frsrdg · GP04RR11 · 2002-01-01 00:00:00 — i delar revisorernas åsikt att de samlokaliseringsfördelar som medfört, rimligtvis borde gälla även skattebrottsutredarna. hävdar att betydelsen av en samlokalisering av skattebrottsenheterna med åklagare och polis har överdrivits. Vid stora och komplicerade utredningar kan utredaren i stället tillfälligt samlokaliseras med åklagaren. i delar ståndpunkter. Skattebrottsenheten i har lokaliserats i närheten av den verksamhet inom skattemyndigheten som gör fiskala utredningar med ekoinriktning. Detta har väsentligt underlättat samarbetet mellan de två utredningsformerna, vilket i sin tur verkat effektivitetshöjande. i anser att skattebrottsenheterna bör vara lokaliserade i skattemyndighetens lokaler eftersom enheterna utgör en del av skattemyndighetens verksamhet. Skattebrottsenheternas uppdrag att "lyfta fram skattebrottet" och att återföra vunna erfarenheter till den fiskala sidan förutsätter lokalisering i skattemyndighetens lokaler. i anser att den fysiska lokaliseringen av skattebrottsenheterna är viktig för deras identitet och för vilket informationsflöde personalen på enheterna får ta del av. Om enheterna samlokaliseras med Ekobrottsmyndigheterna ser i en risk att detta skulle försvåra rekryteringen av utredare från skattemyndigheten. Det skulle i sin tur minska skattebrottsenheternas specialkompetens, dvs. i är den enda av de tillfrågade skattemyndigheterna som inte absolut motsätter sig en samlokalisering mellan åklagare, polis och skattebrottsenheternas utredare. Myndigheten är positiv till en samlokalisering mellan skattebrottsenheterna, polis och åklagare. Lokaliseringen bör dock företrädesvis ske i lokaler i direkt eller nära anslutning till skattemyndigheten. Övriga synpunkter om skattebrottsenheterna erfarenheter av skattebrottsenheternas verksamhet är så här långt goda. Enheterna utgör ett viktigt resurstillskott, kompetensnivån är hög och samarbetet mellan de två myndigheterna fungerar i huvudsak bra. i anser att det är viktigt att skattebrottsenheterna får rätt att ta del av brottsanmälningar som görs av skattemyndigheten innan de lämnar den myndigheten. Då skulle skattemyndigheten direkt kunna anvisa brottsutredare i omfattande ärenden, vilket skulle leda till kortare handläggningstider och effektivare utredningar. i anser att inte bara utan även skattebrottsenheterna har ett behov av att få tillgång till de olika polisregistren. Den utredning som ska resultera i att poliser vid ska få tillgång till de register som är upprättade enligt polislagen, bör därför utökas så att även åtkomstmöjligheter omfattas av utredningen. Revisorerna konstaterar att det som framkommit i granskningen och i remissvaren visar att skattebrottsenheternas arbete förefaller fungera väl. Frågan om tvångsmedel bereds av regeringen och revisorerna förutsätter att reglerna kommer att anpassas bättre till skattebrottsenheternas arbete. Revisorerna noterar och skattemyndigheternas argument för att skattebrottsutredarna ska få direkt tillgång till det centrala skatteregistret. Revisorerna anser därför att det är av största vikt för utredningarna av skattebrott att utredarna snabbare och lättare får tillgång till de uppgifter som finns i registret och som är relevanta för utredningarna. Revisorerna föreslår därför att regeringen tar initiativ till en översyn av frågan om vem som bör ha tillgång till det centrala skatteregistret. Remissinstanserna är splittrade i frågan om samlokalisering av skattebrottsenheterna med polis och åklagare. är positiv medan motståndet är stort från och de flesta tillfrågade skattemyndigheter. Revisorerna anser fortfarande att de fördelar som finns med samlokalisering även borde gälla för skattebrottsutredare. Viktigare än en fysisk samlokalisering är dock att samarbetet fungerar mellan skattebrottsenheterna och polis och åklagare. Revisorerna anser dock fortfarande att det vore önskvärt med en större öppenhet från skattemyndigheterna att prova