mot · GQ02K379 · 2002-10-23 00:00:00 — För att öka utrymmet för enskilda människors frihetssträvanden behöver författning förnyas. Det behövs också för att skall kunna leva upp till internationella åtaganden. grundlag har förändrats gradvis sedan tillkomsten , vilket har bidragit till att författningen blivit bättre. En genomgripande förändring i maktdelande riktning vore emellertid ändamålsenlig. Vi ser stora fördelar med att makten delas mellan olika, på demokratiska grunder, sammansatta institutioner. En sådan författningsutveckling skulle vara stimulerande för folkstyret, öka medborgarnas möjligheter att påverka framtiden samt stärka de rättsstatliga principerna. Som ett första steg i maktdelande riktning vill vi stärka den lokala självstyrelsen. Regeringens möjligheter att förhindra att kommunala lösningar inom ramen för sina ansvarsområden genomförs måste minskas. En förstärkning av den lokala självstyrelsen skulle öka medborgarnas inflytande. Regeringsformens fri- och rättighetsskydd måste förstärkas. Detta kan bl.a. ske genom att upphöjs till grundlag. Vi föreslår också att rättsstaten stärks genom att uppenbarhetsrekvisitet tas bort och att lagprövningsrätten förbättras. För att fullfölja en sådan reform bör domstolarnas konstitutionella ställning förstärkas. Domstolarnas uppgift att värna rättsstatens principer är central i den demokratiska rättsstaten. Det politiska ansvaret måste tydliggöras. Som ett viktigt inslag i strävan efter att förbättra relationerna mellan väljare och valda vill vi ge väljarna ett större inflytande över vilka kandidater som väljs till de politiska församlingarna. I motionen diskuteras också hur den lokala självstyrelsen kan stärkas, bl.a. genom att införa skilda valdagar för kommunal- och riksdagsval. För att öka intresset för arbete framför vi krav på större öppenhet i detta. Formerna för regeringsbildning efter riksdagsval måste ses över i ljuset av nu vunna erfarenheter. Vid oklara parlamentariska lägen skall talmannen pröva hur en regering kan bildas. 3 Förslag till riksdagsbeslut 3 4 En frihetens författning 5 4.1 De grundläggande reglerna 5 4.2 Den enskildes rätt till självständighet 5 4.3 Maktbalans till individens skydd 6 4.4 Kommunerna, landstingen och staten 7 4.5 Den europeiska unionen 8 5 Fri- och rättigheter 8 5.1 Starkare skydd för den enskildes rätt 8 5.3 Den negativa föreningsfriheten 11 6 En förstärkt rättsstat 12 6.1 Lagprövningsrätt, uppenbarhetsrekvisit och författningsdomstol 12 6.2 Domstolarnas konstitutionella ställning 14 6.3 Utnämningen av de högsta domarna 15 6.4 Regeringens utnämningsmakt 15 7 Att få välja sina företrädare 16 7.2 Person- och partival i förening 17 8.1 Tätare val och skilda valdagar för kommun- och landstingsval 17 8.2 Tidpunkt för riksdagsval 18 9 En väl fungerande riksdag 19 3 Förslag till riksdagsbeslut tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en utredning av de författningsfrågor som aktualiseras i motionen. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om maktdelning. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om landstingen. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om samverkan i kommunal- eller regionalförbund. begär att regeringen lägger fram förslag till ändring av grundlagsregleringen av den lokala självstyrelsen i enlighet med vad som anförs i motionen. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om EU och om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om grundlagens skydd mot rättighetsinskränkande lagstiftning. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om minoritetsskyddet. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om sändningsrätter för radio och TV. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om förhållandet mellan och regeringsformen. begär att regeringen lägger fram förslag om ändring av systemet med skattetillägg i enlighet med vad som anförs i motionen.1 begär att regeringen lägger fram förslag om ändring av regeringsformens skydd för äganderätten så att detta står i samklang med i enlighet med vad som anförs i motionen. begär att regeringen lägger fram förslag om ändring av regeringsformen vad gäller den negativa föreningsfriheten i enlighet med vad som anförs i motionen. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om lagprövningsrätten, uppenbarhetsrekvisitet och författningsdomstol. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om domstolarnas konstitutionella ställning. begär att regeringen lägger fram förslag om avskaffande av och inrättandet av en domstyrelse i enlighet med vad som anförs i motionen.2 tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om utnämningen av högre domare.2 tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om utnämningsmakten. begär att regeringen tar initiativ till en översyn av personvalssystemet och valkretsindelningen i enlighet med vad som anförs i motionen. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om brevröstning och blankröster. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om tidpunkten för riksdagsval. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om storlek och dess arbetsformer. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om formerna för regeringsbildning. 1Yrkande 11 hänvisat till SkU. 2Yrkandena 16 och 17 hänvisade till JuU. 4 En frihetens författning 4.1 De grundläggande reglerna Författningen utgör samhällets grundläggande regler. Här skall anges hur den enskildes rättigheter skall säkras och på vilket sätt beslut om de gemensamma angelägenheterna skall fattas. Karaktären av grundläggande regler för statens och kommunernas förhållande till medborgarna gör det naturligt att eftersträva största möjliga enighet om reglernas utformning. En sådan strävan präglar också den svenska författningsdebatten . Att enighet är önskvärt får emellertid inte innebära att samtalet om författningens syfte och karaktär undertrycks och att de konflikter som också måste prägla detta område inte kommer till tydligt uttryck. Tydliga alternativ är en del också av en process där enighet till slut ses som ett särskilt värde. 4.2 Den enskildes rätt till självständighet Den västerländska synen på demokrati och mänskliga rättigheter är individorienterad. EG-rätten och , vilka är en del av den svenska rättsordningen, bygger på denna syn. Den enskildes rätt har genom deltagande i det europeiska samarbetet givits ett starkare skydd. nu gällande författning är och tillkom under den allomfattande politikens storhetstid. Det fastslås att den svenska folkstyrelsen förverkligas bl.a. genom ett parlamentariskt statsskick. Framför allt ifråga om individens fri- och rättigheter har väsentliga förbättringar genomförts sedan författningsreformen. Vi menar att den nu gällande författningen snarare representerar slutet på en epok än inledningen på en ny. Mot bakgrund av den utveckling av samhället som skett under de som gått sedan författningen trädde i kraft anser vi att det är nödvändigt med flera författningsändringar för att ge större utrymme för enskildas frihetssträvanden. Förändringar är även nödvändiga för att skall kunna leva upp till gjorda internationella åtaganden. Regeringen bör enligt vår mening ta initiativ till en omfattande utredning kring bl.a. de frågor som aktualiseras i denna motion. En central utgångspunkt för den successiva författningsförnyelse vi vill se är respekten för den enskildes rätt. Det är hans eller hennes alla skiftande ambitioner och önskemål som är politikens och därmed också författningens syfte och mål. En författning som tar en sådan utgångspunkt blir annorlunda än en författning som ser politiken mer som ett självändamål än som ett verktyg för medborgarnas personliga förhoppningar. En annan utgångspunkt är att författningen måste kunna säkerställa att de beslut som måste fattas gemensamt omfattas av en tillräcklig legitimitet. Här är bristerna betydande. Dagens svenska författning bygger på parlamentarismens principer. Regeringens mandat utgår från sammansättning. De balanserande krafterna är få. Demokratin möter växande problem. Det verkliga inflytandet verkar för många avlägset och svårgripbart. beskrivs ofta som maktlös när väl väljarnas utslag omsatts i tillsättandet av en regering som kan tolerera. Bedömningen av hur demokratin kan och bör fördjupas kräver emellertid en djupare analys än vad som kan utläsas ur t.ex. valdeltagande och partimedlemskap. Ett högt valdeltagande är inte per definition liktydigt med en vital demokrati. 4.3 Maktbalans till individens skydd I andra länder bygger folkstyret på andra principer än de parlamentariska. Längst har de länder gått som i den franske filosofen anda delat makten mellan sinsemellan självständiga institutioner. Maktdelning kan ske på olika sätt. Det kan t.ex. ske genom att makten delas mellan de politiska organen och rättsväsendet som det gjorts bl.a. i och i Europeiska unionen (EU). Makt kan också delas genom ett tvåkammarsystem i parlamentet. Vidare innebär system med inslag av både direktdemokrati, t.ex. folkomröstningar, och representativ demokrati också en form av maktdelning. Den svenska traditionen med självständiga ämbetsverk begränsar regeringens inblandning i verkställigheten av de politiska besluten. Maktdelning kan också vara vertikal, mellan olika politiska nivåer, t.ex. mellan stat och kommuner, eller mellan EU och medlemsstaterna. Maktdelningen kan och bör