frsrdg · GP04RR10 · 2002-01-01 00:00:00 — Vidare angav man att då registreringsmomentet var helt integrerat i förrättningsprocessen kunde anslagsfinansieringen helt upphöra (, 1998a). Vid en förfrågan till Lantmäteriet i denna granskning när detta kan ske framkom emellertid att det är ett antal moment inom fastighetsregistreringen som inte har integrerats i den nya arbetsprocessen. Dessa kommer även fortsättningsvis att finansieras genom anslag. I sammanhanget kan det noteras att regeringen har angivit att när integreringen av fastighetsbildningen och fastighetsregistreringen har genomförts kan det finnas skäl att överväga frågan om kostnaderna för fastighetsregistreringen ska utgöra en del av förrättningstaxan (prop. 1994/95: konstaterade i en revisionsrapport i anslutning till revisionsberättelsen att en delförklaring till det otillfredsställande ekonomiska resultatet var de kostnader som uppkommit i samband med utvecklingen av den nya arbetsprocessen. RRV konstaterade vidare att det ur årsredovisningen inte gick att utläsa kostnaderna för utvecklingen av den nya arbetsprocessen och därmed inte heller hur stor del av det totala underskottet som kunde hänföras till utgifter för utvecklingen av den nya arbetsprocessen. Enligt uppgift till RRV hade dock kostnaderna uppgått till (, 1998). I en revisionspromemoria från RRV i samband med 1999 framkom att Lantmäteriet inte hade redovisat samtliga av regleringsbrevets återrapporteringskrav för den nya arbetsprocessen. Genomsnittlig kostnad och tid hade inte angivits för två av de efterfrågade ärendetyperna. RRV:s bedömning var att denna brist gjorde att regeringen inte fick önskad information avseende Lantmäteriets insatser för att effektivisera verksamheten (, 1999d). I en revisionspromemoria i anslutning till Lantmäteriets årsredovisning kommenterade RRV återrapporteringen av förrättningsverksamheten. RRV slog fast att det inte handlar om en effektivisering när de totala kostnaderna minskar som en följd av en verksamhetsminskning. Dessutom ansåg man att Lantmäteriet borde ha kommenterat kostnadsutvecklingen och handläggningstiderna för olika ärenden i förhållande till målen i regleringsbrevet (, 2000). granskade Lantmäteriets internrevision genomförandet av den nya arbetsprocessen. Syftet med granskningen var att bedöma den interna kontrollen i handläggningssystem och rutiner, bl.a. i fråga om säkerhet, sårbarhet och tillförlitlighet (, 1998b, 1999b och 1999c). att regleringsbrevens mål om kostnader och handläggningstider inte verkade vara allmänt kända och accepterade som realistiska i organisationen, att delar av den verksamhetsstatistik som behövdes för uppföljning av regleringsbrevets mål om handläggningstider och kostnader inte kunde tas fram maskinellt ur Trossen, att det inte gjordes någon tidsredovisning för fastighetsregistrering på Trossenärenden vid de lantmäterimyndigheter som internrevisionen hade besökt. Det innebar att sakägarna bekostade fastighetsregistrering som är en anslagsfinansierad verksamhet, att svarstiderna i Trossen var mycket långa. Internrevisionen fann att många av dem som hade intervjuats ansåg att målet med sänkta kostnader inte kunde infrias. Ett argument var att anslaget för fastighetsregistrering minskade som kostnaden skulle minskas för sakägarna. Beträffande handläggningstiderna ansåg många att det gav fel signal att mäta den genomsnittliga handläggningstiden. Man menade exempelvis att då en sakägare vill ha en förrättning utförd vid ett visst tillfälle blir han eller hon mest nöjd om den genomförs , men statistiken blir bättre om förrättningen genomförs så snart som ärendet har öppnats. Även vid intervjuer i revisorernas granskning har liknande synpunkter framkommit. En allmän uppfattning bland dem som internrevisionen hade intervjuat var att handläggningstiderna för normalärenden kunde sänkas bara ärendebalanserna minskade. Att nå målet ansågs dock svårt. Chefen för gavs tillfälle att yttra sig över internrevisionens iakttagelser. Han