samlokalisering. Revisorerna anser därför att regeringen bör verka för att skattemyndigheterna visar större öppenhet för samlokalisering på de orter där poliser och åklagare är öppna för samlokalisering. Revisorerna menar att det är ett stort trovärdighetsproblem för ekobrottsbekämpningen att anser att ingen underrättelseverksamhet bedrivs på ekobrottsområdet och att myndigheten därmed förhindras att bekämpa den ekonomiska brottsligheten på bästa sätt. Revisorerna anser att en så viktig fråga som tillgång till underrättelseverksamhet borde vara löst efter myndighetens bildande. borde, när myndigheterna inte själva förmått lösa frågan, ha verkat för en lösning. och måste skapa etablerade kontakter när det gäller tillgång till det underrättelseregister som handhas av . Sådana kontakter bör tas trots pågående utredningsarbete och försöksverksamhet på området. För att få tillstånd en fullgod lösning av möjligheter att bedriva en aktiv underrättelseverksamhet, framhåller att det krävs en lagändring i enlighet med myndighetens framställning till regeringen om en ändring i polisdatalagen. Enligt uppfattning är det därför uppenbart att denna fråga bör behandlas utan ytterligare dröjsmål i . vill också påtala att det finns ett behov av att påskynda uppbyggnaden av kriminalunderrättelseverksamheten. Därvid bör kampen mot den ekonomiska brottsligheten utgöra en del. anser att den ekonomis ka brottslighetens integration i underrättelseverksamheten inte uppmärksammas i tillräcklig utsträckning. Östra avdelningen, , delar rapportens slutsats att underrättelsefrågan är viktig för trovärdighet. Frågan om myndighetens tillgång till underrättelseregister bör snart få sin lösning. anser inte att ska bedriva underrättelseverksamhet. Styrelsen framhåller vikten av att hålla isär olika myndigheters roller i ett rättssystem. konstaterar att det inte är en åklagaruppgift att leda det förarbete till en brottsutredning som spaning och underrättelseverksamhet innebär. Att ge en åklagarmyndighet denna uppgift riskerar därför att skapa lätt förvirring om rollfördelningen. vill även peka på det samverkansprojekt som pågår mellan finanspolisen vid och östra avdelning kring underrättelseverksamhet och spaning. Projektet har fallit väl ut och kan bli en förebild för utvecklingen av samarbetet mellan och samt mellan berörda polismyndigheters underrättelseenheter och ekobrottsmyndighetsavdelningar. i konstaterar att avsaknaden av en gemensam och effektiv underrättelseinhämtning försvårar analysarbetet och prioriteringen av resurser till de områden där de kan göra störst nytta. Myndigheten undrar därför om det inte är dags att samla resurserna och ansvaret rörande underrättelseverksamheten inom en myndighet. anser att en myndighet tydligare bör ges i uppdrag att samlat ha ansvaret för underrättelseverksamheten inom ekobrottsområdet. anser att det är slöseri att inte på ett organiserat sätt ta hand om den kunskap och information som finns inom respektive myndighet. i anser att reglerna bör utformas på ett sådant sätt att myndigheterna så långt det går kan samverka kring underrättelseverksamheten. Regelverket bör underlätta utbyte av information oavsett var informationen finns. i förordar en styrd samverkan mellan myndigheterna inom området. i anser att skattebrottsenheterna som redan nu har möjlighet att bedriva underrättelseverksamhet, borde utveckla denna i samverkan i . Störst utvecklingspotential finns dock inom , med tanke på den stora informationsmängd som myndigheten besitter inom detta område. i är av samma åsikt. Revisorerna anser att samarbetsproblemen mellan och kring underrättelseverksamheten är mycket otillfredsställande. Frågan om tillgång till underrättelseverksamhet på området borde ha varit löst efter att myndigheten bildats. Eftersom myndigheterna själva inte har förmått lösa frågan anser revisorerna att regeringen måste bli aktivare och verka för att frågan får en tillfredsställande lösning. Reglerad och oreglerad samverkan mellan