frsrdg · GP04RR7 · 2002-01-01 00:00:00 — För att uppnå en tydligare ansvarsfördelning be-hövdes det enligt LEMO en klarare gränsdragning mellan Försvarsmakten och de stöd-myndigheter som ingår i utgiftsområde 6 Totalförsvar. Genom avgiftsfinansiering skulle Försvarsmakten få ökade möj-ligheter att styra stödmyndigheterna. skulle statsmakterna behålla ett visst inflyt-ande över stödmyndigheterna. Stödmyndigheterna arbetar utifrån beställningar från främst Försvarsmak-ten. Regeringen och andra myndighe-ter lämnar också uppdrag och beställ-ningar till stödmyndigheterna. De myn-digheter som är anslagsfi-nansierade kan statsmakterna styra genom statsbudgeten. Därutöver styr regeringen myndigheterna genom bl.a. de mål och uppgifter som anges i regleringsbrev och andra instruktioner. Regeringen ställer också krav på myndigheternas verksamhet. Genom nyck-eltal, produktivitetsmått m.m. ska regeringen följa upp myndigheternas verksamhet. Motiven presenterades inte för beslut att stödmyndigheterna helt eller delvis skulle avgiftsfinan-sieras fattades utan att motiven till reformen diskuterades mera ingå-ende (SOU 1995:129). I den proposition som föregick beslut om att FMV skulle övergå till avgiftsfinansiering preciserade rege-ringen inte målen med över-gången (prop. 1993/94:100, bil. 5, bet. 1993/94:FöU9, rskr. 1993/94:295 och 296). Av propositionen framgår endast att FMV:s verksamhet skulle finansi-eras med avgifter och att de medel som tidigare disponerats av verket skulle komma att disponeras av Försvarsmak-ten. Vid andra tillfällen har regeringen beslutat om av-giftsfinansiering utan att fattat något formellt beslut om en sådan. En genomgång av riksdagstryck visar att det inte finns något riksdagsbeslut om att skulle bli avgiftsfinansierad när den nya myndigheten bildades (prop. 1993/94:100, bil. 5, bet. 1993/94:FöU8, rskr. 1993/94:175). Inte heller finns det något riksdagsbeslut om att som inrättades som ny myndighet skulle vara delvis avgiftsfinansierad. Regeringen har dock informerat om stödmyndigheternas fi-nan-sieringsformer. Genom att ac-cepterat regeringens budgetförslag har indirekt godkänt att stöd-myndigheterna ska vara helt eller delvis avgiftsfinansierade. LEMO redogjorde endast översiktligt för motiven Inte heller redogjorde närmare för motiven för att stöd-myndigheterna skulle övergå till avgiftsfinansiering. En genomgång av betänkanden och promemorior visar att motiven till avgiftsfinansiering inte diskuterades särskilt ingående. Visserligen nämnde LEMO i flera av sina betänkanden vikten av tydliga ansvarsförhållanden mellan Försvarsmakten och stödmyndigheterna. LEMO konstaterade också att stödmyndigheternas verksamhet var av en mycket speciell karaktär. Å ena sidan utgjorde stödmyndigheterna en viktig del i uppbyggnaden av det svenska försvaret. Stödmyndigheterna var därför enligt LEMO en angelä-genhet för statsmakterna. Å andra sidan var Försvarsmakten direkt beroende av stödmyndigheternas verksamhet. Det var därför enligt LEMO viktigt att Försvarsmakten hade goda möjligheter att påverka verksamheten i stödmyn-digheterna. LEMO menade att avgiftsfinansiering skulle innebära att både statsmakterna och Försvarsmakten fick inflytande över stödmyndigheternas verksamhet (se t.ex. SOU 1993:42). LEMO förespråkade att FMV skulle vara en självständig myndighet förespråkade att FMV skulle bli en självständig myndig-het utanför Försvarsmakten. Syftet var att Försvarsmakten och FMV skulle få tydliga roller som beställare och utförare (frågor om försvarets materielförsörjning, PM från LEMO ). En annan anledning till att dela myndigheterna var att Försvarsmakten skulle bli en mycket stor myndighet om också FMV inkluderades. Det fanns därför enligt LEMO fördelar om FMV kunde hållas avskilt från Försvars-makten. LEMO menade att Försvarsmakten endast skulle bestå av sådan verksamhet som behövdes för att myndigheten på ett effektivt sätt skulle kunna svara för -förbandens krigsduglighet (Vissa frågor om försvarets