mot · GP02MJ16 · 2002-01-18 00:00:00 — Vid val av styrmedel för att nå de klimatpolitiska målen måste hänsyn i första hand tas till sannolikheten av måluppfyllelse och i andra hand till kostnadseffektiviteten. Eftersom klimatpolitiken handlar om ett långsiktigt arbete är särskilt den långsiktiga kostnadseffektiviteten central. anser att tyngdpunkten på åtgärdssidan ska ligga på ekonomiska styrmedel, men det behövs även mjukare styrmedel och andra åtgärder för att på allvar komma tillrätta med klimatproblemen. 6.1 Ekonomiska styrmedel Ekonomiska styrmedel ger, rätt utformade, kostnadseffektiva signaler till marknadens aktörer att utveckla en miljövänlig och resurssnål livsstil och teknik. Grön skatteväxling och införande av utsläppsrätter är två varianter av ekonomiska styrmedel. Rent principiellt fungerar båda alternativen lika effektivt och till samma kostnad per utsläppsreduktion. Om staten säljer utsläppsrättigheterna innebär också utsläppsrätter en intäkt till staten på samma sätt som koldioxidskatt. är det dock inte möjligt att införa utsläppsrätter eftersom inget system finns utformat. Ett arbete i riktning mot detta bedrivs dock inom EU. 6.1.1 Skatteväxling bedömer att det bästa och mest kostnadseffektiva styrmedlet för klimatpolitiken är en fortsatt grön skatteväxling. Höjda skatter på energi och miljöutsläpp balanseras med sänkning av andra skatter, främst på arbete. Det är inte helt lätt att bedöma exakt vilken grön skatteväxling som krävs för att nå målet om minskning av utsläppen till 2010. Utsläppens utveckling beror till stor del också på den ekonomiska tillväxten och råoljepriset. I budgeten för inleddes en skatteväxling, som ska nå en storleksordning på under . En del av denna är redan genomförd, men en stor del återstår. Den sammantagna effekten av skatteväxlingen innebar att koldioxidskatten höjdes från per kg CO2 till ca . Dock undantogs bensin och diesel från effekten av höjningen genom samtidig sänkning av energiskatten, vilket anser olyckligt då trafiken står för den största delen av ökningen av koldioxidutsläpp. Hushållen fick sänkt skatt på arbete genom att grundavdraget höjdes med . Sammanlagt har 5,3 miljarder skatteväxlats . Det är fastställt att skatteväxlingen ska fortsätta. I det följande redovisar vi vår syn på några för klimatpolitiken viktiga delar i den fortsatta skatteväxlingen. 6.1.2 Koldioxidskatten Den ur klimatsynpunkt viktigaste komponenten i skatteväxlingen är koldioxidskatten. betänkande (SOU 2000:23) gav ett entydigt underlag som visar att höjd koldioxidskatt är det för samhället billigaste sättet att minska koldioxidutsläppen. De miljöskatter som använts har haft god effekt när det gäller att begränsa utsläpp. För att nå avsedd effekt måste nivån på skatterna vara väl avvägd. Med dagens nivå på miljöskatter kombinerat med en god ekonomisk tillväxt tenderar koldioxidutsläppen att öka. anser att skatterna ska ha en tydlig inriktning, så att industrin och hushållen kan planera investeringar och miljöåtgärder effektivt. Därför föreslår vi att en plan för koldioxidskattehöjning skapas. Vår utgångspunkt vid utformningen av denna plan är att koldioxidskatten bör höjas i små steg med . görs en utvärdering av effekterna. Skatten på arbete sänks kontinuerligt i motsvarande utsträckning. Eventuella oönskade regionalpolitiska effekter motverkas bäst genom andra regionalpolitiska åtgärder, exempelvis satsningar på kollektivtrafik, sänkta arbetsgivaravgifter, förmånliga avbetalningsvillkor för studielån, möjlighet till distansarbete etc. Våra beräkningar visar dock att de allra flesta, även i glesbygd, kompenserats fullt ut genom den höjning av grundavdraget som genomförts. 