frsrdg · GP04RR7 · 2002-01-01 00:00:00 — FMV har invändningar mot att revisorerna befarar att krigsförbandsledningens starka ställning innebär att materielförsörjningen riskerar att bli uppsplittrad i enskilda anskaffningar. FMV anser att krigsförbandsledningens starka ställning för ökade möjligheter att samordna materielförsörjningen. FMV menar att det finns en risk med att ge strategiledningen större inflytande över materielförsörjningen. Strategiledningen saknar tillräcklig erfarenhet och kompetens när det gäller reell materielverksamhet. Enligt FMV finns det därför en risk att strategiledningen skulle försöka genomföra en materielförsörjning på inte fullt ut underbyggda grunder. FMV menar att det också finns en risk med att ge OPIL och förbanden ökat inflytande över materielförsörjningen. Dessa verkar i den omedelbara närtiden. och månader ska dessa kunna genomföra operativa uppdrag. FMV anser att OPIL och förbanden kan ha för höga ambitioner vad gäller materielen. Tidsförhållandena inom vilka OPIL och förbanden verkar medger dessutom sällan till att OPIL och förbanden hinner göra systemanalyser som är kopplade till därtill hörande mål och krav. har inga synpunkter på revisorernas rapport. Oklart vem som ska göra vad i den nya materielförsörjningen Försvarshögskolan anser det angeläget att tydliggöra regeringens, försvarsmyndigheternas och industrins ansvar och roller i materielförsörjningen. Enligt Försvarshögskolan är det viktigt att även beakta den informella styrningen och avgiftsfinansieringens begränsningar i den rådande situationen. Försvarsdepartementet saknar tillräcklig kompetens Försvarshögskolan instämmer med revisorerna och anser att det kan vara lämpligt att regeringen förstärker Försvarsdepartementets analytiska kompetens genom att tillföra departementet en mindre arbetsgrupp. Regeringens budgetrestriktioner är för snäva Försvarshögskolan anser i likhet med revisorerna att det kan vara lämpligt att öka Försvarsmaktens ekonomiska flexibilitet över budgetårsgränser. Förutom ett mer lättarbetet uppföljningssystem finns det också behov av att förstärka den ekonomiska kompetensen i Försvarsmakten. Enligt Försvarshögskolan skulle Försvarsmaktens behov av ekonomisk kompetens kunna tillgodoses genom en utökning av den civila personalen i kombination med en utökad utbildning hos den militära personalen. Försvarsmaktens personalomsättning är för hög Försvarshögskolan ställer sig positiv till revisorernas förslag om att Högkvarteret ska anställa fler civila. Utökat antal civila i Högkvarteret skulle minska personalomsättningen och tillföra kompetens. Försvarshögskolan ställer sig tveksam till förslaget om att regeringen bör undersöka möjligheten för Försvarsmakten att vända sig till anskaffnings-myndigheter i andra länder. Enligt Försvarshögskolan har inte Försvarsmak-ten tillräckliga kunskaper i teknik och upphandling för att kunna vända sig till andra länders anskaffningsmyndigheter. Dessutom skulle Högkvarterets höga personalomsättning kunna medföra problem eftersom materielinköp ofta sträcker sig över längre tidsperioder. Försvarshögskolan bedömer att Försvarsmakten skulle kunna hamna i ett synnerligen dåligt förhandlingsläge gentemot en stor och kraftfull anskaffningsmyndighet i ett annat land. Oklart vem som ska göra vad i den nya materielförsörjningen FOI stöder revisorernas förslag att regeringen och försvarsmyndigheterna ska klara ut roller och ansvar mellan regeringen, försvarsmyndigheterna och industrin avseende materielförsörjningen. Fördjupade uppföljningar av hur parterna lämpligen samverkar bör, som revisorerna föreslår, göras återkommande för att trygga ett effektivt system