frsrdg · GP04JO1 · 2002-01-01 00:00:00 — Det är socialnämnden som ansvarar för att en utredning enligt 50 § SoL utförs. Det torde dock tillhöra ovanligheterna att utredningen rent faktiskt utförs av nämndens ledamöter. Det vanliga är att utredningen bedrivs av tjänstemän vid nämndens förvaltning. Det är också tjänstemännen vid förvaltningen som i samråd med den enskilde brukar avgöra frågor om utredningens inriktning och hur den skall bedrivas, dokumenterar vad som kommer fram under utredningen, kommunicerar utredningen med den enskilde och med denne diskuterar frågor som kommer upp under arbetet. Även om socialnämnden inte tar aktiv del i själva utredningsarbetet är det, som redan framgått, nämnden som har det yttersta ansvaret för utredningens bedrivande. Vidare är det nämnden som, på grundval av den företagna utredningen, har att fatta beslut i ärendet. Den fråga som uppkommit är huruvida en utredning enligt 50 § SoL kan utföras av ett privaträttsliga subjekt. Frågan har ställts mot bakgrund av vad som stadgas i 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen (RF). Där föreskrivs följande. Förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse, registrerat trossamfund eller någon av dess organisatoriska delar eller till enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall det ske med stöd av lag. I nästa avsnitt (3.2.2) tar jag upp frågan om vad som avses med begreppet myndighetsutövning. Under punkt 3.2.3 belyser jag kortfattat vilken möjlighet en socialnämnd har att enligt 4 § tredje stycket SoL överlämna en förvaltningsuppgift till t.ex. ett bolag eller en enskild person. Därefter återkommer jag i avsnittet 3.2.4 till frågan om en socialnämnd kan överlämna utförandet av utredningar enligt 50 § SoL till ett privaträttsligt subjekt. Jag vill redan här framhålla att det rått oklarhet om vad som i lagstiftningen avses med begreppen myndighetsutövning och förvaltningsuppgift. Till och med innebörden av begreppet överlämna har i olika sammanhang diskuterats. Frågorna har belysts i rättspraxis och i flera s.k. förarbetsuttalanden samt inte minst i den juridiska litteraturen. Frågorna är emellertid utomordentligt komplicerade och det har inte varit möjligt att besvara dem på ett entydigt eller på ett för hela den offentliga verksamheten heltäckande sätt. En särskild komplikation är att begreppet myndighetsutövning förekommer i flera lagar och att begreppets innebörd kan vara olika beroende på syftet med respektive författning. Beträffande innebörden av begreppet myndighetsutövning hänvisas i förarbetena till regeringsformen till de uttalanden som gjordes i denna fråga vid tillkomsten av den äldre förvaltningslagen (prop. 1973:90 s. 397 och prop. 1975/76:209 s.165). Vissa av bestämmelserna i den äldre förvaltningslagen (1971:290) skulle enligt 3 § tillämpas när det var fråga om "utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande". Av förarbetena framgår att härmed avsågs myndighetsutövning. Begreppet togs dock inte in i lagtexten. Med uttrycket "annat jämförbart förhållande" avsågs att klargöra att även ärenden som inte kunde sägas röra förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller avskedande kunde hänföras till myndighetsutövningens område, om det i något hänseende gällde ett offentligrättsligt ingrepp i enskilds ställning (se prop. 1971:30 s. 330 f.). Vad gällde den äldre förvaltningslagens syfte anförde departementschefen att lagens bestämmelser rörande handläggningen av ärenden - varmed avses hela den procedur som börjar med ett ärendes anhängiggörande och slutar med dess avgörande - skulle bidra till att ge ett så korrekt underlag som möjligt för förvaltningsbesluten och därmed till att besluten blev riktiga i sak. Det största behovet av regler för handläggningen förelåg vid förvaltningsverksamhet som innefattade myndighetsutövning. Det var också sådan verksamhet som man främst hade haft i