mot · GQ02Fi275 · 2002-10-23 00:00:00 — En ekonomisk politik för en hållbar utveckling 1 Förslag till riksdagsbeslut tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av ett nationalförmögenhetsperspektiv. 2 Långsiktig ekonomisk utveckling, eller kortsiktig? Ett uthålligt tillfredsställande av mänskliga behov är det övergripande (ekonomisk-politiska) målet för samhället. Tillsammans har vi byggt en ekonomi, ett försörjningssystem, som ska hjälpa oss att nå det målet. Ekonomisk framgång och människans livskvalitet står och faller med naturens förmåga att försörja oss och ta emot alla våra restprodukter, och hotas denna naturens förmåga. Ekonomisk framgång och människans livskvalitet står och faller också med hur vi människor själva passar in i det av oss uppbyggda och organiserade systemet, och där behöver mycket göras för att alla ska komma till sin fulla rätt på dagis, i skolan, i arbetslivet och på många andra av livets arenor. Hur samhället och dess försörjning är inrättat är åtminstone delvis en ekonomisk-politisk fråga. 2.1 Att mäta ekonomisk utveckling De traditionella mått som används för att utvärdera den ekonomiska utvecklingen, både av näringslivsbedömare och politiker, är BNP-måttet, bruttonationalprodukten, värdet av alla varor och tjänster som går till slutlig användning i ett land . Detta mått, framräknat ur den ekonomiska statistiken, det s.k. nationalräkenskapssystemet, har en rad meriter och kan användas för att analysera köpkraft, skatteunderlag, m.m. Läser man konjunkturrapporter eller politiska rapporter, som t ex budgetpropositioner, lyfts just BNP-måttet oftast fram. Studerar man utvecklingen för svensk ekonomi ser det resultatmässigt ganska bra ut, om man använder sig av BNP-måttets tillväxttakt. Studerar man istället hur den svenska BNP-nivån, i förhållande till andra länders BNP-nivå, mätt i gemensam valuta, har utvecklats framträder delvis en annan bild. position i denna s.k. välfärdsliga, där BNP-nivå per person jämförs, har försämrats under . Framför allt var det lågkonjunkturen som orsakade fallet i den s.k. välfärdsligan. Dåliga resultat, dvs negativa BNP-tillväxttal, bär man i dessa jämförelser av BNP-nivån med sig över tiden. Därigenom kan välfärdsligaanalysen nästan liknas vid en balansräkning, där negativa resultat gröper ur det egna kapitalet. I allt fler sammanhang börjar beslutsfattare ta till sig att det inte räcker att titta enbart på enstaka ekonomiska tillväxtsiffror för att få en bild av hur deras verksamheter, kommuner, nationer och regioner utvecklas. I privatekonomiska sammanhang vet alla att man så länge det finns kapital att tära av kan upprätthålla en hög konsumtionsnivå. När kapitalet börjar tryta är man dock utlämnad till sin årliga intjäningsförmåga det gäller alltså att vårda sina inkomster och se över sina kostnader. För företagen gäller att intäkterna ska överstiga kostnaderna. Till en början kan man tära på insatt kapital och enstaka år kan man leva på gamla vinstmedel, eller ägartillskott, men till slut brukar upprepade förlustår leda till konkurs. Produktiva investeringar för att underhålla och utveckla kapitalet behövs för att säkerställa en framtida intjäningsförmåga och för att försäkra sig om att framtida kostnader inte ska bli en övermäktiga. Företagsekonomiska analytiker stirrar sig inte blinda på resultaträkningen, utan granskar noga också balansräkningens utveckling, inte minst efter de redovisningsskandaler som upptäckts . På nationell nivå har det länge diskuterats kring hur man på ett lämpligt sätt ska kunna bredda det sedvanliga produktionsmåttet, BNP, till att rymma mer av verklighetens utveckling. Behovet av att få fram nya mått för att ha bättre ledstjärnor och utvärderingskriterier för ekonomisk politik och tillväxtpolitik håller alla med om. I debatten återfaller dock nästan alla till BNP-jämförelser, delvis av gammal vana, delvis p g a avsaknaden av goda alternativ. I det förslag till ny myndighet, en sorts (Expertgruppen för