mot · GP02Fi30 · 2002-04-17 00:00:00 — Motion till riksdagen2001/02:Fi30av Per m.fl. (kd)med anledning av prop. 2001/02:142 Ändringar i lagen om offentlig upphandling, m.m. Sammanfattning Regeringen har försummat ytterligare ett tillfälle att förbättra lagen om offentlig upphandling. Därmed har regeringen också försummat en oerhörd potential till förbättring av samhällsekonomin. Nyttan av en lyckad reformering av den offentliga upphandlingen är nämligen enorm. Den offentliga upphandlingen av varor och tjänster omfattar ca , eller av BNP. En upphandlingsvinst på uppåt , dvs , ligger inom möjligheternas gräns enligt vissa bedömare. Att inte anstränga sig för att uppnå denna effektivare användning av skattemedel är tecken på dåligt förvaltarskap som försämrar möjligheterna att finansiera angelägna områden som t.ex. vården, omsorgen och skolan. Det allt överskuggande problemet med den offentliga upphandlingen (lagen om offentlig upphandling, ) är det stora antalet direktupphandlingar som sker och att det saknas ett fungerande sanktionssystem, när överträds eller kringgås. Men i propositionen Ändringar i lagen om offentlig upphandling m.m. saknas fortfarande det nödvändiga sanktionssystemet för att göra lagen om offentlig upphandling () till ett kraftfullt instrument för ett gott förvaltarskap av gemensamma skattemedel. Likaså saknas förslag och analys för att minska antalet direktupphandlingar. I stället föreslår regeringen undantagsregler för just direktupphandling och en beloppsgräns på fem basbelopp (). Under denna gräns ska ingen ordinär upphandling behöva göras. Trots att upphandlingsförfaranden även vid småbelopp som dessa kan ha stor betydelse för en effektiv hantering av de gemensamma skattemedlen och en lika stor betydelse för småföretagsamheten i kommunen eller föreslår regeringen en beloppsgräns som ligger över den nivå där många genomför upphandlingar. Regeringen skriver i propositionen: En höjning av direktupphandlingsbeloppet kan riskera att fördyra upphandlingen genom att konkurrensen försämras. Detta kan få till följd att priset på de upphandlade varorna eller tjänsterna blir högre. Trots denna vetskap föreslår regeringen alltså att gränsen för direktupphandlingar ska ligga på fem basbelopp. riskerar en allt större andel av den offentliga sektorns upphandling att utföras utan konkurrens. Dessutom kvarstår risken att större upphandlingar styckas, så att delupphandlingarna var för sig kommer under beloppsgränsen, och därefter direktupphandlas. Själva avsaknaden av ett väl fungerande sanktionssystem mot otillåtna direktupphandlingar ökar risken för missbruk, när nu beloppsgränsen preciseras. Innehållsförteckning Sammanfattning 7 Innehållsförteckning 9 Förslag till riksdagsbeslut 10 Behovet av en reformerad lagstiftning 10 Regeringen försummar möjligheter till minskat slöseri 10 En kritisk upphandlingshistorik 11 Regeringens aktuella proposition 12 Bristfällig konsekvensanalys 13 alternativ 14 Vad är välfärd? 15 Hur ska offentliga välfärdsåtaganden organiseras och utföras? 15 Kommuner och landsting 15 Gemensamma servicetjänster upphandling 16 Viktigt vid entreprenader 16 Även mindre företag ska kunna delta 16 Utmaningsrätt 16 Ackreditering och kvalitetssäkring 17 Tydlig och enkel lagstiftning 17 Avveckla snedvridande företagsstöd 18 Regeringen följer inte lagstiftningen 18 Statens upphandling av varor och tjänster 18 Finns det högre mål med offentlig upphandling? 