frsrdg · GP04RR21 · 2002-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående statens avtalsförsäkringar 2001/02 RR21 Revisorernas granskning revisorer har på eget initiativ granskat systemet för finansieringen av de avtalsförsäkringar som omfattar statligt anställda. I rapporten (bilaga till denna skrivelse) konstaterar revisorerna att den försäkringsmodell som används för att finansiera de statliga avtalsförsäkringarna, framför allt tjänstepensionsåtagandet för statligt anställda, medför två huvudsakliga problem. För det första varierar de som de statliga arbetsgivarna ska betala in kraftigt . Denna kostnadsosäkerhet försvårar den ekonomiska planeringen för de statliga myndigheterna, särskilt för de små myndigheterna. För det andra riskerar premierna för statens avtalsförsäkringar att verka åldersdiskriminerande. Premien som arbetsgivaren ska betala in är känslig för arbetstagarnas ålder och blir dyrare ju äldre arbetstagarna vid myndigheten är. Denna ökade kostnad för äldre arbetstagare riskerar enligt revisorerna att diskriminera äldre vid anställningar och löneförhandlingar. Rapporten har remissbehandlats. Yttranden över rapporten har lämnats av , , (), (), samt akademikers centralorganisation (). revisorer har också hämtat in remissvar från myndigheter som indirekt berörs av granskningen i sin roll som statliga arbetsgivare. Av dessa myndigheter har yttranden lämnats av , , , , , , () samt . Remissinstansernas synpunkter och revisorernas överväganden De statliga myndigheterna är knutna till en försäkringsmodell inom staten för tryggandet av de avtalsförmåner som beslutats i kollektivavtal mellan och de fackliga organisationerna. Systemet för finansieringen av dessa avtalsförmåner reformerades . Ambitionen var att skapa en försäkringsmodell i vilken myndigheterna skulle belastas med de verkliga kostnaderna för avtalsförmånerna och bära det fulla kostnadsansvaret för sin egen arbetsgivarpolitik. Myndigheterna betalar in försäkringsmässigt beräknade till som administrerar utbetalningen av förmånerna. Premiernas storlek bestäms av (). Den granskning som revisorerna har gjort visar att försäkringsmodellen medför betydande problem. Framför allt är risken stor att pensionssystemet leder till en diskriminering av äldre arbetskraft, pga. att premiens storlek kraftigt påverkas av arbetstagarens ålder. Detta strider mot de principer som bl.a. ligger bakom arbetslinjen som statsmakterna uttalat sig för. Utformningen av premieberäkningarna har också medfört stora planeringsproblem för många myndigheter, främst små myndigheter. Myndigheterna gör månadsvisa inbetalningar enligt en preliminärt beräknad premie. När den slutliga premien beräknas kan det för vissa myndigheter visa sig att skillnaden mellan preliminär och slutlig premie blir betydande. Revisorerna kunde konstatera att problemen med avtalspremierna förmodligen kommer att bli mindre i och med det nya pensionsavtal för det statliga området som gäller . Däremot kommer inte problemen att försvinna. Pensionen kommer fortfarande att vara förmånsbestämd över 7,5 förhöjda prisbasbelopp, vilket kan förmodas ge fortsatt ålderskänsliga och instabila för myndigheterna. Inte heller den teknik med s.k. löpande , som kommer att bli möjlig , kommer helt att undanröja problemen. De direkt berörda myndigheterna är i huvudsak starkt kritiska till revisorernas granskning. () tolkar revisorernas förslag som att finansieringen i fortsättningen inte borde bygga på försäkringstekniskt kalkylerade kostnader. En förändring enligt revisorernas förslag skulle enligt nämnden kunna leda till ökade kostnader för staten och allvarligt rubba förutsättningarna för ramanslagsreformen. menar att staten måste kunna jämföra kostnaderna för de statliga avtalsförsäkringarna med andra avtalsområden. Av denna anledning är en försäkringsmodell att föredra. påpekar att försäkringsmodellen är en förutsättning för ramanslagsmodellen. En kollektiv finansiering av avtalsförsäkringarna har enligt verket också visat sig