frsrdg · GP04RR19 · 2002-01-01 00:00:00 — Verket får däremot inte kopior av åtalsanmälningar som inte leder till åtal. finns totalt 146 domar i mål, varav 7 överklaganden, i rättsfall som rör brott mot livsmedelslagen samlade hos . De fall som har prövats av domstol rör företrädesvis lokalgodkännande, märkning, otillåten slakt och s.k. § - 16 tillstånd dvs. tillstånd för hanteringen av livsmedel på annat ställe än i livsmedelslokal, exempelvis marknader. Ett fåtal rättsfall omfattar egenkontroll. Normalstraffet i avkunnade domar är relativt låga bötesbelopp. har noterat en ökning av antalet dagsböter. Fängelsestraff är mycket sällsynt. Endast i tre mål utdömdes fängelse som påföljd för olaga slakt. Två av dessa mål omfattade även andra brott. Frikännande domar avkunnades i tolv mål. I tre mål ogillades åtalet bl.a. på grund av bristande dokumentation. har inte närmare analyserat domsluten. Revisorernas iakttagelser vid en tidigare granskning Vid revisorernas tidigare granskning av livsmedelstillsynen, som gjordes för omkring , framhölls att flertalet kommuner bör kunna stärka sin tillsynsverksamhet genom bättre kunskap om rättstillämpningen inom livsmedelslagstiftningen. Enligt revisorerna var det angeläget att , med egna kommentarer, sprider information om rättsfall till kommuner och länsstyrelser (1994/95:RR8). redovisade i sitt remissvar med anledning av revisorernas rapport att verket redan hade beslutat att införa en rutin som innebar att kommunerna fick del av rättsfall. framhåller att bristerna i det nuvarande sanktionssystemet avser tillämpningen. De lokala tillsynsmyndigheternas tillämpning av de sanktioner som finns varierar mellan olika kommuner. Enligt är skälet bristande juridisk kompetens i kommunerna. Många kommuner har inte tillgång till en jurist. Få kommuner har en jurist med erfarenhet av livsmedelslagstiftningen . Enligt avskrivs många anmälningar av polis- och åklagarmyndigheterna beroende på bristfälliga utredningar. Ofta är dokumentationen om de påstådda regelbrotten otillräcklig. Vidare framhåller verket att kommunernas användning av sanktioner påverkas av inspektörernas och nämndens inställning till att nyttja sanktioner. Exempelvis kan omsorgen om arbetstillfällen göra att man avstår från att använda sanktionsinstrument. Dessutom kan de kommunala tjänstemännen eller nämnden uppleva att det är besvärande att tillämpa sanktioner i allmänhet och i synnerhet på kommunala verksamheter. stöd till de lokala tillsynsmyndigheterna består främst av att förmedla information och utbildning. I webb-tidningen publiceras principiellt viktiga rättsfall. I databasen finns rättsfall . har inte utarbetat några kommentarer till rättsfallen. tillhandahåller utbildning i livsmedelsjuridik för inspektörer. Enligt finns problem med att tillgodose befintligt behov av utbildning. I kommunerna är det en stor omsättningen av livsmedelsinspektörer. Efter förfrågan ger råd till inspektörer om tillämpningen av sanktioner. Vid intervju med företrädare för uppges att en ändring av skadeståndslagen har inneburit att verket har intagit en försiktigare hållning till rådgivning. Skadeståndskrav kan nu uppstå vid felaktig rådgivning. Generellt framhålls behovet av dokumentation i samband med att sanktionsinstrumenten ska användas. Det finns dock inga vägledningar till de lokala tillsynsmyndigheterna vad gäller tillämpning av olika sanktioner. Exempel från tre kommuner Vid intervjuer med företrädare för tre kommuner redovisas olika erfarenheter av tillämpningen av sanktioner vid brott mot livsmedelslagen. Vad gäller åtalsanmälan redovisar Bodens kommun de mest positiva erfarenheterna. Brott mot livsmedelslagen har anmälts till åklagarmyndigheten vid fem tillfällen . Fyra anmälningar rörde brott mot livsmedelslagen vad gäller underlåtenhet att följa fastställt egenkontrollprogram. Ett rättsfall rörde olaga slakt. Fällande domar avkunnades i samtliga fall. Påföljden uppgick till 30 dagsböter vad gäller underlåtenhet att följa