frsrdg · GP04RR15 · 2002-01-01 00:00:00 — Sakenheterna förhandlar som ombud för olika intressen, och ibland med "sina" politikers stöd. Politiken handlar om att balansera mellan motstridiga intressen, och organisering är i hög grad uppbyggd för att åstadkom-ma detta. Och i det arbetet tar sakenheterna ständigt hjälp av och hänvisar till den grundläggande ordningen. Eller, som uttryckte det, till den ordning som är överordnad (K Brunsson 1995). Regelbundenheten formar i hög grad verksamheten. 5.2 Sakenheterna som hjärtan Det som gör att vardagen fungerar är i hög grad sakenheterna. Det är dessa som ser till att reglerna följs för de ärenden som dyker upp - att samordningen sker, att olika intressen hörs och att frågor förankras hos politikerna. Samverkan sker i hög grad visavi europeiska och andra internationella organisationer, med andra organisationer i samhället och med andra sakenheter i . Det är inte alls säkert att det egna departementet är den ärendemässigt relevanta omgivningen för sakenheterna. I och med att diskussionen om i så hög grad har kommit att handla om depar-tementen och revirproblem mellan dessa (se exempelvis diskussionerna inför reformen att förvandla till en myndighet i avsnitt 3), har det varit lätt att glömma att sakenheterna utgör navet i den byråkratiska organisationen. Sakenheterna "äger" sina frågor, och tar ansvar för att frågorna hanteras på ett korrekt sätt. Sakenheterna skall - det såg vi i - vara lyhörda för synpunkter från samhället i stort, och de skall kunna förutse vilka som de skall blanda in i hanteringen av de frågor som de "äger". Detta skulle på ett sätt kunna ses som en bekräftelse på tesen om starka revirgränser i . Men riktigt så verkar det inte vara. Ifall sakenheterna önskar samarbete, hjälp, information etc av någon annan enhet (antingen i departement eller i verk) verkar det vara förhållandevis lätt att åstadkomma sådant samarbete. Det genomgående intrycket från studien är både att det finns stor vilja att samarbeta, och att det informella samarbetet flyter ganska väl. Kanske är de ständigt uttalade bekymren om alltför starka revirgränser en smula överdrivna. Som i alla organisationer diskuteras i hur man skall arbeta tillsammans - det förutsätts enighet och att man skall "tala med en röst" (1999). finns det konflikter och motstridiga intressen i samhället som organisationen skall spegla. Det vi ser i är huvudsakligen sätt att hantera en situation där konflikter sällan löses, men däremot hanteras på olika sätt. Det grundläggande sättet att hantera konflikter är, som sagt, att avgränsade problem hanteras av avgränsade enheter en bit ned i hierarkin, och att dessa enheter inte är sammankopplade med andra delar av organisationen. Vardagen för sakenheterna är att dessa arbetar med ett begränsat antal problem och att de inte behöver se till hel-heten. Så länge sådana subenheters handlingar inte leder till problem för helheten kan det finnas stora fördelar med att på detta sätt särkoppla enheter från varandra (Cyert och 1963, Weick 1976). I fallstudierna såg vi att samarbete i i hög grad handlar om att en sakenhet samarbetar med en annan sakenhet, antingen inom samma departement eller från ett annat departement. Vi har sett att en sakenhet i ett departement ofta har täta kontakter med en specifik enhet i ett annat departement eller med någon specifik enhet i ett ämbetsverk. är det betydelsefullt vilken departementstillhörigheten är, men på det hela taget sker ofta verksamheten tvärs över departe-mentsgränserna. En betydande del av sakenheterna har dessutom blivit delar av transnationell förvaltning (, och 2001). De är när det gäller de frågor som de "äger" i hög grad berörda av det europeiska arbetet, ägnar stor del av sin tid åt detta, har i det flitiga kontakter med europeiska organisationer men också med företag och intresseorganisationer på hemmaplan. Jag refererade inledningsvis i avsnitt 2 till en ganska omfattande diskussion om revirgränser inom och att dessa kunde försvåra