frsrdg · GP04RR9 · 2002-01-01 00:00:00 — Statskontoret ser visserligen ett behov av administrativ, ekonomisk och juridisk rådgivning i sponsringsfrågor, men menar att detta behov inte bäst tillgodoses genom etablerandet av en sådan central administrativ stödfunktion som revisorerna föreslagit. Enligt Statskontorets uppfattning bör utarbeta riktlinjer för hur sponsring ska hanteras, såväl i redovisningen som vid konstruktion av sponsringsavtal. Även () ställer sig tveksamt till förslaget. Verket anser att en stödfunktion skulle kunna ge sken av att sponsring är en större och viktigare finansieringskälla för statlig verksamhet än vad den faktiskt är och framför att det finns myndigheter som ger stöd i dessa frågor. Myndigheterna har även möjlighet att anlita externa konsulter för juridiska frågor. En avvaktande inställning till förslaget har även som anser att det bör stå klart att sponsring av statlig verksamhet är så lönsam att den täcker kostnaderna för en dylik funktion. Varken , Livrustkammaren//eller med ser att det föreligger något behov av en myndighetsanpassad central stödfunktion. Behovet består snarare av ett konsekvent regelverk och riktlinjer och därmed en tydligare styrning, menar med . Några remissinstanser ställer sig helt eller delvis bakom förslaget. () framhåller att tillgång till en stödfunktion av det slag som revisorerna föreslagit kan vara av stort värde. stöder förslaget under förutsättning att rådgivningen är kostnadsfri. välkomnar en diskussion om huruvida rådet skulle kunna utgöra ett stöd för myndigheter i frågor som rör kultursponsring. Även kultur och näringsliv meddelar att den gärna ställer sig till förfogande för att ge myndigheter på kulturområdet råd i frågor av ekonomisk, juridisk och administrativ karaktär. Revisorerna anser det viktigt att uppmärksamma att ett mottagande av sponsormedel förpliktar myndigheten att uppfylla sponsorns önskemål om motprestationer, vilka ibland kan vara omfattande. Önskemålen kan även ställa myndigheten inför svåra avvägningar om vad som är möjligt och lämpligt att låta sponsorn få inflytande över eller få tillgång till. De aspekter som bör läggas på ett sponsringssamarbete kan således vara av både etisk, juridisk och ekonomisk karaktär. I rapporten betonade revisorerna vikten av att utforma myndighetsinterna riktlinjer för sponsring bl.a. som ett stöd för myndigheten vid överväganden om att ingå sponsoravtal och hur samarbetet med sponsorerna ska hanteras. Remissinstansernas yttranden i frågan stärker revisorernas ställningstagande i detta avseende. Till exempel betonar Före ningen kultur och näringsliv att förekomsten av interna riktlinjer är en förutsättning för ett framgångsrikt sponsringssamarbete. Revisorerna framförde i rapporten att samma normer som gäller för andra verksamheter som utförs av myndigheten bör gälla för samarbete med sponsorer. Samarbetet med en sponsor ska heller inte stå i strid med övergripande politiska mål och med myndighetens mål och grundprinciper. Sponsringen bör därför ske på ett öppet sätt, ha allmänhetens förtroende och tåla en offentlig granskning. Det kan enligt revisorernas uppfattning t.ex. inte godtas att myndigheter underlåter att diarieföra avtal som ingåtts med sponsorer eller att sekretessbelägga hela dess innehåll. Även om intäkter från sponsring ses som ett extra tillskott till verksamheten vill revisorerna betona att det ytterst är statens medel och tillgångar som används för att i utbyte ge sponsorer särskilda förmåner. framför i sitt yttrande att staten inte ska åsamkas extra utgifter på grund av sponsringen. Myndigheten bör därför göra noggranna beräkningar av värdet av de motprestationer som erbjuds en sponsor. Revisorerna anser att det bör ligga i myndigheternas intresse att kunna visa att sponsringen utgör ett effektivt resurstillskott. Om inga ekonomiska uppföljningar görs som kan påvisa detta kan sponsring som idé ifrågasättas. Mot bakgrund av den tveksamhet