frsrdg · GP04RR8 · 2002-01-01 00:00:00 — Med reservation för osäkerheten hur processen skulle ha sett ut om planarbetet gjorts på annorlunda sätt stöder inte fallstudierna den hypotesen. Den totala tidsåtgången i de fall ett program har upprättats tycks uppgå oberoende av programskedets längd. Ett långt programskede möjliggör således ett kort planskede och ett kort programskede kräver ett längre planskede. Vid planprocessens slut tycks det däremot inte spela någon roll i vilket skede tid och resurser sätts in. Utifrån fallstudierna är det också svårt att se något samband mellan ett mer omfattande programskede och mindre risk för långdragna överklaganden. Resultaten pekar möjligen på att man bör ha en mer flexibel syn på användningen av program i planeringen. Av de fjorton planerna har nio överklagats. Av dessa har sex överklagats till regeringen. Den genomsnittliga tiden för överklagandeskedet uppgår . Genomsnittstiden för handläggningen vid länsstyrelserna är cirka och vid regeringen cirka . Förekomsten av s.k. okynnesbesvär framhålls ibland som problematiska när det gäller planprocessens tidsåtgång. Det bör dock noteras att sådana besvär inte nödvändigtvis behöver fördröja ett projekt nämnvärt. Under förutsättning att besvären behandlas relativt snabbt och byggherren med relativt stor sannolikhet kan bedöma att besvären inte kommer att bifallas kan bygglovshantering och projekteringsarbete utföras parallellt med besvärsprocessen. Det betyder att projektet kan vara färdigt för byggstart i direkt anslutning till att planen vinner laga kraft. I fallstudierna tar behandlingen hos regeringen längst tid. Av de planer som har överklagats svarar överklagandeskedet för av tidsåtgången för hela planhanteringen. I de tre förnyelseområdena, med mycket långa planprocesser, är motsvarande siffra . I de mer normala planhanteringarna uppgår tiden för överklagande till av processens längd. Av de vanliga planerna genomfördes fem på mark som i initieringskedet var kommunägd, två på privatägd mark. Ett projekt genomfördes där såväl kommunen som en privat byggherre var markägare. Den genomsnittliga tiden för projekten på kommunägd mark var 24 månader vilket kan jämföras med dem på privatägd mark som tog . Möjligen kan detta indikera att planeringsfrågor som rör mark är mer genomarbetade och förberedda när väl den formella planhanteringen inleds. Alternativt leder kommunalt markägande till en "maktfördelning" mellan kommun och byggherre som, åtminstone från synpunkt, kan vara lättare att hantera. Med tanke på det lilla antalet fall med privatägd mark bör dock några mer långtgående slutsatser inte göras av detta. Som framhållits ovan måste också bilden kompletteras med tidsåtgången i initeringsskedet för att få en klarare uppfattning om den totala tiden för planprocessen. På kommunägd mark finns både privata och allmännyttiga byggherrar. Genomsnittstiden för de tre fallen i den första gruppen är 21 månader och för de två fallen i den andra gruppen 27 månader. Om det finns ett sådant samband skulle det kunna sammanhänga med att de privata byggherrarna har starkare ekonomiska intressen av att processen går relativt snabbt. I vilken utsträckning leder planeringsprocessen till högre byggkostnader? När situationen på bostadsmarknaden diskuteras är det enligt konsulten viktigt att skilja mellan den effekt något visst har på de direkta byggkostnaderna och den effekt något kan ha på priserna på de färdiga bostadsbyggnaderna. En dåligt fungerande planeringsprocess kan leda till att färre projekt färdigställs. Detta lägre utbud leder vid en given efterfrågan till högre priser. Detta tar sig dels uttryck i högre vinster, men den marginal som uppstår på grund av det låga utbudet kan också leda till att olika producentled kan höja sina priser. I dessa fall är det inte de höga kostnaderna som leder till höga priser utan det är möjligheten att ta ut höga priser som leder till högre kostnader. En aspekt av detta är t.ex. de högre priser på färdig tomtmark