frsrdg · GP04RR3 · 2002-01-01 00:00:00 — Underlagen innehåller kommunalekonomiska och bostadsekonomiska bedömningar av god kvalitet. Förutom delegationens arbete med analyser har betydande tid avsatts för dialog med de sökande kommunerna både i form av kommunbesök och samtal/förhandlingar. Det material som Kommundelegationen överlämnade till , och som är aktlagt på , innehåller grundanalyser och minnesanteckningar från kommunträffarna. Beräkningar av behovet av nivåsänkning återfinns endast i några akter. Dessa beräkningar finns dock tillgängliga som datafiler. I de flesta fall pekas inte på en enskild faktor som avgörande för delegationens ställningstagande, utan beslutet vilar på en samlad bedömning av kommunens ekonomiska förutsättningar. Det går att, med hjälp av akternas innehåll och tillgång till beräkningarna, analysera grunderna för besluten. Alla granskade ärenden innehåller samma beslutsunderlag. I vissa fall har grundanalysen utarbetats av konsulter i stället för sekretariatet. Det var då frågan om tidiga ärenden, innan sekretariatet var fullt bemannat. Konsulternas grundanalyser har samma uppbyggnad och innehåll som de övriga. Underlaget är objektivt. De framskrivningar och beräkningar som delegationen har gjort vilar på likadana antaganden om t.ex. den makroekonomiska utvecklingen. De kommunalekonomiska bedömningarnas uppbyggnad har beskrivits tidigare. Bedömningarna bygger på väl etablerade metoder och är av god kvalitet. Då handläggningen av ärenden i Kommundelegationen granskas är det enligt viktigt att beakta den korta tid under vilken arbetet har bedrivits. Av direktiven framgår att delegationen skulle överlämna sitt slutbetänkande . Delegationen mottog totalt 66 ärenden och hade därmed ca 6,5 månaders bruttotid (ca ) till förfogande för analys, sammanträffanden, inhämtande av åtgärdsplan och slutligen förhandlingar. Detta måste betraktas som för att handlägga en så pass stor volym av komplexa ärenden. Det noteras att delegationen endast i ytterst begränsad utsträckning har utnyttjat möjligheterna att via extern hjälp lätta på arbetsbördan. Handläggningen är, givet den tidsrestriktion som delegationen arbetat under, att betrakta som omsorgsfull. I uppdraget ingick att analysera vilka typer av kommuner som fått respektive inte fått stöd. Förutom en mer allmän analys skulle följande frågor analyseras. Finns det entydiga ekonomiska skillnader mellan de kommuner och landsting som fått stöd respektive inte fått stöd? Finns det entydiga ekonomiska skillnader mellan de kommuner och landsting som fått stöd och kommunsektorn i allmänhet? Finns det andra typer av skillnader som kan motivera besluten? Vilka beslutskriterier förefaller ha vägt tyngst? Vilka kriterier har styrt storleken på stödet? Har dessa kriterier tillämpats strikt? Finns det skillnader mellan kommuner/landsting som påbörjat eller avslutat en omstrukturering av ekonomin och kommuner/landsting som senarelagt sådana omstruktureringar? I uppdraget ingick också att analysera eventuella skillnader i handläggningen mellan Bostadsdelegationen och Kommundelegationen/regeringen. Analysen av beslutskriterierna har i princip inneburit att utfallet av delegationernas arbete har granskats. Nyckeltal för de kommuner som har fått stöd och de som inte fått stöd har analyserats, i syfte att undersöka om det finns påvisbara skillnader mellan dessa grupper och övriga kommuner. Vidare studeras om det finns påvisbara skillnader mellan kommuner som handlagts i Kommun- respektive Bostadsdelegationen. Jämförelserna görs för ekonomiska data, verksamhetsdata och för strukturella data. Data avser i huvudsak . I princip är det liknande data som redovisats i kapitel 4 och resultaten är dessutom ungefär likartade. Mot bakgrund av detta redovisas inte det tabellmaterial som tagits fram av , utan redovisningen begränsas till slutsatser. För Bostadsdelegationens del sammanfattas bifallsärendena i följande punkter: Svagt ekonomiskt resultat. Kommundelegationens (inklusive