6.1.3 Begränsning av undantagen för industrin Det är inte acceptabelt att koldioxidskattehöjningen betalas av hushållen ensamma. som koldioxidskatten höjs bör den också breddas till att omfatta en större del av industrin. betalar hela industrisektorn bara en knapp tredjedel av den koldioxidskatt som hushållen betalar. Industrin gynnas också genom undantag från energiskatten. Detta förhållande innebär att ny teknik som innebär lägre utsläpp eller energiförbrukning inom t ex verkstadsindustrin inte ges tillräcklig ekonomisk stimulans. Skattenedsättningen omfattar hela verksamheten, det vill säga utöver själva industriprocessen även t.ex. uppvärmning. ser en statlig utredning över om och hur undantagen för industrin kan begränsas. anser att undantagen endast bör omfatta de verksamheter och branscher där det är helt nödvändigt med hänsyn till den internationella konkurrensen. Det innebär enligt vår mening att de begränsas till att gälla i vissa energiintensiva branscher, i första hand massa och papper, stål och metallverk, gruvor och mineralutvinning, stenkol, petroleumraffinaderier samt jord- och stenvaruindustri. Det allmänna undantaget för jordbruket bör försvinna. Vidare bör undantagen endast gälla energianvändning som är knuten till produktionsprocessen och inte, t ex, kontorsbelysning eller uppvärmning. För att ge berörd industri för omställning kan slopandet av undantagen lämpligen ske stegvis . Det är viktigt att det finns fortsatta incitament för energieffektivisering och miljöförbättring också i den energiintensiva industri som har fortsatta undantag. Flera medel för detta är tänkbara. En möjlighet är särskilda avtal om energieffektivisering mellan staten och de större energiintensiva företagen. Vi föreslår att staten tar initiativ till att upprätta avtal där industrin, som villkor för fortsatt dispens från delar av energi- och koldioxidskatter, förbinder sig att vidta ekonomiskt rimliga åtgärder för att minska sina utsläpp. Om inte detta är möjligt bör övervägas att ställa liknande krav i lag. En annan möjlighet skulle kunna vara att införa ett system med utsläppsrätter för denna industri. 6.1.4 Transportsektorn Den miljöstyrande effekten av en rad skatter och avgifter på transportområdet är felriktad eller otydlig. anser att dessa ska ändras för att bidra till uppfyllelsen av klimatmålen. Samtliga drivmedel och bränslen producerade ur koldioxidneutral råvara bör undantas från koldioxidskatt. För att främja utveckling av nya bränslen ska också pilotprojektdispenser från energiskatten kunna ges. I budgetpropositionen avsätts för sådan skattenedsättning. Pågående projekt som startats med undantag även från energiskatt bör särskilt uppmärksammas. anser att det är av största vikt att åtgärder vidtas . Möjligheten att ansöka om undantag från ska utnyttjas. Vi välkomnar att regeringen avser att återkomma med förslag till nationellt mål för vidare introduktion av förnybara drivmedel. Stockholmsberedningen har getts ett tilläggsdirektiv om trängselavgifter. grundinställning är att sådana avgifter skulle kunna införas utan ytterligare utredning. I propositionen anges att en delrapport om trängselavgifter ska lämnas vid utgången av . Vi hoppas att frågan då anses färdigutredd och att åtgärder kan vidtas så att kommuner som vill ges möjlighet att införa trängselavgifter. Vi beklagar den begränsning i möjligheterna som beslutats av Socialdemokraterna och , och som innebär att endast kommuner där en betydande majoritet vill införa avgifterna ska kunna komma ifråga. välkomnar att regeringen i den kommande energipropositionen avser införa gröna certifikat för att gynna förnybar el. Den kommande energipropositionen bör också överväga en ny miljöklassning av drivmedel för att stimulera utveckling och kommersialisering av mindre miljöskadliga drivmedel. En koldioxidavgift bör inkluderas i flygets landningsavgifter, oavsett utvecklingen inom flygsektorn i övriga EU. De statliga försäkringsgarantierna till flyget som införts bör upphöra. Det statliga stödet till flygplatser bör ses över och tas bort där det inte finns synnerliga skäl att behålla det. 6.1.5 Slutmål ett enhetligt system Energiskatterna behöver reformeras i grunden för att de på ett tillfredsställande sätt ska bidra till att miljömålen nås. Det långsiktiga målet är