mot · GQ02K379 · 2002-10-23 00:00:00 — Den negativa föreningsfriheten regleras i 2 kap. 2 § RF och innebär att varje medborgare gentemot det allmänna är skyddad mot tvång att tillhöra politiska sammanslutningar, trossamfund eller andra sammanslutningar för åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Med rätten att ansluta sig till en förening borde rimligen också följa en rätt att utan sanktion utträda ur en förening. En sådan rätt är emellertid långt ifrån given med nuvarande regelsystem. Enligt den tolkning som organ i gett är också den negativa föreningsfriheten skyddad på svensk arbetsmarknad. Trots att Arbetsdomstolen klargjort att en medlem i en facklig organisation har rätt att lämna organisationen på egen begäran förekommer det emellertid fortfarande att fackliga organisationer nekar eller ställer upp hinder då en medlem önskar utträda eller skapar svårigheter för arbetsgivare som vill anställa någon som inte är fackligt ansluten. På samma sätt kan det uppstå svårigheter för en arbetssökande i de fall arbetsgivaren förbundit sig att endast anställa dem med viss facklig tillhörighet och den arbetssökande tillhör en annan organisation eller inte tillhör någon facklig organisation alls. Det förekommer även påtryckningar på arbetsgivare att acceptera kollektivavtal. Rätten att stå utanför en förening är alltså inte någon självklarhet i . Det illustreras även väl av dom från i målet mellan och svenska staten. Domen innebär dock att det nuvarande organisationsmonopolet kan sägas vara brutet. Någon uttrycklig bestämmelse om skydd för den enskildes rätt att stå utanför en organisation finns inte i regeringsformens fri- och rättighetskatalog. Mot bakgrund av vad som anförts bör nuvarande brist i regeringsformen avhjälpas på så sätt att det av grundlagen tydligt framgår att enskilda utan organisationstvång kan ingå exempelvis icke-kollektivavtalsbundna arbetsrättsavtal. 6 En förstärkt rättsstat 6.1 Lagprövningsrätt, uppenbarhetsrekvisit och författningsdomstol Frågan om regeringsformens fri- och rättighetsskydd har nära samband med frågan om den s.k. lagprövningsrätten, d.v.s. den rätt och skyldighet som domstolar och andra offentliga organ har att pröva om normer beslutade på olika nivåer är förenliga med överordnade regler och då i första hand grundlagens bestämmelser, såsom bestämmelserna om skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. RF. Den enskildes skydd utgörs av att en domstol eller något annat offentligt organ som i ett enskilt fall finner att en föreskrift står i strid med en grundlagsbestämmelse eller annan överordnad författning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst, inte bara har rätt utan också en skyldighet att inte tillämpa föreskriften gentemot den enskilde. Om det är eller regeringen som har beslutat om föreskriften skall tillämpningen av föreskriften underlåtas bara om felet är uppenbart framgår det av 11 kap. 14 § RF. Kravet på att motstridigheten skall vara uppenbar har länge varit omtvistat. Kritiken har framför allt riktats mot att t.ex. en av regeringen beslutad förordning som strider mot av antagen lag ändå skall tillämpas, såvida inte motstridigheten är uppenbar. Som en följd av den rättsmiljö som numera är en del av har uppenbarhetsrekvisitet förlorat en del i betydelse. EG-rätten har företräde framför svensk lagstiftning utan att det finns något krav på uppenbar motstridighet. Vidare har varje medlemsstat inför EU-medlemskapet varit skyldig att inkorporera i sin nationella lagstiftning. EG-rätten härleder dessutom en del av sina grundläggande rättsprinciper ur denna. Det innebär bl.a. att skall beaktas både när EG:s institutioner fattar beslut om normer och när medlemsstaterna inför nationella regler till följd av EG-direktiv. De delar av , som genom ställningstaganden utgör en del av EG-rätten, skall mot den här bakgrunden tillämpas framför svensk lag, medan andra delar av konventionen skall tillämpas först om det föreligger