samordningen. I fallstudierna ser vi dock oftare sakenheter som vill att andra skall engagera sig i deras frågor, än sådana som bygger murar mot andra. Särskilt gäller detta kanske enheter vars verksamhet i hög utsträckning bygger på en vision om att miljöfrågor skall genomsyra också andra enheters verksamheter och tänkande. Den efterfrågan på synpunkter och engagemang från andra som finns motsvaras inte alltid av samma utbud på engagemang. Efterfrågan på andras medverkan överstiger andras vilja och förmåga att medverka i frågor som man inte "äger". Sakenheterna är - på gott och ont - uppmärksamma på "sitt", och skeptiska i att låta sig engageras i något som inte är direkt kopplat till det egna. Det här har implikationer för hur man kan se på styrning. Organiseringen skapar med nödvändighet en specialisering, dvs den ser till att vissa enheter sysslar med och bygger upp kompetens kring vissa frågor (men inte kring andra). Självfallet finns det frågor som förutsätter samarbete och det finns idéer och lösningar som aldrig kan skapas ifall gränserna mellan enheter blir för skarpa, men i grunden skall den formella organiseringen se till att alla varken skall behöva kunna allt eller vara med överallt. Den intressanta frågan för den politiska ledningen blir inte att styra varje enhet för sig, utan att organisera på ett sätt så att det som man själv anser vara viktiga frågor ägnas uppmärksamhet, och att den samordning som man själv anser vara betydelsefull kommer till stånd i praktiken. Organisering som styrinstrument förutsätter en omfattande systemkunskap och en förmåga att reflektera om det existerande sättet att koppla isär och koppla ihop. 5.3 Tillväxt i rationalistisk retorik och särkopplingar Försöken att reformera i statsförvaltningen har dock huvudsakligen tagit andra vägar än att ägna intresse åt organisering. Vi har i flera av fallstudierna refererat försök att introducera mera av en konsekvensbaserad logik. Såväl de försök som kulminerar med som arbetet med att utveckla styrsystemet inom innehåller klara försök att öka inslagen av målformulering, planering och att förbättra beslutsunderlaget med hjälp av uppföljningar och annat. Om ambitionen har varit att ersätta ett existerande system av regler med ett nytt, har nog reformförsöken misslyckats. I hög grad har de nya idéerna och reglerna haft svårt att påverka verksamheten. Det nya regelsystemet har i hög grad kommit att leva "ett eget liv" vid sidan av verksamheten. För dem som arbetar med reglerna (antingen med att utveckla, utfärda eller med att följa dem), har de skapat sin egen vardag. Det finns en lång historia av reformerande i staten som handlar om målstyrning och resultatstyrning. har kraven på redovisning (och IT-stöd) i hög grad har varit drivkraften bakom reformerandet. finns det en lång historia av problem med att införa dessa regler. Insikten om att de nya systemen i hög grad har kommit att leva ett eget liv finns överallt. Problemen som har uppstått har mestadels definierats som implementerings-problem, inte som modellproblem, vilket har gjort det både självklart och nödvändigt att försöka igen och att försöka en gång till. Mycket arbete inom läggs ned på att följa dessa regler och att vidareutveckla reglerna, ofta numera under parollen att verkligen integrera detta arbete med den verksamhet som bedrivs. Det produceras också en hel del rationalistisk retorik som en följd av de nya kraven. Sakenheternas vardag styrs dock fortfarande av annat. Vi ser i ett längre tidsperspektiv mer av särkopplingar mellan hur verksamheter agerar och hur de presenterar sig. Det här stämmer med bilden av hur de flesta organisationer i allt högre grad ställs inför krav att ta till sig en del formelement - planeringssystem, kvalitetssäkring, redovisning - för att de skall uppfattas som legitima. som reformerandet över åren har byggt på ganska ensartade idéer kan vi möjligen se embryot till konflikter och konkurrens inom området. Som vi såg i fallstudierna finns det tre