mot · GQ02U326 · 2002-10-23 00:00:00 — Frågan om federalism handlar ytterst om huruvida samarbetet i huvudsak ska vara mellanstatligt eller överstatligt. I debatten i har det alltför ofta kommit att bli frågan om antingen mellanstatlighet eller överstatlighet, som EU uppvisar en speciell natur där de båda formerna för beslut blandas. På ett ytligt plan kan naturligtvis mellanstatlighet uppfattas som den mer demokratiska samarbetsformen, där varje deltagande part har vetorätt och kan tvinga fram kompromisser. Emellertid visar det sig snart att den oinskränkta vetorätten tvingar fram förhandlingar som förs i slutna rum för att överhuvudtaget kunna komma till beslut. Om förhandlingarna förs öppet uppstår dels opinionsströmmar som påverkar förhandlingarna, dels prestige som orsakar låsningar i förhandlingarna. Internationell diplomati har alltid handlat om mellanstatlighet och kan knappast sägas kännetecknas av öppenhet och folkligt deltagande. Snarare har diplomati ofta resulterat i den starkes rätt, där inflytande och makt, snarare än argument och diskussion, har fått fälla avgörandet. Det är fel att beskriva diplomati som förhandlingsdemokrati, inte minst därför att det saknas tydliga mekanismer för insyn i processen och ansvarsutkrävande. Mycket talar därför för att inslag av överstatlighet bidrar till ökad öppenhet och underlättar delaktighet. Givetvis är det avgörande under vilka former samarbetet sker, om det är genom omröstningar i en liten krets, som , eller genom debatt och votering i ett stort forum, som . Överstatligheten innebär också att ett antal institutioner som kan balansera de politiska institutionerna tillkommer, som domstol och revision. I den normala meningen av federalism, d.v.s. idén att en stat bör organiseras som ett förbund av delstater (), säger federalism inget om vilka beslut som bör hanteras på respektive nivå. I praktiken har emellertid federala stater (t.ex. , och ) kommit att vara starkt decentraliserade. I diskussionen om EU:s framtid har dock federalism i stället använts för att kräva ytterligare centralisering av beslutsfunktioner, som man eftersträvar en mer federativ modell för beslutsfattande. Enligt vår uppfattning är det en olycklig sammanblandning av begrepp när såväl federalister som anti-federalister sammanblandar diskussionen om vilka kompetenser unionen ska ha med hur unionen ska vara uppbyggd. Det riskerar att leda antingen till en ineffektiv union, där beslut knappast kommer att kunna fattas eftersom alla beslut kräver enhällighet, eller till en union som utvecklas mer mot en europeisk enhetsstat snarare än en federation av självständiga stater. För att öka kunskapen och därmed förståelsen i dessa frågor bör regeringen initiera en bred debatt om EU:s beslutsstruktur när det gäller relationen mellan överstatlighet, mellanstatlighet och federalism. Här kan folkbildningen kan vara ett viktigt instrument. Vad som ovan anförts om att regeringen bör initiera en bred debatt om EU:s beslutsstruktur bör ges regeringen till känna. Europeisk konstitution själva termen är kontroversiell i och får många att tänka på och ett förenta . Fattar man termen konstitution i ett vidare perspektiv har EU redan något som påminner om konstitution. har redan länge tillämpat som en konstitution. En konstitution skriven för en nybildad europeisk union skulle förmodligen se annorlunda ut. förefaller det inte realistiskt att, som främst ett antal europeiska federalister gjort, föreslå så genomgripande förändringar. En förändring måste snarare ta sin grund i unionens historiska rötter och utveckling och långsiktigt sträva mot en union som bättre motsvarar våra krav. De fördrag som bygger upp den europeiska unionen återspeglar i många avseenden våra utgångspunkter. återstår mycket att göra för att trygga människors delaktighet och möjlighet att utkräva ansvar av de europeiska institutionerna och deras makthavare. En förändring måste ta sin grund i unionens historiska rötter och utveckling och långsiktigt sträva mot en union som bättre motsvarar våra krav. Det är värt att framhålla att institutionell reformering är en utdragen process och måste få vara det. Det behövs delvis en ny balans. Tanken om ett medborgarnas måste innebära att fler av unionens medborgare har möjlighet att läsa, förstå och ge synpunkter på unionens grundläggande dokument. Det måste innebära att beslutsfattare är möjliga att identifiera och utkräva ansvar av. Vad som ovan sagts om en europeisk konstitution som underlättar relationen mellan medborgarna och institutionerna bör ges regeringen till känna. 