Studier i Offentlig ekonomi) inriktad mot forskning kring hållbar tillväxt, som lagts fram, finns möjligheter att använda sig av de senare årens forskning på välfärdsmätningsområdet, inte minst forskningen gällande nationalförmögenhetsansatsen, som belönades med . Även om det är svårt att fastställa en någorlunda heltäckande balansräkning för ett land och försöka avgöra hur nationalförmögenheten utvecklas över tiden måste sådana analyser börja göras. Annars riskerar beslutsfattare att fokusera på hur resultaträkningen utvecklas utan att bry sig om ifall vissa framgångar eventuellt kan ske på balansräkningens bekostnad. Både och akademiska forskare har visat att det finns tecken på att många länders BNP-tillväxt skett på bekostnad av deras egna framtida produktionsmöjligheter . Resultaträkningen, BNP-tillväxten, kan i många länder se bra ut, men balansräkningen, nationalförmögenheten, visar att de goda redovisade resultaten (delvis) sker genom att de tär på kapitalet. Vad dessa länder skulle behöva är istället en högre långsiktig intjäningsförmåga, grundad i en produktivitetsutveckling och en balanserad utveckling av sina kapitalstockar. Den gångna mandatperioden, 19982002, kännetecknades svensk ekonomi av en ökad sysselsättningsgrad, dvs minskad arbetslöshet. Detta gjorde att BNP kunde växa med mer än de som den normalt förväntas utvecklas med till följd av höjd produktivitet i framför allt näringslivet. Att tidigare arbetslösa fått jobb har ökat det privata konsumtionsutrymmet och höjt skatteintäkterna och minskat vissa samhällsutgifter. Det är i huvudsak den utvecklingen som betalat de utgiftsreformer och skattesänkningar som kännetecknade den gångna valperioden. Utifrån en resultaträkningsanalys står vi alltså relativt väl rustade för framtiden. Men en balansräkningsanalys visar på att vi måste vara uppmärksamma på utvecklingen på en rad områden, vilka om de inte bemöts på ett riktigt sätt, riskerar att hota framtida ekonomiska resultat. Som framgår av den framlagda budgetpropositionen 2002/03 är svårbedömda. Många bedömare räknar med en kommande uppgång i konjunkturen, även om åsikterna går isär både om när den kommer och hur kraftig den kommer att bli. Den öppna arbetslösheten är relativt låg och kan vara svår att få ned ytterligare utan risk för att inflationen tar fart. Den framtida ekonomiska utvecklingen försvåras dessutom av att kronan förväntas stärkas, vilket gör det svårare att konkurrera för svenska företag internationellt. Räntan tros också gå upp snarare än ned, vilket brukar leda till färre investeringar. Det saknas därutöver draghjälp utifrån i och med att befinner sig i ekonomiskt trångmål och EU har långt kvar till att bli den mest konkurrenskraftiga ekonomin i världen som utlovats. I är sparandet historiskt lågt och skuldsättningen hög, vilket gör att det finns risk för bakslag i den uppgång som trots allt verkar skymta där . Att vi i begagnat utgiftstak och saldomål för statens finanser kan vara en förklaring till att vi har bättre statsfinanser än många andra EU-medlemsländer. För att kunna hålla utgiftstak och saldomål framöver är det dock nödvändigt med reformer som framför allt kommer till rätta med orsakerna bakom de ökande sjuktalen. I budgeten presenteras en rad tidigare fattade beslut som bland annat syftar till att stärka kampen mot ohälsan. Dessa redan fattade beslut måste dock i utskottsarbetet och i kommande budgetar kompletteras med förebyggande hälsofrämjande åtgärder och ytterligare rehabiliteringssatsningar för att så många som möjligt ska kunna delta i arbetslivet framöver. Genom att fler deltar i arbetslivet främjas de offentliga finanserna från två håll, dels ökar skatteintäkterna, dels minskar kostnaderna för arbetslöshet och sjukskrivningar. På ännu än bara den kommande mandatperioden tornar en rad andra stora framtidsfrågor upp sig. Det gäller den demografiska utvecklingen med stora pensionsavgångar och därigenom stora luckor som ska fyllas på arbetsmarknaden, inte