frsrdg · GP04RR20 · 2002-01-01 00:00:00 — Utvärderingen består dels av en kvalitativ del, dels av en kvantitativ del. Den kvalitativa delen utförs av i och innebär att 24 skolor väljs ut för en fördjupad analys. Den kvantitativa delen, som ansvarar för, genomförs via enkäter till arbetslag i 61 kommuner. Statskontorets utvärdering av bidraget för IT-infrastruktur Statskontoret fick i uppdrag av regeringen att göra en utvärdering av den del av ITiS som avser förstärkningen av skolornas IT-infrastruktur. Utvärderingen bygger bl.a. på uppgifter som kommunerna har redovisat för Statskontoret i en enkät. I utvärderingen, som överlämnades till , konstaterar att kommunerna i stort sett har genomfört satsningen enligt de strategier som kommunerna formulerade i sina bidragsansökningar. Statskontoret drar vidare (mot bakgrund av enkätsvar från av kommunerna) slutsatsen att bidraget i de flesta fall har haft stor betydelse för utbyggnaden av infrastrukturen i skolorna. I uppdraget ingick bl.a. också att Statskontoret skulle bedöma vilken betydelse infrastrukturbidraget har haft för infrastrukturutbyggnaden och totalt sett i mindre och medelstora kommuner. Statskontoret uppger att ungefär två tredjedelar av dessa kommuner anser att en effektiv IT-infrastruktur har etablerats. Infrastrukturbidragets betydelse för är enligt Statskontoret svår att fastställa. Man konstaterar att i och med att skolornas datoranvändning ökar blir påfrestningarna på de olika delarna av större. Kommunerna har löst detta genom att bl.a. anställa fler tekniker. I en del kommuner har skolorna egna tekniker medan andra kommuner har ett centralt teknikstöd för hela kommunen. har lärare fått vidgade uppgifter att svara för teknikstödet i skolan. Av rapporten framgår vidare att infrastrukturbidraget även har lett till att samarbetet mellan skolorna samt mellan skolorna och kommunen har ökat. Det nationella programmet för IT i skolan är en omfattande satsning, såväl organisatoriskt som ekonomiskt, och den har i flera avseenden lyckats bra. kan kritik riktas mot satsningen ur olika aspekter. Vid de intervjuer som har gjorts med tjänstemän inom statsförvaltningen har vissa kritiska synpunkter framkommit som kan vara av allmänt intresse. Dessa återges nedan. Beredningen och utformningen av ITiS dåvarande generaldirektör konstaterar att ITiS tillkom hastigt. Satsningen hade föregåtts av betydande nedskärningar på skolans område. (Enligt en tidigare granskning från revisorer minskade undervisningskostnaden per elev . ) hade enligt generaldirektören en god uppfattning om hur dessa nedskärningar hade påverkat skolans verksamhet. När så medel skulle tillföras skolan fördes ingen diskussion med om hur dessa medel kunde göra störst nytta, utan ITiS "kom istället". Enligt generaldirektören kom ITiS som något av en överraskning för verket. Han själv fick kännedom om ITiS i samband med tillsättningen av Delegationen för IT i skolan, där han ingick som en ledamot. Generaldirektören är och var kritisk till att inte involverades mer i beredningen och genomförandet av ITiS. Enligt generaldirektören skulle ITiS med fördel ha kunnat administreras av . Han menar att , i och med valet att låta en särskild delegation ansvara för genomförandet av satsningen, inte utnyttjade den kompetens som redan fanns inom . Dessutom kom samordningen mellan olika aktörer inför ITiS tillkomst att bli bristfällig, menar generaldirektören. Behov av mer differentierad satsning En brist i beredningen och uppläggningen av ITiS var enligt dåvarande generaldirektören för att man inte tog till vara de erfarenheter som redan fanns i kommunerna. Lärarnas kompetens på IT-området varierade kraftigt. 