frsrdg · GP04RR14 · 2002-01-01 00:00:00 — Särskilt har frågor om intern kontroll samt om möjligheter att i den ekonomiska redovisningen följa transaktioner och upphandlingsförfarande granskats. Regeringens styrning av Östersjömiljarderna har behandlats med utgångspunkt i en granskning av de allmänna rutinerna i projekten under Östersjömiljarderna. Bedömningar av den ekonomiska redovisningen grundar sig på en granskning av de ekonomiska rutinerna kring projekten och på stickprovskontroller av redovisningen i projekten. Då granskningsprogrammet genomfördes omfattade den första Östersjömiljarden 67 projekt och den andra 26 beslutsområden. Bland dessa har har tio projekt granskats särskilt - fem genom den första Östersjömiljarden och fem genom den andra. Sammantaget har granskningen av Östersjömiljardernas ekonomiska redovisning utgått från att i princip samma krav på redovisningen och på möjligheterna till insyn och kontroll bör gälla, som om verksamheten fullt ut legat på myndigheter under regeringen. I granskningen har det framgått att regeringsbesluten ofta varit alltför övergripande som ledning för projektgenomförarens egna rutiner för hanteringen. De rutiner som tillhandahållits genom UD:s har inte heller tillräckligt tydligt angett vad som krävs av olika inblandade parter. För flera projekt synes inledningsfasen ha varit särskilt kritisk. Bland annat är det då som de stora tidsförskjutningarna har uppstått. är ofta mycket komplex. Den komplicerade organisationen kan leda till onödig byråkrati och långa väntetider för dem som ansöker om medel samt för medfinansiärer. Vidare blir projekten svårare att starta och kan därför försenas. Det blir också svårt att genomföra uppföljning och utvärdering i efterhand. Förfarandet med ansökningar innebär att någon upphandling ofta inte blivit aktuell. Eftersom verksamheten genom Östersjömiljarderna var ny och bedrevs i oprövade former beaktades inte olika problem som kunde uppstå gentemot gängse regelsystem såsom upphandlingsreglerna. Sådana oklarheter har medfört problem för projektgenomförarna. Kontrollen av ÖM-medlen varierar. För vissa projekt har den ekonomiska redovisningen inte utsatts för någon extern kontroll. I stort sett ingen kontroll av den ekonomiska redovisningen har utförts genom . Den ekonomiska redovisningen är inte på samma nivå som för merparten av annan statlig verksamhet. Det gäller enskilda rutiner och funktioner, men också för några generella funktioner såsom direktiv, ansökningar, organisation och den ekonomiska kontrollen. Flera av de förhållanden rörande den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna som iakttagits under granskningsarbetet hänger samman med vissa generella problem beträffande insynen i och kontrollen av anslag till regeringens disposition. Revisorerna har tidigare granskat dessa frågor och lämnat en skrivelse med förslag till (förslag 2000/01:RR14). Revisorerna lämnar följande förslag. Arbetet med utveckling av rutiner och riktlinjer för Östersjömiljarderna bör fortsätta för att öka tydligheten och enhetligheten. Ramar för hur projekten ska läggas upp och redovisas hos projektgenomföraren bör därför formuleras. För att uppnå huvudsyftena med upphandlingsbestämmelserna inom ramen för beredningen av ansökningar bör det klargöras hur bestämmelserna i förvaltningslagen om dokumentation, motivering och överklagande ska tillämpas av de myndigheter som bereder ansökningarna. Den fortlöpande ekonomiska kontrollen måste förbättras. Ett sätt att förbättra den ekonomiska redovisningen och kontrollen av den är att införa krav på revisorsintyg. Härigenom kan man säkerställa att kraven på projekten och på redovisningen uppfyllts. De granskningsåtgärder som ska vara utförda för att revisorsintyg ska kunna utfärdas för projekten ska då också vara tydligt angivna. Östersjömiljarderna bör fortlöpande och sammanhängande redovisas på ett sätt som är likvärdigt den ordning som gäller för verksamheter genom myndigheter under