tankarna när man efterlyst en uniformering och komplettering av förfarandereglerna för förvaltningsärenden. De regler som infördes rörande aktinsyn, kommunicering och beslutsmotivering m.m. ansågs fylla centrala rättsskyddsfunktioner (prop. 1971:30 s. 285). I den nu gällande förvaltningslagen (1986:223) förekommer begreppet myndighetsutövning i flera bestämmelser. Lagens användning av begreppet syftar inte till någon saklig ändring i förhållande till motsvarande avgränsning i den äldre förvaltningslagen. Utmärkande för all myndighetsutövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Myndighetsutövning kan förekomma både i form av missgynnande beslut, t.ex. förbud, föreläggande eller liknande, och gynnande beslut, t.ex. tillstånd att bedriva viss verksamhet. Karakteristiskt är emellertid att den enskilde befinner sig i ett slags beroendeförhållande. Är det fråga om ett missgynnande beslut måste den enskilde rätta sig efter beslutet, eftersom denne annars riskerar att tvångsmedel av något slag används mot honom. Rör det sig om ett gynnande beslut, kommer beroendeförhållandet till uttryck på så sätt att den enskilde måste vända sig till myndigheten för att få t.ex. en viss förmån och att myndighetens tillämpning av de föreskrifter som gäller på området får avgörande betydelse för honom. För att myndighetsutövning skall föreligga krävs även att myndigheten grundar sin befogenhet att bestämma om ett visst förhållande på en författning eller något annat beslut av regeringen eller . Endast ärenden som mynnar ut i bindande beslut omfattas av begreppet myndighetsutövning. Ärenden som uteslutande avser lämnande av råd eller andra oförbindande besked innefattar inte myndighetsutövning. Inte heller är det fråga om myndighetsutövning när en myndighet avger ett yttrande till en annan myndighet. Några exempel på ärenden som hos en socialnämnd innefattar myndighetsutövning är ärenden rörande försörjningsstöd eller annat bistånd, vård enligt LVU och medgivande enligt 25 § SoL att få ta emot barn för adoption. Även om ett ärende hos socialnämnden inte skall mynna ut i något beslut hos nämnden kan nämndens handläggning utgöra ett led i ett ärende som innefattar myndighetsutövning hos en annan myndighet. Enligt en särskild bestämmelse i socialtjänstlagen skall i sådana fall, som nämnts redan i ett tidigare avsnitt, förvaltningslagens regler om bl.a. kommunikation tillämpas hos socialnämnden (se 54 § sista stycket SoL; prop. 1979/80:1 Del A s. 566). Som en följd härav skall en socialnämnd bereda en enskild tillfälle att yttra sig över t.ex. socialnämndens yttrande till en länsstyrelse enligt 3 kap. 8 § körkortsförordningen trots att ärendet inte innefattar myndighetsutövning hos socialnämnden. 3.2.3 möjlighet att med stöd av 4 § tredje stycket SoL överlämna en förvaltningsuppgift till t.ex. ett bolag eller en enskild person Som framgår av det tidigare anförda (se punkt 3.1.3) är utövandet av offentlig makt kringgärdat av regler som syftar till att klarlägga det allmännas befogenheter gentemot enskilda och skapa garantier för en rättssäker handläggning av ärenden. Om en uppgift handhas av ett privaträttsligt subjekt i stället för en myndighet kan detta medföra att dessa grundläggande regler sätts ur spel. Det är mot den bakgrunden som man skall se 11 kap. 6 § tredje stycket RF där det anges att det fordras stöd i lag för överlämnande av en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning till ett privaträttsligt organ eller en fysisk person. Enligt 4 § första stycket SoL fullgörs en kommuns uppgifter inom av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer. I bestämmelsen infördes ett nytt stycke (tredje stycket) som har följande lydelse. Kommunen får sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom . Genom ett sådant avtal får en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ. I propositionen om Ökad konkurrens i verksamhet (prop. 1992/93:43) framhölls att bestämmelsen enligt sin dåvarande ordalydelse kunde tolkas så att samtliga uppgifter inom måste utföras av en nämnd. Regeringen menade dock att bestämmelsen inte skulle tolkas så snävt och att detta även framgick av rättspraxis. På grund av den oklarhet som rådde borde därför socialtjänstlagen förtydligas. Beträffande den föreslagna utformningen av 4 § tredje stycket SoL anförde regeringen bl.a. följande (prop. s. 21). Det yttersta ansvaret för kommunens uppgifter enligt socialtjänstlagen kan inte överlåtas på annan. Inom förekommer i övrigt åtskilliga typiska exempel på myndighetsutövning som alltså inte utan lagstöd kan läggas ut på annan huvudman. Ett sådant exempel är beslut om olika former av bistånd och stödåtgärder inom individ- och familjeomsorgen. Ett annat exempel är tvångsåtgärder enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Beslutsfattande i dessa frågor kan inte läggas ut på entreprenad. Detsamma gäller socialnämndernas uppgifter enligt i samband med fastställande av faderskap och underhållsbidrag till vissa barn. Som exempel på uppgifter som socialnämnden kunde sluta avtal med privaträttsliga organ om utförandet av, angavs i propositionen vissa administrativa uppgifter, med förbehåll för att vissa sekretessfrågor kunde behöva lösas, drift av s.k. HVB-hem, barnomsorg (barnomsorgen tillhör numera inte ) samt rådgivande och kurativa uppgifter. 3.2.4 överlämna utförandet av utredningar till ett privaträttsligt subjekt? Utredning i ärenden som hos socialnämnden innefattar myndighetsutövning Handläggningen av ett ärende som hos socialnämnden innefattar myndighetsutövning består av flera olika moment. Hit hör exempelvis åtgärder som att ta emot anmälan eller ansökan, i förekommande fall besluta om att en utredning skall inledas, underrätta den enskilde om att en utredning har inletts, utse en handläggare, överlämna eventuella handlingar till den som skall handlägga ärendet, kontakta de enskilda som berörs av utredningen, inhämta uppgifter från myndigheter och enskilda personer, dokumentera de uppgifter som inhämtas och olika åtgärder under utredningsarbetet, till länsrätten anmäla ett eventuellt behov av offentligt biträde, sammanställa utredningen, delge utredningen med en part, upplysa den enskilde om rätten till företräde inför socialnämnden, föredra ärendet för socialnämnden, fatta beslut och underrätta den enskilde om beslutet. Ett problem när man diskuterar förutsättningarna för att överlåta utförandet av en utredning till ett privat rättssubjekt är att det kan vara svårt att i praktiken avgränsa den uppgiften från andra moment i ärendehandläggningen. Att skilja utredningsarbetet från det ansvar som nämnden har för ärendets beredning kan dessutom, inte minst mot bakgrund av de grundläggande principerna för arbete, inge vissa betänkligheter. Jag vill här erinra om den helhetssyn och kontinuitet som skall prägla arbetet på detta område och peka på bl.a. följande. Under en utredning enligt 50 § SoL kan uppgifter om den enskilde inhämtas från både myndigheter och personer i den enskildes omgivning. I det stora flertalet fall bedrivs utredningen i samråd med den enskilde. När denne har vänt sig till nämnden och uttryckt ett hjälpbehov förutsätts att han medverkar i utredningen. Att den som berörs av utredningen samtycker till olika utredningsåtgärder innebär inte att inhämtandet av uppgifter är utan problem. Detta framgår inte minst av anmälningar till JO som berör olika frågor om utredningsarbetet (se t.ex. mitt beslut , dnr 2530-1999). Det kan vara svårt att i inledningen av en utredning förutse de olika frågor som kan uppkomma under utredningens bedrivande och det är inte ovanligt att utredningens inriktning kan behöva ändras under arbetets gång. Utredaren har ofta att utifrån sin kompetens och erfarenhet mer eller mindre på eget ansvar bedöma behovet av att höra ytterligare