frsrdg · GP04RR8 · 2002-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående Plan- och byggprocessens längd 2001/02 RR8 Revisorernas granskning revisorers granskning av plan- och byggprocessen har genomförts efter förslag från bostadsutskottet. Huvudsyftet med granskningen har varit att pröva möjligheter till en effektivare plan- och byggprocess. Granskningen har särskilt inriktats mot tillämpningen av plan- och bygglagens (PBL) regler om planeringen av ny bebyggelse fram till bygglov. har i den allmänna debatten framställts som komplexa och svåröverskådliga. förs det fram krav på att snabbare få fram nya bostäder främst i våra tätorter. Revisorerna har också studerat de administrativa kostnaderna i ett antal byggprojekt i förhållande till de totala produktionskostnaderna. Erfarenheter och eventuella problem i dessa fallstudier skulle också lyftas fram. I detta arbete medverkade på revisorernas uppdrag t.f. professor och docent från () i . Vidare har ingått att studera hur de centrala, regionala och lokala aktörerna samverkat i de aktuella projekten. Revisorernas iakttagelser, överväganden och förslag har redovisats i rapporten /01:14 Plan- och byggprocessens längd som har fogats till denna skrivelse som bilaga 1. Rapporten har på sedvanligt sätt remitterats till myndigheter och organisationer för synpunkter. Yttranden har inkommit från genom efter samråd med Justitie- och , , Kammarrätten i , Länsrätten i , , för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas), , , i , i , i län, , , , kommun, kommun, kommun, samt . har skriftligen meddelat sig att de inte avser att yttra sig över rapporten. En sammanställning av yttrandena återfinns i bilaga 2. En komplex lagstiftning och process Revisorernas granskning visar på hur komplex plan- och byggprocessen kan vara och att den ibland tar mycket . Iakttagelsen torde knappast förvåna då problemet varit uppmärksammat . har önskat få problemet belyst bl.a. i fråga om hur överklaganden medverkar till förseningar och om och hur förseningar påverkar produktionskostnaderna. I granskningen har revisorerna tagit del av de erfarenheter som företrädare för myndigheter, kommuner och branschfolk gett uttryck för dels i granskningsarbetet, dels i ett antal olika utredningar och rapporter som presenterats . Fokus har varit på utvecklingen , då de nya bestämmelserna om tidiga program och samråd för detaljplaner infördes. var situationen i princip densamma som , dvs. den dåliga planberedskapen i kommunerna kritiserades, det restes krav på att snabbt få till stånd nya bostäder genom en ökning av planeringen och byggandet samt de långa överklagandeprocesserna ansågs utgöra onödiga hinder för byggandet etc. Revisorerna konstaterar att flertalet av remissinstanserna delar de iakttagelser och förslag som revisorerna redovisar i rapporten. Att alla remissinstanser utom en har utnyttjat möjligheten att avge synpunkter tyder på att frågeställningarna är angelägna. Flera instanser framhåller i sina remissvar olika problem vid tillämpningen av lagen. Några remissinstanser pekar även på plan- och bygglagens förtjänster, särskilt när det gäller tyngdpunkten på de tidiga skedena i planeringen och översiktsplaneringen. Lagändringar har gett tveksamt resultat (PBL) behöver kontinuerligt följas upp och utvecklas. Det har också gjorts i olika översyner kopplade till specifika problem och utifrån särskilda utgångspunkter. Några av översynerna har också lett till lagändringar. Revisorerna har dock funnit att några av lagändringarna inte har fått den effekt som avsågs när ändringarna gjordes. Harmoniseringen mellan PBL och regler samt annan angränsande lagstiftning ifrågasätts av revisorerna. Remissinstansernas yttranden stärker revisorerna i att regelverken inom sakområdet behöver anpassas till varandra. Det är tveksamt om införandet av flera steg i planeringen ökat medborgar-inflytandet vilket var ett av syftena med ändringen. Granskningen visar att det i stället finns en risk att detta komplicerat