frsrdg · GP04RR3 · 2002-01-01 00:00:00 — Delegationens uppdrag var att inför regeringens beslut bereda ärenden om ett eventuellt ekonomiskt stöd skulle ges till vissa kommuner och landsting för åtgärder i syfte att nå ekonomisk balans. För kommuner och landsting gäller ett balanskrav som innebär att budgeten ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Ett eventuellt negativt resultat vid räkenskapsårets slut ska återställas . Delegationen har formellt haft formen av en kommitté med tre ledamöter (en ordförande), två sakkunniga och ett sekretariat på tre till fyra personer. Kommundelegationen överlämnade sitt slutrapport till regeringen . I kommittédirektiven (dir. 1999:65) pekade regeringen på att en kommuns eller ett landstings ekonomiska svårigheter ofta beror på yttre strukturella faktorer. En svag ekonomisk tillväxt i regionen, negativ befolkningsutveckling, obalanser i åldersstrukturen samt behov av infrastrukturinvesteringar är exempel på faktorer som kan försvåra anpassningen av verksamheten till de ekonomiska ramarna. En kommun eller ett landsting som utsätts för kraftiga strukturella förändringar kan få svårt att nå balans i ekonomin. Regeringen bedömde att det kunde finnas 40-50 kommuner och ett antal landsting som hade problem till följd av sådana strukturella faktorer och där särskilda åtgärder behövde vidtas för att kravet på ekonomisk balans skulle kunna uppnås. Det kunde vara fråga om olika typer av rekonstruktiva åtgärder, exempelvis omstrukturering i form av kompetensutveckling och liknande. I vissa fall kunde kommunen eller behöva ekonomiskt stöd för att genomföra åtgärder med en annan inriktning än vad som gäller för det tillfälliga stöd som kan lämnas till kommuner med bostadsåtaganden. Medel för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting har av ställts till regeringens förfogande för att även i sådana fall kunna bistå kommuner och landsting som befinner sig i en särskilt svår ekonomisk situation. Delegationen har haft i uppdrag att inför regeringens beslut bereda ärenden om huruvida ett ekonomiskt stöd ska ges till vissa kommuner och landsting för åtgärder i syfte att nå ekonomisk balans och därvid överlägga med berörda kommuner och landsting om vilka åtgärder de bör vidta. Delegationen har endast berett ärenden som överlämnats till den efter särskilda beslut av regeringen. Uppgiften var bl.a. att göra en grundlig analys av de enskilda kommunernas och landstingens ekonomiska situation och föra en aktiv dialog med dem om vilka åtgärder som borde vidtas och vilka krav som måste ställas för att stöd skulle bli aktuellt. Delegationen skulle bedöma vilka åtgärder och former för stöd som var mest lämpade med hänsyn till kommunens respektive förutsättningar. I detta sammanhang skulle särskilt kostnadssidan i ekonomin analyseras och jämförelser göras med andra kommuner eller landsting när möjliga åtgärder diskuterades. Kommunen eller måste vidta åtgärder för att effektivisera och rationalisera verksamheten innan ett stöd kunde lämnas. Det ålåg därvid kommunen eller att aktivt arbeta för att ta fram förslag till lämpliga åtgärder och att bistå delegationen med de underlag som kunde behövas. Delegationen borde också bistå kommunen eller i arbetet med att finna långsiktigt hållbara lösningar. Förslag om ekonomiskt stöd skulle lämnas till regeringen endast för kommuner och landsting som befann sig i en särskilt svår ekonomisk situation och som till följd av strukturella faktorer hade problem att nå balans. Stödet skulle lämnas på sådana villkor att statens kostnader minimerades. Behovet av ekonomiskt stöd skulle prövas av delegationen dels mot kommunens eller egna ekonomiska förutsättningar, dels mot de aktuella åtgärdernas kostnad och ekonomiska effekt. Delegationens förslag till stöd i form av bidrag måste baseras på de ekonomiska ramar regeringen förfogar över för detta ändamål samt den totala ekonomiska situationen för samtliga sökande kommuner och landsting. Delegationen borde sträva efter att tillsammans med Bostadsdelegationen utveckla ett likartat synsätt på dels de kommunalekonomiska bedömningarna, dels de strukturella faktorernas inverkan på en kommuns framtida ekonomiska utveckling. I