regeringen. Den första Östersjömiljarden lanserades som en av flera åtgärder för att stimulera tillväxt och sysselsättning. anslog efter förslag i sysselsättningspropositionen om halvering av arbetslösheten (prop. 1995/96:222) för åtgärder inom fem områden, nämligen svensk exportindustri, bl.a. avseende livsmedel, energisystem, ömsesidigt kunskapsutbyte, stärkt infrastruktur samt samarbete för att skydda miljön runt . Regeringen skulle besluta om anslagets användning efter förslag från det s.k. . En ökad handel och gemensamma projekt mellan näringsliv, offentliga institutioner och stater skulle påskynda en gemensam utveckling. förväntades detta förstärka demokratiseringsprocessen i samarbetsländerna och redan framträdande roll i Östersjösamarbetet. ekonomiska vårproposition (prop. 1997/98:150) förordade regeringen en fortsättning av den verksamhet som bedrivits inom ramen för den första Östersjömiljarden genom att ytterligare skulle tillföras . Det övergripande syftet med den andra miljarden skulle enligt regeringen vara att, utifrån svenskt intresse, stimulera näringslivsutveckling i och handel med länderna i . Regeringen återkom därefter i den påföljande budgetpropositionen för med ett konkret förslag till medelsanvisning. Svenska företags position i skulle förstärkas liksom förutsättningarna för svenska företags deltagande i utvecklingen av regionens näringsliv. Ett nytt krav var att verksamheten skulle samordnas med och komplettera utvecklingssamarbetet med de berörda länderna. I sysselsättningspropositionen föreslog regeringen att skulle avsättas för Östersjösamarbetet (prop. 1995/96:222, bet. 1995/96:FiU15). Medlen föreslogs bli anvisade som ett reservationsanslag om på tilläggsbudget för /96 under första huvudtiteln. Anslaget har numera benämningen F1 Samarbete och utveckling i . och näringsutskottet tillstyrkte regeringens förslag. framförde i anslutning därtill synpunkter på ansvarsfördelningen för olika samarbetsområden, dvs. hur det föreslagna samarbetet skulle för hålla sig till utvecklingssamarbetet och till klimatpolitiskt motiverade insatser. påpekade att det inte hade gjorts någon precisering av hur medlen skulle fördelas på de angivna områdena svensk livsmedelsexport m.m. tillstyrkte i likhet med övriga utskott propositionens förslag men erinrade om att medlen enligt förslaget skulle anvisas i form av reservationsanslag. Det innebar att outnyttjade medel fick användas längst efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten, dvs. till utgången av . I budgetpropositionen för (prop. 1996/97:1) föreslogs att av Östersjömiljarden för skulle användas för finansiering av miljöprogram för jordbruket (bevarande av odlingslandskap, insatser i miljökänsliga områden m.m.) och medlen fördes till anslaget B12 Kompletterande åtgärder inom jordbruket på utgiftsområde 23. I budgetförslaget för framhöll regeringen angående den andra Östersjömiljarden att skulle tillföras , varav 150 Den första Östersjömiljarden lanserades som en av flera åtgärder för att stimulera tillväxt och sysselsättning. ekonomiska vårproposition föreslog regeringen att verksamheten inom ramen för den första Östersjömiljarden skulle fortsätta genom att ytterligare en miljard skulle tillföras . Det övergripande syftet med den andra Östersjömiljarden är att utifrån svenskt intresse, stimulera näringslivsutveckling i och handel med länderna i . för , till näringslivsinriktade insatser i . Medel skulle beviljas i taget . beslöt i enlighet med propositionens förslag att anvisa för på ett ramanslag benämnt E5 Näringslivsutveckling i . I ett antal motioner framfördes kritik mot den andra Östersjömiljarden. I en motion från Moderata samlingspartiet föreslogs att helt skulle avvisa anslagstilldelningen och att motsvarande medel skulle tillföras biståndsbudgeten för . I två motioner från och i en motion från föreslogs att anslaget skulle dras in. I budgetpropositionen för lämnades två förslag rörande de särskilda medlen till