19 Nuvarande myndighetsstruktur är splittrad 20 Förslag till riksdagsbeslut tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen framförs om en sänkning av gränsen för direktupphandling. tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen framförs om att begreppet lågt värde borde gälla som gräns, i stället för fem prisbasbelopp. tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen framförs om saknaden av en konsekvensanalys. tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen framförs om att () skall bli en enhet under . Behovet av en reformerad lagstiftning Regeringen försummar möjligheter till minskat slöseri Den offentliga upphandlingen av varor och tjänster är en omfattande och samhällsekonomiskt betydelsefull verksamhet. För del handlar det om ca , vilket motsvarar en femtedel av BNP. Kanske skulle marknader för kunna öppnas för konkurrens med bibehållen solidarisk finansiering. Den samlade potentialen för en bättre användning av skattemedel är enorm. Med en effektivisering på skulle en besparing på uppåt 10 miljarder kunna uppnås. I kommunsektorn och bland statliga myndigheter pågår ett omfattande förnyelsearbete. Den traditionella förvaltningsformen har förändrats genom en ökad andel av alternativa driftformer med fortsatt solidarisk finansiering. Med alternativa driftsformer avses att en myndighet väljer att överföra verksamheter som tidigare drivits i egen regi och traditionell förvaltningsform till drift i privaträttslig form. Gällande principer är att offentlig upphandling ska göras affärsmässigt, i konkurrens och på ett icke-diskriminerande sätt. Meningen är att söka förhindra att vissa leverantörer vid en upphandling gynnas eller missgynnas på ett obehörigt och därmed konkurrenssnedvridande sätt. Om en upphandlande enhet har brutit mot någon bestämmelse i lagen och detta har medfört att en leverantör lidit eller kan komma att lida skada ska länsrätt på ansökan av leverantören besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse gjorts. Länsrätten får inte pröva ansökan efter den tidpunkt då avtal om upphandling slöts. En upphandlande enhet som inte följt bestämmelserna i lagen ska ersätta därigenom uppkommen skada för leverantör. , , utövar tillsyn över den offentliga upphandlingen, avger yttranden i klagomålsärenden, sprider information och ger ut allmänna råd om hur upphandlingsbestämmelserna ska tolkas. Det allt överskuggande problemet med den offentliga upphandlingen är det stora antalet direktupphandlingar. I propositionen Ändringar i lagen om offentlig upphandling m.m. saknas fortfarande det nödvändiga sanktionssystemet för att göra lagen om offentlig upphandling () till ett kraftfullt instrument för ett förvaltarskap. I rapporten fortsatt välfärd? (1999) rapporterar att den ökande andelen alternativa driftformer medverkat till en effektivare resursanvändning. Detta har resulterat dels i minskade kostnader, dels i tydligare och mer preciserade krav på verksamheten. Men regeringen har försuttit ytterligare ett tillfälle att gå vidare på den vägen. En rättvis och sund konkurrens kan försvåras eller förhindras av många faktorer. Företag kan av olika skäl i sina egna köp handla med väl beprövade handelspartner och bortse från att utnyttja en konkurrenssituation. De kan bryta mot konkurrenslagstiftning genom att till exempel bilda karteller som gör upp om prissättningen. För företagens, kundernas och samhällets bästa är den fria konkurrensen en viktig del av marknadsekonomin. Konkurrens är ett effektivt medel för bättre och billigare produkter och effektivare resursförbrukning. Konkurrens är ett medel för ett gott förvaltarskap. ska bidra till den långsiktiga tillväxten genom att hålla inflationen låg och stabil. Styrning av reporäntan är en viktig faktor. Denna inflationsbekämpning måste emellertid kombineras med en strukturpolitik som ökar den svenska ekonomins kapacitet och produktivitetsutveckling. Det gäller skattepolitik, bidrags- och transfereringssystemens utformning, finanspolitik, lönebildning och arbetsmarknadens funktionssätt. Det gäller dessutom i allra högsta grad konkurrenspolitiken. Strukturella förändringar medför att den trendmässiga tillväxten ökar. Det betyder att samhällsekonomin växer, vilket kan ta sig uttryck i lägre inflation