regelskapare: de traditionella ideologerna inom området ("Vestafolket"), förvalt-ningsavdel-ningen (med sin verksamhetsutveckling) och . Hur stort problem är det att sakenheterna måste tänka mer på resultat och planer och formulera mer tydliga mål? Meningarna går isär. Det är två regelsystem som bryts mot varandra, och som på ett sätt inte verkar vara så svåra att förena. Man kan förstås säga som att enheterna inte alls verkar ha särskilt svårt att presentera sig på ett både motsägelsefullt och ofullständigt sätt. Hennes studier av budgetarbetet visade ju att dubbla budskap inte ställde till problem (Brunsson 1995). Motsägelsefulla redogörelser ignorerades. Man gillade principer utan att följa dem och följde principer som man ogillade. Det som man skulle kunna beskriva som patologiska eller åtminstone tvivelaktiga inslag i organisationens agerande accepteras utan särskilt stora åthävor. Så länge verksamheten "fungerar" verkar det vara helt möjligt att hantera flera olika system av regler. En del av det nya skulle (om det gick att åstadkomma) kunna vara mycket värdefullt, t ex att veta vad verksamheter kostar och hur kostnaderna utvecklas över tiden. Annat som är kopplat till att formulera mål på olika abstraktionsnivåer och retorik kring styrning verkar vara svårare att se någon nytta av. Ett annat problem är att alla enheterna i alla delar av staten skall följa det nya (det är tvingande regler), och det arbetet kräver en hel del resurser och aktiviteter. Det finns också en risk att uppmärksamheten på att följa de regler som har med administration att göra kan komma att "tränga undan" en del angelägna diskussioner inom regeringskansli och myndigheter. Ifall stora resurser avsätts för att leva upp till de regler som finns, kan det självklart bli betydligt mindre uppmärksamhet på annan mer verksamhetsnära utveckling. Ett vanligt försvar för mål- och resultatstyrningssystemet som det propageras är att man inte kan återgå till det tidigare systemet med detaljerade regler. I den retoriken antyds att det enda alternativ som skulle finnas till det som propageras är ett "50-talssystem" med mycket detaljerad reglering av sakfrågor, personalärenden, penningfrågor etc. Det är en felsyn! Självklart finns en hel mängd olika alternativa lösningar när det gäller organisering och styrning som lägger olika tonvikt vid: enhetlighet kontra frivillighet; generalitet kontra selektivitet, planering kontra lärande; precision kontra övergripande styrning; styrning via dokument kontra arenor för reflektion. Det är möjligt att tänka på många olika sätt om hur styrsystemen kan utformas. Det nuvarande bygger i hög grad på enhetlighet, generalitet, planering, precision och styrning via dokument - och på att de regler som finns skall gälla för alla. Historiskt är det trojkan finansdepartement, statskontoret och ekonomistyrningsverket (tidigare RRV) som har varit de dominerande ideologerna. Situationen kan komma - det är i alla fall en förhoppning - att utvecklas mot större möjligheter till ifrågasättande. Ett skäl till det är att insikten har ökat om att de traditionella reformidéerna har vissa inneboende problem. RRV har på både principiella och erfarenhetsmässiga grunder skarpt kritiserat . Ett annat skäl är att självklara maktposition förändras i ett gynnsammare samhällsekonomiskt läge; ett tredje är att det möjligen finns en organisatorisk bas för ett nytänkande inom området. Man skall dock inte vara säker på att något nytänkande kommer till stånd. De etablerade idéskaparna utgör en stark konserverande kraft. 