fastställt egenkontrollprogram. Redovisade domar fick också stor uppmärksamhet i lokalpressen. Enligt uppgift vid intervju med företrädare för Bodens kommun har rättsfallen haft en god spridningseffekt, och straffets allmänprevention har blivit tydlig. Företagens intresse av att följa fastställda egenkontrollprogram har ökat avsevärt. I har få brott mot livsmedelslagen anmälts till polis- eller åklagarmyndighet. har domar avkunnats i två mål enligt statistik. till har dock åtta anmälningar gjorts till polis eller åklagare varav fyra har anmälts . Enligt företrädare för kommunen har minskade resurser bidragit till att sanktionsinstrumentet använts i ökad utsträckning. gjordes fler uppföljningsbesök vid konstaterade brister innan sanktioner tillgreps. Vid intervju med företrädare för och kommun framhålls att det är svårt att vinna framgång hos polis- och åklagarmyndighet vad gäller brott mot livsmedelslagen. Det finns exempel på anmälda brott som har preskriberats. Det finns också exempel på beslut om att inte inleda förundersökningar eftersom utredning och lagföring inte förväntas ske innan brottet är preskriberat. Från kommun redovisas att nämnden gjorde en åtalsanmälan avseende bl.a. brott mot livsmedelslagen vad gäller olaga slakt. beslutade att inte inleda förundersökning eftersom det saknades anledning att tro att påstådd brottslighet skulle kunna styrkas på ett sådant sätt att lagföring skulle kunna komma till stånd. I beslutet fanns formuleringen "Ej brott". Nämnden begärde ett förtydligande av åklagarbeslutet om vad ej brott innebar. beklagade i ett yttrande uttryckssättet. lämnades upplysningar om hur en anmälan borde styrkas med bevisning, redovisning av tillämplig lagtext samt rättsfall eller kommentarer till lagstiftningen. Enligt företrädare för kommuner blir effekter av sådana beslut att felaktiga signaler sänds till verksamhetsutövare och samhället i övrigt. Om en anmälan behandlas och en fällande dom avkunnas är påföljden vanligtvis låga böter, vilket också minskar den preventiva effekten av en rättslig prövning. I kommun är det relativt ovanligt att sanktionsinstrumenten tillämpas över huvud taget. I förekommande fall används föreläggande med vite. I Bodens kommun används främst föreläggande med vite om verksamhetsutövaren efter påpekanden inte åtgärdar påtalade brister. Vid en intervju framhålls att nämnden inte har gjort någon skillnad på om verksamheten bedrivs i eller privat regi. utfärdades ett föreläggande med löpande vite till ett kommunalt äldreboende där man inte klarade av att hålla fastställd temperatur i samband med varmhållning av mat. Med löpande vite avses att vite påförs till dess att bristerna har åtgärdats. Löpande vite kan påföras t.ex. eller . Även i tillämpas främst förläggande med vite. Användningen av vitesföreläggande har ökat . Möjligheten att använda löpande vite anses vara särskilt betydelsefullt. Föreläggande med vite har även används för att säkerställa att personal vid ett företag fick utbildning i livsmedelshygien och livsmedelshantering. Detta var dock en mycket ovanlig åtgärd för att komma till rätta med sådana brister. beslutade nämnden om att förelägga ett företag med vite på för uteblivet egenkontrollprogram, för varje gång företaget handlades med livsmedel där den märkning som krävdes inte finns på varorna samt för som gått utan att en godtagbar sopförvaring ordnats. Företaget hade fått upprepade anmärkningar. Beslutet uppmärksammades i massmedier . De intervjuade kommunföreträdarna ansåg att föreläggande med vite är det mest verksamma medlet för att komma till rätta med olika typer av brister. Företrädare för Bodens kommun anser att tillämpningen av sanktionssystemet har lett till en ökad förståelse för att livsmedelsverksamhet ska bedrivas med ansvar. I stället för upprepade anmärkningar används sanktioner som ett verktyg för att säkerställa efterlevnaden av livsmedelslagen. Enligt finns vid sidan om rättstillämpning andra metoder för att få brister åtgärdade. Att offentliggöra brister kan vara ett mycket verksamt medel för att åstadkomma rättelse. publicerar resultat av undersökningar på webben, vilket ofta får en stor genomslagskraft i massmedier. Myndigheterna har större möjligheter än tidigare att ge offentlighet åt resultat från tillsynen. fick inte uppgifter från tillsynen som rörde enskildas affärsförhållande lämnas ut, om det kunde antas att detta skulle medföra skada för näringsidkaren. görs en avvägning mot allmänhetens intresse att få del av uppgifterna. En vanlig situation där allmänhetens intresse ska väga tyngre än ett företags intresse är då brister i hygien eller redlighet har konstaterats vid inspektion. Genom att resultaten kan ges offentlighet ökar företagens intresse av en hantering som fyller de krav som ställs i lagstiftningen. Detta har lett till att vissa tillsynsmyndigheter regelbundet lämnar ut listor över resultaten från inspektionerna bl.a. av restauranger och i detaljhandel . Företrädare för framhåller vid en intervju att det finns vissa problem med att publicera resultat. Publicerade resultat förutsätter att uppgifterna är aktuella. Restauranger och butiker byter ofta ägare. En ny seriös ägare till en verksamhet som tidigare misskötts skulle oförskyllt kunna drabbas av ett dåligt rykte på grund av ett offentliggörande av brister. har föreslagit att en sanktionsavgift bör införas för vissa uppenbara brott mot livsmedelslagen, t.ex. verksamhet som bedrivs utan tillstånd eller godkännande . Förslaget innebär att den enskilde påförs avgift av tillsynsmyndigheten. Beslutet ska kunna överklagas. Avgiften ska endast tillämpas då det i princip är uppenbart att en straffbelagd handling har begåtts och den enskildes möjlighet att få rätt vid ett överklagande framstår som begränsad. Skillnaden mellan att använda vitesföreläggande och sanktionsavgifter är att vid vitesföreläggande måste tillsynsmyndigheten gå via domstol för att få vitesbeloppet fastställt och utdömt. Enligt skulle lagföringen vid brott mot livsmedelslagen effektiviseras genom sanktionsavgifter. Ett flertal kommuner anser att sanktionsavgifter skulle underlätta myndighetsutövningen, vilket bl.a. framgår av remissvar på verkets rapport. Sanktioner och deras användning Ansvarsbestämmelserna i livsmedelslagen ändrades . Tillsynsmyndigheterna fick bl.a. en allmän skyldighet att verka för att överträdelser beivras. Straffsatsen för brott mot livsmedelslagen höjdes till i grova fall. Syftet med dessa regeländringar var att öka respekten för livsmedelslagen. Befintlig statistik visar att användningen av sanktioner sannolikt inte har fått den omfattning som avsågs i samband med riksdagsbeslut. Åtalsanmälan är mycket sällsynt. Det är svårt för tillsynsmyndigheterna att få gehör hos polis- och åklagarmyndigheter vid anmälningar om brott mot livsmedelslagstiftningen. Vid en rättsbehandling som resulterar i en fällande dom är påföljden vanligtvis låga bötesbelopp. Vitesföreläggande anses vara en mer användbar sanktion för att komma till rätta med konstaterade brister. Enligt varierar tillämpningen av sanktionssystemet mellan olika kommuner. Som orsak till detta framförs bristande juridisk kompetens i kommunerna. har dock inte utarbetat någon vägledning för tillämpning av sanktionsinstrumenten. Myndigheterna har större möjligheter än tidigare att ge offentlighet åt resultat från tillsynen. Att offentliggöra brister kan vara ett mycket verksamt medel för att åstadkomma rättelse. och vissa lokala tillsynsmyndigheter offentliggör resultat av undersökningar och inspektioner. Revisorernas överväganden och förslag I livsmedelslagstiftningen är företagens ansvar mycket tydligt. Företagen ansvarar för att de produkter som tillverkas och saluhålls uppfyller angivna krav så att människor inte blir sjuka av den mat de konsumerar. Att bryta mot livsmedelslagstiftningen är straffbart. Offentlig tillsyn är väsentlig för att se till att företagen följer livsmedelslagstiftningens regler. Tillsynsmyndigheternas uppgift är därför att i konsumenternas intresse verka för att företagen tillhandahåller säkra livsmedel av god kvalitet och för att konsumenterna får korrekt information om de livsmedel som finns på marknaden. Ansvaret för den offentliga livsmedelstillsynen i är delat mellan , länsstyrelserna och kommunerna. Livsmedelstillsynen i har varit föremål för ett omfattande utredningsarbete . Ett antal problem har uppmärksammats, men hur dessa brister ska åtgärdas har inte diskuterats i samma omfattning som vem som ska svara för livsmedelstillsynen. Aktuella förslag finns både om att nuvarande ansvarsfördelning i huvudsak ska bestå respektive att all tillsynsverksamhet ska förstatligas. Frågan om hur tillsynen ska finansieras utgör en väsentlig del av problemen inom området. Olika förslag har lämnats. I utredningen om livsmedelstillsynen i föreslogs en huvudsaklig avgiftsfinansiering. Förslaget grundades på en principiell genomgång om vilka uppgifter som skulle finansieras via skatt och via avgifter. har lämnat förslag om en i huvudsak anslagsfinansierad tillsyn. I denna granskning belyses vilka möjligheter staten har att vidta åtgärder med anledning av rapporterade brister inom livsmedelstillsynen. Granskningen är en uppföljning av revisorernas tidigare rapport och förslag till om livsmedelstillsynen (1994/95:RR8). Revisorernas förslag till föranledde tillkännagivanden av . Utmärkande för livsmedelstillsynen är dels det omfattande regelverket, dels det komplicerade finansierings- och avgiftssystemet. Regelsystemet påverkas dock i hög grad av EU:s livsmedelslagstiftning. Den svenska lagstiftningen inom livsmedelsområdet är i mycket hög grad harmoniserad med . EU:s lagstiftning inom livsmedelsområdet fastställer hur kontroller bör gå till och vad som ska kontrolleras. Däremot råder betydande frihet vad gäller organisation och finansiering på den nationella nivån. EU:s lagstiftning om livsmedelstillsynen är omfattande och komplicerad. Det saknas i stor utsträckning en överblick över lagstiftningen eftersom den publiceras löpande, allt eftersom rättsakterna antas. Direktiv införlivas i svensk lagstiftning medan förordningar gäller direkt i lag. Informationen om förordningarna är mycket bristfällig. Regeringen har gett ut en förteckning över gällande förordningar och publicerar en förteckning av förordningar på verkets webbplats. Revisorerna har dock erfarit att dessa förteckningar inte är kompletta. Revisorerna har erhållit kompletterande upplysningar om gällande förordningar. har dessutom framhållit att det finns en tendens att EU:s reglering allt oftare sker genom förordningar. Den bristfälliga informationen om förordningar gör det givetvis svårare för tillsynsmyndigheterna att tillämpa regelverket korrekt och för företag att följa reglerna. Revisorerna anser att regeringen och bör vidta åtgärder för att förse tillsynsmyndigheter och företag med relevant och korrekt information för att därigenom skapa bättre förutsättningar för en efterlevnad av . Kontroll av livsmedel regleras i livsmedelslagen och livsmedelsförordningen. har delegerat till regeringen befogenheter att meddela närmare föreskrifter om lagens tillämpning och regeringen har i sin tur delegerat till befogenheter att meddela regler om lagens tillämpning. har på grundval av bemyndigandet utfärdat föreskrifter och allmänna råd om lagens tillämpning. finns 102 föreskrifter inom livsmedelsområdet. Det finns uppgifter som visar att föreskrifterna omfattar ca 1 500 sidor. Denna omfattande regelmassa skapar givetvis problem för både de företag som ska följa dessa regler och för de tillsynsmyndigheter som ska kontrollera regelverkets efterlevnad. påbörjade en översyn över gällande författningar. Denna översyn har emellertid inte lett till att antalet myndighetsföreskrifter har minskat, vilket uppges bero på EU:s reglering. Revisorerna anser att det är positivt att en sådan översyn har påbörjats. Det är, enligt revisorernas mening, väsentligt att ansträngningar för att minska regelmängden fortsätter och intensifieras. Revisorerna föreslår att: regeringen ger i uppdrag att intensifiera verkets insatser för att minska regelmängden. Reformera finansierings- och avgiftssystemet beslutade om nuvarande finansierings- och avgiftssystem. Vid revisorernas tidigare granskning /95 konstaterades att nuvarande avgiftssystem har skapat oklarheter om vilka delar av livsmedelstillsynen som ska skattefinansieras respektive avgiftsfinansieras samt om systemet utgör ett styrmedel för omfattningen och inriktningen av livsmedelstillsynen. Revisorerna ansåg att det fanns skäl som talade för en översyn av avgiftssystemet för tillsyn enligt livsmedelslagen. Revisorernas förslag föranledde ett tillkännagivande av . Därefter har olika utredningar genomförts avseende finansierings- och avgiftssystemet. I utredningen om livsmedelstillsynen i föreslogs en huvudsaklig avgiftsfinansiering. Förslaget grundades på en principiell genomgång om vilka uppgifter som skulle finansieras via skatt och via avgifter. har lämnat förslag om en i huvudsak anslagsfinansierad tillsyn. Regeringen har inte fattat något beslut i frågan. Revisorernas tidigare kritik av finansierings- och avgiftssystemet äger fortfarande stor giltighet. En förhållandevis noggrann genomgång av systemet har gjorts i denna rapport. Detta har dock inte skapat någon klarhet. Ju mer underlag som revisorerna tar del av, desto mer ogenomträngligt framstår finansierings- och avgiftssystemet till såväl syfte som utformning. Finansieringssystemet har beskrivits som ett "svåröverskådligt lappverk av skatt och avgifter med olika principer för avgiftsuttag, otydlig redovisning av bakomliggande kostnader och varierande avgiftsuttag" . Revisorerna kan konstatera att det saknas en helhetssyn kring finansieringen av livsmedelstillsynen. Inom vissa delar eftersträvas full kostnadstäckning, med stöd av olika EG-direktiv, medan andra delar skattefinansieras. En helhetssyn på finansieringssystemet bör bygga på principiella överväganden om vilka uppgifter som ska finansieras via skatt och vilka uppgifter som ska finansieras via avgifter. I beslut om livsmedelstillsynen saknades sådana principiella överväganden. Nuvarande avgiftssystem är mycket komplicerat. bestämmer avgifternas storlek med vissa undantag. Totalt finns 14 olika avgifter. Vissa avser prövning av tillstånd. Andra utgår för olika verksamheter med varierande avgiftsuttag utifrån olika bakomliggande principer. I vissa fall eftersträvas full kostnadstäckning för tillsynen, medan tillsynen i andra fall skattefinansieras. I vissa fall är det oklart vad avgifterna ska användas till. Exempelvis ska en årlig tillsynsavgift tas ut. Enligt förordningen om avgifter för livsmedelshantering ska de kommunala tillsynsmyndigheterna använda avgiften till provtagning och undersökning. Begreppet undersökning har inte definierats. I information till företag anges att den årliga tillsynsavgiften även ska användas till kontroll av företagens egentillsyn. har inte höjt de årliga avgifterna . Enligt riksdagsbeslutet ska av kommunernas avgiftsintäkter från de årliga tillsynsavgifterna överföras till . Betydande negativa effekter av avgiftssystemet har redovisats för såväl företag som för tillsynsmyndigheter. Inom avgiftssystemet saknas incitament för verksamhetsutövare att följa gällande regler och åtgärda anmärkningar som har konstaterats vid inspektion. Den verksamhetsutövare som har en fungerande egenkontroll och följer gällande regler betalar samma avgift som en annan verksamhetsutövare i samma bransch och samma storleksklass, som inte följer gällande regler och därmed blir föremål för uppföljande kontroller. Det finns också en risk för att avgiftssystemet i vissa fall påverkar tillsynsmyndighetens prioritering av tillsynsinsatser. Vilka möjligheter som finns att ta ut avgifter av olika verksamhetsutövare kan påverka tillsynsplan och val av objekt. Inom avgiftssystemet saknas även kopplingar mellan prestation och behov. Alla