frsrdg · GP04RR4 · 2002-01-01 00:00:00 — skriver att revisorernas analys "som antyder att verket skulle göra sig skyldigt till grundlagsbrott och överväganden till följd av detta saknar därför helt sin grund". Verket vänder sig också mot revisorernas bedömning att det skulle finnas en målkonflikt mellan att leverera bra beslutsunderlag och verka för bättre utvecklingsmöjligheter för en viss del av befolkningen (genom att agera för att mer resurser bör satsas på de glest befolkade delarna av landet). betonar att det inte ser några sådana konflikter. Verket skriver att det inte har någon roll som partsorgan eller att vara glesbygdsbefolkningens språkrör. Verkets roll är att producera korrekta faktaunderlag och analyser och att göra det ur ett landsbygdsperspektiv. Enligt verket vore det fullständigt förödande för den rollen om verket skulle uppträda som partsorgan. () skriver i sitt remissvar att ett uppdrag att som myndighet främja ett visst intresse kan leda till målkonflikter och ger olika exempel på detta. Enligt kan det inte vara lätt för att kraftfullt verka för det övergripande mål som formulerats och upprätthålla det helhetsperspektiv på samhällsutvecklingen och medborgarnas intressen som, enligt verkets mening, bör ligga i myndighetsrollen. anser att problem som kan uppkomma när myndigheter ges uppgifter som mera liknar en intresse- eller lobbyorganisation förtjänar att uppmärksammas mer generellt. Institutet pekar på problem när det gäller att upprätthålla kraven på saklighet och opartiskhet och de följder detta kan ha för en myndighets förmåga att förse regeringen med bra beslutsunderlag. i skriver att den också uppmärksammat den tendens till "ovetenskaplighet" och bristande objektivitet som verket visat upp. Det handlar enligt främst om en tendens att lägga tyngdpunkten vid beskrivningar av glesbygden på positiva faktorer och vid val av begreppet glesbygd. Länsstyrelserna i och kommenterar revisorernas analys att kan sägas ha till uppgift att ständigt påminna regeringen om att ta hänsyn till gles- och landsbygdsbefolkningen med att de anser att det är tveksamt att en sådan uppgift ska ligga på en myn dighet i ett längre perspektiv. skriver att i princip har två olika möjligheter att agera - utåt, genom att skapa opinion i glesbygdsfrågor, och inåt, genom att som expertmyndighet söka påverka andra statliga aktörer. Styrelsen menar att det är högst tveksamt om den förra uppgiften ryms inom en statlig expertmyndighets område. Revisorerna anser till skillnad mot att det finns tillräckliga belägg för att det finns brister i det sätt på vilket valt att presentera undersökningar om befolkningsutvecklingen. Den konstaterade bristen består i att verket i alltför stor utsträckning lyft fram positiva tendenser i ett pressmeddelande och i en sammanfattning av verkets årsbok för . Detta innebär en risk att läsaren får en bild av befolkningsutvecklingen som objektivt sett inte speglar rådande förhållanden. I likhet med flera remissinstanser tar revisorerna avstånd från detta. Revisorerna vidhåller sin bedömning att det finns en målkonflikt mellan att leverera ett objektivt beslutsunderlag och att verka för att mer resurser bör fördelas till en viss del av befolkningen. För myndigheter med uppdrag av karaktär är det enligt revisorernas mening av central betydelse att myndigheten ständigt är medveten om denna konflikt och bedriver sin myndighetsutövning i den anda som grundlagen föreskriver. att tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.1 och avsnitt 2.2 om inriktningen av den av regeringen aviserade översynen av . Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), (m), Per (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutgiltiga handläggning har vidare närvarit kanslichefen , utredningschefen och avdelningsdirektören (föredragande). Rapport 2000/01:12 roll i regionalpolitiken revisorer · 100 12 · TEL · fax revisorer presenterar härmed sin rapport om roll i regionalpolitiken. Beslut om rapporten har fattats av revisorerna i plenum . Rapporten sänds nu ut på remiss. Revisorernas slutgiltiga ställningstagande och förslag kommer därefter att utformas i en skrivelse till . Granskningen har beretts av revisorerna i tredje avdelningen. I avdelningen ingår (m) ordförande, () vice ordförande, (), (), (), (), () (). Inom revisorernas kansli har avdelningsdirektören varit ansvarig för utredningsarbetet. Pol. stud. har deltagit som praktikant. Kanslichef och utredningschef har bidragit med synpunkter på rapporten. har på uppdrag av revisorer kartlagt och analyserat delar av skriftliga kunskapsproduktion. På uppdrag av revisorerna har genomfört en översiktlig granskning av 2000. Syftet med undersökningen var att genomföra en bedömning av årsbokens förutsättningar att tjäna som beslutsunderlag. Kärnan i uppdrag är att analysera regionala skillnader i välfärd och tillväxt som hänger samman med en gles befolkningsstruktur. Målet för verksamheten är att främst genom påverkan verka för goda levnadsförhållanden och utvecklingsmöjligheter för glesbygds- och landsbygdsbefolkningen. I rapporten beskrivs hur regionalpolitiken och den regionalpolitiska myndighetsorganisationen bildades. Vidare beskrivs och analyseras verksamhet i förhållande till verkets och övriga regionalpolitiska aktörers uppdrag. bildades och hade inledningsvis till huvuduppgift att finansiera och samordna gles- och landsbygdspolitiska projekt. Ansvaret för regionalpolitiska åtgärder har i stor utsträckning decentraliserats från central myndighetsnivå till den regionala nivån. har inte längre några utvecklingsmedel utan ska i stället verka för gles- och landsbygdsbefolkningens bästa genom att sprida kunskap. har i princip två möjligheter att påverka utvecklingen i gles- och landsbygden. Det kan antingen ske genom att den kunskap verket producerar resulterar i att mer resurser fördelas till gles- och landsbygden eller att den kunskap verket förmedlar leder till att befintliga resurser utnyttjas på ett mer effektivt sätt. Den kartläggning som genomförts visar att stora förändringar skett inom regionalpolitiken sedan bildades. Näringspolitiken och regionalpolitiken har närmat sig varandra alltmer. Regionalpolitiken liksom sektorspolitiken har regionaliserats. Kommunerna har fått ett ökat ansvar för välfärdspolitiken. De regionala tillväxtavtalen är tänkta att fungera som effektiva samordningsinstrument på den regionala nivån. har gått med i EU. Vidare har en stor omorganisation genomförts av myndighetsstrukturen inom de regional- närings- och innovationspolitiska områdena utan att roll analyserats. Ett flertal myndigheter lades ner som tre nya myndigheter bildades: (), Verket för näringslivsutveckling () och Verket för innovationssystem (). Analysen av verksamhet visar att verket främst är engagerat i frågor som rör de välfärdspolitiska delarna av regionalpolitiken. När det gäller insatser för att främja tillväxten i gles- och landsbygden riktas fokus främst mot den offentliga sektorns ansvar för strukturfrågor. Efterfrågan på i arbetet med de regionala tillväxtavtalen har varit låg på den regionala nivån. bedriver inte någon egentlig utvärdering av gles- och landsbygdspolitiska insatser. På uppdrag av revisorerna har en konsult gjort en innehållsanalys av rapportproduktion till (11 rapporter totalt) . En stor del av rapporterna har producerats externt eller tillsammans med andra. Det är vanligt förekommande att rapporterna riktar sig till och till kommuner. Rapporterna behandlar ofta gles- och landsbygdsfrågor som ett eget ämnesområde. Det är mer ovanligt att verkets rapporter går på djupet i sakfrågor som rör kommunikationer, högskoleutbildning, underlag för infrastrukturinvesteringar och andra frågor som har betydelse för gles- och landsbygdens utveckling på lång sikt. Den kartläggning som genomförts av verksamhet tyder inte på att myndigheten fungerar dåligt. uppdrag är däremot otydligt och bristen på uppföljningsbara mål för vad verket förväntas