frsrdg · GP04RR12 · 2002-01-01 00:00:00 — För marknadsanpassade hyror fyller hyresnämnderna uppgiften som medlare m.m. För olika metoder att tillämpa kostnadsbaserade hyror ser Akademiska Hus inget behov av ett expertorgan. stöder revisorernas förslag. Högskolan anser att sedvanlig medling inför den befintliga hyresnämnden inte är ett meningsfullt instrument att handlägga eventuella konflikter beträffande hyressättningen. När det gäller ändamålsfastigheter kan inte heller sedvanliga regler om avflyttning vinna tillämpning för de fall parterna inte kan enas om hyressättningen. har tidigare begärt medling i hyresnämnden då högskolan och Akademiska Hus varit helt oeniga i frågan huruvida beståndet av äldre byggnader på campus utgjorde ändamålsfastigheter eller inte. har ingen möjlighet att pröva frågan om ändamålsfastigheter. konstaterar att det inte finns något organ som kan pröva hyressättningen och principerna för den i tvisten mellan och Akademiska Hus, och inga möjligheter till lösning av tvisten på det sätt hyreslagen förutsätter. delar revisorernas uppfattning avseende betydelsen av att ha tillgång till ett opartiskt medlingsorgan, men ställer sig frågande till de nuvarande hyresnämndernas framtida roll i en sådan organisatorisk modell. Remissinstanserna har olika uppfattningar om revisorernas förslag. Inledningsvis vill revisorerna klargöra att hyresnämnden kan handlägga ärenden även där fastighetsförvaltningen bedrivs i myndighetsform. Hyreslagstiftningen är inte heller begränsad till att gälla fastighetsförvaltning som bedrivs i aktiebolagsform, utan gäller även för förvaltning i myndighetsform. har till uppgift att medla i hyrestvister, att vara skiljenämnd samt att klarlägga tvistefrågor och söka förlika parterna. Utgångspunkten är att marknadshyror ska gälla. Nämnden försöker jämka samman parter med olika ståndpunkter genom att lägga medlingsförslag. Om parterna är oeniga i frågan huruvida marknads- eller kostnadsbaserad hyra ska gälla för en specifik fastighet är det således nämndens uppgift att försöka hitta ett bud som båda parterna kan acceptera. Resultatet blir sannolikt en kompromiss mellan de två systemen. Revisorerna anser att en sådan lösning inte är förenlig med anslags- och kompensationssystemet, vilket förutsätter att marknads- eller kostnadshyra gäller för att fungera ändamålsenligt. Det tillhör inte hyresnämndens nuvarande uppgifter att bedöma om marknads- eller kostnadshyra ska gälla för en fastighet. Att föra nya uppgifter till hyresnämnderna skulle riskera att förlänga hanteringen av både nya och gamla uppgifter. Revisorerna anser att uppgiften att bedöma om hyran för en fastighet/hyresgäst ska vara marknadsmässig eller kostnadsbaserad inte lämpar sig för hyresnämnden. Ett par remissinstanser framför att ett samrådande organ inte kommer att kunna lösa tvister och att olösta tvister måste gå vidare till regeringen. Regeringen kan avgöra tvister i hyresfrågor mellan myndigheter. Revisorerna har föreslagit ett samrådande och inte ett beslutande organ för att inte bryta mot principen att hyreskontraktets utformning ska vara föremål för förhandlingar och ömsesidiga överenskommelser mellan parterna. Revisorerna inser dock att det samrådande organets yttranden måste väga tungt för att det ska fylla någon funktion. Sammantaget anser revisorerna att ovanstående genomgång talar för att ett samrådande expertorgan tillsätts inom eller i nära anslutning till . Revisorerna föreslår att expertorganets roll begränsas till att yttra sig om vilket system för hyressättning som bör gälla för en specifik fastighet. Hyrestvister där parterna är överens i den frågan bör även fortsättningsvis hanteras i hyresnämnden. Ett inrättat expertorgan skulle göra det tydligare för hyresgäster och förvaltare var en svårlöslig tvist kan hanteras. Tillgängligheten till det föreslagna organet skulle påskynda processen att nå en lösning på utdragna meningsskiljaktigheter i hyresfrågor, och därmed innebära besparingar