ett uppenbart fel. Det bör även tilläggas att inte heller tillämpar något uppenbarhetsrekvisit i sin prövning. Det är således möjligt både för och att underkänna svenska föreskrifter som har antagits av eller regeringen medan svenska domstolar endast kan underlåta att tillämpa svenska föreskrifter om felet är uppenbart. har givit regeringen i uppdrag att utreda frågor om uppenbarhetsrekvisitet och frågan om på vilket sätt en utökad lagprövningsrätt bör kunna utövas. I detta innefattas även frågan huruvida det behövs en speciell författningsdomstol. Regeringen har fortfarande inte hörsammat uppdrag. Det är angeläget att regeringen efterföljer beslut och tar initiativ till en sådan utredning. Författningarna i de nya demokratierna i Öst- och , men också i , innehåller bestämmelser om författningsdomstolar. Erfarenheterna från dessa f.d. totalitära regimer har lärt att det är nödvändigt att i det demokratiska systemet låta det rättsliga systemet bilda en s.k. normhierarki där vissa rättsregler är överordnade andra. Konstitutionen är den högsta rättsnormen och därmed det främsta uttrycket för folkets vilja. En av de tyska författningsdomstolarnas uppgifter är också att pröva om de demokratiska institutionerna håller sig inom sina kompetensområden. Med beaktande av regeringens nycentralistiska iver och återkommande åsidosättande av Lagrådets rekommendationer kan det för svenskt vidkommande finnas intresse av att upprätthålla en starkare gräns mellan olika beslutsnivåer, exempelvis vad gäller bevakning av den kommunala självstyrelsen gentemot staten. Ytterligare ett skäl som anförts för en författningsdomstolsfunktion även i är EU-medlemskapet. Förutom att medlemskapet medfört att EG-rätten gäller och har företräde framför nationell lagstiftning har svenska domstolar och andra rättstillämpande myndigheter, på alla nivåer, fått en normkontrollerande funktion av helt annan omfattning än vad som varit fallet. Normkontrollen är inte inskränkt till att enbart avse lagar och författningar av lägre dignitet utan omfattar också frågan huruvida svensk grundlag står i överensstämmelse med EG-rätten. Mot den bakgrunden finns det också i med en stärkt judiciell kontroll i övrigt ett behov av en rättslig instans som med största möjliga auktoritet kan hävda svenska intressen. Denna instans behöver emellertid inte utgöras av en ny domstol utan kan utgöras av och/eller Regeringsrätten, utrustade med de funktioner som bör tillkomma en författningsdomstol. 6.2 Domstolarnas konstitutionella ställning Domstolarna har en central roll i den demokratiska rättsstaten. Domstolarnas uppgifter är till skillnad från polis- och åklagarväsendets inte begränsade till att medverka i arbetet med att uppfylla samhällets kriminalpolitiska mål. En av domstolarnas viktigaste uppgifter är att värna rättsstatens principer. För att kunna fullgöra denna uppgift har domstolarna fått en särställning i förhållande till andra myndigheter, vilken uttrycks i grundlagen. I 1 kap. 8 § RF slås fast att det är domstolarna som svarar för rättskipningen och enligt 11 kap. 2 § RF får ingen myndighet, ej heller , bestämma hur domstol skall döma eller tillämpa en rättsregel i det enskilda fallet. Av detta följer att rättskipningen skall fullgöras av självständiga domare och domstolar, som skall vara oberoende av statsmakterna i sin rättstillämpande verksamhet. Till skillnad från förvaltningsmyndigheterna, exempelvis polis- och åklagarmyndigheterna eller , lyder inte domstolarna under regeringen. Regeringsformen innehåller vissa bestämmelser som syftar till att ge skydd för domstolarnas självständighet. På en del punkter, t.ex. i fråga om ingripanden i dömandet i enskilda mål, är skyddet mycket starkt, medan det i andra avseenden är fragmentariskt eller obefintligt. Regeringsformen är t.ex. otydlig när det gäller att förbehålla normgivningsmakten beträffande rättskipningen och domstolarna. Detsamma gäller regleringen av domstolsorganisationen och