Östersjösamarbetet. För det första föreslogs att anslaget Samarbete och utveckling inom , d.v.s. den första Östersjömiljarden skulle föras upp på nytt på statsbudgeten för med en mi1jard kronor under utgiftsområde 1 . Därigenom kan reservationer som finns under anslaget utnyttjas under ytterligare en treårsperiod. För det andra föreslogs att det för skulle avsättas ytterligare inom ramen för den andra Östersjömiljarden. Dessutom skulle enligt förslaget bemyndiga regeringen att göra utfästelser som medför utgifter om högst . I budgetpropositionen för föreslog regeringen att anvisas under det aktuella anslaget. De anslagna medlen för framgår av nedanstående tabell. De anvisade anslagen budgetåren 1995/96, 1999, 2000 och 2001 uppgår till sammanlagt . återstår då för den andra Östersjömiljarden som ska vara avslutad . Anvisade anslag till Östersjömiljarderna Proposition 1995/96 1997 1998 1999 2000 2001 Totalt 1995/96:222 1000 1996/97:1 -50 1998/99:1 150 1999/2000:1 100 2000/2001:1 300 Summa anslag 950 150 100 300 1500 Genom särskilt regeringsbeslut (dnr SB96/4696) beslutade regeringen om regleringsbrev för den första Östersjömiljarden. Av regleringsbrevet framgick endast att medlen skulle disponeras enligt särskilda beslut av regeringen. I anslutning till att regeringen i budgetförslaget för begärde medel för den andra Östersjömiljarden under utgiftsområde 24 Näringsliv angavs att ett antal departement och statliga myndigheter varit delaktiga i beredningen av ärenden inom den första miljarden. Ansvaret för miljarden överfördes från Statsrådsberedningen till Närings- och . Därefter övergick ansvaret till . Av regleringsbrevet för framgick att anslaget (E5) hade delats upp på två anslagsposter. Anslagspost 1 på skulle disponeras av Kammarkollegiet för insatser genom . Resterande medel () skulle disponeras av regeringen. En motsvarande anslagspost fanns även för och uppgick då till (anslagspost 1), medan (anslagspost 4) disponerades av regeringen och sammanlagt (anslagsposterna 2 och 3) hade avsatts för att förstärka (). Av regleringsbrevet framgår att anslaget disponeras av Kammarkollegiet (), , (19,) och av regeringen (245,) För administration har avsatts . Enligt en förteckning som upprättats av UD:s hade regeringen t.o.m. juni beslutat om 69 projekt och inom ramen för den första Östersjömiljarden. Tio olika departement har berett regeringens beslut, och Statsrådsberedningen och har svarat för beredningen av var sitt. Mer än hälften av besluten har beretts av UD eller . Dessutom har ett antal av Statsrådsberedningens, UD:s och projekt beretts av Sida och . som hade beviljats medel för ett projekt rörande gasturbin till återtog sin ansökan, varför regeringens beslut upphävdes. Det totala antalet projekt är därmed 68. var 38 stycken av dessa slutredovisade, medan 27 stycken var avrapporterade men inte slutredovisade. Av en sammanställning från framgår att flertalet projekt t.o.m. hade haft en inriktning på kunskapsöverföring i vid bemärkelse. De inledningsvis utpekade områdena hade tilldelats sammanlagt av medlen - energi , miljö , infrastruktur , livsmedel och kunskapsutbyte . Resterande fördelades på katastrofbistånd (), Visbystipendier (), IT () och övrigt (). Några länsstyrelser, landsting och regioner samt näringslivskontor, totalt tio organisationer, står som mottagare/genomförare av projekt. Det rör sig dock endast om fyra projekt. I projektet i fokus delas ansvaret av sju organisationer, medan i står för två projekt och i för ett projekt. För sammanlagt 44 av projekten genom den första Östersjömiljarden är det 30 olika myndigheter som står som mottagare/genomförare. Det stora flertalet är svenska, men och miljöministerier står också för var sitt projekt. Den vanligast förekommande svenska myndigheten är Sida som är mottagare/genomförare för sju projekt, medan står för tre projekt. Flertalet myndigheter bl.a. , , , , och står som genomförare för två projekt var. De övriga myndigheterna står som mottagare/genomförare