mot · GP02N58 · 2002-04-09 00:00:00 — Kraftigare medel behövs. Ett första steg är en grundligare diskussion om effektproblematikens bakgrund. tryggades den kortsiktiga balansen genom att producenterna samarbetade och handlade tillfällig kraft av varandra. På så sätt kunde den samlade produktionskapaciteten utnyttjas effektivt. Balansen förbättrades av att många konsumenter hade effekt- och tidsdifferentierade tariffer som gav incitament att begränsa förbrukningen under höglast. För att medverka i den kortsiktiga handeln skulle producenterna enligt överenskommelse uppfylla högt ställda krav på leveranssäkerhet. Långsiktigt säkrades balansen av att producenterna utan risk kunde investera i tillräcklig kapacitet och överföra kostnaderna på konsumenterna. I skydd av monopolet kunde producenterna enkelt öka prisnivån på konsumenternas energileveransavtal. Avregleringen innebar att energileveransavtalen, som alltså utvecklades under monopolförhållanden, konkurrensutsattes. Dessa avtal är dock inte ändamålsenliga i en öppen marknad, vilket utvecklas nedan. Ett av de främsta motiven till avregleringen är ett mer effektivt resursutnyttjande. En följd blev dock att de effekt- och tidsdifferentierade tarifferna försvann i samband med avregleringen. En annan följd blev minskade kapacitetsmarginaler och ökade krav på välfungerande mekanismer för balans mellan utbud och efterfrågan. Efter avregleringen sker den kortsiktiga handeln på spotmarknaden, som har ersatt det tidigare handelssamarbetet mellan enbart producenter. Till skillnad från förr kan dock inte ställas några krav på leveranssäkerhet för de som vill medverka i den kortsiktiga handeln. På den avreglerade marknaden är det prisbildningen på spotmarknaden som tryggar den kortsiktiga balansen mellan utbud och efterfrågan. Balanshållningen försvåras dock av att konsumenterna handlar på en annan marknad med prisbildning på energileveransavtal. Det leder till att konsumenterna nästan uteslutande köper el till ett visst pris per hel avtalsperiod. Handeln med energileveransavtal och konkurrens genom leverantörsbyten har också komplicerat mätningen och avräkningen av konsumenternas förbrukning. Nästan alla konsumenter avräknas utifrån en över tiden summerad energileverans. Sammantaget innebär det att konsumenter i allmänhet inte har några incitament att anpassa förbrukningen till spotpriset eller begränsa förbrukningen under höglast. Marknadsförändringen har på så sätt försämrat förutsättningarna för ett effektivt resursutnyttjande, tvärtemot den föregivna avsikten. Detta ökar risken för att elsystemet kollapsar om kapaciteten inte räcker till för att täcka efterfrågan till följd av att en obalans uppstår mellan utbud och efterfrågan. Ett sätt att undvika problemet är att minska efterfrågan vid höglast. Ett annat sätt är att öka kapaciteten på utbudssidan. En avställning av kärnkraft fordrar också ny kapacitet. Det måste alltså finnas möjligheter att hantera risker vid investeringar i ny kapacitet. Det är dock i princip omöjligt på den nuvarande marknaden, förutsatt att konkurrensen fungerar. Den som investerar i ett nytt kraftverk kan nämligen inte ta betalt för sina fasta kostnader. Kraftverket kommer att köras när spotpriset överstiger den rörliga produktionskostnaden. Det betyder att producentens konkurrenter får tillgång till kraften via spotmarknaden, utan att belastas av de fasta kostnaderna. För att ta betalt för den fasta kostnaden skulle producenten behöva höja priset på konsumenternas energileveransavtal och därmed riskera att tappa marknadsandelar. Problemet är att energileveransavtal inte kan användas för att överföra nyttigheten i en viss investering till konsumenterna, så att de fritt kan välja att bidra till finansieringen. Utgångspunkten för avregleringen var att energileveransavtal ska handlas i konkurrens. Energileveransavtal är emellertid inte utvecklade för den avreglerade marknaden. De är snarare en kvarleva från monopoltiden och bidrar till dagens balansproblem. Trots kraftigt minskade kapacitetsmarginaler står alltså den avreglerade marknaden utan mekanismer för både kortsiktigt och långsiktigt säkerställd balans. Sätt att återskapa sådana mekanismer bör utvecklas och utredas. Ett sådant sätt kan vara krav på timmätning. Ett annat, kompletterande sätt är en alternativ avregleringsmodell, som utvecklas nedan. 