frsrdg · GP04RR7 · 2002-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående styrningen av försvarets materielförsörjning 2001/02:RR7 Inledning Revisorerna har på eget initiativ granskat hur regeringen och Försvarsmakten styr materielförsörjningen inom ramen för avgiftsfinansiering. Försvarsmakten beställer försvarsmateriel från (). FMV är helt avgiftsfinansierat. FMV ska bidra till att Försvarsmaktens behov av materiel tillgodoses på det mest kostnadseffektiva sättet. I samband med att Försvarsmakten bildades övergick de flesta stödmyndigheter som ingår i utgiftsområde 6 Totalförsvar från att ha varit anslagsfinansierade till att i huvudsak eller delvis vara avgiftsfinansierade. Förutom är också Försvarshögskolan, , och helt eller delvis avgiftsfinansierade. Genom att införa avgiftsfinansiering skulle både statsmakterna och Försvarsmakten få goda möjligheter att på-verka verksamheten i stödmyndigheterna. En tanke med avgiftsfinansiering är att marknadsmässiga förhållanden mellan myndigheter i viss mån ska efterliknas. Avgifter ska leda till att verksamheten vid den utförande myndigheten blir efterfrågestyrd. Genom avgiftsfinansiering skulle Försvarsmakten och FMV få tydliga roller som beställare och utförare. Försvarsmakten skulle få stort inflytande över materielförsörjningen. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten av försvarets materielförsörjning Inom ramen för avgiftsfinansiering (2000/01:11). Rapporten finns som bilaga 1 till denna skrivelse. Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av remissvaren finns i bilaga 2. I det följande redovisar revisorerna en sammanfattning av rapporten. Därefter behandlas remissinstansernas synpunkter på rapporten. Avslutningsvis redovisar revisorerna sina överväganden och förslag med anledning av granskningen. När FMV var anslagsfinansierat hade Försvarsmakten svårt att styra materi-elförsörjningen. Till stor del bestämde FMV och industrin vilken materiel som skulle anskaffas. Syftet med LEMO-reformen (Utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret) var att Försvarsmakten genom avgiftsfinansiering skulle få stort inflytande över materielfrågorna. Genom beställningar till FMV skulle Försvarsmakten styra materielförsörjningen (SOU 1991:112). LEMO ansåg att Försvarsmakten och FMV skulle ha ett nära samarbete. Relationen mellan myndigheterna skulle präglas av öppenhet, förtroende och insyn. Trots att Försvarsmakten skulle styra materielanskaffningen genom beställningar ansåg LEMO att Försvarsmakten inte behövde någon utvecklad beställarkompetens (Vissa frågor om försvarets materielförsörjning, PM från LEMO ). LEMO-reformen innebar emellertid inte att Försvarsmakten automatiskt fick större inflytande över materielfrågorna. Avgiftsfinansiering förutsätter att myndigheterna har tydliga roller som beställare och utförare. Finansiering med avgifter förutsätter också att den beställande myndigheten har kompetens och förmåga att styra den utförande myndighetens verksamhet. Av revisorernas granskning framgår att Försvarsmakten fram till var en svag beställare av försvarsmateriel. FMV och industrin hade därmed behållit den huvudsakliga kontrollen över materielförsörj-ningen. Revisorernas granskning visar vidare att Försvarsmakten har utvecklat sin beställarkompe-tens. Nya arbetsformer och högre krav på FMV har medfört att dialogen mellan myndigheterna blivit mer stringent. De nya arbetsformerna har inneburit att myndigheterna har fått tydligare roller som beställare och utförare. Genom att Högkvarteret har börjat finna former för hur man ska arbeta med materielfrågorna har Försvarsmakten stärkt sitt inflytande över materielförsörjningen. Av revisorernas rapport framgår dock att Försvarsmakten och FMV till vissa delar har haft svårt att tillämpa beställar- och utförarmodellen. Myndigheternas nära samarbete och starka beroende av varandra har medfört att beställar- och utförarmodellen inte har fungerat fullt ut. Oklart vem som ska göra vad i den