de ärenden som har handlagts gemensamt med Bostadsdelegationen) bifallsärenden sammanfattas på följande sätt: Svagt ekonomiskt resultat. Analysen pekar på tydliga ekonomiska skillnader mellan kommuner som har fått respektive inte har fått stöd. Denna slutsats gäller för bägge delegationerna och även för samrådsärenden. Stödkommunerna har en sämre ekonomisk situation än både de kommuner som fått avslag på sina ansökningar och övriga kommuner. Bifallskommunerna från de bägge delegationerna påminner på många sätt om varandra. Den mest utmärkande skillnaden är den påtagligt lägre soliditeten hos Bostadsdelegationens bifallskommuner. För övrigt har Kommundelegationens bifallskommuner något sämre resultat och högre nettokostnader, samt en något högre utbudsnivå. Positivt för Kommundelegationens bifallskommuner är en något lägre kostnadsökningstakt. För Bostadsdelegationen var bostadsföretagets ekonomi självklart en utgångspunkt i analysen av den enskilda kommunens förutsättningar att hantera uppkomna problem. För Kommundelegationens del förefaller det besluts-kriterium som haft störst betydelse vara resultatnivån. Detta ligger i linje med vad som redovisas i delegationens slutrapport, där det sägs att bidragets storlek relateras till det sparbehov som beräknas behöva genomföras för att kommunen ska uppnå ekonomisk balans . Delegationens bedömningar av stödets omfattning har också styrts av de sökandes soliditet, skattesats etc. En jämförelse mellan Kommundelegationens avslags- och bifallskommuner med avseende på kostnadsnivå och kostnadsutveckling visar på några tendenser som är viktiga att uppmärksamma. Bifallskommunernas kostnadsnivå och kostnadsutveckling är betydligt högre än avslagskommunernas. Detta kan tyda på att kommuner som påbörjat eller avslutat en omstrukturering av ekonomin inte har fått statligt ekonomiskt stöd från delegationen. Följaktligen kan det också innebära att kommuner som senarelagt sådana omstruktureringar fått stöd från delegationen. Det kriterium som förefaller att ha varit styrande är behovet av kostnadsnivåsänkning för att nå balanskravet. En analys av kommuner som fått stöd från någon och/eller båda delegationerna förstärker ytterligare bilden av att de kommuner som fått statligt stöd har ett kraftigt negativt resultat. De har också en högre kostnads- och utbudsnivå, samt höga kostnader i förhållande till vad som är motiverat utifrån strukturella faktorer. Bostadsdelegationens beslutskriterier bygger på en samlad analys av såväl det kommunala bostadsföretaget som den kommunala ekonomin. att de tendenser som ses i datamaterialet inte är lika tydliga som för Kommundelegationens del. I de ärenden där stöd beviljats har avtal upprättats mellan staten och kommunen. I avtalen regleras dels stödets storlek, dels villkoren för stödet och för utbetalning m.m. Avtalen kan sägas bestå av två delar, dels kommunens åtaganden, dels statens åtaganden. Avtalens konkreta utformning skiljer sig åt mellan Kommundelegationen och Bostadsdelegationen. Bostadsdelegationen träffar avtal direkt med en stödberättigad kommun. Kommundelegationen, å andra sidan, överlämnade förslag till beslut till regeringen. har på revisorernas uppdrag analyserat följande punkter: Är avtalen lämpligt formulerade, realistiska och relevanta? Vilken kvalitet har kommunernas och landstingens åtgärdsplaner? Är det möjligt att följa upp dessa planer? Bostadsdelegationens utformning av avtalen Bostadsdelegationens avtal är uppbyggda i syfte att vara civilrättsligt bindande, och är därför utformade av juridisk expertis. Själva avtalen är omfattande, ca 15 sidor, med flera bilagor. Avtalen utformas på grundval av ett koncentrerat avtalsunderlag som är resultatet av överläggningarna mellan delegationen och kommunen och som sedan ligger till grund för beslut i fullmäktige. Avtalsunderlagen redovisas fortlöpande i Bostadsdelegationens årsredovisningar. Avtalsunderlagen är uppbyggda på följande sätt. Bakgrundsbeskrivning som innehåller beskrivningar