förfarandet. Den har också visat att framför allt kommunerna men också exploatörer och ibland även sakägare önskar en mer flexibel handläggning i bl.a. program- och detaljplaneskedet. Översiktsplanens betydelse för den efterföljande planeringen framhålls av många remissinstanser. Granskningen visar dock att översiktsplanen inte har fått den betydelse som var tänkt och att de centrala statliga myndigheterna har svårt att lära ut översiktsplanens möjligheter till förenklingar. Detta problem tycks störst i storstadsregionerna. Länsstyrelserna har en viktig roll Vikten av länsstyrelsernas medverkan i de tidiga skedena av planeringen har betonats. Granskningen har dock visat att länsstyrelserna oftare kommer in först i samband med det formella samrådsförfarandet. Länsstyrelsernas medverkan i tidigare skeden behöver öka. bör enligt revisorerna ha en större roll som kunskapsförmedlare på regional och lokal nivå. har en viktig roll som expertorgan till regeringen och som central statlig myndighet inom sakområdet. Myndigheten har dock fått minskade resurser som kraven och behoven av uppföljning av PBL ökat. Regeringens många uppdrag till ger myndigheten sämre förutsättningar att klara uppföljningskraven. En översyn av PBL behövs Granskningen har visat att förutsättningarna för planeringen ändrats sedan PBL infördes. Storstadskommunerna har mycket begränsade markreserver för ny bebyggelse. Planeringen handlar allt oftare om komplicerade förtätningsprojekt med många intressenter inblandade och alltmer sällan om nyexploatering på orörd mark. Revisorernas uppfattning är att tiden nu är mogen för en mer genomgripande och förutsättningslös översyn av lagen. Granskningen pekar på ett flertal problem som behöver lösas. Flera av problemen har varit uppmärksammade . Regeringen har fått förslag från olika myndigheter och organ som syftat till att effektivisera processen, förslag som uppenbarligen ännu inte har behandlats av regeringen. I en kommande översyn av PBL bör revisorernas rapport, remissinstansernas yttranden över rapporten och revisorernas överväganden nedan beaktas. Revisorerna konstaterar att sedan den trädde i kraft varit föremål för olika översyner bl.a. 1996 då medborgarinflytandet i planeringen lyftes fram och då översiktsplanens roll och betydelse kom att förstärkas. Granskningen visar att det är tveksamt om ändringarna fått de effekter som avsågs. tycks inte ha blivit lättare att tillämpa för kommunerna och de statliga myndigheterna. Planprocessen har inte heller förenklats på samma sätt som bygglovsprocessen där administrationen minskat och ett större ansvar har lagts på exploatören/byggherren. De ändringar som har genomförts i planprocessen har fokuserat på miljöfrågorna, vilket kan ha medfört att sociala hänsyn och gestaltningsfrågorna fått stå tillbaka. Granskningen visar dock på vissa positiva förändringar. Kravet på program i detaljplaneringen tycks ge ett bättre beslutsunderlag för kommunerna och större möjlighet för att delta tidigt i planeringen. Det har dock inneburit att processen förlängs även i relativt enkla planär-enden. Nya arbetsformer kring översiktsplaneringen redovisas och diskuteras i landet. Det upprättas fler s.k. fördjupade översiktsplaner . hänvisar i sitt yttrande till det arbete som just nu pågår inom myndigheten kring de frågor revisorerna tar upp i rapporten. pekar också på några statliga utredningar som ännu inte behandlats av regeringen, bl.a. Plan- och byggutredningen . Detta gör att man inte i sak närmare vill kommentera revisorernas rapport. Revisorernas förslag och slutsatser kommer enligt att beaktas i det fortsatta arbetet. Även pekar på de många förslag till lagändringar som inlämnats till regeringen. Med hänsyn både till revisorernas förslag och övriga förslag anser att PBL behöver ses över i sin helhet. Syftet med en sådan översyn borde enligt vara att göra PBL-processen mer anpassad till dagens förhållanden och krav. Förutsättningarna för planering, byggande och boende har enligt