minst inom äldrevården. På miljö- och energiområdet återfinns klimatfrågan och farhågan att oljeefterfrågan snart kan komma att överstiga oljeutbudet med prishöjningar som följd. På det globala planet kan även andra naturresursrestriktioner påverka den globala ekonomin framöver. Framför allt oroar kombinationen av bristande tillgång på odlingsbar jord och färskvatten på de klimatkartor framtidsforskarna arbetar med. Därtill finns det ett behov av att få ned utsläppsmängderna och att minska markanvändningens konsekvenser för att trygga ekosystemens produktionsförmåga och biodiversiteten. I en allt mer globaliserad värld måste vi alltså inte bara lösa våra egna problem utan också vara med och försöka lösa andras, inte bara av humanitära/etiska skäl, utan också för att de ekonomiska konsekvenserna annars också drabbar oss genom den allt mer globaliserade ekonomin. För att möta dessa framtidsfrågor måste man våga föra en proaktiv politik för att lyckas få bukt med alla de utmaningar vi står inför. Ett hållbart energisystem och en hållbar naturresursförsörjning, ett arbetsliv format så alla kan och vill delta, och en solidarisk globaliseringspolitik kan tyckas vara en dyr väg att slå in på här och , men den proaktiva politiken är definitivt både billigare och trevligare än att reaktivt behöva åtgärda alla de problem som annars uppstår. Läser man litteraturen kring nationalförmögenhetsbegreppet, speciellt den som förhåller sig till hållbar utveckling, framträder en bredare bild av ekonomi, än den som vanligtvis brukar debatteras i ekonomisk-politiska sammanhang och som ryms inom BNP-begreppet. Istället för att bara diskutera arbetskraft (humankapital) och realkapital framträder en rad olika samverkande kapitalslag i nationalförmögenhetslitteraturen. I nationalförmögenheten ingår också naturkapital och socialt kapital, av vilka båda har underkomponenter. Alla dessa olika slags kapital har inneboende egenskaper som skiljer dem åt. Å andra sidan förutsätter de varandra; det ena är knappt något värt utan det andra. 3.1 Kapitalstockarna och deras utbytbarhet Naturkapital inbegriper de levande ekosystemen, dvs naturens förmåga att ta emot restprodukter och omforma den till förnybara naturresurser. Till de förnybara resurserna räknas också flödande energi och de naturliga kretsloppen, som recirkulerar all materia och fungerar som livsunderstöd, dvs vattencykeln, kvävecykeln, kolcykeln etc. Därutöver inbegriper också naturkapitalet ändliga naturresurser, död materia från främst gruvnäringen och fossil energiutvinning. 3.1.1 Det förnybara naturkapitalet brukar man det hållbart finns det för evigt Till det förnybara naturkapitalet räknas den energi som flödar främst från solen och den årliga biomassaproduktion som fotosyntesen möjliggör. Att bättre tillvarata den flödande energin sol, vind och vatten är grunden i ett hållbart energisystem. Naturens produktion, i fotosyntesen och näringsvävarna, utgör den materiella grunden i en hållbar försörjning. Tyvärr minskar på många håll naturens långsiktiga produktionsförmåga p g a misshushållning, exploaterande markanvändning och annan miljöpåverkan, inte minst genom utsläpp till luft och vatten. Genom investeringar i hållbara brukningsformer av ekosystemen kan denna, nu pågående, trend vändas. Det gäller för människan att på bästa sätt se till att en så stor del av jordens yta som möjligt kan medverka i fotosyntesen på ett för oss, och andra arter, användbart sätt. Utveckling innebär att man bättre tillvaratar det som naturen förser oss med och lär sig använda det mer ändamålsenligt. Naturens egen skaparkraft kan givetvis påverkas av människan, som genom markanvändningsval, bevattning, val av grödor etc åtminstone delvis kan styra över ekosystemens utbredning och deras produktivitet. En produktivitetshöjning, mätt med människans mått, dvs vad som ökar är det som just människan önskar få ut ur en hektar mark, innebär dock ofta att man manipulerar odlingssystemet kraftigt, t