ett heltäckande energiskattesystem som rymmer alla former av energianvändning med så långt möjligt samma skattesatser för alla kategorier av förbrukare. Energibeskattningen skall främst omfatta följande skatteslag: En allmän energiskatt var syfte är dels fiskalt, dels syftar till att allmänt hushålla med energi som är en knapp resurs. Energiskatten relateras till energiinnehållet och skall i princip vara lika för alla energislag. Miljöstyrande skatter, till exempel koldioxidskatt och effektskatt på kärnkraft, som tas ut i produktionsledet. Drivmedel belastas dessutom med en trafikskatt för att ta hänsyn till trafikens samhällsekonomiska kostnader, t.ex. kostnader för vägväsendet, särskilda miljöeffekter, trängsel och trafikolyckor. Detaljerna i förslag till skatteväxling och utformningen av ett enhetligt energiskattesystem redovisas i vår energipolitiska motion till /01. 6.1.6 Handel med utsläppsrätter Det måste också finnas en beredskap att pröva nya styrmedel som kan bli aktuella i miljöpolitiken. Det främsta exemplet på detta är handel med utsläppsrätter, där ett system är under utarbetande inom EU med inriktning att det ska införas . Handel med utsläppsrätter har flera fördelar framför koldioxidskatt, exempelvis träffsäkerheten. Det kräver dock att de utformas på rätt sätt. Tyvärr tyder hittillsvarande diskussioner på att utformningen inte blir den ur miljösynpunkt mest önskvärda. Vi vill att antar följande riktlinjer som vägledande för regeringens fortsatta arbete inom EU med att utforma system för utsläppsrätter: Utsläppsrätterna ska auktioneras ut och inkomsterna tillfalla staten. Det borde kunna vara ett minimikrav att inte endast storindustrierna ska håva in pengarna för försäljningen. Handel ska ske mellan jämbördiga parter. Detta borde inte vara något problem så länge systemet håller sig inom EU:s murar. Vilka sektorer som ska ingå ska baseras på vad som ger största möjliga miljönytta, inte utifrån vad som kortsiktigt tycks kostnadseffektivt. Tidigt införande av handel med utsläppsrätter leder naturligt till en omprövning av behovet av höjd koldioxidskatt. 6.2 Administrativa styrmedel och åtgärder Utöver ekonomiska styrmedel, eller till dessa kan genomföras, behövs även administrativa styrmedel. 6.2.1 Företagens klimatredovisning Försäkringsbolaget har publicerat ett miljöindex som mäter och offentliggör börsföretagens utsläpp av koldioxid, på koncernnivå och i relation till omsättningen (vilket är det mått som rekommenderas av United Nations Environment Programme, ). I Miljöindex 2001 svarade 129 av företagen, 129 avstod från att svara och de återstående förklarade att de avsåg att delta 2002. Eftersom flera svenska stora företag inte på frivillighetens väg vill redovisa sina koldioxidutsläpp på ett jämförbart sätt krävs det enligt vår mening lagstiftning. De bör vara skyldiga att i sin årsredovisning redovisa koldioxidutsläppen från sina anläggningar, både i och utanför , i absoluta tal och i relation till företagets omsättning. 6.2.2 Bebyggelse instämmer i regeringens bedömning att det fordras kraftfulla åtgärder inom bebyggelsesektorn. anser dock att de åtgärder som regeringen föreslår är otillräckliga. föreslår att regeringens uppdrag till att föreslå lämpliga nyckeltal utvidgas och preciseras så att , i enlighet med förslag, får i uppdrag att utforma skärpta regler avseende energianvändning för nybyggnation. anser dock att tuffare krav än de föreslår bör övervägas. Uppdraget bör också omfatta regler som hindrar att nya fastigheter byggs med direkverkande el som enda uppvärmningssystem. Boende i flerfamiljshus saknar normalt både information om den egna energiförbrukningen och ekonomiska incitament för att hushålla med energi. anser därför att regeringen bör ta fram ett förslag till att varje hushåll i flerbostadshus debiteras för sin egen förbrukning av el, värme och varmvatten. Av debiteringen bör dessutom varje post framgå för sig. Ett annat förslag som ger hushåll incitament till hushållning