för både förvaltare och hyresgäster. Revisorerna anser alltså att ett expertorgan bör inrättas, inom eller i nära anslutning till , för samråd i tvister mellan fastighetsförvaltare och hyresgäster om marknads- eller kostnadshyra ska gälla. Med hänvisning till de motiveringar som framförts under revisorernas överväganden föreslår revisorer att fattar följande beslut. Självkostnad vid begränsade alternativ tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anfört i avsnitt 2.1 om självkostnad som utgångspunkt för hyressättningen och förhandlingar om hyreskontraktets utformning. God insyn i förvaltningen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anfört i avsnitt 2.2 om god insyn i förvaltningen. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anfört i avsnitt 2.3 om gemensamt upprättade förvaltningsplaner. Effektiviseringar i myndigheters lokalutnyttjande tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anfört i avsnitt 2.4 om effektiviseringar i myndigheters lokalutnyttjande. Expertorgan för samråd om hyressättning tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anfört i avsnitt 2.5 om ett statligt expertorgan för samråd om hyressättning. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), (m), Per (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen , utredningschefen och utredaren (föredragande). Rapport 2001/02:2 Statens ändamålsfastigheter - hyressättning och förvaltning revisorer · 100 12 · TEL · fax revisorer har genomfört en granskning av hyressättning och förvaltning av statliga ändamålsfastigheter. En ändamålsfastighet är en byggnad som är anpassad för sitt ändamål och har liten alternativ användning. Begreppet kan dock definieras på olika sätt och det är ibland svårt att dra gränsen mellan vad som är en ändamålsfastighet och inte. Granskningen har i första hand inriktats på hur riktlinjer för hyressättning och förvaltning av ändamålsfastigheter tillämpas, samt på hur hyresgästerna tycker att det fungerar. Rapporten omfattar , , och . Revisorernas andra avdelning har bedrivit granskningen. I avdelningen ingår riksdagsledamöterna (), ordförande, (), vice ordförande, (), (), (), (), () och (). Inom revisorernas kansli har utredare haft ansvaret för utredningsarbetet. Även kanslichef och utredningschef har deltagit i arbetet. Beslut om rapporten har fattats av revisorerna i plenum . Rapporten sänds nu på remiss till berörda myndigheter och bolag. Revisorernas slutliga ställningstagande och förslag kommer därefter att utformas i en skrivelse till . revisorers granskning gäller hyressättningen och förvaltningen av statens ändamålsfastigheter. Revisorerna har uppfattat signaler på att systemet för fastighetsförvaltningen inte fungerat helt tillfredsställande efter den fastighetsreform som genomfördes . Granskningen är riktad mot hur fastighetsförvaltarna tillämpar principer för hyressättning, hur förvaltningen bedrivs och uppfattas av hyresgästerna, samt hur systemet för anslag och kompensation till myndigheter som hyr fastigheter fungerar. Den statliga fastighetsförvaltningen reformerades och . Syftet var att effektivisera resursanvändningen och förmögenhetsförvaltningen. Styrningen av myndigheter blev mer mål- och resultatinriktad. Ansvaret för bl.a. lokalförsörjningen delegerades till myndigheterna. fick en ny organisation . riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen anger bl.a. att förvaltning och brukande av fastigheter ska vara åtskilda, att en mer rättvisande kostnadsbild i statsbudgeten ska eftersträvas, att avkastningskravet ska vara marknadsmässigt och att statens ägarroll bör renodlas. Reformen som helhet fungerade bra, men medförde också en del problem. kritiserade i en utvärdering hur ändamålsfastigheter hanterades i det nya systemet. Verket kritiserade bl.a. otydliga principer för hyressättning och bristande styrning från regeringen. En utredning av statens fastighetsorganisation som gjordes kritiserade att det saknades tydliga