remissinstanserna framfört vad gäller behovet av en central administrativ stödfunktion för sponsring finner revisorerna ingen anledning att stå fast vid det förslag som framfördes i rapporten. Det framstår initialt som mest angeläget att de grundläggande förutsättningarna och riktlinjerna för sponsring läggs fast. Först i ett senare skede kan bedömningar göras av om ett sådant behov av stöd föreligger. Revisorerna har i sammanhanget noterat intresse för att fungera som ett stöd för myndigheter inom kulturområdet. Enligt revisorernas uppfattning finns inget hinder för detta. Sponsring är emellertid inte bara en fråga för kulturinstitutioner. Revisorerna vill därför påpeka att det är viktigt att regeringen tar ett helhetsgrepp på frågan om riktlinjer och stöd kring finansiering via sponsorer. att regeringen ställer följande krav på de myndigheter som har fått tillstånd att samarbeta med sponsorer för att finansiera en del av sin verksamhet: Myndigheten bör utforma övergripande riktlinjer som anger syftet med sponsringen och vilka effekter som eftersträvas. Riktlinjerna bör även omfatta samarbetet med sponsorerna och hur sponsringen ska hanteras inom myndigheten. Myndigheten bör utveckla rutiner för uppföljning av sponsringsverksamheten i syfte att avgöra om den utgör ett effektivt resurstillskott. Med hänvisning till de motiveringar som framförs under revisorernas överväganden föreslår revisorer att fattar följande beslut: Principiella utgångspunkter för sponsring tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.1 om principiella utgångspunkter för sponsring Definition samt riktlinjer för redovisning och upphandling tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.2 om definition samt riktlinjer för redovisning och upphandling Myndigheternas hantering av sponsring tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.3 om myndigheternas hantering av sponsring Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), (m), Per (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen , tf. utredningschefen och avdelningsdirektören (föredragande). Rapport 2000/01: 13 Sponsring av statliga myndigheter REVISORER TEL /rr 100 12 FAX Förord revisorer har på eget initiativ granskat sponsring av statliga myndigheter. Syftet med granskningen har varit att uppskatta förekomsten av sponsring av statliga myndigheter samt undersöka hur sponsringen hanteras i verksamheten bl.a. med avseende på vilka riktlinjer som är styrande, hur samarbetet med sponsorerna ser ut och hur avtal tecknas samt vilka effekter som sponsringen kan ha för verksamheten. Underlaget till granskningen utgörs bl.a. av en enkätundersökning samt intervjuer med företrädare för myndigheter som mottar sponsring, tjänstemän vid berörda departement, , , samt företrädare för sponsringsorganisationer. Fakta har även inhämtats genom att studera policydokument och sponsringsavtal från myndigheter som mottar sponsring samt andra för granskningen relevanta dokument. Granskningen har bedrivits inom revisorernas första avdelning. I första avdelningen ingår , ordf. (s), , v.ordf. (m), (), (), (), (), () och (). Inom revisorernas kansli har avdelningsdirektör haft ansvaret för granskningsarbetet. Revisionsdirektör hade ansvaret i granskningens inledande skede och fram till och med . Även kanslichef och utredningschef har deltagit i granskningen. I granskningens slutskede har tf. utredningschef medverkat. Beslut om rapporten har fattats av revisorerna i plenum . Rapporten sänds nu på remiss till berörda myndigheter och organisationer. Därefter utformar revisorerna sitt slutliga ställningstagande i en skrivelse till . revisorer har granskat sponsring av statliga myndigheter. Syftet är att uppskatta förekomsten av sponsring, studera hur myndigheterna hanterar samarbetet med sponsorer samt vilka effekter sponsringen har för myndigheternas verksamhet. Granskningen omfattar 18 myndigheter som har eller har haft ett samarbete med sponsorer. Av