nya materielförsörjningen Materielförsörjningen befinner sig i en brytpunkt. präglades materi-elförsörjningen av stor inhemsk tillverkning. Hoten var i princip kända. FMV och industrin hade en god uppfattning om Försvarsmaktens behov av mate-riel. Anpassningsförsvaret mot delvis okända hot, internationaliseringen, teknikutvecklingen m.m. ställer nya krav på materielförsörjningen. Statsmakt-erna, , försvarsmyndigheterna m.fl. anser att materielförsörjningen måste bli mer flexibel för att kunna möta Försvars-maktens alltmer skiftande behov. anser att dialogen mellan Försvarsmakt-en, FMV och industrin har blivit för stel och omständlig. Man har därför föreslagit att försvarsmyndigheterna och industrin ska jobba närmare var- andra i nätverk. Enligt ska Försvarsmakten ha många kontakter med industrin. I rapporten har revisorerna inget att erinra mot slutsatser om att materielförsörjningen måste bli mer flexibel. För att kunna anpassa försvaret mot nya hot och risker krävs en dynamisk materielförsörjning. Som framgått förutsätter dock avgiftsfinansiering att myndigheterna har tydliga roller som beställare och utförare. Den nya materielförsörjningen kommer att bli både komplicerad och svåröverskådlig. Internationella samarbeten med regeringar, myndigheter och företag i en rad länder kommer att ställa höga krav på en tydlig ansvarsför-delning mellan statsmakterna, försvarsmyndigheterna och industrin. , försvarsmyn-digheterna m.fl. tycks vara överens om materielförsörjningens huvudsakliga inriktning. Bland annat ska det satsas mer på forskning och internationellt samarbete. anser också att försvarsmyndigheterna och industrin ska börja jobba närmare var-andra i nätverk. Vem som ska göra vad återstår dock att klara ut. Det är ännu oklart vilka roller och vilket ansvar statsmakterna, försvarsmyn-digheterna och industrin ska ha för att förverkliga den nya inriktningen. I rapporten konstaterar revisorerna att materielförsörjningens förändringar medfört att gränssnitten och formerna för samverkan mellan statsmakterna, Försvarsmakten, FMV och industrin också har ändrats. Nya förutsättningar med krav på bl.a. internationalisering kommer att innebära ytterligare förändringar för materielförsörjningen. Till detta kommer att Försvarsmaktens högkvarter har en mycket hög personalomsättning. De stora personalförändringarna och de yttre omstän-digheterna medför att materielförsörjningen ständigt är föremål för föränd-ringar. Enligt revisorerna kan det vara lämpligt att med jämna mellan-rum genomlysa hur statsmakterna, Försvarsmakten, FMV och industrin samver-kar för att trygga en effektiv materielförsörjning. I rapporten föreslår revisorerna att regeringen mellan vartannat och ska göra en fördjupad uppföljning av hur stats-makterna, försvarsmyndigheterna och industrin samverkar för att trygga ett effektivt system för materielförsörjning. Försvarsdepartementet saknar tillräcklig kompetens Den nya materielförsörjningen förutsätter att regeringen kan ta strategiskt ansvar. Regeringen bör kunna spela en aktiv roll och ha förmåga att fatta beslut om viktiga väg-val. Bland annat bör regeringen klara av att pröva olika handlingsalternativ. Forskningens inriktning, med vilka länder ska samarbeta, in-dustrins förutsättningar och försvarets långsiktiga hand-lingsfri-het är exempel på strategiskt viktiga frågor. , utredningen , Statskontoret, FOA och revisorernas granskning pekar entydigt mot att Försvarsdepartementet saknar tillräcklig förmåga att strategiskt styra den nya materielförsörjningen. Enligt reviso-rernas mening är det angeläget att regeringen tillför Försvarsdepartementet nödvändig analytisk kompetens. Regeringens budgetrestriktioner är för snäva Regeringen är restriktiv med Försvarsmaktens anslagskredit och anslagssparande. Granskningen visar att regeringens snäva budgetrestriktioner medför problem för försvarsmyndigheterna att hantera de osäkerheter som är förknippade med materielförsörjningen. Brist på ekonomisk flexibilitet över