referenter och inhämta utlåtanden från sakkunniga inom något visst område. Under utredningen har handläggaren även att utforma förslag till insatser som kan avvika från de som var aktuella när utredningen inleddes och även kanske försöka få den enskilde att inse att ett hjälpbehov kan föreligga. Utan tvekan har många enskilda fog för att uppfatta utredningen som ett ingrepp i deras liv eftersom den enskildes livsföring kan komma att ifrågasättas i olika hänseenden under utredningsarbetet. Olika behov av stödinsatser kan uppkomma under det att utredningen pågår. kan de ha direkt samband med den fråga som utredningen avser men så behöver inte alltid vara fallet. Den tjänsteman vid nämndens förvaltning som handlägger utredningen kan ha behörighet att fatta beslut om vissa insatser men i andra fall kan han ha att vidarebefordra en under utredningen gjord framställning om en hjälpinsats till någon annan tjänsteman vid förvaltningen. Det ligger dock i sakens natur att utredaren som regel bör informeras om nämnden beslutar om någon biståndsinsats under handläggningen av ett ärende. Eftersom sekretess i princip inte gäller mellan olika enheter inom socialnämnden finns det inte något hinder för att utredaren hålls informerad om de olika beslut som fattas vid nämnden rörande den som utredningen avser. Det nu anförda visar det nära samband som finns mellan en utredning och det ansvar som socialnämnden har för att den enskildes behov blir tillgodosett i olika hänseenden. Att lägga ut en utredning enligt t.ex. 50 § SoL "på entre-prenad" kan därför redan av allmänna lämplighetsskäl vara mindre tillfredsställande. Diskussionen om bestämmelsen i 11 kap. 6 § tredje stycket RF är ett hinder mot att överlämna utredningsuppdrag till privata rättssubjekt har ofta förts utifrån frågan om en utredning enligt 50 § SoL i sig själv utgör myndighets Jag vill här först påpeka att vissa åtgärder inom ramen för en sådan utredning otvivelaktigt är myndighetsutövning (se t.ex. 32 § LVU). Bedömningen av huruvida grundlagsbestämmelsen hindrar att nämnden i övrigt överlåter utredningsuppdrag till privata rättssubjekt kompliceras av att själva begreppet förvaltningsuppgift inte är entydigt. När man för del skall ange vad som är en förvaltningsuppgift kan man söka ledning av i första hand 5 § SoL och de övriga regler i socialtjänstlagen och därtill anknytande lagstiftning som preciserar nämndens uppgifter. Som exempel på typiska förvaltningsuppgifter inom framträder då bl.a. nämndens verksamhet vad gäller handläggningen av frågor om ekonomiskt bistånd eller andra biståndsinsatser för enskilda samt de uppgifter som följer av de särskilda tvångslagarna LVM och LVU. När det gäller tolkningen av vad som i 11 kap. 6 § tredje stycket RF avses med en förvaltningsuppgift å ena sidan och en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning å andra sidan kan diskuteras om bestämmelsen tar sikte på de olika slag av ärenden/uppgifter som en myndighet har att handlägga eller på delar av ett ärende såsom ett ärendes beredning kontra beslut i samma ärende. Huruvida det är möjligt för socialnämnden att till ett privat rättssubjekt överlämna en uppgift att utföra en utredning kan därför inte besvaras enbart utifrån frågan om själva utredningen innefattar myndighetsutövning eller ej. Den primära frågan är om det över huvud taget är möjligt att vid tillämpningen av grundlagsbestämmelsen dela upp handläggningen av ett ärende som innefattar myndighetsutövning i olika delar. Om socialnämnden enligt ett "entreprenadavtal" skulle överlämna hela eller delar av ärendehandläggningen till en utomstående skulle detta medföra att de rättssäkerhetsintressen som 11 kap. 6 § tredje stycket RF skall skydda skulle åsidosättas. Jag har under punkt 3.1.3 redovisat regler som avser att skapa garantier för en rättssäker handläggning av ärenden. Om socialnämnden skulle anlita en utomstående att utföra