12.1 Konsolidera och förenkla fördragen består fördragen av en så gott som obegriplig samling artiklar, protokoll och förklaringar för de flesta medborgare. Det råder bred enighet om att konsolidera och förenkla fördragen, något som också fastställts i Amsterdamfördraget. Även om det är svårt, därför att många av paragraferna tillkommit genom kompromisser och öppnats för olika tolkningar, är det ett angeläget arbete. Svårigheterna visar också på behovet av att förena arbetet med att förenkla fördragen med en diskussion om vad EU egentligen syftar till. Enligt vår uppfattning måste diskussionerna om form och innehåll föras parallellt. En utgångspunkt är att man bör bygga vidare på EU:s unika karaktär av mellanstatlighet och överstatlighet. Detta bör synas i makten över fördragen. Där är det varken önskvärt eller möjligt att gå vidare och öppna för fördragsändringar genom majoritetsbeslut. Makten över fördragen ska ligga i medlemsstaternas händer. 12.2 Förskjut tyngdpunkten mot de valda institutionerna Det är viktigt att EU har en folklig förankring. Det är viktigt att demokratin utvecklas och att beslutsvägar, ansvar och ansvarsområden blir tydligare. En viktig fråga när det gäller stärkandet av demokratin och öppenheten är frågan om kommissionens ställning. Kommissionen är en enorm organisation, med egna intressen, spelregler och konflikter. Tjänstemännen har ensamrätt när det gäller att komma med förslag och har möjlighet att vägra släppa igenom frågor där både regeringarna i ministerrådet och de folkvalda i parlamentet är överens. Kommissionen har ingen skyldighet att följa önskemål från parlamentet eller rådet. Kommissionen är EU:s verkställande kraft och en tjänstemannaorganisation. Det är dags att utveckla denna funktion genom att renodla uppgifterna och underställa kommissionen de beslut som fattas i de politiska institutionerna. En av kommissionens viktigaste uppgifter är att övervaka fördragen och deras tillämpning i medlemsstaterna. Såväl ministerråd som parlament bör ha initiativrätt. De förändringar som görs i de båda institutionerna bör kunna passera utan att på nytt godkännas av kommissionen. En tydligare beslutsstruktur, där beslut måste passera båda institutionerna, skulle underlätta insyn och offentlig debatt. Detta bör ges regeringen till känna. avvisar förslagen om en direktvald president och om en statsminister för EU, vilka båda har förekommit i den allmänna debatten. En sådan utveckling skulle sannolikt verka i en centraliserande riktning. Den europeiska unionens kompetenser är förhållandevis väl definierade. Problemet är att de är spridda i fördragstexter och har kompletterats med ett frikostigt antal undantag och paragrafer som gör det möjligt att lyfta upp nya frågor på dagordningen utan någon nämnvärd debatt. Det europeiska konventets arbetsgrupp för kompetensfördelning har diskuterat artiklarna 94 och 95 (inre marknaden) samt artikel 308. Flera av ledamöterna var kritiska till hur dessa artiklar använts. Även om flera av ledamöterna har gått så långt som att kräva att dessa artiklar borde upphävas har slutsatsen blivit att artiklarna bör finnas kvar, dels för att inte äventyra genomförandet av den inre markanden, dels för att behålla en viss flexibilitet i fördraget. En trolig slutsats i en framtida rapport från gruppen lär kunna bli att artiklarna 94 och 95 möjligen bör preciseras samt att det, för att minska utrymmet för artikel 308, bör skapas särskilda rättsliga grunder för de områden som artikel frekvent används för kombinerat med en snävare formulering av artikeln. som fördragen blir oöverskådliga och det är svårt att avgöra vad EU beslutar om och inte beslutar om, innebär det även att unionen blir svagare inom de områden där det finns ett behov av kraftfullt agerande. Vi efterlyser en tydlighet genom att unionens kompetenser samlas i en kompetenskatalog. Denna kan vara uppdelad enligt (1) exklusiva kompetenser, (2) kompetenser delade mellan unionen och medlemsstaterna samt (3) frågor där unionen används som mellanstatligt samarbetsforum. Ambitionen är inte att nu försöka göra en indelning i vilka kompetenser som bör definieras under respektive rubrik, utan att inleda en diskussion om hur man ska tydliggöra dels unionens kompetenser, dels vilka frågor som ska vara föremål för gemensamt agerande. Vad som ovan sagt om skapandet av en kompetenskatalog bör ges regeringen till känna. 