frsrdg · GP04RR3 · 2002-01-01 00:00:00 — Det går med andra ord inte att utifrån regeringens material bedöma hur anslaget har hanterats. Stora delar av hanteringen av anslaget regleras inte av någon förordning. Beslutskriterier är oklara. Kommuner med dålig ekonomi, men med stor verksamhet har fått stöd. Detta kan tyda på att kommuner som senarelagt omstruktureringar har fått stöd. Regeringens avtal är i många fall av översiktlig karaktär och saknar åtgärdsplaner. Detta kan bidra till att nödvändiga åtgärder inte genomförs. Regeringen har valt att tidigarelägga av utbetalningen av det stöd som föreslogs av Kommundelegationen. Utbetalningen förutsätter att kommunen/redovisar hur arbetet med att uppfylla åtagandena fortlöper. Förfarandet kan dock skapa incitament att inte genomföra nödvändiga neddragningar. Uppföljningen av de bägge delegationerna är osäker. Normalt hade sådana iakttagelser föranlett ett antal förslag från revisorer om styrning, kontroll och organisation. Revisorerna har dock genomfört en mer principiell granskning av anslag som står till regeringens disposition och lämnat ett antal förslag. Kontroll- och styrningsfrågor spelar å andra sidan en mindre roll i detta sammanhang eftersom revisorer väljer att föreslå en avveckling av anslaget. Revisorerna föreslår i stället utredandet av ett nytt regelsystem som kan öka incitamenten till en god ekonomisk hushållning i kommuner och landsting. Förslag: Bidraget till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting bör avvecklas . De två verksamheter som kan betraktas som huvudsyftet med anslaget har avvecklats eller är under avveckling. Detta förhållande bör innebära att de problem som Kommundelegationen och Bostadsdelegationen sattes att hantera i stort sett anses avklarade. Eftersom anslaget inrättades som ett tillfälligt stöd till kommuner och landsting är tidpunkten, enligt revisorernas bedömning, därför lämplig att avveckla anslaget. revisorers förslag motiveras dock framför allt utifrån det förhållandet att det kommunala finansiella ansvaret måste tydliggöras. Stödet till kommuner och landsting med ekonomiska problem inbjuder till finansiellt risktagande och är inte förenligt med idén om fullt kommunalt ansvarstagande. Exempelvis kan anslaget för särskilda insatser uppfattas som en form av garanti för att täcka kommunala förluster. Vetskapen att staten explicit eller implicit ställer en sådan finansiell garanti kan öka kommunernas risktagande. Resonemanget förstärks på ett mycket starkt och tydligt sätt av att de kommuner som fått bifall har en mer omfattande verksamhet än avslagskommunerna och kommunsektorn i övrigt. Det kan innebära att kommuner som senarelagt omstruktureringar fått stöd från regeringen/Kommun-delegationen. Det finns också anledning att i detta sammanhang beakta att överenskommelserna mellan regeringen och kommunerna/landstingen är diffusa. Om statsbidraget betalas ut utan att kostnadssänkningarna genomförts finns det risk för att en struktur som saknar långsiktig hållbarhet understöds och att den framtida trovärdigheten urholkas. En faktor som ytterligare förstärker osäkerheten är att regeringen valt att tidigarelägga av utbetalningen av det bidrag som hanteras av regeringen. För regeringens del kan det också konstateras att de överenskommelser som träffas är att betrakta som utfästelser från statens sida. Staten åtar sig att, om kommunen genomför vissa åtgärder, lämna ett bidrag. Det finns inga formella hinder för att regeringen fattar ett nytt beslut om att betala ut bidraget även om åtgärderna inte genomförs, eller om balans inte uppnås. Revisorerna pekar bl.a. också på att hanteringen kan strida mot utjämningssystemet, att kostnadsutjämningen redan kompenserar, att statsbidragen bör ges i generella former och att liknande stöd har avvecklats. Öka det finansiella ansvaret och minska risktagandet Förslag: Regeringen bör få i uppdrag att utreda alternativ som inte har påtagliga budgetmässiga konsekvenser. Det