utnämningsmakten. Ett sätt att stärka domstolarnas konstitutionella ställning kan vara att i regeringsformen ge domstolarna ett normgivningsbemyndigande att besluta om sina egna arbetsordningar, dvs. rättskipnings- och domstolsfrågor. kan, enligt 8 kap. 13 § RF, sådana föreskrifter som inte enligt 8 kap. RF måste beslutas enligt lag meddelas av myndighet under regeringen som regeringen överlåtit denna befogenhet till. Efter delegering kan således även andra myndigheter, främst till , än domstolarna besluta om bindande normer för domstolarnas verksamhet. Kritik har riktats mot denna ordning eftersom den riskerar att urholka domstolarnas självständighet och därmed rubba maktbalansen till nackdel för den dömande verksamheten, vilket skulle kunna äventyra allmänhetens förtroende för domstolarna. I sorterar domstolsväsendet under justitieutskottets ansvarsområde. Med nuvarande ordning tenderar domstolarna att uppfattas mer som en brottsbekämpningsmyndighet, inplacerad mellan åklagarväsendet och kriminalvården, än som den rättsstatens kärna som domstolarna utgör. I syfte att tydligare inskärpa domstolarnas konstitutionella ställning bör ansvaret för domstolsväsendet föras över till . är inrättat av regeringen utan särskild lag. Instruktionen ges i förordning utfärdad av regeringen, dess generaldirektör utses av regeringen och är således underställd regeringen. Generaldirektören avgör ensam alla väsentliga frågor rörande domstolsväsendets ekonomi, organisation, administration och fördelning och användning av beviljade anslag. Vidare får utfärda allmänna råd om utformningen av arbetsordningen vid domstolarna. I ett internationellt perspektiv framstår domstolsadministration som unik. Genom kan regeringen således utöva ett betydande inflytande över domstolarna. För att skapa ett oavhängigt och oberoende domstolsväsende är det nödvändigt att den centrala domstolsadministrationen ses över liksom roll i förhållande till domstolarna och till riksdag och regering. I har man, med stöd av lag, inrättat en domstyrelse. Även dess instruktion meddelas i lag. Domstyrelsen är därför direkt underställd och inte regeringen. Vi förordar inrättandet av en svensk domstolsstyrelse liknande den danska. Införandet av en sådan skulle innebära en betydande förstärkning av domstolarnas självständighet gentemot regeringen och . 6.3 Utnämningen av de högsta domarna När det gäller domarnas konstitutionella ställning spelar utnämningsförfarandet en central roll. Utnämningen av ordinarie domare är konstitutionell till sin natur och regleras i 11 kap. 9 § RF. Av grundlagen framgår att vid tillsättning av tjänst vid domstol skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. I och med grundlagsregleringen får utnämningar av domare ytterst sin legitimitet av folket. Vi vill förändra sättet att utse domare. Utredningen om domarutnämningar och domstolsledning har presenterat ett förslag enligt vilket regeringen även fortsättningsvis bör vara det organ som utnämner de högre domarna. Den inledande beredningen bör dock göras av ett särskilt beredningsorgan i form av en domarbefattningar som skall vara organisatoriskt självständigt från såväl riksdag som regering. Nämnden bör bestå av representanter för domarkåren, advokatförbundet och allmänheten. Beredningsorganets uppgift skall vara att lämna förslag till regeringen på lämpliga kandidater till högre domarbefattningar. Om regeringen beslutar att utse någon annan än dem som nämnden föreslagit skall regeringen meddela detta till justitieutskottet som skall hålla en offentlig utfrågning av såväl regeringens kandidat som nämndens första namn. Utskottet kan därefter välja att yttra sig. I de fall utskottet yttrar sig skall regeringen vara bunden av detta. Förslaget skulle bl.a. innebära en öppnare utnämningsprocess. har beslutat att inrätta en ny, oberoende statsrevision. Oberoende måste också prägla utnämningen av landets högsta domare. Vi föreslår att regeringen lämnar förslag