mot · GQ02Fi285 · 2002-10-23 00:00:00 — Upphandling inom stat och kommun 2 Förslag till riksdagsbeslut 2 3.1 Handel och konkurrens 3 3.2 Offentlig handel och upphandling 4 3.3 Vad är välfärd? 3.4 Hur ska offentliga välfärdsåtaganden organiseras och utföras? 4 Kommuners och landstings verksamhet och ansvar 5 4.1 Individuella servicetjänster eget val 5 4.1.1 Eget val 6 4.1.2 Eget val inom barnomsorgen 7 4.1.3 Eget val på skol- och gymnasieområdet 7 4.1.4 Eget val inom äldreomsorgen 7 4.1.5 Eget val inom barn- och ungdomstandvården. 4.1.6 Problem med modeller för eget val 8 4.2 Gemensamma servicetjänster upphandling 8 4.3 Viktigt vid entreprenader 8 4.4 Även mindre företag ska kunna delta 8 4.5 Ackreditering och kvalitetssäkring 9 5 Statens verksamhet och ansvar 9 5.1 Tydlig lagstiftning 9 5.2 Avveckla snedvridande företagsstöd 10 5.3 Regeringen följer inte lagstiftningen 10 5.4 Statens upphandling av varor och tjänster 10 5.5 Finns det högre mål med offentlig upphandling? 5.6 Lagen om offentlig upphandling 11 5.7 Nuvarande myndighetsstruktur är splittrad 11 tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om eget val. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att kommunalt och statligt ägande bör avvecklas på marknader där privata företag konkurrerar, eller skulle kunna konkurrera, och där inte sociala eller hälsomässiga restriktioner motiverar ett offentligt ägande. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att konkurrenshämmande regleringar i den privata sektorn bör identifieras och avvecklas.1 begär att regeringen lägger fram förslag till ändring av kommunallagen i syfte att göra det lättare för företag att överklaga kommunala beslut om stöd i olika former till företag.2 begär att regeringen lägger fram sådana förslag till som skapar konkurrensneutralitet mellan offentliga och privata utförare av icke skattepliktig verksamhet. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att i den svenska lagen om offentlig upphandling införa de fem grundläggande principerna i den europeiska gemenskapens lagstiftning om offentlig upphandling. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att () i samband med en resursförstärkning bör förändras till en självständig del av . 1Yrkande 3 hänvisat till NU. 2Yrkande 4 hänvisat till KU. Ambitionen med denna motion är att utifrån ett kristdemokratiskt synsätt svara på frågan om hur offentligt finansierade välfärdsåtaganden bäst bör organiseras och utföras. Det centrala perspektivet är därvid hur den enskilde eller familjen i så hög grad som möjligt ska kunna påverka sin situation och välja det alternativ som passar bäst, som tryggheten och kvaliteten är god. Ett annat viktigt perspektiv är hur ett gott förvaltarskap av gemensamma resurser och skatteinkomster bäst kan åstadkommas. Motionen behandlar främst offentlig sektors konsumtion och tillhandahållande av servicetjänster. Den offentliga upphandlingen av varor och tjänster är en omfattande och samhällsekonomiskt betydelsefull verksamhet. För del handlar det om . Ur ett offentligfinansiellt perspektiv är det alltså angeläget att upphandlingen är så effektiv och konkurrensfrämjande som möjligt för att dels främja fungerande marknader inom olika sektorer, dels ge så bra valuta som möjligt för de skattepengar som finansierar verksamheterna. Men upphandling handlar för oss i första hand om individperspektivet att möjliggöra valfrihet och mångfald med hög kvalitet för den enskilde. Därefter handlar det även om att vitalisera näringslivet, att använda skattepengar på ett effektivt sätt och att snabbare kunna ta tillvara nya sätt att bedriva en viss verksamhet. Upphandling av varor och tjänster är väl fungerande medel för att nå målet om kommuninvånarnas och medborgarnas gemensamma bästa. Dessvärre verkar regeringen vara inne på en direkt kontraproduktiv väg i några av dessa frågor. Vi anser det exempelvis vara helt felaktigt att vid upphandling sortera bort verksamheter som liksom samtliga dagens entreprenader drivs med någon form av vinstsyfte. Dessutom vore det fel från konkurrenssynpunkt att låta kommuner och landsting slippa göra en upphandling om de vill köpa varor och tjänster från sina egna bolag. 