för var sitt projekt. Antalet företag som står upptagna som mottagare/genomförare av projekt genom den första Östersjömiljarden är 15 stycken. Det företag som står för flest projekt är med fyra projekt och med två projekt, medan de övriga står för var sitt. Organisationer har förekommit i åtta projekt. står som mottagare/genomförare för två projekt, medan sex andra organisationer står för var sitt projekt. Av en motsvarande förteckning upprättad inom framgår att regeringen dittills hade beslutat om 26 projekt och genom den andra Östersjömiljarden. Av de fyra beslut som omfattar belopp om är det tre som ligger inom det egentliga området för Östersjömiljarderna, medan ett gäller insatser inom ramen för Öresundssamarbetet: Marknadsplats (109,) - Programmet har erhållit finansiering för budgetåren 1999, 2000 och 2001 och förutsätts fortsätta . hade tagit emot drygt 1800 förfrågningar. Genom Affärschansprogramme hade120 svenska företag besökt marknaderna i samarbetsländerna och av dessa företag hade gjort affärer i regionen. Internationell marknadsföring av (av en total budget om 60 miljoner). Näringslivsutveckling i genom i (). Medfinansiering av tillväxtavtal m.m. för näringslivsutveckling i (av 105 miljoner). För projekt genom den andra Östersjömiljarden finns totalt sex stycken i gruppen länsstyrelser, landsting och regioner med som mottagare/genomförare för fem projekt, medan antalet projekt med övriga myndigheter i denna funktion är elva. Sida står för fyra projekt medan Verket för näringslivsutveckling () liksom UD står för två var. Då förteckningen upprättades fanns det inte några företag som mottagare/genomförare genom den andra Östersjömiljarden, något som var i enlighet med Östersjöberedningens förslag om att projektmedel inte längre skulle delas ut direkt till företag. I stället ska regeringen uppdra åt myndigheter att fördela medel. Medfinansiering av tillväxtavtal m.m. för näringslivsutveckling i I regeringens beslut (UD1999/1608/EC) om medfinansiering av tillväxtavtal m.m. hänvisas till att Östersjöberedningen hade föreslagit att medel från den andra Östersjömiljarden skulle kunna användas för stöd till länsstyrelsers och kommuners näringslivsinriktade samarbetsinitiativ samt att Östersjörelaterade insatser inom de regionala tillväxtavtalen borde uppmärksammas särskilt. De upprättade tillväxtavtalen visade enligt regeringen att de åtgärder som länen lyft fram och prioriterat i hög grad sammanföll med nationella intressen och med de mål som ställts upp för den andra Östersjömiljarden. I beslutet angavs vilka typer av åtgärder som skulle prioriteras --- sådana som omfattar fler än ett län, som syftar till ökat utnyttjande av EU-programmen Phare och Tacis, som bidrar till samarbetsländernas EU-anpassning, som syftar till att öka utnyttjandet av Interreg-medel samt sådana som genererar en hög grad av medfinansiering. Regeringen uppdrog åt att fördela medel ur anslaget för att medfinansiera projekt inom ramen för de regionala tillväxtavtalen, Interreg III samt även andra projekt inom ramen för lokala och regionala näringslivsinriktade samarbetsinitiativ. och övriga berörda statliga myndigheter och organ ska enligt beslutet stödja regionernas arbete med att ta fram former för en professionell och ändamålsenlig genomförandeorganisation som säkerställer hög kvalitet i såväl genomförande som uppföljning och utvärdering av insatserna. Exportråd och Sida skulle redan från början bjudas in att medverka i arbetet. ska enligt regeringsbeslutet i samband med den årliga avrapporteringen av de regionala tillväxtavtalen rapportera till () om medelsanvändning, ekonomisk redovisning samt mål- och resultatuppföljning. I beslutet angavs också att regeringen avser att utföra en oberoende utvärdering av medelsanvändningen efter programperiodens slut, möjligen i samband med en utvärdering av anslaget som helhet. En bakgrund till revisorernas beslut att genom en förstudie inleda en granskning av Östersjömiljarderna