27 fyrtornsprojekt, som avslutades , innebar att en del kommuner hade kommit långt i sin IT-användning. Även vissa kommuner som inte tilldelats medel från hade arbetat mycket med IT redan före ITiS. Behovet av kompetensutveckling inom IT-området såg således olika ut på olika platser. En mer differentierad satsning hade därför varit befogad. Situationen i kommun illustrerar detta. kommun och hade vid starten för ITiS tillsammans satsat på IT-pedagogiska projekt i kommunens skolor. Flera lärare upplevde följaktligen att man redan hade genomfört många av de moment som ingick i ITiS. I samband med de intervjuer som i granskningen har gjorts med skolledare har poängterats att de deltagande skolledarna i skolledarutbildningen hade olika bakgrundskunskaper. Att den egna skolan hade kommit längre i sin IT-användning än många andra skolor vars skolledare deltog i utbildningen uttrycktes också. Dessa förhållanden var något som upplevdes som problematiskt snarare än fördelaktigt. Av en delrapport från den nationella utvärderingen av ITiS framgår att även heterogeniteten bland lärarna i seminarieserierna har upplevts som ett problem. Kritiken som redovisas i rapporten i detta avseende gäller dock framför allt att lärarna har befunnit sig i alltför olika undervisningssituationer. Hur pass detaljstyrd ITiS-satsningen egentligen är råder det varierande uppfattningar om. Enligt delegationen har kompetensutvecklingen en utpräglat decentraliserad profil, och det finns ett stort friutrymme för kommunerna att utforma satsningen inom ramen för de riktlinjer som finns. Revisorerna har dock fått intrycket att man från kommunalt håll snarare upplever satsningen som tämligen detaljstyrd. I den första delrapporteringen från den nationella utvärderingen av ITiS påpekar i att det finns en risk att den variation i arbetssätt som delegationen enligt egen utsago eftersträvar inte uppnås. Detta kan enligt högskolan bero på att deltagarna kan uppleva både en synlig och dold styrning genom de många anvisningar som de erhåller från olika aktörer på olika nivåer inom . Ett exempel kan vara frågan om över hur lärarnas ITiS-arbeten ska förläggas. Enligt delegationens anvisningar ska arbetet läggas ut över så som arbetslaget och seminariegruppen bedömer nödvändigt, vilket "troligen" är en termin eller motsvarande. har intrycket under granskningsarbetet varit att man i kommunerna upplevde att "det var sagt så" att ITiS-arbetet skulle förläggas över just en termin (vilket gjorde arbetet stressigt). En skolledare i kommun menade att tiden för ITiS-arbetet var knapp, som det var oklart vem som satte tidsramarna. Användningen av Internet i undervisningen När det gäller beredningen av ITiS har tidigare generaldirektör till revisorerna även framfört synpunkten att man, före ITiS, närmare borde ha behandlat frågan om hur Internet används och bör användas som informationskälla i undervisningen. Forskning visar att för att faktainsamling via Internet ska bli meningsfull krävs goda grundläggande kunskaper i de aktuella frågorna. "Kan man inte bygga upp en god kognitiv karta blir man förlorad i cyberrymden", som generaldirektören uttrycker det. Han betonar att man inte kan betrakta Internet som substitut för böcker, då det finns en helt annan kontroll av böcker. En meningsfull användning av Internet kräver sannolikt också visst merarbete av lärarna. Lärare i kommun framförde till revisorernas kansli under granskningen att det krävs ett stort personligt intresse och engagemang för att kunna använda IT i undervisningen. Att söka efter lämpligt undervisningsmaterial på Internet var något som inte hanns med på arbetstid, utan fick göras . har i granskningen även intervjuat nuvarande representant i Delegationen för IT i skolan. Representanten menar att generellt sett är positivt till kompetensutveckling och således också till ITiS. Hon poängterar att det fanns ett behov bland lärarna av fortbildning inom datorområdet. är det ett faktum att det behövs mycket pengar till en sådan satsning, eftersom man inte kan utveckla kompetensen utan att ha själva redskapet, dvs. Däremot kan man kanske ifrågasätta satsningens storleksordning. Det finns många barn som är i behov av särskilt stöd i skolan, och resurserna är begränsade. Värdet av datorerna måste vägas mot värdet av stöd och hjälp. Vidare