för materielförsörjningen och för att den ska utvecklas över tiden. Försvarsdepartementet saknar tillräcklig kompetens FOI stöder revisorernas förslag att regeringen ska tillföra Försvarsdepartementet nödvändig analytisk kompetens för att säkerställa den långsiktiga inriktningen av materielförsörjningen. FOI anser att den föreslagna gruppen i första hand bör ägna sig åt att utforma en övergripande långsiktig strategi för Försvarsmaktens materielförsörjning. En övergripande strategi för Försvarsmaktens materielförsörjning bör kunna vara en utgångspunkt för att skapa ett sammanhängande system av verksamheter som tillsammans kan bidra till uppbyggnad och utveckling av kunskap hos myndigheter och industri. Regeringens budgetrestriktioner är för snäva FOI stöder revisorernas förslag och anser att regeringen bör finna former för att öka Försvarsmaktens ekonomiska utrymme över budgetårsgränser inom definierade ramar. FOI instämmer med revisorerna om att ökat ekonomisk flexibilitet bidrar till ökad handlingsfrihet och effektivitet. Med ökad ekonomisk flexibilitet kan Försvarsmakten minska risken för fördyringar m.m. som kan uppstå vid tillfälliga begränsningar i budgetutrymmet. Försvarsmaktens personalomsättning är för hög FOI stöder revisorernas förslag om att anställa fler civila i Högkvarteret. Genom att anställa fler civila kan Högkvarteret minska sin personalomsättning och öka kompetensen i materielförsörjningsfrågor. Utöver denna åtgärd bör man enligt FOI överväga vilka möjligheter det finns att förändra Försvarsmaktens karriärsystem för att ge ökat utrymme för specialisering och uppbyggnad av djup kompetens. FOI bedömer att revisorernas förslag om ett ökat inslag av konkurrens är principiellt intressant. För kommer dock förslaget att vara orealistiskt att genomföra i praktiken. Orsaken är att FMV:s kunskap om det svenska försvaret är unik ur teknisk synvinkel. Vid anskaffningar som är tekniskt komplicerade måste FMV:s kompetens finnas med för att nya och gamla system ska fungera tillsammans. Därtill är det inte givet att ökad konkurrens bidrar till ökad effektivitet. FOI förespråkar i stället en utveckling av det befintliga samarbetet mellan försvarsmyndigheterna och industrin. Enligt FOI bör materielförsörjningen i högre grad än vara inriktad på att utveckla produkter och tjänster i samarbete med myndigheter och industrier i andra länder. Revisorerna konstaterar att Försvarsmakten har utvecklat sin beställarkompetens och därmed stärkt kontrollen över materielförsörjningen. ESV anser att revisorernas iakttagelser är intressanta som ett konkret exempel på hur beställar- och utförarmodellen fungerar. Det är därför positivt att revisorerna har genomfört granskningen även om den inte utmynnar i särskilt många förslag som ESV kan ta ställning till. Syftet med revisorernas granskning har varit att undersöka hur regeringen och Försvarsmakten styr materielförsörjningen inom ramen för avgiftsfinansiering. ESV noterar att revisorernas syfte inte har varit att undersöka om beställar- och utförarmodellen medfört att materielförsörjningen blivit effektivare eller bättre jämfört med när FMV var anslagsfinansierat. ESV menar att en sådan jämförelse skulle vara väl så intressant från ett uppföljnings- och utvärderingsperspektiv som det syfte som revisorerna valde för sin granskning. Oklart vem som ska göra vad i den nya materielförsörjningen ESV anser att det inte behövs någon ytterligare insats för att klara ut vilka roller och vilket ansvar regeringen, försvarsmyndigheterna och industrin ska ha i den nya materielförsörjningen. Genom att använda beställar- och utförarmodellen har statsmakterna redan tilldelat aktörerna