gäller framför allt alternativ som kan öka kommunernas/landstingens finansiella ansvar och som leder till ett minskat risktagande. De statliga insatserna ska leda till besparingar och omstruktureringar som innebär en godtagbar och sund ekonomisk utveckling i de kommuner och landsting som fått stöd. Enligt revisorernas bedömning behöver dock inte alltid ekonomiskt stöd vara en förstahandslösning. Det finns därför, enligt revisorernas mening, anledning att bl.a. analysera den lagstiftning som styr kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning och dess effekter på det kommunala beteendet. Ett regelsystem som förbättrar incitamenten för kommuner/landsting att ta ett finansiellt ansvar och som leder till ett minskat risktagande hos dessa är att föredra. Ett område som är särskilt viktigt att analysera i detta sammanhang är kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning. Den kommunala budgetprocessen är vidare relativt svagt reglerad. Förslag: Allmänna bidrag till kommuner bör endast omfatta anslagen Generellt statsbidrag till kommuner och landsting, Statligt utjämningsbidrag till kommuner och landsting och Bidrag till Rådet för redovisning. Utgifter för ändamål som inte kan hänföras till dessa tre anslag bör äskas under respektive politikområde. Anslaget har delvis använts som ett anslag för oförutsedda utgifter. Användningen har i och för sig anmälts till , men dessa utgifter har inte genomgått en normal budgetprövning. De aktualiseras således ej på samma sätt som andra utgiftsanslag i den årliga budgetprövningen och blir i princip inte föremål för förnyade beslut inför varje budgetår. Enligt revisorernas uppfattning finns det stor risk för att ändamål som inte genomgår en normal budgetprövning leder till ökade utgifter. Ett anslag som har karaktären av oförutsedda utgifter kan till och med skapa behov som inte annars skulle tillgodoses eller diskuteras. Det finns vidare inga egentliga skäl till varför användningsområden som t.ex. hiv/aidsverksamhet eller nedläggningar i försvaret inte bör äskas och prövas inom respektive politikområde. Uppföljningen bör preciseras och ske av en myndighet Förslag: Uppföljningen av Kommundelegationens arbete bör ske av en myndighet. Regeringen bör redovisa hur uppföljningen av Bostadsdelegationens arbete ska organiseras. Regeringen har tillkallat en särskild utredare med uppdrag att följa upp och stödja de kommuner och landsting vars ansökningar beretts av Kommundelegationen och som av regeringen beviljats bidrag. Enligt revisorernas uppfattning bör uppföljningen hanteras av en myndighet. Detta innebär en tydligare reglering av uppgiften och bidrar till att skapa större kontinuitet och en mer oberoende ställning i förhållande till uppgiften att säkerställa gjorda avtal och att bidra till att överenskomna kostnadssänkningar genomförs. Att hjälpa kommuner och landsting att komma tillrätta med en för hög kostnadsnivå kräver ett stort mått av tydlighet. En myndighet har sannolikt större möjligheter, utifrån sina instruktioner, att hantera denna process. lyckades inte Kommundelegationen, som hade formen av en kommitté, att presentera entydiga åtgärdsplaner. Bostadsdelegationen har också slutit ett stort antal avtal med kommuner. Det har dock inte presenterats någon lösning för hur uppföljningen av dessa avtal ska organiseras. Regeringen bör därför presentera en sådan lösning. Granskningens bakgrund och inriktning Statsbidragen till kommuner och landsting förändrades kraftigt . Flertalet av de specialdestinerade statsbidragen avskaffades och ersattes av ett mer generellt regelsystem. Tanken var bl.a. att minska den statliga detaljstyrningen och öka det kommunala ansvaret för verksamhetens utformning och prioritering. Huvudparten av statsbidragen till kommuner och landsting utgår numera i form av ett generellt statsbidrag som i huvudsak fördelas efter invånarantal. Bidraget är ett allmänt finansiellt stöd till kommuner och landsting (anslaget 91:1, utgiftsområde 