frsrdg · GP04RR17 · 2002-01-01 00:00:00 — På grund av svårigheterna med att avgränsa det bilaterala utvecklingssamarbetet och vissa problem med kostnadsredovisning går det inte att få en sammantagen bild av hur mycket anslagsmedel som används till fredsfrämjande insatser. Det kan också konstateras att organisationer och myndigheter erhåller medel från flera olika anslag över de tre aktuella utgiftsområdena. Inom har man inlett en översyn av samordningen mellan utgiftsområde 5, och internationell samverkan, och utgiftsområde 7, Internationellt bistånd. Problemet med att få en tydlig bild av det fredsfrämjande arbetet speglar sig också i hur Sida redovisar de enskilda organisationernas arbete. Detta konstaterades redan av revisorerna i en granskning 1999 (1998/99:RR9). kan efter samråd med Sida besluta om akuta hjälpinsatser, när finansieringen är ordnad. och Sida har därefter arbetat vidare med vissa finansieringsfrågor, men en hel del finansierings- och styrningsproblem kvarstår dock beträffande hjälpinsatserna. Insatsen med den första väpnade truppen i Kosovo blev försenad. Vissa problem med finansiering och styrning uppmärksammades i samband med detta. Anslaget till fredsfrämjande truppinsatser har budgeterats upp kraftigt . Regeringen har också föreslagit att anslaget ska ingå i anslaget till förbandsverksamheten. Sammantaget har granskningen av internationella freds- och hjälpinsatser utgått från att förändringar i omvärlden och förändrade svenska ambitioner och engagemang ska motsvaras av lämpliga anpassningar av organisations-, finansierings- och styrformer för ett effektivt resursutnyttjande. För att ska kunna fullgöra sina internationella åtaganden, t.ex. i EU:s krishantering som förutsätts kunna fungera , är det nu hög tid att se över den svenska organisationen för freds- och hjälpinsatser. Revisorerna anser att några förutsättningar för internationella freds- och hjälpinsatser behöver förändras. Det bör finnas tydligare principer och rutiner för beredningen av olika typer av insatser. De som deltar i processen skulle då vara mera införstådda med vad som förväntas av dem i olika skeden och vilka andra parter som kan vara inblandade i processen. Det är otillfredsställande att de enskilda organisationernas verksamhet fortfarande inte redovisas tydligare. Över huvud taget bör alla former av freds- och hjälpinsatser genom Sida redovisas på ett tydligare sätt, så att det bättre framgår vad de kostar och vad de resulterar i. En bättre ordning beträffande fördelningen av insatser inom utgiftsområdena Internationell samverkan och Internationellt bistånd är en grundläggande förutsättning för att förbättra möjligheterna till styrning av och insyn i de fredsfrämjande verksamheterna. Oberoende av sammanslagningen av anslagen för förbandsverksamhet och fredsfrämjande truppinsatser bör Försvarsmakten utveckla systemen för att särredovisa de resurser som tas i anspråk för olika verksamheter. Ansträngningarna att förbättra samordningen mellan civila och militära organisationer beträffande förberedelserna för att delta i katastrof- och fredsinsatser behöver intensifieras. Rekryteringen är en väsentlig förutsättning för att ska kunna fullgöra sina internationella åtaganden. I det sammanhanget måste frågor om meritvärdering i samband med internationella insatser uppmärksammas och utvecklas vidare. Det gäller inte bara för personal inom Försvarsmakten utan också för personal inom exempelvis rättsväsendet. Ju viktigare inslag i verksamheten som de internationella insatserna är, desto väsentligare är det att de blir en integrerad del av myndighetsverksamheten. engagemang i fredsfrämjande och humanitära insatser samt räddningsinsatser har sedan 1996 års försvarsbeslut varit en av Försvarsmaktens huvuduppgifter. En av huvuduppgifterna för det svenska försvaret är således att bidra till fred och säkerhet i omvärlden. Insatserna genomförs oftast i multinationell samverkan där de deltagande ländernas militära och civila resurser gemensamt ska