och lägre ränta från tills den samlade ekonomin ökat i kapacitet och nått en högre tillväxtbana. En effektivisering av den offentliga upphandlingen på motsvarar till exempel en statlig momssänkning på , som i sin tur under optimala omständigheter skulle motsvara en inflationsdämpande minskning av KPI . Ytterligare en positiv effekt är att avreglering och ökad konkurrensutsättning medför ett större löpande omvandlingstryck. Regeringen försitter således återigen ett tillfälle att lagstiftningsvägen förstärka och den offentliga upphandlingen och därmed i grunden att förstärka den svenska ekonomin. En kritisk upphandlingshistorik Med propositionen Ändringar i lagen om offentlig upphandling m.m. redovisar regeringen sin slutprodukt på en märklig utredningsprocess. I det första delbetänkandet av den statliga upphandlingskommittén Effektivare offentlig upphandling, SOU 1999:139, fanns en bred partiuppgörelse om att skulle behålla sin enkelhet och vinna skärpa genom tydliga sanktionsmöjligheter. Den stora bristen i nuvarande är nämligen att det saknas ett sanktionssystem. Därför presenterade utredningen offensiva förslag. Det gällde den brådskande frågan om framtida tillsynsuppgifter, samgående av och , talerätt för branschorganisationer i länsrätt, att länsrätten ska kunna meddela förbud att upprepa en regelöverträdelse i kombination med vite och en marknadsskadeavgift vid allvarliga överträdelser. Men regeringen mäktade inte med att göra något av kommitténs förslag. Kommitténs breda uppslutning kring dessa viktiga förslag togs över huvud taget inte upp av regeringen i propositionen Offentlig upphandling i informationssamhället 1999/2000:128. Vid sidan av vissa rationaliseringar försämrades snarare konkurrensmöjligheterna genom lagförslag om urvalsupphandling och förenklad upphandling från enbart en leverantör. Kommittéarbetet resulterade i ett huvudbetänkande, Mera värde för pengarna, SOU 2001:31. I motsats till delbetänkandet innehåller betänkandet kontraproduktiva förslag till hela tanken bakom offentlig upphandling. I slutet av kommitténs arbete körde tydligen starka krafter utifrån över kommittén i sin helhet, eftersom ett par direkt skadliga förslag för konkurrens och effektivitet presenterades utan sedvanlig beredning och diskussion. Utredningens vänstermajoritet föreslog nämligen att landsting och kommuner vid köp av tjänster inom hälso- och sjukvård samt socialtjänst skulle få möjlighet att kräva att utföraren inte har något vinstsyfte. På gammaldags centralistiskt manér ville kommitténs majoritet ge kommun- och landstingspolitiker möjlighet att godtyckligt kunna välja bort hälso- och sjukvård i privat regi om verksamheten har ett vinstsyfte. Och syftet sades paradoxalt nog vara att öka konkurrensutsättningen. Vidare föreslogs lagstiftning om köp mellan kommun och kommunala bolag utan föregående upphandling samt undantagsregler för direktupphandling. Offentligt finansierad hälso- och sjukvård i alternativ regi skulle således riskera att diskrimineras. Regeringens aktuella proposition I propositionen Ändringar i lagen om offentlig upphandling m.m. återfinns lyckligtvis inte två av de mest skadliga förslagen från slutbetänkande. Regeringen har inte fört fram förslaget om en möjlighet för kommuner och landsting att utesluta vinstsyftande företag från upphandling av hälso- och sjukvård samt socialtjänst och inte heller förslaget om köp mellan kommun och kommunala bolag utan föregående upphandling. Kvar finns dock till exempel undantagsregler för direktupphandling med sänkt beloppsgräns till fem basbelopp () till skillnad från kommitténs sju basbelopp. Men propositionstexten i denna del lämnar alltför stort utrymme för misstolkningar och missbruk. Strykningen av preciseringen synnerliga skäl i 6 kap. 2 § öppnar än mer för misstolkning och missbruk. Till detta kommer att