bli mycket kostnadsdrivande. akademikers centralorganisation () menar att frågan om avtalsförsäkringarna är en fråga för parterna inom avtalsområdet och att man "undanber sig regeringens eller revisorernas inblandning". uppfattar att revisorerna mellan raderna förordar ett avgiftsbaserat system och påpekar att detta är en fråga som parterna ska ta ställning till. Däremot framhåller att det är genom förordningar som staten utarbetat ett finansieringssystem för avtalsförsäkringarna, och att arbetstagarparterna aldrig varit inblandade i den processen. Premierna för statens avtalsförsäkringar påverkas av de avtal som slutits mellan arbetsmarknadens parter samt det system för finansiering av avtalsförmånerna som regleras genom regeringens förordningar. Revisorerna har tagit dessa avtal och förordningar som utgångspunkt i sin granskning och har sett till hur effekterna av försäkringsmodellen slår för de statliga arbetsgivarna. Med anledning av yttrandet från vill revisorerna dessutom poängtera att vi inte förordar avgiftsbaserade system framför förmånsbaserade. Det finns för- och nackdelar med båda sorternas pensionssystem, även om revisorerna kan konstatera att problemen med åldersdiskriminering och kostnads-osäkerhet inte skulle uppstå i ett rent avgiftsbaserat pensionssystem. Det är däremot av vikt att det system som används för att finansiera statens avtalsförsäkringar inte förstärker dessa problem. Revisorerna tar bestämt avstånd från den uppfattning som företräder i sitt yttrande, att det statliga avtalsområdet skulle vara fredat från revisorernas granskning. En av parterna i avtalsförhandlingen, , är ett statligt organ. revisorer har grundlagsreglerad rätt att granska dess verksamhet. Revisorerna ser försäkringsmodellen som ett stödsystem för de statliga arbetsgivarna, i vilket de strikt försäkringsmässigt beräknade kostnaderna måste vägas mot olika mål. De problem som redovisats bör enligt revisorerna kunna lösas oavsett pensionsavtal samt utan att i alltför stor utsträckning frångå principen om myndigheternas eget kostnadsansvar. Revisorerna anser dock att staten som arbetsgivare har ett ansvar att föregå med gott exempel på arbetsmarknaden. Målsättningen att ge de statliga arbetsgivarna möjligheter och incitament att agera som ansvarsfulla arbetsgivare bör enligt revisorerna vägas bl.a. mot målsättningen med fullt kostnadsansvar för myndigheterna. ser sin roll i systemet som en rent verkställande part. I sitt yttrande över revisorernas rapport skriver nämnden att dess uppgift är att förmedla en så korrekt bild av kostnaderna för avtalsförsäkringarna som möjligt, vilket också är konsekvent med nämndens instruktion (SFS 1999:1170). Kostnader såväl som förmåner ska de avtalsslutande parterna ta ställning till. De statliga arbetsgivarna representeras i av . Revisorerna menar att och regeringen inte i tillräcklig utsträckning tagit ansvar för de konsekvenser som försäkringsmodellen får för de statliga arbetsgivarna. Enligt revisorerna är det otillfredsställande att endast hävda att kostnaderna är försäkringsmässigt korrekt beräknade och sedan lämna över ansvaret för konsekvenserna på de enskilda statliga arbetsgivarna. Det nya avtal som hänvisar till i sitt yttrande kommer att lindra problemen, men ej lösa dem. Dessutom kommer baserade på förmånerna i det gamla avtalet PA-91 även i fortsättningen att krävas av myndigheterna, då övergångsreglerna i det nya avtalet innebär en successiv övergång till det nya avtalet PA-03. För arbetstagare som är födda eller tidigare gäller inte det nya avtalet, vilket innebär att med en pensionsålder på kan myndigheterna behöva betala in enligt det gamla avtalets stelare beräkningsregler fram t.o.m. . Arbetstagare födda är dessutom i olika stor utsträckning berättigade till förmånsbestämda pensioner enligt det äldre avtalet. Revisorerna motsätter sig inte systemet med fullt kostnadsansvar för myndigheterna som sådant, men anser att även denna princip måste vägas mot andra mål för statlig