konstaterade att Trossen i sin dåvarande version inte klara de återrapporteringskraven genom en enkel maskinell bearbetning. Divisionsledningen avsåg att återkomma till internrevisionen med ett förslag till rutiner för hur grunduppgifterna till återrapporteringen skulle kunna bestämmas. Internrevisionen följde upp frågan och konstaterade att problemet var åtgärdat. Vidare betonade divisionschefen det självklara i att kostnaderna för anslag och avgiftsfinansierad verksamhet ska hållas isär. Han framhöll att divisionsledningen arbetade med att definiera vad som i det integrerade förfarandet är att hänföra till registrering (Lantmäteriet, ). En forskare vid vid har genomfört ett antal uppföljningar av den nya arbetsprocessen. Bland annat har 205 förrättningslantmätares uppfattning om IT-stödet och den förändrade arbetsorganisationen undersökts . Av studien framkommer bl.a. att av de anställda var positivt inställda till den integrerade IT-strategin och att den andelen ökade . Även andelen som såg positivt på IT-stödets funktion ökade (, 1999). I tabell 5.1 sammanfattas förrättningslantmätarnas uppfattning om IT-stödets inverkan på ytterligare några faktorer. Tabell 5.1: Förrättningslantmätarnas uppfattning om IT-stödets inverkan på ytterligare några faktorer Andel förrättningslantmätare som anger att en förbättring har skett (%) IT-stödets konsekvens för. 1998 1999 2000 Arbetets innehåll 31 12 31 Relationen till sakägare 8 25 32 Arbetsmotivationen 16 28 30 Handläggningstid 22 19 15 Arbetets effektivitet 22 22 41 Källa: et al, 2000 (bearbetning) Av tabellen framgår att andelen förrättningslantmätare som angav att IT-stödet påverkade arbetets innehåll på ett positivt sätt sjönk för att åter vara tillbaka på samma nivå . Beträffande handläggningstiderna sjönk andelen som anger att en förbättring har skett . Noteras bör även, vilket inte framgår av tabellen, att andelen som anger att handläggningstiderna genom det nya IT-stödet har försämrats steg från . faktorer steg andelen som upplevde en förbättring . Förrättningslantmätarnas uppfattning om den nya arbetsorganisationen (generalistbaserad grupporganisation) visade att förväntningarna på förbättrad egenkontroll och förbättrat arbetsklimat inte infriades . Vid uppföljningen 2000 hade andelen förrättningslantmätare som uppfattade en förbättring i servicekvaliteten till kunderna, förbättring av handläggningstiderna och arbetsgruppernas effektivitet ökat. Samma forskare som i det förra avsnittet har även undersökt uppfattningen om den nya arbetsprocessen hos tio av Lantmäteriets större "kund-organisationer". I tabell 5.2 redovisas resultaten från dessa mätningar. "Kundorganisationernas" bedömningar gjordes på en skala mellan noll och tio där värdet noll motsvarade betyget "inte alls bra" och tio "maximalt bra". Tabell 5.2: Kundorganisationernas syn på fastighetsbildningsprocessen Kundorganisationernas uppfattning om Medelvärde Bemötande 8,3 Servicegrad 7,4 Kvaliteten på produkter och tjänster 6,3 Personalens kompetens 6,0 Handläggningstider 4,4 Kostnaden i förhållande till vad man får ut 2,1 Källa: , 1999 Då kortare handläggningstider och sänkta kostnader hade angivits som viktiga mål med införandet av den nya arbetsprocessen, bör det noteras att de flesta kundorganisationerna upplevde att handläggningstiderna var längre än tidigare och att kostnaderna var höga i förhållande till vad man får ut av en förrättning. Man angav även att den nya tekniken och omorganisationen inte hade medfört en sänkning av kostnaderna utan snarare en höjning. Avslutningsvis bör noteras att kundorganisationerna i grunden var positiva till det integrerade IT-stödet men menade att det inte i sig hade påverkat någon av de faktorer som listas i tabell 5.2. Problemen med den nya arbetsprocessen - orsaker och konsekvenser Den nya arbetsprocessen bygger på IT-stödsystemet Trossen. Trossen utvecklades av en på uppdrag av Lantmäteriet. Systemets komplexitet gjorde emellertid att ett IT-stöd som uppfyllde Lantmäteriets