i de fall det finns ett begränsat utbud av sådan mark. Det är mycket svårt att få uppgifter om de kostnader som exploatören har i olika skeden eftersom detta betraktas som en affärshemlighet. Även kommunernas direkta kostnader för ett planärende är svårt att få fram. Konsulten har i några räknexempel försökt att ge en bild av kostnaderna. I ett av fallen erhölls bedömningar av vad initierings- och planläggningsskedet kostar exploatören för eget arbete, konsulter och planavgifter. För ett område i storleksordningen 5 000 kvm omfattande 60 lägenheter på 80 kvm rörde sig kostnaderna om ca . Om den siffran räknas om till kostnad per kvadratmeter blir kostnaden per kvm. Detta kan relateras till byggkostnadsnivåer kring per kvm, dvs av byggkostnaden. Några räkneexempel på effekten av kostnadsökningar I konsultstudien presenteras tre räkneexempel som belyser hur och i vilken utsträckning olika förseningar kan leda till kostnadsökningar. Två tänkbara planeringsprojekt, B, med 50 respektive 100 lägenheter. Genomsnittsytan per lägenhet antas i båda fallen vara 80 kvm. Det betyder att den totala lägenhetsytan i A och B är 4 000 kvm respektive 8 000 kvm. Den totala byggkostnaden antas vara per kvm och markkostnaden per kvm. I exempel 1 antas att det upptår en fördyring av med på grund av extraarbete, omprojektering mm. Det leder till att kostnaden i med /kvm (1 000 000 / 4000). Det motsvarar en kostnadsökning på . I projekt B blir kostnadsökningen /kvm (1 000.000 / 8 000), vilket motsvarar 0,. I exempel 2 antas att det uppstår ökade markkostnader på grund av att projekt fördröjs genom att planprocessen medfört att exploatören fått ligga på marken längre än planerat. Det antas vidare att detta medfört en rän tekostnad men ingen annan kostnad därutöver. Räknat på realt avkastningskrav innebär detta att markkostnaden annars skulle blivit (2000/1.075 = 2000/1,4). Utan denna fördröjning och med det aktuella räntekravet skulle kostnaden således sjunka med 570kr/kvm, dvs. Dock bör observeras att om det finns en betydande osäkerhet kan detta göra att exploatören inte är beredd att betala så mycket för marken. Det skulle tala för att beloppet ovan är en överskattning av den direkta merkostnaden för marken på grund av utdragen planprocess. I exempel 3 antas att räntekravet ökar på grund av större osäkerhet. Osäkerheten hos en byggare gör att hyreshusprojektet ökar sitt räntekrav från till . Om detta räknas på en kostnadsnivå på per kvm innebär det en ökad årskostnad på / kvm. Kalkylen ska dock enligt konsulten tas med försiktighet då en betydande del av investeringen görs i ett skede där osäkerheten är mer begränsad. Olika sätt att förkorta planprocessen I flera länder har det pågått en diskussion om hur planeringsprocessen kan effektiviseras. Konsulten ger, bl.a. mot bakgrund av den internationella debatten, förslag till olika åtgärder som kan förkorta och effektiviseras processen. Åtgärderna syftar främst till att presentera idéer, inte att ta ställning till eller bedöma de olika förslagen. Åtgärdstyp 1 Minska antalet plannivåer I finns fyra plan- eller beslutsnivåer vid ett normal planförfarande: Översiktsplan, program för detaljplan, detaljplan (ofta i kombination med exploateringsavtal mellan kommunen och byggherren), bygglov. Vad gäller översiktsplanen ger den riktlinjer för markanvändningen i hela kommunen. Planen är inte rättsligt bindande, såvida inte s.k. riksintressen berörs. Ett borttagande av översiktsplanen torde enligt konsulten inte ge några effektivitetsvinster. Däremot bör innehåll och detaljeringsgrad i översiktsplanen diskuteras. Detaljplaneprogrammet syftar bl.a. till att överbrygga det nuvarande avståndet mellan översiktsplan och detaljplan. Om programmet, eller motsvarande riktlinjer, för fortsatt planering tas bort kan detta avstånd fyllas på två sätt. Antingen görs översiktsplanen mer detaljerad med större inslag av "fördjupad" översiktsplan eller ställs lägre krav på detaljeringsgraden i detaljplaner dvs. mer