5.4 Beslutsfattandets förändring - behovet av strategiskt tänkande I flera av fallen betonas att EU-arbetet har förändrat arbetet i . Europeiseringen medför ökade tendenser till att vi inom olika segment av staten håller på att få en förvaltning vars referensramar, problemuppfattning och kanske t o m lojaliteter i allt högre grad kommer att skapas i transnationella nätverk. EU-arbetet handlar i hög grad om att representera i kommittéer och arbetsgrupper, kopplat till kommissionen och ministerrådet men också i standardiseringsorganisationer. Hela ramverket för den nationella regleringen men också utformandet av specifika regler inom många områden skapas i hög grad i dessa nätverk. Och såväl tjänstemän i myndigheterna som i deltar i detta arbete. Det tycks också som om det också på hemmaplan sker en hel del av samordning inom dessa sektoriella nätverk. EU-arbetet har för svensk del inneburit mer av samordning inom sektorer än mellan sektorer. Innebörden i transnationaliseringen av förvaltningen är att regelskapande och beslutsfattande i hög grad sker i ett utbyte och ett växelspel mellan organisationer. Beslutsprocessernas karaktär förändras (och 2000). För det första ser vi att frågor växer fram i nätverk mellan många olika aktörer. Att tala om framväxt innebär att frågor skapas och förändras i dessa nätverk. Tjänstemän som har att representera konfronteras ständigt med nya idéer, problem och lösningar. Efterfrågan på ställningstaganden är stor, vilket kan göra det svårt att uppfylla de formella kraven på samordning och förankring. Att frågor successivt växer fram betyder också att man måste delta aktivt och i ett tidigt skede i nätverken om man vill vara med och påverka. Eftersom frågorna formas successivt sker gradvisa uppbindningar. Om man kommer in sent i processen är risken stor att starka bindningar till vissa problem och lösningar redan har skapats. För det andra ser vi att frågor växer fram på många arenor . EU brukar beskrivas som ett system där styrning sker fragmenterat. Det finns inget självklart centrum som kan övervaka, kontrollera och bestämma vad som skall diskuteras. Frågor kan initieras på nationella arenor eller på europeiska arenor eller någonstans däremellan - i transnationella nätverk. Frågorna är sällan inordnade i en sammanhållen och i förväg genomtänkt struktur. För det tredje verkar uppmärksamhet vara särskilt viktigt när det gäller beslutsprocesser. Långa tider kan frågor (problem och lösningar) ligga begravda i olika kommittéer, för att sedan mycket snabbt bli uppmärksammade. Frågor aktualiseras och blir "politiska" på sätt som inte särskilt lätt går att förutsäga. Med åtminstone en viss grad av slumpmässigt kan vad-som-helst när-som-helst och var-som-helst bli politiskt viktigt. Det hänger delvis samman med att sammankopplingen av frågor kan ske på en mängd olika sätt. För det fjärde medför europeiseringen att frågor växer fram i en struktur och i ett system av regler som huvudsakligen skapats utanför den enskilda nationen. Tidigare studier (se avsnitt 2) har visat att svenska politiker använder sig av reaktiva handlingsmönster, dvs de reagerar på frågor som initieras av andra aktörer (1989). Ett skäl till att sådana reaktiva strategier kan vara förnuftiga i nationella sammanhang är att såväl initiativ som reaktioner i hög grad sker inom ramen för en organisering som regeringen själv har varit med om att skapa. Risken för att frågor som "dyker upp" skall strida mot mer grundläggande uppfattningar och synsätt inom regeringen och det svenska samhället i övrigt är därigenom inte så stora. Med invävdheten i det euro-peiska förändras detta. Man kan inte räkna med att det som efterhand skapas på europeiska arenor eller i transnationella nätverk skall ligga i linje med olika värderingar och synsätt hos just de svenska politikerna eller det svenska samhället. Det är betydelsefullt att inse att svenska politiker och tjänstemän nu allt oftare reagerar på frågor som har skapats inom en struktur som de själva inte har varit med om att forma. Fallet om Schengen illustrerar tydligt att staten har blivit någon som följer regler snarare än någon som utformar regler. Arbetet i handlar i hög grad om att försöka lista ut vilka konsekvenser de redan fastställda reglerna skall komma att få. I detta läge blir det än mer betydelsefullt att vara med tidigt och att så gott det går påverka regelskapandet. Det kan vara svårt i en organisation vars verksamhet huvudsakligen