3.1 Handel och konkurrens En rättvis och sund konkurrens kan försvåras eller förhindras av många faktorer. Företag kan av olika skäl i sina egna köp handla med väl beprövade handelspartner och bortse från att utnyttja en konkurrenssituation. De kan bryta mot konkurrenslagstiftning genom att t ex bilda karteller, som gör upp om prissättningen. För företagens, kundernas och samhällets bästa är den fria konkurrensen en viktig del av marknadsekonomin. Konkurrens är ett effektivt medel för bättre och billigare produkter och effektivare resursanvändning i ett samhälle. Konkurrens är ett medel för ett gott förvaltarskap. 3.2 Offentlig handel och upphandling Offentlig handel äger rum när stat, landsting eller kommun genom sina förvaltningar eller bolag bedriver handel. När offentliga verksamheter köper varor eller tjänster kallas det för offentlig upphandling. Den offentliga upphandlingen betingar ett mycket stort värde och det är därför viktigt att den fungerar väl. Inte bara för att det är så pass mycket pengar i omlopp att det har samhällsekonomisk betydelse, utan också för att den i hög grad är avgörande för människors välfärd. 3.3 Vad är välfärd? Den offentliga sektorn bygger på att vi solidariskt bidrar till den gemensamma finansieringen. Den önskade omfattningen av den offentlig sektorn kan skifta partier emellan. Enligt vår mening bör det göras klart att tjänster och varor som finansieras av det offentliga inte också måste produceras offentligt. Det offentliga måste hushålla med sina resurser och försöka få bästa möjliga resultat av varenda insats. För att klara detta krävs att t ex varor och tjänster som det offentliga finansierar köps eller görs så bra som möjligt till så låg kostnad som möjligt. Kvaliteten beställer den som köper tjänsten. Därför krävs det framför allt att den enskilde har ett så stort inflytande som möjligt över den tjänst han eller hon själv nyttjar. 3.4 Hur ska offentliga välfärdsåtaganden organiseras och utföras? En kristdemokratisk intention när det gäller att organisera offentliga välfärdstjänster är att den enskilde i så hög grad som möjligt själv ska kunna välja bland alternativ. Ett gott förvaltarskap av de gemensamma resurserna är ett centralt perspektiv. Såväl privata som offentliga monopol förhindrar konkurrens och riskerar att leda till dyrare verksamhet än med en större mångfald av producenter. Det har inget egenvärde att hårda eller mjuka tjänster inom den offentliga sektorn produceras i egen regi. Produktion av varor och tjänster i offentlig regi kräver en tydlig motivering utifrån det övergripande målet med offentligverksamhet. Öppenhet för konkurrens är ett uttryck för gott förvaltarskap. Monopol kan vara ett uttryck för motsatsen. Ur vårt perspektiv är kvalitet och valfrihet, i kombination med en god förvaltning av de gemensamma medlen, viktigare än i vilken regi verksamheten drivs. Detta perspektiv har vi sannolikt gemensamt med flertalet medborgare. 4 Kommuners och landstings verksamhet och ansvar Kommunsektorns övergripande mål inom sitt tilldelade kompetensområde ska vara alla invånares gemensamma bästa och välfärd. Landsting och kommuner är alltså ett medel för invånarnas bästa. Alla former av service och verksamhet måste utgå från myndiga invånares rätt och möjligheter att fritt kunna fatta egna beslut. Lagstiftning eller en offentlig organisation som inte respekterar invånarnas grundläggande frihet och rätt samt deras möjligheter att själva välja utförare av gemensamt finansierade tjänster måste därför förändras. Detta är vår utgångspunkt för hur kommuner och landsting bör organisera sina verksamheter. 