verksamhet. Denna avvägning har enligt revisorerna inte gjorts, vilket i sig borde föranleda en översyn av försäkringsmodellen. I rapporten konstaterade revisorerna att den nuvarande försäkringsmodellen resulterat i problem med risk för diskriminering av äldre arbetstagare samt problem med den ekonomiska planeringen för de statliga myndigheterna. Revisorerna ansåg att regeringen och de ansvariga myndigheterna (, och ) bättre borde ha analyserat konsekvenserna av modellen. Mot denna bakgrund ansåg revisorerna att regeringen borde ta initiativ till utformningen av ett nytt finansieringssystem där de allvarliga problemen med risken för åldersdiskriminering kan undvikas. Vidare ansåg revisorerna att regeringen borde ta upp en diskussion med parterna på den övriga arbetsmarknaden för att utforma pensionssystem som motverkar den åldersmässiga diskrimineringen även inom dessa avtalsområden. De yttranden som revisorerna fått från de statliga arbetsgivarna bekräftar de två konstaterade problemen med kostnadsosäkerhet och risk för åldersdiskriminering. Samtliga statliga arbetsgivare som lämnat yttranden över revisorernas rapport anser att en översyn av försäkringsmodellen är påkallad. menar att försäkringsmodellen där varje myndighet bär sina egna kostnader i grunden är bra. Modellen har dock inte fungerat helt tillfredsställande och en översyn av modellen är därför påkallad. menar att en förändring av systemet bör genomföras möjligt. Verket påpekar att problemen med det nuvarande systemet kommer att leva kvar , pga. övergångsreglerna i det nya pensionsavtalet PA-03. (JämO) meddelar att man inte har några invändningar mot försäkringsmodellen med avseende på jämställdhet. I sitt yttrande hänvisar JämO till (SOU 1998:3) som konstaterade att det tidigare systemet för finansiering av statens avtalsförsäkringar missgynnade kvinnor. I och med införandet av försäkringsmodellen eliminerades dessa problem. Däremot delar JämO revisorernas uppfattning att försäkringsmodellen i sin nuvarande form riskerar att diskriminera äldre arbetstagare. skriver att frågan om premiekostnad aldrig varit uppe i samband med rekrytering och att man därför har svårt att uttala sig i frågan. Däremot delar verket revisorernas uppfattning att försäkringsmodellen innebär en kostnadsosäkerhet för myndigheterna. instämmer i att det är viktigt att finansieringssystemet för de statliga avtalsförsäkringarna inte har en konstruktion som främjar åldersdiskriminering. Verket menar också att skillnaden mellan preliminär och slutlig premie varit för stor. stöder revisorernas förslag att ett nytt finansieringssystem bör utformas. Däremot delar verket inte revisorernas farhågor om att det nuvarande systemet leder till diskriminering av äldre arbetskraft. Verket menar att det vid rekrytering och lönerevision är andra faktorer som är avgörande. () instämmer i revisorernas överväganden om problemen med kostnadsosäkerhet för myndigheterna samt risken för åldersdiskriminering. upplever inte premiekostnaderna som svåra att hantera, men menar att systemet kan förbättras. Verket har inte för egen del märkt att pensionssystemet kan vara åldersdiskriminerande. Om så är fallet vid andra myndigheter är förändringar befogade. De direkt berörda myndigheterna påpekar i sitt yttrande att en ökning i premiekostnaden för en äldre arbetstagare innebär en motsvarande ökning av pensionsförmånen. Detta förs även fram av , och . Nämnden skriver i sitt yttrande: Ifall sparpremien beräknas till en högre nivå, beror det på att den anställde eller en grupp av anställda tillgodoräknats ett motsvarande högre förmånsvärde. Att kostnaden som är förknippad med detta tydliggörs för den berörda arbetsgivaren kan inte enligt rimligt språkbruk kallas diskriminering. . Detta [att kostnaden tydliggörs] möjliggör för arbetsgivaren att enskilt eller tillsammans med sina fackliga motparter reagera på ett rationellt sätt och vid behov ändra sitt beteende eller avtala om ändrade villkor. skriver i sitt yttrande: Enligt mening kan det