materielförsörjning, PM från LEMO ). Enligt LEMO fanns det också ett annat viktigt skäl till varför FMV skulle bli en självständig myndighet. Om FMV blev en egen myndighet skulle regeringen kunna föra en direkt dialog med den tekniska och kommersiella expertisen vid FMV utan att man behövde blanda in Försvarsmakten (Vissa frågor om försvarets materielförsörjning, PM från LEMO ). LEMO ansåg att Försvarsmakten och FMV skulle ha ett nära samarbete Trots att syftet med LEMO-reformen var att skapa en tydlig ansvarsfördel-ning mellan Försvarsmakten och stödmyndigheterna ansåg LEMO att rela-tionen mellan Försvarsmakten och FMV skulle bygga på en nära och förtro-endefull relation. De ekonomiska relationerna mellan Försvarsmakten och FMV skall präglas av öppenhet, förtroende och insyn. Dubblering av kompetens och resurser måste undvikas. en kommersiell relation i meningen köp respektive försäljning av tjänster och produkter skall inte råda mellan de båda myndigheterna. FMV skall inte ta några ekonomiska risker i förhållande till Försvarsmakten. Källa: Vissa frågor om försvarets materielförsörjning, PM från LEMO LEMO betonade att det inte skulle byggas upp dubbla kompetenser vid myn-digheterna. LEMO lämnade därför inga förslag som syftade till att stärka Försvarsmaktens roll som kompetent beställare av försvarsmateriel. Trots att Försvarsmakten skulle styra materielanskaffningen genom beställningar ansåg LEMO att Försvarsmaktens beställarfunktion kunde vara liten till omfattningen (Vissa frågor om försvarets materielförsörjning, PM från LEMO ). I stället skulle FMV stödja Försvarsmaktens planering och beslut om för-svarsmateriel. FMV skulle lämna förslag till Försvarsmakten om vilken materiel som bäst och till lägst kostnad uppfyllde Försvarsmaktens behov. LEMO utgick från att FMV skulle ha sin främsta lojalitet till Försvarsmakten och inte till den egna myndigheten (Vissa frågor om försvarets materielför-sörjning, PM från LEMO ). FMV skulle självständigt genomföra Försvarsmaktens beställningar med full teknisk professionell kompetens. I de kommersiella förhandlingarna med försvarsindustrin skulle FMV på ett ansvarsfullt sätt ta till vara statens intres-sen och söka nå så gynnsamma villkor som möjligt. Försvarsmakten och FMV skulle uppträda som en gemensam enhet gentemot industrin. FMV ansvarade inför Försvarsmakten för att beställningarna fullgjordes enligt upp-gjorda avtal. Försvarsmakten skulle i sin tur ha det yttersta ansvaret för mate-rielförsörjningen inför regeringen (Vissa frågor om försvarets materielför-sörjning, PM från LEMO ). UTFÖR riktade kritik mot LEMO-reformen Utredningen för utvärdering av försvarets ledning och struktur (UTFÖR) riktade kraftig kritik mot LEMO-reformen. UTFÖR menade att det nära samarbetet mellan Försvarsmakten och FMV hade skapat en otydlig ansvarsfördelning mellan myndigheterna. I mycket upplevdes FMV som en del av Försvarsmakten. UTFÖR ansåg att det var svårt att urskilja och mäta vad Försvarsmakten respektive FMV bidrog med och kunde ställas till an-svar för (SOU 1996:123). UTFÖR var också kritisk till att LEMO ansåg att Försvarsmakten inte be-hövde en utvecklad beställarfunktion. Enligt UTFÖR förutsatte modellen med avgiftsfinansiering en kompetent beställare. UTFÖR menade att stats-makterna måste acceptera att avgiftsfinansiering leder till att det behövs kompetens både hos Försvarsmakten och FMV (SOU 1996:123). UTFÖR var också kritisk mot andra delar av LEMO-reformen. Ett pro-blem var att Försvarsdepartementet saknade resurser och förmåga att styra Försvarsmakten. Enligt utredningen hade reformen inte lett till ökade möj-ligheter för statsmakterna att styra och kontrollera försvaret. Snarare hade statsmakternas möjligheter till kontroll och styrning minskat (SOU 1996:98). Regeringens styrning av materielförsörjningen Sammanfattning: Regeringen beslutar om all materielanskaffning som rege-ringen bedömer är av särskild betydelse. Sammantaget beslutar regeringen om av materielanskaffningen. fastställer