upphandlingsförfaranden även vid småbelopp som dessa bevisligen kan ha stor betydelse för en effektiv hantering av de gemensamma skattemedlen och en lika stor betydelse för småföretagsamheten i kommunen eller . Visserligen föreslås en lägre beloppsgräns än kommitténs förslag gränsen är sänkt från sju till fem basbelopp. Begreppet lågt värde borde emellertid ha behållits om det i förarbeten eller lagtext klart framgår att upphandlingskostnaderna, dvs. de administrativa kostnaderna och tidsförloppet måste stå i rimlig relation till värdet av det som upphandlas. NOU, regeringens expertorgan, som har uppdraget att utöva tillsyn över upphandlingslagens efterlevnad anger dessutom för normala upphandlande enheter ett basbelopp som riktmärke för lågt värde vid upphandling av varor och allmänna tjänster och två basbelopp för intellektuella tjänster. Med lagförslaget riskerar en stor andel av den offentliga sektorns upphandling att kunna utföras utan konkurrens och dessutom riskerar större upphandlingar att styckas och direktupphandlas under beloppsgränsen. Avsaknaden av ett väl fungerande sanktionssystem mot otillåtna direktupphandlingar ökar dessutom risken för missbruk. Till detta har regeringen fogat nya kriterier för miljömärkning och särskilda kontraktsvillkor som inte är beredda av utredningen eller remissbehandlade. Miljömärkning är en reform vi bejakar, men kraven måste vara relevanta för upphandlingen och får inte motverka sitt syfte. Fokus tycks ha hamnat fel. Regeringen koncentrerar sig på vad man politiskt kan göra med . Borta är ambitionerna att förenkla upphandlingslagen som en konkurrenslag och att införa ett verkningsfullt sanktionssystem. I stället föreslås upphandlingslagstiftningen användas för andra i och för sig vällovliga politiska mål. Konsekvensen är att blir onödigt krånglig, eftersom målet med lagstiftningen fylls på med mål som kan nås med annan lagstiftning. blir ett slags Mädchen für alles och avskräcker snarare än lockar entreprenörer till marknader med offentlig upphandling. Slutresultatet är en anmärkningsvärt svag produkt, som speglar en klar nonchalans såväl mot verklighetens behov som mot det egna utredningssystemet. Bristfällig konsekvensanalys Enligt nuvarande bestämmelser ska alla statliga utredningar göra konsekvensanalyser av sina förslag. Kommittéförordningen (1998:1474) stadgar följande: 14 § Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska kommittén föreslå en finansiering. 15 § Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. har inte följt denna bestämmelse. Eftersom den offentliga upphandlingen rör mycket stora belopp är detta mycket allvarligt. Denna bestämmelse är helt nonchalerad ur såväl statens övergripande samhällsekonomiska synvinkel som ur småföretagarens synvinkel. Regeringen har försökt att rätta till denna försummelse genom ett särskilt kapitel om ekonomiska och andra konsekvenser i propositionen. Analysen är dock genomgående vag och inga konkreta beräkningar presenteras. Snarare säger sig regeringen vara medveten om att t.ex. den föreslagna preciseringen av direktupphandlingsbeloppet kan riskera att fördyra upphandlingen genom att konkurrensen försämras (s 89). Regeringen kommenterar vidare att flera remissinstanser påpekat att mindre företag riskerar att gå miste om uppdrag och att nystartade företag, som ej är kända på marknaden, riskerar detsamma i än högre grad och därmed äventyrar sin etablering. Regeringen erkänner således risken med beloppsgränsen på fem prisbasbelopp, men säger sig med det angivna beloppet för direktupphandling vilja öka effektiviteten i offentlig upphandling. påpekas det i propositionen att besparingar på grund av denna ökade effektivitet kan raderas ut av den kostnadsökning som kan bli följden av en bristande konkurrensutsättning. Intrycket av att regeringen inte vet vilket ben det ska stå på förstärks