i tobakslagen (1993:581) vad gäller gränsvärden vid export av cigaretter föreslås träda i kraft . användning av vissa texter och märken på tobaksförpackningar föreslås träda i kraft . Övriga ändringar föreslås träda i kraft . Dock får cigaretter som inte uppfyller märkningsdirektivets bestämmelser fortsätta att säljas till och med och andra tobaksvaror till och med . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i tobakslagen (1993:581)....................... Ärendet och dess beredning.............................................................. Syftet med märkningsdirektivet ......................................... Genomförande av märkningsdirektivet .......................................... 5.3Högsta tillåtna halter av tjära, nikotin och kolmonoxid Märkning av förpackningar.............................................. Tilläggsuppgifter om varan .............................................. Tobak för användning i munnen ...................................... Ekonomiska och andra konsekvenser............................................. och rådets direktiv /37/EG ....... Sammanfattning av promemorian Genomförandet av och rådets direktiv /37/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror ..................... Inkomna synpunkter på promemorian .............................. Parallelluppställning över direktivets artiklar och motsvarande bestämmelser i tobakslagen (1993:581) ...... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i tobakslagen (1993:581). Förslag till lag om ändring i tobakslagen Härigenom föreskrivs i fråga om tobakslagen (1993:581)1 dels att 9, 15, 16, 18 och 27 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 14 b, 18 a och 28 §§, av följande lydelse. Förpackning till tobaksvara som är avsedd att i näringsverksamhet till- handahållas konsumenter inom landet skall i den utsträckning och på det sätt som regeringen föreskriver förses med texter och illustrationer som 1. texter som upplyser om de hälsorisker som är förbundna med upplyser om de hälsorisker som är bruk av tobak (varningstexter), förbundna med bruk av tobak och 2. deklaration som upplyser om deklaration som upplyser om skadliga ämnen som tobaksvaran innehåller eller ger upphov till innehåller eller ger upphov till (innehållsdeklaration). (innehållsdeklaration), identifikation av platsen och tiden för tobaksvarans tillverkning. Regeringen får överlämna åt en myndighet att meddela föreskrifter enligt första stycket. Vid marknadsföring av tobaks- varor får inte texter, namn, varu- märken och figurativa eller andra märken som ger intryck av att en viss tobaksvara är mindre skadlig än andra användas på förpack- ningar till tobaksvaror. En marknadsföringsåtgärd som strider mot 14 § eller 14 a § skall vid tillämpningen av 4, 14 och 19 §§ marknadsföringslagen (1995:450) anses vara otillbörlig mot konsumenter. En marknads- föringsåtgärd som strider mot 14 § första stycket andra och tredje me- ningen eller 14 a § första stycket 2 1Lagen omtryckt 1996:941. 2Föreslagen lydelse enligt prop. 2001/02:64. En marknadsföringsåtgärd som strider mot 1414b §§ skall vid tillämpningen av 4, 14 och 19 §§ marknadsföringslagen (1995:450) anses vara otillbörlig mot konsu- menter. En marknadsföringsåtgärd som strider mot 14 § första stycket andra och tredje meningen eller 14 a § första stycket 2 kan med- bestämmelserna i 2228 §§ 2228 §§ marknadsföringslagen. Tillverkare eller importör av tobaksvara skall, i den utsträck- ning som föreskrivs av regeringen, till lämna de uppgifter som behövs för att varornas hälsorisker skall kunna bedömas. Regeringen, eller myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrift om gränsvärden för skadliga ämnen som tobaks- vara får innehålla eller ge upphov till. En vara som inte uppfyller föreskrifterna får inte tillverkas i eller föras in till för för- säljning till konsumenter. Tillverkare eller importör av tobaksvara skall, i den utsträck- ning som föreskrivs av regeringen till lämna uppgifter om ingredienser och kvantiteter av dessa i tobaksvaror samt om deras effekter på hälsan. Regeringen, eller myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om gränsvär- den för skadliga ämnen som tobaksvara får innehålla eller ge upphov till, samt om mätning och övervakning av sådana gränsvär- den. En vara som inte uppfyller föreskrifterna får inte tillverkas eller säljas i . Inte heller får en sådan vara föras in till för försäljning till konsu- menter. En vara som inte uppfyller före- skrifter som meddelats med stöd av 18 § får inte föras ut till ett land utanför Europeiska gemen. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 12 § döms för olovlig tobaksförsäljning till böter eller fängelse . Är gärningen att anse som ringa döms inte till ansvar. Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud skall inte dömas till ansvar enligt denna lag för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. Bestämmelser om ansvar för olovlig införsel av tobaksvaror finns i lagen (2000:1225) om straff för smuggling. 3Senaste lydelse 2001:308. 4Senaste lydelse 2000:1250. utförsel av tobaksvaror finns i lagen (2000:1225) om straff för smuggling. 1.Denna lag träder i kraft i fråga om 14 b och 15 §§, i fråga om 18 a, 27 och 28 §§ och i övrigt . 2.Tobaksvaror, i form av cigaretter, som inte uppfyller föreskrifter som meddelats med stöd av 9 § i dess nya lydelse får fortsätta att säljas längst till och med . 3.Andra tobaksvaror än cigaretter som inte uppfyller föreskrifter som meddelats med stöd av 9 § i dess nya lydelse eller som inte är förenliga med 14 b § får fortsätta att säljas längst till och med . 3 Ärendet och dess beredning Prop. och Europeiska unionens råd antog direktivet 2001/37/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror (EGT L 194, , s. 26, Celex 32001L0037). I denna proposition används fortsättningsvis beteckningen märkningsdirektivet. Märkningsdirektivet finns i bilaga 1 till denna proposition som innehåller förslag till genomförande av direktivet i svensk rätt. Inom har utarbetats en promemoria, Genomföran- det av och rådets direktiv /37/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror. En sam- manfattning av promemorian finns i bilaga 2 och promemorians lag- förslag finns i bilaga 3. En förteckning över de myndigheter, företag och organisationer som skriftligen beretts möjlighet att lämna synpunkter på förslagen i promemorian och en sammanställning av deras synpunkter finns i bilaga 4. Förslagen i denna proposition har utformats i samarbete med och . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets ytt- rande över de förslag som finns i bilaga 5. Lagrådet har i allt väsentligt godtagit förslagen men har också föreslagit vissa ändringar. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag. Lagrådets syn- punkter kommenteras i avsnitt 5.5 och 5.6 samt i författningskommen- taren till de lagrum som ändrats och som tillkommit. , under det svenska ordförandeskapet, antogs märknings- direktivet. Genom detta direktiv upphävs rådets direktiv /622/EEG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om märkning av tobaksvaror (EGT L 359, 8.12.1989, s. 1, Celex 31989L0622) och rådets direktiv /239/EEG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om högsta tillåtna tjärhalt i cigaretter (EGT L 137, 30.5.1990, s. 36, Celex 31990L0239). Syftet med märkningsdirektivet är att tillnärma medlemsstaternas lagar och andra författningar om den högsta tillåtna halten av tjära, nikotin och kolmonoxid i cigaretter, de varningstexter och andra uppgifter som skall finnas på styckförpackningar med tobaksvaror samt vissa åtgärder avse- ende ingredienser i och beskrivning av tobaksvaror, med utgångspunkt i en hög hälsoskyddsnivå. I ingressen anges bland annat att medlemsstaternas lagar och andra för- fattningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror är mycket olika, vilket hämmar den inre marknadens sätt att fungera. Dessa hinder bör enligt märkningsdirektivet undanröjas och där- för bör de bestämmelser som gäller tillverkning, presentation och försälj- ning av tobaksvaror tillnärmas, som medlemsstaternas möjlig- het kvarstår att under vissa villkor införa krav som de anser vara nödvän- diga för att garantera skyddet av människors hälsa. I enlighet med artikel 95.3 i EG-fördraget bör utgångspunkten vara en hög skyddsnivå när det gäller hälsa, säkerhet samt miljö- och konsumentskydd med hänsyn sär- skilt till ny utveckling som grundar sig på vetenskapliga fakta. Med beaktande av tobakens särskilt skadliga verkningar bör hälsoskyddet prioriteras i detta sammanhang. Halter av tjära, nikotin och kolmonoxid Vad gäller tjärhalterna anförs i