7.3.1 Krav på timmätning En bättre mätning av elförbrukningen, med omedelbara och korrekta prissignaler på timnivå, således priser baserade på aktuella kostnader, skulle ge en rad fördelar, såväl för miljön som för konsumenterna. Elanvändarna skulle få underlag för att analysera och påverka den egna förbrukningen. Flera forskningsstudier har påvisat en väsentlig elbesparing vid införandet av fakturering baserad på verklig förbrukning. Det skulle också uppmuntra till reducerad elanvändning under kalla perioder då elsystemet är ansträngt och elpriset högt. Detta kan underlätta för elkunderna att slippa svårbegripliga elräkningar och preliminär debitering med efterföljande obehagliga överraskningar i form av höga avräkningsfakturor. Ett förslag är ett rationellt och kostnadseffektivt införande av timvis registrerande elmätare. Regeringen skriver i energipropositionen att man vill avvakta pågående utredningar på området. Den viktigaste av dessa (uppdraget om att studera mätperiodens längd) ska slutredovisas . Därefter krävs inga ytterligare utredningar. Den energibesparing som kan följa av en slopad preliminärdebitering som ersätts med en kombination av timdebitering och rörligt pris är argument för att möjligt införa en sådan modell. Nätbolagen behöver incitament för att börja installera nya elmätare, inte ytterligare utredningar som i praktiken hindrar all aktivitet. För enskilda företag kan det verka rationellt att inte höra till de första som genomför upphandlingarna, därför är tvingande övergångsregler nödvändiga. Ett förslag är att timmätning och fakturering av faktisk elförbrukning införs senast vid ingången av . Detta bör åtminstone gälla för alla kunder som förbrukar 8.000 kWh/år eller mer. I nästa skede bör alla elanvändare omfattas av timmätningen. En övergång till timvis mätning av elförbrukningen kan lämpligen göras i samband med att t.ex. nätägarna får totalansvaret för fysisk elleverans till spotpris vilket också kan vara kostnadseffektivt (se nedan). 7.3.2 En alternativ avregleringsmodell Eftersom energileveransavtal, som utvecklats under monopolförhållanden men utgör utgångspunkten för avregleringsreformen, tycks bidra till dagens balansproblem bör en alternativ avregleringsmodell som eliminerar behovet av handel med energileveransavtal utredas. Avregleringen måste utformas så att näten inte kan utnyttjas i konkurrensbegränsande syfte. Dagens metod bygger på att energileveransavtal kan handlas i konkurrens om handeln är skiljd från nätverksamheten. En alternativ metod är att nätbolagen beställer el för konsumenterna från spotmarknaden. Om elen måste beställas och levereras till samma pris spotpriset så kan inte näten utnyttjas i konkurrensbegränsande syfte. Med den alternativa metoden får nätbolagen ett samlat ansvar för leveransen av fysisk el till konsumenterna. Det leder till väsentliga förenklingar av strukturen och den administrativa hanteringen på elmarknaden. Den kortsiktiga balansen mellan utbud och efterfrågan tryggas i och med att konsumenterna så långt som möjligt medverkar i prisbildningen på spotmarknaden. Samtliga konsumenter köper då el till spotpris . När strukturen och administrationen förenklas och all el levereras till spotpris så blir det betydligt lättare att sänka gränserna för schablonavräkning. Avsevärt fler konsumenter kan då avräknas efter individuell timvis förbrukning. Mindre konsumenter avräknas efter den timvisa schablonprofilen i nätområdet och får ett kollektivt incitament att anpassa förbrukningen till spotpriset. För att öka konsumenternas möjligheter att styra förbrukningen efter spotpriset får nätbolagen