prestera gör det svårt att bedöma om är ett effektivt verktyg för att stimulera utvecklingen i gles- och landsbygden. Revisorernas överväganden och förslag Revisorerna anser att regeringen bör ta initiativ till en översyn av roll i den regionalpolitiska myndighetsorganisationen. I fokus för en sådan översyn bör regionalpolitiska problem som hänger samman med en gles befolkningsstruktur ställas. Enligt revisorerna bör översynen klargöra ansvarsfördelningen mellan de regionalpolitiska myndigheterna för att dels följa upp dels främja den regionala välfärds- och tillväxtpolitiken ur ett glesbygds- och landsbygdsperspektiv. Vidare bör det ingå i översynen att kartlägga på vilka sätt de regionalpolitiska myndigheterna kan stödja de olika organ (kommuner, landsting, länsstyrelser, myndigheter etc.) som har betydelse för gles- och landsbygdens utveckling. Revisorerna anser vidare att regeringen bör renodla ansvaret för utvecklings- och uppföljningsinsatser av stödet till kommersiell service samt att den geografiska avgränsningen av uppdrag bör förtydligas. Granskningens bakgrund och inriktning ska verka för goda levnadsförhållanden och utvecklingsmöjligheter för glesbygds- och landsbygdsbefolkningen. Det ska ske genom påverkan på olika samhällssektorer. Granskningen av syftar till att undersöka om verket lever upp till de förväntningar som statsmakterna har på myndigheten. revisorer beslutade att genomföra en granskning av mål och resultatuppfyllelse. Som underlag för beslutet låg en på revisorernas eget initiativ framtagen förstudie (förstudie /01:2). Förstudien visade att förutsättningarna för sätt att arbeta har genomgått betydande förändringar . Någon utförlig uppföljning eller utvärdering av roll och verksamhet har inte genomförts sedan myndigheten skapades 1991. skapades ur Glesbygdsdelegationen 1991 och är lokaliserat till . Glesbygdsdelegationen tillsattes 1977 och fick till uppgift att behandla för glesbygden specifika sysselsättnings- och serviceproblem. Inledningsvis bedrevs främst utredningsverksamhet men blev projektverksamheten, där olika pilotprojekt initierades allt viktigare. Under den av initierade landsbygdskampanjen fick delegationen ett betydande anslagstillskott. , , uppgick delegationens ekonomiska resurser till ca (prop. 1989/90:76). beskrev det övergripande syftet med att skapa en särskild glesbygdsmyndighet på följande sätt: har alltfler myndigheter och organ arbetat med och avsatt resurser för glesbygds- och landsbygdsutveckling. Det är därför viktigt att insatserna samordnas och utnyttjas på bästa sätt. Den föreslagna myndigheten får ansvar för dessa samordningsfrågor (bet. 1989/90:AU13). /91 förfogade den dåvarande delegationen över ett anslag om . Anslaget har med små steg ökat år och uppgår för till knappt det dubbla, . I årsredovisningen anges att antalet årsarbetskrafter under budgetåret uppgick till 33 personer. av verkets historia hade myndighetsuppgiften att "initiera och medverka i projekt av pilotkaraktär av betydelse för glesbygdens utveckling" hög prioritet. I regleringsbreven anger regeringen att ca två tredjedelar av det totala anslaget bör gå till projektkostnader. fördes en dialog mellan regeringen och om myndighetens verksamhetsmål. Detta ledde till en delvis förändrad inriktning av verksamheten med bl.a. ökad betoning på myndighetens expertroll. Verksamheten med att driva pilotprojekt fasades ut under och ingår numera inte i verkets uppdrag. Gles- och landsbygdspolitiska problem Den ekonomiska utvecklingen innebär att det sker en kontinuerlig strukturomvandling. Utvecklingen har visat att nya arbetstillfällen främst skapas i tätbefolkade områden. Detta avspeglas också i den kontinuerliga befolkningsomflyttning som sker inom landet. Sammantaget innebär detta en risk för att det uppstår regionala skillnader i välstånd mellan dem som bor i tätbefolkade delar av landet och den del av befolkningen som bor i mer glest befolkade delar. I sin årsrapport skriver att de flesta