25). I utgiftsområde 25 ingår också anslaget 91:3 Statligt utjämningsbidrag som är en del av det statliga utjämningssystemet för kommuner och landsting. Utjämningsbidraget utjämnar såväl skillnader i skattekraft som strukturella kostnadsskillnader. Bidraget motsvaras av avgifter på statsbudgetens inkomstsida från kommuner och landsting som har en mer gynnsam inkomst- och kostnadsstruktur. Inkomst- och kostnadsutjämningen är statsfinansiellt neutral, eftersom summan av bidrag och avgifter är lika stor. Bidragen fördelas enligt strikta och av i lag beslutade regler. Regeringens utrymme att i efterhand påverka fördelningen är mycket litet. För att förändra fördelningsprinciperna krävs godkännande. Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting, som ingår som anslaget 91:2 i utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner, står däremot till regeringens disposition och styrs bara delvis av ett fastställt regelverk. Detta ger regeringen ett stort utrymme att fördela medel som inte styrs av några på förhand fastställda principer. Anslaget avviker också i någon mån från intentionerna bakom den omläggning som har skett av statsbidragen. revisorer har tidigare berört problem som kan vara förknippade med anslag som står till regeringens disposition. Det kan t.ex. vara att insyn och revision försvåras, att ibland saknar sakkunskap för att bedöma enskilda fall samt att rollfördelningen mellan riksdag, regering, berörda myndigheter eller kommuner blir otydlig (se kapitel 7). Det finns även i detta fall skäl som motiverar en granskning. Syftet med anslaget har vidgats efter hand och det har fått karaktär av ett permanent anslag att använda för att hantera speciella problem i kommunerna. Vidare gäller t.ex. att bidraget har en förhållandevis stor omfattning, att delar av hanteringen inte regleras av någon förordning och att anslagstypen inte är förknippad med normala krav på målformulering och resultatanalys. Inriktningen av anslaget kan vidare leda till olika former av incitamentsproblem. Förslaget till granskning har initierats av revisorerna själva. Huvudsyftet med granskningen är att analysera fördelningsprocessen. Det gäller framför allt en analys av vilka beslutsunderlag och beslutskriterier som legat bakom beslut om stöd och avslag. I detta ingår också en analys av avtalen mellan kommunerna/landstingen och staten samt vilka typer av kommuner som fått respektive inte fått stöd. Andra viktiga områden är: Analys av anslagets fördelning på olika ändamål. Analys av målformulering och resultatredovisning samt hur anslaget revideras. Diskussion om vilka typer av incitamentsproblem som kan vara förknippade med olika former av garantier. Alternativa strategier och/eller stödformer. har på uppdrag av revisorer genomfört en studie av fördelningsprocessen och avtalen mellan staten och kommunerna. Uppdraget avser en analys av vilka beslutsunderlag och beslutskriterier som legat bakom beslut om stöd och avslag och hur avtalen utformats. Totalt har 35 ärenden granskats, vilket motsvarar av de ärenden som var färdigbehandlade när uppdraget preciserades. Granskningen avgränsas till att i huvudsak avse bidrag som utbetalats till kommuner och landsting som ansökt om särskilt stöd. Det rör sig främst om stöd som har hanterats av regeringen (efter beredning av Kommundelegationen) och Bostadsdelegationen. Det innebär att mer generella fördelningar till t.ex. flyktingkostnader och förebyggande hiv/aidsverksamhet behandlas mindre utförligt. Rapporten är disponerad enligt följande. Inledningsvis i kapitel 2 redovisas vissa bakgrundsdata om anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. Det gäller anslagets syfte, omfattning och finansiering. I kapitel 3 redovisas översiktligt verksamheten i de tre instanser som genomfört handläggning och/eller beredning av ärenden. Instanserna är regeringen, Bostadsdelegationen och Kommundelegationen. Kapitel 4 innehåller en analys av om det finns några skillnader mellan