aldrig vara diskriminerande att en arbetsgivare betalar vad förmånerna kostar. Försäkringsmodellen är inte åldersdiskriminerande utan säkerställer endast att kostnaderna förs till rätt kostnadsställe. medger att det funnits problem med försäkringsmodellen, men att dessa bör angripas på ett annat sätt än att utforma ett nytt finansieringssystem. Vidare påpekar att man informerade om konsekvenserna för äldre arbetstagare. akademikers centralorganisation () instämmer i revisorernas mening att försäkringsmodellen i sin nuvarande form diskriminerar äldre arbetstagare. () menar att de problem som revisorerna beskriver är väl kända konsekvenser av ett förmånsbestämt pensionssystem där varje arbetsgivare ska bära sina egna kostnader. Att kostnaderna i och med försäkringsmodellens införande blivit tydliga innebär inte att kostnaderna har ökat. Revisorernas överväganden och förslag och menar att försäkringsmodellen inte kan anses som åldersdiskriminerande då högre motsvarar ett högre förmånsvärde för arbetstagaren. skriver emellertid i sitt yttrande att de tydligare kostnaderna ska möjliggöra för arbetsgivaren att "reagera på ett rationellt sätt och vid behov ändra sitt beteende". Revisorerna har på denna punkt svårt att följa det resonemang som förs av . En rationell reaktion för myndigheterna är uppenbarligen enligt nämnden att undvika att anställa äldre personer samt att vara restriktiv vid lönesättningen av äldre arbetstagare. Detta faktum anser revisorerna medför en risk för åldersdiskriminering. Revisorerna kan också konstatera att de yttranden som inhämtats från de statliga arbetsgivarna förstärker bilden av ett system med allvarliga konsekvenser för den statliga arbetsgivarpolitiken. För att analysera premiekostnadens förhållande till förmånens storlek bör man dessutom enligt revisorerna skilja på de olika faktorer som påverkar förmånens storlek. Arbetstagarens pensionsförmån växer huvudsakligen beroende på två faktorer: arbetstagarens löneökningar och den ökade tjänstetiden som arbetstagaren tjänat in. (Pensionsförmånen växer dessutom beroende på värdesäkringen genom uppräkningen av prisbasbeloppet.) Det är den ökning i pensionsförmånen till följd av dessa faktorer som ska finansieras med de försäkringsmässigt beräknade premierna. Den förmånsbestämda pensionen innebär att arbetstagaren garanteras en tjänstepension motsvarande en viss procent av pensionsunderlaget, dvs. arbetstagarens genomsnittliga pensionsgrundande lön . En högre lön innebär således ett högre värde på pensionsförmånen. För att få en full pensionsförmån ska man enligt pensionsavtalen PA-91 och PA-03 ha tjänat in 30 tjänsteår. Ju fler tjänsteår som arbetstagaren tjänat in, desto större pensionsförmån erhåller arbetstagaren vid pensionen. När arbetstagaren tjänat in 30 tjänsteår växer således pensionsförmånen huvudsakligen endast beroende på arbetstagarens löneökningar. En 60-åring har (i de flesta fall) tjänat in fler tjänsteår än en 30-åring, men har inte nödvändigtvis ett högre värde på grund av lön på sin pensionsförmån. Förhållandet mellan lönens och tjänstetidens påverkan på pensionsförmånen illustreras i nedanstående figur. Revisorerna vill poängtera att det endast är åldersfaktorns inverkan på premiekostnaden som uppfattas som problematisk. Att myndighetens lönepolitik måste avspeglas i kostnaderna för avtalsförsäkringarna är enligt revisorerna riktigt. Försäkringsmässigt gäller att äldre arbetstagare (i de flesta fall) totalt sett har en större pensionsförmån, vilket således skulle motivera en högre premiekostnad. Enligt revisorerna måste man emellertid också se till effekterna av försäkringsmodellen. Det faktum att en lika stor löneökning för två personer med lika stort pensionsunderlag innebär olika kostnader för arbetsgivaren beroende på arbetstagarnas ålder, anser revisorerna kan kritiseras för att skapa incitament till åldersdiskriminering. Även om kostnadsökningen för äldre arbetstagare har sin grund i pensionsavtalet anser revisorerna att det i