enskilda budgetårs-gränser har resulterat i fördyrande omförhandlingar med försvarsindustrin. Budgetrestriktionerna leder också till att myndigheterna lägger ned betyd-ande resurser på att parera de förändringar som inträffar i materielförsörj-ningen. I stället för att ägna sig åt innehållet i materielförsörjningen lägger myndigheterna ned stora resurser på att utfallet ska gå ihop med den årliga budgeten. I rapporten uppfattar revisorerna att det finns en motsättning mellan de osäkerheter som är förknippade med materielförsörjningen och regeringens budgetre-striktioner. Försvarsmakten kan därför behöva ökat ekonomiskt utrymme över enskilda budgetårsgränser. En förutsättning för att Försvarsmakten ska få ökat ekonomiskt utrymme över budgetårsgränser är dock att regeringen har god förmåga att styra och kontrollera att Försvarsmakten håller sig inom de ekonomiska ramar som beslutar. Enligt revisorerna är det också nödvändigt att Försvars-makten och FMV förbättrar kvaliteten i sin materielplanering. Försvarsmaktens personalomsättning är för hög Granskningen visar att hög personalomsättning i Högkvarteret medför effektivitetsproblem. Erfarna handläggare er-sätts med nya handläggare som ofta saknar kunskaper om hur Högkvarteret arbetar med materielfrågorna. De nya handläggarna behöver både tid och resurser för att lära sig arbetet med materielfrågorna. Den höga personalomsättningen innebär att Högkvarteret är mycket beroende av de få personer som leder materielförsörjningen. Om dessa personer plötsligt skulle lämna sina befattningar finns det risk för att För-svarsmakten skulle få svårt att styra materielfrågorna. Av granskningen framgår att det finns en rad faktorer som leder till Högkvarte-rets höga personalomsättning. Officerarnas prioritering att få bo kvar på hemorten och ekonomiska incitament är två faktorer som påverkar personalomsättningen. Enligt revisorernas uppfattning är dock Försvarsmaktens karriärsystem den viktigaste orsaken till att Högkvarterets officerare ständigt byts ut. Med jämna mellanrum ska officerarna växla mellan olika tjänster. Företrädare för Försvarsmakten är väl medvetna om att de handläggare som rekryteras till Högkvarteret kommer att söka sig till andra befattningar. Försvarsmakten känner alltså väl till att karriärsystemet leder till hög personalomsättning. Försvarsmaktens behov av högre chefer har emellertid varit överordnat personalomsättningen. Granskningen har emellertid inte omfattat Försvarsmaktens karriärsystem i förhållande till myndighetens behov av högre chefer. I rapporten dras därför inga slutsatser om huruvida karriärsystemet bör förändras för att minska personalomsättningen. Revisorerna kan dock konstatera att officerarnas karriärsystem inte berör de civilanställda som arbetar i Högkvarteret. Enligt uppgifter från Försvars-makten har de civilanställda i Högkvarteret låg personalomsättning i förhål-lande till officerarna. Enligt vad revisorerna erfar skulle en rad av de arbetsuppgifter i Högkvar-teret som utförs av officerare lika väl kunna utföras av civila. Det rör sig framför allt om administrativa uppgifter där ingående militär kompetens inte kan anses nödvändig. Genom att anställa civila skulle Högkvarteret inte bara minska sin personalomsättning. Man skulle också kunna tillföra organisationen nödvändig och lämplig kompetens i form av civilekonomer, systemut-vecklare, civilingenjörer m.m. Trots att avgiftsfinansiering medfört att Försvarsmakten fått större inflytande över materielfrågorna finns det en rad faktorer kring materielförsörjningen som motverkar de positiva effekterna av avgiftsfinansieringen. Det är därför svårt att få beställar- och utförarmodellen att fungera mellan Försvarsmakten och FMV. Av revisorernas granskning framgår att Försvarsmaktens och FMV:s valfrihet är starkt begränsad. För det första råder det en monopolsituation mellan myndigheterna. De båda myndighet-erna är starkt beroende av varandra. För det andra styr regeringen för-svarsmyndigheternas