ses som en princip, snarare än som ett preciserat och för allom givet system. En stark självstyrelse är ett exempel på en del av en större maktdelning, om än på ett vertikalt plan. Poängen med maktdelning är att den underlättar möjligheterna till ansvarsutkrävande och insyn genom att man har olika institutioner som självständigt granskar varandra. Det finns de som menar att system med oberoende domstolar som kontrollerar andra offentliga organ är odemokratiska. Det är inte korrekt. Domstolarna är en del av rättsstaten, demokratins andra sida. De agerar också bara på det mandat som de tilldelats av den offentliga makten. Domstolarnas mandat kan tas tillbaka av den politiska församling som tilldelat dem det. Maktdelningen som princip har flera fördelar. Statens och kommunernas uppgifter, men också EU:s, synliggörs. Maktdelning motverkar osund maktkoncentration och möjliggör ett större mått av kontroll. Medborgarnas inflytande kan komma till uttryck på mer än ett sätt, bl.a. genom ökad insyn och större möjligheter till ansvarsutkrävande. En annan fördel med en tydligare maktdelning är att en sådan förändring skulle stärka demokratins konstitutionella legitimitet och minska de rättsstatliga bristerna. Skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna stärks i och med att domstolar och andra rättstillämpande organ ges möjlighet att underkänna lagstiftning som kränker sådana rättigheter. har det skett vissa förändringar som kan ses som uttryck för krav på en bättre maktdelning, såsom en självständig Riksbank och den nya . Den av beställda utredningen om avskaffande av uppenbarhetsrekvisitet och inrättandet av en författningsdomstol är också steg på vägen mot en förstärkning av den judiciella makten. Vi ser för vår del stora fördelar med att makten delas mellan olika, på demokratiska grunder, sammansatta institutioner. En utveckling av den svenska grundlagen i en sådan riktning skulle alltså vara en demokratisk vinst. 4.4 Kommunerna, landstingen och staten medlemskap i utgör ett nytt inslag i den offentliga beslutsprocessen. EU har rätt att fatta beslut som får omedelbara konsekvenser i det svenska samhället. Nödvändigheten att fatta vissa beslut på en europeisk nivå gör det än mera angeläget att diskutera hur och var offentliga beslut skall fattas i ett vidare perspektiv. Ett samhälle som värdesätter den enskildes rätt och självständighet måste bygga på demokratiska institutioner som gör det lätt för varje människa att påverka inte bara de personliga angelägenheterna utan också de offentliga besluten. Det talar för att kommunerna tillerkänns en viktig roll i det demokratiska systemet. Alla kommuner har att följa generella regler. Det kan t.ex. gälla konkurrensvillkor eller andra villkor som staten har skäl att ange. Inom dessa ramar måste emellertid friheten vara stor. Självständiga kommuner kräver en stat som inte bara respekterar utan också värdesätter olikheter. Kommunernas ansvar kan inte utövas på statens nåder. Vi förespråkar, som nämnts, en ökad maktdelning i . En del av denna bör vara vertikal, d.v.s. det skall finnas en tydligare uppdelning mellan statens och kommunernas befogenheter. En stark självstyrelse är för oss ett sätt att lägga makten närmare människorna. När makten läggs direkt hos den enskilda människan skall emellertid också den kommunala rätten vika. Den individuella självbestämmanderätten bör värnas i så stor utsträckning som möjligt. Enligt regeringsformen utövas den svenska demokratin genom staten och genom landstings- och primärkommuner. Staten och primärkommunerna har breda ansvarsområden, medan landstingens uppgifter är mera specialiserade. Det kan ifrågasättas huruvida det är ändamålsenligt att även ha två kommunala nivåer. Frågan blir inte mindre angelägen genom att EU-medlemskapet tillfört ytterligare en beslutsnivå. I annat sammanhang förordar vi att det avgörande inflytandet över hälso- och sjukvården flyttas från landstingen till patienterna. En sådan frihetsreform innebär att landstingen som politisk nivå blir överflödig. Landstingen som politisk nivå bör därför avvecklas som en del av en större hälso- och sjukvårdsreform. Det kan finnas områden som kan kräva samverkan i större regioner. Frågor av detta slag kan och bör lösas genom institutionella arrangemang från fall till fall. Samverkan i t.ex. kommunalförbund kan utnyttjas på ett flexibelt sätt som tillgodoser medborgarnas intressen. Eftersom kommunerna är självständiga är de fria att samverka som de vill. 4.5 Den europeiska unionen Vid regeringskonferensen i antogs en förklaring om EU:s framtid (Niceförklaringen). Enligt förklaringen skall en ny regeringskonferens sammankallas där bl.a. följande frågor skall