av hur bostadsbeståndet förändrats, befolkningens utveckling, en redogörelse för vakanssituationen och andra relevanta uppgifter om det kommunala bostadsföretagets ekonomiska situation. Sammanfattning av överenskommelsen. I denna läggs rekonstruktionsplanen fast både vad avser avveckling av bostäder och tillskott till bostadsföretaget från kommunen. Statens åtagande i form av bidrag. Kommunens åtagande att uppnå ekonomisk balans. Kommundelegationens förslag till regeringen Kommundelegationens förslag till avtal kan sägas vara överenskommelser. De är ej civilrättsligt bindande. Förslagen till överenskommelse mellan kommunen och staten ska enligt direktiven godkännas av fullmäktige innan regeringens beslut. Enligt delegationen vilar överenskommelsen på ett för troende mellan två parter, och därmed har man eftersträvat att utformningen ska vara enkel. Överenskommelsen bygger på följande: Kommunen/åtar sig att uppnå ekonomisk balans samt att genomföra åtgärder enligt den av kommunen upprättade åtgärdsplanen i syfte att sänka bruttokostnadsnivån. Staten åtar sig att betala ut ett bidrag i efterskott och först efter att ekonomisk balans har uppnåtts och åtgärderna vidtagits. En central del i delegationens förslag till regeringen är åtgärdsplanerna som respektive kommun har upprättat i syfte att precisera vad som ska göras för att uppnå de överenskomna nivåsänkningarna av kostnaderna. Inhämtandet av åtgärdsplaner fick ofta ske i flera steg. De första versionerna var, enligt delegationen, ofta allmänt hållna och mer inriktade på att finansiera utvecklingsprojekt i syfte att vända en negativ trend. Konkreta åtgärder och långsiktiga bedömningar eller analyser saknades. Delegationen begärde revideringar av åtgärdsplanerna med ett tydligt budskap att åtgärderna skulle vara inriktade på en nivåsänkning av kostnaderna. I samband med revideringarna kommunicerade också delegationen beräkningarna av den nivåsänkning som är nödvändig för att nå ekonomisk balans. Delegationen framhåller att man under processens gång vid olika tillfällen begärt konkretiseringar och förtydliganden av åtgärdsplanerna från de sökande, men framför allt av tidsskäl tvingats att acceptera en del övergripande och ej konkretiserade åtgärdsförslag. Granskningen av åtgärdsplanerna ger i allt väsentligt samma bild som delegationen ger i slutrapporten. Vissa av åtgärdsplanerna är mycket detaljerade och konkreta medan andra är påfallande översiktliga och diffusa. I de granskade åtgärdsplanerna är ca hälften av åtgärderna av översiktlig karaktär. Konkreta åtgärder är av olika slag, t.ex. nedläggning av en verksamhetsenhet, uttunning av bemanningen, minskade föreningsbidrag och indragna tjänster. I flera fall beräknas dock föreslagna åtgärder få full effekt . Detta är oftast en optimistisk bedömning. Ett exempel på en översiktlig åtgärd är "översyn av kompetens och struktur (inom) central förvaltning". Det finns flera variationer på temat. "Organisationsöversyner" förväntas spara mer eller mindre pengar. Ett talande översiktligt exempel är kommunen som ska vidta "ospecificerade åtgärder (för) socialnämnden". Delegationens säkring av att åtgärderna genomförs kan sägas vila på två pelare: Utbetalning av statsbidraget sker först i efterhand och efter dels att balans uppnåtts, dels att de kostnadssänkande åtgärderna genomförts. Kommunen/revisorer ska intyga att åtgärder enligt överenskommelsen har vidtagits. Det faktum att många av åtgärdsplanerna är översiktliga kan öka risken för att nödvändiga förändringar inte genomförs. Otydliga åtgärdsplaner försvårar på ett påtagligt sätt kommun- eller landstingsrevisorernas möjligheter att En tydlig åtgärdsplan ger revisionen (och förvaltningen) en hävstång att agera. Om revisionen t.ex. påpekar att en tagen plan inte genomförs och kräver en förklaring av styrelsen är detta starkare än om man i delårsbokslut eller i värsta fall årsbokslut konstaterar att avtalad kostnadsminskning inte har genomförts. Kommunens eller ansvar