flexibla planer. En fråga är då om detaljplanen kan tas bort. För att ange den rättsliga regleringen mellan kommunen och en exploatör är planen oftast inte nödvändig. Användningen av exploateringsavtal i kombination med bygglovsgivning fyller i princip samma funktion i de fall det endast finns en byggherre inom Det förutsätter dock att formerna för medborgarinflytandet ändras då den formella detaljplaneprocessens primära syfte vanligtvis är att garantera en rimligt inflytande för "tredje man". Konsulten noterar att situationen är annorlunda i områden med flera fastighetsägare, t.ex. vid planering för förnyelse av äldre villa- och fritidsbebyggelseområden. Bygglov kan i princip ersättas av en efterkontroll av att byggherren uppfört byggnader i enlighet med en detaljplan. Frågan hänger intimt samman med vilken roll kommunen skall spela vid den detaljerade utformningen av byggnader! Konsulten skissar följande två alternativ, dock utan att göra någon bedömning av förslagens lämplighet eller genomförbarhet: Översiktsplan ( Bygglov/Exploateringsavtal Översiktsplan ( Detaljplan/Exploateringsavtal( Efterkontroll Åtgärdstyp 2 Minska det antal aspekter som planeringen ska hantera/ mer flexibilitet Detta innebär att beslutsrätt överförs till markägare/exploatör givet vissa allmänna regler och kan omfatta (1) typ av bebyggelse, (2) placering av bebyggelse och (3) utformning av bebyggelse Åtgärdstyp 3 Minska antalet parter som har rätt att överklaga Detta gäller de rättsligt bindande besluten om detaljplan och bygglov. Åtgärdsstyp 4 Administrativa regler för hur snabbt myndigheter måste hantera olika ärenden Detta kan handla om (1) kommunalt ställningstagande till privat planinitiativ, (2) tidsåtgången för olika faser i den kommunala planeringsprocessen och (3) tidsåtgången för hantering av överklaganden i olika instanser. Åtgärdstyp 5 Administrativa regler som gör utfallet av myndighetens hantering mer förutsägbar Detta innebär att (1) det ställs upp mer explicita krav för vad en plan ska uppfylla för att accepteras och att (2) tillämpningen av dessa kriterier i enskilda fall överförs till tjänstemän. Detta kan jämföras med rollfördelningen mellan lagstiftare och domstol. Fallstudierna i kombination med intervjuer och litteraturgenomgång pekar på följande. Underlaget för vissa av dessa påståenden är som tidigare nämnts relativt begränsat. Det är mycket stor spridning i den tid som åtgår från det att planeringen påbörjas till det att spaden kan sättas i jorden. Det finns stora skillnader mellan olika typer av planer. Planer rörande förnyelse av äldre villa- och fritidshusområden tar längst tid, , medan projekt med enkla planförfaranden genomföras på . Vanliga planer ligger någonstans mellan dessa tider, 1,5-3,. När det gäller vanliga planer varierar det mellan projekten vilket skede som tar längst tid. I några fall är det programskedet, i andra fall är det plan-skedet och i ytterligare några fall är det överklagandeskedet. När det gäller överklaganden är det hanteringen på regerings/departementsnivå som tar den klart längsta tiden. När det gäller vanliga planer tar i genomsnitt projekten på kommunägd mark än projekten på privatägd mark. I materialet dominerar dock kommunägd mark, varför underlaget för denna jämförelse är litet. Det ska också noteras att två av de tre projekten med enkelt planförfarande genomfördes på privatägd mark. Det finns i de aktuella fallen inget samband mellan ett längre programskede och en totalt sett kortare planeringsprocess. Den totala tiden är lika lång i de fall där det varit ett längre programskede som i de fall där det varit ett kort programskede. Byggherrens direkta kostnader för planeringsprocessen i form av eget arbete, konsultkostnader och kommunala avgifter är en liten andel av de totala kostnaderna. Räkneexempel rörande merkostnader i dessa skeden, inklusive räntekostnader på marken på grund av fördröjningar, pekar fördyringar i storleksordningen . Den viktigaste negativa effekten av en dåligt