verket förändrats . Planeringen handlar i allt högre grad om kompletteringar och förändringar i redan bebyggd miljö. En sådan planering, där det finns många intressen ställer stora krav på planeringsprocessen. Dessutom menar verket att planeringen och bostadsbyggandet bedrivs i en alltmer marknadsinriktad miljö där de statliga och kommunala insatserna har minskat radikalt. Processen blir därmed mer komplicerad och tar . Även Lantmäteriet, kommun, i , och delar revisorernas åsikt att regelsystemet kring planprocessen bör bli föremål för en samlad översyn. En sådan översyn bör vara förutsättningslös anser Lantmäteriet, dvs. fokusera på de olika planformerna och deras inbördes relation. i föreslår inte någon allmän översyn av PBL men noterar att regeringen inte tagit ställning till de många lagändringsförslag som lämnats från och även från annat håll. menar att revisorernas rapport, remissbehandlingen och uttalande skulle understryka för regeringen att det är angeläget att prioritera frågan. Även , och Formas framhåller det angelägna i att regeringen nu prövar revisorernas förslag och alla de övriga förslag som givits in till . anser dock inte att någon större utredning eller översyn är nödvändig. Det finns enligt förbundet tillräckligt med kunskap och underlag för att ta ställning till förslagen. Länsstyrelserna i och län berör i sina yttranden mer möjligheten att inom ramen för de nuvarande reglerna effektivisera tillämpningen. Länsstyrelserna pekar dock på behovet av att se över PBL:s regelsystem när det gäller överklaganden. i menar att revisorernas rapport betonar exploatörsperspektivet i processen och snävar på så sätt in utgångspunkterna för samhällsplaneringen i förhållande till gällande lagstiftning. anser att PBL är för omodern för att tillgodose dagens krav på marknadsmässigt byggande i syfte att förnya och utveckla bebyggda miljöer samt underlätta för bostadsbyggandet. PBL baseras enligt bolaget på ett planmässigt tänkande . Initiativet från bostadsutskott och revisorerna är därför mycket angeläget. PBL är en ramlag som till stora delar fortfarande fungerar väl. Osäkerheten vid tillämpningen av lagreglerna tycks dock ha ökat och de centrala och regionala statliga myndigheterna har haft svårt att nå ut med ändamålsenlig information och återföra erfarenheter till kommunerna. De som främst har att tillämpa lagen, kommunerna, har ibland mycket olika planeringsförutsättningar. roll att bedriva ett informations- och utvecklingsarbete i landets olika delar blir därför svår. Komplexiteten i planeringen har också ökat vilket inte underlättar den uppgiften. Revisorerna konstaterar i granskningen att regelverket kring planeringen inte förenklats på samma sätt som bygglovsreglerna. uppger nu att man prövar olika frågor inom området som kan effektivisera processen bl.a. i fråga om överklaganden. Det är enligt revisorerna olyckligt att regeringen ännu inte behandlat förslagen från Plan- och byggutredningen i slutbetänkandet "Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168). Förslagen grundar sig på förhållanden som gällde för . hänvisar vidare i sitt remissvar till den presenterade propositionen Svenska miljömål - delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) vari anges att PBL ska ses över i syfte att ge lagen en utformning som bättre främjar en långsiktigt hållbar utveckling. Revisorerna har i granskningen uppmärksammat att det skett en fokusering på miljöfrågorna som gjort att gestaltningsfrågor och sociala frågor i planeringen inte beaktas på samma sätt som . Flera remissinstanser delar denna iakttagelse. Revisorerna har vidare pekat på en rad andra problem som exempelvis den dåliga harmoniseringen med annan lagstiftning bl.a. , den dåliga konkurrensen inom branschen, överklagandens betydelse för processens längd, bristen på flexibilitet i planeringen, oklara begrepp och oklara myndighetsroller m.m. Mot den här bakgrunden anser revisorerna det oroande om en översyn av PBL ånyo i huvudsak fokuseras på