myndigheterna och de regionala samverkansorganens verksamhet regleras genom förordning. I granskningen har framkommit kritik mot arbetsformer. Rådet behöver friare arbetsformer, och sådana diskuteras också inom . De regionala samarbetsorganen som finns i varje län förefaller fungera som kontaktskapande organ, men betraktas inte i allmänhet som operativa och därmed inte som nödvändiga. Arbete pågår för att ändra de regionala samverkansorganens sammansättning och uppgifter. Revisorerna konstaterar att det lokala samarbete som förekommer på de olika orterna allmänt betraktas som det viktigaste. Här finns möjligheter till samarbete som har direkt betydelse för verksamheten, såsom gemensamma satsningar mot en viss brottslighet men också diskussioner om konkreta ärenden. Revisorerna konstaterar att dessa grupper verkar fungera utan någon styrning från regional eller central nivå och utan bakomliggande regleringar. Riksåklagaren har inga invändningar mot revisorernas slutsatser och har inte heller något övrigt att tillföra. Emellertid bifogar riksåklagaren minnesanteckningar från senaste sammanträde. Av anteckningarna framgår att rådet kommer att arbeta med inriktning mot strategiska frågor och områden som kräver samverkan mellan de olika centrala aktörerna. Östra avdelningen, , konstaterar att myndighetssamarbetet i Sameb (Samarbetsorganet mot ekonomisk brottslighet i ) fungerar mycket bra. Östra avdelningen föreslår att förstärks med en ledamot från Sameb. Genom detta skulle rådet tillföras regional kompetens och erfarenhet. anser att arbetet i inte har bedrivits på det övergripande och myndighetssammanhållande sätt som var en av intentionerna när rådet inrättades. Myndigheten anser att det är angeläget att så blir fallet, en uppfattning som delas av i . i anser att verksamhet framstår som mycket anonym. Någon tydlig styrning och samordning från har skattemyndigheten inte märkt av, något som den beklagar. Revisorerna anser att det är önskvärt att arbetet inom samt den regionala och lokala samverkan mellan myndigheterna fortsätter att utvecklas. Revisorerna lämnar dock inte några förslag i denna fråga. Med hänvisning till de motiveringar som framförts under revisorernas överväganden föreslår revisorer att fattar följande beslut: tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört under avsnitt 2.2 om kompetensen på myndigheterna. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.3 om arbete. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört under avsnitt 2.4 om skattebrottsenheternas arbete. tillkännager som sin mening vad revisorerna anfört under avsnitt 2.5 om underrättelseverksamheten. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), (m), Per (), (), (), (), (), (), (), (), () och () Vid ärendets slutliga handläggning har kanslichefen och utredningschefen (föredragande) varit närvarande. Rapport 2001/02: 3 Myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet REVISORER TEL /rr 100 12 FAX revisorer har på eget initiativ granskat statens insatser mot ekonomisk brottslighet, med tyngdpunkt på samverkan mellan de myndigheter som har i uppdrag att bekämpa den ekonomiska brottsligheten. Underlaget till granskningen utgörs bl.a. av intervjuer med företrädare för de centrala och regionala myndigheterna samt med tjänstemän på lokal nivå. Underlag i granskningen har också varit ? En granskning av hinder för effektivitet resursutnyttjande. Föreliggande rapport har utarbetats av revisorernas andra avdelning. I avdelningen ingår följande ledamöter och suppleanter: Per (), ordförande, (), vice ordförande, (), (), (), (), () och (). Ansvarig för granskningen vid revisorernas kansli har varit revisionsdirektör . Kanslichefen och utredningschefen har också deltagit i arbetet. Rapporten sänds nu på remiss. Revisorernas slutliga ställningstaganden och förslag kommer därefter att utformas i en skrivelse till . Innehållet i denna rapport fastställdes . revisorer har granskat myndigheternas samverkan