genom försvarsbeslut materielförsörjningens övergripande inriktning och ekonomiska ramar. kan också ta ställning till enskilda frågor som har betydelse för materielanskaffningen. Det kan röra sig om större anskaffningsärenden, utlandssamarbete eller andra frågor som har stor inverkan på den nationella politiken. kan genom kontrollstationer pröva det säkerhetspolitiska läget. Vid en sådan kontrollstation kan t.ex. besluta om att ändra försvarets inriktning eller beredskap. I samband med den årliga budgetbehandlingen tar ställning till försvarsbeslutet. Utifrån regeringens resultatredovisning beslutar om bl.a. mål och ekonomiska ramar för det kommande budgetåret. Vid budgetbehandlingen beslutar också om bemyndiganden. Med bemyndiganden ger regeringen befogenhet att upp till ett visst belopp beställa försvarsmateriel som medför utgifter under senare budgetår än det år som statsbudgeten avser. styr också materielförsörjningen med hjälp av lagar. Enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel krävs det tillstånd för att tillverka, tillhandahålla och exportera försvarsmateriel. Det krävs även tillstånd för att få utveckla eller tillverka försvarsmateriel i ett utlandssamarbete. Genom lagen (1992:1528) om offentlig upphandling ställer krav att försvarsmaterielen ska upphandlas i konkurrens. Regeringen kan dock besluta om undantag från lagen för att tillgodose viktiga försvars- och säkerhetspolitiska intressen. Regeringen beslutar om all materielanskaffning som rege-ringen bedömer är av särskild betydelse. Det kan röra sig om ekonomiskt stora investeringar eller anskaffningar av stor betydelse för försvars-förmågan eller för industrin. Försvarsmakten måste göra en anmälan till för all materielanskaffning som uppgår till eller mer. Försvarsmakten måste också underrätta om andra materielanskaffningsfrågor som skulle kunna föranleda ett ställningstagande från regeringen eller som skulle kunna vara av intresse för . Företrädare för Försvarsmakten uppger att Försvarsmakten rapporterar till regeringen om all anskaffning . Därmed kan rege-ringen bedöma om anskaffningen är av sådan art att den kräver regerings-beslut. Av tabellen nedan framgår att regeringen har tagit ställning till av materielanskaffningen. Andel av materielanskaffningen som varit föremål för överväganden Beslut som innebär utgifter och framåt i tiden Regeringsärende () Beslut av För-svarsmakten () Källa: Försvarsmakten, försvarsmaktsplanen Utifrån försvarsbeslutet och regeringens anvisningar i regleringsbrevet tar Försvarsmakten fram ett förslag till materielplan. Den föreslagna materielplanen ingår i det budgetunderlag som Försvarsmakten skickar in till regeringen inför arbetet med budgetpropositionen. Materielplanen är en sammanställning av Försvarsmaktens liggande och planerade beställningar. Planen består av två delar. En textdel med översiktlig beskrivning av den materiel som Försvarsmakten har beställt eller planerar att beställa. En ekonomidel med uppgifter om hur mycket varje beställning beräknas kosta. Försvarsmakten lämnar också förslag om vilka anskaffningsärenden som regeringen bör besluta om. I regleringsbrevet ger regeringen anvisningar till Försvarsmakten om vilken anskaffning som ska underställas regeringen. Utifrån anvisningarna i regleringsbrevet fastställer Försvarsmakten en slutlig materielplan. Försvarsmakten ska under budgetåret efter hand lämna skriftliga beslutsunderlag till Försvarsdepartementet för de ärenden som är underställda regeringen. Enligt regeringens riktlinjer ska Försvarsmakten lämna underlaget till Försvarsdepartementet senast regeringen ska behandla ärendet. I underlaget ska Försvarsmakten översiktligt beskriva vad som ska anskaffas och motiv för anskaffning. Underlaget ska också innehålla uppgifter om vilken annan försvarsmateriel som berörs, eventuellt utlandssamarbete, ekonomisk plan, tidsplan och vilken industri som berörs av anskaffningen. har i en granskning konstaterat att Försvarsmaktens underlag