miljöfrågorna. Den angelägna harmonisering med bl.a. som revisorerna pekat på kan visserligen i det sammanhanget lösas men för att undvika en obalans i lagstiftningen bör en förutsättningslös översyn av lagstiftningen komma till stånd. En effektivare plan- och byggprocess genom bättre uppföljning I rapporten konstateras att alla de förslag som ges in till regeringen i syfte att effektivisera plan- och byggprocessen bör beredas samlat i ett departement. Lämpligen bör så långt möjligt bostads- och PBL-frågorna samordnas i ett departement. Revisorerna anser att den nuvarande uppföljningen är bristfällig och att det behövs en mer kontinuerlig bevakning av PBL-frågorna. får ett stort antal regeringsuppdrag , vilket kan göra det svårare för myndigheten att genomföra egna projekt. Mångfalden av uppdrag underlättar inte myndighetens uppgift att som regeringens expertorgan följa området och ta sig an principiella frågor. Det behövs mer forskning och utvärdering för att klarlägga övergripande samband i planeringen. I rapporten föreslås att regeringen överväger att inrätta ett planeringsforum vid . I detta planeringsforum skulle forskningsresultat m.m. inom området bättre tas om hand och återföras till regeringen och även till kommuner, andra myndigheter samt till branschen i övrigt. Revisorerna anser vidare att regeringen inte bara behöver hämta information från utan även använda sig av andra myndigheter, universitet och högskolor. I stort sett samtliga remissinstanser anser att uppföljningen av PBL behöver förbättras. roll är viktig men verkets resurser och kompetens bör utnyttjas bättre menar några remissinstanser. Remissinstanserna är eniga om det angelägna i att alla de förslag som myndigheter och andra organ inlämnat till regeringen bör behandlas samlat i ett departement. Lämpligheten av inrättandet av ett planeringsforum vid råder det däremot delade meningar om. framhåller att uppföljningen av bl.a. plansystemets funktion och innehåll bör intensifieras på alla nivåer och bedrivas mer effektivt. roll i uppföljnings- och utvecklingsarbetet behöver enligt verket utvecklas ytterligare men för detta krävs att verket tillförs mer resurser. Det kan ske genom att mer omfattande regeringsuppdrag finansieras särskilt eller att medel tillskjuts direkt till uppföljningsverksamheten. Verket avstyrker förslaget att inrätta ett planeringsforum då de uppgifter som skulle hamna där utgör kärnfrågor, vilka enligt verket helt ska bedrivas inom den ordinarie organisationen. medger att myndigheten haft svårt att svara upp mot de stora uppföljningskrav som ställs på myndigheten. Verket har i syfte att förbättra sin uppföljning inrättat en analysenhet. Enligt verket skulle det vara lättare om bostadspolitik och finansiering låg på samma departement som plan- och byggfrågorna men verket anser att en departementsorganisation som samlar alla nämnda frågor är svår att genomföra. i tillstyrker förslaget med att ett departement ansvarar för både PBL och bostads/finansieringsfrågorna. En sådan ordning skulle kunna tillgodose behovet av den helhetssyn som saknas . Den oklara och splittrade ansvarsfördelningen inom vad gäller plan, bygg- och boendefrågor ger återverkningar på regional och lokal nivå. delar också revisorernas uppfattning att det stora antalet regeringsuppdrag till äventyrar myndighetens möjligheter att bedriva "egna" projekt. Det torde enligt finnas en betydande potential som kan utvecklas om verket får ökade möjligheter att "på egna villkor" definiera sitt ansvarsområde. Ett planeringsforum avstyrks då frågorna utgör kärnverksamhet. avstyrker också ett planeringsforum men med motiveringen att det då finns en risk att man inte kan hålla isär rollerna som beställare och utförare/entreprenör om man samlar byggherrar, myndigheter och entreprenörer i ett sådant forum. Verket stöder förslaget till en förbättrad statistik, uppföljning och analys av överklagade . Regeringen bör inhämta information inte bara från utan även från andra myndigheter samt