med energi är att taxesättningen för el och fjärrvärme ges en betydligt större rörlig andel. Förutsättningarna för en sådan förändring bör kartläggas. Regeringen bör också ge i uppdrag till berörd myndighet att utreda och ta fram förslag på komplettering av regelverket för den obligatoriska besiktningen av ventilationssystemet till att även omfatta klimathänsyn. Samarbete med den lokala energirådgivningen kan därvidlag vara lämplig. Erfarenheter visar att det är otillräckligt att kräva att lokala och regionala instanser i planeringsunderlag tydligt redovisar förväntade klimatrelaterade effekter av åtgärder, såsom regeringen nu föreslår. Allt för ofta nöjer sig planerarna med att konstatera att föreslagna åtgärder motverkar klimatmålen. Den aviserade översynen av bör leda till en skärpning så att krav ställs på minskade koldioxidutsläpp vid såväl översiktsplanering, detaljplanering som vid bygglov. Parallellt med detta bör ges i uppdrag att ta fram underlag som underlättar för den kommunala och regionala planeringen att bidra till minskning av behovet av koldioxidutsläpp och transportarbetet totalt sett. 6.2.3 Transportsektorn Sedan skattesatser, definitioner och andra villkor för förnybara drivmedel ändrats i enlighet med vad föreslagit bör andra ändringar införas rörande drivmedel. För att öka tillgängligheten och gynna konsumenter som vill använda alternativ bör krav ställas att alla försäljare av bensin och diesel erbjuder även ett förnybart drivmedel. Politiska målsättningar för hur stor andel förnybara drivmedel som ska finnas på marknaden och 2010 bör också övervägas. Ett sätt att nå målen kan vara att inrätta ett certifikatsystem i likhet med vad som föreslagits för elmarknaden. Den satsning på ökad järnvägskapacitet som drev fram i årets budget kommer att leda till en övergång från lastbils- till järnvägstransporter. För att främja denna övergång bör regeringen även utreda förutsättningarna för att förbättra möjligheten till omlastning mellan järnväg och vägar för kortare lastbilstransporter. Däremot bör regeringen överväga att anta som målsättning att kapaciteten för väg- och flygtransporter inte bör ökas. Utsläppskraven bör utvidgas för att även omfatta arbetsmaskiner och fritidsbåtar. 6.3 Övriga statliga åtgärder Regeringen kan redan nu vidta en rad andra åtgärder för att bidra till klimatmålen. Några exempel är: bör ges i uppdrag att ta fram utförligare klimatrelaterad statistik, bl a som underlag för informationskampanjer och debatt. Klimatpåverkande effekter av utredningsförslag ska tydliggöras och relateras till klimatmålen. Klimatrelaterade krav ska ställas i offentlig upphandling. Det bör utfärdas striktare föreskrifter för gödselhantering, i syfte att minska lustgasutsläppen. bör ges ett uppdrag att med prioritet utreda och komma med förslag för att motverka snedvridande konkurrensbegränsning på energi- och byggmarknaderna som får negativa konsekvenser för uppfyllelsen av klimatmålen. Det tidigare framgångsrika stödet till upphandling av eleffektiv teknik bör omvandlas till ett stöd för upphandling av el- och klimateffektiv teknik och förläggas till . 7 Mjuka styrmedel Information om klimatfrågor är viktig för att öka förståelsen för olika åtgärder och för att öka kunskapen om vilka åtgärder som olika parter i samhället kan vidta. Men regeringens förslag lägger allt för stor vikt vid informationsinsatser. Dessutom motverkas informationsinsatser av otydliga signaler eller rentav dubbla budskap i regeringens eget agerande. Ett flagrant exempel är det snabba och omotiverade stödet som en flygbransch som brottats med stora strukturella problem lyckades utverka . En anledning till det motstridiga agerandet från regeringens sida är en bristande förståelse av begreppet hållbar utveckling. Finans- och Näringsdepartementen vägleds till exempel av följande definition: värdet av samhällets samlade kapital per person, vilket består av realkapital, humankapital samt miljö- och naturkapital, inte minskar