för att genomföra åtgärderna understryks av delegationen. I avtalstexten framgår också att en kommun kan ersätta avtalade åtgärder med andra åtgärder som ger motsvarande uthålliga besparingseffekter. Regeringen ändrade i sitt beslut på några punkter de förslag som lämnats från Kommundelegationen. Utbetalningstidpunkten har flyttats fram. Regeringen beslutade att av bidraget ska utbetalas . Denna utbetalning förutsätter att kommunen/redovisar hur arbetet med att uppfylla åtagandena fortlöper. Resterande del av bidraget utbetalas efter det att kommunen fullgjort sina åtaganden enligt åtgärdsplanen och har uppnått ekonomisk balans senast i bokslutet . Bidragsbeloppet ökades med i regeringens beslut jämfört med delegationens förslag. Stöd utgår även om balans uppnås med en mindre kostnadssänkning än avtalat, men då i proportion till kostnadsminskningen. Utformning av överenskommelsen avviker också från delegationens förslag. Nivån på bruttokostnadssänkningen är specificerad i själva avtalstexten, men den starka kopplingen till åtgärdsplanen som finns i förslaget saknas. Detta märks bl.a. genom att åtgärdsplanerna inte är bilagda till regeringens beslut. Regeringens uppföljning av Kommundelegationens ärenden Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att följa upp och stödja de kommuner och landsting vars ansökningar beretts av Kommundelegationen och som av regeringen beviljats bidrag (dir. 2000:71). Aktivt följa genomförandet av åtgärdsplanerna samt utvecklingen av den ekonomiska situationen i berörda kommuner och landsting. Följa den ekonomiska utvecklingen i de kommuner som tecknat avtal med och beviljats stöd i samråd med Bostadsdelegationen. samrådspart för kommunerna och landstingen i samband med de redovisningar som ska lämnas till regeringen. Utredaren ska varje halvår lämna en rapport om utvecklingen till . Inför beslut om utbetalning av bidrag ska utredaren lämna ett underlag till regeringen för respektive kommun och landsting. Underlaget ska utgöras av en bedömning av den ekonomiska situationen och hur åtagandena i överenskommelsen uppfyllts. En samlad redovisning av uppdraget ska lämnas . Regeringen understryker i direktiven att målet med det statliga stödet är att det ska bidra till att berörda kommuner och landsting når det lagstadgade kravet på ekonomisk balans. slutsatser om avtal och överenskommelser Bostadsdelegationens avtal är utformade med utgångspunkt från att staten skall kunna återkräva de bidrag som kommunen erhållit om dess åtaganden inte uppfylls. Därmed ställs mycket tydliga krav på att kommunen ger ägartillskott till företaget, uppnår ekonomisk balans. Bostadsdelegationens avtal kan därmed sägas vara realistiska, lämpligt formulerade och relevanta. Avtalen går relativt enkelt att följa upp. Kommundelegationens förslag till överenskommelser har en annan konstruktion. De bygger på att kommunen eller sänker sina kostnader så att balanskravet kan uppnås. Eftersom detta inte är okomplicerat har Kommundelegationen velat se realistiska åtgärdsplaner. En realistisk och tydlig plan skulle vara en del av säkringen av den önskade kostnadssänkningen. Av de åtgärdsplaner som tagits fram av kommunerna inom ramen för Kommundelegationens arbete var dock cirka hälften översiktliga eller mycket översiktliga. Kommunernas arbete med att förändra den grundläggande kostnadsstrukturen hade sannolikt underlättats om de redan i förhandlingarna med kommundelegationen hade avkrävts konkretare åtgärdsplaner. Detta skulle ha inneburit en bättre säkring av de enskilda kommunernas åtaganden i Kommundelegationens förslag till överenskommelse. Det skulle också ha underlättat uppföljningen för kommunernas/landstingens revisorer och den särskilda utredaren som tillsatts. Det är mer konstruktivt att revidera och följa upp en plan som syftar till att åstadkomma ett visst resultat, än att enbart konstatera om målet har nåtts eller inte. Kommuner med oklara kostnadssänkande strategier kommer med största sannolikhet att ha