för att bekämpa ekonomisk brottslighet. De myndigheter vars verksamheter framför allt ingår i granskningen är polismyndigheterna, åklagarmyndigheterna, och skattemyndigheterna. Utgångspunkten för granskningen har varit ett yttrande från där utskottet menar att det är viktigt att vattentäta skott mellan de olika verksamhetsgrenarna inte finns. Central och lokal samverkan Samarbetet på lokal nivå förefaller fungera väl, och myndighetsstrukturen försämrar inte den enskildes kontakter med rättsväsendet på kort sikt. Det finns trots detta brister i samarbetet som på lång sikt kan leda till att rättssäkerheten försämras. Revisorerna pekar på ett antal områden där problem finns. Ansvaret för att lösa dessa problem vilar på såväl som på de centrala myndigheterna . Några av dessa är Svårigheter att styra och prioritera utredningsresurser med fyra myndigheter inblandade. Samordningsproblem med polisinsatser vid bistånd till respektive skattebrottsenheterna. Risk för skillnader i kompetensutveckling mellan åklagare och poliser på de olika myndigheterna. Flera myndigheter bedriver underrättelseverksamhet eller har behov att få tillgång till underrättelseverksamhet som en annan myndighet bedriver. De komplikationer som myndighetsstrukturen skapar måste vägas mot de fördelar den delade myndighetsstrukturen har. Vad gäller fördelarna bör dessa noga utredas. En förutsättningslös värdering av fördelar och nackdelar bör därefter göras med bl.a. revisorernas granskning som grund. Ett antal förbättringar bör dock enligt revisorerna övervägas . Utredningen av ekobrott kräver god kunskap hos alla inblandade utredare. I revisorernas granskning har det kommit fram kritik mot och brister i utbildningen av poliser och åklagare. En orsak till detta förefaller vara att myndigheterna är oeniga om vem av dem som har ansvaret för vidareutbildningen. borde ha klargjort vilken myndighet som har ansvaret för kompetensutvecklingen redan vid bildande. En annan skillnad när det gäller kompetensutveckling för polis och åklagare inom respektive utanför beror på att de olika yrkesgrupperna har olika förutsättningar att delta i t.ex. vidareutbildning. De exempel som framkommer i granskningen är osäkerheten för ekopoliserna utanför att delta i vidareutbildning på grund av po lismyndigheternas ekonomiska restriktioner. Ett annat exempel är att åklagarna inom kan ha svårt att delta i Riksåklagarens kompetensutveckling om ekonomi inte förbättras. Betydelsen av den skillnad i kompetensutveckling som kan komma att uppstå mellan poliser och åklagare som arbetar på och dem som arbetar utanför bör analyseras av . Det är ett stort trovärdighetsproblem för ekobrottsbekämpningen att anser att ingen underrättelseverksamhet bedrivs på ekobrottsområdet och att myndigheten därmed förhindras att bekämpa den ekonomiska brottsligheten på bästa sätt. Revisorerna menar att en så viktig fråga som tillgång till underrättelseverksamhet-ännu efter myndighetens bildande-borde vara löst. borde, när myndigheterna inte själva förmått lösa frågan, ha verkat för en lösning. och måste etablera kontakter när det gäller tillgång till det underrättelseregister som handhas av . Sådana kontakter bör tas trots pågående utredningsarbete och försöksverksamhet på området. I granskningen har framkommit starka önskemål från personalen på skattebrottsenheterna om att få genomföra beslag av handlingar och att få tillgång till det centrala skatteregistret, vilket skulle öka effektiviteten i arbetet. När det gäller beslag bör denna fråga utredas. I avvaktan på eventuella regeländringar måste rättssäkerheten upprätthållas och nuvarande regler följas. Vidare bör rutiner utarbetas för hur skattebrottsutredarnas tillgång till det centrala skatteregistret ska förbättras, t.ex. genom en snabbare överföring av information från registret till utredarna. Granskningens bakgrund och inriktning revisorer beslutade att granska statens insatser mot ekonomisk brottslighet. Revisorerna menade att ett effektivt