till i enlighet med utredningen. Grundlagens krav på saklighet vid statliga tjänstetillsättningar måste naturligtvis beaktas även av regeringen vid utnämningar. Bestämmelsen syftar inte bara till att garantera den offentliga förvaltningens oberoende gentemot staten utan också till att upprätthålla medborgarnas tilltro till den statliga förvaltningen som sådan. Självständiga ämbetsverk kan också ses som ett inslag av maktdelning. Mot den här bakgrunden är det anmärkningsvärt att den nuvarande regeringen i stor utsträckning tycks använda utnämningsmakten som ett belöningsinstrument för det egna eller närstående partiers företrädare. Påfallande ofta har regeringen utnämnt personer med samma politiska hemvist som regeringen till innehavare av statliga topptjänster. Statskontoret har i en studie (Det viktiga valet av verkschef, 1999) angivit de 21 myndigheter som anses vara särskilt betydelsefulla. En specialstudie av dessa ger ett tydligt besked om hur Socialdemokraterna ser på utnämningsmakten. Om man delar upp dessa utnämningar i fyra kategorier, direkta socialdemokratiska partiutnämningar, utnämningar som har anknytning till Socialdemokraterna, andra partiutnämningar och övriga utnämningar, får man följande resultat: Tolv är tydliga socialdemokrater, två har anknytningar till Socialdemokraterna eller till det socialdemokratiskt styrda LO, och två är centerpartister som utnämndes strax efter valet , sannolikt som tack för hjälpen under den föregående mandatperioden. Bland generaldirektörerna på de särskilt betydelsefulla myndigheterna är det således endast fem som kan anses vara opolitiska utnämningar. Det som sagts innebär naturligtvis inte att alla utnämningar har saknat saklig grund eller att politiker med automatik skall vara uteslutna från att kunna komma i fråga för en statlig topptjänst. Vi anser emellertid att regeringen missbrukar sin utnämningsmakt, vilket i sin tur aktualiserar frågan om behovet av en förutsättningslös översyn av utnämningspolitikens grunder. En utveckling som den här beskrivna kan tvinga fram att verkschefer och andra statliga befattningshavare måste bytas ut efter ett regeringsskifte. För att motverka detta bör regeringens utnämningsmakt reformeras i syfte att öka genomlysningen vid tillsättningen av statliga, myndighets- eller verkschefer och andra topptjänster. En möjlighet att åstadkomma detta skulle kunna vara att låta kandidater till sådana tjänster frågas ut offentligt inför det riksdagsutskott som bereder ärenden som rör myndighetens eller verkets område. 7 Att få välja sina företrädare Det politiska förtroendemannaskapet är förpliktande. Att bli vald till kommunfullmäktige, eller innebär en skyldighet att företräda enskilda människor på områden där var och en själv inte kan fatta de nödvändiga besluten. Det politiska arbetets karaktär av personligt förtroendeuppdrag har tunnats ut i takt med att politikens makt har byggts ut och blivit alltmer teknokratiserad. Det är en farlig utveckling. Politikerns förhållande till sina uppdragsgivare tunnas ut. Det folkliga engagemanget sviktar. Det är nu hög tid att på nytt göra politiken till en mer personlig angelägenhet. En förstärkning av den lokala politiken skulle verka i denna riktning. På samma sätt skulle olika former av personval verka. 7.2 Person- och partival i förening I vårt land finns ett visst inslag av personval. Vid val infördes ett system med preferensröstning, vilket innebär att partierna nominerar kandidater som väljarna sedan har möjlighet att lägga en personröst på genom att kryssa för en (1) kandidat på valsedeln. Tanken bakom personvalsinslaget var att väljarna i större utsträckning än tidigare skulle kunna påverka ordningen bland kandidaterna. Vi anser att det är angeläget att pröva hur en förstärkning av personvalsinslaget kan ske. En möjlighet som kan genomföras inom ramen för nuvarande system är att sänka spärrgränserna för personval vid riksdagsval från . Det finns ingenting som motiverar