också ansvar för att distribuera aktuellt pris till konsumenterna, exempelvis via elnätet eller över fm-bandet. Vid sidan av handeln med fysisk el kan konsumenter och producenter handla prisförsäkringar för att hantera sina prisrisker. Syftet med dessa är att i förväg bestämma ett pris eller prisvillkor för en viss mängd el . Det innebär att prisförsäkringar kan användas för att hantera risker vid investeringar i ny kapacitet. En investering avser generellt en viss kapacitet givet vissa pris- och tidsvillkor. För att reducera balansproblemet erfordras investeringar i kapacitetsökning på producentsidan och/eller kapacitetsminskning på användarsidan när spotpriset är högt. I båda fallen är risken att investeringarna inte kommer att vara lönsamma om spotpriset inte blir tillräckligt högt och investeringarna inte kan utnyttjas. För att säkerställa fasta intäkter kan de som investerar sälja prisförsäkringar som skyddar konsumenter mot höga spotpriser. Just de konsumenter som förbrukar mycket el när spotpriset är högt och därmed orsakar balansproblemet kommer då att bidra till finansieringen av investeringar i höglastkapacitet. föreslår att en sådan avregleringsmodell utreds närmare. 7.4 Kraftvärmebeskattningen vill ha bättre villkor för kraftvärmeproduktion. gäller att fossila bränslen som används för värmeproduktion i fjärr- eller kraftvärmeverk beskattas med full energiskatt och koldioxidskatt. Bränslen som används för elproduktion i kraftvärmeverk eller kondenskraftverk är befriade från energiskatt och koldioxidskatt (i stället tas energiskatt ut på den producerade elen). Detta orsakar ett flertal problem. Ett första steg mot en mer enhetlig beskattning föreslogs ovan i och med att energiskatten vid värmeproduktion föreslogs flyttas till slutförbrukarledet. I ett andra steg bör sedan samtliga fossila bränslen beläggas med full koldioxidskatt, vare sig de används för el- eller värmeproduktion. Full koldioxidbeskattning i elproduktionen kommer sannolikt i de flesta fall att innebära att fossilbaserad elproduktion i kraftvärmeverk och kondenskraftverk inte längre blir lönsam. Med de nya incitament som föreslås för biobaserad elproduktion (se avsnittet om nya styrmedel för förnybar elproduktion) förväntas effekten bli att fossila bränslen ersätts av biobränslen i kraftvärmeverk. I vissa fall kan detta ske direkt, i andra fall krävs större eller mindre ombyggnader av verken. Fossilbaserad elproduktion i kondenskraft förekommer endast i mycket liten omfattning och främst som reservkraft/spetskraft vid fall av effektbrist i hela elsystemet. utreder nya sätt att hitta marknadsmässiga lösningar för att hantera dessa situationer. Införandet av full koldioxidskatt vid elproduktion bör annonseras tidigt och genomföras i två steg, vilket utvecklas närmare i motion (2001/02:N366). Det kan ifrågasättas om inte regeringens förslag kan leda till att kraftvärmeverken som av skatteskäl använder fossila bränslen för elproduktion och biobränslen för värmeproduktion skulle byta. Om verken i stället enligt de nya reglerna av skatteskäl använder biobränslen för elproduktion och fossila bränslen för värmeproduktion och detta medför att fossilbränsleanvändningen ökar skulle detta resultat vara perverst i den meningen att det går stick i stäv med målen för energi- och klimatpolitiken. Förslaget kan göra både kol, olja och gas till mer intressanta bränslen för kraftvärme. Fossilgas är inte en ekologiskt uthållig energikälla. Vid fastställande av skattereglerna bör säkerställas att skatterna inte hamnar på en nivå som riskerar att bädda för en storskalig introduktion av fossilgas eller missgynna biobränslen. 7.5 Regler och tillsyn på elmarknaden är i och för sig positivt till skärpt tillsyn men delar ofta upprepade synpunkt att det inte räcker med skärpt tillsyn för att komma till rätta med t.ex. problematiken kring korssubventionering. Monopolverksamhet måste skiljas funktionellt och organisatoriskt från konkurrensutsatt verksamhet. 