samarbete mellan de myndigheter och andra statliga organ som givits uppgifter i bekämpningen av ekonomiska brott är av central betydelse. Revisorerna menade därför att granskningen skulle inriktas på eventuella hinder för effektiviteten i dessa myndigheters samverkan. Syftet med granskningen är att mot bakgrund av justitieutskottets uttalande i samband med att skattebrottsenheterna bildades (1997/98:JuU2y) granska samverkan mellan ett antal myndigheter. Utskottet konstaterade i sitt yttrande att den nya organisationen medförde vissa nackdelar. Det gällde främst att utredandet av kvalificerad ekobrottslighet i och med bildandet kom att delas på flera myndigheter, nämligen polisen, skattebrottsenheterna, åklagarmyndigheterna och , beroende på brottslighetens omfattning och svårighet och var i landet den har begåtts. Utskottet förutsatte att de berörda myndigheterna skulle upprätta gemensamma rutiner för t.ex. samråd och informationsutbyte. Utskottet menade att det var en absolut förutsättning att vattentäta skott mellan de olika verksamhetsgrenarna inte uppstod. I denna rapport redovisas samverkan mellan ett antal myndigheter, dels hur dessa samverkar för att bekämpa den ekonomiska brottsligheten genom sin utredande verksamhet, dels hur de samverkar i andra sammanhang. Myndigheter som omfattas av granskningen En mängd myndigheter deltar i bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten. Centrala myndigheter som har uppdrag inom området är Riksåklagaren, , , , , , , , Verket för näringslivsutveckling, och . De regionala myndigheterna är framför allt åklagarmyndigheterna, polismyndigheterna, regionmyndigheter, skattemyndigheterna, kronofogdemyndigheterna och länsstyrelserna. Föreliggande granskning inriktar sig framför allt mot , åklagarorganisationen, polismyndigheterna och skattemyndigheternas skattebrottsenheter. Myndigheterna är utvalda mot bakgrund av justitieutskottets uttalande som refererats ovan. Även och berörs i granskningen. Vad är ekonomisk brottslighet? Det finns inte någon i författning fastlagd definition av vad som är ekonomisk brottslighet. Åsikterna om vad som ska räknas dit varierar också. Den definition av ekonomisk brottslighet som oftast används härrör från justitieutskottets betänkande 1980/81:21 om den ekonomiska brottsligheten. Enligt denna definition ska till ekonomisk brottslighet först och främst räknas sådan som har ekonomisk som motiv. Den bör vidare ha en kontinuerlig karaktär, bedrivas på ett systematiskt sätt och förövas inom ramen för näringsverksamhet som i sig inte är kriminaliserad men som i det enskilda fallet utgör själva grunden för de kriminella handlingarna. Vidare framhöll utskottet att de ekonomiska brotten ofta anses vara av kvalificerad art i den meningen att de enskilda brotten har stor omfattning, rör stora samhälleliga värden eller drabbar grupper av enskilda. I en promemoria från (Ds Ju 1996:1) definieras ekonomisk brottslighet något annorlunda. Med ekonomisk brottslighet avses enligt denna definition i första hand kriminalitet som har ekonomisk som motiv och som begås inom ramen för näringsverksamhet, också tillfällig sådan, som inte i sig är kriminaliserad. Vidare ska brottsligheten vara så kvalificerad att det krävs specialistkompetens för att utreda den på ett effektivt sätt. Här lades således tonvikten vid hur svårutredd brottsligheten är, inte dess omfattning eller skadan den vållar. Ett annat sätt att definiera ekonomisk brottslighet är att utgå från vilka mål som ska handläggas vid , dvs. brott mot 11 kap. (brott mot borgenärer) lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. skattebrottslagen (1971:69) aktiebolagslagen (1975:1385) insiderstrafflagen (2000:1087) lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, mål vars handläggning ställer särskilda krav på kännedom om finansiella förhållanden, näringslivsförhållanden, skatterätt eller liknande samt mål som avser 9 kap. 1-3 §§ om gärningen rör EU:s finansiella