ägardirektiv och spelregler för samspelet mellan parterna i ändamålsfastigheter, samt att det rådde bristande öppenhet om grunderna för hyressättning. revisorer ifrågasatte i en rapport lämpligheten i att använda marknadsekonomiska principer för lokaler som saknar marknad. Vissa förändringar av reformen Med anledning av den kritik som kom fram antog i ett betänkande ytterligare riktlinjer för hur förvaltningen av statens ändamålsfastigheter ska bedrivas. slog fast följande. Hyreskontrakten ska utformas i förhandlingar mellan parterna. Självkostnad är den naturliga utgångspunkten för hyressättning när hyresgästen har begränsade alternativ och är beroende av en statlig hyresvärd. Fastighetsförvaltare av ändamålsfastigheter ska stödja hyresgästernas verksamhet genom att uppfylla ett antal villkor, bl.a. att tillåta god insyn i förvaltningen och att tillsammans med hyresgästen upprätta förvaltningsplaner. ska bedrivas kostnadseffektivt. Regeringens styrning och fastighetsförvaltarnas tillämpning ansvarar för styrningen av statens fastighetsförvaltande verk och bolag på regeringens vägnar. I revisorernas granskning har kommit fram att regeringen inte har fört vidare flera av de riktlinjer som slagit fast till de berörda verken och bolagen. uttalande om att självkostnadshyra är en naturlig utgångspunkt när hyresgästen har begränsade alternativ återges ingenstans i regeringens styrdokument. Fastighetsförvaltarna är fria att utforma den hyresmodell som ska tillämpas och de tillämpar sinsemellan olika hyresmodeller. Däremot tillämpar varje bolag eller myndighet i stort samma hyresmodell för alla sina fastigheter, oberoende av fastighetens karaktär. Regeringen har inte inkluderat mening att parterna bör förhandla om hyreskontraktets utformning. Fastighetsförvaltarna förhandlar inte heller om vilken modell för hyressättning som ska tillämpas. Regeringen har inte vidarebefordrat uppfattning att hyresgästerna ska ha god insyn i förvaltningen. De fastighetsförvaltare som tillämpar marknadshyror redovisar inte förvaltningskostnaderna. De som tillämpar kostnadshyra har en mer öppen redovisning av förvaltningskostnader. Regeringen har inte instruerat om att förvaltningsplaner ska upprättas gemensamt av parterna. Underhållsplaner upprättas genomgående av fastighetsförvaltarna, med varierande medverkan av hyresgästerna. Statlig fastighetsförvaltning ska bedrivas kostnadseffektivt. Regeringens krav på hur detta ska redovisas är ofta på en övergripande nivå. Interna kostnadsjämförelser med extern statistik förekommer, men redovisas i begränsad omfattning för hyresgäster och regering. Fastighetsförvaltarnas uppköp av drift- och underhållsarbete varierar. Underhållstjänster köps dock upp i högre grad än driftarbete. Många av de hyresgäster som revisorerna intervjuat i granskningen kritiserar bristande insyn i förvaltningen och oklara förutsättningar för hyressättningen. Oenighet kring om marknads- eller kostnadsbaserad hyra ska gälla har uppstått i vissa fall. Hyresgästerna kan inte påverka vilken modell för hyressättning som ska gälla. De flesta hyresgäster är dock relativt nöjda med sin statliga hyresvärd som fastighetsförvaltare. Hur väl definierat ansvaret för olika åtgärder är varierar mellan olika förvaltare. Underhållsplaner upprättas, men inte alltid gemensamt och hyresgästerna anser inte alltid att dessa fyller sin funktion. När myndigheterna fick ansvar för sin lokalförsörjning justerade regeringen anslagen så att de skulle täcka lokalkostnaderna. Anslagsbasen för lokalkostnader baserades på myndigheternas faktiska lokalutnyttjande och lokalkostnader. Någon bedömning av myndigheternas lokalbehov gjordes inte. Det innebar en fördel för de myndigheter som hade stora och dyra lokaler när reformen genomfördes och motsvarande nackdel för myndigheter med mindre och billigare lokaler. Anslagssystemet ska kompensera myndigheten för den allmänna prisutvecklingen i samhället, så att dess köpkraft inte förändras. Kompensationssystemet