utnyttjas för att på ett effektivt sätt kunna uppnå fastställda mål. I proposition 1999/2000:30 Det nya försvaret angav regeringen att förmågan att kunna delta i internationella fredsfrämjande insatser skulle prioriteras högt. instämde i regeringens, utrikesutskottets och vissa motionärers åsikt att förmåga måste förbättras när det gäller att snabbt kunna delta i internationella fredsfrämjande insatser (bet. 1999/2000: FöU2). ställde sig i sitt yttrande över propositionen (1999/2000: UU4y) bakom regeringens uppfattning att utformningen av totalförsvarsresurser borde påverkas av besluten att stärka den europeiska förmågan till krishantering. Utskottet framhöll i sammanhanget FN:s särskilda roll för internationell fred och säkerhet. Utskottet konstaterade att har den viktigaste funktionen i den internationella säkerhetsordningen och att säkerhetsrådet enligt bl.a. kan besluta om fredsfrämjande insatser, även med våldsanvändning. ansåg att propositionen var otydlig när det gäller att beskriva innebörden av den ambition m.m. som föreslogs beträffande Försvarsmaktens förmåga att bidra till fred och säkerhet i omvärlden. Det var enligt utskottet oklart om medverkan i olika internationella uppdrag avsåg t.ex. utbildning för fredsfrämjande verksamhet, fredsbevarande eller fredsframtvingande verksamhet (1999/2000:FöU2). Utskottet konstaterade att regeringen i sin proposition Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30) föreslog en höjd ambitionsnivå för den svenska internationella förmågan, men att det återstod att fastställa hur den skall förverkligas. I beredningsarbetet hade det nämligen visat sig att det förelåg en målkonflikt i närtid mellan de i propositionen uttryckta politiska ambitionerna att kunna delta i internationell fredsfrämjande verksamhet och de realistiska möjligheterna till ett sådant deltagande. Enligt utskottet berodde förmågan att delta på ett flertal faktorer, såsom finansiering, personalförsörjning, materielförsörjning och logistik. Även behovet av att ge Försvarsmakten en ny inriktning kunde enligt utskottet i närtid stå i konflikt med ökade ambitioner för den internationella verksamheten. konstaterade att det rådde enighet om att en insats måste kunna komma smidigare och snabbare än i fallet med styrkan till Kosovo. Inriktningen borde vara att en styrka - med de resurser som efterfrågas - kan sättas in någon månad efter beslut i eller av regeringen. Processen före statsmakternas beslut måste emellertid också effektiviseras. Utskottet menade att finansieringen var väsentlig i det sammanhanget och förutsatte att regeringen skulle återkomma med förslag till efter vilka principer som utlandsinsatser bör finansieras. I budgetpropositionen för 20002 återkom regeringen med ett förslag i denna fråga. (Se vidare i kapitel 5). Begreppet fredsfrämjande insatser används i som ett samlingsbegrepp för alla de insatser som kan bli aktuella i samband med en konflikt eller kris. Det omfattar förebyggande åtgärder, insatser under en konflikt och fredsbyggande åtgärder efter att våldsamheterna har upphört. Fredsfrämjande insatser omfattar insatser av såväl civila som militära organisationer. Begreppet hjälpinsatser avser katastrof- och räddningsinsatser, hjälp till människor på flykt samt återuppbyggnad. Här finns således en tydlig koppling till fredsbyggande verksamhet. Flyktingsituationer är resultatet av väpnade konflikter och krig. Med hjälpinsatser menar man däremot vanligtvis insatser vid händelser som inte har med väpnade konflikter att göra, t.ex. naturkatastrofer eller större olyckor. I förstudien fredsfrämjande insatser och hjälpinsatser (2000/01:5) konstaterade revisorer att ambitioner är höga beträffande deltagandet i internationella freds- och hjälpinsatser av olika slag. har åtagit sig att ställa drygt 3 000 personer till förfogande för internationella truppinsatser (se avsnitt 4.6 nedan). Anslagen för fredsfrämjande insatser har ökat med . (Vad som ska räknas som anslag till fredsfrämjande insatser är ett