var att det på olika sätt framkommit att hanteringen av den första Östersjömiljarden inte fungerat tillfredsställande. I granskningspromemorian Svenska miljöinsatser i (1998/99:1) hade revisorer konstaterat att de svenska miljöinsatserna i hade tre huvudformer med var sina syften: utvecklingssamarbete genom Östeuropaprogrammet, samarbete för utveckling genom Östersjömiljarden och samarbete genom klimatpolitiskt motiverade energiinsatser. Oklarheter i det svenska uppträdandet hade enligt revisorerna uppkommit som en följd av de olika formerna och motiven för samarbetet. Ansvaret för olika led i hanteringen av insatser genom Östersjömiljarden hade varit uppdelat både mellan departement och mellan myndigheter och andra organ. Det hade inte funnits någon självklar instans att vända sig till för information om insatser genom den första Östersjömiljarden. Verksamheten hade varit tämligen anonym och svåråtkomlig, varför möjligheterna till insyn, kontroll och överblick hade varit begränsade. Det hade inte funnits några fastställda kriterier för tillväxt och utveckling att utgå från för den som ansökt om medel. Det hade inte heller funnits några kända utgångspunkter, mer än i allmänna ordalag, att använda vid prövning av ansökningar eller för att bedöma projektresultat i förhållande till de övergripande målen. En samlad utvärdering av insatserna skulle enligt revisorernas mening därför försvåras. hade givit i uppdrag att göra en kartläggning av användningen av den första Östersjömiljarden, bl.a. rörande vilka utvärderingar som gjorts, kollisioner med andra stöd såsom bistånd genom Sida och sysselsättningseffekter. hade behandlat Östersjömiljarderna i anslutning till tilläggsbudget 2 . 1999/2000: FiU11) hade härvid anslutit sig till ett yttrande från näringsutskottet (1999/2000:NU 1y) som understrukit vikten av en grundlig utvärdering av den första Östersjömiljarden - projekt för projekt och av arbetsmetoden som sådan. hade granskat och riktat kritik mot upphandlingar av konsulttjänster med anledning av det s.k. Polenåret och en IT-satsning i (bet.1999/2000: KU20). I båda fallen hade medel från den första Östersjömiljarden använts, och i utskottets granskning framkom att tjänster i vissa fall köpts utan att ett regelrätt upphandlingsförfarande tillämpats. Otillräcklig dokumentation hade medfört att det fanns oklarheter som försvårade en bedömning i efterhand. Regeringen hade i en redogörelse för utvecklingen av handel och ekonomiskt samarbete inom konstaterat att avsaknaden av en fast beredningsordning för den första Östersjömiljarden hade haft vissa nackdelar (skr. 1999/2000:7, s.36-37). Till dessa hörde icke relevanta eller ofullständiga ansökningar och ett relativt stort löpande upplysningsbehov. Regeringen hade därför kommit fram till att det behövdes tydliga riktlinjer och kriterier för medlens användning. Av skrivelsen framgick också att regeringen/UD hade arbetat med att precisera former och rutiner för att bereda användning av den andra Östersjömiljarden. Vidare deklarerade regeringen avsikten att utveckla och tillämpa formerna för information, uppföljning, avrapportering och utvärdering för både den första och den andra Östersjömiljarden. Den Östersjöberedning som regeringen hade tillsatt hade också kommit till slutsatsen att det var önskvärt att i ökad utsträckning delegera ansvar till statliga myndigheter och andra statsstödda organ. Beredningen hade också lämnat en mängd förslag angående riktlinjer, inriktning, beredningsordning och administration. I förstudien (2000/01:14) konstaterade revisorer: Sammanfattningsvis har det framgått att det finns förutsättningar för att hanteringen av den andra Östersjömiljarden kommer att fungera bättre än för den första. Grunderna för beredningsordningen har blivit tydligare genom att det finns utarbetade riktlinjer som det går att följa, göra medvetna avsteg ifrån eller ändra genom gängse procedurer. Möjligheterna till bra utvärderingar som kan utgöra underlag