4.1 Individuella servicetjänster eget val Med individuella servicetjänster avses i detta sammanhang t.ex. barnomsorg, skola, äldreomsorg, annan omsorg och hälso- och sjukvård det vill säga tjänster eller förmåner som riktar sig specifikt till en enskild individ och där individuella behov finns. Med gemensamma servicetjänster menas t.ex. gatuunderhåll, fastighetsförvaltning och övrig teknisk förvaltning det vill säga tjänster som flera individer kan tillgodogöra sig och som inte specifikt riktar sig till någon enskild individ. Gemensamt för all verksamhet som kommuner och landsting har ansvar för ska dock alltid vara att den utförs med hög kvalitet, både vad avser innehåll, för dem som brukar tjänsten, och ekonomisk effektivitet, för alla som är med och finansierar verksamheten via skattsedeln. Ett kristdemokratiskt synsätt leder till att medborgarna bör ges fler möjligheter att välja utförare av den service och omsorg som man behöver och har rätt till. All verksamhet, oavsett driftsform och utförare, som ska kunna väljas av medborgarna i en kommun eller ett landsting och erhålla finansiering måste följa de kvalitetskriterier som kommunen eller fastställer. Detta är även nödvändigt för att säkerställa den demokratiska insynen. De företag som klarar kommunens eller kvalitetskrav ska kunna bli ackrediterade utförare av verksamheten. Flera av de verksamheter som bör öppnas för större medborgarinflytande och valfrihet är av människovårdande karaktär. Inom sådana områden är det extra väsentligt med tydliga och mätbara kvalitetskrav. Detta som komplexiteten är särskilt stor just inom sådan verksamhet och kvalitetskraven blir särskilt svåra att utforma. Alla medborgare ska kunna känna trygghet i att all verksamhet som kommunerna och landstingen finansierar är av hög kvalitet. När det gäller offentligt finansierade individuella servicetjänster anser vi att en modell för eget val är det verktyg som, i normalfallet, bäst klarar att uppfylla ett antal viktiga mål: ökad valfrihet för den enskilde genom att den ekonomiska makten flyttas från kommunen eller till den enskilde eller familjen, ökad mångfald av utförare eftersom människor efterfrågar lite olika inriktningar av en viss verksamhet, möjlighet att bygga in såväl kvalitetshöjande som effektiviserande incitament, lättare för nya verksamheter att etablera sig genom att det är möjligt att bli vald av enskilda individer. Entreprenadupphandlingens svaghet är att valmöjlighet bara uppstår då entreprenaden löper ut, oftast . Dessutom ger den mera krångel för både företag och upphandlare genom omfattande komplicerade förfrågningsunderlag. Olägenheten kan minskas genom med ett ackrediteringssystem. Ordet kundval används ofta i detta sammanhang. Vi kristdemokrater anser att det är långt ifrån ett idealiskt begrepp. Naturligtvis är inte invånaren i en kommun eller i ett landsting/region en kund i vanlig bemärkelse. Inte desto mindre är det ett begrepp och ord som används flitigt för att beskriva den valmöjlighet och ekonomiska maktförskjutning som ligger i de s.k. kundvalsmodellerna. Vi vill istället använda begreppet eget val om t.ex. invånarnas eller föräldrarnas rätt att så långt möjligt fatta egna beslut om gemensamt finansierad service. Vår utgångspunkt är individen och familjen. Kommunen eller är till för dem, inte tvärt om. För att förstå poängerna med eget val bör man först ha klart för sig vad en vanlig entreprenadupphandling innebär. I stället för att kommunen själv startar och driver exempelvis ett äldreboende, kan den upphandla tjänsten från ett befintligt företag. Kännetecknande för en entreprenadupphandling av en välfärdstjänst är bl.a. att upphandlingsförfarandet regleras i lagen om offentlig upphandling, ett förfrågningsunderlag offentliggörs med specifikationer av de tjänster som efterfrågas och de villkor som sätts upp vad gäller kvalitet och personaltäthet m.m., alla företag som vill får på sig att komma in med anbud, dvs. ge ett pris, på den tjänst som efterfrågas av kommunen. Bland de företag som anses kunna uppfylla kvalitetskraven vinner det företag som kan utföra tjänsten till lägsta pris. Avtalsperioden är oftast