frsrdg · GP04RR11 · 2002-01-01 00:00:00 — Kostnaderna för åklagarnas arbete med ekonomisk brottslighet uppgick till , varav 94 miljoner för åklagarna på och 33 miljoner för övriga åklagarmyndigheter. Kostnaderna för polisens arbete mot ekonomisk brottslighet uppgick till , varav 165 miljoner för poliserna inom och för polismyndigheterna. Kostnaderna för bägge yrkesgruppers ekobrottsbekämpning uppgick således till . I sin tidigare granskning av den ekonomiska brottsligheten påvisade revisorerna brister i fråga om samhällets åtgärder mot ekonomiska brott (Den ekonomiska brottsligheten och rättssamhället, rapport 1993/94.6). I rapporten konstaterades att stora satsningar gjordes för att bygga upp myndigheternas resurser och kompetens för bekämpning av ekonomisk brottslighet, bl.a. inrättades ekorotlar inom polismyndigheterna i alla län och åklagarväsendet förstärktes genom ett antal särskilda tjänster för ekoåklagare. avmattades arbetet mot den ekonomiska brottsligheten. Ärendebalanserna växte och många brottsanmälningar blev inte föremål för någon utredning. Det blev allt tydligare att myndigheterna inte hade resurser och kompetens att klara av situationen. Problemen var särskilt stora inom polisen. utvecklades nya former av ekonomisk brottslighet, t.ex. illegala skalbolagsaffärer, bolagsplundring och bedrägerier med mervärdesskatt. Revisorerna ansåg att samhällets insatser mot den ekonomiska brottsligheten var helt otillräckliga. Det fanns stora brister i rätts-väsendets förmåga att hantera ekonomiska brott. Tidsfördröjningarna var allt-för långa, och många brott hann inte utredas innan de preskriberades. Revisorerna menade också att det var alldeles för lätt att undgå upptäckt och att det fanns bris-ter i skattekontrollen och i in-drivningen. Revisorerna ansåg vidare att arbetet på regeringsnivån hade varit otillräckligt . Den långvariga bristen på upp-följning, sam-lade analyser och konsekvent styrning av insatserna mot ekono-misk brottslighet sågs av revisorerna som en huvudanledning till att missför-hållandena kunnat växa sig så stora. Det konstaterades dock att regeringen bör-jat ta initiativ till vissa förbättringar. Revisorerna framhöll i skrivelsen (1994/95:RR4) att det var nödvändigt att man får till stånd ett effektivt samarbete mellan de olika yrkesgrupper respektive myndigheter som måste samverka i utredningar om ekonomisk brottslighet. Det fanns enligt revisorerna ett uppenbart behov av samordning på både central, regional och lokal nivå. Revisorerna gav inte konkreta förslag vad gällde organisationen av det brottsutredande arbetet men påpekade ändå att en organisation som är särskilt utformad för uppgiften att utreda och föra talan i mål om ekonomisk brottslighet och andra liknande mål i princip kan vara mycket effektiv. Revisorerna ansåg att organisationsfrågan måste lösas , och man föreslog att regeringen skulle återkomma till med förslag till principlösning av organisationen på central och regional nivå och härtill hörande frågor som berörde effektiviteten i brottsutredningarna. konstaterade, liksom revisorerna hade gjort, att samhällets insatser mot den ekonomiska brottsligheten hade varit otillräckliga. Utskottet instämde i revisorernas uppfattning att det behövdes en mängd åtgärder för att komma till rätta med de problem som uppstått. Den ekonomiska brottslighetens omfattning och komplexa natur innebar att kampen mot den måste föras över ett brett fält och med både flexibilitet och uthållighet. För att insatserna skulle bli effektiva krävdes en förbättrad överblick och styrning från statsmakternas sida. Även informationen och kontakten mellan och regeringen i frågan måste förbättras. Utskottet konstaterade dock att justitieministern utskottsbehandlingen av skrivelsen hade angett riktlinjerna för regeringens kommande arbete när det gällde bekämpningen av ekonomisk brottslighet. Regeringens uttalade målsättning var att kraftigt öka samhällets samlade insatser när det gällde att förebygga och ingripa