systemet för finansiering av förmånerna bör kunna finnas mekanismer som motverkar kostnadsökningen till följd av ålder. Exempel på detta kan vara att ta hänsyn till antaganden om den anställdes löneutveckling när premien beräknas, för att på så sätt utjämna premiekostnaden över tiden. Detta är dock frågor som behöver utredas ytterligare. Även problemet med instabila och de påföljande svårigheterna för myndigheternas ekonomiska planering anser revisorerna bekräftas genom de yttranden som hämtats in. , () och medger att myndigheterna kan drabbas av svårigheter med kostnadsosäkerhet. Problemet med kostnadsosäkerhet diskuteras vidare under avsnitt 2.4 nedan. Revisorernas granskning har visat på allvarliga problem med risk för åldersdiskriminering samt svårigheter för de statliga arbetsgivarna att planera sin ekonomi på grund av avtalspremierna. revisorer föreslår därför att regeringen ser över försäkringsmodellen med avseende på de problem som revisorerna har pekat på. I utredningen bör även de problem samt förslag till förändringar som revisorerna presenterar i nedanstående avsnitt behandlas. I avvaktan på att mer radikala lösningar kan uppnås rörande finansieringen av de statliga avtalsförsäkringarna, menade revisorerna i rapporten att vissa justeringar kunde göras av det befintliga systemet. Revisorerna kunde i rapporten konstatera att det inte fanns några hinder mot att införa ett premiemaximeringssystem, liknande det system som tillämpas vid beräkningen av ITP-premien som finansierar pensionsutbetalningarna för de privatanställda tjänstemännen. Genom att sätta ett tak på premiernas storlek skulle ålderns inverkan minskas och premiens stabilitet ökas. Premiemaximering innebär en viss omfördelning från stora till små myndigheter och från myndigheter med låga avtalskostnader till myndigheter med höga kostnader. Erfarenheterna från ITP-området visar att den utjämningspremie som skulle behöva tas ut inte blir så omfattande. Revisorerna menade också att den omfördelning som uppstår motiveras med den minskade kostnaden för äldre arbetstagare. De statliga arbetsgivarna är försiktigt positiva till förslaget att införa ett system med premiemaximering för avtalspremierna. , och anser att ett premiemaximeringssy stem bör införas. anser att ett sådant system kan vara en tillfällig lösning, medan och () anser att frågan bör utredas vidare. menar också att en anslagsuppräkning för vissa myndigheter kan vara en annan lösning på problemet. menar att en premiemaximering kan vara befogad om detta görs för att minska risken för diskriminering av äldre arbetskraft. Verket påpekar dock att den utjämningspremie som i så fall skulle tas ut bör vara känd i förväg och inte tas ut i efterhand som ett resultat av en avstämning. menar att även för en stor myndighet kan en liten procentsats ge stora effekter. anser att det finns problem med att införa ett premiemaximeringssystem, men att detta skulle kunna åtgärda de av revisorerna angivna problemen med premien. Verket påpekar att system med premiemaximering innebär att man frångår principen om fullt kostnadsansvar för myndigheterna. konstaterar att ett system med premiemaximering skulle gå emot de fördelningsprinciper som tagit ställning till genom utformningen av det sammantagna transfererings- och skattesystemet. Sammantaget anser att man bör vara mycket försiktig med att ändra i betalningssystemet. () menar att frågan om premiemaximering kan komma att övervägas i samband med att de försäkringstekniska riktlinjerna ska beslutas. Frågan ska dock i första hand behandlas av parterna på avtalsområdet. Både akademikers centralorganisation () och () menar att frågan om premiemaximering varit ett fackligt önskemål. menar dock att detta är en fråga som ska lösas av parterna på avtalsområdet. Revisorernas överväganden och förslag Revisorerna tolkar de yttranden som lämnats av samt som ett försiktigt stöd för ett premie-maximeringssystem. Även de statliga arbetsgivarna är försiktigt positiva till förslaget. De fackliga