de ärenden där delegationen bedömde att ekonomiskt stöd borde komma i fråga skulle delegationen i samarbete med kommunen respektive upprätta ett förslag till överenskommelse om villkoren för stödet. Villkoren skulle ange hur en rekonstruktion av ekonomin skulle göras och i övrigt vilka åtgärder som skulle vidtas i syfte att nå ekonomisk balans. Förslaget till överenskommelse skulle också ange hur överenskommelsen skulle följas upp. Förslaget skulle sedan ligga till grund för regeringens beslut. En förutsättning för att regeringen skulle bevilja stöd var att förslaget till överenskommelse hade godkänts av kommunfullmäktige eller . Delegationen hade inledningsvis en första, enskild sammankomst med var och en av aktuella kommuner och landsting. Syftet med sammankomsterna var att utifrån de sökandes redovisning av sin situation och det ekonomiska läget, diskutera olika förslag till rekonstruktionsåtgärder. I samband med dessa genomgångar gjorde delegationen också en s.k. grundanalys av varje sökande (se avsnitt 5.1). Delegationen har också gjort egna alternativa beräkningar av den ekonomiska utvecklingen för kommunen/utifrån likartade beräkningsförutsättningar. Syftet med dessa beräkningar var dels att bedöma realismen i den egna budgeten, dels att bedöma behovet av nivåsänkning för att möjliggöra en ekonomi i balans 2002 (se avsnitt 5.1). Med stöd av grundanalysen och den information som framkommit vid sammankomsterna gjorde delegationen sedan en samlad bedömning av respektive sökande. Syftet var att bestämma huruvida man skulle arbeta vidare med den enskilda kommunen respektive eller avsluta beredningen med hänvisning till att den sökande bedömdes klara balanskravet till 2002 av egen kraft. Delegationen fastställde följande kriterier för bedömning av huruvida en ansökan skulle beredas vidare eller avslutas. Strukturella orsaker, t.ex. kraftig befolkningsminskning. Ekonomin beräknades vara i obalans sett , dvs. negativt resultat sammantaget . Särskilt svag balansräkning, främst hög låneskuld. Små möjligheter till intäktsförstärkningar i form av taxor, avgifter, skatter m.m. Utifrån bedömningarna om eventuell fortsatt beredning och med utgångspunkt i behovet av nivåsänkning för begärdes sedan en konkret åtgärdsplan från de sökande vilken skulle bli föremål för vidare beredning. Åtgärdsplanen skulle ligga till grund för en överläggning om ett förslag till överenskommelse om villkor och bidrag. Inhämtandet av åtgärdsplaner fick ofta göras i flera steg. I en andra omgång, efter viss standardisering och konkretisering av kraven, inkom reviderade åtgärdsplaner. Delegationen fick av framför allt tidsskäl acceptera en del mer övergripande, ej konkretiserade åtgärdsförslag (se avsnitt 5.3). Med åtgärdsplanerna som grund inbjöds representanter från berörda kommuner och landsting till ytterligare överläggningar med delegationen i syfte att skapa ett underlag för ett förslag till överenskommelse mellan kommunen respektive landstingen och Kommundelegationen om vilka villkor som skulle gälla för att ekonomisk balans skulle uppnås . enskommelse överlämnades därefter, under förutsättning av fullmäktiges godkännande, till regeringen för beslut. Delegationen har i dialogen haft som utgångspunkt att statsbidraget för omstruktureringskostnader ska utbetalas först i efterhand och när följande villkor har uppfyllts: ekonomisk balans kan redovisas, föreslagna åtgärder har genomförts och sparmålen uppnåtts. Enligt delegationen kunde vissa åtgärder vara förenade med kostnader och en utbetalning i efterskott kunde innebära en viss påfrestning på kommunens eller landstingens likviditet. Delegationen gjorde dock bedömningen att kommunerna och landstingen klarade denna likviditetspåfrestning. Det fanns också en mycket stor acceptans hos kommunerna och landstingen för detta förhållningssätt. Förslagen till statsbidragens storlek har relaterats till omfattningen av sparåtgärderna i stället för redovisade omstruktureringskostnader. Den huvudprincip som ligger till grund för delegationens förslag om bidragsnivåer är att bidrag kan utgå med en viss andel av sparbehovens omfattning och kan därmed utgöra stöd till omstruktureringskostnaderna. Detta innebär att den