mot den ekonomiska brottsligheten. Utskottet utgick från att regeringen i arbetet med att ta fram det åtgärdsprogram som aviserats skulle beakta revisorernas förslag. inrättade regeringen en särskild arbetsgrupp, regeringens Ekobrottsberedning. Med bl.a. Ekoberedningens inledande arbete som grund beslutade regeringen en strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. En av huvudpunkterna i strategin var att genom att utveckla myndigheternas kompetens och samarbete effektivisera myndigheternas arbete mot ekonomisk brottslighet. Vidare utredde Ekobrottsberedningen frågan om myndighetsstrukturen. Beredningen föreslog bl.a. att en ny myndighet för bekämpningen av ekonomisk brottslighet skulle inrättas (Effektivare ekobrottsbekämpning, Ds 1996:1). Regeringen delade beredningens uppfattning (prop. 1996/97:1) och framhöll att en sådan lösning inrymde avgörande fördelar, både i operativt hänseende och i fråga om samordningen med övriga aktörer inom ekobrottsbekämpningen. Regeringen ansåg dock, till skillnad från Ekobrottsberedningen, att det inte var nödvändigt att ge den nya myndigheten ställning som kombinerad åklagarmyndighet och polismyndighet. Man menade att en sådan organisatorisk lösning skulle medföra en rad lagtekniska problem och försena reformen. Regeringen menade att skulle finnas över hela landet. Man menade också att det inom ramen för den nya myndigheten skulle finnas tillgång till resurser för spaning och underrättelseverksamhet inom ekobrottsområdet. Personal från skatteförvaltningen och exekutionsväsendet skulle också vid behov placeras vid myndigheten. När frågan återkom i budgetpropositionen (prop. 1997/98:1) föreslog regeringen att skulle ta över ansvaret för den operativa verksamheten mot ekobrott i de tre storstadslänen. För övriga län skulle , under Riksåklagaren, samordna åklagarväsendets verksamhet rörande ekobrottsligheten och även kunna ta över särskilt kvalificerade mål. Verksamheten skulle bygga på en nära samverkan mellan åklagare, poliser och olika slag av specialister. Dessa skulle vara samlokaliserade och förundersökningarna skulle bedrivas i åklagarledda grupper. Poliserna skulle dock vara anställda inom polisväsendet. Regeringen menade att det förändrade arbetssättet och det samlade ansvaret för resurserna skulle leda till att förundersökningarnas kvalitet höjdes och antalet lagföringar ökade. Genom den nationella stabsfunktionen skulle statsmakterna kunna få en bättre helhetsbild av ekobrottsligheten och en bättre möjlighet att förutse utvecklingen på området. Också myndigheterna, näringslivet och allmänheten skulle komma att få information om exempelvis nya ekobrottsformer för att kunna skydda sig mot denna kriminalitet. Nya former av ekobrott skulle upptäckas och beivras på ett tidigt stadium. Myndigheten hade dock problem initialt och verksamheten kom inte i gång förrän . Ekobrottsberedningen anförde också i rapporten ekobrottsbekämpning (1996) att skattebrottmålen var speciella, dels genom att handläggningen krävde en hög specialistkompetens i fråga om skatterätt, dels att utredningarna regelmässigt hade ett nära samband med motsvarande fiskala utredning. Beredningen menade att det fanns anledning att anta att man, utan att göra avkall på rättssäkerheten, skulle kunna handlägga skattebrottmål effektivare genom att införa skattekriminalverksamhet vid skattemyndigheterna. Ekobrottsberedningen återkom till frågan om skattekriminaler i rapporten (Ds 1997:23). Man föreslog att skattekriminalen i första hand skulle utreda brott mot skattebrottslagen (1971:69) och andra författningar inom skatteområdet. Också bokföringsbrott borde enligt förslaget falla inom kompetensområdet, liksom brott mot folkbokföringslagen (1994:481). Man menade att åklagaren i undantagsfall också skulle kunna uppdra åt skattekriminalen att utreda annan brottslighet. regler skulle gälla och skattekriminalen skulle också få använda tvångsåtgärder mot egendom, såsom husrannsakan och beslag. I regeringens