dessa är hälften museimyndigheter. Sponsring av tre museimyndigheter och en tillsynsmyndighet har granskats närmare. Sponsring är en relativt ny finansieringsform inom statlig förvaltning. Den omfattas inte av något särskilt regelverk och begreppet har ingen enhetlig definition. Med sponsring menas i granskningen den typ av överenskommelser då en myndighet tillhandahåller exponering och eventuellt även andra förmåner till ett företag eller privat organisation i utbyte mot kontanta medel, varor eller tjänster. Samarbetet är affärsmässigt vilket innebär att sponsring inte handlar om välgörenhet från företagets sida. Vissa av myndigheterna har samarbetat med en eller flera sponsorer medan andra använder sig av sponsring för att delfinansiera något enstaka projekt. Gemensamt för samtliga är att sponsring huvudsakligen nyttjas för att få ytterligare resurser som stöd till verksamheten då anslagen inte anses räcka till. Sponsring - en finansieringsform utan tydliga riktlinjer Statsmakterna har uttalat sig positivt om sponsring, framför allt för kultursektorns vidkommande. Några allmänna riktlinjer för vilka statliga verksamheter som får ta emot sponsring och i vilken omfattning har dock inte utfärdats. Granskningen visar att ingen av de myndigheter som samarbetar med sponsorer har inskrivet i regleringsbrev att de får finansiera sin verksamhet med sponsorintäkter. Sponsring förekommer inte bara av kulturmyndigheter. Även vissa högskolor och en tillsynsmyndighet som samarbetar med sponsorer. Förtroendet för myndighetens kärnverksamhet En myndighets samarbete med sponsorer bör enligt revisorernas uppfattning noga övervägas. Förvaltningsmyndigheter ska iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet och deras objektivitet ska inte kunna ifrågasättas. har vänt sig till sponsorer för att få hjälp med finansiering av en värdepapperskonferens som inspektionen ska stå som värd för. Spon-sor-intäkterna kan komma att uppgå till maximalt . Åtta av de nio sponsorerna är företag eller organisationer som står under Finans-inspektionens tillsyn. Revisorerna anser att det är olämpligt att en tillsynsmyndighet sluter affärsöverenskommelser med tillsynsobjekt. Det finns en risk för jävsliknande förhållanden och ett ifrågasättande av opartiskhet. Finansiella risker och kostnader för sponsring I granskningen ges exempel på projekt där stora förväntningar ställs till sponsring som huvudsaklig finansieringskälla, men där finansieringen tryggas genom skriftligt avtal först i ett sent skede av planeringen eller inte alls. Genom uteblivna sponsorintäkter kan kostnader komma att belasta myndighetens anslag och därmed påverka verksamheten. I samband med invigningen av nya förväntades sponsorintäkterna bli omfattande och kanske till och med så stora att de kunde generera en vinst till . En konsult åtog sig att arrangera invigningen med endast en förlustgaranti omfattande från som säkerhet. I övrigt skulle konsultföretaget stå hela den ekonomiska risken. Då sponsorintäkterna visade sig utebli helt överskred myndigheten sina skyldigheter enligt avtalet med konsulten genom att utbetala nära fyra gånger så mycket pengar jämfört med vad som överenskommits, dvs. Motivet till detta uppges vara att de mest angelägna fordringarna, i första hand till medverkande artister, skulle betalas. Dessa kostnader har kommit att belasta myndighetens övriga verksamhet. Revisorerna är kritiska till hur myndigheten hanterat detta ärende. Av granskningen framgår även att sponsringen tar resurser i anspråk. För de myndigheter som har en fortlöpande sponsringsverksamhet krävs resurser för att söka efter sponsorer, för att tillhandahålla de förmåner myndigheten förbundit sig vid i avtal och för att i övrigt administrera och följa upp verksamheten. Revisorerna framhåller att det är viktigt att myndigheten inte dimensionerar sin normala verksamhet så att den förutsätter en extern finansiering. Sponsring av statliga myndigheter har