gles- och landsbygdsregioner står inför stora utmaningar. Näringslivets krav på snabb anpassning och förmåga till förändring ökar. Problem med att matcha utbud och efterfrågan av arbetskraft finns inom samtliga arbetsmarknadsregioner men problemen är mest kännbara i de befolkningsmässigt minsta och glest belägna regioner. Problemen ökar i takt med att befolkningen i många av dessa regionerna kontinuerligt minskar. Enligt är en av de stora utmaningarna att stimulera ökad inflyttning. Ett sätt att stimulera inflyttning är att hejda den minskning i utbudet av offentlig och kommersiell service som sker. konstaterar dock att utbudet av service fortsätter att minska (2001a). Vad menas då med gles- och landsbygd? har utformat en definition av gles- och landsbygder som grundar sig på ett områdes tillgänglighet till tätorter. Definitionen bygger på den avgränsning som finns i förordning 2000:283 om landsbygdsstöd som säger att glesbygd är större sammanhängande områden som karakteriseras av långa avstånd till service och arbetsmarknad. Som tätortsnära landsbygd räknar ett område med 5 till 45 minuters pendlingsavstånd med bil till tätorter med mer än 3 000 invånare. Till glesbygden hör de områden som har mer än 45 minuters pendlingsavstånd till tätorter med mer än 3 000 invånare. I avsnitt 6.2 redovisas 4 andra definitioner av gles- och landsbygd som används av EU, länsstyrelserna, SCB och . Enligt definition bor (190 000 personer) av befolkningen i glesbygd, (1 976 000 personer) i tätortsnära landsbygd och (6 717 000 personer) bor i tätorter (2001a). uppdrag och verksamhet har genomgått stora förändringar från det att myndigheten bildades. Enligt det nuvarande uppdraget ska verket fungera som en expertmyndighet inom regionalpolitiken. I detta kapitel beskrivs regionalpolitikens utveckling fram till . Den politik som benämns regionalpolitik etablerades . Syftet var inledningsvis huvudsakligen att avlänka eller överföra en del av den tillväxt som fanns i överhettade områden till områden med sämre tillväxt. Det skedde i stor utsträckning genom direkta ekonomiska stimulanser till enskilda företag. Regionalpolitiken växte fram som ett svar på de regionala problem som uppstod i övergången från jordbrukssamhället till industrisamhället. Denna övergång spelade alltmer ut sin roll och stod det klart att industrin inte längre kunde erbjuda nya arbetstillfällen i tillräcklig omfattning. Den offentliga sektorns möjligheter att expandera ägnades i stället alltmer regionalpolitiskt intresse. flyttades statliga arbetstillfällen från till regionala centrum i landet genom att ett antal statliga verk utlokaliserades från . Genom högskolereform började även den högre utbildningen att användas som en regionalpolitisk åtgärd i större skala (Ds 1999:50). Under den senare delen inriktades politiken på att finna ersättning för de arbetstillfällen som gått förlorade inom de gamla basnäringarna gruv-, varv- och stålindustri. Arbetsmarknadspolitiken och regionalpolitiken närmade sig därmed varandra alltmer. hade insatserna i större utsträckning handlat om att stödja moderniseringen av de gamla basnäringarna (SOU 1995:27). I samband med lågkonjunkturen blev effekterna av den internationella konkurrensens påverkan på den svenska ekonomin allt tydligare. Strukturomvandlingen resulterade i krav på politiken att lösa akuta problem i befintliga verksamheter och att initiera och stödja nyföretagande i vissa regioner. Regionalpolitiken blev ett medel att lindra de regionala konsekvenserna av strukturomvandlingen. Politiken fick därmed uppgiften att stimulera tillväxten vid sidan av den traditionella uppgiften att fördela tillväxt (Ds 1999:50). Regionalpolitiken har varit föremål för flera stora utredningar . har beslutat om ett flertal regionalpolitiska propositioner då bildades. Det är viktigt att följa hur regionalpolitiken förändrats eftersom det ger en indikation på hur förutsättningarna för myndighetens verksamhet förändrats. De socialdemokratiska