proposition (1997/98:10) föreslogs att en skattebrottsenhet skulle bildas vid varje skattemyndighet. Enheterna föreslogs dock inte få tillgång till tvångsmedel. beslutade i enlighet med förslaget (bet. 1997/98:SkU10, rskr. 1997/98:70). började de första skattebrottsenheterna byggas upp. lämnar regeringen i en skrivelse till en lägesrapport om den ekonomiska brottsligheten. I skrivelsen (skr. 2000/01:25) omnämns ett antal huvudpunkter i brottsutvecklingen som rör behovet av kunskap om den ekonomiska brottsligheten, momsfusket, svart arbete och oredovisade inkomster samt att en stor del av den ekonomiska brottsligheten aldrig anmäls. Vidare presenteras inriktningen av det fortsatta reformarbetet. Några huvudpunkter är att uppbyggnaden och utvecklingen av ska fortsätta. Det som återstår gäller enligt regeringen framför allt utvecklingen av staben, som vid myndighetens bildande tilldelades nya och omfattande uppgifter inom ett komplicerat arbetsområde. Vidare ska det brotts-förebyggande arbetet utvecklas. Det brottsförebyggande arbetet kan bl.a. aktualisera regelförändringar även inom andra områden än det rent Regeringen beslutade att tillkalla en beredning som ska verka för rättsväsendets utveckling. En huvuduppgift för beredningen blir att undersöka möjligheterna att öka effektiviteten och kvaliteten i rättsväsendets arbete. Bland annat ska man undersöka möjligheterna att förkorta genomströmningstiden från brottsanmälan till dom och straffverkställighet, överväga hur brottsutredningsverksamheten kan förbättras samt uppmärk samma frågor om myndigheters lokalisering. Delbetänkanden ska presenteras av beredningen efter hand som olika frågor behandlas. Senast före utgången av 2003 ska beredningen redovisa det aktuella läget inom rättsväsendet för de frågor som ankommer på beredningen samt en plan för det fortsatta arbetet. är en åkla-garmyndighet för bekämpning av ekonomisk brottslighet. Myndig-heten tog vid bildandet över åklagarverksamheten när det gäller ekobrott i Stock-holms, och län. ingår även och i myndighetens verksamhet. ingår också i myndigheten. För övriga län samordnar under Riksåklagaren åklagarväsendets verksamhet rörande ekobrottslighet. Myndigheten kan också ta över särskilt komplicerade mål från övriga län. Vid handläggs framför allt borgenärs- och skattebrott. Vidare be-handlas brott mot aktiebolagslagen, insiderstrafflagen och lagen om handel med finansiella instrument samt EU-bedrägerier. Myndigheten behandlar även mål som ställer särskilda krav på kännedom om finansiella förhållanden, näringslivsvill-kor, skatterätt eller liknande. har också ansvaret för mål som rör kvali-ficerad ekonomisk brottslighet med nationell ut-bredning eller internationell anknytning samt mål som är av principiell natur eller av stor omfattning. Om ett mål har börjat handläggas vid och en annan åklagarmyndighet också är behörig att handlägga målet ska den ansvariga åklagaren samråda med den andra åklagarmyndigheten om målets fortsatta handläggning. Myndighetens brottsutredande verksamhet bedrivs vid tre avdel-ningar. Avdelningarna är lokaliserade till , och . Därutöver finns utredningsgrupper i , , , , och . I finns också myndighetens centrala ledning -staben - med organisationen för de nationella stabsfunktionerna lokaliserad. Vid staben finns också kammaren för särskilda brottsutredningar. Kammaren handlägger bl.a. mål enligt insiderstrafflagen och s.k. EU-bedrägerier. har ett eget anslag, en central administration samt vissa stabsuppgifter och lyder i fråga om dessa direkt under regeringen. I övrigt är en åklagarmyndighet under Riksåk-lagaren. I sin stabsfunktion ska förse regeringen och andra in-tressenter med en bättre helhetsbild av den ekonomiska brottsligheten och en bättre möjlighet att förutse utvecklingen inom området. Myndig-heten ska på ett så tidigt stadium som möjligt informera de berörda myn-digheterna om nya former av ekonomisk brottslighet. Myndigheten ska följa rättstillämpningen och lämna förslag på åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten och ge synpunkter på lag-stiftningen. Myndigheten ska tillsammans med andra berörda myndigheter utveckla metoder som effektivi-serar ekobrottsbekämpningen. Enligt regeringen är speciellt anpassad för att säkerställa en hög arbetskapacitet, kontinuitet och kompetens i fråga om all ekobrottsbekämpning. Myndigheten har en central roll såväl när det gäller operativ brottsutredningsverksamhet som strategiskt långsiktiga åtgärder i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Enligt regeringens bedömning i budgetpropositionen återstår emellertid en del i uppbyggnaden av myndigheten. Det gäller framför allt utvecklingen av de nationella stabsfunktionerna. Eftersom arbetar för att förbättra utrednings- och stabsverksamheten ser regeringen fram mot fortsatt förbättrade verksamhetsresultat från myndigheten. konstaterade i budgetbetänkandet (bet. 1998/99:JuU1) att det ännu var för tidigt att säga hur den nya organisationen och arbetsformen i detalj skulle komma att påverka ekobrottsbekämpningen. Enligt utskottets mening stod det dock klart att myndighetens inrättande skapat helt andra förutsättningar för en effektiv brottsbekämpning. I budgetbetänkandet (bet. 2000/01:JuU1) menar utskottet att även om ytterligare erfarenhet måste vinnas innan det med säkerhet går att uttala sig om resultat så talar de uppgifter som finns tillgängliga för att den väl fyller de syften för vilka den inrättats. I om den ekonomiska brottsligheten anger myndigheten att man arbetar för att förbättra förundersökningarnas kvalitet. Arbetsgrupper diskuterar arbetsmetoder avseende t.ex. utformningen av förundersökningsprotokollet, hanteringen av förhör, frågor rörande säkerställande av bevisning och gemensamma datakataloger i omfattande utredningar. Modeller har tagits fram för att bättre strukturera utredningsmaterialet. Enligt har myndigheten prioriterat såväl metodutveckling som kompetensutveckling. En arbetsgrupp har presenterat ett förslag till en ny ekoutbildning som bearbetas inom myndigheten. Avsikten är att utbildningen ska starta . Ett antal utbildningar har hållits , bl.a. i grundläggande redovisning och uppdatering av kunskaperna på lagstiftningsområdet hos åklagare, poliser och ekonomer. Personal både inom och utanför myndigheten har kunnat delta. För att utveckla samverkan mellan olika personalkategorier i åklagarledda arbetsgrupper, genomförs grupputvecklingsaktiviteter i hela . Stor efterfrågan på utbildning Efterfrågan på utbildning och kompetensutveckling är stor inom åklagarväsendet och inom polisen. I de intervjuer revisorerna genomfört på de olika myndigheterna har kritiserats för att det inte kommit till stånd någon utbildning sedan myndigheten bildades. Även Riksåklagaren har kritiserat i detta avseende. I ett yttrande till () över årsredovisning framhåller riksåklagaren att han har det övergripande ansvaret för att ekoåklagare har tillräcklig kompetens för sin uppgift. Riksåklagaren menar därför att det inte är godtagbart att ett antal åklagare inom inte har genomgått specialistutbildning. Riksåklagaren menar att det är utomordentligt angeläget att utbildningen av ekoåklagare kommer i gång . Riksåklagaren framhåller också i en intervju med revisorerna att det är viktigt att även åklagarna på får möjlighet att delta i den kompetensutveckling som Riksåklagaren erbjuder. Han befarar dock att dåliga ekonomi gör att åklagarna på myndigheten inte kommer att kunna delta i önskvärd utsträckning. I granskning framgår också att poliser och ekonomer är missnöjda med bristen på kompetensutveckling. pekar på att ingen personalförsörjningsplan har utarbetats, och det saknas också riktlinjer för vilken kompetens olika yrkeskategorier bör besitta. I intervjuer med generaldirektören för och Riks-åklagaren har framkommit skillnader i åsikter mellan myndighetscheferna vad gäller uppgift att stå för utbildningen av ekoåklagare. Enligt Riksåklagaren är det ansvar att utbilda ekoåklagare, medan