över tiden. (Se t ex Ds 2001:63 s 11 eller SOU 1999/2000:7 s 140.) På basis av denna bristfälliga definition vidtas sedan åtgärder som motverkar klimatmålen. För att vara effektiv måste därför en informationskampanj riktas mot regeringens medlemmar och tjänstemän inom statsförvaltningen i syfte att undvika beslut som motverkar informationsinsatser riktade till allmänheten. De alternativ som presenteras vid olika scenarion påverkar också människors uppfattning om vad som är möjligt eller rimligt. anser därför att i de räkneexempel på olika scenarion som tas fram bör också finnas alternativ där halten av växthusgaser i atmosfären ligger ungefär vid dagens nivå (koldioxidhalt på 368 ppm). Några andra informationsåtgärder som bör genomföras är: Stöd till lokal energi- och klimatrådgivning Bättre information till resenärer vid byte mellan kollektivtrafikslag Eco-driving införs som obligatoriskt inslag i körkortsutbildning och vid förnyelse av körkort Krav bör ställas på uppgift om energianvändning för hemelektronik, på säljstället och i marknadsföring Information om uppfyllelsen av sektors-, lokala och regionala mål Information till kommuner om möjligheter att ställa klimatrelaterade krav i upphandling. Miljövårdsberedningens dialogprojekt med bygg- och bobranschen har som propositionen påpekat gett en del resultat av intresse och relevans för klimatpolitiken. Tyvärr ger propositionens behandling av projektet inte anledning till att knyta särskilt stora förhoppningar till att dylika projekt eller förhandlade avtal kommer att leda till särskilt mycket i konkret handling. Frivilliga åtgärder är viktiga och nödvändiga. Men det finns också ett samspel mellan de frivilliga åtgärderna och statens åtgärder, där staten också måste göra sitt bidrag för att underlätta, komplettera och stimulera de frivilliga åtgärderna. Bygga/lyfte till exempel fram teknikupphandling som ett centralt område. I praktiken har dock staten slopat det framgångsrika teknikupphandlingsarbetet, vilket tidigare bedrivits av och sedan flyttats till . Förhandlade avtal kan ha ett värde som komplement till andra åtgärder, till exempel som villkor för nedsättning av energi- och koldioxidskatter. Men de kan inte förväntas generellt spela en alltför stor roll. Erfarenheter visar att vissa marknadsegenskaper är viktiga för att framförhandlade avtal ska ge konkreta resultat. Avtal tenderar att bli en mer framkomlig väg: om marknaden är koncentrerad till ett fåtal aktörer om det finns motpart(er) på marknaden som förmår fullgöra sina åtaganden om efterlevnaden är relativt enkel att kontrollera om det finns sanktioner mot aktörer som inte deltar eller som inte fullgör sina åtaganden om marknadens aktörer har ett starkt incitament att träffa ett avtal, till exempel för att uppnå skattelättnader eller för att undvika reglering. 8 Åtgärder för att anpassa till ändrade klimatförhållanden Som framgått har det redan börjat märkas tecken på klimatförändringar. Detta kan bl a leda till ökad förekomst av extrema väderfenomen som översvämningar. Frågan är om vi inte redan sett exempel på detta i . Dessvärre kommer situationen att förvärras innan det blir bättre. föreslår därför att regeringen tillsätter en utredning för att komma med förslag till åtgärder för att parera, motverka och förebygga konsekvenserna av den ökade halten av klimatgaser i atmosfären. Exempel på sådana åtgärder kan vara: Kommunerna uppmanas att i planering av bebyggelse m m ta större hänsyn till risken för översvämningar och stranderosion. och försvaret får i uppdrag att hålla en ökad beredskap för hjälp i samband med översvämningar. och bör få i uppdrag att kartlägga evenetuella åtgärder som med anledning av ökad risk för översvämningar kan behövas för att säkerställa transporter. Särskilt stöd kan behövas till forskning, analyser och samordning, vilket utvecklats närmare i motion 2000/01:MJ824. Utöver detta bör en särskild klimatakut inrättas för kompensation till kommuner som utan egen förskyllan drabbats särskilt hårt av extrema väderfenomen, såsom föreslagits i motion 2001/02:Fö213. 