organisationerna stöder också förslaget, men menar i likhet med att detta är en fråga för de avtalsslutande parterna. och menar att ett system för premiemaximering skulle gå emot principen om fullt kostnadsansvar för de statliga myndigheterna. Under rubriken 2.1 ovan menade revisorerna att principen om fullt kostnadsansvar måste kunna ställas mot övriga målsättningar för statlig verksamhet. Revisorerna kan också konstatera att i sina försäkringstekniska riktlinjer redan frångått principen om fullt kostnadsansvar. I sin rapport har revisorerna funnit exempel på att principen redan har frångåtts i fråga om samordning med andra avtalsområden samt vid tjänstledighet. Om en person som arbetat inom privat eller sektor anställs vid en statlig myndighet beräknas premien för denne person ändå som om denne tjänat in statliga tjänsteår under sitt yrkesverksamma liv. Detta innebär att myndigheter ibland betalar in för höga , eftersom arbetstagaren i vissa fall har delar av sin pensionsförmån tryggad från verksamhet inom andra avtalsområden. För att kompensera för detta har beslutat om en schablonmässig sänkning av samtliga myndigheters . Denna sänkning kommer således myndigheterna till godo, oavsett om myndigheten har anställda som arbetat inom andra avtalsområden eller ej. Reglerna för premieinbetalning för tjänstlediga arbetstagare har ändrats års . innebar de försäkringstekniska riktlinjerna att arbetsgivaren belastades med för arbetstagarens förmån, även när arbetstagaren vid tjänstledighet tjänade in tjänstetid hos en annan statlig arbetsgivare, eller över huvud taget inte tjänade in tjänstetid. Revisorerna konstaterar således att man har frångått principen om full kostnadstäckning för myndigheterna. Vad gäller tjänstledighet har felet åtgärdats i och med slutliga . De exempel som redovisats ovan är enligt revisorerna tecken på ett tämligen stelbent beräkningssystem som inte fullt säkerställer att kostnaderna förs till rätt kostnadsställe. Behovet av att behålla äldre arbetstagare i tjänst har bl.a. framförts i betänkandet från den parlamentariskt sammansatta Äldreberedningen (SOU 2002:29, Riv ålderstrappan!). Inom har en arbetsgrupp, den s.k. seniorgruppen, och /02 gjort en kartläggning av de hinder i avtal och lagstiftning för äldre att stanna kvar på arbetsmarknaden. Arbetsgruppen presenterade denna kartläggning (Ds 2002:10, Riv hindren för äldre i arbetslivet!). I kartläggningen tar seniorgruppen upp revisorernas granskning och utgår ifrån att revisorernas slutsatser beaktas i regeringens fortsatta arbete. Seniorgruppen stöder också revisorernas förslag om att ett system för premiemaximering, likt det som tillämpas inom ITP-området, bör införas för de statliga avtalsförsäkringarna. Revisorerna har under rubriken 2.2 ovan konstaterat att försäkringsmodellen för de statliga avtalsförsäkringarna i sin nuvarande form riskerar att leda till diskriminering av äldre arbetstagare på den statliga arbetsmarknaden. Ett sätt att mildra effekterna av försäkringsmodellen och således minska risken för diskriminering är ett system med premiemaximering så som beskrivs i revisorernas rapport. Revisorerna föreslår därför att regeringen ger och i uppdrag att ta initiativ till ett sådant system för finansieringen av statens avtalsförsäkringar. Stabilisera premiekostnaden för de statliga myndigheterna Kostnadsosäkerheten för myndigheterna beror på att den slutliga premien kan variera mot den preliminära premien som ligger till grund för myndigheternas månatliga inbetalning. Sparpremien beräknas först preliminärt i november året innan premierna ska betalas in. Denna beräkning ligger sedan till grund för myndigheternas månadsvisa inbetalning . När premierna sedan beräknas slutligt följande år kan myndigheterna vara tvungna att göra ytterligare inbetalningar. En eventuell skuld till ska regleras . Om den preliminära premien visade sig vara alltför låg kan denna skuld vara omfattande och dessutom komma i ett läge när budgeten för året redan är intecknad.