utredningar enligt 50 § SoL i ärenden som innefattar myndighetsutövning hos socialnämnden skulle bestämmelserna om t.ex. dokumentation, sekretess, partsinsyn, jäv, tjänstefelsansvar och tillsyn helt eller delvis sättas ur spel. Det är inte möjligt att göra de aktuella bestämmelserna direkt tillämpliga genom ett avtal mellan socialnämnden och "entreprenören". Vissa frågor som rör t.ex. tjänstefelsansvaret eller det allmännas tillsyn kan parterna över huvud taget inte disponera över i ett civilrättsligt avtal. Jag vill även peka på att svåra gränsdragningsproblem kan uppstå när det gäller att bedöma om de handlingar som entreprenörer hanterar utgör allmänna handlingar (se bl.a. RÅ 1989 ref. 29 och RÅ 1992 not 124). Problemet torde göra sig särskilt gällande om det gäller journalanteckningar och handlingar som entreprenören själv upprättar inom ramen för utredningsuppdraget. Det går inte att bortse från dessa konsekvenser när grundlagsbestämmelsen skall tolkas. Bestämmelsen kan därvid enligt min mening inte ges annan innebörd än att stadgandet tar sikte på hela handläggningen av ett ärende. Beredningen av och beslutet i ärendet måste i princip anses utgöra oskiljaktiga delar av en och samma förvaltningsuppgift. Om ärendet (förvaltningsuppgiften) innefattar myndighetsutövning hos socialnämnden kan nämnden enligt 11 kap. 6 § tredje stycket RF inte överlämna handläggningen av det till ett privaträttsligt subjekt om det inte finns stöd härför i lag. När det gäller finns inte något sådant lagstöd. Det är därför inte möjligt för socialnämnden att till t.ex. ett bolag överlämna en uppgift att utföra utredningar enligt 50 § SoL. Utredning i ärenden som hos socialnämnden inte innefattar myndighetsutövning Jag har tidigare nämnt att en socialnämnd i vissa fall är skyldig att avge ett yttrande till en annan myndighet. Ärendet hos den andra myndigheten torde i de fallen innefatta myndighetsutövning. Exempel på en bestämmelse om socialnämndens skyldighet att yttra sig är 3 kap. 8 § körkortsförordningen. Yttrandet syftar inte till något beslut hos socialnämnden och ärendet hos nämnden innefattar således inte myndighetsutövning (prop. 1979/80:1 Del A s. 566). Rättssäkerhetsintresset motiverar dock att reglerna om bl.a. insyn och kommunikation tillgodoses hos socialnämnden även i dessa ärenden. I 54 § tredje stycket SoL föreskrivs därför att bestämmelserna i förvaltningslagen om bl.a. partsinsyn skall gälla också i sådana fall. Eftersom yttranden i t.ex. körkortsärenden inte innefattar myndighetsutövning hos socialnämnden skulle det i och för sig inte föreligga något hinder enligt 11 kap. 6 § tredje stycket RF mot att överlämna uppgiften att yttra sig till ett privaträttsligt organ. Detta medför dock inte att socialnämnden kan göra så. Det finns nämligen andra begränsningar för vilka uppgifter som en myndighet inom det specialreglerade kommunala området kan lämna till annan att utföra än den som följer av grundlagsbestämmelsen. När den nuvarande kommunallagen infördes togs i 3 kap. 16 § in en bestämmelse om att kommuner och landsting genom beslut av fullmäktige får lämna över vården av en angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening eller en stiftelse. Efter lagändring sägs numera att vården av en uppgift får lämnas över efter beslut av kommunfullmäktige och en uppgift får överlämnas även till en fysisk person (prop. 1993/94:188 särskilt s. 39). I bestämmelsens andra stycke erinras om att vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning enligt 11 kap. 6 § RF får överlämnas endast om det finns stöd för det i lag. I propositionen till kommunallagen (prop. 1990/91:117) anfördes att det skulle vara vanskligt att åstadkomma en helt preciserad avgränsning när det skall vara tillåtet att lämna över vården av en angelägenhet till ett privaträttsligt organ. Värdet av en allmänt formulerad bestämmelse bedömdes som ringa. Enligt