önskemål inte kunde levereras . I slutrapporten för projektet arbetsprocess framgår att utvecklingen av Trossen blev ungefär försenad. Då endast ett delvis fungerade system fanns att tillgå vid införandet fick en stor del av utvecklingsarbetet ske under införandefasen. Vidareutveckling av Trossen översteg därför sin budget (se figur 5.4). En annan konsekvens av förseningarna var att de totala förvaltningskostnaderna inom F-divisionen blev större än vad som hade angivits i verksamhetsplanen . Förseningarna gjorde att man tvingades påbörja förvaltningen av systemet parallellt med färdigställandet och införandet. Källa: , 1998c (bearbetning). När Trossen skulle tas i bruk granskades bl.a. dess kvalitet av en användargrupp. När denna grupp gick igenom Trossen konstaterades att IT-stödet i vissa delar väsentligt avsteg från specifikationen. Vid ett acceptanstest genomfört av tretton verksamhetskunniga upptäcktes fel i Trossen och dess kopplingar till andra system. Enligt en av dem som ingick i testgruppen "funkade ingenting". I en internt initierad utredning framkom det även att genomförandet av projektet arbetsprocess hämmades av de samarbetssvårigheter som förekom mellan dem som ansvarade för projektet: F-divisionens utvecklingsenhet (FAU) och Lantmäteriets IT-enhet (, 1998). Trossen är som tidigare nämnts ett komplext system som är under utveckling och som fortfarande kräver korrigeringar. sådana korrigeringar, företrädesvis efter iakttagelser från användare inom F-divisionen. pågår även en utveckling av Trossen för att möjliggöra handläggning av andra ärenden än normalärenden. I sammanhanget kan det konstateras att Lantmäteriet inte är ensamt om att ha haft problem med utvecklingen av IT-stöd. RRV har undersökt IT-projekt i staten och konstaterar att tidsplaner och budgetar ofta måste revideras. Tre av fyra projekt som har reviderats får fortsatta problem med att hålla tidsplan och budget. RRV:s slutsats var att projekt som en gång har råkat in i problem som regel har svårt att ta sig ur dem (, 1999e). I regleringsbrevet fick Lantmäteriet i uppdrag att i samverkan med studera kvaliteten i förrättningsarbetet (Statsliggaren, 2000). Enligt en projektrapport ansågs omfattningen av bristerna i den juridiska kvaliteten vara osäker. ansåg man att det generellt sett inte fanns några kroniska brister i den juridiska kvaliteten, dvs. sådana systematiska brister som blivit en naturlig del i förrättningsarbetet och som därför betraktades som ovidkommande. Beträffande den juridiska kvaliteten var det vanligast med formella brister. Vidare konstaterades att det i stort sett inte fanns några brister i den materiella prövningen. Några sakägare hade dock påpekat att det fanns en bristande enhetlighet i lantmäterimyndigheternas lagtillämpning. Projektgruppen konstaterade att de allvarligaste felen i fastighetsregistreringen hade sitt ursprung i den registrering som inte hade skett via Trossen. De fel som kunde kopplas till registrering via Trossen var att rättigheter hade försvunnit ur ärenden. Hur ofta detta förekom angavs dock vara okänt. Ett annat allvarligt fel var att en avstyckad fastighet hade fått fel ursprung. I rapporten angavs att det i registret fanns ca 100 hundra rättigheter utan belastade fastigheter. Av dessa hade ca 80 handlagts med hjälp av Trossen. Rationaliseringar kan resultera i att medel för rättssäkerhetsfrämjande kontroller försvinner. Flera av dem som intervjuats under revisorernas granskning påpekar att det integrerade förfarandet inom ramen för den nya arbetsprocessen har lett till att kontrollstationer har försvunnit. Den tidigare funktionella uppdelningen innebar exempelvis att fastighetsregi-strerings-myndigheterna "kvalitetssäkrade" fastighetsbildningsmyndigheternas arbete genom att kritiskt granska de uppgifter som skulle föras in i fastighetsregistret. Vissa maskinella kontroller genomförs även med hjälp av Trossen, men vissa av de intervjuade anser att dessa inte kan ersätta den kontroll som förekom när