tre eller . Konkurrenstillfället för de olika företagen om den aktuella tjänsten uppstår därmed lika sällan. Det vinnande företaget tar över driften och får betalt av kommunen enligt det pris man själv angav i anbudet. Genom upphandlingen läggs alltså en del av den kommunala verksamheten/driften ut på entreprenad. Men finansieringen utgörs fortfarande av de kommunala skatteintäkterna. Kännetecknande för eget val är bl.a. att ingen upphandling behöver ske och att den enskilde individen av kommunen förses med ett värdebevis (en check) för att själv välja bland alla utförare som i förväg har auktoriserats/ackrediterats av kommunen, och/eller . Ersättningen, ofta kallad peng, tillfaller den som valts, oavsett om det handlar om en enskild eller offentlig utförare. Eftersom den enskilde med sitt värdebevis har möjlighet att söka sig till valfri godkänd utförare av tjänsten, uppstår en fungerande konkurrens. Den kommunala kostnaden för en given tjänst är utgångspunkt vid bedömning av den ersättning som lämnas som betalning till privata företag som den enskilde kan välja bland. Konkurrensen mellan och enskild verksamhet ska ske på lika villkor. Konkurrensen sker med kvalitet i stället för med pris. 4.1.2 Eget val inom barnomsorgen Den kommunalt finansierade barnomsorgen var ett av de första områden där valmöjligheten prövades. Kommunen fastställer en barnomsorgspeng för varje barn vars föräldrar efterfrågar en daghemsplats eller liknande. Pengen går sedan till den verksamhet, eller privat, som föräldrarna väljer. Den kommunala och privata barnomsorgen konkurrerar på samma villkor. På detta sätt har ett flertal nya privata daghem och föräldrakooperativ kunnat uppstå eller knoppas av från regi som ett svar på de önskemål föräldrarna har för sina barn. 4.1.3 Eget val på skol- och gymnasieområdet Genom att fastställa en skolpeng för varje elev låter man sedan föräldrarna och eleverna välja bland de skolor som godkänts av . Skolpengen behöver differentieras och vara högre för barn med särskilda behov. På gymnasienivå behövs också en differentierad peng beroende på utbildningens kostnad. Genom detta system uppstår det ett tryck på skolorna att motsvara förväntningarna och kontinuerligt förbättra verksamheten, för att man enbart på detta sätt i längden kan behålla elever. 4.1.4 Eget val inom äldreomsorgen Äldreomsorgen kan grovt delas in i två delar: hemtjänst och särskilt boende. Den som beviljats hemtjänst av kommunens biståndshandläggare kan genom eget val välja ett enskilt företag som alternativ till den kommunala . De kommunala och privata vårdgivarna konkurrerar på samma villkor. De privata vårdgivarna är företag som kommunen godkänt utifrån vissa kriterier för verksamhet inom hemtjänst. Det särskilda boendet inom äldreomsorgen är en typ av välfärdstjänst där det är något svårare att utforma en modell för eget val, eftersom de individuella behoven varierar så pass mycket. Utmaningen ligger i att hitta ett rättvist system för att ersätta kostnader för olika typer av vårdtyngd. 4.1.5 Eget val inom barn- och ungdomstandvården. Eget val av vårdgivare inom barn- och ungdomstandvården fungerar i flertalet landsting och regioner. Reglerna för ersättning och krav på vården utfärdas av uppdragsgivaren, som tecknar avtal med vårdgivare. I avtal fastställs åtagande och ersättning, som vanligen sker med fast belopp och patient. 4.1.6 Problem med modeller för eget val Modellen med eget val är inte problemfri att införa. Problemen är emellertid ofta av övergående karaktär. En förutsättning för modellen är att konkurrensneutraliteten mellan egenregi och externa verksamheter kan garanteras. Kommunernas och landstingens olika verksamheter är sällan tydligt särredovisade t.ex. vad gäller administrations- och lokalkostnader. Därför behöver ofta nya redovisningsrutiner skapas. Till detta kommer skillnader i skatteregler för kommuner/landsting och enskilda företag, t ex skilda momsregler. I mindre kommuner kan det vara svårt att erbjuda flera alternativ. Detta gäller oavsett om kommunen bedriver verksamheten helt i egen regi, om den delvis är upphandlad eller om modellen med eget val finns. Med eget val-modellen kan dock den enskilde även söka sig över kommungränsen med sitt värdebevis. Den konkurrens som eget val innebär, stimulerar utföraren till kvalitetsutveckling. Ett eventuellt visst överutbud av platser blir inte större i ett system med eget val. Tvärt om leder konkurrensen mellan utförarna till en snabbare anpassning av kvaliteter som är allmänt efterfrågade. 