definierade roller. ESV menar att revisorerna nu konstaterat att modellen fungerar bättre . Bland annat anser revisorerna att Försvarsmakten stärkt sin roll som beställare. Detta kan enligt ESV tyda på att aktörerna håller på att anpassa sig till de roller och förutsättningar som modellen bygger på. ESV uppmärksammar att flera utredningar anser att den nya materielförsörjningen ställer nya krav. Materielförsörjningen måste bli mer flexibel för att kunna möta nya och delvis okända hot. Materielförsörjningen anser att Försvarsmakten, FMV och industrin ska jobba närmare varandra i nätverk och att Försvarsmakten ska ha många kontakter med industrin. ESV anser att den ordning som föreslår kan innebära att rollerna som beställare och utförare blir otydliga. ESV vill att revisorerna ska ta ställning till vilka krav som den nya materielförsörjningen ställer. ESV vill att revisorerna därefter ska ta ställning till om beställar- och utförarmodellen är förenlig med revisorernas bedömning av de framtida kraven på den nya materielförsörjningen. Om utgångspunkten är att beställar- och utförarmodellen ska vara kvar faller det sig enligt ESV naturligt att regeringen och försvarsmyndigheterna klarar ut vilka roller och vilket ansvar regeringen, försvarsmyndigheterna och industrin ska ha i den nya materielförsörjningen. Försvarsdepartementet saknar tillräcklig kompetens ESV delar revisorernas uppfattning att Försvarsdepartementet måste ha tillräcklig analytisk kompetens. Med hänvisning till vad som ESV framfört ovan ställer man sig dock frågande till om den föreslagna arbetsgruppen ska ha till uppgift att klargöra vilka roller som försvarsmyndigheterna och industrin ska ha i den nya materielförsörjningen. instämmer ESV med revisorerna om att det kan vara motiverat att regeringen vartannat till tar initiativ till en fördjupad uppföljning av hur de olika aktörerna samverkar för att trygga ett effektivt system för materielförsörjningen. ESV anser att man i den föreslagna uppföljningen bör diskutera aktörernas ansvarsfördelning och de organisatoriska förutsättningarna. Regeringens budgetrestriktioner är för snäva ESV instämmer med revisorerna och anser att regeringen bör överväga att öka Försvarsmaktens ekonomiska utrymme över enskilda budgetårsgränser. Enligt ESV är det viktigt att den finansiella styrningen är anpassad till den verksamhet den är avsedd att styra. ESV anser det olämpligt att det finns en generell regel om indragning av anslagssparande. Ett anslagssparande kan bero på olika omständigheter. Regeringen bör i stället hantera frågan om eventuellt indragande av anslags sparande inom ramen för det ordinarie budgetarbetet genom särskilda regeringsbeslut. Den generella regeln om indragning av anslagssparande medför dessutom att myndigheternas långsiktiga planering försvåras eftersom myndigheten inte vet hur regeringen kommer att bedöma myndighetens anslagssparande. För att undvika suboptimering i myndigheternas arbete är det viktigt med förutsägbarhet. ESV framhåller att de fördyrande omförhandlingar med försvarsindustrin som FMV ägnar sig åt är ett tydligt exempel på suboptimering som skulle kunna undvikas om Försvarsmaktens ekonomiska flexibilitet över budgetårsgränserna ökade. Försvarsmaktens personalomsättning är för hög ESV hänvisar till en rapport, Förstudie om Försvarsmaktens ekonomiska läge m.m. (dnr 12-171/2001), som myndigheten publicerade . I rapporten har ESV lämnat en rad förslag bl.a. när det gäller Försvarsmaktens ekonomiska kompetens. ESV instämmer med revisorerna och anser att regeringen bör undersöka Försvarsmaktens möjligheter att vända sig med beställningar till andra länders