12.4 En tvådelad konstitution Det är troligt att det kommer att finnas en hård kärna i unionen med en mycket bred uppslutning och som knappast kommer att ändras särskilt snabbt. Hit hör t.ex. frågor om institutionella arrangemang och rösträttsregler. I strävan efter att ha en författning som kan förändras över tiden krävs emellertid också ett arrangemang som gör att t.ex. kompetenskatalogen kan förhandlas om på ett smidigare sätt än att lyfta upp hela fördraget till omförhandling. På samma sätt har man resonerat även inom gemensamma områden, som t.ex. utrikes- och säkerhetspolitiken, där man kräver enhällighet om gemensamma insatser, men tillåter beslut om praktiska åtgärder att fattas med kvalificerad majoritet. Vi menar därför att man bör fullfölja en sådan tanke genom att dela upp konstitutionen i två delar: en fast kärna som bör vara mycket svår att förändra och ett avsnitt som behandlar unionens politiska innehåll, däribland kompetenskatalogen. Den senare bör man finna former för att fatta beslut om under enklare former, även om kravet på enhällighet bör kvarstå. Vad som ovan sagts om uppdelning av i två delar bör ges regeringen till känna. präglas EU ännu av ett stort antal procedurer för beslutsfattande. I stor utsträckning sammanfaller dessa med varandra. Rimligen bör det vara tillräckligt med tre eller fyra beslutsprocedurer för att täcka de situationer som uppstår genom den ovannämnda kompetenskatalogen. Inom områden där unionen har exklusiv kompetens bör beslut fattas genom majoritetsbeslut i de båda beslutande organen. Inom områden där det förekommer endast ett mellanstatligt samarbete bör beslut självfallet fattas med enhällighet inom ministerrådet och parlamentet ha ett begränsat inflytande. En något mer komplicerad fråga är hur delade kompetenser bör hanteras, t.ex. genom majoritet i parlamentet och enhällighet i ministerrådet, eller genom att de båda institutionerna hanterar olika delar av frågorna. Sådana konstruktioner är inte främmande t.ex. i , där senaten ensamt godkänner ingångna traktat utan representanthusets godkännande. En ytterligare fråga är vilken typ av majoritet som ska krävas. Vi är öppna för att beslut i parlamentet bör ske genom enkla majoriteter. Frågan är på vilket sätt beslut bör fattas i ministerrådet . En attraktiv lösning är att tillämpa ett slags kvalificerad dubbel majoritet, där en kvalificerad mängd röster, representerande en kvalificerad majoritet av befolkningen i medlemsstaterna, tillåts fälla avgörandet. Det skulle garantera ökade möjligheter att blockera beslut såväl för flera små medlemsstater tillsammans som för ett fåtal stora medlemsstater. Därigenom kan också balansen mellan små och stora staters intressen bevaras. Vad som ovan sagts om beslutsprocedurens förändring och förtydligande bör ges regeringen till känna. 12.6 De kontrollerande organens uppgifter Tillkomsten av en europeisk ombudsman var ett viktigt steg för att stärka medborgarnas möjligheter att hävda sin rätt också gentemot EU:s institutioner. Denna form av kontrollerande makt bör stärkas ytterligare genom en rätt att också ställa krav på förändring i institutionerna och omprövning av fattade beslut. I det arbetet är också en ytterligare förstärkt insyn, genom utveckling av allmänhetens rätt till avgiftsfri tillgång till handlingar på sitt eget språk hos EU-institutionerna, angelägen. Detta bör ges regeringen till känna. Den stadga om mänskliga rättigheter som tagits fram innebär ett viktigt steg mot en tydlig rättsordning som värnar individers rättigheter gentemot institutioner. Stadgan om de mänskliga rättigheterna bör införlivas i (eller en framtida konstitution). och har sagt att det bästa sättet att säkerställa förenlighet mellan och EU:s lagstiftning om de mänskliga rättigheterna är att EU ansluter sig till . Vad som ovan anförts om införlivandet av stadgan för de mänskliga rättigheterna i en framtida konstitution bör ges regeringen till känna. Det är viktigt att undanröja missförhållandet att EU, som tilldelats befogenheter av sina medlemsstater, inte är avtalspart till tillsammans med sina medlemsstater. Om EU undertecknade skulle EU omfattas av samma externa kontroll av de mänskliga rättigheterna som medlemsstaterna. Medborgare i hela EU-området skulle därmed åtnjuta samma nivå av skydd, oavsett om det är i förhållande till nationell lagstiftning eller EU-lagstiftning, med den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna som sista instans. 