propositionen var de begränsningar som fanns för att överlämna uppgifter till ett privaträttsligt organ tillräckliga. I propositionen påpekades att den kommunala kompetensen satte en gräns för när en kommun kunde överlämna en förvaltningsuppgift till bl.a. ett bolag. Det framhölls att det också fanns begränsningar på de specialreglerade områdena och för ärenden som innefattar myndighetsutövning (prop. 1990/91:117 s. 51). Vid behandling av propositionen inhämtades ett yttrande från Lagrådet. Enligt Lagrådets uppfattning borde bestämmelsen om kommunala företag inledas med en uttrycklig bestämmelse om kommuners och landstings möjlighet att överlämna vården av en angelägenhet till ett privaträttsligt subjekt och en erinran om den inskränkande regeln i 11 kap. 6 § RF (betänkande 1990/91:KU38 s. 161). delade Lagrådets mening, och den av Lagrådet föreslagna bestämmelsen infördes även i lagen. anförde i denna del bl.a. följande (utskottsbetänkandet s. 43). En första grundläggande princip är självfallet att den verksamhet som överlämnas till ett privaträttsligt organ skall falla inom den kommunala kompetensen. - - - En ytterligare begränsning gäller på de specialreglerade områdena. En angelägenhet får i princip inte överlåtas till ett särskilt rättssubjekt om det i en författning har angivits att ett visst kommunalt organ skall handha denna. I det förgående (avsnitt 3.2.3) har jag kortfattat redogjort för tillkomsten av 4 § tredje stycket SoL. Vid införandet av bestämmelsen framhölls att socialnämnden inte utan stöd i lag kunde överlämna en uppgift som innefattade myndighetsutövning till ett privaträttsligt organ eller en enskild person. Detta ansågs dock inte vara den enda begränsningen i socialnämndens möjlighet att överlämna en förvaltningsuppgift. I propositionen framhölls att en kommun inte med t.ex. ett bolag kunde träffa avtal om att bolaget skulle utföra en uppgift för kommunens räkning som låg utanför den kommunala kompetensen. En kommun kan således inte anlita ett bolag för åtgärder som den inte själv får vidta. Regeringen anförde vidare bl.a. följande (prop. 1992/93:43 s. 5). En ytterligare begränsning gäller på de specialreglerade områdena. En angelägenhet får i princip inte överlåtas till ett särskilt rättssubjekt, om det i en författning har angivits att ett visst kommunalt organ skall handha detta. Det utesluts dock inte att vissa delar av en specialreglerad uppgift, t.ex. vissa driftsfrågor eller andra verkställighetsuppgifter, kan bedrivas i privaträttsliga former. Möjligheterna till detta är främst beroende av hur speciallagstiftningen är utformad inom det aktuella området. En förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning får överlämnas till ett privaträttsligt subjekt bara om det finns lagstöd för detta. Detta följer av 11 kap. 6 § regeringsformen. Också andra författningsbestämmelser kan innebära att verksamheten skall bedrivas i viss form. Såvitt framgår av förarbetena till ändringen av 4 § SoL var syftet inte att socialnämnden skulle kunna överlåta olika utredningsuppgifter till privaträttsliga subjekt. Enligt propositionen var avsikten med lagändringen närmast att tydliggöra socialnämndens möjlighet att anlita entreprenörer när det gällde vissa administrativa uppgifter, verkställighetsfrågor, rådgivning och kurativa uppgifter. Att så var fallet framgår även av Lagrådets yttrande över lagförslaget. Lagrådet anförde att ändringen inte innebar någon principiell utvidgning av utrymmet för anlitande av privata entreprenörer utan att förslaget närmast kunde ses som ett förtydligande av den ordning som redan gällde (a. prop. s. 35). Om det enligt lag eller annan författning åligger socialnämnden att yttra sig med anledning av begäran från domstol eller annan myndighet är detta uppenbarligen en uppgift som det ankommer på nämnden att själv svara för. Den uppgiften kan enligt det sagda inte läggas ut på "entreprenad".