generaldirektören för menar att detta inte är klarlagt. Han efterfrågar ett ställningstagande från i denna fråga. Det finns också oklarheter mellan och vad gäller kompetensutvecklingen för poliser. I Vad hindrar framgår att anser att pengar förts över från till för att täcka kostnaderna för poliserna vad gäller såväl löner som kompetensutveckling. anser däremot att pengarna var tänkta att täcka enbart lönerna. I de län där inte har ansvaret för åklagarverksamheten ska under Riksåklagaren samordna verksamheten som rör ekonomisk brottslighet. Under myndighetens två första år förekom enligt samordningsinsatser i begränsad omfattning. har dock ansvaret för denna samordning lagts över från staben till avdelningarna. har ett antal träffar anordnats mellan och åklagarmyndigheter och polismyndigheter i länen utanför område. Generaldirektören för påpekar att det inte är klarlagt från vad samordningsfunktionen för myndigheten egentligen innebär. Flera av de intervjuade på menar att det är tveksamt om den centrala nivån inom , dvs. staben, motsvarar det uppdrag som man har. Kritiken rör insatserna för utbildning, kontakterna med andra län och analysen av den ekonomiska brottsligheten. I huvudsak menar personalen på avdelningarna att de inte i någon större omfattning kommer i kontakt med verksamheten på den centrala nivån. En representant för staben understryker att det inledningsvis varit nödvändigt att prioritera uppbyggnaden av den operativa verksamheten. Av resursskäl har övrig verksamhet inte kunnat prioriteras i lika hög grad. framhåller att stabens roll medvetet tonades ned då myndigheten bildades. Han menar att det var tvunget att visa att stabens uppgifter var underordnade den operativa verksamheten. Detta har fört med sig att stabsverksamheten nu kan vila på de erfarenheter man dragit under de år som myndigheten funnits. De förslag som lämnas till t.ex. avseende regeländringar är därför väl underbyggda. Myndighetens uppdrag att analysera den ekonomiska brottsligheten behandlas i avsnitt 3.5. När det gäller uppgiften att utveckla och effektivisera det brottsförebyggande arbetet behandlas detta av ? menar att det är oklart inom vad innebörden av ekobrottsförebyggande verksamhet är, hur det ska definieras, och vilka av myndighetens verksamheter som kan hänföras till denna verksamhet. föreslår att en genomgripande analys görs av innebörden av ekobrottsförebyggande arbete samt vilket behov det finns av ett sådant arbete. Hur arbetar avdelningarna? Vid bedrivs arbetet i åklagarledda arbetsgrupper med poliser, ekonomer och personer med särskild kompetens på IT-området. Åklagarna är förundersökningsledare och lämnar direktiv för hur utredningen ska bedrivas. Åklagaren förfogar dock inte över poliserna. Dessa lyder i stället under den polisiära chefen vid avdelningen. Enligt myndigheten är detta arbetssätt en god grund för ytterligare effektivitets- och kvalitetshöjningar av brottsutredningsverksamheten. Ett mer traditionellt sätt att arbeta med en polis som ensamutredare och med en åklagare förekommer också. x tar bl.a. upp avdelningarnas interna organisation och arbetsfördelning. Varje avdelning leds av en avdelningschef som vid handläggningen av åklagarfrågor har ställning som biträdande överåklagare. Varje avdelning har ett avdelningskansli som hanterar bl.a. ekonomi- och personalfrågor. Avdelningarna är indelade i kammare. På varje kammare arbetar åklagare, poliser, ekonomer och administratörer. På de flesta kamrarna sätts grupper samman inför varje ärende. Det är oftast inte vattentäta skott mellan kamrarna, och grupperna kan vid behov även sammanställas över kammargränserna. I stort sett samtliga som intervjuats av revisorerna menar att har två stora fördelar. Den ena fördelen är samlokaliseringen av polis, ekonomer och åklagare. Närheten mellan de olika personalgrupperna underlättar samarbetet och ökar effektiviteten. I stället för att "packa väskan med ett antal akter och frågor och åka tvärs över stan en bestämd