kommuner som fått bidrag, kommuner som fått avslag och kommunsektorn som helhet. Analysen avser främst olika finansiella nyckeltal. I kapitel 5 redovisas en genomgång av fördelningsprocessen, dvs. beslutsunderlag och beslutskriterier, och avtalen mellan staten och kommunerna. Det senare gäller främst villkoren för att stöd ska utgå och hur avtalen avses att följas upp. I kapitel 6 redovisas anslagets målformulering och resultatredovisning. Kapitel 7 innehåller en genomgång av tidigare analyser av anslag till regeringens disposition. Avslutningsvis redovisas revisorernas bedömningar i kapitel 8. Anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting beslutade om ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting, som består av separata system för utjämning mellan kommuner och landsting av dels inkomster, dels kostnader för verksamheten. Regeringen angav kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150) att vissa kommuner och landsting som hade en särskilt svår ekonomisk situation kunde få problem vid införandet av det nya utjämningssystemet. För att skapa möjligheter att i rekonstruktivt syfte tillfälligt bistå sådana kommuner och landsting ställdes medel till regeringens disposition och ett nytt anslag infördes (då benämnt G5, numera 91:2). Anslaget uppgick till (reservationsanslag). Syftet med anslaget har sedan vidgats efter hand och det har fått karaktären av ett permanent anslag för att hantera speciella problem i kommunerna. Detta kapitel redovisar anslagets förändrade karaktär och omfattning. Avsnitt 2.1 redovisar anslagets omfattning och utveckling. I avsnitt 2.2 redovisas hur syftet har förändrats och hur kostnaderna fördelas på olika ändamål. Avsnitt 2.3 innehåller en kort genomgång av hur anslaget finansieras. I avsnitt 2.4 redovisas kortfattat hur anslaget behandlats av . I avsnitt 2.5 sammanfattas kapitlet. Anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting infördes ursprungligen som ett tillfälligt stöd. Som framgått ovan finns dock bidraget fortfarande kvar. Detta har i huvudsak motiverats av två skäl (en mer detaljerad redovisning ges i bilaga 1). Regeringen borde ha tillgång de extra resurser som de särskilda medlen utgjorde, bl.a. mot bakgrund av de ekonomiska problem som vissa kommuner kunde få till följd av att stora borgensåtaganden måste infrias. Regeringen borde ha tillgång till anslaget på grund av att det fanns kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kunde hamna i en särskilt svår ekonomisk situation (t.ex. kravet på ekonomisk balans). Anslagsutveckling och utfall sammanfattas i Tabell 2.1. Totalt uppgår anslaget till . beräknas anslaget till , dvs. ett betydligt högre belopp än för de inledande fyra åren. Tabell 2.1 Anslag och utfall för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting Proposition 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 1995/96:150 400 1996/97:1 400 1996/97:150 200 1997/98:1 736,6 1997/98:150 400 1998/99:1 1014 1998/99:100 -40 1999/2000:1 1091,5 2000/2001:1 2066,2 1007 665 Summa anslag 400 600 1136,6 974 1091,5 2066,2 1007 665 Utfall 0 646,9 612,7 759,5 Utgående reservation 401,4 354,0 857,8 1071,9 Syftet med anslaget Som framgått ovan infördes anslaget ursprungligen för att tillfälligt hantera problem i samband med införandet av det nya utjämningssystemet för kommunerna. Syftet har ändrat karaktär och gått i riktning mot ett stöd till kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kan hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Detta har i huvudsak hanterats genom stödgivning av: Dessa tre instanser har fördelat till kommuner och landsting med särskilt svåra ekonomiska problem som ansökt om stöd. Detta motsvarar av de som fördelats eller avses att fördelas (dvs. för ändamål som är kända). Verksamheten i de tre instanserna beskrivs närmare i kapitel 3. Anslaget har dock även utnyttjats för ett flertal andra användningsområden. har fördelats till andra ändamål, punkterna 4-13 i Tabell 