svårare att minska kostnaderna än de som har konkreta planer för att genomföra kostnadsminskningen. därför ha lagt större vikt vid att kommunernas och landstingens åtgärdsförslag var mer konkreta. Detta är så pass centralt att det kan diskuteras om åtgärdsplanernas tydlighet, och uppslutningen kring dessa, i sig kunde ha varit ett kompletterande kriterium i bedöm-ningen av vilka kommuner och landsting som skulle beviljas ekonomiskt stöd. Med tanke på de politiska svårigheterna att genomföra nödvändiga besparingar hade tydligare överenskommelser varit ett stöd för majoriteten att fullfölja. Det statliga bidraget skulle då kunna vara den morot som behövdes för att ta de svåra besluten. Kommundele-gationen arbetade under tidspress varför åtgärdsplanerna ofta inte blev tillräckligt tydliga. Det kan dock hävdas att åtgärdsplanerna är så pass centrala för att åstadkomma nödvändiga kostnadssänkningar att sökande kommuner och landsting därför borde ha fått på sig. Eftersom regeringsbeslutet innebär att kommunernas åtgärdsplaner kopplas loss från överenskommelserna kan kommunernas åtaganden få en mindre tyngd. Det kommer därför att krävas en kontinuerlig och detaljerad uppföljning, både från regeringen/den särskilde utredaren och från kommunernas och landstingens revisorer, för att säkerställa att det faktiskt vidtas åtgärder som leder till varaktiga kostnadssänkningar. För Kommundelegationens del kan det konstateras att de överenskommelser som träffas är att betrakta som utfästelser från statens sida. Staten åtar sig att, om kommunen genomför vissa åtgärder, lämna ett bidrag. Det finns inga formella hinder för att regeringen betalar ut bidraget även om åtgärderna inte genomförs, eller om balans inte uppnås. Det finns inte heller några formella hinder för att regeringen betalar ut bidrag innan åtgärderna har genomförts. Den uppföljning som planeras kan ske i en kommitté (särskild utredare) eller i en myndighet. Fördelen med att lägga ansvaret för uppföljningen på en myndighet är den större självständighet och kontinuitet som kan uppnås i bedömningarna. Att hjälpa kommuner och landsting att komma tillrätta med en för hög kostnadsnivå kräver ett stort mått av tydlighet. En myndighet har sannolikt större möjligheter, utifrån sina instruktioner, att hantera denna process. När det gäller beslutsunderlagen kan det konstateras att handläggningen varit omsorgsfull och att underlagen varit objektiva. Viktiga beslutskriterier för Kommundelegationen har varit nivån på de kostnadssänkningar som måste genomföras för att nå ekonomisk balans. Analysen av nyckeltalen visar att de kommuner som är aktuella för bidrag från Kommundelegationen eller Bostadsdelegationen har en svagare ekonomi än övriga kommunkollektivet. stora negativa resultat, en kostnadsvolym som är högre än vad som långsiktigt går att finansiera med skatter och generella statsbidrag, höga kostnader för verksamheterna i relation till vad som kan beräknas i utjämningssystemet med utgångspunkt av strukturella faktorer, en hög skattesats, I allmänhet visar nyckeltalen för de kommuner som är aktuella för bidrag från Kommun-delega-tionen något sämre siffror. Ett tydligt undantag är soliditeten där Bostadsdelegationens bidragskommuner ligger klart lägre. Dessa kommuner har också en något högre kostnadsutveckling. Detta är speciellt framträdande för de kommuner som har beviljats stöd från regeringen efter förslag av Kommundelegationen. Bifallskommunerna, som behandlats av delegationerna var och en för sig eller tillsammans, tycks ha problem med att anpassa sin verksamhet till den minskande befolkningen. Avtalen är för Bostadsdelegationens del realistiska och enkla att följa upp. De överens-kommelser som regeringen träffat med utgångspunkt från Kommundelegationens förslag uppvisar vissa svagheter. Till exempel var cirka hälften av överenskomna åtgärder av översiktlig karaktär. I syfte att säkra överenskomna kostnadsminskningar borde Kommundelegationen ha lagt större vikt vid att