ytterligare av NOU:s tidigare omnämnda anvisningar om ett basbelopp som riktmärke för lågt värde vid upphandling av varor och allmänna tjänster och två basbelopp för intellektuella tjänster. Varför går regeringen emot sitt eget expertorgan på området? Möjligtvis är det så att insikterna om det fördelaktiga med mångfald och konkurrens finns bland och naturligtvis opolitiska tjänstemän. Därför föreslås också en uppföljning av beloppsgränsen senast efter att den föreslagna förändringen trätt i kraft. Det politiska styret tycks emellertid sakna förståelse och vilja till reformer i önskvärd riktning. alternativ Ur ett offentligfinansiellt perspektiv är det angeläget att upphandlingen är så effektiv och konkurrensfrämjande som möjligt. För oss handlar det om förvaltarskap med sikte på kvalitet och effektivitet. Det handlar dels om att främja fungerande marknader inom olika sektorer, dels om att skapa nya väl fungerande marknader, dels om att ge så bra valuta som möjligt för de skattepengar som finansierar verksamheterna. Upphandling handlar för oss såväl om individperspektivet att möjliggöra valfrihet och mångfald med hög kvalitet för den enskilde som att vitalisera näringslivet, att använda skattepengar på ett effektivt sätt och att snabbare kunna ta tillvara nya sätt att bedriva en viss verksamhet. Ett centralt perspektiv är hur den enskilde i så hög grad som möjligt ska kunna påverka sin situation och välja det alternativ som passar honom eller henne bäst, som tryggheten och kvaliteten är god. Upphandling av varor och tjänster är också ett väl fungerande medel för att nå målet om kommuninvånarnas och medborgarnas gemensamma bästa. Vad är välfärd? Den offentliga sektorn bygger på att vi solidariskt bidrar till den gemensamma finansieringen. Den önskade omfattningen av offentlig sektor kan skifta partier emellan, men enligt vår mening bör det göras klart att tjänster och varor som finansieras av det offentliga inte också måste produceras offentligt. Det offentliga måste hushålla med sina resurser och försöka få bästa möjliga resultat av varenda insats. För att klara detta krävs att till exempel varor och tjänster, som det offentliga finansierar, köps eller görs så bra som möjligt till så låg kostnad som möjligt. Kvaliteten beställer den som köper tjänsten. Det krävs även att den enskilde har ett så stort inflytande som möjligt över den tjänst han eller hon själv nyttjar. Hur ska offentliga välfärdsåtaganden organiseras och utföras? Hur ska offentliga välfärdsåtaganden bäst organiseras och utföras utifrån ett kristdemokratiskt synsätt? Ett gott förvaltarskap av de gemensamma resurserna, dvs. medborgarnas skattepengar, är ett centralt perspektiv. Såväl privata som offentliga monopol förhindrar konkurrens, vilket leder till dyrare verksamhet än om mångfalden av producenter var större. Det finns inget egenvärde i att vare sig hårda eller mjuka tjänster inom den offentliga sektorn produceras i egen regi. Produktion av varor och tjänster i offentlig regi kräver därför en klar och övertygande motivering utifrån det övergripande målet med offentlig verksamhet. Att vara öppen för konkurrens är ett uttryck för gott förvaltarskap. Monopol är ett uttryck för motsatsen. Ur vårt perspektiv är kvalitet och valfrihet i kombination med en god förvaltning av de gemensamma medlen viktigare än vem som gör vad. Detta perspektiv har av allt att döma också de allra flesta medborgare. Kommuner och landsting Kommunsektorns övergripande mål inom sitt tilldelade kompetensområde ska vara alla invånares gemensamma bästa och välfärd. Landsting och kommuner är alltså ett medel för invånarnas bästa. Alla former av service och verksamhet måste utgå från myndiga invånares rätt och möjligheter att fritt kunna fatta egna beslut. Lagstiftning eller en offentlig organisation som inte respekterar invånarnas grundläggande