anskaffningsmyndigheter. I sådana undersökningar bör regeringen också bedöma om det finns möjlighet för andra länders försvarsmyndigheter att vända sig till svenska myndigheter med sina beställningar. Enligt ESV aktualiserar revisorernas förslag frågan om hur den framtida organisationen för materielanskaffning bör utformas. ESV anser att det vore värdefullt att få kännedom om hur materielanskaffningen är organiserad i andra länder. Enligt ESV bör man även belysa vilken betydelse det har för Försvars-maktens valfrihet att regeringen fattar beslut om av materielanskaff-ningen. Oklart vem som ska göra vad i den nya materielförsörjningen anser att Försvarsmakten har en tydlig roll som beställare och ett konkret inflytande på materielförsörjningen. Enligt FIF är det viktigt att Högkvarterets strategiledning får ett betydande inflytande på materielförsörjningen. Försvarsmakten bör även ta tillvara OPIL:s kunskaper om materielen. Ansvarsförhållanden i den kort- och långsiktiga verksamheter måste dock vara tydliga för att undvika att resurser inom OPIL splittras. FIF anser att ansvarsfördelningen mellan Försvarsmakten, FMV, FOI och industrin är en vital fråga för den framtida materielförsörjningen. Enligt FIF är det angeläget att industrin får vara delaktig redan vid strategiarbetet. menar att det finns ett stort värde för såväl statsmakterna som för industrin i att industrin engageras tidigt i materielförsörjningen. FIF instämmer med revisorerna och anser att det finns behov av återkommande översyner av systemet för materielförsörjning. Den snabba utvecklingen kräver enligt FIF att materielförsörjningen kontinuerligt blir anpassad till förändringar i omvärlden. FIF vill dock uppmärksamma att alltför omfattande förändringar och omorganisationer kan medföra att kärnverksamheten försenas eller stannar av. Detta pekar på att det kan vara lämpligt att göra en fördjupad översyn av materielprocessen . Försvarsdepartementet saknar tillräcklig kompetens FIF anser att det finns behov av att stärka Försvarsdepartementets med industriell kompetens. Om regeringen väljer att stärka departementet med en sådan arbetsgrupp som revisorerna föreslår bör industrin vara representerad i gruppen. Regeringens budgetrestriktioner är för snäva FIF biträder revisorernas förslag om att öka flexibiliteten i materielförsörjningen genom att öka det ekonomiska utrymmet över enskilda budgetårsgränser. Genom att öka den ekonomiska flexibiliteten torde såväl myndigheter som försvarsindustri kunna undvika kostsamma omförhandlingar. Försvarsmaktens personalomsättning är för hög FIF har inget att invända mot revisorernas förslag om att Högkvarteret kan minska sin personalomsättning och tillföra kompetens genom att anställa fler civila. Enligt FIF är det angeläget att de anställda i Högkvarteret har tillräcklig ekonomisk, industriell och internationell kompetens och att Högkvarteret kan upprätthålla personell kontinuitet. FIF ifrågasätter värdet i förslaget om att regeringen ska undersöka Försvars-maktens möjligheten att vända sig till anskaffningsmyndigheter i andra län-der. FIF menar att samtliga aktörer uttalat att det finns ett behov av närmare samarbete mellan Försvarsmakten, FMV, FOI och industrin för att trygga en effektiv materielförsörjning. Enligt FIF skulle detta nära samarbete försvåras om Försvarsmakten vände sig till anskaffningsmyndigheter i andra länder. FIF anser att anskaffningsmyndigheter i andra länder skulle kunna få huvudansvaret för viss del av svenska beställningar i samband med internationellt samarbete. FMV ska dock vara den svenske aktör som ansvarar för beställningen. FIF menar att man dessutom måste väga in FMV:s roll i ett