fungerande planeringsprocess är sannolikt inte de direkta kostnader som detta medför utan att den skapar ökad osäkerhet för en potentiell investerare. Detta kan i sin tur ha följande effekter: Ett antal projekt sätts över huvud taget inte i gång för att genomförandet bedöms som alltför osäkert (eller åtminstone möjligheten att genomföra det innan konjunkturen vänder). Detta leder till att färre projekt färdigställs vilket ökar priset på marknaden. Detta kan också uttryckas som att den ökade osäkerheten leder till ett högre avkastningskrav och därmed till att enbart projekt som kan säljas eller hyras ut till ett högt pris är aktuella att genomföra för investeraren. De genomförda projekten måste så att säga täcka kostnader även för de projekt som misslyckas. Stor osäkerhet leder till att enbart stora aktörer kan ge sig in i processen. Dessa aktörer har dessutom möjlighet att bygga upp ett kontaktnät vilket minskar osäkerheten. Effekten av att färre företag är verksamma är både att ett mindre antal projekt genomförs och minskad konkurrens. Dessa resonemang pekar på att det kan vara viktigt att försöka minska osäkerheten i processen för att locka fler privata investerare till byggandet. Enligt konsultens mening kan följande åtgärder vara intressanta: Minska antalet skeden där formella beslut fattas. På detta sätt kan beslutstider och överklagandetider minskas. Ett exempel är att program och planskede kan sammanföras. Tidplan för hur olika skeden får ta, t.ex. att kommunen ska ta ställning till ett privat planinitiativ inom ett visst antal månader och att överklaganden ska avgöras inom ett visst antal månader, etc. Regler om att ett kommunalt nej till ett privat planinitiativ måste vara sakligt grundat. Komplexiteten har inte minskat Revisorernas granskning visar exempel på hur komplex plan- och byggprocessen kan vara och att den ibland tar mycket . Iakttagelsen torde knappast förvåna då problemet varit uppmärksammat länge, åtminstone av dem som följt utvecklingen och tagit del av den allmänna debatten. Det är också den vetskapen som utgör bakgrunden till granskningen. har önskat få problemet belyst bl.a. i fråga om hur överklaganden medverkar till förseningar och om och hur förseningar påverkar produktionskostnaderna. I granskningen har revisorerna tagit del av de erfarenheter som företrädare för myndigheter, kommuner och branschfolk gett uttryck för dels i granskningsarbetet, dels i ett antal olika utredningar och rapporter som presenterats . Fokus har varit på utvecklingen , då de nya bestämmelserna om tidiga program och samråd för detaljplaner infördes. var situationen i princip densamma som dvs. den dåliga planberedskapen i kommunerna kritiserades, det restes krav på att snabbt få till stånd nya bostäder genom en ökning av planeringen och byggandet, de långa överklagandeprocesserna uppmärksammades för att de ansågs utgöra onödiga hinder för byggandet etc. Följs utvecklingen upp? fram till har några ändringar gjorts i regelverket i syfte att effektivisera planprocessen och göra den mindre komplex. Det är dock tveksamt om ändringarna fått den verkan som förutsattes. avseenden tyder granskningen i stället på motsatsen, dvs. att processen kan ha gjorts mer komplex och tidsödande . Det gäller bl.a. överklagandeprocessen med många överklagandeinstanser och planprocessen genom införandet av fler skeden i planeringen. myndighetsroll tycks fortfarande vara oklar i några avseenden. När det gäller bygglovsprocessen har olika åtgärder vidtagits för att minska administrationen. Ett större ansvar har lagts på byggherren och kommunen har fått en mer rådgivande roll . Motsvarande gäller inte planeringen utan här är kommunens respektive byggherrarnas och exploatörernas roll i de olika planskedena i huvudsak densamma som . Bidragande till att så lite hänt i fråga om den fysiska planeringen torde vara den komplicerade processen i sig med många aktörer involverade och många motstridiga intressen som ska beaktas. Vissa ändringar gjordes 1996 i