sökande själv kan välja den mest kostnadseffektiva omstruktureringsåtgärden. Delegationen har valt att utgå från sparbehovets omfattning för balans 2002 när bidragets storlek har bestämts. Bidragets andel av sparåtgärderna har varierat något med anledning av delegationens bedömning av de sökandes ekonomiska bärkraft. Utformningen av överenskommelserna med kommunerna och landstingen redovisas närmare i kapitel 5. Delegationen har genom regeringens beslut fått sammanlagt 42 ärenden för beredning, varav 35 har avsett kommuner och 7 har avsett landsting. Av kommunärendena har 9 varit sådana där Bostadsdelegationen tidigare beviljat stöd och tecknat avtal med kommunen om rekonstruktion av kommunens bostadsåtaganden. Därutöver har delegationen haft att delta i samråd om sammanlagt 26 kommunärenden som har överlämnats till Bostadsdelegationen. Av dessa har 2 ärenden återtagits. De kvarstående kommunerna har ekonomiska problem som primärt kan hänföras till boendet, men de har också sökt statligt stöd av regeringen för mer allmänna ekonomiska problem. Samrådet med Kommundelegationen har syftat till att pröva om det också föreligger mer strukturellt betingade grunder för ett eventuellt statligt stöd i enlighet med Kommundelegationens direktiv. Dessa ärenden har överlämnats till Bostadsdelegationen som lämnat ett samlat förslag till regeringen för prövning. Det samlade resultatet av delegationens arbete framgår av Tabell 3.2. Totalt förslås bifall i av ärendena. Delegationens förslag till bidrag uppgår till . Tabell 3.2 Kommundelegationens förslag till beslut för kommuner och landsting Antal avslag Antal bifall Föreslaget bidrag (mkr) Kommuner och landsting vars ansökningar behandlats av Kommundelegationen 14 18 526,1 Kommuner som redan har avtal med Bostadsdelegationen 2 7 159,7 Kommuner vars ansökningar behandlats både av Kommundelegationen och Bostadsdelegationen 10 14 320,9 Summa 26 39 1006,7 Källa: Kommundelegationen (2000). Delegationen redovisade i sin slutrapport vissa iakttagelser kring problem och möjligheter i den kommunala verksamheten. Det lokala, politiska ledarskapet och ledarskapet i förvaltningen är av avgörande betydelse för hur framgångsrikt en kommun eller ett landsting lyckas lösa sina problem, oberoende om förutsättningarna är goda eller dåliga. Det finns i vissa regioner en tendens till konkurrens om medborgare och företag som på olika sätt kan få negativa konsekvenser för den kommunala ekonomin. Inom vissa områden förekommer det i mindre utsträckning ett samarbete mellan kommuner. De hinder som finns kan vara av både legal natur och av "revirmässig" natur. Det skulle dock kunna finnas anledning att överväga en bred inventering av både hinder och möjligheter för ett utökat samarbete inom olika verksamhetsområden, och i anslutning till detta även en stimulans av konkreta försöksverksamheter med ökad samverkan. Professionaliteten och flexibiliteten i exempelvis personalpolitiken borde kunna öka. Det finns ofta problem med insikten om att bemanningen måste anpassas till behov av resurser, särskilt om det innebär personalneddragningar. Regeringens hantering av Kommundelegationens förslag Regeringen fattade beslut i de ärenden som Kommundelegationen överlämnat till regeringen. Totalt beslutade regeringen att fördela till 36 kommuner och 5 landsting. Jämfört med Kommundelegationens förslag var det en ökning med . Ökningen förklaras bl.a. av att , som ej var färdigberett av Kommundelegationen, erhöll ett bidrag på och att , som föreslagits få avslag av delegationen, erhöll ett bidrag på . Resterande förklaras av att regeringen beslöt att öka delegationens förslag med . Även inom andra områden var regeringen mer generös än Kommundelegationen. av bidraget betalas ut . Kommundelegationens förslag var att hela bidraget skulle betalas ut först när balans i ekonomin uppnåtts. Till skillnad från Kommundelegationens förslag utgår stöd även om ekonomisk balans uppnåtts med en mindre kostnadsminskning än avtalat, men då i proportion till kostnadsminskningen. Syftet var bl.a. att avlasta regeringen i hanteringen av ärenden om särskilda insatser för kommuner i de fall kommunens svårigheter väsentligen härrörde från dess åtaganden för