arbetet var funktionellt uppdelat. Svårigheter att särskilja förrättningsverksamhet och fastighetsregistrering Integreringen mellan den avgiftsfinansierade förrättningsverksamheten och den anslagsfinansierade fastighetsregistreringen gjorde också att den relativt tydliga gräns som tidigare fanns mellan dessa båda moment suddades ut. Denna gränsdragning utgjorde bl.a. grunden för hur kostnaderna skulle debiteras. Då anslagen för fastighetsregistreringen dessutom skars ned uppkom ett läge där kostnaderna för fastighetsregistreringen till viss del kom att finansieras genom förrättningsavgifterna. Inverkan på den övriga kvaliteten i förrättningarna studerade även brister i förrättningarnas funktionella kvalitet samt i det som betecknades redovisningskvalitet. Inom ramen för begreppet funktionell kvalitet undersöktes bemötande, information, leveranstid och pris. Enligt enkäter till sakägare förekom få brister i bemötande och information. Vissa förrättningslantmätare ansågs dock brista i erfarenhet, kompetens och information om bl.a. förrättningslantmätarens roll, prissättning och arbetets fortskridande. Målet om minskade handläggningstider behandlades också till viss del i kvalitetsrapporten. Rapporten fokuserade emellertid på ärendenas leveranstid, dvs. tiden från det att ansökan har inkommit till dess ärendet har införts i fastighetsregistret. Med stöd av bl.a. kundenkäter fann man att leveranstiderna uppfattades som långa av många sakägare och att de för vissa ärenden uppfattades som längre . Ett annat mål för införandet av den nya arbetsprocessen var att kostnaderna skulle minska. Enligt kvalitetsrapporten är det totala resultatet av de kundundersökningar som genomförts att Lantmäteriets priser är för höga. Vidare ansåg sakägarna att priset var högt i förhållande till vad de får ut. Vissa ansåg även att priset var för högt i förhållande till förrättningspersonalens kompetensnivå. Man skickade även en enkät till de regionala lantmäterimyndigheterna där deras syn på kvalitetsbrister i förrättningsarbetet efterfrågades. Svaren blev mycket varierande, men i stort sett alla delar av förrättningsprocessen om Personalen vid lantmäterimyndigheterna ansåg sammanfattningsvis att de saknade vägledning från ledningens sida hur de ska hantera kvalitetsfrågor i allmänhet. Svårigheterna att nå uppsatta mål sammanhängde inte bara med problem i IT-stödet. Även omvärldsfaktorer hade betydelse. Den nya arbetsprocessen utvecklades för s.k. normalärenden, dvs. den typ av fastighetsbildningsärenden som är mest frekventa, relativt homogena i sin karaktär och som normalt kräver minst arbetsinsatser. Vad som emellertid inträffade i anslutning till utvecklingen av den nya arbetsprocessen var att av det totala antalet ärenden minskade andelen normal-ärenden och andelen s.k. specialförrättningar ökade. sjönk den totala efterfrågan på förrättningar. Införandet av den nya arbetsprocessen har inneburit betydande förändringar för personalen vid lantmäterimyndigheterna. Förrättningslantmätarnas traditionella uppgifter breddades avsevärt. övergavs idén om att förrättningarna skulle genomföras av lantmätare med civilingenjörsbakgrund. Mätningsingenjörer och karttekniker vidareutbildades för att kunna fungera som förrättningslantmätare inom ramen för enhandläggarmodellen. Den nya arbetsprocessen innebar även att personalen vid lantmäterimyndigheterna reducerades. Till viss del var det erfarna förrättningslantmätare med civilingenjörsbakgrund som slutade. Några av de intervjuade menade att den förändrade personalsammansättningen gjorde att det saknades nödvändig kompetens och erfarenhet hos lantmäterimyndigheterna. Förrättningslantmätarens profession ställde krav på breda kunskaper inom ett komplext lag-område (exempelvis jordabalken och fastighetsbildningslagen), lantmäteritekniskt kunnande samt förhandlingsvana. Man befarade att de "nya" lantmätarna utan civilingenjörsbakgrund saknade nödvändig kompetens och därför inte skulle "klara jobbet". Starka krav på