7.6 Elanvändarens skyldighet att betala för den el han förbrukar han saknar en elleverantör delar invändning mot regeringens förslag. De fristående elleverantörernas ställning måste stärkas, inte försvagas. föreslår i likhet med att elanvändaren av nätkoncessionshavaren blir upplyst om att man måste träffa avtal med en elleverantör . Underrättelsen skall innehålla neutral och icke-diskriminerande information om alternativa elleverantörer. anser att denna information också bör inkludera uppgift om hur elen producerats. Informationen kan lämpligen utformas i samråd med . 8 Förnybara elkällor 8.1 Mål för el producerad med förnybara energikällor Regeringen föreslår i propositionen en successivt ökande kvotplikt. Kvotnivåerna är fastställda utifrån målet att öka elproduktionen från förnybara energikällor med . Vid en gynnsam utveckling kan dock målet, enligt propositionen, justeras upp till en ökning på . Den föreslagna kvotnivån ligger dock väsentligt under de krav som ställs i EG-direktiv /77/EG, även om den möjliga uppjustering som förespeglas tas med i beräkningen. Enligt detta direktiv, som antogs av och ministerrådet , ska EUs medlemsländer totalt öka andelen förnybar el från 1997 till . Medlemsländerna ska ange nationella vägledande mål för utbyggnaden av förnybar energi. Dessa mål ska sedan granskas och bedömas av för att säkerställa att de är förenliga med det övergripande målet för EU som helhet. Enligt artikel 3 paragraf 2 i direktivet ska medlemsländerna, när vägledande mål fastställs, ta hänsyn till de referensvärden som anges i en bilaga till direktivet, vilka för del innebär en ökning av årsproduktionen av el från förnybara energikällor med ca . Propositionens förslag innebär alltså i klartext att EUs mål för del inte kommer att kunna uppnås. Detta innebär antingen att EUs övergripande mål ej uppnås, eller att andra länder får ta en större börda. Regeringen anger flera skäl för att inte kunna uppnå EUs mål. delar regeringens hållning att de fyra nationalälvarna och andra outbyggda vattendrag ska skyddas. Det finns dock andra sätt att bygga ut förnybar elproduktion i landet. Få länder i har i själva verket så goda förutsättningar för förnybar elproduktion som . anser att inte ska börja undergräva EUs gemensamma mål genom att ställa upp så låga mål för egen del. Den av regeringen föreslagna kvotnivån är alldeles för låg. Resultatet av regeringens förslag blir i första hand att befintliga anläggningar som eldas med fossila bränslen kommer att konverteras till biobränslen. Detta är i sig bra: utsläpp av klimatpåverkande gaser kommer därmed att vara lägre än de annars hade varit. Men det tar inte vara på den potential som finns för andra alternativ och det ger för lite utrymme för en utveckling mot ett mer uthålligt energisystem genom avställning av kärnkraft. Eftersom regeringens förslag för att minska elanvändningen är alltför verkningslösa kan de föreslagna kvoterna i praktiken ge en nyproduktion motsvarande ungefär vad som behövs för att täcka ökningen för elanvändningen enligt prognoser. anser att målet för användningen av el från förnybara energikällor ska vara en ökning med års nivå till 2010. 8.2 En ny stödform för förnybar elproduktion instämmer i mycket av det som regeringen anför om egenskaper för en ny stödform. Producenterna av elektricitet från förnybara energikällor har saknat stabila stödformer. Det är också viktigt att nya satsningar görs på ett kostnadseffektivt sätt. vill dock påpeka att liknande krav på konkurrenstryck och kostnadseffektivitet knappast ställdes på den konkurrerande elproduktionsformen kärnkraft under dess utvecklingstid. Konkurrensvillkoren mellan kärnkraft och annan elproduktion blir således ojämna om inte åtgärder vidtas för att återställa balansen. Detta är ytterligare ett motiv till den skatt på kärnkraftsel, som vi utvecklar på annat håll, utöver det generella kravet att all energiproduktion ska bära sina miljökostnader. Ytterligare två faktorer försvårar situationen för ny