regeringarna har lagt fram tre propositioner : proposition 1989/90:76 Om regionalpolitik för 90-talet, proposition 1994/95:161 Regionalpolitik och proposition 1997/98:62 Regional tillväxt - för arbete och välfärd. Dessutom lade regeringen fram proposition 1993/94:140 Bygder och regioner i utveckling. De övergripande målen för regionalpolitiken har varit tämligen stabila . De förändringar som skett i den förda politiken har i större utsträckning handlat om hur dessa mål ska nås. Ökad delegering och decentralisering I och med proposition 1989/90:76, Om regionalpolitik för 90-talet, ändrade regionalpolitiken till viss del inriktning. I stället för att formulera huvuddragen i de regionala problemen fokuserades i stället mer på vilka regioner som har problem. Det regionalpolitiska problemet knöts i minskad utsträckning till de traditionella strukturomvandlingsproblemen, dvs. omvandlingen från jordbrukssamhälle till industrisamhället och strukturomvandlingen inom industrin. Politiken inriktades i stället alltmer mot förutsättningar och egenskaper hos ett geografiskt område. Inflytande över de regionalpolitiska medlen och insatserna flyttades från centrum till regionerna (Ds 1999:50). Målen och riktlinjerna för regionalpolitiken preciserades. Förslagen i propositionen syftade till att åstadkomma regional tillväxt och utjämning och kan sammanfattas med följande: Utvecklingsåtgärderna koncentrerades främst till norra inland. Förslag lades om förbättrade och förenklade möjligheter att utveckla glesbygd och landsbygd i hela landet. Sektorssamordningen förstärktes och särskilda åtgärder för att förbättra infrastrukturen föreslogs. Regionalpolitikens genomförande decentraliserades kraftigt till länsstyrelserna. Resurserna för regionala utvecklingsinsatser förstärktes kraftigt. Det då gällande målet för regionalpolitiken "att ge människor tillgång till arbete, service och god miljö oavsett var de bor" kvarstod. Målen preciserades dock ytterligare. Den dåvarande regeringen skrev 1990 att: Regionalpolitiken bör främja en rättvis fördelning av välståndet mellan olika delar av landet, bidra till en balanserad befolkningsutveckling så att valfrihet beträffande bosättning, utbildning, arbete m.m. främjas. Vidare ska regionalpolitiken understödja en rationell produktion så att en hög ekonomisk tillväxt främjas och med hänsyn tagen till målet om en god miljö (prop. 1989/90:76). Glesbygden fick relativt stor uppmärksamhet i propositionen. Det visas bl.a. genom att de regionalpolitiska insatserna koncentrerades till vissa regioner, framför allt inland och , där huvuddelen av den svenska glesbygden ligger. Ökad decentralisering/delegering kräver kunskapsspridning, samordning och uppföljning, och det var mot bakgrund av bl.a. dessa argument som tog beslut om att inrätta en . har den regionalpolitiska utvecklingen fortsatt mot att de övergripande målen formuleras centralt medan inflytandet över hur och med vilka medel som målen bäst nås i allt större utsträckning decentralise rats/delegerats. Övertygelsen har stärkts om att det framför allt är genom att skapa goda grundläggande förutsättningar för tillväxt i landets olika regioner som de regionalpolitiska målen kan nås. Detta har inneburit en större fokusering på vad som brukar kallas den stora regionalpolitiken. Regeringen har konstaterat att en felaktig grundsyn på regionala frågor inom viktiga samhällssektorer inte kan justeras med regionalpolitiska stöd. Det som krävs är i stället regionalpolitiska hänsynstaganden inom andra utgiftsområden. Detta kan t.ex. gälla insatser inom närings-, arbetsmarknads-, utbildnings- och forskningspolitiken samt investeringar i infrastruktur (prop. 1999/2000:1). EU-medlemskapet har inneburit ändrade förutsättningar för regionalpolitiken. Genom tillförs stora områden i landet viktiga regionalpolitiska resurser . Det gemensamma regelverket sätter dessutom gränser för hur regionalpolitiken får bedrivas. Bestämmelser om stödområden och hur företagsstöd