ex genom att bara odla en gröda på stora arealer med hjälp av stora givor konstgödsel, bekämpningsmedel etc. Detta kan vara riskabelt ur ett längre produktivitetsperspektiv med tanke på att odlingssystemet blir mycket sårbart. Ur hållbarhetssynpunkt är det således viktigt att denna människans styrning av ekosystemens produktion sker förnuftigt i och med att alla mänskliga ingrepp i naturens kretslopp har konsekvenser. Det finns redan ett otal exempel på där människan slagit ut de naturliga underhållssystem som ekosystemen tillhandahåller och tvingats avsätta stora resurser för att på teknisk väg lösa det arbete naturen utförde gratis, t ex vattenrening. 3.1.2 Det icke-förnybara naturkapitalet brukar man det tar det i praktiken slut Det ändliga naturkapitalet, lagerresurserna, kan aldrig öka i fysisk mening. Det kan enligt samma resonemang heller aldrig minska i fysisk mening, det kan bara spridas ut. Utspridningen innebär dock en kvalitativ försämring. Lagerresursernas brukbarhet ligger i deras fysisk-kemiska egenskaper (energiinnehåll, exergivärde/entropi, materiella struktur). Hur användbara lagerresurser eller andra resurser är avgörs dock även av människans uppfinningsrikedom och det tekniska kunnande som manifesteras t ex i nya maskiner. I den utsträckning som arbetskraftens kunskap, maskinparkens kapacitet, ekonomins relativa prissättning av lagerresurserna eller prospekteringens lyckosamhet ökar kan således de brytbara, icke-förnybara resurserna också sägas öka. I den samhällsekonomiska värderingen av dessa resurser måste dock deras potentiellt negativa miljöpåverkan också tas med i bilden. 3.1.3 Humankapitalet ju mer man (hållbart) använder det, desto mer växer det till Arbetskraften finns likaså fortfarande med som en slags kapital. Den brukar dock benämnas humankapital, vilket innefattar inte bara antalet personer i arbetskraften, utan också personernas utbildningsnivå, yrkesskicklighet och hälsa. Humankapitalet ökar när nya individer ställer sig till arbetsmarknadens förfogande, när yrkesskickligheten stiger i takt med att folk förkovrar sig på jobbet, och framför allt med en stigande utbildningsnivå. Arbetslöshet, ohälsa och pensionsavgångar gröper däremot ur humankapitalet. Humankapital, människan och hennes kunskap, som används för att hållbart förbättra ekosystemens produktionsförmåga, bruka dem hållbart och ta tillvara det de ger ifrån sig och göra mesta möjliga av detta är nyckeln till en hållbar försörjning. Detsamma gäller kunskap om hur man bättre kan tillvarata mer av den (sol)energi som på olika sätt flödar förbi oss. Kunnandet måste också inriktas på att sluta de industriella kretslopp i vilket lagerresurserna ingår. Att åstadkomma samma funktion med hjälp av mindre resurser är en viktig del av detta. Det gäller att lära sig att utnyttja icke-förnybara naturresurser utan att äventyra ekosystemens livsvillkor. Människans kunnande, inom hushållens privatliv såväl som i yrkeslivet, är vad som i allt väsentligt avgör utvecklingen. Ju mer man lär sig, desto mer lär sig människorna i ens omgivning, och tillsammans kan vi människor föra vår samlade kunskap framåt. Om kunskap inte kommer till användning förtvinar den å andra sidan. Därför är det viktigt att allas talanger tillvaratas, annars kan kunskapsspridningens goda cirklar vändas i onda cirklar där människor tappar självförtroende, (yrkes)stolthet och också sina förvärvade kunskaper. Viktigt är också att den framtida kunskapstillväxten inriktas mot sådant som främjar en hållbar utveckling, dvs huvudsakligen mobilisering, förädling och förnuftig användning av förnybara resurser. gick tyvärr kunskap om just sådant förlorad på många håll i världen, då människan ett tag verkade tro att man kunde göra sig oberoende av ekosystemen. förstår dock allt fler (åter) att vi alla lever på ekosystemens livsunderstödjande funktioners villkor. 