uppger representant att upplägget på programmet för IT i skolan gärna kunde ha varit annorlunda i vissa avseenden. Exempelvis hade hon hellre sett att datorer tilldelats skolorna än lärarna privat. Satsningen på lärardatorer var även kritisk till. representant vid delegationens beredning av ITiS ansåg att departementet lade alltför stor vikt vid datorerna. Enligt stiftelsens uppfattning var det bättre att lägga mer resurser på kompetensutveckling, särskilt med hänsyn till att många lärare redan hade hemdatorer genom kommunen. representant i ITiS-delegationen kommenterar också förhållandet mellan stat och kommun. Hur stora "ingrepp" i kommunernas verksamhet får och bör staten egentligen göra? Tjänstemannen menar att om man till ITiS lägger de specialdestinerade kommunbidrag som har fått i uppdrag att administrera, blir den frihet som återstår för kommunerna när det gäller att genomföra skolverksamheten inte så stor. IT som pedagogiskt och administrativt verktyg En relevant fråga att ställa sig är huruvida de små barnen, i förskoleklassen och på lågstadiet, är betjänta av IT och ITiS. När denna fråga har ställts till intervjupersonerna i granskningen har svaren vanligen varit att så är fallet. (bör framhållas att de personer som intervjuats i regel har haft en positiv grundinställning till IT i skolan.) Man menar att det finns fördelar med att även låta de små barnen få en chans att prova på den nya tekniken. En annan synpunkt är att det är viktigt att förskollärarna och lärarna känner till vad barnen kan nå via nätet, och att de måste kunna ge pedagogisk handledning i frågor som rör IT-användning. har det i granskningen framkommit att nyttan av datorer för de yngsta skolbarnen ändå anses vara begränsad. Användningsområdena är fler för eleverna på de högre stadierna. Men inte heller där är datorns värde i undervisningen självklart. Forskning som har gjorts (se bilaga 1) har inte kunnat påvisa att användningen av datorer i undervisningen generellt sett har förbättrat inlärningen eller utvecklat pedagogiken. Däremot har forskarna uppmärksammat att de svaga eleverna vanligtvis missgynnas av det friare arbetssätt som användningen av datorer i undervisningen sammanfaller med. Värdet av IT i undervisningen är således omtvistat. Enigheten förefaller däremot vara större när det gäller betydelsen av datorer som administrativa verktyg. Alla de lärare som revisorernas kansli har intervjuat i granskningen, oavsett stadium, är eniga om att datorerna är värdefulla i administrativt och kommunikativt hänseende. Datorerna effektiviserar arbetet och kontakten med kollegor. Även kontakten med elevernas föräldrar och eleverna själva kan underlättas med datorns hjälp. Det kan konstateras att datorn i egenskap av administrativt verktyg inte har fått något stort utrymme inom ITiS, utan det är den pedagogiska användningen av datorer som betonas. Enligt Delegationen för IT i skolan är de administrativa fördelarna med det ökade datoranvändande som ITiS kan ge upphov till mer att betrakta som en "bonuseffekt" av ITiS. Att utveckla datorn som ett administrativt redskap är i grund och botten arbetsgivarnas, dvs. skolhuvudmännens, ansvar, menar man. Statens syfte med ITiS är att förbättra uppfyllelsen av de mål som finns i läroplanen. IT i skolan i ett längre perspektiv Såväl aktörer på central nivå, såsom , Delegationen för IT i skolan och , som lärare och annan personal inom kommunerna är angelägna om att IT-arbetet i skolan ska fortgå. Flera lärare betonar att de inte ser ITiS som ett isolerat projekt utan som en del i en process. Regeringen har tillsatt en arbetsgrupp som ska ta fram en ny, nationell handlingsplan för IT i skolan. De som ansvarar för lärarutbildningarna arbetar för att få till stånd ett eget ITiS, och har slagit fast att alla nyutexaminerade lärare ska kunna använda IT-hjälpmedel och ha kunskap om hur IT kan användas för den pedagogiska utvecklingen. Allt detta talar för att ITiS inte blir en dagslända utan att en fortsättning