behandlas: Hur skall en mer exakt avgränsning mellan EU och medlemsstaternas befogenheter som överensstämmer med subsidiaritetsprincipen upprättas och upprätthållas? Vilken ställning skall EU:s stadga om mänskliga rättigheter ha? Hur kan fördragen göras enklare? Vilken skall de nationella parlamentens roll vara i den europeiska strukturen? pågår ett förberedande arbete års regeringskonferens i form av det s.k. framtidskonventet. Utgångspunkten när EU:s framtid formas bör vara principen om den begränsade statsmakten. EU skall fokusera på uppgifter som bäst utförs på europeisk nivå, men undvika att ta på sig uppgifter som med fördel utförs av det civila samhället, marknaden eller på nationell eller lokal politisk nivå. Vidare bör det finnas två utgångspunkter för hur EU skall fungera. Den ena är att det inte bör vara lätt att ge EU ny kompetens. Nya uppgifter bör kunna tillföras endast på basis av bred enighet. Den andra är att när EU väl har fått ett sådant ansvar måste unionen faktiskt ha möjlighet att fullfölja sin uppgift. Beslutsordningarna bör vara utformade så att EU verkligen kan utföra det som medborgarna förväntar sig. 5 Fri- och rättigheter 5.1 Starkare skydd för den enskildes rätt Fri- och rättighetsskyddet syftar ytterst till att dra gränser för hur stor handlingsfrihet statsmakterna skall ha gentemot medborgarna. Det reglerar förhållandet mellan den enskilde och det allmänna. Statens skyldighet att tillgodose den enskildes fri- och rättigheter också när detta måste ske på statens egen bekostnad är en fråga som rymmer betydligt mer sprängkraft än . Detta beror på att numera medverkar i och accepterar den internationella rättsordningen på ett mer aktivt sätt . är medlem i EU och EG-rätten är därmed en del av svensk rätt. Sedan EU-inträdet gäller också som svensk lag. Vidare har en rättsprövningslag som möjliggör prövning av förvaltningsbesluts laglighet. Den västerländska, individorienterade synen på demokratiska värden och mänskliga rättigheter, som EU och bygger på och som vi genom våra internationella åtaganden nu omfattas av, har minskat utrymmet för att inskränka den enskildes rätt. Det är bra. Den enskildes fri- och rättighetsskydd har till en del också förstärkts genom införandet av 23 § i regeringsformens 2 kapitel, som föreskriver att lag eller annan författning inte får meddelas i strid med åtaganden enligt . Bestämmelsen är emellertid bara en formell anvisning för lagstiftaren och ger inte något materiellt skydd som är likvärdigt med de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. omfattas inte heller av det skydd mot rättighetsinskränkande lagstiftning som 2 kap. 12 § RF ger. Ett sätt att ytterligare stärka skyddet för den enskildes fri- och rättigheter vore därför att utöka regeringsformens högre skyddsnivå till att omfatta även konventionens rättigheter. I detta sammanhang bör vikten av att EU inte har ett sämre skydd för fri- och rättigheter än vad medlemsstaterna har till följd av bestämmelserna i understrykas. Bestämmelser i ett EG-direktiv skall t.ex. inte kunna åsidosätta skyddet för äganderätten. Ett sätt att säkerställa ett fullgott skydd är att EU ansluter sig till . Regeringen bör verka för att så sker. Vissa av de i regeringsformen garanterade fri- och rättigheterna åtnjuter inte heller ett tillräckligt skydd mot rättighetsbegränsande lagstiftning. Skyddet för äganderätten och näringsfriheten är t.ex. svagare än skyddet för sådana fri- och rättigheter som yttrande-, informations-, mötes-, demonstrations-, förenings- och religionsfriheterna. skall vara ett land där mänskliga fri- och rättigheter skyddas fullt ut. Därför bör grundlagens skydd mot rättighetsinskränkningar vara lika starkt, oavsett vilken fri- och rättighet det gäller. Härigenom skulle betydelsefulla förstärkningar av enskildas rättigheter kunna uppnås. Det skulle bl.a. innebära att de tre allmänna begränsningsgrunderna i 2 kap. 12 § andra stycket RF blir tillämpliga även vid begränsningar av t.ex. äganderätten. En inskränkning i den enskildes äganderätt skulle då endast få göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Vidare skulle en begränsning aldrig få gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem. Begränsningar skulle heller inte få göras på grund av åskådning eller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Regeringsformen utgår från att majoritetsbeslut är den beslutsform som bäst gagnar demokratins och folkstyrelsens princip. Enligt vår mening bör emellertid ökad hänsyn tas också till minoritetens legitima intressen. I linje härmed bör minoritetsskyddet stärkas generellt vid beslut om lagstiftning som innebär inskränkningar i de medborgerliga fri- och