syfte att effektivisera planprocessen genom ett ökat medborgardeltagande och genom att lägga tyngdpunkten i planeringen till ett tidigare skede. Det skulle bl.a. ge färre överklaganden och därmed en snabbare process. Översiktsplaneringen gavs en ökad betydelse i syfte att bl.a. få till stånd en bättre planberedskap och förenkla efterföljande detaljplanering. Miljöaspekterna i planeringen har betonats genom ökade krav på kommunernas beslutsunderlag. Det är tveksamt om förändringarna fått avsedd effekt. Granskningen pekar på att vissa av ändringarna i stället kan ha lett till nya problem. Många kommuner ställer sig fortfarande tveksamma till nyttan med översiktsplanen. Den "tidiga" planeringen tycks inte leda till färre överklaganden. Några länsstyrelser ifrågasätter också om den ger ett ökat medborgarinflytande. Betoningen på miljöfrågorna i planeringen kan ha lett till att sociala hänsyn och gestaltningsfrågor i planeringen fått stå tillbaka. Revisorerna har sett en del positiva resultat av förändringarna. Kravet på program i detaljplaneringen tycks ge ett bättre beslutsunderlag för kommunerna och större möjlighet för att delta tidigt i planeringen. Nya arbetsformer kring översiktsplaneringen redovisas och diskuteras i landet. Det genomförs fler s.k. fördjupade översiktsplaner . Nya former för medborgardelaktighet i planeringen prövas på många håll. Det finns också , på samma sätt som , flera goda initiativ och föresatser hos myndigheter m.fl. att komma till rätta med de återstående problemen med den komplicerade planprocessen. Flera regeringsuppdrag har resulterat i utredningar och rapporter med en rad förslag till åtgärder. Initiativ från andra organ exempelvis har också resulterat i förslag som inlämnats till regeringen. Aktiviteten vid högskolor och universitet inom området ökar. Mångfalden av åtgärdsförslag ställer krav på förmåga att bereda förslagen med tillräcklig överblick och distans. Ett samlat ansvar för PBL-frågorna Byggkostnadsdelegationen föreslog i sitt betänkande att alla bostadsfrågor skulle samlas i ett departement. I betänkandet framfördes att det krävdes en bättre samverkan mellan konkurrens-, närings- och konsumentintressen för att lyckas sänka byggkostnaderna. Därför föreslogs inrättandet av en särskild enhet inom ett departement med ansvar för bostadsfrågor. På motsvarande sätt kan det enligt revisorerna finnas ett behov av att endast ett departement så långt möjligt är ansvarigt för de frågor som behandlas i den här rapporten. PBL-frågorna har flyttats mellan olika departement. Olika departement delar på uppgifter som är mycket närliggande, vilket kan leda till en oklar ansvarsfördelning. Det finns en risk att frågor "hamnar mellan stolarna". För andra myndigheter, kommuner och allmänheten bidrar detta inte heller till att underlätta kommunikationen med regeringen, dvs. den instans som ytterst är ansvarig för verksamheten. Revisorerna anser att PBL-frågorna bör samlas i ett departement vilket skulle kunna ge den överblick inom sakområdet som behövs för att åstadkomma de förändringar som kan effektivisera processen. Lämpligen bör så långt möjligt bostads- och PBL-frågorna samordnas i samma departement. Den arbetsgrupp som bildat, med företrädare för Miljö- Justitie- och Finansdepartementen samt Statsrådsberedningen har i uppgift att se över vissa frågor som bl.a. rör överprövningen av PBL-ärenden. Gruppen har också mandat att föreslå andra åtgärder som kan bidra till att beslutsprocessen förenklas. I arbetsgruppen deltar också företrädare för och , och samråd sker med . Gruppen ska redovisa sitt uppdrag . Revisorerna anser att det är ett angeläget uppdrag. Uppdraget till gruppen är dock begränsat, och den har fått för genomförandet. Revisorerna anser att det finns ett behov av en mer kontinuerlig bevakning av frågorna för att utvecklingen inom området ska kunna följas och initiativ till förbättringar kunna tas vid behov. I det här sammanhanget vill revisorerna peka på regeringens initiativ när