märkningsdirektivets ingress att eftersom tjära är cancerframkallande måste tjärhalterna i cigaretter sänkas ytter- ligare. Vidare anförs att flera medlemsstater har meddelat att om åtgärder för att fastställa de högsta tillåtna kolmonoxidhalterna inte antas på gemenskapsnivå kommer de att anta sådana åtgärder på nationell nivå. Skillnaderna i bestämmelserna om kolmonoxid leder sannolikt till handelshinder och till att den inre marknaden inte fungerar väl. Härtill kommer att det har visats att cigaretter ger upphov till kolmonoxid- mängder som är skadliga för människors hälsa och som kan bidra till hjärt- och kärlsjukdomar och andra sjukdomar. Det framförs även att medlemsstaternas lagar och andra författningar om högsta tillåtna nikotinhalt i cigaretter är olika och att dessa olikheter kan leda till handelshinder och till att den inre marknaden inte fungerar väl. Samman- fattningsvis anförs att dessa hinder bör undanröjas, och därför bör över- gången till fri omsättning, saluföring och tillverkning av cigaretter under- kastas gemensamma bestämmelser inte bara vad avser tjärhalten utan även avseende högsta tillåtna nikotin- och kolmonoxidhalter. Vidare uttalas att märkningsdirektivet även kommer att ha konsekvenser för tobaksvaror som exporteras från Europeiska gemenskapen och att exportordningen är en del av den gemensamma handelspolitiken. Hälso- krav skall, enligt artikel 152.1 i EG-fördraget och enligt rättspraxis från Europeiska gemenskapernas domstol, utgöra en integrerad del av gemen- skapens övriga politik. Det bör därför antas regler för att säkerställa att Prop. 2001/02:162 bestämmelserna för den inre marknaden inte åsidosätts. I märkningsdirektivets ingress redovisas vidare att varningstexterna och uppgifter om halter fortfarande anges på olika sätt i de olika medlems- staterna. Därför kan det hända att konsumenterna i en medlemsstat känner till riskerna med tobaksvaror bättre än i en annan. Sådana olik- heter är inte godtagbara och kan sannolikt leda till handelshinder och till att den inre marknaden för tobaksvaror inte fungerar väl, och de bör där- för undanröjas. Det är därför enligt märkningsdirektivet nödvändigt att förstärka och förtydliga den befintliga lagstiftningen, varvid en hög hälsoskyddsnivå måste säkerställas. För att säkerställa att varorna kan spåras i syfte att kontrollera efterlevnaden av bestämmelserna i märk- ningsdirektivet bör partier av tobaksvaror märkas. Vidare anförs i märkningsdirektivets ingress att situationen i medlems- staterna är olika när det gäller vilka ingredienser och tillsatsämnen som används vid framställningen av tobaksvaror. I flera medlemsstater finns det varken gällande lagstiftning eller frivilliga avtal rörande dessa sub- stanser. I flera av de medlemsstater där det finns lagstiftning eller frivilliga avtal lämnar tobakstillverkarna inga uppgifter om i vilken mängd sådana ingredienser och tillsatsämnen förekommer i olika tobaks- varor och i olika märken. En tillnärmning av åtgärderna på detta område bör genomföras och öppenheten bör ökas. I märkningsdirektivets ingress anförs också att bristen på information om toxikologiska uppgifter hindrar de berörda myndigheterna i medlems- staterna från att på ett meningsfullt sätt bedöma hur giftiga tobaksvaror är och vilka risker de utgör för konsumenternas hälsa. Detta är inte förenligt med gemenskapens skyldighet att säkerställa en hög hälsoskyddsnivå för människor. Vidare uttalas att det har visat sig att tobaksvaror innehåller och avger många skadliga ämnen och kända cancerframkallande ämnen, som är skadliga för människors hälsa när de förbränns. har det också visat sig att passiv rökning är farlig, särskilt för och spädbarn, samt att passiv rökning kan framkalla eller förvärra andnings- svårigheter hos människor som andas in röken. Dessutom är av dem som börjar röka i gemenskapen under . Det bör säkerställas att informationen om dessa produkter sker med största möjliga öppenhet, som tobakstillverkarnas kommersiella och immateriella rättig- heter beaktas på lämpligt sätt. Vad gäller användning av viss text på förpackningar med tobaksvaror, såsom låg tjärhalt (low tar), mycket lätt (ultra light), lätt (light), mild (mild), namn, bilder och figurativa eller andra tecken anges i märkningsdirektivets ingress att detta kan vilseleda konsumenten till