fungerar dock inte som avsett för myndigheter i ändamålsfastigheter. Hyrorna för många ändamålsfastigheter är marknadsanspassade, men anslagen justeras inte efter utvecklingen av marknadshyror. De berörda myndigheterna får därmed inte kompensation för sina ökade hyror som det ursprungligen var tänkt. En myndighet kan minska sina lokalkostnader utan att anslaget minskar. Om de sänkta lokalkostnaderna leder till ett för stort anslagssparande krävs regeringens godkännande för att myndigheten ska kunna behålla de frigjorda resurserna. Regeringen godkänner ett utökat anslagssparande om argumenten för det bedöms som goda. Nya hyror för vissa kulturinstitutioner Regeringen gjorde en översyn av hyressättning av ändamålsfastigheter. Översynen ledde till att regeringen föreslår kostnadsbaserad hyra för fem kulturinstitutioners huvudbyggnader. Fastigheterna är i hög grad formade för sitt ändamål, byggnaderna är symboler för kulturinstitutionernas verksamhet och utgör delar av stadsbilden, enligt bedömning. Statskontoret ska även få i uppdrag att se över hur systemet för prisomräkning kan bli mer funktionellt för myndigheter i ändamålslokaler. Revisorerna föreslår följande. Regeringen bör vidarebefordra ståndpunkt angående hyressättning när hyresgästen har begränsade alternativ. Regeringen bör klargöra att hyresmodellens utformning ska vara föremål för förhandlingar mellan parterna. Regeringen bör vidarebefordra uppfattning om god insyn i förvaltningen. Regeringen bör tydliggöra att förvaltningsplaner för fastigheterna ska upprättas gemensamt av parterna. Regeringen i budgetprocessen bör beakta möjligheter till effektiviseringar i myndigheters lokalutnyttjande. Hyresgäster och förvaltare i ändamålsfastigheter bör ha möjlighet att samråda kring vilken hyressättning som ska gälla med ett statligt expertorgan, i de fall parterna inte når en överenskommelse genom förhandlingar. 1 Granskningens bakgrund och inriktning revisorer har granskat hyressättningen av ändamålsfastigheter i den statliga sektorn. Revisorerna genomförde en förstudie om hyressättning av kulturinstitutioner och konsekvenser för dessa av hyressystemet, efter förslag från kulturutskott . I förstudien visas att det reformerade systemet för fastighetsförvaltning har fört med sig ett antal problem för ändamålsfastigheter. Statsmakternas beslut innebär svårförenliga krav på fastighetsförvaltaren som ska driva förvaltningen marknadsmässigt, som särskilda villkor ska gälla för ändamålsfastigheter. Svårigheten att dra en gräns mellan fastigheter som bör betraktas som ändamålsfastigheter och fastigheter som är generellt användbara bidrar till problemet. Hyresgäster i fastigheter med särskild karaktär har svårt att finna alternativ och därmed svårt att utöva tryck på fastighetsägaren. I förstudien konstateras vidare att det är oklart om kulturinstitutionerna får kompensation i sina anslag för hyror eller ej. Effektiviteten i att fastighetsförvaltaren har monopol på fastighetsskötsel ifrågasätts också. Mot bakgrund av det som framkom i förstudien ansåg revisorerna det motiverat att bredda granskningsområdet till att också omfatta hyressättningen av ändamålsfastigheter i andra sektorer än kultursektorn. Denna granskning har riktat in sig på följande frågeställningar: Hur tillämpar och andra statliga fastighetsförvaltare principer för hyressättning? Hur uppfattar hyresgästerna sina fastighetsskötare och i vilken omfattning görs upphandling av entreprenörer? Hur fungerar kompensationssystemet? Har en myndighet möjlighet att behålla frigjorda resurser vid en hyressänkning? Regeringen har i en proposition definierat ändamålsfastigheter som byggnader som saknar eller har en mycket liten, alternativ användning och/eller har skräddarsytts för sitt ändamål. Begreppet ändamålsfastigheter preciseras i ett delbetänkande till en utvärdering av statens fastighetsorganisation. Ändamålsfastigheter kan enligt utredarnas uppfattning grupperas efter karaktär: Ändamålsfastighet