problem i sig och diskuteras i kapitel 5.) Revisorerna såg det därför också som angeläget att fortsatt granska hur insatserna fungerar. Under arbetet med förstudien framgick det att dagens internationella konflikt- och krismönster innebär att det inte finns några klara gränser mellan behovet av fredsinsatser och behovet av hjälpinsatser. Insatser av flera olika slag fordras . Detta ställer krav på samordning av svenska insatser och av svenska och internationella insatser. Det framgick också att regeringen utrett en mängd olika delfrågor rörande organisationen av verksamheten. Inom har det också utarbetats ett svenskt handlingsprogram för hantering av väpnade konflikter. Svenska och internationella myndigheter och organisationer hade på olika sätt knutits till utredningsarbetet. En mängd förslag hade härvid utarbetats, men inte alltid genomförts. Bland annat hade behovet av samordningen av olika insatser uppmärksammats. samordningen av konflikthanteringsfrågor inom samordningen av alla de fredsfrämjande instrument som staten har till sitt förfogande, alltifrån militära insatser till bistånd samordningen mellan och Sida samt vissa finansierings- och styrningsfrågor beträffande hjälpinsatser vid katastrofer och till flyktingar. Andra frågor som uppmärksammats är gränsdragningen mellan militära och polisiära insatser, dvs. att skilja mellan civilpolisinsatser och insatser som borde ligga på militär fredsbevarande trupp organisation, uppföljning och redovisning av utlandsstyrkan samt rekrytering och utbildning av militär personal i fredsfrämjande insatser. Revisorerna kunde också konstatera att kritik på olika sätt riktats mot styrningen och finansieringen av insatserna. Särskilt hade tidsaspekten understrukits, eftersom fördröjningar av insatser, vad de än orsakas av, ofta är ödesdigra såväl för internationella fredsfrämjande insatser som för internationella hjälpinsatser. Det hade också framgått att osäkerhet angående finansieringen av fredsfrämjande truppinsatser kunde ha varit en orsak till att det svenska deltagandet i insatsen i Kosovo försenades. I detta sammanhang hade det också hävdats att beslutsordningen för insatser med fredsfrämjande militär trupp inom hade brister och att beslutsprocessen borde formaliseras. hade som nämnts ovan uttalat att regeringen inte tydligt nog kunnat visa hur ambitionerna ska förverkligas, hur verksamheten ska finansieras och styras. råder det enighet om att förmåga måste förbättras när det gäller att snabbt kunna delta i internationella fredsfrämjande insatser liksom i katastrof- och räddningsinsatser. Granskningen av internationella fredsfrämjande insatser och hjälpinsatser har inriktats på hur insatserna styrs och finansieras i stort och vad de senaste årens utredningsarbete resulterat i. (En sammanställning av utredningarna, de lämnade förslagen och de vidtagna åtgärderna finns i bilaga 1.) Andra frågor som behandlats är hur den svenska organisationen för insatserna ser ut, hur regeringen arbetar med styrnings- och finansieringsfrågorna samt hur insatserna redovisats. I betänkandet En säkerhetsordning för 2000-talet (2000/01:UU4) konstaterade utrikesutskottet att det fredsfrämjande arbetet kunde delas upp i tre steg. Det första steget utgörs av förebyggande åtgärder för att identifiera konflikter och källor till konflikter. Dessa konflikter kan sedan hanteras med civila insatser, vilket utgör det andra steget i den fredsfrämjande processen. Om dessa insatser misslyckas och konflikten övergår i en väpnad sammandrabbning behöver man ta till det tredje steget som är militära fredsfrämjande insatser. Närmast följande kapitel behandlar det första steget i den fredsfrämjande processen, den förebyggande verksamheten, medan kapitel 3 och 4 rör civil respektive militär konflikthantering. Syftet med dessa tre inledande kapitel är att redovisa vilka insatser som identifierats inom respektive steg samt att beskriva hur dessa insatser beslutas, finansieras och genomförs. Ett antal problem förknippade med