från högskolor och universitet. anser att planeringsprocessen och dess funktion kontinuerligt måste följas upp och utvecklas. Man anser att bildandet av ett planeringsforum vid är intressant under förutsättning att den kommunala medverkan som krävs finansieras av staten. Lantmäteriet stödjer "helhjärtat" bildandet av ett planeringsforum. Även Formas anser det lämpligt att överväga inrättandet av ett planeringsforum för att bl.a. ta hand om alla initiativ inom området. kommun framhåller vikten av en kontinuerlig uppföljning av plan- och byggprocessens tillämpningar och forskningsresultat. Kommunen anser det viktigt med en regelbunden erfarenhetsåterföring till kommunerna. Dessa uppföljningar bör ske i nära kontakt med kommunernas praktiska hantering av planprocessen. Liknande åsikter har även framförts av andra remissinstanser. Revisorerna anser att bostads- och PBL-frågorna så långt möjligt bör samlas i ett departement. Det kan ge den helhetssyn och den överblick inom sakområdet som saknas . Även samverkan med de centrala och regionala statliga myndigheterna skulle på så sätt kunna förbättras. Det är enligt revisorerna oroande att regeringen inte tagit till vara det arbete som lagts ned vid olika myndigheter och andra organ i syfte att föreslå en effektivare process. Att inte heller förslag från statliga utredningar, exempelvis Plan- och byggutredningens förslag , behandlas anser revisorerna vara näst intill ett resursslöseri. Även problemen med överklaganden har varit kända . Det är enligt revisorerna viktigt att uppföljningsarbetet prioriteras bättre och att det sker en snabbare erfarenhetsåterföring inte minst till dem som visat engagemang i frågorna. Den bristande uppföljningen var bakgrunden till revisorernas förslag att inrätta ett planeringsforum vid . och i framhåller i sina svar att de frågor som ett sådant forum skulle hantera utgör kärnfrågor och därmed skulle konkurrera med den ordinarie verksamheten inom myndigheten. Revisorerna kan se en sådan risk och bedömer därför att andra lösningar på problemet än ett planeringsforum i första hand bör väljas. Om den föreslagna översynen av PBL kommer till stånd blir behovet av ett planeringsforum inte heller så angeläget, åtminstone inte i närtid. Det är enligt revisorerna viktigt att regeringen begränsar sina uppdrag till alternativt, som verket föreslår, låter finansiera de större uppdragen. Revisorerna menar också att regeringen i större utsträckning kan använda sig av andra källor än när verksamheten ska följas upp, exempelvis andra statliga myndigheter men också högskolor och universitet. Det är viktigt att ges möjlighet att ta fler egna initiativ och utveckla sitt uppföljningsarbete och sin omvärldsbevakning. Förseningar i plan- och byggprocessen minskar konkurrensen och fördyrar produktionen Granskningen visar att förseningar i den administrativa plan- och byggprocessen visserligen har en begränsad betydelse för de totala produktionskostnaderna, , men att det kan röra sig om tillräckligt stora belopp för att mindre exploatörer ska tveka att ta initiativ till nya projekt. Osäkerheten om hur ett projekt tar eller om det över huvud taget kommer till stånd kan verka konkurrenshämmande och medföra att färre projekt blir genomförda och att priserna blir högre än de annars skulle ha blivit. Det kan också leda till att endast projekt som ger en mycket hög avkastning, dvs. bostadsprojekt i de mest attraktiva lägena med en stor efterfrågan, kommer till stånd. Det nuvarande tvåstegsförfarandet i planeringen leder inte sällan till att planeringsarbetet förlängs. Mellan de båda stegen, programsamråd och plansamråd/utställning, har ibland planförslaget inte ändrats mer än marginellt. Inget tyder på att överklagandena i den efterföljande processen minskar genom denna ordning. Även länsstyrelserna är tveksamma till att medborgar-inflytandet ökat genom denna ändring i planhanteringen. Revisorerna anser att länsstyrelserna bör få i uppdrag att initiera ett utvecklingsarbete tillsammans