på satsningen kommer att bli möjlig. kan det konstateras att en utbredd IT-användning i skolan också är förknippad med stora kostnader. Behovet av teknisk support är påtagligt och avskrivningstiden på datorutrustningen är kort. De IT-satsningar som har gjorts har bedrivits som utvecklingsprojekt. Att kommunerna skulle kunna erhålla extern finansiering för den kontinuerliga driften och underhållet är enligt mångas uppfattning mindre troligt. vid univeristet, som har fått i uppdrag av att studera hur de kommuner som deltog i stiftelsens stora skolutvecklingsprojekt arbetar vidare med IT-utveckling i skolan, konstaterar i en promemoria (se bilaga 1) att om IT-strukturen betraktas som strategiskt viktig i skolan kan fortsatta IT-satsningar komma att ske på bekostnad av andra resurser som man traditionellt har betraktat som viktiga för skolan. Anslag till regeringens disposition - exempel på andra studerade satsningar Det är inte ovanligt att regeringen och tar på sig uppgifter av förvaltningskaraktär, såsom att fördela pengar till olika ändamål. revisorer granskade sådana anslag som regeringen själv disponerar och fördelar (rapport /01:7; Anslag till regeringens disposition och förslag 2000/01:RR14; Anslag som regeringen disponerar och fördelar). Revisorerna konstaterade att återföringen till av mål och resultat i dessa fall försvåras av att enligt sin instruktion är undantaget från kravet på resultatredovisning i årsredovisningen. Revisorerna ansåg därför att instruktion borde ändras så att , i de fall regeringen väljer att ta på sig uppgifter som normalt ankommer på myndigheter under regeringen, likställs med andra myndigheter i fråga om resultatredovisning. Revisorerna ansåg också att internrevisionen vid inte bara borde granska anslagsredovisningen utan även användningen av de anslag som regeringen förfogar över. De ovan nämnda synpunkterna fördes ånyo fram av revisorer i samband med granskningen av insyn och kontroll av Östersjömiljarderna (rapport /02:5). Revisorerna menade att det bland iakttagelserna i granskningen fanns inslag som hängde samman med att Östersjömiljarderna är medel till regeringens disposition. Det konstaterades bl.a. att kontrollen av såväl Östersjömedlen som projekten som sådana i vissa fall hade varit bristfällig. Av rapporten framgick vidare att en vanlig slutsats i studier och granskningar av anslag till regeringens disposition är att grunderna för verksamheterna inte har varit tillräckligt klarlagda och att regelverken varit bristfälliga. Ett annat genomgående drag är enligt rapporten att inte är dimensionerat eller organiserat för att löpande hantera dessa verksamheter. Den första Östersjömiljarden har också behandlats av revisorer i granskningspromemorian Svenska miljöinsatser i (1998/99:1). Revisorerna fann att ansvaret för olika led i hanteringen av insatser genom Östersjömiljarden hade varit uppdelat både mellan departement och mellan myndigheter och andra organ. Verksamheten hade varit tämligen anonym och svåråtkomlig, varför möjligheterna till insyn, kontroll och överblick hade varit begränsade. När det gäller ITiS disponerades anslagen inledningsvis av . I och med att Delegationen för IT i skolan blev en egen myndighet togs emellertid dispositionsrätten över av delegationen. Delegationen fick även tillgång till ett annat system för kontoföring än det som används inom . För delegationen gäller samma krav på redovisning som för en ordinarie myndighet under regeringen. Delegationen ska således lämna årsredovisning med resultatredovisning. ITiS-satsningen kännetecknas också av en tydlig organisation, med Delegationen för IT i skolan som den centralt ansvariga aktören, och en tydlig reglering, genom skrivelsen Lärandets verktyg, en förordning som beslutats av regeringen samt styrdokument som har beslutats av delegationen. Lokala investeringsprogram för en ekologiskt hållbar utveckling Ett annat anslag till regeringens disposition som revisorerna har granskat är det statliga stödet till