verk-samheter genom regleringsbrev och en rad förord-ningar. Som framgått pågår en internationalisering av materielförsörjningen. Sve-rige deltar redan i försvarsmaterielsamarbete med en rad länder. Ett sätt att minska försvarsmyndigheternas beroende av varandra är att låta Försvars-makten lämna beställningar till andra länders anskaffningsmyndigheter. FMV kan också ta beställningar från försvarsmyndigheter i andra länder. I rapporten föreslår revisorerna att regeringen bör undersöka Försvars-maktens möjligheter att vända sig till andra länders anskaffningsmyndigheter med sina beställningar. Regeringen bör också undersöka FMV:s möjligheter att ta beställningar från försvarsmyndigheter i andra länder. Genom att öka myndigheternas valfrihet ökar förutsättningarna för att avgiftsfinansiering leder till en effektivare och mer efterfrågestyrd materielförsörjning. Revisorernas förslag syftar inte till att skapa en kommersiell relation mellan Försvarsmakten och FMV. Förslaget syftar till att infria LEMO-reformens intentioner som innebär att Försvarsmakten ska ha ett stort inflytande över materielförsörjningen. För att avgiftsfinansiering ska kunna fungera är det viktigt att beställaren både har kunskap och möjlighet att sätta press på utföraren. Revisorerna anser att Försvarsmakten skulle få ökad möjlighet att sätta press på FMV om Försvarsmakten fick möjlighet att vända sig till anskaffningsmyndigheter i andra länder. Revisorernas överväganden och förslag Remissinstanserna instämmer i huvudsak med revisorernas slutsatser och förslag. Expeditionschefen i Försvarsdepartementet delar revisorernas bedömning att nuvarande former, kompetenser och ansvar för materielförsörjningen inte stämmer överens med de framtida kraven på materielförsörjning. Försvarsmakten anser att granskningen är överskådlig och ger en god helhetsbild. FMV menar att avgiftsfinansiering är en bra styrform. Enligt FMV har avgiftsfinansieringen bidragit till att Försvarsmakten fått större inflytande över materielförsörjningen. Flera av remissinstanserna har emellertid haft invändningar mot revisorernas förslag om att regeringen bör undersöka Försvarsmaktens möjligheter att lämna beställningar till anskaffningsmyndigheter i andra länder. Expeditionschefen i Försvarsdepartementet, FMV och menar att förslaget kan medföra att FMV förlorar nödvändig kompetens. FMV, Försvarshögskolan och anser att Försvarsmakten saknar tillräcklig kompetens för att kunna vända sig med beställningar till anskaffningsmyndigheter i andra länder. Saknad av tillräcklig kompetens skulle enligt Försvarshögskolan kunna leda till att Försvarsmakten hamnade i ett synnerligen dåligt förhandlingsläge gentemot en stor och kraftfull anskaffningsmyndighet i ett annat land. Nedan följer en diskussion kring revisorernas överväganden och förslag i rapporten. En sammanfattning av remissvaren finns i bilaga 2. Oklart vem som ska göra vad i den nya materielförsörjningen Enligt revisorerna bör regeringen och försvarsmyndigheterna klara ut vilka roller och vilket ansvar regeringen, försvarsmyndigheterna och industrin ska ha i den nya materielförsörjningen. Revisorerna anser att regeringen mellan vartannat och bör ta initiativ till en fördjupad uppföljning av hur statsmakterna, försvarsmyndigheterna och industrin lämpligast samverkar för att trygga ett effektivt system för materiel-försörjning. Expeditionschefen i Försvarsdepartementet instämmer med revisorerna och anser att nuvarande former, kompetenser och ansvar för materielförsörjningen inte stämmer överens med (SOU 2001:21) uppfattning om de framtida kraven på materielförsörjning. Regeringen har därför vidtagit åtgärder för att komma till rätta med problemen. Expeditionschefen uppger att regeringen och försvarsmyndigheterna kommer att arbeta för att utveckla materielförsörjningen. En del av detta arbete är att ta fram en övergripande strategi för materielförsörjningen. Enligt expeditionschefen kommer denna strategi att avse vilka roller och vilket