det gäller att följa upp Byggkostnadsdelegationens förslag genom inrättande av Byggkostnadsforum vid . Revisorerna anser att initiativet med att samla en bred kompetens vid verket med en bestämd uppgift att fungera som en kunskaps- och idébank för byggherrar, myndigheter och entreprenörer är en intressant arbetsform. Syftet med Byggkostnadsforumet är bl.a. att sprida kunskap om forskningsresultat och nya tekniska framsteg. En viktig uppgift för forumet är att studera och följa hela processen från initiativ fram till färdigställd byggnad. Erfarenheterna av hur processen kan effektiviseras och hur byggandet kan förbilligas ska sedan återföras till branschen, kommuner, utbildningsorgan m.fl. Revisorerna anser att arbetsformen är så intressant att frågan nu bör ställas om det inte kunde vara lämpligt med något motsvarande forum för planprocessen, ett planeringsforum. är den myndighet som har ansvaret att följa kommunernas och länsstyrelsernas arbete samt verka för en enhetlig, ändamålsenlig och effektiv tillämpning av . Att sprida information och ge utbildning rörande regelverken är också viktiga uppgifter för myndigheten. erhåller ett stort antal regeringsuppdrag , vilket kan göra det svårare för myndigheten att ta initiativ till och genomföra egna projekt. På samma sätt som övriga myndigheter har verket fått vidkännas resursneddragningar . Mångfalden av uppdrag underlättar inte myndighetens uppgift som expertorgan för regeringen med bred överblick över sitt område och möjlighet att ta sig an principiella frågor. Revisorerna anser att det behövs mer forskning och utvärdering inom området för att klarlägga övergripande samband i planeringen. Effekterna av lagändringar behöver också följas upp i större utsträckning. De principiella resonemang som förs i konsultstudien kring kommunernas roll, planering i konkurrens etc. är exempel på intressanta frågor som bör lägga ökad vikt vid. Revisorerna har erfarit att och har med högskolor i sina projekt. Revisorerna ser positivt på denna arbetsform. Även bör i ökad utsträckning använda sig av den formen för sin uppföljning inom området. Regeringens information behöver inte bara hämtas från och de projekt som verket bedriver utan även från andra myndigheter, universitet och högskolor. bör följa utvecklingen av överklagade Granskningen visar att många kommuner har en bristfällig statistik över utvecklingen av överklagade planer och bygglov. Däremot tycks sådan statistik finnas vid länsstyrelserna. I stort sett samtliga länsstyrelser för t.ex. statistik över överklagade planer. Däremot görs mer sällan någon sammanställning och analys av materialet. Revisorerna har också uppmärksammat att det ibland redovisas uppfattningar i rapporter till regeringen om hur överklagade ärenden har utvecklats utan att något statistiskt underlagsmaterial presenteras. Revisorerna anser att i samverkan med länsstyrelserna bör ta initiativ till att förbättra statistiken, uppföljningen och analysen av överklagade . Regeringen bör fortlöpande hållas informerad om utvecklingen inom området. Fortsatt hög andel överklaganden som genomfördes av redovisade att antalet överklaganden av planbeslut låg på av antagna planer i landet. Utredningen visade på att extremt många planer överklagades i . Genomsnittligt för länet överklagades var tredje plan mot var sjätte för landet som helhet. I denna granskning har främst överklagandena i tillväxtregioner studerats. Resultatet visar på en fortsatt hög andel överklaganden i storstäderna, såväl i , som . En viss ökning kan också noteras av överklagandena i undersökningen, . Även kommun uppvisar i undersökningen en hög andel överklaganden, . framförde i att det inte fanns något som talade för principiella förändringar i PBL till följd av överklagandesituationen. Plan- och byggutredningen gav däremot flera förslag till förändringar bl.a. rörande instansordningen. Dessa förslag har ännu inte lett till några ändringar. Förslagen prövas först nu av den ovan nämnda arbetsgruppen vid .