att tro att sådana produkter är mindre skadliga, och ge upphov till ändringar Det är rökvanorna och beroendet och inte bara innehållet av vissa ämnen i produkten före konsumtion som avgör hur höga nivåer av ämnena som inhaleras. Detta faktum avspeglas inte i användningen av sådana uttryck och kan därför undergräva märkningskraven i märknings- För att säkerställa en väl fungerande inre marknad och med hänsyn till utvecklingen av föreslagna internationella regler bör enligt märkningsdirektivet sådan användning förbjudas på gemenskapsnivå, varvid tillräcklig tid för att införa denna regel måste ges. I artikel 14.1 i märkningsdirektivet stadgas att medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa märkningsdirektivet. Av artikel 14.2 följer att varor som inte är förenliga med märknings- direktivet får fortsätta att saluföras efter den dag som anges i punkt 1, dvs. till och med . Andra varor än ciga- retter som inte är förenliga med märkningsdirektivet får fortsätta att salu- föras efter den dag som anges i punkt 1, dvs. till och med . 5 Genomförande av märkningsdirektivet Regeringens bedömning: Märkningsdirektivets bestämmelser bör genomföras dels genom ändringar i tobakslagen (1993:581), dels genom att regeringen och myndighet som regeringen bestämmer med stöd av tobakslagen och tobaksförordningen (2001:312) meddelar föreskrifter. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Inkomna synpunkter: Inga instanser har yttrat sig i frågan. Skälen för regeringens bedömning: I förhållande till nu gällande reglering på området inom Europeiska unionen innebär märknings- direktivet att det införs inte bara sänkta gränsvärden för tjära i cigaretter utan även gränsvärden för nikotin och kolmonoxid i sådana produkter. Direktivet innebär också krav på tydligare varningstexter på förpack- ningar till tobaksvaror. Vidare innehåller direktivet krav på att produ- center av tobaksvaror skall lämna en förteckning över alla ingredienser som används vid tillverkningen av varje tobaksvara. Slutligen införs genom direktivet ett förbud mot användning av sådana produkt- beskrivningar på förpackningar av tobaksvaror som ger intrycket av att en viss tobaksvara är mindre skadlig än andra. Enligt regeringens mening Prop. 2001/02:162 bidrar direktivet på ett verksamt sätt till den inre marknadens funktion som det, med iakttagande av fördraget, bidrar till en hög hälsoskyddsnivå. Antagandet av direktivet utgjorde ett mycket viktigt steg i arbetet med att motverka en av de största hälsoriskerna inom Europeiska unionen genom att förstärka produktregleringen för tobak. I tobakslagen (1993:581) finns regler om bland annat varnings- texter och produktkontroll. Enligt 9 § tobakslagen får regeringen över- lämna åt en myndighet att meddela föreskrifter om texter på förpack- ningar till tobaksvaror som upplyser om de hälsorisker som är förbundna med bruk av tobaksvaror (varningstexter) och deklarationer som upplyser om skadliga ämnen som tobaksvaran innehåller eller ger upphov till (innehållsdeklaration). Av 18 § tobakslagen följer att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrift om gränsvärden för skadliga ämnen som en tobaksvara innehåller eller ger upphov till. Av 2 § tobaksförordningen (2001:312) följer att () får meddela föreskrifter om varningstexter och innehållsdeklaration på förpackningar till tobaksvaror enligt 9 § tobaks- lagen och gränsvärden för sådana skadliga ämnen som tobaksvaror får innehålla eller ge upphov till enligt 18 § tobakslagen. FHI har meddelat föreskrifter om bland annat varningstexter och innehållsdeklaration på tobaksvaror (se FHIFS 2001:2). Regeringen anser att märkningsdirektivet bör genomföras dels genom ändringar i tobakslagen, dels genom att regeringen och FHI med stöd av tobakslagen och tobaksförordningen meddelar föreskrifter i enlighet med märkningsdirektivets krav. Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon definition av tobaksvaror m.m. i lag eller annan författning. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Inkomna synpunkter: () tillstyrker för- slaget och anför att det är särskilt viktigt att termen ingrediens inte definieras då en definition enligt direktivets lydelse vid en restriktiv tolkning skulle kunna innebära att FHI förhindras att inhämta uppgifter om själva tobaken. Skälen för regeringens bedömning: I artikel 2 i märkningsdirektivet definieras tobaksvaror, tjära, nikotin, tobak och ingrediens. Liknande definitioner finns i de nu gällande direktiven om bland annat märkning av tobaksvaror och som kommer att upphöra i och med införlivandet av märkningsdirektivet. I tobakslagen (1993:581) finns inte motsvarande definitioner. Något behov av att införa definitioner som de i märknings- direktivet finns inte eftersom innebörden av dessa begrepp är väl etable- rad i svensk rätt. Högsta tillåtna halter av tjära, nikotin och Regeringens förslag: Ett förbud införs i tobakslagen (1993:581) mot att föra ut en vara som inte uppfyller föreskrifter om högsta tillåtna gränsvärden för skadliga ämnen till ett land utanför Europeiska gemenskapen. Regeringens bedömning: De krav som märkningsdirektivet upp- ställer på högsta tillåtna halter av tjära, nikotin och kolmonoxid i ciga- retter som saluförs eller tillverkas kan genomföras genom att rege- ringen eller myndighet som regeringen bestämmer meddelar före- skrifter i enlighet med märkningsdirektivets krav. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens. Inkomna synpunkter: Inga instanser har haft invändningar mot pro- memorians förslag. Skälen för regeringens förslag och bedömning: I artikel 3.1 i märk- ningsdirektivet fastslås att får de ciga- retter som övergår till fri omsättning, saluförs eller tillverkas i medlems- staterna inte ha halter som överstiger tjära per cigarett, niko- tin per cigarett och kolmonoxid per cigarett. Statens folkhälso- instituts (FHI) har med stöd av 18 § tobakslagen (1993:581) och 2 § 2 tobaksförordningen (2001:312) meddelat föreskrifter (FHIFS 2001:2) om högsta tillåtna halter av tjära, nikotin och kolmonoxid i cigaretter. De nu gällande bestämmelserna för högsta tillåtna halter av skadliga ämnen reglerar endast tobaksvaror på den svenska marknaden. I märk- ningsdirektivet föreskrivs att samma gränsvärden också skall gälla för tobaksvaror som exporteras från Europeiska gemenskapen. För genom- förande av märkningsdirektivet i denna del måste ett tillägg göras i tobakslagen så att samma reglering även gäller för varor som förs ut från till ett land utanför Europeiska gemenskapen. Vad gäller tiden för införande av regleringen gällande utförsel kan märkningsdirektivet inte ges annan tolkning än att de gränsvärden som gäller för tillverkning och försäljning får börja tillämpas tidigast när det gäller gränsvärden för cigaretter. Regleringen skall dock ha genomförts . Enligt regeringen saknas anledning att senarelägga ikraftträdandet utan regler om gräns- värden vid utförsel av cigaretter bör träda i kraft . Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om mätning och övervakning av gränsvärden för skadliga ämnen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Inkomna synpunkter: Inga instanser har invänt mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Märkningsdirektivet uppställer krav på de mätmetoder som skall tillämpas för mätning av halterna vad gäller tjära, nikotin och kolmonoxid i cigaretter. De mätmetoder som skall Prop. 2001/02:162 tillämpas fastställs i artikel 4.1. Enligt artikeln skall halterna i cigaretter mätas med hjälp av ISO-standard 4387 när det gäller tjära, ISO 10315 när det gäller nikotin och ISO 8454 när det gäller kolmonoxid. I Statens folkhälsoinstituts (FHI) föreskrifter regleras vilka mätmetoder som skall användas vid mätning av tjära och nikotin. Av 18 § tobakslagen (1993:581) följer att regeringen eller myndighet som regeringen be- stämmer får meddela föreskrift om gränsvärden. Inom detta bemyndi- gande kan möjligen rymmas möjligheten att meddela föreskrifter om mätning och verifiering av skadliga ämnen. Då tobakslagen saknar ett tydligt bemyndigande för myndighet att meddela föreskrifter om mät- metoder och verifiering bör, genom ett tillägg i 18 § tobakslagen ett sådant bemyndigande ges till regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer. FHI kan sedan med stöd av bemyndigande från regeringen meddela föreskrifter om mätmetoder och om övervakning av gränsvärden. Den i märkningsdirektivet föreskrivna exaktheten av informationen om tjära och nikotin på paketen som skall verifieras i enlighet med ISO-stan- dard 8243 är gällande svensk rätt och några åtgärder med anledning av denna bestämmelse behöver därför inte vidtas.