produktion i jämfört med tidigare. Konkurrenstrycket efter elmarknadsreformerna gör det svårare för producenter att täcka sina fasta investeringskostnader. Effekten blir att existerande producenter gynnas och marknadstillträde för nya aktörer försvåras. Detta har utvecklats ovan. Eftersom kärnkraftsavvecklingen har gjorts beroende av ny produktion av el från förnybara energiformer skapar detta ett incitament till de dominerande kraftbolagen i att på olika sätt dämpa investeringar i sådan ny produktion. har preliminärt ställt sig positivt till tanken om ett nytt stödsystem baserat på elcertifikat. Även om ett system där energiproduktion bär sina fulla miljö- och riskkostnader och där historiska skillnader i investeringsstöd utjämnas vore att föredra finns mycket som talar för ett certifikatsystem till dess ett bättre system kan införas. Det är vid sidan av t.ex. lånegarantier, anbudssystem, den modell för elhandel som beskrivits ovan eller ett fastprissystem ett av flera tänkbara sätt att stödja ny produktion. Avgörande för acceptansen blir dock systemets utformning. stödjer införandet av ett certifikatsystem om vissa ändringar görs i förslaget. Eftersom det har väckts farhågor från flera håll mot att systemet kan vara krångligt och att det inte går att införa som planerat , anser att man parallellt med att systemet med elcertifikat utvecklas även bör fortsätta utreda och utveckla andra möjligheter att stödja ny produktion av el från förnybara energikällor. För att uppnå målet om långsiktigt stabila former är det dock viktigt att systemet, om det införs, görs på så sätt att det uppfattas som långsiktigt stabilt av de relevanta aktörerna. Om införandet av systemet inte kan genomföras till som planerat förutsätter att nuvarande stödformer förlängs. 8.2.1 Certifikatsberättigad elproduktion accepterar inte någon som helst utbyggnad av vare sig småskalig eller storskalig vattenkraft som innebär ytterligare åverkan på ekosystemen i våra vattendrag och anser därför att el som produceras med ny vattenkraft därför inte bör ingå i stödsystemet. Däremot kan el som produceras genom effektivare användning av befintlig vattenkraft ingå, förutsatt att effektiviseringen inte riskerar att öka miljöbelastningen. Det finns en risk för att certifikatsystemet kan leda till en överkompensation av anläggningar som konverterats från fossila bänslen till biobränslen. Detta är ju väsentligt billigare än t.ex. nyproduktion. En sådan överkompensation kan göra att systemet inte uppfyller kravet på kostnadseffektivitet, vilket är ett av de starkaste argumenten för certifikatsystemets införande. De ändringar som föreslås i skattereglerna för fossila bränslen i kraftvärme kan å andra sidan missgynna biobränsle och motverka konvertering. Det är oklart vad det sammantagna resultatet blir. Konsekvenserna av förslagen för biobränsle måste klargöras. Biobränsle ska inte missgynnas till förmån för fossila bränslen. Eventuell överkompensation av produktion som konverteras till biobränslen bör undvikas genom t.ex. differentierade kvoter för konvertering av befintliga anläggningar. Differentierad certifikattilldelning kan också behövas av andra skäl. 8.2.2 Kvotplikt anser att endast den elintensiva produktionen av den elintensiva industrin bör undantas från kvotplikten. Det finns inget skäl varför den el som industrin använder för t.ex. belysning skall undantas. 8.2.3 Sanktionsavgiften För att högre kvot ska få effekt på utbyggnadstakten måste taknivån för certifikatpriset vara sådant att det är lönsamt att bygga ut förnybar elproduktion i den takt som krävs för att kvoten ska kunna fyllas. Annars kommer höjd kvot bara att leda till att konsumenterna tvingas betala sanktionsavgifter. Den nivå som föreslås i propositionen, per certifikat som inte ingivits, är i detta avseende alltför låg. I andra EU-länder som beslutat införa motsvarande certifikatsystem ligger sanktionsavgifterna betydligt högre än den nivå som föreslås i propositionen. I kommer sanktionsavgiften att vara per MWh, i . I är sanktionsavgiften och i . Den nivå som föreslås för , och som i praktiken innebär ett tak för certifikatpriset, ligger alltså långt under nivån i andra länder med motsvarande system. För att möjliggöra en snabbare utbyggnadstakt bör sanktionsavgiften höjas åtminstone till den danska nivån. 