bygger på att reagera på krav som kommer utifrån, inte att tänka mer strategiskt om vad man vill uppnå. Ju vanligare det blir att frågor formas i europeiska nätverk, desto viktigare blir förmågan att tänka framåt och att tänka mer strategiskt om vilka förändringar som är önskvärda. Också de andra faktorerna som listades ovan - att frågor växer fram i parallella nätverk och den betydelse som uppmärksamhet har - gör det avgörande för att skapa förutsättningar för ett mer strategiskt och framåtriktat agerande. är ett väloljat maskineri, som är duktigt på att regelbundet hantera de frågor som dyker upp - att bereda ärenden. Men det finns mindre av systematiskt tänkande och erfarenhetsutbyte kring vad som kan komma att hända, hur man skall agera själv och tillsammans med andra. Europeiseringen gör det än mer nödvändigt att skapa förutsättningar för sådan kunskapsutveckling. 5.5 Stark efterfrågan på politik, men ett svagt utbud Vi har sett att de etablerade procedurerna skapar stabilitet. Tjänstemännen i de olika sakenheterna vet hur de skall hantera "sina" frågor. Politikerna finns där och behövs ibland för att man skall förankra och stämma av, men genomgående är de tämligen frånvarande i det dagliga arbetet. Det betyder inte att tjänstemännen illvilligt försöker "lura på" politikerna sådant som de inte vill, men det finns gränser för politikernas möjligheter att uppmärksamma frågor. I hög grad har vi sett att efterfrågan på politisk inblandning är större är utbudet av politiker som blandar sig i. har vi haft en tillväxt i en föreställning om att det finns styrproblem och att dessa kan hanteras genom att man skapar procedurer för målformuleringar, planering, resultatkrav, resultatrapportering, redovisning etc. Allt detta administrativa reformerande kan tyckas lite märkligt eftersom intrycket från fallstudierna är att det dels finns en grundläggande tilltro till varandras kunskaper (det gäller såväl inom som mellan och myndigheterna), dels att det finns ganska lite av grundläggande konflikter mellan olika enheter i staten. Att lägga ner stor möda på att bygga upp system för att styra bygger på idén om att konflikt är det reellt existerande tillståndet, men sådana konflikter ser vi lite av i fallstudierna. Politikerna verkar dessutom ganska ointresserade av de styrsystem som skapas, trots att dessa sägs vara till just för politikernas behov av att styra. På ett sätt är politiken märkligt frånvarande i denna den mest politiska organisationen av alla. Det mesta handlar om administrativa hantering av frågor som förvisso kan rymma politisk sprängkraft men där politiken sällan påverkar den dagliga hanteringen. Såväl Schengen som rovdjurspropositionen är exempel på detta. Procedurerna styr arbetet. Politikerna reagerar på frågor som dyker upp utifrån eller som inte kan lösas i hanteringen i den egna organisationen. har politikerna reagerat aktivt - och ibland har de haft egna ganska detaljerade idéer om hur problem skall lösas - men på det hela taget har inte initiativen i de fall som har studerats tagits av politikerna. Vi ser en hel del styrning, men som vi har sagt tidigare är det i huvudsak en styrning som sker mellan tjänstemän. är dessutom såpass stort att det finns utrymme för enheter att initiera egna idéer. är ett exempel på ett ärende som växte fram gradvis i byråkratin i , och att man sedan försökte "sälja" idén till politikerna. Det gick inte som man hade tänkt eftersom förankringen var svag, men trots såväl politiskt motstånd som kritik från utomstående ledde detta inte till att projektet lades ner (eller att man började ifrågasätta utgångspunkterna). Det finns uppenbarligen utrymme för det som vi brukar kalla för byråkratisk politik i . Och i det här fallet ville tjänstemännen heller inte ha politiker som försökte påverka arbetet, utan politiker som skulle legitimera det som tjänstemännen hade initierat. storlek skapar utrymme för tjänstemän att driva sina egna hjärtefrågor. är politikerna närvarande. De är i hög