ansvar regeringen, försvarsmyndigheterna och industrin ska ha i den nya materielförsörjningen. Därutöver har regeringen tillsatt en utredning som ska se över FMV:s resursutnyttjande och organisation. Regeringen anser det särskilt viktigt att utredningen gör en bedömning av den nuvarande styrningen av FMV (dir. 2001:21). Expeditionschefen ifrågasätter revisorernas förslag om att regeringen vartannat till bör ta initiativ till en fördjupad uppföljning av hur statsmakterna, försvarsmyndigheterna och industrin samverkar för att trygga ett effektivt system för materielförsörjning. Expeditionschefen menar att det torde vara mer ändamålsenligt att genomföra översyner först när regeringen bedömer att det finns ett behov av uppföljning. Statskontoret, Försvarsmakten, FMV, Försvarshögskolan, och delar revisorernas uppfattning om att det är angeläget att regeringen, myndigheterna och industrin klarar ut vilka roller och vilket ansvar man ska ha i den nya materielförsörjningen. Statskontoret, och bedömer att det finns ett värde i att regeringen, så som det föreslås i revisorernas rapport, med jämna mellanrum följer upp hur statsmakterna, myndigheterna och industrin samverkar för att trygga en effektiv materielförsörjning. anser att ansvarsfördelningen mellan Försvarsmakten, FMV, och industrin är en grundläggande fråga för den framtida materielförsörjningen. Enligt är det angeläget för både statsmakterna och industrin att industrin engageras tidigt i materielförsörjningen. instämmer med revisorerna och anser att det finns behov av återkommande översyner av systemet för materielförsörjning. Den snabba utvecklingen kräver enligt att materielförsörjningen kontinuerligt blir anpassad till förändringar i omvärlden. Revisorerna konstaterar att samtliga remissinstanser anser det angeläget att regeringen och försvarsmyndigheterna klarar ut vilka roller och vilket ansvar regeringen, försvarsmyndigheterna och industrin ska ha i den nya materielförsörjningen. Expeditionschefen i Försvarsdepartementet uppger att departementet nu arbetar med att klargöra regeringens, myndigheternas och industrins roller och ansvar. Remissinstanserna instämmer också med revisorerna att det finns ett värde i att regeringen följer upp hur statsmakterna, försvarsmyndigheterna och industrin lämpligast samverkar för att trygga ett effektivt system för materielförsörjningen. Försvarsdepartementet saknar tillräcklig kompetens Revisorerna har föreslagit att regeringen bör tillföra Försvarsdepartementet nödvändig analytisk kom-petens. I första hand bör departementet tillföras en mindre arbetsgrupp som hu-vudsakligen ägnar sig åt materielförsörjningens långsiktiga inriktning. Remissinstanserna instämmer med revisorerna och anser att det är angeläget att Försvarsdepartementet har tillräcklig analytisk förmåga. Expeditionschefen i Försvarsdepartementet uppger att frågan om Försvarsdepartementets kompetens bereds inom departementet i samband med beredningen av slutbetänkande. Statskontoret, FMV, Försvarshögskolan, , och ställer sig bakom revisorernas förslag om att regeringen bör tillföra Försvarsdepartementet nödvändig analytisk kompetens och att detta i första hand bör ske i form av en mindre arbetsgrupp. Försvarsmakten anger att man inte vill uttala sig om hur det är ställt med Försvarsdepartementets kompetens. Enligt Statskontoret och bör den föreslagna arbetsgruppen i första hand ägna sig åt att utforma en övergripande strategi för materielförsörjningen. Statskontoret anser att arbetsgruppen även bör ansvara för ledningen av deltagande i det internationella materielsamarbetet. betonar att Försvarsdepartementet är i behov av industriell kompetens. anser att industrin bör vara representerad i den arbetsgrupp som revisorerna föreslår ska förstärka departementet. FMV menar att det inte räcker med att regeringen tar större strategiskt ansvar för materielförsörjningen. Enligt FMV är det angeläget att regeringen också tar större ekonomiskt ansvar för sina beslut. När