på grund av teknisk utformning av byggnaden. (Utformningen av byggnaden är i extremfallet så speciell att kostnaden för att bygga om den till en annan användare är högre än kostnaden för att riva och bygga nytt.) Ändamålsfastighet på grund av läget. Exempel: En kontorsfastighet i en enskilt belägen gruvort där gruvbolaget är den enda tänkbara användaren av kontorsfastigheter eller en generell byggnad på ett universitetscampus. I en ren ändamålsfastighet har varken hyresgäst eller fastighetsägare goda alternativ. Ändamålsfastigheter ur hyresgästperspektiv kännetecknas av att hyresgästen, men inte fastighetsägaren, saknar bra alternativ. Förhandlingspositionen för hyresgästen kan vara mer problematisk i detta fall än vid en ren ändamålsfastighet eftersom det då finns ett ömsesidigt beroende. Det är inte möjligt att göra en definitiv avgränsning mellan fastigheter som är ändamålsfastigheter och fastigheter som är generellt användbara. De flesta fastigheter är varken fullständigt ändamålsanpassade och unika, eller generellt använd- och utbytbara. De befinner sig snarare någonstans mellan ytterligheterna. Graden av ändamålsmässighet kan bedömas utifrån flera perspektiv: Hur stor del av en investering i en byggnad som blir värdelös om byggnaden inte längre används till sitt ursprungliga ändamål. Hur mycket byggnadens värde sjunker om den nuvarande användningen upphör. Hur stora nyinvesteringar som krävs för att anpassa en generell fastighet till den aktuella verksamhetens krav. Skillnaden mellan den aktuella hyresgästens betalningsvilja för fastigheten och vad som skulle kunna erhållas vid uthyrning till en annan hyresgäst på marknaden. Hur verksamheten skulle påverkas om man valde bästa alternativa lokal på marknaden. Trots att begreppet ändamålsfastigheter inte är entydigt så fyller det en nödvändig funktion i styrningen av hur statens mer eller mindre ändamåls-anpassade fastigheter ska förvaltas. Slutsatserna i denna rapport är inte beroende av hur enskilda fastigheter definieras. 2 Förändringar i statsförvaltningen Sammanfattning: Den statliga fastighetsförvaltningen reformerades och . Syftet med reformen var att effektivisera resursanvändningen och förmögenhetsförvaltningen. Styrningen av myndigheter blev mer mål- och resultatinriktad. Ansvaret för bl.a. lokalförsörjningen delegerades till myndigheterna och fastighetsförvaltningen fick en ny organisation. riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen anger bl.a. att förvaltning och brukande av fastigheter ska vara åtskilda, att en mer rättvisande kostnadsbild i statsbudgeten ska eftersträvas, att avkastningskravet ska vara marknadsmässigt och att statens ägarroll bör renodlas. Ny styrning av myndigheterna påbörjades en genomgripande förändring av styrningen av stats-förvaltningen. Den detaljerade budgetstyrningen ersattes av mål- och resultatstyrning med större betoning på effektivitet och produktivitet. Ansvar och befogenheter delegerades till myndigheterna. Statens utgiftsstyrning skedde genom treåriga ramanslag till myndigheterna. Myndigheterna fick större möjligheter att omfördela resurser mellan olika utgiftsslag och mellan budgetår. För myndigheterna innebar ramanslagen en betydligt större handlingsfrihet och starkare motiv att effektivisera sin resurs-förbruk-ning. budgetproposition formulerades nya principer för förmögenhets-för-valtningen. Det betonades att effektiv förvaltning av den offentliga sektorns förmögenhet var lika viktigt som effektiv löpande resursanvändning. Därför skulle statens tillgångar värderas och avkastningskraven på statens kapital höjas. Konkurrensutsatta verksamheter skulle åsättas avkastnings-krav motsvarande marknadens. Organisationen av förvaltningen av statens för-mögenhet, bl.a. statens fastigheter, sågs över för att göra förvaltningen effektivare. ansvarade för förvaltningen av statens fastigheter. erbjöd lokaler, tjänster inom lokal-försörjning och byggproduktion till statens myndigheter. var