förändrat säkerhetspolitiskt läge. Enligt FIF är ett starkt FMV en vital resurs för att säkerställa nödvändig materieltillförsel. Om FMV skulle försvagas finns det risk att nödvändiga resurser inte längre skulle finnas inom landet. FIF menar att det skulle uppstå extra kostnader för att upprätthålla nödvändig kompe tens i landet, kompetens som riskerade att försvinna till följd av att Försvarsmakten lämnat beställningar till anskaffningsmyndigheter i andra länder. FIF vill också peka på att Försvarsmakten skulle behöva bygga upp juridisk och kommersiell kompetens för att kunna fungera som en god beställare till anskaffningsmyndigheter i andra länder. Avslutningsvis konstaterar FIF att det säkerhetspolitiska målet, att skapa ett ömsesidigt beroende med andra länder, bäst gagnas genom ett starkt och självständigt svenskt uppträdande och en stark svensk försvarsindustri. FIF menar att svensk försvarsindustri inte skulle gynnas av att Försvarsmakten kunde vända sig till anskaffningsmyndigheter i andra länder. 1.1 Revisorernas rapport 2 2 Revisorernas överväganden och förslag 7 2.1 Remissinstansernas allmänna synpunkter 7 2.2 Oklar vem som ska göra vad i den nya materielförsörjningen 7 2.3 Försvarsdepartementet saknar tillräckligt med kompetens 9 2.4 Regeringens budgetrestriktioner är för snäva 10 2.5 Försvarsmaktens personalomsättning är för hög 10 2.6 Öka försvarsmyndigheternas valfrihet 12 Rapport 2000/01:11 Styrningen av försvarets materielförsörjning - Inom ramen för avgiftsfinansiering 17 1.1 Några av revisorernas iakttagelser 19 1.2 Revisorernas förslag 21 2 Granskningens bakgrund och syfte 23 2.1 granskningar och utredningar 23 3 En ny materielförsörjning 25 3.1 Nytt försvar 25 3.2 Ny materielförsörjning 27 5 Bakgrunden till avgiftsfinansiering 32 5.1 Avgiftsfinansiering blev vanligare 32 5.2 Innebörden av avgiftsfinansiering 33 6 blir avgiftsfinansierat 35 7 Regeringens styrning av materielförsörjningen 38 7.1 styrning av materielförsörjningen 38 7.2 Regeringens formella styrning 38 7.3 Regeringens informella styrning 41 8 Försvarsdepartementets förmåga att styra materielfrågorna 44 8.1 Regeringen måste ta strategiskt ansvar 44 8.2 Regeringen detaljstyr 46 8.3 Kommentarer från Försvarsdepartementet och försvars-myndigheterna 47 9 Regeringens ekonomiska styrning 50 10 Försvarsmaktens styrning av materielförsörjningen 53 10.2 Försvarsmaktens ledning 53 10.3 Den långsiktiga planeringen viktig för materielförsörjningen 55 10.4 Försvarsmaktens materielplanering 58 11 Dialogen mellan Försvarsmakten och FMV 61 11.2 Offertförfrågan, offert och beställning 62 11.3 Försvarsmaktens kontroll och uppföljning 63 11.4 Dialogen har blivit mer stringent 65 12 Högkvarterets personalomsättning 67 13 Förutsättningarna för avgiftsfinansiering 69 13.1 Beställar- och utförarmodellen 69 13.2 Exempel när avgiftsfinansieringen inte fungerar 71 13.3 Den nya materielförsörjningen 72 14 Revisorernas överväganden och förslag 74 14.1 Revisorernas överväganden 74 14.2 Revisorernas förslag 79 Sammanställning av remissvar vid remittering av revisorernas rapport av försvarets materielförsörjning (2000/01:11) 83 kunde Försvarsmakten mobilisera ca 600 000 man inklusive Hemvärnet. () har från ansvar att hjälpa regeringen utveckla myndigheternas ekonomi- och personaladministrativa system. ansvarade () för denna uppgift. Se vidare i revisorernas skrivelse Bemyndiganden med utgångspunkt i försvaret (2000/01:RR2). I bland används begreppet förskjutningsplanering. Krigsförbandsledningens materielavdelning () Krigsförbandsledningens materielavdelning () styr och kontrollerar Högkvarterets materielförsörjning i samverkan med sex sakavdelningar.