förekommit . Revisorerna anser det otillfredsställande att riktlinjer för hur sponsring ska hanteras i redovisningen ännu inte utfärdats. Riksdag och regering kan utifrån det statliga redovisningssystemet inte få information om sponsringens omfattning och utveckling. Av granskningen framgår att myndigheterna redovisar sponsring i kontanta medel på olika sätt. Den sponsring som fås i form av varor och tjänster redovisas sällan eller aldrig. Revisorerna menar att sponsring i form av kontanta medel samt varor och tjänster är att betrakta som allmänna medel som ska tas upp i redovisningen. Revisorerna kan även konstatera att det är oklart huruvida sponsring i form av varor och tjänster ska upphandlas av myndigheten enligt lagen om offentlig upphandling. Anskaffning av varor och tjänster via sponsorer får enligt revisorernas mening inte äventyra ett normalt anbudsförfarande eller på annat sätt leda till att konkurrensen sätts ut spel. Myndigheternas hantering av sponsring Endast ett fåtal av de myndigheter som samarbetar med sponsorer har utarbetat skriftliga riktlinjer för detta samarbete. De dokument som upprättats är enligt revisorernas uppfattning relativt allmänt hållna och bedöms inte kunna ge tydlig vägledning för hur myndigheten ska förhålla sig till sponsring och hur den ska hanteras i verksamheten. Beslutet att samarbeta med sponsorer bör enligt revisorernas uppfattning vara väl förankrat i organisationen och föregås av en diskussion om bl.a. grundprinciper, risker, mål och uppföljning. Om sponsring är ett effektivt sätt att öka resurserna till myndigheternas verksamhet och om den i övrigt främjar verksamheten är oklart. Mycket tyder på att myndigheternas ekonomiska uppföljning och utvärdering av sponsringsverksamheten har stora brister eller är obefintlig. Revisorerna menar att myndigheten bör skapa rutiner för ekonomisk uppföljning och att analyser bör göras för att säkerställa att myndighetens motprestationer står i rimlig proportion till sponsorns insats och framför allt till den nytta myndigheten har av bidraget. De sponsringsavtal som granskats närmare innehåller inte sällan oprecisa formuleringar. Detta menar revisorerna kan leda till tolkningssvårigheter, men även till att myndigheten får svårt att kontrollera de totala kostnaderna för de motprestationer den åtagit sig för företagets räkning. Regeringen bör ta ställning till vilka myndigheter eller vilka verksamheter som får finansieras med sponsring. En myndighets rätt att finansiera sin verksamhet med sponsring bör komma till uttryck i regleringsbrev på samma sätt som gäller för uppdragsfinansiering. Riktlinjer för sponsringens omfattning bör också anges i regleringsbrev liksom krav på återrapportering. Regeringen bör tillse att sponsring som finansieringsform ges en tydlig definition. Regeringen bör tillse att utarbetar riktlinjer för hur myndigheterna i redovisningen ska hantera sponsring i kontanta medel och i form av varor och tjänster. Regeringen bör tillse att utreder hur sponsring ska kunna utläsas ur myndigheternas årsredovisning samt ur statsredovisningen. Regeringen bör ta initiativ till att se över lagen om offentlig upphandling i syfte att klargöra hur den ska tillämpas på sponsring i form av varor och tjänster. Regeringen bör ställa följande krav på de myndigheter som har eller önskar värva sponsorer för att finansiera en del av sin verksamhet: Myndigheten bör utforma övergripande riktlinjer som anger syftet med sponsringen och vilka effekter som eftersträvas. Riktlinjerna bör även omfatta samarbetet med sponsorerna och hur sponsringen ska hanteras inom myndigheten. Myndigheten bör utveckla rutiner för uppföljning av verksamheten i syfte att avgöra om den utgör ett effektivt resurstillskott. Regeringen bör överväga behovet av en central administrativ stödfunktion, knuten till någon befintlig myndighet, som bistår de myndigheter som har eller önskar värva sponsorer med råd av administrativ, ekonomisk och