3.1.4 Realkapitalet ju mer det används, desto mer slits det Realkapital, dvs mänskligt skapat kapital, som vägar, bilar, fabriker och maskiner, har man god statistik över. Traditionella investeringar, framför allt inom näringslivet, men också i offentlig sektor, ökar realkapitalstocken medan förslitning och teknikskiften med skrotning som följd minskar realkapitalstocken. Realkapitalets (maskinparkens och infrastrukturens) verkningsgrad och funktionalitet kan öka över tiden som ett resultat och en manifestation av människans ökande kunnande. Genom kontinuerliga förbättringar måste realkapitalets resursanvändningsbehov, och därigenom dess negativa biverkningar, minskas i snabbare takt än produktionsvolymerna ökar. Detta är en förutsättning för att ekosystemens livsvillkor inte ska riskeras att kränkas. Om jordens växande befolknings krav på ökat konsumtionsutrymme ska kunna mötas, vilket för de fattigaste verkligen är av yttersta vikt, krävs att vår uppfinningsrikedom används till att effektivisera realkapitalet. Därutöver krävs också att nästa generation realkapital huvudsakligen drivs av förnybar energi och huvudsakligen förädlar förnybara material. 3.1.5 Socialt kapital byggs upp i goda cirklar, men kan fort falla sönder Socialt kapital är det sammanhållande kittet i ett samhälle. Dels består det av hur samhället på papperet är inrättat, s.k. institutionellt kapital. I det ingår formella regler, ofta med stöd i lagstiftningen, om statsförvaltning, ägarstruktur, rättsväsende, etc. Dels består det av hur i praktiken samhället fungerar, s.k. kulturellt kapital. I det ingår informella regler, dvs normer, sedvänjor etc, vilket påverkar effektiviteten i förvaltningen, tilltron till rättsväsende, osv. Det sociala kapitalet, både formella regler och informella förhållningssätt, har mycket stor betydelse för ekonomins funktionssätt. Korruption, kartellbildning, ekonomiska rättstvister, redovisningsskandaler, etc har sin grund i både det formella, lagstiftning och rättsuppföljning, och i det informella, vad som anses acceptabelt eller framför allt oacceptabelt, vad man tror att alla andra gör osv. För att allmän samvaro och samhällets försörjning ska fungera väl krävs lämpliga regelverk. Konkurrens där så krävs och samarbete där så krävs kännetecknar ett samhälle med väl utvecklat socialt kapital. För mycket konkurrens på områden där det inte riktigt passar kan slå sönder fungerande nätverk, medan för mycket samarbete och samsyn över tiden i värsta fall riskerar att leda till stagnation. I balansen mellan samarbete och konkurrens främjas ökad kunskap. Samhällsklimatet i stort kan ses som en värdemätare på det sociala kapitalet. 3.1.6 Utbytbarheten mellan olika slags resurser och kapital Döda ting är ofta utbytbara mot varandra, men livet och allt levande är inte utbytbart. Det förnybara naturkapitalet intar därigenom en särställning. Humankapitalet och det sociala kapitalet likaså, då de egentligen utgör en del av det förnybara naturkapitalet. Humankapitalet innefattar hur vi tillvaratar varandras arten människans alla talanger, och det sociala kapitalet innefattar det sätt vi tillsammans formerat samhället på för att underlätta detta gemensamma talangtillvaratagande. Realkapitalet är skapat av humankapitalet, och beroende av tillförsel av naturkapital för att ha något att arbeta med. Realkapital kan ses som en option på naturkapital; ingen maskin är värd något om den inte har energi att drivas av och material att arbeta med. När resurstillförseln av energi och material är tryggad är en maskin värd mycket, givet att det den tillverkar är efterfrågat. Realkapitaloptionen måste dock av hållbarhetsskäl snart söka sin täckning alltmer i det förnybara naturkapitalet istället för i det ändliga. Ju längre denna process dröjer, desto mer trängs det framtida försörjningsunderlaget, det förnybara naturkapitalet, undan av de miljökonsekvenser speciellt fossilbränsleanvändningen leder till. De flesta saker är kanske någotsånär utbytbara i det lilla. En effektivare maskin använder mindre material och energi för att tillverka en