4.2 Gemensamma servicetjänster upphandling När det gäller service som t.ex. gatu- och fastighetsskötsel bör sådan av praktiska skäl och effektivitetsskäl inte bli aktuell för mer av individuella val. Det är till exempel inte rationellt att ha olika utförare av snöskottning på samma gata. finns fortfarande en stor potential i upphandling av teknisk verksamhet, eftersom kommunernas användning av alternativa utförare till stor del berört mjuk och i första hand pedagogisk verksamhet. 4.3 Viktigt vid entreprenader Vid entreprenadupphandling finns det två områden som är särskilt viktiga för att i praktiken främja och möjliggöra en framväxande och dynamisk marknad. Det ena är att upphandlingar inte i onödan görs så stora att enbart större företag har möjlighet att klara driften. Det andra är de ersättningsvillkor för utförda tjänster som på många håll skapar en onödigt hög tröskel för mindre företag att etablera sig på marknaden. 4.4 Även mindre företag ska kunna delta som det är angeläget att kommuner och landsting samordnar och effektiviserar sina upphandlingar och inköp, så måste också mindre företag kunna vara med och lägga bud. När större volymer ska upphandlas bör därför dessa om det är praktiskt möjligt och ekonomiskt försvarbart delas upp i mindre delar så att fler företag kan lägga bud. På detta sätt undviks en monopolsituation för vissa större företag som i jättelika totalentreprenader blir det enda alternativet vid en upphandling. 4.5 Ackreditering och kvalitetssäkring Ett stort och växande problem med entreprenadupphandlingar är de allt mer komplexa och detaljerade förfrågningsunderlagen. Framför allt gäller detta vid upphandling av vård- och omsorgstjänster. Komplexiteten och omfattningen gör det svårt för mindre företag att lägga anbud på verksamheten. Det finns en risk att det som faktiskt upphandlas bara blir en ny personalledning management. Dessutom kan det bli mycket betungande för offentlig sektor att varje förvaltning utformar allt mer komplicerade kravspecifikationer och villkor för hur verksamheter ska bedrivas. Ett ackrediteringssystem för företagen kan vara en lösning vid entreprenadupphandlingar, precis som i modeller med eget val. Den kommunala självstyrelsen innebär att varje kommun eller landsting själv har att, inom lagar och författningar, avgöra kvalitetskrav, utformning, innehåll etcetera. 5 Statens verksamhet och ansvar Statens övergripande mål ska vara alla medborgares gemensamma bästa och välfärd. Alla former av statlig verksamhet och service måste utgå ifrån myndiga invånares rätt och möjligheter att fritt kunna fatta egna beslut. Exempelvis måste reglerna kring offentlig upphandling utformas som ett medel som främjar och inte motverkar invånarnas rätt, fria val och rättmätiga krav på en effektivt bedriven verksamhet. Statens roll i samhällsekonomin ska vara att sätta ramar och övervaka spelreglerna på marknaden, ansvara för samhällsplanering och infrastruktur samt att skapa förutsättningar för långsiktig tillväxt. När staten agerar såväl domare som spelare på marknaden är risken stor att konkurrensen snedvrids och att investeringar inte görs på ett optimalt sätt i de företag som har de bästa förutsättningarna. En renodling av statens roll bör bland annat ske genom en successiv utförsäljning av statliga företag. Kommuner och myndigheter bedriver i stor utsträckning näringsverksamhet på konkurrensmarknader. Exempel på detta är tvätteritjänster, fastighetsskötsel, gym, städning och catering. Detta pågår trots att kommunallagen i princip förbjuder kommuner och landsting att konkurrera på företagens marknader. 