juridisk karaktär. Granskningens bakgrund och inriktning revisorer har på eget initiativ granskat sponsring av statliga myndigheter. presenterade revisorerna förstudien och annan samverkan som finansiering av statlig verksamhet (förstudie /2000:13). Sponsring är ett affärsmässigt samarbete mellan två eller flera parter till ömsesidig nytta. Det företag eller den organisation som sponsrar vill ha ett utbyte av använda medel t.ex. i marknadsföringssyfte eller för rättigheter att förknippas med ett evenemang, en organisation, ett projekt, kultur eller liknande. Den sponsrade statliga verksamheten förbinder sig att i utbyte ge sponsorn vissa förmåner. Av förstudien framgår att sponsring är en oreglerad finansieringsform. Därmed råder en osäkerhet kring vilka statliga verksamheter som får ta emot sponsring och hur omfattande sponsringen får vara i finansiella termer. Det finns också en risk att avsteg görs från kärnverksamheten eller att bindningar uppstår mellan myndigheten och den externa finansiären som gör det svårt för myndigheten att agera opartiskt i sin myndighetsutövning. Förstudien visar att gränserna mellan sponsring och andra typer av finansiering vid sidan av anslag är oklar. Syfte, metod och avgränsning Syftet med granskningen är att uppskatta förekomsten av sponsring bland statliga myndigheter, studera hur myndigheterna hanterar samarbetet med sponsorer samt se vilka effekter sponsringen har för de myndigheter som tar emot ett sådant finansiellt stöd. Detta har tidigare aldrig studerats. Granskningen omfattar enbart myndigheter, för vilka det finns ett enhetligt regelverk kring finansiering. Sponsring förekommer även av andra statliga verksamheter i annan organisatorisk form, t.ex. stiftelser och bolag på kulturområdet. För dessa gäller delvis andra lagar och förordningar. Flera av de iakttagelser som görs i granskningen av myndigheter kan dock vara giltiga även för andra organisationsformer. En utgångspunkt i granskningen är en enkätundersökning som revisorerna genomförde och som riktades till samtliga förvaltnings-myndigheter med en blandfinansierad verksamhet. Statsredovisningen för har legat till grund för urvalet av myndigheter för undersökningen. Koncernmyndigheter, som exempelvis , och , redovisas i statsredovisningen som en myndighet. Samtliga länsstyrelser ingår. Myndigheter med enbart offentligrättslig avgiftsbelagd verksamhet har inte ingått i undersökningen. Totalt uppgår antalet myndigheter som 1999 finansierade sin verksamhet med anslag, avgifter och bidrag till 190 stycken, vilket motsvarar av samtliga myndigheter. Av dessa hade 8 upphört då enkäten skickades ut. Av de återstående 182 myndigheterna har svar inkommit från 178. Enkäten omfattar frågor om sponsring men även finansiell samverkan i projekt med andra parter, uppdragsverksamhet samt övrig avgiftsbelagd verksamhet. De 26 myndigheter som i undersökningen uppgivit att de mottar eller har mottagit sponsring har interv-juats per telefon för att skapa klarhet i om sponsring de facto föreligger samt för att få kompletterande information om den aktuella sponsringen. Policydokument, exempel på sponsringsavtal och andra dokument med relevans för granskningen har inhämtats för sammanlagt 18 myndigheter som efter telefonintervjuer identifierats som mottagare av sponsring. Fyra av myndigheterna har valts ut i syfte att närmare granska hur myndigheten hanterar sitt samarbete med sponsorer. Två av dessa har valts för att åskådliggöra en kontinuerlig sponsringsverksamhet där flera parallella sponsorer är kopplade till verksamheten. De övriga två har valts för att åskådliggöra en projektsponsring av engångskaraktär med stora förväntade eller faktiska sponsorintäkter som delfinansiering. Metoden har varit såväl dokumentstudier som intervjuer. Det som studeras är främst myndighetens policy för sponsring och hur samarbetet mellan myndigheten och företaget regleras i avtal. Annat som studeras är hur myndigheten värderar