förhållanden, näringslivsförhållanden, skatterätt eller liknan- Till den ekonomiska brottsligheten räknar regeringen också miljöbrott . Alla myndigheter inom åklagarväsendet har ett operativt ansvar för bekämpningen av miljöbrott. har dock inte något sådant ansvar med undantag för de situationer där det finns sådana samband mellan utredningar om ekonomisk brottslighet och miljöbrottslighet att det är lämpligast att handläggningen sker där. samverkan med på regeringens uppdrag en ny organisation för bekämpning av brotten mot miljön. Åklagare och poliser med specialistkompetens ska handlägga miljöbrottsärenden. En enhet hos Riksåklagaren har ett nationellt ansvar för miljöbrottsbekämpningen och biträder dessutom andra åklagarmyndigheter vid handläggningen av komplicerade ärenden om brott mot miljön. I denna granskning används begreppet ekonomisk brottslighet framför allt i relation till och den brottslighet som denna myndighet handlägger. I rapporten behandlas inte den nya organisationen för miljöbrott eftersom den funnits . Ekonomisk brottslighet och sekretess överlämnades ett betänkande av till regeringen (Ekonomisk brottslighet och sekretess, SOU 1999:53). Huvuduppgiften för utredningen var att föreslå åtgärder som skulle göra det möjligt för myndigheter och andra organ att i ökad utsträckning lämna information som kan förebygga, upptäcka eller utreda ekonomisk brottslighet. Enligt utredningen är bestämmelserna om sekretessgenombrott för uppgifter om misstanke om brott tillräckliga för att tillgodose behovet av att myndigheter kan anmäla brott och lämna uppgifter under förundersökning. Man föreslår också vissa förändringar som ska göra reglerna lättare att tillämpa. Vidare anser utredningen att de nuvarande möjligheterna att lämna upplysning om planerade brott är för begränsade och föreslår därför en bestämmelse om sekretessgenombrott för planerade brott. Allmänna misstankar om att en person sysslar med brottslig verksamhet, obekräftade tips om att någon kan komma att begå ett inte närmare preciserat brott eller diffusa uppgifter om att ett visst företag kan komma att utnyttjas för brott är inte tillräckliga för att bryta sekretess med stöd av den föreslagna bestämmelsen. Frågan om ekonomisk brottslighet och sekretess bereds av genom att man arbetar med en lagrådsremiss om förslag till ändringar i sekretesslagen. Frågor som rör myndighetssamverkan och sekretess kommer därför att behandlas i begränsad utsträckning i rapporten. som revisorer har granskat samverkan mellan de myndigheter som ska bekämpa ekonomisk brottslighet har granskat . har inriktat sin granskning på hinder för ett effektivt resursutnyttjande inom och de särskilda krav som utformningen av myndigheten ställer. revisorer har därför bara i begränsad utsträckning granskat resultat, organisation och inre effektivitet. Revisorerna och har samverkat under arbetets gång. Personalen inom myndigheterna har enats om avgränsning av respektive rapport och träffats regelbundet för att utbyta information. Ett antal intervjuer har även genomförts tillsammans. Omfattningen av den ekonomiska brottsligheten Antalet anmälda ekobrottsärenden ökade , men minskade . Från den högsta noteringen 1998 till 2000 har antalet anmälda ärenden minskat med . Framförallt är det anmälningarna från konkursförvaltarna som har minskat som antalet konkurser har minskat . uppskattar att den ekonomiska brottsligheten inom myndighetens målområde omfattar och att skatte- och avgiftsfusket står för av detta belopp. Anmälningarna om ekonomisk brottslighet kommer främst från skatteförvaltningen och konkursförvaltare. Dessa anmälningar avser med få undantag brott mot borgenärer och skattebrott. Anmälningar från andra, t.ex. privatpersoner, eller anmälningar om andra brott utgör en liten del. Tabell 2.1 Antalet anmälda ekobrotts- ärenden åren 1996 till År Totalt 1996 4 051 1997 4 954 1998 5 446 1999 3 746 2000 3 687 Källa: Regeringens skrivelse 2000/01:25, och Riksåklagarens årsredovisning 2000