enskild vara, men utan energi och material stannar maskinen. På systemnivå hänger alla kapitalslag ihop och för att alla olika kapitalformer ska komma till sin fulla rätt är de beroende av förekomsten av alla de andra. Värdet av dem stiger när alla utvecklas positivt och tvärtom de behöver vara i balans för att tillsammans kunna garantera en hållbar samhällsutveckling. Det enda undantaget till denna regel är det ändliga naturkapitalet. Till synes är det kanske det kapitalslag som vi verkar vara mest beroende av, men i ett hållbart samhälle är det det enda kapitalslag som man inte bara kan utan, i stor utsträckning, måste undvara. 3.1.7 Faran av att låta ändligt kapital ersätta förnybart kapital På systemnivå är de olika kapitalslagen, lagerresurserna undantagna, alltså inte ersättningsbara. Allra viktigast är att livsvillkoren för det förnybara naturkapitalet, inklusive människan, respekteras. Det största hotet mot det är att just det förnybara naturkapitalet länge ansetts utbytbart mot just det ändliga naturkapitalet, lagerresurserna. Men en storskalig användning av lagerresurser utarmar det förnybara naturkapitalet på flera olika sätt: Fysiskt utarmas det förnybara naturkapitalet genom att mark tidigare tillgänglig för fotosyntes exploateras. Kemiskt utarmas det förnybara naturkapitalet i och med att bundet till de lagerresurser som används finns stora delar av det periodiska systemet, varav många ämnen på fel plats, i fel koncentration vid fel tillfälle kan förgifta, försura, övergöda eller på annat sätt störa ekosystemens produktivitet. Biologiskt utarmas det förnybara naturkapitalet för att markanvändningen (till stor del styrd av den fossilberoende ekonomins behov eller storskaliga energiintensiva arbetssätt) fragmenterar och på annat sätt stör förutsättningarna för en bibehållen biologisk mångfald. Ekonomiskt utarmas det förnybara naturkapitalet för att det på den för alla aktörer och branscher gemensamma kapital- och kreditmarknaden sätts avkastningskrav (räntor) som kapitaltärande branscher kan bära, men som förnybara branscher ofta bara kan bära genom att överavverka skogar, överfiska och bruka sina jordar med ohållbara metoder. I gruv- och fossilbränslesektorn kan man alltid öka uttagstakten för att höja intjäningsförmågan och kunna betala räntor. Detta är möjligt så länge det finns något kvar av de ändliga lagren. Men i jordbruk, skogsbruk och fiske avgör årstidsrytmen och den naturgivna avkastningen från ekosystemen förräntnings- och intjäningsförmågan. Om den lagerbaserade ekonomins avkastningsnivåer översätts till vinstkrav även på primärnäringarna riskerar man att deras årsresultat delvis åstadkoms via förbrukning av naturkapital som matjord, grundvattenförråd, rena vattensystem, biodiversitet, etc. På flera plan hotas alltså naturens förmåga att ge avkastning och omhänderta miljö- och hälsostörande restprodukter. Denna förmåga utgör, om man drar det till sin spets, vår planets enda egentliga inkomst. Förnybara resurser är det enda som nyskapas och som måste utgöra grunden i en i ordets verkliga bemärkelse bärkraftig utveckling. De andra kapitalslagen är verktyg med vilka vi kan få ut mesta möjliga av denna planeten jordens årliga inkomst. På alla andra hushållningsnivåer är man mycket mån om att säkra och i möjligaste mån öka sina inkomster. På det globala planet, på vår planet, bör vi således fundera mer över vad hushållning egentligen handlar om nämligen att vårda sina inkomster och se över sin förbrukning. En hållbar omställning av hela samhället således är logisk, nödvändig och välståndsbefrämjande, och inte, vilket framhålls från vissa håll, tillväxtfientlig. Detta är också i överensstämmelse med de slutsatser som förts fram i policydokument från organisationer som EU1,2, OECD3, UNEP4, Världsbanken5, WBCSD ()6 och Sverige7. 4 Grön ekonomi läran om bärkraftig hushållning Människan har alltid levt under olika former av resursknapphet, under vad man kan kalla olika budgetrestriktioner.