5.2 Avveckla snedvridande företagsstöd Många småföretag har problem med att offentligt stöd i olika former ges till deras konkurrenter. I förslag för ökad tillväxt (1997:3) finns en rad exempel på kommuner som verkar konkurrenssnedvridande. Det handlar om kommuner som gett penningbidrag, gratis eller subventionerad arbetskraft, nedsatta lokalhyror m.m. Sådana stöd är inte tillåtna enligt kommunallagen, men förekommer ändå. Det är främst små företag som råkar illa ut. Det är mycket svårt att överklaga ett kommunalt beslut som innebär stöd till en konkurrent. Om företaget som drabbas inte är kommunmedlem i kommunallagens mening är det omöjligt. Om beslutet om stöd tagits av ett kommunalt bolag går det över huvud taget inte att överklaga. 5.3 Regeringen följer inte lagstiftningen har , vid ett flertal tillfällen och i varierande grad, varit föremål för kritik för bristfällig upphandling. Denna kritik har dock inte i något fall, såvitt är känt, lett till någon rättslig åtgärd enligt lagen om offentlig upphandling (1992:1528). En förklaring till detta kan vara att skadeståndsreglerna i i princip är obefintliga. 5.4 Statens upphandling av varor och tjänster Den offentliga sektorns upphandling av varor och tjänster betingar ett mycket stort värde. Det samlade värdet av all offentlig upphandling i uppgår till av BNP, ca . Det är därför av stor samhällsekonomisk betydelse att den fungerar väl. Statens andel är ca . De statliga ramavtalen svarar för ca , varav Statskontorets svarar för . Kommuner och landsting svarar för , varav kommunerna står för . De statliga bolagen uppskattas handla för och de kommun- och landstingsägda bolagen för ca . Privata företag inom den offentliga försörjningssektorn har slutligen beräknats handla för . 5.5 Finns det högre mål med offentlig upphandling? Lagen om offentlig upphandling måste även ses i ett större sammanhang än det nationella. Inom den gemensamma marknaden är de fyra friheterna för människor, varor, tjänster och kapital medel för högre syften. Ytterst är målen fredlig samexistens och integration, och dessa två mål gäller naturligtvis utöver EU-ländernas gränser. Frihandel med öppenhet, konkurrens, affärsmässighet och objektivitet är enligt vår mening ett verkningsfullt medel för integration och fred över huvud taget. Som en direkt följd av de fyra friheterna och några grundläggande styrande principer i fördragstexterna finns den europeiska gemenskapens lagstiftning om offentlig upphandling. De grundläggande principerna om ländernas skyldighet att säkerställa EG-rättens efterlevnad (solidaritetsprincipen), om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet (icke-diskrimineringsregeln), om att den upphandlande enheten inte ställer större krav än nödvändigt för upphandlingen (proportionalitetsprincipen), om öppenhet och lika tillgång till information (transparensprincipen) och om att intyg, certifikat m.m. meddelade av en stats myndighet också godkänns i övriga medlemsstater (principen om ömsesidigt erkännande) samt EG-direktiven om offentlig upphandling har alla de högre målet att successivt kunna förverkliga fred och integration för ett stabilt och fredligt . För att effektivt och trovärdigt kunna använda den öppna marknadsekonomin som medel för en fredligare och säkrare värld måste förbättra den egna lagstiftningen och efterlevnaden av styrande principer för marknadsekonomin och lagstiftning. Detta gäller inte minst den offentliga upphandlingen. På grund av att ekonomin enligt vårt synsätt är ett medel och måste styras av ett grundläggande etiskt förhållningssätt (det vi kallar för social marknadsekonomi) men också på grund av den beloppsmässigt stora omfattningen är det av väsentlig betydelse att statsmakterna skapar ett institutionellt och legalt ramverk som för öppenhet, konkurrens, affärsmässighet och objektivitet.