frihet och rätt samt deras möjligheter att själva välja utförare av gemensamt finansierade tjänster måste därför förändras. Detta är vår utgångspunkt för hur kommuner och landsting bör organisera sina verksamheter. Gemensamma servicetjänster upphandling När det gäller service som till exempel gatu- och fastighetsskötsel bör sådan av praktiska skäl och effektivitetsskäl inte bli aktuell för mer av individuella val. Det är till exempel inte rationellt att ha olika utförare av snöskottning på samma gata. finns fortfarande en stor potential i upphandling av teknisk verksamhet, eftersom kommunernas användning av alternativa utförare till stor del berört mjuk och i första hand pedagogisk verksamhet.1 Viktigt vid entreprenader Vid entreprenadupphandling finns det två områden som är särskilt viktiga för att i praktiken främja och möjliggöra en framväxande och dynamisk marknad. Det ena är att upphandlingar inte i onödan görs så stora att enbart större företag har möjlighet att klara driften. Det andra är de ersättningsvillkor för utförda tjänster som på många håll skapar en onödigt hög tröskel för mindre företag att etablera sig på marknaden. Även mindre företag ska kunna delta som det är angeläget att kommuner och landsting samordnar och effektiviserar sina upphandlingar och inköp måste också mindre företag kunna vara med och lägga bud. När större volymer ska upphandlas bör därför dessa om det är praktiskt möjligt och ekonomiskt försvarbart delas upp i mindre delar så att fler företag kan lägga bud. På detta sätt undviks en monopolsituation för vissa större företag som i jättelika totalentreprenader blir det enda alternativet vid en upphandling. Utmaningsrätt Ytterligare en metod, för de kommuner och landsting som så önskar, att skapa en större dynamik kring produktionen av offentliga tjänster är att införa en utmaningsrätt för företag. Rätten ska innebära att företag ges möjlighet att begära att en viss verksamhet ska upphandlas i konkurrens. Rätten gäller alltså inte att ta över, utan just att utmana den kommunala verksamheten och få saken prövad. Ett eventuellt beslut om upphandling ska därefter tas av ansvarig nämnd eller myndighet. Vad gäller de individuella servicetjänsterna bör olika modeller för eget val vara huvudalternativet. Att medborgaren får välja innebär en sorts ständig utmaning av verksamheten genom att alla företag som uppfyller vissa givna kvalitetsvillkor kan attrahera kommuninvånare att välja just deras verksamhet. Ackreditering och kvalitetssäkring Ett stort och växande problem med entreprenadupphandlingar är de alltmer komplexa och detaljerade förfrågningsunderlagen. Framför allt gäller detta vid upphandling av vård- och omsorgstjänster. Förutom att komplexiteten och omfattningen i praktiken omöjliggör för mindre företag att lägga anbud på verksamheten innebär detaljregleringen att det som i praktiken upphandlas bara är management, dvs. ny personalledning för att, oftast med samma personal, driva exakt samma verksamhet som . Dessutom blir det alltmer betungande för offentlig sektor att varje förvaltning sitter och utformar alltmer komplicerade kravspecifikationer och villkor för hur verksamheter ska bedrivas. Ett sätt att komma ifrån detta problem är att införa ett ackrediteringssystem för företagen, precis som det fungerar med eget val på de håll och i de verksamheter där den genomförts. Med hänsyn till den kommunala självstyrelsen anser vi dock att varje kommun eller landsting själv bör bestämma vilka kvalitetskrav m.m., utöver lagstadgade krav, som ska gälla för de olika typerna av verksamhet. Kraven kommer naturligtvis att variera i omfattning beroende på verksamhet. Tydlig och enkel lagstiftning I lagen om offentlig upphandling finns i § 4 huvudregeln om affärsmässighet. Där står följande: Upphandling ska göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt.