frsrdg · GP04RR7 · 2002-01-01 00:00:00 — saknade Försvarsmakten andra utbildningsanordnare att vända sig till eftersom Försvarshögskolan hade monopol på officersut-bildning. Inte heller hade avgiftsfinansieringen medfört att Försvarsmakten och För-svarshögskolan fått tydliga roller som beställare och utförare. Informella kontakter hade i hög grad ersatt skriftliga avtal, offerter, beställningar och utvärderingar. Omfattande växeltjänstgöring mellan myndigheterna och informella kontakter bidrog till att myndigheternas roller blev otydliga. Revisorerna konstaterade att avgiftsfinansieringen inte fungerade. Med av-giftsfinansieringen hade statsmakterna delegerat besluten om officersutbild-ningen till Försvarsmakten. Försvarsmakten hade dock begränsade förutsätt-ningar att bestämma hur officersutbildningen skulle vara utformad. Försvars-makten hade därför delegerat till Försvarshögskolan att ansvara för offi-cersutbildningen. Därmed skapade varken konkurrenter, statsmakterna eller Försvarsmakten något yttre tryck på Försvarshögskolan att effektivisera sin verksamhet. Enligt revisorernas mening måste avgiftsfinansieringen vara uppbyggd på ett sådant sätt att beställaren faktiskt påverkar utföraren. I granskningen lämnade revisorerna förslag som syftade till att stärka Försvarsmaktens roll som beställare, minska myndigheternas beroende av varandra och ge myn-digheterna tydligare roller som beställare och utförare. behandlade revisorernas skrivelse om den högre of-ficersutbildningen och Försvarshögskolan (bet. 2000/01:FöU4). Försvarsut-skottet hade ingen annan syn än revisorerna när det gällde att Försvarsmak-ten måste vara en kompetent beställare. Utskottet betonade vikten av att Försvarsmakten och Försvarshögskolan har tydliga roller som beställare och utförare. Enligt utskottet bör dock relationen mellan myndigheterna även fortsättningsvis präglas av insyn i varandras verksamheter och ömsesidigt förtroende (bet. 2000/01:FöU4). Sedan revisorer påbörjat denna granskning har regeringen tillsatt en utredning med delvis samma syfte (Fö2001/776/MIL). Enligt utredningsdirektiven anser regeringen det vara av särskilt intresse att be-döma dels hur regeringens styrning av FMV fungerar, dels följa upp hur Försvarsmakten styr FMV genom uppdragsstyrning (dir. 2001:21). Som skäl för att tillsätta en utredning nämner regeringen de pågående föränd-ringarna inom försvaret och inom materielförsörjningen. Ett annat skäl som nämns är att FMV som organisation inte har varit föremål för någon ge-nomgripande extern granskning . Enligt direktiven ska utredningen vara klar (dir. 2001:21). har (dir. 2000:13), utredningen (dir. 2000:14), Statskontoret, dåvarande och kommit med betänkanden och rapporter som handlar om för-svarets materielförsörjning. Utredningarnas och myndigheternas slutsatser återkommer senare i revisorernas rapport. Sammanfattning: har beslutat att försvaret ska förändras från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar. Det nya försvaret ska ha anpassningsförmåga att möta nya hot och risker. Det nya försvarets anpassningsförmåga, teknikutveckling m.m. ställer nya krav på materielförsörjningen. I stället för tillverkning i stora kvantiteter ska ökade resurser läggas på utveckling och forskning. tillverkades en stor del av försvarets materiel inom landet i nära samarbete mellan staten och några få svenska företag. För att minska utvecklingskostnader och få ta del av modern teknik ska den svenska materielförsörjningen bli en del av ett internationellt nätverk. Det slut och har inneburit stora förändringar för och det svenska försvaret. försvarsbeslut konstaterade att säkerhetspolitiska och militärstrategiska läge avsevärt hade förbättrats. var kraftigt försvagat och det ut-vecklades nya demokratier i (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:36). Mot bakgrund av utvecklingen i omvärlden beslutade att försvaret skulle minska i storlek. bedömde att risken för militärt angrepp mot var liten på kort sikt och att det skulle ta tid för nya angreppshot att växa fram (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:36). Det svenska samhället förändrades dock i allt snabbare takt. sä-kerhet påverkades av ett vidare spektrum av hot och risker än tidigare. Informationsteknik, internationalisering av produkter, nya in-frastruktursystem m.m. formade samhällets förmåga att möta olika hot. Utvecklingen hade också inneburit att samhället blivit mer sårbart vid informationstekniska angrepp eller vid andra direkta angrepp mot in-frastruktur. Det kunde gälla t.ex. elförsörjning, telekommunikationer, radio och television, vattenförsörjning eller tillgången till betalningsmedel (Ds 1999:2). Ovissheten om utvecklingen på krävde att försvaret hade för-måga till anpassning till förändrade hot och förutsättningar. ansåg försvarsbeslut att försvaret skulle kunna utökas eller förändras i takt med utvecklingen i omvärlden (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:36). En helhetssyn skulle ligga till grund för att förebygga och han-tera svåra påfrestningar i både krig och fred. skulle också kunna ställa kvalificerade förband och andra resurser till förfogande för internatio-nellt fredsfrämjande och vid humanitära påfrestningar i fred. Den långsiktigt dimensionerande uppgiften för försvaret förblev dock att möta väpnade angrepp som var riktade mot . Enligt för-svarsbeslut skulle försvarets resurser kunna användas för följande huvudän-damål: försvara mot väpnat angrepp, hävda vår territoriella integritet, bidra till fred och säkerhet i omvärlden, stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred. kan genom kontrollstationer pröva det säkerhetspolitiska läget. Vid en sådan kontrollstation kan t.ex. besluta om att ändra försvarets utformning eller beredskap. genomförde en säkerhetspolitisk kontrollstation (prop. 1998/99:74, 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:222). Vid kontrollstationen konstaterade att säkerhetspolitiska läge hade förbättrats successivt sedan hade tagit ställning till försvarsbeslut. För det första var de militära styrkorna i framför allt starkt begrän-sade. För det andra hade den säkerhetspolitiska situationen i närom-råde ytterligare förbättrats. Risken för att skulle bli indraget i ett krig var därför liten. Den positiva utvecklingen hade enligt gått så långt och blivit så befäst att det fanns en klar anledning att sänka kostnaderna för försvaret och att genomföra en omstrukturering av försvaret. Vid kontrollstationen bedömde att inte kunde bli ocku-perat (prop. 1998/99:74, 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:222). En förutsättning för att invasionshotet skulle kunna avskrivas var emellertid att hade en grundläggande försvarsförmåga. Enligt var det däremot inte möjligt att avskriva risken för väp-nade angrepp mot begränsade mål i . beslutade därför att även skulle ha tillräckliga försvarsresurser för att trygga landets nationella säkerhet och för att internationellt skulle kunna bidra till fred och säkerhet. ansåg att Försvarsmakten skulle ha samma huvuduppgifter som beslutade om försvarsbeslut (prop. 1998/99:74, 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:222) Från invasionsförsvar till insatsförsvar Med anledning av den säkerhetspolitiska kontrollstationen påbörjade försvaret en omstrukturering från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar. Det nya försvaret skulle ha en betydligt mindre organisation än det gamla invasionsförsvaret. Beslutet innebar också att utgifterna för det militära försvaret skulle minska med . För att Försvarsmakten skulle ha eko-nomiskt utrymme att genomföra förändringarna av försvaret beslutade riks-dagen om ett omställningsbidrag på och (prop. 1998/99:74 , 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:222). Den ekonomiska ramen för utgiftsområde 6 Totalförsvar, miljarder kronor År 20011 20022 20032 20042 Utgiftsområde 6 totalförsvar3 46,1 45,1 43,1 42,1 Varav: Omställningsbidrag -4,0 +3,0 -4,0 +1,0 -4,0 1. Beloppen angivna priser. I beloppen ingår en årlig premiekompensation på med anledning av de statliga avtalsförsäkringarna. Källa: Propositionen Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30). beslutade om den närmare inriktningen av försvarets nya organisation (prop. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2, rskr. 1999/2000:168). Det nya försvaret ska bygga på en insatsorganisation med förband av hög kvalitet som allsidigt kan användas vid en mängd olika insatser. Några av förbanden ska kunna användas med någon eller några dagars var-sel. Huvuddelen av krigsorganisationen ska kunna nyttjas komplettering med utbildning och materiel. ska då bestå av ca 240 000 man inklusive Hemvärnet. ska insatsor-ganisationen kunna utökas med ytterligare förband. Enligt ska förmågan att bidra till fred och säkerhet i omvärlden vara en prioriterad uppgift för Försvarsmakten. Alla operativa insatsförband ska därför ges förmåga att kunna användas vid internationell verksamhet. De krigsförband som ingår i organisationen ska också innehålla en stor del av de kompetenser som behövs för att försvaret ska kunna anpassas till att möta för-ändrade hot på lång sikt. Av försvarsbeslutet framgår att insatsför-svaret ställer stora krav på både materiel och personalens kompetens. Sveri-ges internationella engagemang och utvecklingen i övrigt gör att Försvars-makten har fått ett vidare spektrum av uppgifter. Förändrade omvärldslägen med nya hot och risker ställer krav på ett försvar med hög tillgänglighet och förmåga till snabba och flexibla insatser. Enligt riksdagsbeslutet ska grunden för det militära försvarets utveckling också fortsättningsvis vara förmågan till väp-nad strid (prop. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2, rskr. 1999/2000: 168). Den svenska materielförsörjningen har sedan varit uppbyggd på en stor inhemsk försvarsindustri. Materielen utvecklades i ett nära samarbete mellan staten och några få svenska företag. Försvarets uppgifter var väl kända. Den inhemska industrin hade goda kunskaper om vilken materiel som försvaret behövde. Materielförsörjningen präglades av långsiktighet med stor inhemsk tillverkning (SOU 2000:54). Utgångspunkterna för den svenska materielförsörjningen har dock förändrats . Den minskade försvarsorganisationen behöver inte lika mycket materiel som . Den nya försvarsinriktningen medför emellertid att försvaret behöver materiel som kan användas för många olika uppgifter. Materielförsörjningen måste därför vara utformad så att materielen successivt kan anpassas efter förändrade behov (SOU 2000:54). Därutöver har den tekniska utvecklingen medfört nya förutsättningar för att utveckla och tillverka försvarsmateriel. Teknikutvecklingen är snabb och i stället för dyra och tidskrävande serieproduktioner kan man med teknikens hjälp i högre grad än tidigare utveckla och testa materiel med hjälp av datorer och demonstratorer. Tanken är att man ska förbereda produktion av materiel för olika behov. Beslut om serieproduktion fattas först när man bedömer att man kan komma att behöva använda materielen (SOU 2000:54). I takt med den tekniska utvecklingen har dock materielen blivit mer avancerad och dyrare. Den tekniska utvecklingen och hård internationell konkurrens har inneburit att företag och länder specialiserar sig inom de teknikområden där de är konkurrenskraftiga. För att dela på utvecklingskostnader och få tillgång till den bästa tekniken har det utvecklats ett internationellt samarbete mellan länder och mångnationella företag. För att minska kostnaderna och få tillgång till modern materiel har även och den svenska försvarsindustrin blivit en del i detta internationella nätverk (SOU 2000:54). Sammanfattning: FMV ska bidra till att Försvarsmaktens behov av materiel tillgodoses på det mest kostnadseffektiva sättet. FMV har genomfört en omorganisation för att anpassa sin verksamhet till den nya materielförsörjningen. Omorganisationen har varit ansträngande för FMV och Försvarsmakten. Enligt FMV:s ledning har dock myndighetens verksamhet börjat fungera bättre. är en avgiftsfinansierad myndighet med uppgift att tillföra Försvarsmakten materiell förmåga. Detta innefattar inte bara anskaff-ning av ny materiel och driftstöd av befintlig materiel i Försvarsmakten. FMV har också till uppgift att avveckla gammal materiel och anpassa mate-riel på lång sikt genom studier och teknikutveckling. FMV är i huvudsak lokaliserat till , men FMV har också verk-samheter i , , och . Av verkets ca 2 180 anställda är omkring 1 500 personer verksamma i . FMV omsätter ca vilket motsvarar ungefär hälften av Försvarsmaktens anslag. FMV får ta uppdrag från andra beställare än Försvarsmakten. Försvarsmaktens beställningar dominerar dock FMV:s verksamhet. hade FMV ca 1 700 beställningar till ett värde av ca från Försvarsmakten. Beställningarna avsåg leveranser fram . Den avgift som FMV debiterar Försvarsmakten grundar sig på två komponenter. Avgiften består dels av FMV:s utgifter till industrin för den materiel man beställer, dels av interna kostnader för myndigheten . Enligt förordning (1996:103) med instruktion för bestämmer FMV efter samråd med hur höga avgifter man vill ta ut. Av avgiftsförord-ningen (1992:191) följer dock att FMV inte får ta ut så höga avgifter att verket går med vinst. Av ett samordningsavtal mellan Försvarsmakten och FMV framgår att FMV över tiden varken ska få ett ekonomiskt över- eller underskott. Enligt samordningsavtalet mellan FMV och Försvarsmakten ska FMV vara utformat på ett sådant sätt att FMV kan möta Försvarsmaktens behov. Till följd av förändringarna inom försvaret beslutade FMV att myndigheten skulle omorganiseras. Omorganisationen innebär en neddrag-ning med ca 450 personer och en minskning av kostnaderna med 230 miljo-ner kronor . Ett viktigt syfte med omorganisationen har varit att bryta upp den gamla struk-turen med de tre försvarsgrenarna armén, marinen och flygvapnet. I den nya organisationen ska FMV arbeta försvarsmaktsgemensamt. I stället för en indelning i försvarsgrenar består den nya organisationen av en produktions-ledning och en systemledning. Produktionsledningen ansvarar för kontakt-erna med industrin och systemledningen ansvarar för kontakterna med För-svarsmakten. () har granskat FMV. RRV konstaterade att FMV har haft pro-blem med att informera myndighetens personal om syftet med omorganisa-tionen. Delar av FMV:s personal har haft svårt att förstå hur man ska arbeta i den nya organisationen. I vissa fall har det funnits oklarheter om vem i FMV som ska ta hand om olika beställningar från Försvarsmakten (RRV 30-2000-1046). Enligt RRV:s granskning har omorganisationen bidragit till personal- och kompetensbrist i FMV. Spontanavgångar har inneburit att vakansläget inom vissa kompetensområden har varit besvärande. RRV erfar att den uppkomna personal- och kompetensbristen medför att kvaliteten i FMV:s verksamhet kan försämras. Det kan ta för FMV att genomföra beställningar från Försvarsmakten vilket kan leda till försenade leveranser, försämrad effektivitet och sämre kvalitet i upphand-lingar (RRV 30-2000-1046). Personalbristen har också inneburit att den personal som arbetar kvar i FMV har fått en allt tyngre arbetsbörda. Enligt RRV finns det risk att nyck-elpersoner såsom tekniker, ekonomer och inköpare blir överansträngda med ökad sjukskrivning som följd (RRV 30-2000-1046). RRV anser det är viktigt att FMV fortlöpande analyserar myndighetens behov av kompetenser och att de vakanser som återfinns inom nyckelkom-petensområden fylls (RRV 30-2000-1046). Företrädare för Försvarsmakten uppger att man märker av att FMV har haft svårigheter att möta Försvarsmaktens behov. Personal- och kompetensbristen i FMV har medfört vissa produktionsstörningar i materielför-sörjningen. En kundenkät som FMV genomför visar också att Försvarsmak-ten är mindre nöjd med FMV jämfört . I en betygskala från 1 till 5 har Försvarsmaktens betyg på FMV mins-kat från 3,5 till 3,0. I Försvarsmakten finns det dock förståelse för att omorganisationen in-nebär att FMV befinner sig