till regeringen brukar innehålla uppgifter om bakgrund och motiv till anskaffning. Enligt RRV redovisar Försvarsmakten i regel anskaffningens koppling till andra ärenden och annan försvarsmateriel. Det brukar också finnas uppgifter om vilken industri som berörs och vad anskaffningen har för betydelse för försvarsindustrin (RRV 2000:23). Enligt RRV finns det dock brister i Försvarsmaktens ekonomiska redogörelser. I underlagen saknas ofta uppgifter om kostnader för bl.a. personal, utbildningsmaterial och avveckling av materiel (RRV 2000:23). Regeringen styr större materielobjekt i materielplanen med hjälp av s.k. objektsramar. En objektsram ska enligt regeringen bestå av ett väl definierat materielinnehåll, en ekonomisk ram samt en tidsplan. En objektsram är inte en anslagstilldelning utan ett sätt för regeringen att styra och följa upp investeringarna. Regeringen fastställer objektsramen och beslutar om anskaffningar inom varje objekt. Av tabellen nedan framgår att objekts-ramarna omfattar huvuddelen av all materielanskaffning. Objektsramarna utgör av materielanskaffningen. Objektsramarnas andel av den totala materielanskaffningen. Regeringen beslutar om anskaffningen inom objektsramarna Utgifter fr. o.m. Total anskaffning enligt materielplan-en Andelen objekts-ramar av totalen () Källa: Försvarsmakten, försvarsmaktsplanen En genomgång av Försvarsmaktens redovisning visar att objektsramarna bl.a. innehåller uppgifter om: vilken materiel anskaffningen består av, vilken användning Försvarsmakten har av materielen, hur långt Försvarsmakten har kommit med anskaffningen i förhål-lande till uppgjorda planer, tidsramar med uppgifter om när anskaffningen påbörjades och beräk-nas vara avslutad, vad anskaffningen har kostat, hur mycket pengar som kommer att behövas under kommande budgetår samt beräkningar av de sam-manlagda utgifterna för anskaffningen. Genom objektsramarna får regeringen således goda möjligheter att styra huvuddelen av materi-elanskaffningens innehåll och omfattning. I budgetpropositionen redovisar regeringen för utvecklingen inom respektive objektsram. Därmed får också en god uppfattning om materielförsörjningens innehåll. Regeringen styr Försvarsmakten med hjälp av en rad förordningar. De all-männa principerna för ledningen av Försvarsmakten framgår av verksförord-ningen (1995:1322). Försvarsmaktens uppgifter och ledningsform regleras mer specifikt av förordning (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten. Exempel på andra viktiga förordningar är avgiftsförordningen (1992:191), anslagsförordningen (1996:1189), kapitalförsörjningsförordningen (1996: 1188) och förordningen (1996:882) om myndigheternas årsredovis-ning. Därutöver utser regeringen ledning. Regeringen utser överbefälhavare och ställföreträdande överbefälhavare. Regeringen beslutar också om vissa andra högre tjänster i Försvarsmakten. Regeringens styrning av FMV Genom att FMV finansierar sin verksamhet med avgifter kan regeringen inte styra FMV genom anslag. Som framgått finns det emellertid andra verktyg för regeringen att styra sina myndigheter. Genom förordningar regleras FMV:s huvudsakliga inriktning. Exempel på viktiga förordningar är förordning (1996:103) med instruktion för , verksförordningen (1995:1322), avgiftsförordningen (1992: 191) och förordningen (1996:882) om myndigheternas årsredovisning. Rege-ringen styr också FMV genom att tillsätta myndighetens styrelse och ledning. FMV leds av en styrelse med fullt ansvar. Styrelsen ansvarar för att myndighetens verksamhet bedrivs i enlighet med de mål som regeringen satt upp. Under styrelsen har FMV:s generaldirektör till uppgift att svara för den löpande verksamheten i enlighet med styrelsens direktiv och riktlinjer. Rege-ringen styr också FMV genom mål, återrapporteringskrav och uppdrag i regleringsbrevet. Informella kontakter är ett viktigt komplement till regeringens formella styrning av myndigheterna. Regeringen använder informella kontakter bl.a. för att förtydliga och kommentera formella beslut. Genom informella kontakter får också regeringen synpunkter från myndigheterna i olika sakfrågor. Myndigheterna i sin tur kan genom informella kontakter begära att regeringen t.ex. förtydligar ett återrapporteringskrav. De informella kontakterna mellan departementen och myndigheterna brukar vara mest intensiva under två perioder . Departementen och myndigheterna har en budgetdialog inför departementens arbete med att skriva regleringsbreven till myndigheterna. Den andra perioden infaller då departementen inför arbetet med budgetpropositionen för en resultatdialog med myndigheterna. Under resultatdialogen följer departementen upp och utvärderar myndigheternas verksamhet . Hur budget- och resultatdialogen är utformad varierar beroende på vilka rutiner de olika departementen har byggt upp med sina myndigheter. Vissa departement ägnar mycket tid åt att förbereda och genomföra den informella dialogen. Andra departement lägger mindre tid på de informella kontakterna med myndigheterna (ESV 1999:19). Försvarsdepartementets budget- och resultatdialog Försvarsdepartementets budgetdialoger med Försvarsmakten och FMV är i princip utformade på samma sätt. Dialogerna äger rum och inleds med att Försvarsdepartementets handläggare tar fram utkast till regleringsbrev. Utkasten diskuteras sedan av Försvarsdepartementets handläggare och handläggarna vid myndigheterna. Utgångspunkten för diskussionerna är uppfattningen om hur regleringsbreven har fungerat samt vad budgetpropositionen innebär för kommande regleringsbrev. Efter mötena har tjänstemännen i Försvarsdepartementet och försvarsmyndigheterna ytterligare några kontakter genom framför allt telefonsamtal, e-brev och fax. Myndigheterna ingår i regel också i en första delning av texter där myndigheterna kan ge synpunkter på utkast till de nya regleringsbreven. Försvarsdepartementets ledning är inkopplad i arbetet med regleringsbreven. Enligt uppgifter från Försvarsdepartementet brukar departementsledningen fortlöpande ge synpunkter på innehållet i regleringsbreven. Försvarsdepartementets resultatdialoger med Försvarsmakten och FMV är utformade enligt samma principer som budgetdialogerna. För att sprida information och diskutera aktuella materielfrågor har Försvars-departementet bildat en materielberedningsgrupp tillsammans med företräd-are för Försvarsmakten och FMV. Gruppen sammanträder löpande . Mötena är informella och dokumenteras endast genom deltagarnas minnesanteckningar. I intervjuer har tjänstemän i Försvarsdepartementet och försvarsmyndig-heterna berättat att departementets materielberedningsgrupp är ett viktigt forum för att sprida information och bereda olika materielfrågor. Det fattas dock inga formella beslut i materielberedningsgruppen. Tjänstemän i För-svarsdepartementet har förklarat att gruppens arbete endast är ett komple-ment till departementets formella styrning av materielfrågorna. Vid sidan om materielberedningsgruppen och den formaliserade budget- och resultatdialogen har Försvarsdepartementet täta kontakter med För-svarsmakten och FMV. Kontakterna är i stor utsträckning händelsestyrda och beror på det aktuella informationsbehovet. Kontakterna är tätast på handläg-garnivå. träffas också departementsledningen försvars-myndigheternas verksledningar för att diskutera olika sakfrågor. Statskontorets kritik mot Försvarsdepartementets informella styrning Formerna för departementens informella kontakter med myndigheterna är en svår fråga. Informella kontakter är nödvändiga och värdefulla eftersom de underlättar arbetet för bägge parter. Om innehållet i kontakterna inte dokumenteras finns det dock risk för att de blir alltför osystematiska, som insyn och kontroll försvåras. Statskontoret har riktat kritik mot Försvarsdepartementets sätt att informellt styra försvarsmyndigheternas deltagande i det multilaterala försvarsmaterielsamarbetet (Statskontoret 2000:46). Enligt Statskontoret präglas både departementets styrning och myndigheternas interna