lokala investeringsprogram för en ekologiskt hållbar utveckling (förslag 1999/2000:RR3) Stödet omfattar ca . Granskningen inriktades mot fördelningsprocessen , 1998 och 1999, då fördelades. Utformningen av satsningen på lokala investeringsprogram skiljer sig på många sätt från ITiS. Pengar kunde sökas av kommuner och kommunalförbund. Alla kommuner som ansökte fick dock inte stöd, utan kommunerna konkurrerade med varandra om pengarna. För att kunna komma i fråga om erhållande av stöd skulle kommunen ha utarbetat ett lokalt investeringspro-gram. Beslut om stöd fattades av regeringen efter beredning av . Vilka villkor som gällde för stödet framgick av den särskilda förordningen (1998:23) om statliga bidrag till lokala investeringsprogram som ökar den ekologiska hållbarheten i samhället. Revisorerna konstaterade bl.a. att en beredningsorganisation upprättades och arbetsformer etablerades för hanteringen av ansökningar . Fördelningsprocessen kännetecknades dock av vissa brister, som enligt revisorernas mening hade kunnat undvikas genom ett grundligare för-arbete innan stödformen etablerades. Revisorerna ansåg också att målbilden för satsningen under de granskade åren varit oklar. revisorer lämnade även synpunkter på utformningen av framtida otraditionella stödfördelningsmodeller. Bland annat menade revisorerna att framtida satsningar på statliga investeringsbidrag bör föregås av noggranna överväganden om fördelningsmodellernas för- och nackdelar. I budgetpropositionen konstaterade regeringen att hanteringen av de lokala investeringsprogrammen är av sådan karaktär och långsiktighet att det är lämpligare att de sköts av en myndighet. Regeringen noterade också att denna uppfattning tidigare hade framförts av revisorer. Konse-kvensen av detta ställningstagande blev att fr.o.m. bereder alla ärenden om lokala investeringsprogram, liksom de nyinrättade klimatinvesteringsprogram som ersätter de lokala investeringsprogrammen . Östersjömiljardsatsningen och stödet till de lokala investeringsprogrammen för en ekologiskt hållbar utveckling skiljer sig från ITiS i många avseenden. Modellen för genomförandet av regeringens satsning på har däremot många gemensamma beröringspunkter med ITiS. Åtgärden presenterades 1996 i proposition 1995/96:222 Vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten , m.m. Regeringen föreslog att en särskild satsning på vuxenutbildning skulle göras med start . Ansvaret för genomförandet skulle vila på kommunerna. Statsbidrag skulle utgå till kommunerna för detta ändamål. Regeringen tillsatte en särskild delegation med uppdrag att i inledningsskedet leda arbetet med utbildningssatsningen; Delegationen för . Delegationen hade en liknande sammansättning som Delegationen för IT i skolan. Ordförande för delegationen var statssekreteraren i . Ledamöterna bestod i övrigt av departementsråd från Utbildnings-, Finans-, Arbetsmarknads-, Inrikes- och Näringsdepartementen. Till delegationen adjunkterades också representanter för , och . Till sin hjälp hade delegationen ett sekretariat med organisatorisk placering i . Till skillnad från ITiS-delegationen fattade dock inte Delegationen för beslut om fördelning av statsbidrag till kommunerna, utan fungerade mer som ett beredningsorgan. Delegationen utvecklade kriterier för fördelning av statsbidraget och lämnade förslag till regeringen på hur statsbidraget skulle fördelas mellan kommunerna. Sedan var det regeringen som tog de formella besluten. (Ursprungligen var det emellertid tänkt att Delegationen för skulle ha ställning som myndighet inom och besluta om fördelningen av statsbidraget till kommunerna i enlighet med regeringens riktlinjer.) Delegationens uppgifter överfördes till . Vid sidan av Delegationen för arbetade en kommitté vid namn . Den hade tillkallats av regeringen innan initiativet till togs och var verksam fram . Kommittén hade bl.a. till uppgift att föreslå mål och strategier för ett nationellt kunskapslyft för vuxna samt att samordna utvärderingen av