kommunernas och landstingens åtgärdsförslag var mer konkreta och regeringen borde ha bilagt dessa i sina beslut. Att så inte skett kan sammantaget bidra till att nödvändiga åtgärder inte genomförs. Det kan diskuteras om tydliga och realistiska åtgärdsplaner, i kombination med övriga kriterier, borde ha varit ett skäl att bevilja ekonomiskt stöd. Likaså motsatsen, dvs. att otydliga och otillräckligt förankrade åtgärdsplaner skulle vara skäl nog att inte bevilja ekonomiskt stöd. Den särskilda utredare som regeringen tillsatt bör få statusen av en myndighet. Detta innebär en tydligare reglering av uppgiften och bidrar till att skapa större kontinuitet och en mer oberoende ställning i förhållande till uppgiften att säkerställa gjorda avtal och att bidra till att överenskomna kostnadssänkningar genomförs. Målet med det statliga stödet är att det ska bidra till att berörda kommuner och landsting når det lagstadgade kravet på ekonomisk balans. Balans kan dock uppnås utan att de överenskomna kostnadssänkningarna genomförs. Intäkterna, till exempel, kan utvecklas starkare än väntat, antingen genom makroekonomiska effekter eller genom lokala politiska beslut. De statsbidrag som ges i rekonstruktivt syfte kan fylla en viktig roll om de fungerar som ett incitament för kommunerna att anpassa sina kostnader till en nivå som kan upprätthållas på lång sikt och med en stabil finansiering. Om statsbidraget betalas ut utan att kostnadssänkningarna genomförts finns det risk för att en struktur som saknar långsiktig hållbarhet understöds. Styrningen av den statliga verksamheten har successivt utvecklats i riktning mot allt större inslag av mål- och resultatstyrning. Resultatstyrningen kräver dels att mål sätts upp för olika verksamheter, dels att resultat följs upp och utvärderas. Verksamheten regleras i huvudsak av budgetlagen och förordningen om myndigheternas årsredovisning m.m. Kapitlet innehåller en genomgång av mål och redovisade resultat för anslaget 91:2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. Avsnitt 6.1 innehåller en genomgång av regeringens verksamhet. I avsnitt 6.2 behandlas Bostadsdelegationens redovisning. Avsnitt 6.3 innehåller några aspekter på Kommundelegationens redovisning av sin verksamhet. I avsnitt 6.4 diskuteras vissa principiella skillnader på kraven på resultatredovisning mellan regering och myndigheter. Avsnitt 6.5 innehåller en redovisning av regeringens pågående utvecklingsarbete vad gäller resultatanalys av kommunsektorn. Avslutningsvis i avsnitt 6.6 analyseras hur anslaget revideras. Enligt 2 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten ska regeringen för redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. Budgetpropositionen är det normala dokumentet för den löpande redovisningen av mål och resultat. Anslaget 91:2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting ingår i utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. Målet för utgiftsområdet är att skapa goda och likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner respektive landsting att uppnå de nationella målen inom olika verksamheter. Målformuleringen har skärpts något i budgetpropositionen . I tidigare års propositioner var målet för utgiftsområdet att så långt det är möjligt skapa goda och likvärdiga förutsättningar för kommunerna och landstingen att uppnå de nationella målen inom olika verksamheter. Något särskilt mål för anslaget Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting har inte ställts upp (bortsett från målen för Bostadsdelegationen som redovisas i avsnitt 6.2). I budgetpropositionerna nämns endast att syftet med anslaget är att skapa möjligheter att i rekonstruktivt syfte tillfälligt bistå kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kan hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Någon egentlig resultatredovisning förekommer inte i budgetpropositionerna. Det normala är en redovisning av antalet ansökningar, anslagsförbrukning och inriktning på olika ändamål.