regeringen tar beslut som medför stora förändringar för myndigheterna måste regeringen enligt FMV vara beredd att fatta beslut om nödvändiga anslagsjusteringar m.m. Revisorerna noterar att flertalet av remissinstanserna ställer sig bakom revisorernas förslag om att regeringen bör tillföra Försvarsdepartementet nödvändig analytisk kompetens i form av en arbetsgrupp. Arbetsgruppen bör i första hand ägna sig åt materielförsörjningens långsiktiga inriktning. Enligt revisorerna är det angeläget att regeringen har tillräcklig förmåga att göra ekonomiska bedömningar i samband med beslut som innebär stora förändringar för försvarsmyndigheterna. Regeringens budgetrestriktioner är för snäva Revisorerna anser att regeringen bör överväga att öka Försvarsmaktens ekonomiska utrymme över budgetårsgränser. En förutsättning är dock att regeringen har till-räcklig förmåga att styra och kontrollera att Försvarsmakten håller sig inom de ekonomiska ramar beslutar. Det är också nödvändigt att Försvarsmakten och FMV förbättrar kvaliteten i sin materielplane-r-ing. Expeditionschefen i Försvarsdepartementet har inte kommenterat om regeringen bör överväga att ge Försvarsmakten ökat ekonomiskt utrymme över enskilda budgetårsgränser. I den proposition som regeringen lämnade till inför försvarsbeslutsperioden 20022004 konstaterar dock regeringen att ökade möjligheter till anslagssparande och utnyttjande av anslagskredit är ett sätt att öka Försvarsmaktens ekonomiska handlingsfrihet (prop. 2001/02:10). Övriga remissinstanser ställer sig bakom revisorernas förslag. Statskontoret är dock tveksamt till om regeringen har tillräcklig förmåga att kontrollera att Försvarsmakten kommer att hålla sig inom de ekonomiska ramar som anger. Statskontoret anser att man bör diskutera hur regeringens styrning och kontroll av Försvarsmakten kan utvecklas. Revisorerna konstaterar att remissinstanserna i likhet med revisorerna ser att det finns ett behov av att öka Försvarsmaktens ekonomiska utrymme över enskilda budgetårsgränser. Utgångspunkten för förslaget är att regeringen har tillräcklig förmåga att styra och kontrollera att Försvarsmakten håller sig inom de ekonomiska ramar som har angivit. Försvarsmaktens personalomsättning är för hög Revisorerna har föreslagit att regeringen ger Försvarsmakten i uppdrag att undersöka möjligheten att anställa fler civila i Högkvarteret. Genom att anställa civila skulle Högkvarteret inte bara minska sin personalomsättning. Man skulle också kunna tillföra organisationen nödvändig och lämplig kom-petens. Expeditionschefen i Försvarsdepartementet hänvisar till den försvarsbe-slutsproposition (prop. 2001/02:10) som regeringen lämnade till . Av propositionen framgår att regeringen anser att Försvarsmaktens utbildnings- och karriärsystem bör utvecklas. ringen är det viktigt att såväl militära som civila experter ges möjlighet att göra karriär i Försvarsmakten. Regeringen betonar att de civilanställdas kompetens bör utnyttjas bättre i Försvarsmakten. Regeringen anser att civilanställda i större omfattning bör komma i fråga för befattningar som tidigare i allt väsentligt bemannats av yrkesofficerare (prop. 2001/02:10). I propositionen lämnar regeringen en rad förslag som syftar till att stärka kompetensen i Försvarsmakten. Regeringen föreslår bl.a. att Försvarsmakten ska direktrekrytera personal som besitter speciellt eftertraktad civil kompe-tens. Exempel på områden som nämns är teknik, IT, juridik, ekonomi, medi-cin, meteorologi och statskunskap. Regeringen menar att personer med ef-tertraktade kompetenser ska kunna ges en anpassad yrkesofficersutbildning sedan de anställts av Försvarsmakten (prop. 2001/02:10). Regeringen föreslår också att en utredning ska se över det militära utbild-ningssystemet. Enligt regeringen är det angeläget att utbildningssystemet tillgodoser Försvarsmaktens behov av såväl militära chefer som experter (prop. 2001/02:10). Flertalet av de övriga remissinstanserna ställer sig också bakom revisorer-nas förslag.