för politiska beslut har ökat genom att uppföljningssystemen har blivit bättre. Kvar står dock de problem som hänger samman med att de anslagna medlen disponeras av - att insyn och kontroll inte fungerar som för merparten av den statliga verksamheten. Revisorerna fann det därför motiverat att ytterligare granska dessa förhållanden. Granskningens inriktning och genomförande Hur den ekonomiska redovisningen och kontrollen är upplagd eller sköts var det inom ramen för förstudien svårt att få inblick i. Revisorerna konstaterade dock att en funktion av att de anslagna medlen disponeras av regeringen är att verksamheten i sin helhet inte blir föremål för lika ingående årlig revision som om medlen tilldelats och använts av myndigheter under regeringen. De iakttagelser som bl.a. UD:s gjort beträffande den första Östersjömiljarden tydde på en hel del brister. I den fortsatta granskningen skulle därför undersökas hur den ekonomiska redovisningen lagts upp. revisorer har i särskild ordning granskat hur styrningen och kontrollen fungerar för anslag till regeringens disposition (rapport /01:7, förslag 2000/01:RR14). Östersjömiljarderna utgör ett av flera exempel som kartlagts översiktligt med avseende på beslutsunderlag, uppföljning, utvärdering och revision. Generella frågor om insyn och kontroll liksom krav på rapportering har också behandlats. Speciella frågor om hanteringen av Östersjömiljarderna eller om intern kontroll och ekonomisk redovisning har däremot inte behandlats särskilt i granskningen av anslag till regeringens disposition. granskar fortlöpande formerna för regeringens administrativa arbete och har uppmärksammat frågor som rör organisering för särskilda projekt samt anslag till regeringens disposition. Utskottet granskar emellertid inte särskilt den ekonomiska redovisningen. revisorer har ansvaret för den externa revisionen av . Självfallet kan denna granskning inte varje gång bli särskilt djupgående för alla verksamheter. I förstudiearbetet framgick det också att Östersjömiljarderna inte har någon framträdande plats i årsredovisningen för . Denna fortsatta särskilda granskning av Östersjömiljarderna har därför inriktats på hur regeringens ekonomiska redovisning av medel genom Östersjömiljarderna är upplagd. Hur de gängse reglerna för en rättvisande och tillförlitlig redovisning följs har också granskats. Det gäller särskilt frågor om intern kontroll, möjligheter att i den ekonomiska redovisningen följa de ekonomiska transaktionerna och upphandlingsförfarandet. Den interna revisionen av verksamheten har också granskats. Granskningen har sammanfattningsvis inriktats på hur den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna fungerar i stort och för enskilda projekt. För att undersöka hur den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna fungerar har ett granskningsprogram utarbetats (bilaga 1) och genomförts . Programmet utarbetades efter samma grunder som utgår ifrån för verkets årliga revision av statliga myndigheter. Granskningsprogrammet för Östersjömiljarderna skulle dock inte som vid en traditionell redovisningsgranskning leda fram till revisionsberättelse eller revisorsintyg. I stället skulle det ge underlag för en övergripande bedömning av om den finansiella redovisningen skötts enligt god redovisningssed. Särskilt har frågor om intern kontroll samt om möjligheter att i den ekonomiska redovisningen följa transaktioner och upphandlingsförfarande granskats. Regeringens styrning av Östersjömiljarderna har behandlats med utgångspunkt i en granskning av de allmänna rutinerna i projekten under Östersjömiljarderna. Bedömningar av den ekonomiska redovisningen grundar sig på en granskning av de ekonomiska rutinerna kring projekten och på stickprovskontroller av redovisningen i projekten. Bland de projekt som Östersjömiljarderna 1 och 2 består av valdes för denna granskning ut tio projekt - fem projekt från vardera Östersjömiljarden. Utöver dessa tio projekt har UD:s också granskats.