kortare handläggningstider och sänkta kostnader kunde öka risken för att gruppen "nya" förrättningsmän inte skulle ges möjlighet att göra ett fullgott arbete, vilket i sin tur bl.a. skulle kunna äventyra rättssäkerheten i fastighetsbildningsprocessen. Den minskande andelen erfarna förrättningslantmätare gjorde också att det på vissa håll uppkom en brist på personer som kunde axla rollen som handledare för de "nya" lantmätarna. Några av de intervjuade framhöll att kombinationen av personalomställning med införandet av ett nytt IT-stöd var olycklig. Man befarade att de mindre erfarna förrättningslantmätarna kunde bli "fångar i systemet". Med detta menade man att dessa skulle ha svårare att förhålla sig kritiskt till IT-stödets innehåll och ha svårare att självständigt hantera olika ärenden på ett sätt som bl.a. främjade rättssäkerheten. Avsaknad av fungerande faktureringssystem och en komplett digital registerkarta Det är finns fortfarande problem i ett par av de system som krävs för att den nya arbetsprocessen ska fungera tillfredsställande. Det ena är den s.k. digitala registerkartan. Målet är att en komplett rikstäckande digital registerkarta ska vara klar . Den digitala registerkarta som används inom den nya arbetsprocessen är således inte komplett. Detta medför att förrättningslantmätaren inte sällan måste avsätta tid för att dubbelkolla fastighetsregisteruppgifter mot äldre arkiverade ärendehandlingar. Ett annat moment som skulle vara en del av den nya arbetsprocessen och som alltså skulle skötas av förrättningslantmätarna var fakturering. Kopplingen mellan Trossen och ekonomisystemet Agresso visade sig emellertid vara mer komplicerad än väntat. Detta har gjort att det är svårt för förrättningslantmätarna att på ett effektivt sätt hantera fakturering via Trossen. Lantmäteriets uppföljning av den nya arbetsprocessen påbörjade F-divisionen en uppföljning och vidareutveckling av den nya arbetsprocessen. Som grund för detta arbete låg bl.a. en enkät till knappt 40 lantmäterigrupper. Av enkätresultaten framkommer att enhandläggningsmodellen används i av alla normalförrättningar. De skäl som angavs för att andelen inte var större var bl.a. bristande utbildning, ledningens prioriteringar, hälsoskäl eller fysiska hinder samt avsaknaden av ett enkelt faktureringssystem. konstaterade man att handläggningen av normalförrättningar varierade mycket inom divisionen (Lantmäteriet, ). Av enkäten framkommer också att av handläggarna anser sig vara nöjda, vilket ska jämföras med det mål som knöts till genomförandet av den nya arbetsprocessen med nöjda handläggare. Som ett resultat av uppföljningen vidtog F-divisionens ledning följande åtgärder: Utbildningsplaneringen ska ses över. En fördjupad diskussion ska genomföras i varje lantmäterigrupp kring hur handläggningen ska kunna bli så rationell som möjligt. Goda exempel ska samlas in från respektive chefsområde. Det s.k. enhandläggarmål som har varit en viktig beståndsdel i den nya arbetsprocessen har sedermera övergivits. Enhandläggarförfarandet betraktas numera i stället som ett medel för att nå effektivitet, inte som ett mål i sig. genomfördes även ett etikprojekt inom förrättningsverksamheten med syftet att öka förtroendet för denna samt att därigenom öka användningen av lantmäteriförrättningar. Projektet resulterade bl.a. i en samling kommenterade exempel på situationer som en förrättningslantmätare kan möta (Lantmäteriet, 2000h). Vidare avdelades två förrättningslantmätare för att resa runt i landet för att hjälpa lantmäterigrupperna med att öka sin effektivitet. Detta arbete inleds . På Lantmäteriets intranät redovisas kontinuerligt förrättningsstatistik som bl.a. genomsnittliga handläggningstider för normalärenden och genomsnittlig särkostnad per ärende. Genomsnittlig totalkostnad framgår emellertid inte. Genomförandet av den nya arbetsprocessen Den nya arbetsprocessen innebar en betydande omställning av förrättningsverksamheten. En underskattning av komplexiteten i det IT-stöd som