med kommunerna som kan leda till en mer förutsägbar och snabbare handläggning. Andelen detaljplaner som genomförs med enkelt planförfarande är hög och granskningen visar att det finns risk att enkelt planförfarande används även i de fall normalt planförfarande borde ha använts. anser att planprocessen, särskilt efter överklaganden, kan bli lång och medföra en mindre kostnadsökning för exploatören. Verket instämmer i att processtiden för planeringen i många fall är viktig och att det är fullt sannolikt att vissa projekt inte kommit till på grund av rädslan för en lång processtid. håller med om att osäkerheten om processen sannolikt påverkar viljan att exploatera mer än processens längd i sig. Det talar för att spelreglerna borde göras tydligare. Verket anger att det oftast är andra faktorer än tidsaspekten och osäkerheten som hindrar bostadsbyggandet. Verket anser också att tiden får vägas mot den färdiga planens kvalitet och dess långsiktiga och övergripande mål. Värnandet om kvaliteten i planeringen framhålls även av andra remissinstanser. i pekar på att utgångspunkten för diskussion om förändringar i planprocessen är att internationellt sett har en snabb och effektiv planeringsprocess med hög säkerhet. Plan- och byggprocessens längd måste vägas mot en helhetssyn i planeringen. Ytterst handlar det enligt om att säkerställa en god kvalitet i det som byggs - i bostaden, i staden och i samhällsrummet i stort. Revisorerna föreslår i sin rapport att länsstyrelserna får i uppdrag att tillsammans med kommunerna starta ett utvecklingsarbete i syfte att sprida kunskap som kan leda till en mer förutsägbar och snabbare planhandläggning. i konstaterar att ett sådant arbete redan övervägs på många håll, bl.a. i län. för också fram att ett återrapporteringskrav skulle kunna visa att regeringen prioriterar denna fråga. anför att en effektiv planeringsprocess skapar långsiktigt hållbara lösningar med lokal identitet. Förbundet menar att detta ibland behöver få ta tid. anför vidare att det står klart att byggentreprenörerna har blivit allt färre och större. Att detta beror på en ineffektiv planeringsprocess är förbundet däremot inte övertygat om. Enligt förbundet innebär samhällets ökade komplexitet, starka och vältaliga sektorintressen och en successiv förstärkning av den enskildes rättsliga ställning troligen att byggprojekt blir mer framtunga. anser att de två stegen i detaljplaneringen är bra då de ger möjlighet till en tidig avstämning. delar revisorernas uppfattning att de två stegen bör ses över men menar att den tidiga planeringen också har fördelar. Även kommun anser att program i detaljplaneringen underlättar den vidare planeringen men konstaterar att den inte har medfört ett ökat medborgarinflytande så till vida att fler deltar i processen. i delar revisorernas uppfattning att planprocessen kan förkortas utan att medborgarinflytandet minskas. Processen har enligt nämnden i flera fall onödigt förlängts genom införandet av flera skeden som även för tämligen enkla ärenden innebär två samråd, program- och plansamråd. Lantmäteriet, , i , och kommuner samt är också tveksamma till nyttan av programskedet och delar revisorernas uppfattning att frågan bör utre kommun anser att de olika skedena i detaljplaneringen nog förvirrar medborgarna mer än leder till ett reellt ökat medborgarinflytande. understryker betydelsen av en tidsbegränsning av detaljplaneprocessen. Bolaget konstaterar att den långa planprocessen har diskuterats inom statliga utredningar, av och inom olika länsstyrelser med ett mycket blygsamt resultat. Detaljplaneprocesser är sällsynta enligt bolagets erfarenhet. Inte alltför sällan kan de ta både fem och och även . menar att en utdragen process missgynnar de mindre företagen på byggmarknaden eftersom dessa inte har den juridiska kompetens eller de upparbetade kontakter med olika myndigheter som de större byggföretagen har. En dåligt fungerande process påverkar därmed också nyetableringarna på byggmarknaden negativt.