satsningen. Statskontoret gjorde på uppdrag av 1998 en studie av som modell och metod (rapport 1998:20; som modell och metod - adhocrati eller byråkrati?). Av rapporten framgick att Delegationen för inrättades av flera olika anledningar. Enligt Statskontoret var de flesta motiv dock underförstådda och inte explicit redovisade i regeringens förslag till . Statskontoret för fram fyra motiv till varför Delegationen för inrättades. Det första är att har flera och sektorsövergripande mål (kunskapshöjning, minskad arbetslöshet, ekonomisk tillväxt, utjämning av levnadsvillkor och förbättrad jämställdhet), vilket också gjorde det motiverat med en sektorsövergripande ledningsorganisation. Ett annat motiv var de svåra och akuta problemen på arbetsmarknaden. Statskontoret menar att innovativa grepp, som att utnyttja tillfället att slussa över arbetsmarknadsmedel till insatser som också kan ha långsiktiga effekter, fick vara motiv för att även pröva en särskild organisationsmodell. De två andra motiven till varför en särskild delegation inrättades för att leda får anses ha viss bäring även för ITiS. Motiven i fråga är snabbhet och flexibilitet samt möjligheten för regeringen att föra en direktdialog med kommunerna. Statskontoret skriver: "Önskemål om en snabb start och ett snabbt genomslag krävde obyråkratisk och flexibel beslutsprocess och ärendehantering. Tilltron till att de reguljära myndigheterna skulle klara detta var liten." Statskontoret menar vidare att regeringen bedömde att en direktdialog med kommunerna var viktig. Anledningen var att kommunerna vanligtvis uppfattar styrning från regeringen som mer legitim än styrning från myndigheter. Dessutom ville regeringen ha direkt kontroll över att statsbidragen användes till den angivna nationella kunskapshöjningen och inte till andra, ens näraliggande, ändamål. Om uppgiften att leda ändå skulle ha lagts ut på en central förvaltningsmyndighet bedömer Statskontoret att skulle ha varit den troligaste kandidaten till detta uppdrag. Angående roll i sammanhanget skriver Statskontoret att , som efterföljare till , hade fått en ny roll med uppföljning, utvärdering och utveckling av skolan, utan inslag av direkt myndighetsutövning mot kommunerna. Därmed hade en svag beredskap att ta på sig uppgiften att driva . menar att man, eftersom senare betroddes med ansvaret att administrera , får utgå ifrån att den lösningen trots allt hade varit möjlig redan från start. Sannolikheten att skulle ha lyckats med ett sådant uppdrag bör enligt Statskontoret ha varit rätt stor. Statskontoret menar att sedda var för sig framstår inte motiven för Delegationen för som "överväldigande starka". Däremot gör man bedömningen att motiven för den valda organisationsformen är bärkraftiga sedda tillsammans. Särskilda delegationer som beredningsorgan Statskontoret konstaterar i rapporten att tidsbegränsade förvaltningsorganisationer vid sidan av reguljära myndigheter inte är något nytt fenomen. Förekomsten av dessa typer av organisationer tycks dock enligt Statskontoret ha ökat , och man anser att det finns skäl att tala om en trend. Statskontoret poängterar att myndighetsutövning har ett särskilt skydd i regeringsformen som innebär att den inte får påverkas av regeringen eller ett enskilt statsråd. Något formellt problem uppstår visserligen inte när regeringen själv genom sina beslut är den utövande myndigheten, men det kan enligt Statskontoret ändå finnas skäl att undvika "gråzoner" med myndigheter eller myndighetsliknande organ inom . Mål- och resultatstyrningen förutsätter en tydlighet i rollfördelningen mellan , regeringen, myndigheterna och kommunerna. De tillfälliga organisationslösningarna - adhocratin - bryter mönstret och innebär att dubbla eller flerdubbla och konkurrerande system etableras. En konsekvens är att det kan bli svårt att utkräva ansvar. Statskontoret framhåller också att det finns en risk att statsförvaltningen utarmas om den inte blir betrodd att vara politikens verkställighetsinstrument.