att man bibehåller en högre spärrgräns i riksdagsvalet än i kommunal- och landstingsvalen. Personvalsinslaget i valsystemet kan emellertid förstärkas mer än så. Om spärrarna tas bort helt, ökar väljarnas inflytande över vem som väljs. Ett rakt personval borde kunna genomföras . Det har också visat sig att valkretsarnas storlek har fått stor betydelse för effekten av personvalsinslaget, särskilt i de större valkretsarna. Personvalet har fått större genomslag i mindre valkretsar än i större. En del av lösningen på problemet med personvalets dåliga genomslag i de större valkretsarna vore därför att reformera valkretsindelningen och införa mindre valkretsar. Det vore också en möjlighet att sänka personvalsspärren i de stora valkretsarna. En alternativ väg är det tyska valsystemet. Detta system, där väljarna har två röster, en på parti och en på person, nämns ofta som ett bra exempel på hur parti- och personval kan kombineras. 8.1 Tätare val och skilda valdagar för kommun- och landstingsval har gemensam valdag för kommunal- och riksdagsval . som gått sedan denna ordning infördes har kommunernas ställning och uppgifter förändrats väsentligt. Kommunerna bestämmer bl.a. över skolan, , barnomsorgen, hemsjukvården, natur- och stadsmiljön, väsentliga delar av infrastrukturen m.m. av hela den offentliga sektorn tas i anspråk av kommuner och landsting. En stor del av befolkningen betalar ingen eller bara en begränsad inkomstskatt till staten. I gengäld betalar man betydande belopp i landstings- och kommunalskatt. När den nya vallagen trädde i kraft överfördes ordningen med gemensam valdag per automatik. Med skilda valdagar för kommunal- och riksdagsval skulle viktiga kommunala frågeställningar få samma möjligheter som rikspolitiken att tydliggöras och debatteras. Med beaktande av den maktförskjutning som skett från stat till kommun finns det starka skäl som talar för att ändra nuvarande ordning med gemensam valdag för kommunal- och riksdagsval. Ett viktigt skäl till att valdagarna bör skiljas åt är att det härigenom kommer att anordnas allmänna val med tätare mellanrum än . Erfarenheten av de fyraåriga mandatperioderna är i allt väsentligt positiv men med den reservationen att avståndet mellan val blivit väl långt. Brevröstningen så som den tillämpats i valet bör nu permanentas och i sådan form och i sådan tid att den kan tillämpas också vid en folkomröstning . Blanka röster bör dessutom särredovisas från ogiltiga. 8.2 Tidpunkt för riksdagsval I samband med omläggningen av diskuterades också tidpunkten för valdagen. Samtliga partier som ingick i den s.k. riksdagsutredningen, utom Socialdemokraterna, förordade att budgetårsreformen skulle kombineras med införandet av riksdagsval . Händelserna kring årets val illustrerar svårigheterna att förena höstval med den nuvarande budgetordningen. Efter valet hade regeringen på sig efter öppnande att presentera budgetpropositionen. Hade valet dessutom resulterat i ett regeringsskifte hade det blivit än mer hektiskt. Enligt riksdagsordningen skall budgetpropositionen då avlämnas senast efter det att den nya regeringen tillträtt, dock . På så kan en ny regering bara sätta en marginell prägel på sin första budget. Väljarna får i praktiken leva med en politik som de röstat bort därefter. Detta är långtifrån önskvärt ur demokratisk synvinkel. Den nya budgetprocessen och erfarenheterna därifrån aktualiserar på nytt frågan om att förlägga riksdagsvalen till en annan tid . En förläggning av riksdagsvalen skulle ge riksdagsarbetet en bättre rytm som en nytillträdd regering skulle få större möjligheter att förverkliga sin budgetpolitik redan under sitt första arbetsår. Ett alternativ till en fast valdag skulle kunna vara att låta tidpunkten för val avgöras av när det senaste valet hölls. Nytt val skall följaktligen hållas senast efter senaste val. 9 En väl fungerande riksdag har en i förhållande till landets folkmängd exceptionellt stor folkrepresentation om man jämför