9 Internationell klimatpolitik 9.1 Bakgrund Grunden för det internationella klimatarbetet är om klimatförändringar (UNFCCC) från . Klimatkonventionen är en ramkonvention, vilket innebär att den öppnar för precisering och utveckling inom konventionens ram. Nya överenskommelser inom ramen kallas protokoll. Det mest kända är Kyotoprotokollet, . Protokollet innebär att utsläppen av växthusgaser i industriländerna ska minska års nivå till budgetperioden 20082012. Därefter har åtagandet successivt urholkats, så att det nu är osäkert om någon reell minskning av utsläppen överhuvudtaget är nödvändig för att protokollet ska uppfyllas. Möjligheten att tillgodoräkna sig skogstillväxt som koldioxidsänkor och det faktum att den internationella sjö- och luftfarten inte ingår är de största osäkerhetsfaktorerna. ska arbetet påbörjas med att sätta upp mål för åtagandeperioden . sker också arbete inom EU för att upprätta en gemensam klimatpolitik. Det är viktigt att engagerar sig i det internationella arbetet med en tydlig ambition att förmå alla världens länder att ta sin del av ansvaret för att minska klimatförändringarna. 9.2 internationella agerande Vi anser att bör ta ställning till några åtgärder som ska anses prioriterade i det internationella arbetet: bör arbeta för att det införs en miniminivå på koldioxidskatt inom EU. I samband med världstoppmötet i bör verka för att en process inleds i syfte att resultera i en internationell koldioxidskatt som omfattar bunkerbränslen vid internationella transporter. Till dess det finns en koldioxidskatt inom EU bör ta initiativ till att likasinnade nationer, i första hand i vår närhet, enas om en samordnad successiv upptrappning av de nationella koldioxidskatterna. EU:s mineraloljedirektiv ändras så att alla biobränslen gynnas. Undantaget för beskattning av biobränslen, exempelvis etanol, ska förlängas till 2015. Under förhandlingarna om nästa åtagandeperiod bör driva att mål om sammanlagda utsläppsnivåer ska kompletteras med mål om utsläpp per person. ska ta en aktiv och pådrivande roll för att även bunkerbränslen för flyg och sjöfart ska ingå i beskattningssystem (t ex genom initiativ riktade mot ) och i utsläppskvoter. ska verka aktivt och pådrivande för att multilaterala finansieringsinstitutioner slutar satsa på fossila projekt som motverkar internationella klimatmål. Klimatstörande subventioner bör avskaffas inom EU, exempelvis subventioner till kolbrytning. 10 tillträde till Kyotoprotokollet har redan ratificerat om klimatförändringar. I flera EU-länder har parlamentet beslutat att regeringen får ratificera Kyotoprotokollet. Regeringen föreslår att ratifikation sker tillsammans och med EG och de övriga medlemsstaterna. Detta beräknas kunna ske , oavsett medverkan i processen. Detta är en viktig markering, men den är otillräcklig. Alltför ofta i de internationella klimatförhandlingarna har länders regeringar bedyrat att de vill vidta åtgärder om andra länder gör det väl medvetna om att vissa andra länder inte kommer att göra det. Detta har t ex varit fallet för EU. Detta har skapat oklarhet om EU:s vilja att vidta åtgärder. I den inrikespolitiska debatten har således företrädare för den amerikanska regeringen anklagat för dubbelspel och hävdat att EU i själva verket har varit tacksam mot andra länder som inte vidtagit åtgärder, så att även EU i praktiken kan undvika det. För att undvika misstanke om sådant dubbelspel är det viktigt att länderna inte i samma utsträckning som tidigare villkorar sitt agerande. vill, i första hand, att ratificerar Kyotoprotokollet utan att invänta en gemensam ratifikation ihop med EU. Detta är en viktig markering för att visa att står bakom det generella åtagandet i protokollet, oaktat den interna bördefördelningen inom EU. Något beslut om en juridiskt bindande intern bördefördelning inom EU är ännu inte fattat. Därför torde ännu inte artikel 4 vara tillämplig.