företagare betalar en årlig tillsynsavgift som varierar för olika verksamheter och efter antalet anställda eller omsättning. Det är däremot inte säkert att företagaren över huvud taget får något årligt besök av en livsmedelsinspektör trots att man erlägger en avgift. Den årliga tillsynsavgiften kan i sådana fall i princip betraktas som en skatt. En skatt karakteriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation. En avgift innebär en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. Gränsen mellan skatt och avgift är dock flytande . Revisorerna vill erinra om att en skatt inte får beslutas av en myndighet, utan endast av . Enligt livsmedelslagen får tillsynsmyndigheten ta ut avgift för uppföljning av prov som lett till anmärkning. kan inte ta ut avgift för återbesök om inget prov har tagits. Därmed saknas möjligheter att ta ut avgift för återbesök som föranleds av alla andra brister. Det är inte ovanligt att de verksamhetsutövare som förorsakar de största arbetsinsatserna för tillsynsmyndigheterna betalar avgifter som inte motsvarar kostnaderna för tillsynen. Den årliga tillsynsavgiften uppgår till för en butik som säljer färdigförpackade livsmedel eller för mindre industrier, t.ex. bagerier eller restauranger. Revisorerna anser att det nuvarande avgiftssystemet bör reformeras i grunden. Motiven är behoven av att förenkla samt skapa incitament för företag att följa gällande regler och ge tillsynsmyndigheter förutsättningar att anpassa sina resurser efter behov av tillsyn. I det nuvarande systemet har överblicken gått förlorad. Det finns en uppenbar risk att det blir en profession i sig att tolka avgiftsbestämmelser. En annan risk är att tillämpningen blir olika mellan olika tillsynsmyndigheter. Genom ett väl genomtänkt avgiftssystem finns möjligheter att få till stånd betydande effektiviseringar av tillsynen. Vid jordbruksutskottets behandling /90 av regeringens skrivelse erinrade utskottet bl.a. om att en löpande revidering av systemet borde göras. Den revidering som har skett har inneburit en anpassning till EG-direktiv som ytterligare har komplicerat avgiftssättningen. tillämpar samma direktiv på olika sätt för olika verksamheter. I likhet med tidigare granskning ifrågasätter revisorerna starkt överföringen av av de årliga tillsynsavgifterna från kommunerna till . I denna granskning redovisas ytterligare underlag som förstärker detta tidigare ställningstagande. har avgiftsintäkter utöver anslag överstigit kostnaderna för den verksamhet som verket bedriver för att samordna och stödja de lokala tillsynsmyndigheterna. Dessutom beviljades verket ytterligare anslagsmedel för att bl.a. genomföra normerande inspektioner i kommunerna för att säkerställa att EG-lagstiftningen efterlevs. Antalet normerande inspektioner som verket utförde uppgick till 39 inspektioner . genomfördes 106 normerande inspektioner. anser att riksdagsbeslutet ger vid handen att verket kan använda intäktsmedel från kommunerna till annan verksamhet än stöd till kommunerna. Verket anger att de ytterligare anslagsmedel som beviljades även skulle användas till annan verksamhet. Dessa påståenden är korrekta, men förhållandet innebär att det är svårt för kommunerna att få uppgifter om vad de får för motprestation av för de avgiftsintäkter som de erlägger. Revisorerna konstaterar att regeringen inte har vidtagit några åtgärder med anledning av dessa förhållanden. Regeringen har ett omfattande beslutsunderlag om hur livsmedelstillsynen i bör finansieras genom tidigare lämnade och avrapporterade utredningsuppdrag. Grundläggande ställningstaganden om finansieringen påverkar sannolikt verksamheten vid tillsynsmyndigheterna negativt. Det finns en risk att tillsynsverksamheten prioriteras utifrån kommunernas möjligheter att finansiera verksamheten via avgiftsintäkter i stället för utifrån faktiskt behov. Sammanfattningsvis kan konstateras att nuvarande finansieringssystem inte är ett effektivt medel att styra omfattning och inriktning av verksamheten.