insatserna identifieras härvid. Kapitel 5 tar upp finansiering och styrning av de svenska fredsfrämjande insatserna. Slutligen presenteras revisorernas överväganden i kapitel 6. I detta kapitel redovisas det svenska arbetet med konfliktförebyggande verksamhet, som tillmätts allt större betydelse. Detta visar sig t.ex. i de dokument som redovisas nedan där regeringen har gett konfliktförebyggande en hög prioritet i det internationella samarbetet. har understrukit vikten av att en konflikt förebyggs eller begränsas i ett tidigt skede (bet. 2000/01:UU4). Det fredsfrämjande arbetet bör enligt utskottet fokuseras på tidigt agerande och civila insatser. Utskottet menar vidare att ett av de viktigaste hindren för att inrikta den internationella politiken mot konfliktförebyggande verksamhet är att konfliktförebyggande uppfattas som någonting abstrakt. Detta utgör enligt utskottet ett problem i och med att förebyggande verksamhet innebär långsiktiga insatser för att stärka socioekonomisk rättvisa eller ett lands demokratiska institutioner. Även har i en rapport konstaterat att man behöver utveckla en helhetssyn på konfliktförebyggande verksamhet. arbetsgrupp konstaterar i sin rapport att det finns ett behov av att öka samordningen och samarbetet mellan de olika parter som arbetar med konfliktförebyggande verksamhet. Vad är konfliktförebyggande verksamhet? Inom området fredsfrämjande insatser finns en uppsjö av begrepp som dessutom delvis överlappar varandra. En kort genomgång görs här för att definiera vad som menas med konfliktförebyggande verksamhet. Professor definierar en konflikt som "en social situation i vilken åtminstone två parter strävar efter att förvärva samma uppsättning knappa tillgångar". En konflikt är således mer än bara de tydliga stridshandlingar som parterna företar. Konflikter behöver heller inte enbart vara av ondo. Av denna orsak kan begreppet konfliktförebyggande vara vilseledande. Situationen i under apartheid är ett tydligt exempel på hur en konflikt om landets styrelsesätt var, ur majoritetens synvinkel sett, önskvärd. När man talar om konfliktförebyggande verksamhet menar man i de flesta fall verksamheten att försöka förhindra att konflikter tar sig våldsamma eller väpnade uttryck. I regeringens skrivelse Att förebygga väpnade konflikter (2000/01:2) definieras konfliktförebyggande verksamhet som "att på ett konstruktivt sätt kanalisera, eller transformera, konflikter i meningen samhällsmotsättningar, genom fredliga procedurer och strukturer och förhindra att de tar sig väpnade uttryck". Konfliktförebyggande verksamhet vidtas för att förhindra att en motsättning övergår i våldshandlingar, för att motverka en geografisk spridning av en konflikt eller för att förhindra att våldsamheter blossar upp på nytt efter en vapenvila. Den förre generalsekreteraren i FN, , skiljer i en rapport om det fredsfrämjande arbetet mellan förebyggande diplomati och fredsskapande åtgärder. Den förebyggande diplomatin är handlingar för att förhindra väpnade konflikter med diplomatiska och förtroendeskapande åtgärder. Att bygga fred - strukturella konfliktorsaker Fred kan ses som mer än bara frånvaron av våld och krig, vad man kallar en negativ fred. För att åstadkomma en positiv fred krävs ytterligare ansträngningar i form av stöd till det demokratiska samhället, ökad respekt för mänskliga rättigheter mm. I regeringens skrivelse Att förebygga väpnade konflikter konstateras t.ex. att "demokrati är det bästa system vi känner för att hantera konflikter på ett fredligt sätt". hävdar i sin rapport att man efter ett krig måste inleda konkreta åtgärder för att bidra till ekonomisk och social utveckling samt för att främja förtroendet mellan parterna. Man måste identifiera och stödja strukturer som antingen kan bidra till fred eller leda till fortsatt våld. Detta knyter an till en senare utveckling inom området som fokuserat på s.k. strukturella konfliktorsaker. En strukturell konfliktorsak är en indirekt, bakomliggande, orsak till konflikten. De