i en tillfällig produktionssvacka. Den nya materi-elförsörjningen medför stora förändringar, och FMV behöver för att anpassa sig till den nya miljön. FMV tar allvarligt på den kritik som RRV och Försvarsmakten för fram mot myndigheten. Enligt FMV har omorganisationen och anpassningen till den nya materielförsörjningen varit påfrestande för både FMV och För-svarsmakten. Företrädare för konstaterar att omorganisationen har genomförts under en högkonjunktur. Mot bakgrund av den rådande konjunkturen har det varit svårt för FMV att behålla och rekrytera personal. Enligt FMV har myndighetens organisation börjat fungera bättre. Vakanserna har minskat, och med hjälp av en ny verksamhetsordning har ansvarsfrågorna blivit tydligare i FMV. Sammanfattning: blev olika former av beställar- och utförarmodeller allt vanli-gare i den offentliga förvaltningen. Bakgrunden var att man ville stärka det politiska inflytandet och effektivisera den offentliga förvaltningen. En tanke med avgiftsfinansiering har varit att marknads-mässiga förhållanden mellan myndigheter i någon mån ska efterliknas. Genom att beställare styr efterfrågan skapas incitament för en mer efterfrågeanpassad verksamhet hos utföraren. Om den beställande myndigheten inte kan ställa krav finns det risk att utföraren fattar beslut som i första hand gynnar den egna organisationen. blev olika former av beställar- och utförarmodeller allt vanli-gare i den offentliga förvaltningen. Bakgrunden till detta finner man i den förvaltningspolitiska diskussion som uppstod . hade den offentliga sektorns ex-pansion minskat politikernas möjligheter att styra den offentliga förvaltningen. Verksamheten hade inte bara växt i omfattning. Den hade dessutom blivit alltmer komplex. uppstod dessutom stora budgetunderskott i den svenska förvalt-ningen. Det var därför angeläget att stärka politikernas möjligheter att styra den offentliga verksamheten och förbättra den offentliga ekonomin (SOU 1979:61, SOU 1983:39, SOU 1985:40). Ett sätt att stärka politikernas inflytande var att minska och rege-ringens arbetsbörda. En grundtanke med de reformer som inleddes var att och regeringens arbete skulle inriktas på färre men viktigare frågor. Denna tanke kom till uttryck i framför allt den omfattande reformeringen av den statliga budgetprocessen. Genom införan-det av mål- och resultatstyrning, rambeslutsmodellen samt flerårsbudgetering skulle möjligheterna till politisk styrning öka. Politikerna skulle inte syssla med detaljstyrning. Politikerna skulle i stället ange tydliga mål för verksam-heten och acceptera att myndigheterna själva löste hur målen skulle uppnås. Genom mål- och resultatredovisning skulle politikerna följa upp myndighe-ternas verksamhet (SOU 1985:40). Reformerna handlade också om att öka effek-tiviteten i den offentliga verksamheten (SOU 1993:73). Genom att decentralisera verksamheten skulle förvaltningen bli effektivare. Inom den statliga och kommunala förvaltningen började s.k. få ett kraftigt genomslag. En del av managementideologin var avgiftsfinansie-ring. Genom att skapa tydliga roller mellan beställare och den som producerar en tjänst skulle avgiftsfinansiering medföra ökad kost- nadsmedvetenhet i den offentliga verksamheten. skulle den poli-tiska sfären separeras från den genomförande verksamheten hos myndigheter och kommuner. Politikerna skulle ägna sig åt politiska och övergripande frågor. Myndigheterna skulle koncentrera sig på att genomföra verksamheten i enlighet med politikernas intentioner (Rombach 1997). Avgiftsfinansiering innebär i princip att de tjänster som en myndighet produ-cerar avgiftsbeläggs. Anslagsmedel tillförs de myndigheter som köper och använder tjänsten. Den utförande myndigheten blir helt eller delvis bero-ende av avgiftsintäkter från de myndigheter som köper tjänsterna. Tanken med avgifter är att verksamheten vid den utförande myndigheten ska bli efterfrå-gestyrd. Genom att beställaren styr efterfrågan skapas incitament för en mer efterfrågeanpassad verksamhet hos utföraren (2000:21). Önskade effekter av avgiftsfinansiering En tanke med att välja en s.k. beställar- och utförarmodell i stället för anslagsfinansiering kan vara att relationerna mellan myndigheterna i någon mån ska bli marknadsmässiga. Ett syfte med beställar- och utförarmodellen är att skapa effektivitetstänkande och kostnadsmedveten-het hos de anställda vid myndigheterna. Genom att skapa en efterfrågestyrd produktion tvingas den utförande myndigheten anpassa sin verksamhet. För att priset ska kunna hållas på en rimlig och attraktiv nivå måste den utförande myndigheten kontinuerligt se över den egna verksamheten. För myndigheten kan det handla om besparingar eller om att framställa den efterfrågade tjänst-en billigare. För att tjänsten ska vara efterfrågad måste utföraren också in-rikta sin produktion mot tjänster som efterfrågas (ESV 2000:21). Det finns vissa allmänna förutsättningar för att beställar- och utförarmodellen ska fungera. En av förutsättningarna är att både utföraren och beställaren har valfrihet. Beställarens valfrihet kan handla om möjligheter att minska eller öka efterfrågan, köpa tjänsten från någon annan, producera den själv eller att helt avstå från tjänsten. Om beställaren inte kan ställa krav finns det risk för att utföraren fattar beslut som i första hand gynnar den egna organi-sationen (RRV 1997:61). Hos den utförande myndigheten kan valfriheten bestå av möjligheter att förändra verksamheten inom myndigheten eller förändra den tjänst som produceras. Det kan också handla om att utföraren har valfrihet att vända sig till andra beställare (ESV 2000:21). En tanke med beställar- och utförarmodellen är att påverka människors beteende. Det är därför viktigt att de enskilda tjänstemännen ges möjlighet att förändra sitt agerande. Bland personalen måste det finnas en allmän ac ceptans och positiv inställning till beställar- och utförarmodellen (RRV 1997:61). Sammanfattningsvis finns det ett antal faktorer som motverkar de positiva effekterna av beställar- och utförarmodellen: beställarens valfrihet är liten på grund av att utföraren har monopol, utförarens valfrihet är liten på grund av att beställaren har monopol, beställarens och utförarens valfrihet är liten på grund av att tjänstens inne-håll och sättet att utföra den till stor del är reglerat och givet, beställarens valfrihet är liten på grund av att beställaren inte kan påverka utföraren att utföra tjänsten på ett visst sätt, statsmakterna bedömer att staten har stort behov av utförarens tjänst, oavsett om tillräcklig finansiering kan erhållas genom avgifter eller inte. () menar att beställar- och utförarmodellen kan medföra positiva effekter även om myndigheternas valfrihet är begränsad. Modellen kan ändå bidra till att myndigheterna ser på kostnader, kvalitet och effekti-vitet på ett nytt sätt jämfört med om verksamheten var anslagsfinansierad. Avgifter kan också tydliggöra kostnaderna för en verksamhet. Det kan därför finnas ett informationsvärde hos en avgift. Detta informa-tionsvärde kan bidra till en ökad kostnadsmedvetenhet hos myndigheterna (ESV 2000:21). Det kan också finnas nackdelar med beställar- och utförarmodellen jämfört med anslagsfinansiering. En nackdel är att modellen kan leda till ökade administrativa kostnader i jämförelse med anslagsfi-nansiering. Exempelvis kan kostnader uppstå till följd av att modellen med-för administ-rativt arbete som priskalkylering, upphandling, fakturering och betalning (RRV 1997:61). Sammanfattning: Försvarsmaktens stödmyndigheter blev avgiftsfinansier-ade utan att motiven till reformen diskuterades mera ingående. Trots att syftet med reformen var att skapa en tydligare ansvarsfördelning mellan Försvarsmakten och stödmyndigheterna ansåg LEMO att Försvars-makten och FMV skulle ha ett nära samarbete. Bakgrunden till att Försvarsmaktens stödmyndigheter blev avgiftsfinansier-ade var att utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO) ansåg att relationerna mellan försvarsmyndigheterna var otydliga (SOU 1991:112).