grad är tillgängliga för tjänstemännen. Kontakterna mellan tjänstemän och politiker är mer frekventa i den svenska centralförvaltningen än i de andra nordiska ländernas (, och 2001). Veckoberedningar och andra pro-cedurer gör det ständigt möjligt för tjänstemännen att förankra allehanda frågor hos ministrarna. Även om de är tillgängliga kan politikerna vara svåra att engagera, vilket ibland kan vara nödvändigt för att får någonting gjort. När det gäller skulle det förmodligen vara nödvändigt med politiskt stöd för att skapa legitimitet för de regler som man vill att andra skall följa. Finns inte det stödet tydligt artikulerat, kommer det att bli svårare att få myndigheter att ta de nya reglerna på allvar. Men politikerna är svåra att blidka, och mer än en tjänsteman tycks drömma om en svensk Blair som skulle kunna öka regelskapandets legitimitet. är de närvarande utan att vara det fysiskt. Hela verkar till viss del handla om ett slags obesvarad kärlek från tjänstemännens sida. Tjänstemännen anstränger sig för att politikerna skall öka sina möjligheter att styra på ett rationellt sätt, och allt de får tillbaka är ointresse. Tjänstemännen kan visserligen hänvisa till att politikerna har ställt sig bakom förändringar och att har uttalat önskemål att få veta mer om resultatet av beslut etc. Men på det hela taget har politikerna varken engagerat sig eller - skulle man som utomstående vilja peka på - förstått att det tjänstemännen gör eventuellt kan inskränka möjligheterna för politikerna att bedriva politik. I praktiken verkar politikerna heller inte har särskilt stor tilltro till styrsystemet. När de vill något speciellt - som vi såg i fallen med kretslopp och investeringsprogram- tenderar de att organisatoriskt ta frågorna till sig. Efterfrågan på politisk styrning i är betydligt större än utbudet av politiker som vill styra. Åtminstone vill politikerna inte i sin styrning följa de erbjudna formerna för styrning. Ett sätt att hantera det problemet har varit att administrera fram ett utbud av styrning, dvs man har "tvingat" politiker att i sitt eget intresse formulera mål, hitta på krav på myndigheter och fylla regleringsbrev med sådana krav etc. På detta sätt har vi fått en slags styrning trots att vi inte har politiker som vill styra. På sådant sätt konstrueras ett utbud som svarar mot tjänstemännens efterfrågan. Men så länge som de som skall styras inte riktigt begriper vem det är som vill veta något och hur det är tänkt att styrningen skall gå till, riskerar alla dessa försök att i hög grad leda till rapporter, redovisningar och resultatmått utan särskilt intresserade läsare. Vi får ett rituellt styrsystem där politiker deltar i aktiviteter som ser ut som om de handlade om styrning. 5.6 Saknas: arenor för reflektion och lärande Flera av fallen illustrerar ett av de problem som verkar finns i , nämligen förmågan att lära av egna erfarenheter. Enheterna följer regler i sin hantering och de lyckas ofta på ett eller annat sätt hantera de ärenden och frågor som de får sig tilldelade. Men det sker sällan något systematiskt tänkande huruvida man inte skulle kunna hantera frågorna på något annat sätt, t ex om procedurerna är de rätta. Det finns en tidspress och det finns en utifrån kommande styrning som tillsammans skapar handlingsorientering, men det finns få arenor som gör det möjligt att utifrån erfarenheter från praktiken tänka systematiskt om vad man gör, hur man gör och om man skulle kunna göra något bättre. Erfarenhetsutbytet när det gäller sätten att organisera arbetet är mycket begränsat. Ett skäl till att detta är viktigt är att en stor del av arbetet i - vi ser det i fallstudierna - de facto inte följer departementsgränser utan sker i form av projekt. Vi har flera exempel på processer som skär över gränser mellan olika departement och som också inkluderar myndigheter. Vi vet att flera av enheterna i finns med i transnationella förvaltningar med kontakter till andra länders förvaltningar och till europeiska organisationer.