strukturella orsakerna är alltså inte detsamma som själva tvistefrågan, dvs. den direkta orsaken till konflikten. Regeringen uppmärksammar i sin skrivelse (2000/01:2) att många av instrumenten för att identifiera och förebygga strukturella konfliktorsaker finns inom det sociala och ekonomiska området. Biståndsverksamhet kan på så vis ha en indirekt konfliktförebyggande funktion. Sida skriver i sin strategi för konflikthantering och fredsbyggande att humanitära insatser och återuppbyggnad som riktar sig till drabbade grupper t.ex. kan påverka konflikten på lång sikt. Regeringens arbete med den konfliktförebyggande verksamheten Regeringens arbete med att samordna och konkretisera den konfliktförebyggande verksamheten har redovisats i tre dokument. En studie av verksamheten genomfördes inom UD (Ds 1997:18 - Konfliktförebyggande verksamhet). Studien skulle bredda underlaget för fortsatta agerande i syfte att stärka konfliktförebyggandet i det internationella systemet. I rapporten föreslogs sex områden bli prioriterade för framtida svenska bidrag: Regionalt och subregionalt samarbete Utvecklingen av samarbetsbaserade, s.k. kooperativa metoder för konfliktförebyggande (dvs. samverkan mellan flera olika aktörer) Främjande av en ny konsensus i FN när det gäller organisationens roll inom förebyggande diplomati Utvecklingen av det konfliktförebyggande arbetet inom Europeiska unionen (EU) Denna studie av den konfliktförebyggande verksamheten resulterade 1999 i ett svenskt handlingsprogram för konfliktförebyggande verksamhet (Ds 1999:24 - Att förebygga väpnade konflikter). I detta handlingsprogram som också utarbetats inom UD angavs fem huvudmål för verksamheten och ett antal åtgärder som borde prioritera. För att främja en gemensam kultur för förebyggande arbete ville regeringen inbjuda politiska beslutsfattare och tjänstemän från länder med liknande syn på konfliktförebyggande till möten. Åtgärder borde enligt handlingsprogrammet vidtas för att tidigare upptäcka potentiella konflikter och för att identifiera strukturella riskfaktorer. I detta syfte borde en internationell projektgrupp bestående av forskare och praktiker inrättas. Med hjälp av en åtgärdsstege i form av olika preciserade insatser skulle arbetet med att upptäcka potentiella konflikter formaliseras. Frågan om ett system för tidig konfliktvarning skulle också drivas inom FN. För att öka kunskaperna om konflikter skulle regeringen enligt programmet skapa bättre kontakter med forskarvärlden genom att inrätta ett forskningsråd som skulle kunna lämna förslag på forskningsuppgifter. Frågor om och konflikter som kan uppstå till följd av vattenförsörjning skulle särskilt uppmärksammas. Det internationella normsystemet för förebyggande av väpnade konflikter skulle utvecklas och dess tillämpning stärkas. skulle därför arbeta för att stärka såväl folkrätten för mellanstatliga relationer som demokratiutvecklingen och mänskliga rättigheter. Beslut om militära interventioner måste fattas av om samtycke från parterna saknas. Ett omfattande internationellt ramverk byggdes upp för att hantera frågor som kan leda till potentiella konflikter. Två stora problem var enligt programmet förknippade med detta ramverk, dels att avtal och konventioner inte efterlevs, dels att det saknas tillräckliga instrument för att på ett effektivt sätt kunna ingripa för att förhindra en våldsutveckling. Det internationella institutionella ramverket och dess förebyggande instrument behövde därför stärkas. Bland annat skulle EU:s kapacitet att agera konfliktförebyggande stärkas genom att man inventerar och gör klart vilka resurser EU kan använda. Handlingsprogrammet var på detta sätt en förberedelse inför i , då ett handlingsprogram för förebyggande av våldsamma konflikter lades fram (och antogs, se avsnitt 2.4 nedan). Kapaciteten i att bedriva internationellt konfliktförebyggande inom olika politikområden (utrikes-, säkerhets-, handels-, migrations- och biståndspolitik skulle enligt handelsprogrammet