får utformas är några exempel på detta. Det nationella inflytandet över delar av regionalpolitiken har därmed begränsats. Frågan om hur statsmakternas beslut på ett effektivt sätt ska implementeras på lokal och regional nivå liksom frågan om hur maktfördelningen mellan stat, landsting och kommun bör ske för att öka den demokratiska förankringen är i grunden ingen regionalpolitisk fråga. Den sortens förändringar i samhällsorganisationen har dock betydelse för hur regionalpolitiken kan bedrivas. Eftersom ska verka genom påverkan på olika samhällssektorer är det viktigt att undersöka vilka det är som ska påverkas och hur antalet aktörer och deras roller förändrats sedan skapades. Inom den statliga sektorn pekade på att det skett en sektorsvis regionalisering vilket gjort det svårare för länsstyrelserna att svara för sektorsövergripande samordning och utveckling (SOU 1997:13). Den parlamentariska regionkommittén () skriver i sitt slutbetänkande att den decentralisering som pågått av statlig verksamhet förstärkts . Detta exemplifieras med att kommunerna tagit över ansvaret för bl.a. skolan och civilförsvaret . Inom den statliga sektorn har den regionala nivåns betydelse ökat inom områden som näringspolitiken, kommunikationerna, arbetsmarknadspolitiken och EG:s strukturfondsprogram enligt kommittén. Inom området offentlig service har kommunerna tagit över verksamhet som äldresjukvården (ädel-reformen), omsorgen om utvecklingsstörda och handikappade och delar av psykiatrin från landstingen (SOU 2000:85). Det ökade åtagande som lagts på kommuner och landsting har gjort de lokala och regionala demokratiska nivåerna till betydelsefulla aktörer inom alltfler politikområden. Utvecklingen kan översiktligt beskrivas som att staten behåller ett övergripande ansvar för politikens inriktning genom att formulera dess mål. ges de kommunala självstyrelseorga nen allt större möjligheter att delta i den nationella politikens genomförande på lokal och regional nivå. bedrivs försök i fyra län med ändrad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun. De regionala självstyrelseorganen har t.ex. övertagit det regionala utvecklingsansvaret, beslutanderätten över regionalpolitiska utvecklingsmedel och ansvaret för länsplaner och infrastruktur från staten. I sker även försök med utvidgad länsförvaltning vilket innebär att länsarbetsnämnden och inordnats i . I propositionen Regional tillväxt - för arbete och välfärd (1997/98:62, bet. 1997/98:AU11, rskr. 1997/98:204) introducerades en ny regional näringspolitik. Syftet var att "utifrån de regionala förutsättningarna stimulera en hållbar ekonomisk tillväxt som kan bidra till fler och växande företag och därmed ökad sysselsättning för både kvinnor och män". I arbetet med att åstadkomma detta spelar de regionala tillväxtavtalen en nyckelroll. De regionala tillväxtavtalen började gälla fr.o.m. och sträcker sig . Länsstyrelserna och självstyrelseorganen i de län som bedriver försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning har samordnat arbetet med att ta fram de regionala tillväxtavtalen. Avtalen har utarbetas i breda partnerskap mellan de olika parter som arbetar med tillväxt- och sysselsättningsfrämjande åtgärder på lokal, regional och central nivå och är tänkta att fungera som ett instrument för bättre samverkan. De utvecklingsmedel som finns avsatta för regionalpolitiskt prioriterade områden täcks till den övervägande delen av tillväxtavtalen. Genom avtalen ökar det regionala inflytandet över tillgängliga resurser liksom möjligheterna att använda resurserna mer flexibelt . Utredning om den framtida regionalpolitiken Regeringen tillsatte en parlamentarisk kommitté (dir. 1999:2) med uppgift att lämna förslag om den framtida inriktningen och utformningen av den svenska regionalpolitiken. Kommittén tog sig namnet "den regionalpolitiska utredningen". I direktiven nämns särskilt kommitténs uppdrag att behandla den regionala utvecklingen i glesbygden respektive landsbygden.