8.3 Särskilda åtgärder för vindkraft Trots att har bättre förutsättningar än många andra länder för att bygga ut vindkraften har utvecklingen gått långsamt här. Härtill finns både praktiska och ekonomiska förklaringar. 8.3.1 Planeringsmål för vindkraft hälsar med tillfredsställelse att regeringen nu föreslår ett planeringmål för vindkraft, något som vi föreslog . Vi anser dock att planeringsmålet skall fastställas till en årlig produktionskapacitet på . Detta är som vi tidigare utvecklat (mot. 1996/97:N27) en fullt rimlig nivå i kombination med bl.a. grön skatteväxling och avveckling av kärnkraften. Vi noterar även att sent omsider avser börja arbetet med att peka ut områden av riksintresse för vindkraften, vilket vi också föreslog . 8.3.2 Bättre samordning av olika prövningar av vindkraft Ett problem med dagens tillståndsprövning av vindkraftverk är som vi tidigare påpekat att kommun och länsstyrelse utför ett dubbelarbete när vindkraftverket skall prövas dels enligt (MB), dels enligt (PBL). För att undvika detta och begränsa tidsåtgång och kostnader är det angeläget att finna former för att samordna planläggningen och bygglovsprövningen enligt PBL med tillståndsprövningen enligt MB. lade i denna del ett antal förslag som alla går ut på att förenkla handläggning samt samordning och delegation mellan myndigheter och kommuner. Detta kan ske när man handlägger ärenden som är väl utredda i en plan, som är godkänd av , och de i planen gjorda bedömningarna och avvägningarna fortfarande har giltighet. Regeringen bör skyndsamt utreda dessa idéer närmare och förelägga ett förslag med inriktning att samordna och förenkla tillståndsprövningen av vindkraftverk. 8.3.3 för vindkraft anser att regeringen bör utnyttja idé om att inrätta ett tillfälligt gemensamt kompetenscenter. Centret bör tillhandahålla relevant fackkompetens inom plan- och bygg-, energi-, miljö- och naturvårds- samt kulturminnesvårdsområdena. Kompetenscentret kan lämpligtvis lokaliseras till en högskola för att också involvera högskolekompetens på området. Sådan högskolekompetens finns vid . Ett syfte med ett sådant kompetenscenter är att förmedla erfarenheter och ge råd till såväl kommuner som länsstyrelser om hur vindkraften kan behandlas i planeringen. Ett annat syfte bör enligt vår mening vara att sprida information om vindkraften, riktad till såväl företag, organisationer och privatpersoner som till övriga delar av den offentliga förvaltningen. Centret bör avvecklas då planerings- och informationsarbetet bedöms vara slutfört. anser att stödet till samverkansprojekt rörande teknikutveckling och marknadsintroduktion av vindkraft skall riktas till de projekt där stödet kan ge störst effekt, oavsett anläggningsstorlek. 8.3.4 Övergångsstöd till vindkraft Regeringen konstaterar i propositionen att det krävs ett kompletterande stöd till vindkraft, dels för att undvika att befintliga vindkraftsanläggningar hamnar i ekonomiska svårigheter, dels för att inte utbyggnaden av nya vindkraftsanläggningar stoppas upp p g a osäkerhet hos investerare och finansiärer. I propositionen föreslås därför att miljöbonusen behålls men trappas ned . Problemet är bara att investeringar i nya anläggningar görs med väsentligt längre tidshorisont än . En successivt nedtrappad miljöbonus kan möjligen dämpa stöten för befintliga anläggningar, dvs bidra till undvika en omedelbar konkurs. För nyinvesteringar krävs emellertid en lösning som ger betydligt större långsiktighet. Regeringen tycks räkna med att stigande elpris och stigande certifikatpris tillsammans ska kompensera för den successiva avtrappningen av miljöbonusen. Det är möjligt att regeringen har rätt.