stärkas. Regeringen avsåg inrätta en styrgrupp för konfliktförebyggande inom liksom ett mindre sekretariat inom UD:s idé- och analysenhet med uppgift att följa utvecklingen på konfliktförebyggande- och krishanteringsområdet. Någon konfliktförbyggande styrgrupp har inte inrättats, medan ett sekretariat inom idé- och analysenheten har inrättats. Regeringens skrivelse - Att förebygga väpnade konflikter lämnade regeringen i Att förebygga väpnade konflikter (skr. 2000/01:2) en redogörelse för om de svenska ansträngningarna för att främja förebyggandet av väpnade konflikter. Regeringen konkretiserar i denna skrivelse också det konfliktförebyggande arbetet genom att närmare definiera vilka instrument som kan användas. Skrivelsen hade också som syfte att följa upp handlingsprogrammet (Ds 1999:24) genom att redogöra för insatser under de fem mål som angivits i handlingsprogrammet (se avsnittet ovan). För att främja en global kultur för förebyggande har regeringen stått som värd för en mötesserie med regeringar och akademiker . Syftet med denna mötesserie, som anordnades tillsammans med FN, var att stärka FN:s förmåga att förebygga konflikter. Vidare har man också hållit ett internationellt seminarium om konfliktförebyggande åtgärder med representanter för organisationer, näringsliv och forskare från olika länder. För att identifiera strukturella riskfaktorer stöder regeringen bl.a. forskningsprojekt vid i samt verksamheten vid (). För att utveckla det internationella normsystemet och stärka dess tillämpning stöder bl.a. den internationella mellanstatliga organisationen () med säte i . Genom Sida stöder också direkt uppbyggnaden av marknadsekonomi, demokratiska institutioner och system i ett flertal länder. Regeringens arbete med att stärka det internationella ramverket och dess förebyggande instrument inriktar sig främst mot arbete genom internationella institutioner som FN och . I skrivelsen redovisar regeringen ett antal svenska bidrag till projekt genom dessa och andra institutioner. För att stärka den svenska kapaciteten och förmågan att agera förebyggande konstaterar regeringen att det krävs "ett samlat engagemang av ett stort antal aktörer". Regeringen betonar också biståndets vikt för det konfliktförebyggande arbetet. Sidas arbete med konfliktförebyggande verksamhet Sida stöder olika aktiviteter för att förebygga utbrott, ökning eller återgång till våld. Styrelsen finansierar också sådana fredsbyggande projekt som syftar till att påverka parter som är indragna i pågående konflikter. Detta inbegriper ett spektrum av aktiviteter såsom dialogforum, flyktinghjälp, stöd till oberoende medier och till människorättsorganisationer m.m. senare del vidareutvecklade Sida grunderna för biståndets del i konfliktförebyggandet. Detta redovisades i Strategi för konflikthantering och fredsbyggande () och Åtgärder som vidtagits och erfarenheter som vunnits i arbetet med att genomföra Sidas strategi för fredsbyggande och konflikthantering (). Regeringen har uppdragit åt Sida att arbeta vidare med strategier inom området, och Sidas avdelning för enskilda organisationer lät en grupp skandinaviska konsulter genomföra en utvärdering av Sidas stöd till konflikthantering och fredsbyggande. Utvärderarna konstaterade att har ett förhållandevis bra utgångsläge för att arbeta med konflikthantering och fredsbyggande, men att svårigheterna består i att verka i en föränderlig och svårförutsägbar omgivning, där såväl riskerna som de potentiella vinsterna är stora. Det finns inget färdigt recept för konflikthantering eller fredsbyggande. Att försöka skapa en generell modell för fredsbyggande skulle därmed vara dömt att misslyckas. Utvärderarna ansåg därför att Sida borde utveckla olika angreppssätt för skilda konfliktsituationer och bygga upp den kompetens som behövs för att hantera respektive situation. En viktig del av regeringens arbete med den konfliktförebyggande verksamheten har varit att försöka stärka EU:s förmåga att agera konfliktförebyggande och fredsfrämjande.