2.2. Ändamålen har en mycket splittrad inriktning och kan knappast i sin helhet ses som stöd till kommuner och landsting som av speci ella omständigheter hamnat i en särskilt svår ekonomisk situation. Ändamålen redovisas närmare i bilaga 1. Tabell 2.2 Anslagets fördelning på olika ändamål 1996-2002 Regeringsbeslut efter särskild ansökan 333,0 Regeringsbeslut som beretts av Kommundelegationen 1332,3 Bostadsdelegationen 2060,0 Omstruktureringsprojekt 200,0 Flyktingkostnader 650,0 Hiv/aidsverksamhet 342,0 Översvämningarna 100,0 Andra katastrofer (diskotekbranden i och raset i ) 96,0 Kommunkontosystemet 1,5 Omställningsbidrag för landsting 300,0 Stöd och service till funktionshindrade 900,0 Konsumentåtgärder 23,8 Nedläggningar i försvaret 95,4 Summa 6434,0 Finansiering Anslaget har finansierats med medel som i annan form skulle ha överförts till kommuner och landsting. Det gäller medel som enligt tidigare beslut skulle återföras till kommunerna som en kompensation för införandet av en allmän löneavgift samt höjningen av de särskilda löneskatterna för att finansiera EU-avgiften. Vidare har en viss del av de höjda statsbidragen avsatts för särskilda insatser. I samband med behandlingen av budgetpropositionen uttalade finansutskottet följande: Även om en förbättring av kommunsektorns ekonomi i stort kan förutses är utskottet väl medvetet om att vissa kommuner och landsting kommer att ha en svår ekonomisk situation. Utskottet delar därför regeringens bedömning att det finns behov av särskilda medel för att bl.a. stödja kommuner med stora åtaganden för boendet. .Utskottet kan i likhet med regeringen konstatera att det finns ett antal kommuner och landsting som till följd av främst strukturella orsaker har hamnat i en särskilt svår ekonomisk situation och därför har svårigheter att klara balanskravet. Dessa problem kan på kort sikt knappast lösas inom ramen för det kommunala utjämningssystemet. Det är mot denna bakgrund som det kan finnas behov av medel för särskilt stöd. För att bedöma behovet av stöd och vilka villkor som skall ställas måste en individuell prövning göras i varje enskilt fall, vilken innefattar en ingående analys av den sökande kommunens eller ekonomiska situation och en överläggning med kommunen/om vilka åtgärder som bör vidtas. För att bereda ansökningar om stöd inrättade regeringen . Grunderna för bidragsgivningen finns fastlagda i delegationens direktiv. I samma betänkande diskuterades också ett alternativt anslag i samband med finansutskottets behandling av åtgärder med anledning av översvämningarna i . Det hade väckts krav på att ett nytt anslag skulle inrättas för insatser vid allvarliga händelser av nationell betydelse. Enligt utskottets mening borde situationer av detta slag kunna hanteras inom ramen för den befintliga statsbudgeten och den flexibilitet som nuvarande anslagssystem medger, t.ex. genom utnyttjande av anslagssparande eller anslagskrediter. En bättre lösning än den motionärerna förordade ansågs vara att på redan tillämpat sätt utnyttja anslaget Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting för insatser av detta slag. Utskottet avstyrkte motionen och beslutade i enlighet med utskottets förslag. Sammanfattningsvis förefaller syftet med anslaget i viss mån ha ändrat karaktär. Anslaget infördes ursprungligen för att hantera problem i samband med det nya utjämningssystemet. Det har senare utnyttjats bl.a. för omstruktureringsprojekt, för flyktingkostnader, för bidrag till kommuner och landsting för förebyggande hiv/aidsverksamhet, som ett stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet och för åtgärder i syfte att uppnå det lagstadgade balanskravet för kommuner och landsting. Det har därmed fått karaktären av ett permanent anslag från att från början ha varit avsett som ett temporärt stöd. Det förefaller vidare som att endast en liten del, eller (omstrukteringsprojekt, se Tabell 2.2), av anslaget utnyttjats för dess ursprungliga syfte. Handläggning och/eller