styrning av det internationella försvarsmaterielsamarbetet i alltför hög grad av informell styrning. Statskontoret menar att informella kontakter endast bör utgöra ett komplement till den formella styrningen. Informella inslag får inte ersätta de formella rutinerna. Statskontoret bedömde att både Försvarsdepartementet och myndigheterna måste utveckla den formella styrningen när det gällde instruktioner, krav och återrapportering (Statskontoret 2000:46). Försvarsdepartementets förmåga att styra materielfrågorna Sammanfattning: Försvarsdepartementet saknar tillräcklig förmåga för att strategiskt styra materielförsörjningen. Regeringen måste tillföra departe-mentet analytisk kompetens så att departementet klarar av att föra en kon-struktiv dialog med försvarsmyndigheterna, industrin och företrädare för andra länders regeringar. Regeringen detaljstyr Försvarsmakten. Detaljstyrningen innebär att tjänstemännen i Försvarsdepartementet och Försvarsmakten ägnar mindre tid åt analyserande verksamhet. Detaljstyrningen leder också till att ansvaret mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten suddas ut. Regeringen måste ta strategiskt ansvar Det nya försvarets behov ställer nya krav på materielförsörjningen. var hoten kända. Materielen både utvecklades och tillverkades inom landet i ett nära och långsiktigt samarbete mellan staten och några få svenska företag. Industrin hade en god uppfattning om det svenska försvarets behov. I den nya materielförsörjningen är hoten delvis okända. Försvaret ska ha anpassningsförmåga att möta nya hot och risker. I stället för tillverkning i stora kvantiteter ska ökade resurser läggas på utveckling och forskning. För att minska utvecklingskostnader och få ta del av modern teknik ska den svenska materielförsörjningen bli en del av ett internationellt nätverk. På Försvarsdepartementet är drygt tio personer sysselsatta med materiel-frågor. Departementets beredning av materielfrågor görs i stor utsträckning med hjälp av underlag som tas fram av Försvarsmakten och de andra för-svarsmyndigheterna (SOU 2000:54). konstaterar att den nya materielförsörj-ningen förutsätter att regeringen tar ett större strategiskt ansvar. Regeringen måste spela en mer aktiv roll och ha förmåga att fatta beslut om viktiga väg-val. Regeringen måste klara av att pröva olika handlingsalternativ. Det kan röra sig om frågor som handlar om vilken forskning som ska prioriteras, med vilka länder ska samarbeta, in-dustrins förutsättningar, hur den långsiktiga handlingsfriheten påverkas m.m.? Enligt är det också väsentligt att reger-ingen har förmåga att kontrollera och följa upp att myndigheternas verksam-het står i överensstämmelse med de strategiska mål som regeringen beslutar om (SOU 2001:21). Försvarsdepartementet saknar strategisk förmåga uppfattar att Försvarsdepartementet saknar tillräcklig förmåga att fatta beslut om strategiska vägval. Utred-ningen har föreslagit att regeringen bör tillföra Försvarsdepartementet en särskild grupp med ansvar för materielförsörjningens strategiska inriktning. bör enligt utredningen ha sådan kompetens att departementet får förmåga att föra en konstruktiv dialog med försvarsmyndigheterna, industrin och med företrädare för andra länders regeringar (SOU 2001:21). Utredningen konstaterar också att det finns ett generellt behov av att stärka Försvarsdepartementets kompetens inom materielområdet. Departementets kompetens bör därför stärkas genom lämplig rekrytering (SOU 2001:21). Vidare anser utredningen att departementet i större utsträckning bör ge uppdrag till Försvarsmakten, FMV, , För-svarshögskolan, Statskontoret m.fl. att på olika sätt utvärdera olika aspekter av materielförsörjningen. Enligt utredningen är utökad växeltjänstgöring mellan departementet och myndigheterna ett ytterligare sätt att öka departe-mentets kunskaper om materielförsörjningen (SOU 2001:21). Utredningen anser att Försvarsdepartementet saknar tillräcklig förmåga att strategiskt styra forskningen i försvaret.