var grunden för förändringen försenade emellertid arbetet och bidrog till att de budgeterade kostnaderna kraftigt överstegs. Den version av IT-stödet som togs i drift var inte komplett. Vidareutbildningen av lantmätare med ingenjörsbakgrund och "upp-graderingen" av mätningsingenjörer, karttekniker m.fl. till att kunna fungera som förrättningslantmätare tog betydande resurser i anspråk. Utbildning utan direkt koppling till den nya arbetsprocessen fick nedprioriteras. Målen med den nya arbetsprocessen De effektmål som inledningsvis angavs för den nya arbetsprocessen var att handläggningstiderna skulle halveras och kostnaderna minska med en tredjedel. Med de problem som tidigt uppkom, bl.a. i upphandlingen av IT-stödet Trossen, visade det sig tidigt att dessa mål skulle vara svåra att nå. Målen uppfattades inte heller som realistiska av dem som i praktiken skulle verka för att de skulle uppfyllas, dvs. de som ägnade sig åt fastighetsbildningsverksamhet vid lantmäterimyndigheterna. Målen modifierades dock inte förrän , då regeringen ändrade jämförelseår till 1997. Då kostnaderna för vissa ärendekategorier steg innebar det i praktiken att målsättningarna sänktes. I regleringsbrevet för har man ånyo återgått till 1996 som jämförelseår, men i stället justerat ned nivåerna på hur mycket handläggningstider och kostnader ska minskas. Revisorerna konstaterar att det förekommer olika tolkningar av målens innebörd. Begreppet handläggningstid likställs exempelvis av vissa med begreppet leveranstid. Diskussioner förekommer om det lämpliga i att mäta genomsnittlig handläggningstid exempelvis när överenskommelser har träffats med en sakägare om att förrättningen ska ske . Det förekommer även vissa diskussioner om vems kostnader som ska sänkas, dvs. vilket genomslag en sänkning av kostnader ska ha på förrättningsavgifterna. Då det fortfarande finns ackumulerade underskott i förrättningsverksamheten är prissänkningar inte självklara trots sänkta kostnader och ett positivt årsresultat inom förrättningsverksamheten. Regeringen har i sin redovisning till i allmänna ordalag berört de problem som har förekommit i genomförandet av den nya arbetsprocessen. Trots problem och svårigheter för Lantmäteriet att nå de uppställda målen har resultatredovisningen, problemanalysen och konsekvensbeskrivningarna inte utvecklats i återrapporteringen till . Uppföljning av den nya arbetsprocessen Förrättningslantmätarnas syn på den nya arbetsprocessen har följts upp av en forskare från . Arbetet har delvis finansierats av Lantmäteriet. Undersökningen bygger på ett urval av förrättningslantmätare som har fått svara på en enkät . Av det ursprungliga urvalet, bestående av drygt 600 förrättningslantmätare, återstod endast cirka en tredjedel vid uppföljningen . Den jämförande analysen bygger på svaren från dessa drygt 200 personer. Kunskaperna om den juridiska kvaliteten i förrättningsarbetet är begränsad. Det kvalitetsarbete, bl.a. med rättssäkerhetsinriktning, som Lantmäteriet har initierat bygger på en översiktlig problemanalys. Den kontinuerliga redovisning av förrättningsstatistik som finns på Lantmäteriets intranät saknar målvärden. Revisorerna noterar också att jämförelser av genomsnittliga totalkostnader mot mål inte går att göra då endast särkostnader redovisas. Direkta jämförelser mellan förrättningsgrupper försvåras av att det förekommer olika fördelningsprinciper för gemensamma kostnader. Lantmäteriverksamhet organiseras och finansieras på olika sätt i våra grannländer. Förekomsten av privata och kommunala inslag varierar liksom i vilken grad fastighetsbildningen är integrerad med landskaps- och fastighetsinformationsfrågor. , , och har väl utvecklade fastighetsbildningssystem bl.a. baserade på varianter av myndighetsutövning genom fastighetsbildningsförrättningar och mer eller mindre centraliserade fastighetsregister. I stora delar av övriga avgörs fastighetsbildningsfrågor i domstol. I detta kapitel beskrivs översiktligt lantmäteriverksamheten i , och .