dag en bestämd tid", kan man genom att man är samlokaliserade lättare träffas utan att boka tid. Närheten kan också innebära att förundersökningsprotokoll färdigställs snabbare och med mindre utredningsinsatser. Genom de ökade kontakterna med åklagare minskar risken för att polisen utreder för mycket i ett ärende. Några åklagare menar dock att arbetssättet kan leda till en alltför stor belastning på åklagarna. Det blir "lättare att fråga än att tänka själv", vilket snarare leder till ineffektivitet i arbetet. Liknande påpekanden görs av poliser - erfarna ekopoliser måste hjälpa oerfarna ekoåklagare. intervjuade poliserna menar att åklagarna har för mycket inflytande på utredningsarbetet. Åklagarna har dessutom olika sätt att arbeta, vilket kan vara besvärligt för poliserna att rätta sig efter. Med åklagarna lite på håll kunde poliserna lägga upp sitt arbete mer självständigt. Den andra stora fördelen med som speciellt framhålls av de intervjuade är att polisens resurser är fredade genom att de poliser som är kommenderade till inte tas i anspråk för någon annan verksamhet inom polisväsendet. Några åklagare menar att före myndighetens bildande valde polisen mellan ekobrottsmålen. Både polis och åklagare menar att det är en stor fördel att polisen inte plötsligt kan få order att utföra andra uppgifter som gör att de måste lägga en ekobrottsutredning åt sidan för att ägna sig åt annan verksamhet. Detta förekom tidigare i varierande grad på de olika orterna. Ytterligare fördelar som framhålls är effektivare handläggning av mängdärenden och att lagarbetet har medfört effektivare och snabbare handläggning av omfattande mål. Åklagare, ekonomer och administrativ personal är anställda på . Poliserna är däremot inlånade från sina polismyndigheter till för att tjänstgöra vid . Konstruktionen beror på att är en åklagarmyndighet och att det därför uppstår komplikationer med polisens befogenheter eftersom dessa enligt polislagen (1984:387) är knutna till anställning vid en polismyndighet. Om poliserna inte är anställda på en polismyndighet är de inte längre att betrakta som poliser och förlorar därmed sin möjlighet att gripa misstänkta, utföra beslag och husrannsakan m.m. Det råder delade meningar hos poliserna på om vilken effekt anställningskonstruktionen har. konstaterar i sin rapport att majoriteten av de poliser som intervjuats uppger att de känner sig som om de vore anställda på . De känner sig också avskurna från sin faktiska arbetsgivare och sina gamla kontaktnät. Orsaker som anges är att man inte rent fysiskt längre sitter tillsammans med poliser från det övriga polisväsendet. Andra anledningar är att de inte har tillgång till polisens intranät eller e-postsystemet. Även vissa åklagare hävdar att de känner ett avstånd till den övriga åklagarorganisationen. Under de inledande uppbyggnadsåren ökade antalet årsarbetande för att sedan öka endast marginellt . Tabellen nedan visar antalet anställda i de olika personalgrupperna i genomsnitt under 1998-2000. Tabell 3.1 Faktiskt årsarbetande i genomsnitt hos , Personalgrupp Faktiskt årsarbetande 1998 1999 2000 Åklagare 63 74 74 Poliser 170 180 183 Ekonomer 26 31 31 Administratörer 44 52 51 Övriga 16 24 27 Totalt 319 361 366 Källa: årsredovisning 2000. har enligt myndighetens årsredovisning behov av ytterligare åklagare, framför allt vid Östra avdelningen. Vissa svårigheter finns också med att rekrytera ADB-personal, medan intresset bland poliser för inkommendering till är stort enligt myndigheten. mål för kompetensförsörjningen under 2000-2002 är att rekrytera ytterligare 10 åklagare och 20 poliser samt ett mindre antal personer med särskild IT-kompetens. råder dock anställningsstopp vid myndigheten (se vidare nedan under Ekonomi). Frågor om rekrytering av polis och åklagare till behandlas i ?. föreslår att ansvarsfördelningen i rekryteringsförfarandet justeras i syfte att underlätta rekryteringen av såväl åklagare som poliser. När myndigheten bildades uppgick anslaget till .