med andra demokratiska länder. I diskussionen om hur kan vitaliseras återkommer ofta frågeställningen om det finns skäl att överväga och närmare belysa konsekvenserna av att minska antalet ledamöter till 249. En synpunkt som har hävdats är att det krävs relativt många riksdagsledamöter för att alla delar av landet skall tillförsäkras en god representation i . I denna diskussion måste man emellertid också ta i beaktande det faktum att den moderna IT-utvecklingen och tillgången till Internet innebär nya möjligheter till kontakt oberoende av geografiskt avstånd mellan väljare och valda. Argumentet om vikten av att tillförsäkra alla delar av landet en god representation i har därmed förlorat en del av sin tyngd. Om antalet ledamöter minskade skulle detta inte endast medverka till att de folkvalda blev mer kända ute bland folket utan också förstärka ledamöternas möjligheter att fullgöra sin uppgift, vilket i sin tur kan leda till en mer arbetsduglig riksdag. Vi förordar att en utveckling i denna riktning inleds. har allt oftare kommit att uppfattas som en svagare och mindre viktig institution framför allt jämfört med regeringen. Detta är en oroande utveckling som bör brytas . Ett sätt att återupprätta roll i det politiska arbetet kan vara att ge utskotten större möjligheter att själva besluta om sina arbetsformer. Bland annat skulle detta kunna inkludera en rätt för utskotten att, i större utsträckning än , öppna vissa av sina sammanträden för allmänheten. De möjligheter som den nya tekniken erbjuder, t.ex. IT och Internet, bör kunna innebära en ökad insyn i utskottens arbete. En försöksverksamhet i denna riktning bör kunna bidra till att vitalisera arbete, som medborgarnas insyn i och intresse för den politiska beslutsprocessen ökar. Bestämmelserna om regeringsbildning finns i 6 kap. 14 §§ RF och infördes i samband med regeringsform. Om regeringen avgått föreskrivs att talmannen kallar företrädare för varje partigrupp i till samråd samt överlägger med vice talmännen för att komma fram till ett förslag till statsminister. Därefter avger talmannen sitt förslag till som , utan beredning i utskott, skall pröva talmannens förslag genom omröstning. Röstar mer än hälften av riksdagsledamöterna mot förslaget är det förkastat. I annat fall är det godkänt. Omröstningsreglerna vid val av statsminister är konstruerade på samma sätt som omröstningsreglerna vid yrkande om misstroendevotum. Införandet av denna konstruktion motiverades med att den bör kunna fungera smidigare i lägen där regeringen har ett svagt underlag i eftersom någon partigrupp kan tänkas tolerera regeringen men inte vilja stödja den uttryckligen. En sittande regering behöver emellertid inte avgå efter ett val ens om valresultatet inneburit en betydande mandatförlust. kan i sådana fall, om den inte tolererar regeringen, fälla den genom en misstroendeförklaring. De många turer som följde på årets val aktualiserar frågan om inte reglerna för regeringsbildning borde ändras. Valresultatet innebar uppenbart att ett oklart parlamentariskt läge uppstod. Trots detta har den socialdemokratiska regeringen valt att sitta kvar. Regeringens agerande blottar en brist i regeringsformens reglering av förhållandet mellan riksdag och regering i regeringsbildningsprocessen. Denna iakttagelse förstärks av det faktum att regeringsmaktens betydelse också har förstärkts. En anledning till att undvikit större konstitutionella problem i samband med regeringsbildningar är att valutslagen normalt har givit rimligt klara majoritetskonstellationer. De senaste två valen har emellertid givit långt ifrån tydliga majoriteter. Ändå har en minoritetsregering kunnat fortsätta att regera. Det är rimligt att reglerna för regeringsbildning ändras på så sätt att det i ett oklart parlamentariskt läge är talmannen som får i uppdrag att utse den statsministerkandidat som har störst möjlighet att bilda en regering som tolereras av en riksdagsmajoritet. Frågan kan lösas på flera sätt.