13 Det civila samhället De politiska institutionerna kan i sig inte utveckla det civila samhället. Ändå är det en angelägen gemensam uppgift att ge förutsättningarna för en utveckling av en gränsöverskridande politisk diskussion och ett gemensamt agerande. Det är viktigt att EU:s medlemsstater och institutioner tar sig an utmaningen att möta det spirande samarbete som finns också i de öppet EU-kritiska nätverken. bör de nationella politiska partierna och respektive parlamentariker ta det på sitt ansvar att bidra till en mer utvecklad debatt där fler görs delaktiga. Ett sådant inslag är naturligtvis att utveckla dialogen med de valda Europaparlamentarikerna och att utveckla formerna för ökade och återkommande kontakter och utbyten mellan och de nationella parlamenten. På många håll i finns väl fungerande civila samhällen, regionalt och nationellt. I processen måste andra länder lära av dessa exempel och eftersträva förutsättningar för nationella och regionala civilsamhällen att bli transnationella och transregionala. Den europeiska unionens konvent har en historisk möjlighet: att lägga grunderna för en genuint demokratisk europeisk union som är i stånd att möta dagens utmaningar och morgondagens möjligheter. I dagens värld, där ekonomiernas globalisering och den internationella oron över miljö, fattigdom och brott ökar utmaningen att skapa globala demokratiska strukturer, kan endast ett förenat och utvidgat möta medborgarnas behov samt bidraga till fred och säkerhet. Dessa mål kan endast nås på basen av en ambitiös reform av institutionerna och procedurerna. EU behöver ett demokratiskt, öppet och transparent beslutsfattande som medborgarna förstår för att sammanbinda människorna i med beslut som fattas i deras namn. Det kommande bör ha medborgarnas bästa för ögonen innefattande verkliga rättigheter och skyldigheter samt vara baserat på våra gemensamma europeiska värderingar. För att unionen ska kunna attrahera lojaliteten och stödet av medborgarna måste unionen vara trovärdig i sin politik, effektiv i sina handlingar och framgångsrik i sina resultat. Detta är utmaningarna för den europeiska unionens konvent. Regeringen skriver i budgetpropositionen 2002/03:1: Information om EU till den svenska allmänheten har fortsatt hög prioritet och bedrivs med hög ambitionsnivå. Till de sakområden som prioriteras hör EU:s utveckling och framtid samt utvidgningen. Detta om något förpliktigar regeringen att initiera, presentera sina åsikter och aktivt delta i den allmänpolitiska debatten. har regeringen ytterst sporadiskt deltagit i debatten om EU:s framtid. Vi anser att regeringen bör lägga fram sin syn på hur EU:s framtid ska formas. När det gäller regeringens representanter i konventet bör även de bli mer aktiva i debatten om EU:s framtidsfrågor. Vad som ovan anförts om att regeringen bör bli mer aktiv i debatten om EU:s framtidsfrågor bör ges regeringen till känna. 15 Inför nästa regeringskonferens En regeringskonferens planeras . Den kommer eventuellt att avslutas under det nederländska ordförandeskapet i EU. I kontrast till tidigare regeringskonferenser kommer fördragsändringarna att ha utarbetats av europeiska konventet. ska i så hög grad som möjligt följa konventets rekommendationer. Ytterligare diskussioner och aktiviteter kommer dock att krävas i samband med regeringskonferensen. I detta skede är det inte klart om kommer att ha ratificerats 2004. Ett antal problem som inte har fått en tillfredsställande lösning i måste tas upp igen. Enligt RO 10 kap. 2 § ska regeringen fortlöpande informera om sin syn på förslag från kommissionen. Regeringen ska fortlöpande informera om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU. Regeringens arbetssätt i EU-frågor har under den senaste mandatperioden präglats av bristande återkoppling till . Under den senaste mandatperioden skedde flera tillfällen när regeringen, mer eller mindre, ställde inför fullbordat faktum. De inträffade händelserna visar på regeringens bristande ambitioner och glömska vad avser att utforma politik i EU i samråd med . Regeringen utnyttjar sitt informationsövertag i EU-frågor på ett sätt som minskar medborgarnas insyn och de folkvaldas kontrollmakt. Inför nästa regeringskonferens är det av yttersta vikt att medborgarna är en del av den politiska processen. måste få ta del av frågor i ett tidigare skede än vad som skett . Regeringen bör därför i fortsättningen lägga ökad vikt vid den tidiga förankringsprocessen, inklusive diskussioner med fackutskott om vitböcker, samråd med om regeringstjänstemäns arbete i