även regeringens stabsmyndighet i lokalfrågor. Systemet var ineffektivt ur många aspekter. Det var Bygg-nads-styrelsens uppgift att bedöma de statliga hyresgästernas (myndigheternas) lokalbehov. Om myndigheten fick ett utökat lokalbehov godkänt av Byggnads-styrelsen/ regeringen så höjdes myndighetens anslag för att täcka den extra kostnaden. Det innebar att lokalerna var gratis ur myndigheternas perspektiv. Myndigheterna behövde inte ta hänsyn till kostnaderna när de bedömde sitt behov av lokaler. , som ytterst bestämde hur stora lokaler en myndighet skulle ha, hade inte alltid den bästa kunskapen om verksamhetens behov. Den ekonomiska förvalt-ningen av försvarets fastigheter sköttes av medan den direkta fastighetsförvaltningen ofta sköttes av de som brukade fastigheterna. Anslag till olika byggprojekt inom försvarets fastighetsbestånd fördelades genom budget-processen, och i regel betalade hyresgästen ingen hyra för fastigheterna. Mot bakgrund av förändringarna i statsförvaltningen som helhet föreslog regeringen föränd-ringar även inom fastighetsförvaltningen. De enskilda myndigheterna fick besluta om och ta ansvaret för sin egen lokalförsörjning. Varje myndighets helhetsansvar för sin verksamhet gjordes tydligare. Uppgiften att företräda staten som ägare och förvaltare av fastigheterna renodlades till ett par olika statliga verk och bolag. Förvaltningen av statens ändamålsfastigheter skulle bedrivas på ett sådant sätt att fastigheternas värde inte urhol-kades under den ekonomiska livslängden. Det innebar bl.a. att kostnader för förvaltningen måste täckas av hyres-intäkter. Syftet med detta var att myndigheterna skulle välja de mest prisvärda lokalerna för sin verksamhet. Ett annat syfte med reformen var att göra kostnaderna för statens fastigheter tydligare för både myndigheter och regeringen. Det betydde att staten som verksamhetsansvarig även måste vara beredd att i vissa fall betala den lokalhyra som marknaden kräver, även för ändamåls-fastigheter. Staten borde också, som alla fastighetsägare, sträva efter att få avkastning på sitt kapital. Med dessa förutsättningar föreslog regeringen ett antal riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen. Följande riktlinjer beslutades av 1991. ska skiljas från brukandet av lokaler och mark. En mer rättvisande bild ska ges av mark- och lokalkostnaderna i statsbudgeten. ska bedrivas med ett, så långt möjligt, marknads-mässigt avkastningskrav. bör bedrivas i separata resultatenheter, som så långt möjligt formas efter olika fastigheters särart. Statens ägarroll bör renodlas. Graden av kapitalbindning och avkastningen på kapitalet bör fortlöpande bli föremål för prövning. Förvaltningen bör företrädesvis bedrivas i aktiebolagsform. De fastigheter som av historiska eller andra skäl inte kan överföras till bolag bör omfattas av en samordnad förvaltning i myndighets-form. , som tidigare haft ansvar för statens lokaler, avvecklades och en ny organisation för statlig fastighetsförvaltning tog form. I den nya organisationen delades fastighetsbeståndet upp i generellt användbara fastigheter (kontorsfastigheter) och s.k. ändamålfastigheter. Ändamålsfastigheter definierades som byggnader som saknar, eller har en mycket liten, alternativ användning och/eller har skräddarsytts för sitt ändamål. Exempel på ändamålsfastigheter är vissa av rättsväsendets lokaler, vissa byggnader i högskolan och inom kulturområdet samt delar av det militära försvarets bestånd. Ett statligt ägande av ändamålsfastigheter motiverades av att de är starkt förbundna med en viss statlig verksamhet, och att verksamheten skulle kunna erbjudas långsiktiga och stabila förutsättningar. Andra skäl till statligt ägande kan vara historiska, säkerhetsmässiga eller att staten vill behålla kontroll över en produktionsfaktor. Ett fortsatt statligt ägande av generella fastigheter bedömdes inte som nödvändigt på lång sikt. De fastigheter som bedömdes vara ändamålsfastigheter delades upp utifrån sakområde.