rättigheterna. Detta kan ske genom att reglerna om särskilt beslutsförfarande i 2 kap. 12 § tredje stycket RF blir tillämpliga. På så sätt skulle en riksdagsminoritet om endast en sjättedel av ledamöterna i kammaren alltid kunna tvinga fram uppskov med en i och för sig tillåten rättighetsbegränsande lagstiftning. Förutom att minoritetsskyddet härigenom påtagligt skulle förstärkas medför en sådan reform att det byggs in en välbehövlig fördröjningsmekanism i lagstiftningssystemet. En sådan ordning skulle ge mera tid för debatt, eftertanke och noggrant övervägande innan rättighetsinskränkande lagstiftning kan genomföras. Yttrandefrihet och rätten till fri åsiktsbildning utgör omistliga hörnstenar i ett demokratiskt samhälle. I kommer detta synsätt till uttryck genom artikel 10, vilken stadgar att rätten att t.ex. sända radio eller TV är en civil rättighet, och genom artikel 6, enligt vilken en sådan rättighet inte får begränsas utan rättslig prövning. Mot bakgrund av detta framstår den svenska medieregleringen, som bl.a. innebär att staten har monopol på sändningsrätter för radio och TV utan möjlighet för den enskilde till rättslig prövning, som oförenlig med konventionen. Enligt vår mening är det angeläget att även i detta avseende stärka den enskildes rättighetsskydd så att det bättre överensstämmer med konventionens. En förstärkning av såväl minoritetsskyddet som fri- och rättighetsskyddet enligt nu nämnda riktlinjer skulle inte bara utgöra ett viktigt steg i den allmänna strävan att stärka medborgarnas förtroende för det politiska systemet och den demokratiska beslutsprocessen. Reformen skulle även tydliggöra att är en demokrati och en rättsstat som inte per automatik sätter statens intresse framför individens rätt. Den nuvarande bristen på samstämmighet mellan och regeringsformens skyddsnivåer skulle också kunna upphävas genom att upphöja till grundlag. Ett annat sätt kan vara att utvidga tillämpningsområdet för 2 kap. 12 § RF till att omfatta även . I detta sammanhang förtjänar också att nämnas att har fällts i till följd av systemet med skattetillägg. Domstolen har påpekat att det svenska skattetillägget är att anse som ett straff och inte som en administrativ avgift. Att skattetillägget är att anse som ett straff utlöser vissa rättssäkerhetsgarantier, t.ex. rätten att få sitt straff prövat i domstol inom rimlig tid. Att man i kan tvingas vänta upp till för att få sin sak prövad är oacceptabelt. kritiserade också det faktum att enskilda och enskilda företagare inte heller kan få anstånd med verkställigheten till dess att hans eller hennes sak har prövats i domstol, d.v.s. att straffet utmäts innan det finns en lagakraftvunnen dom. Vi vill att det svenska skattesystemet anpassas till kraven på rättssäkerhet. En utgångspunkt är att de som väljer att överklaga ett beslut från skattemyndigheten inte skall behöva vänta oskäligt för att få sin sak prövad och inte heller behöva betala in ett eventuellt skattetillägg förrän dom avkunnats i högsta instans. Bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF fick sin nuvarande lydelse i samband med att då inkorporerades i svensk rätt. Genom denna bestämmelse fick en grundlagsfäst principiell regel om att den enskildes rätt till sin egendom skall lämnas okränkt. slår fast att envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom skall lämnas okränkt och att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och av folkrättens allmänna grundsatser. Med egendom avses inte bara äganderätt till fast och lös egendom utan även rättigheter som fordringar och immateriella rättigheter. Något motsvarande skydd för egendom bestående av fordringar och immateriella tillgångar finns inte i regeringsformen. Det är angeläget att regeringsformen innehåller en regel som står i full samklang med , som slår fast att den enskilda äganderättens princip är okränkbar och att inskränkningar i äganderätten endast får ske i klart angivna fall och då med full ersättning till den enskilde. I sammanhanget måste också hänsyn tas till att samhällsutvecklingen i stort, inte minst genom IT-utvecklingen, bl.a. lett till att en ökande andel av samhällets totala förmögenhetsmassa består av immateriella tillgångar i form av utbildning, dataprogram och databaser, musik, varumärken, närings- och patenträtter m.m. Mot bakgrund av detta framstår det som angeläget att grundlagsskyddet för den enskilda äganderätten anpassas till samhällsutvecklingen och att skyddet utökas så att det uttryckligen omfattar även annan egendom än mark och byggnader. 5.3 Den negativa föreningsfriheten Enligt 2 kap. 1 § RF är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften, den s.k. positiva föreningsfriheten.