gemensamma arbetsgrupper m.m. Vad som ovan sagts om tidig förankringsprocess i EU-frågor i riksdagsarbetet bör ges regeringen till känna. Den svenska konjunkturen mattades av . Inte minst syns detta när det gäller antalet redovisade varsel på arbetsmarknaden som fördubblades jämfört med året innan. Likaså framgår denna utveckling i flera andra mått, såsom industrins orderingång och småföretagens framtidsförväntningar för att endast nämna några. Den internationella konjunkturen är fortsatt svag. Krigshotet mot och det fortsatt raset på världens börser hämmar framtidstron. Frågan om ett svenskt medlemskap i tredje steg och införande av euron som valuta är i första hand en praktisk ekonomisk-politisk fråga. Till fördelarna med en svensk anslutning hör en ökad transparens ifråga om priser på varor och tjänster länder emellan, lägre växlingskostnader och minskade valutarisker för företag samt minskade valutarisker för enskilda länder. Konvergenskriterierna ställer också upp ett antal krav på grundläggande mål finanspolitiken i medlemsländerna måste uppnå. Många av de argument som förts fram i den svenska debatten bygger på den svenska ekonomins oförmåga till konkurrenskraft och långsiktig tillväxt. Den nu förda politiken med reformer för lånade pengar och grundlösa antaganden om den ekonomiska utvecklingen riskerar att uppfylla dessa farhågor. Ännu har inte den gemensamma penningpolitiken övertygat. Eftersom ECB än så länge undvikit att klart och tydligt formulera ett mål för inflationen och ett intervall kring detta, blir dess penningpolitik mindre förutsägbar, svårare att uttolka och svårare att utvärdera för euroområdets medborgare, folkvalda och marknadsaktörer. Ett annat problem är bristen på transparens och öppenhet i den penningpolitiska processen. ECB måste ta ytterligare steg mot större öppenhet och tydligare kommunikation. För att euron ska kunna bli en stark valuta måste också de deltagande ekonomierna vara starka. Detta är också tanken bakom konvergenskriterierna. Så som de är utformade innebär de knappast kraftfulla krav på de deltagande ekonomierna. De är närmast ett bevis på att de politiska övervägandena och önskemålen om att inkludera så många länder som möjligt fått stå framför de ekonomiska kraven på valutan. Med en gemensam penningpolitik kommer inte längre penningpolitiken och ränteläget att anpassas efter svensk konjunktur, utan efter hela euroområdet. Om hamnar ur fas med övriga euroområdet innebär detta att variationen i inflationstakten i kommer att bli större. Ännu är det för tidigt att säga såväl hur euron utvecklar sig som hur man hanterar de prövningar som väntar. Så här långt har inte ECB:s agerande varit särskilt övertygande. Under sådana förutsättningar har en stark och självständig svensk ekonomisk politik med höga krav på budgetbalans, amorteringar på statsskulden och minskat utgifts- och skattetryck stora möjligheter att klara sig bättre utanför euron. En tydligare finanspolitik i förening med en fortsatt stringent penningpolitik skulle underlätta såväl en knytning till euron som en fortsatt självständig valuta. Mot denna bakgrund ser ingen anledning att påskynda en knytning till euron. Snarare så överväger bristande beredskap för en gemensam penningpolitik och osäkerheten kring den europeiska penningpolitikens utveckling de fördelar som finns med ett medlemskap. Givetvis kan detta ändras, och kommer därför noggrant att följa ECB:s utveckling . långsiktiga förhållande till euron ska avgöras utifrån vunna erfarenheter. Under en nedgång som denna märks betydelsen av flytande växelkurs. En lägre värdering av kronan har under konjunkturavmattningen gjort att konkurrenskraften för svenska företag ändå varit god. Långsiktigt måste inriktningen vara att stärka den svenska kronan genom stabila offentliga finanser och låg inflation. En folkomröstning bör hållas tidigast . Detta baserat på det faktum att bör nyttja den kommande tiden till att dra erfarenheter av under en konjunkturcykel. Svaret på frågan som ställs i en folkomröstning ska vara ett tydligt ja eller nej till svenskt medlemskap. Det är väsentligt att det ges tillräckligt med tidsutrymme från det att tidpunkt för folkomröstningen fastställts till dess att den faktiskt genomförs. Ett minimum för detta måste vara . Det är viktigt att de kampanjer som drivs inför folkomröstningen av staten garanteras ett likvärdigt offentligt stöd. Vad som ovan sagts om EMU-folkomröstningen och de praktiska arrangemangen bör ges regeringen till känna.