de motprestationer i form av förmåner som erbjuds det sponsrande företaget, vilka effekter sponsringen har för verksamheten och om den på något sätt står i strid med myndighetens uppgifter. Rapporten inleds med en redovisning av definitionen av sponsring, statsmakternas uttalanden om sponsring samt regelsystem kring denna finansieringsform. För att sätta in sponsringen i ett ekonomiadministrativt sammanhang följer därefter en beskrivning av regler för myndigheters finansiering. Därefter presenteras de iakttagelser som gjorts utifrån enkät och telefonintervjuer samt från de myndigheter som valts för en närmare granskning. Rapporten avslutas med revisorernas överväganden och förslag. organiserar företag och organisationer som på olika sätt är verksamma inom sponsring och "event marketing". Bland medlemmarna finns sponsrande företag, organisationer och förbund som söker sponsorer samt konsulter och agenter. Bland föreningens ca 188 medlemsföretag och organisationer finns 5 statliga myndigheter. har utarbetat följande definition av sponsring: Sponsring är associationsmarknadsföring; en affärsmässig metod för kommunikation, marknadsföring och försäljning. Sponsring bygger på ett kommersiellt avtal mellan (normalt) två parter där ett företag betalar för kommersiella rättigheter att utnyttja en association med t.ex. ett evenemang, en person, en organisation, ett projekt etc. Föreningen kultur och näringsliv är en intresseorganisation och ett samarbetsforum för kultursponsring. Den representerar ett nätverk av företag, näringslivsorganisationer och kulturinstitutioner. Medlemmarna består av 110 företag och näringslivsorganisationer samt drygt 80 kulturinstitutioner och organisationer. Bland kulturinstitutionerna finns 11 statliga myndigheter. Föreningen använder en liknande definition av sponsring och betonar dessutom att företagets insats ska stå i rimlig proportion till utbytet, dvs. att det inte får röra sig om välgörenhet. Sponsring är ett affärsmässigt samarbete mellan två eller fler parter till ömsesidig nytta. Enligt aktiebolagslagen och bolagsordningen skall företagets insatser kunna motiveras med ett utbyte som står i rimlig proportion till använda medel. Sponsring är inte detsamma som välgörenhet och handlar ej heller om mecenatskap. Sponsring innebär att parterna frivilligt väljer varandra. Enligt betyder sponsring att t.ex. ett företag eller en person åtar sig att bekosta eller på annat sätt ansvara för viss verksamhet och som utbyte får möjlighet att göra reklam eller PR i någon form. Med sponsring menas i granskningen den typ av överenskommelser då ett företag eller privat organisation tillskjuter kontanta medel, varor eller tjänster till en myndighets verksamhet i utbyte mot exponering och eventuellt även andra förmåner. Sponsring är ett affärsmässigt samarbete mellan en myndighet och ett företag. Eftersom parterna gör en överenskommelse som innefattar ömsesidiga ekonomiska eller andra åtaganden, handlar sponsring således inte om bidrag, donationer eller välgörenhet. Genom att sammankopplas med ett evenemang eller en verksamhet av stort allmän- eller samhällsintresse hoppas sponsorn skapa goodwill genom att stärka sin image och identitet. Syftet kan vara att profilera varumärket, investera i marknadskommunikation, förbättra kundrelationer, visa samhällsengagemang, medverka till personalens trivsel eller öka företagets attraktionskraft som arbetsplats. Sponsorn bidrar oftast med finansiering, men ibland även med varor eller tjänster. Mottagaren vill få ett resurstillskott som t.ex. möjliggör projekt som annars inte skulle kunna genomföras. I utbyte mot de medel, varor eller tjänster som sponsorn bidrar med låter mottagaren sponsorns namn exponeras. Mottagaren kan också erbjuda olika typer av förmåner utifrån sin egen verksamhet. Sådana förmåner kan exempelvis vara subventionerade biljettpriser, aktiviteter för kunder eller personal, utbildning eller tillgång till lokaler.