beredning av ärenden har genomförts i tre olika instanser: regeringen, Kommundelegationen och Bostadsdelegationen. Avsikten med detta kapitel är att översiktligt redovisa verksamheten i dessa tre instanser. Avsnitt 3.1 innehåller en genomgång av regeringens verksamhet. I avsnitt 3.2 redovisas Kommundelegationens verksamhet. Förutom organisation och arbetssätt ges en kort bakgrund till dess tillkomst och dess uppdrag. Avsnitt 3.3 innehåller motsvarande uppgifter för Bostadsdelegationen. Anslaget inrättades som tidigare nämnts för regeringens disposition. Ärenden med anknytning till anslaget bereddes fram vid enheten för ekonomi vid . Ansvaret för beredningen överfördes därefter till och har återigen placerats vid . Regeringens hantering av bidraget till särskilda insatser regleras inte genom någon förordning (det är endast Bostadsdelegationens verksamhet som regleras genom förordningar, se avsnitt 3.3). Ansökan om stöd från enskilda kommuner och landsting, och som inte överlämnats till någon delegation, har analyserats mot bakgrund av kommunens eller ekonomiska utveckling och andra variabler som t.ex. kostnadsnivå, arbetslöshet, demografi och vakansgrad i bostadsbeståndet (enligt uppgift har konsulter anlitats för vissa analyser). Det har gjorts bedömningar av styrförmåga, vilka åtgärder som vidtagits, vilka åtgärder som den sökande är beredd att vidta, budgetdisciplin etc. Stöd har enligt uppgift enbart lämnats till kommuner eller landsting vars ekonomi har varit anmärkningsvärt dålig. Besluten om stöd har varit förenade med olika former av villkor. Det kan t.ex. gälla krav att kommunen ska upprätta en plan som beskriver de åtgärder som kommunen själv kommer att vidta för att nå en ekonomi i balans . Vidtagna åtgärder och effekterna av dessa ska sedan redovisas till regeringen. Kommuner och landsting som sökt stöd Regeringen har fram tagit emot 174 ansökningar (exklusive ansökningar för flyktingkostnader, katastrofinsatser etc.) från kommuner och landsting om bidrag för särskilda insatser (flera har ansökt mer än en gång, totalt har 112 kommuner och 9 landsting ansökt). Efter prövning av varje enskilt fall har regeringen fattat beslut om bidrag till 12 kommuner, medan 48 kommuner och landsting har fått avslag. Regeringen har överlämnat 68 ansökningar till Bostadsdelegationen och 42 ansökningar till Kommundelegationen (ytterligare 24 ansökningar har behandlats i samråd med Bostadsdelegationen). 4 ansökningar har avskrivits. Regeringen har fattat beslut om bidrag på till kommuner som ansökt om särskilt stöd innan de bägge delegationerna inrättades. Kommundelegationens förslag behandlades av regeringen . Regeringen beslöt att fördela till 36 kommuner och 5 landsting, medan 25 kommuner fick avslag. Regeringen har också direkt fördelat eller avser att fördela ca för andra ändamål (Tabell 3.1). Sammantaget har regeringen fattat eller avser att fatta beslut om stöd för . Merparten, eller , avser ändamål som inte explicit avser kommuner med särskilt svåra ekonomiska problem. Tabell 3.1 Medel som fördelats eller avses att fördelas av regeringen Bidrag (mkr) Beslut efter särskild ansökan 333,0 Ansökningar som har beretts av Kommundelegationen 1332,3 Omstruktureringsprojekt 200,0 Flyktingkostnader 650,0 Hiv/aidsverksamhet 342,0 Översvämningarna 100,0 Andra katastrofer (diskotekbranden i och raset i ) 96,0 Kommunkontosystemet 1,5 Omställningsbidrag för landsting 300,0 Stöd och service till funktionshindrade (ytterligare fördelas av ) 700,0 Nedläggningar i försvaret 95,4 Summa 4150,2 I samband med behandlingen av budgetpropositionen avstyrkte finansutskottet två motioner som kritiserade bidragsgivningen, men förutsatte att regeringen vid lämpligt tillfälle återkommer till med en mer utförlig återrapportering om hur de anvisade medlen har använts (1999/2000:FiU3). Genom beslut av regeringen inrättades Delegationen för stöd till vissa kommuner och landsting med svårigheter att klara balanskravet (Kommundelegationen).