boendet. Genom en sådan hanteringsordning skulle det också på ett annat sätt bli möjligt att kontinuerligt följa upp olika förutsättningar och villkor i en överenskommelse mellan staten och kommunen om stöd (prop. 1997/98:119). Bakgrunden till denna form av stöd var bl.a. att för många kommuner var ansvaret för de egna bostadsföretagens åtaganden en återkommande orsak till ekonomiska problem, exempelvis kommun. Som exempel på svårigheter nämndes att bestående strukturella förändringar kan leda till att förutsättningarna för den kommunala verksamheten och bostadsföretagen väsentligt försämras. Exempelvis kunde det vara fråga om att den verksamhet som dominerat sysselsättningen på en ort i kommunen slås ut på ett sätt som leder till en tilltagande avfolkning på denna ort (prop. 1997/98:119). En utgångspunkt för regeringens förslag var att en kommun själv bär det yttersta ansvaret för sina åtaganden för boendet. I vissa speciella situationer kan emellertid statens övergripande ansvar för den offentliga verksamheten och ekonomin motivera tillfälligt stöd till en enskild kommun som saknar förutsättningar att av egen kraft fullgöra sina åtaganden. Frågor om stöd ska i första hand prövas mot kommunens egna ekonomiska förutsättningar. Endast kommuner med en särskilt svår ekonomisk situation ska komma i fråga för stöd (prop. 1997/98:119). Stödet är begränsat till vissa former av åtaganden. Med åtaganden för boendet avses en kommuns åtaganden, direkt eller indirekt, för ett bostadsföretag över vilket kommunen har bestämmande inflytande. Det avser också en kommuns borgensåtaganden för enskilda bostadsrättsföreningar inom kom munen som erhållit statligt reglerat bostadslån eller erhållit bidrag enligt förordningen (1991:1933) om statligt räntebidrag för ny- och ombyggnad av bostäder. Delegationens verksamhet regleras genom förordningen (1998:667) med instruktion för Delegationen för stöd till vissa kommuner med bostadsåtaganden. Delegationen leds av en styrelse som utses av regeringen (ordförande och tre ledamöter) . Kansliet leds av en kanslichef och har därutöver två handläggare. Bostadsdelegationen har till uppgift att handlägga ärenden om stöd enligt förordningen (1998:666) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet, överlägga med enskilda kommuner om lämpliga åtgärder och villkor för sådant stöd, i enskilda stödärenden medverka vid rekonstruktioner och vid upptagande av lån, samordna olika insatser för att bistå med stöd samt, bevaka att villkor för stöd följs och ta till vara statens intresse när dessa villkor inte följs. Stödet ska utformas på ett sådant sätt att statens långsiktiga kostnader hålls så låga som möjligt och så att statens insatser så långt som möjligt återvinns. Beslut om stöd ska förenas med villkor. Bostadsdelegationen ska tillfälligt bistå kommuner med stöd för att motverka att en kommun på grund av åtaganden för boendet inte kan fullgöra sina ekonomiska förpliktelser. Verksamhetsmålet är att statligt stöd ska lämnas på sådana villkor att statens kostnader minimeras (se kapitel 6 för en närmare analys). I samband med ansökningar om stöd analyserar delegationen kommunens ekonomiska utveckling. Delegationen analyserar även bostadsföretagen. Analyserna av den kommunala ekonomin och av bostadsföretagen ligger tillsammans med diskussioner med kommunledningen till grund för Bostadsdelegationens bedömning av hur stort åtagande för boendet som kommunen bör klara att finansiera med egna medel. En väsentlig förutsättning för rekonstruktionsarbetet är att det råder enighet mellan kommunen och delegationen om vad som måste göras och hur rekonstruktionsarbetet ska genomföras. Resultatet av överläggningarna uttrycks därför i ett avtal mellan staten och kommunen. Genom detta regleras kommunens åtagande gentemot bostadsföretaget och staten samt statens åtagande gentemot kommunen. Delegationens arbetssätt redovisas närmare i kapitel 5. 91 kommuner hade fram till utgången av sökt stöd från Bostadsdelegationen. Avtal om stöd har träffats med 36 kommuner, varav en ännu inte är slutligt godkänd. Avslag på ansökan har lämnats till 43 kommuner och 6 ansökningar är avskrivna. Ansökningar från 6 kommuner var ännu ej behandlade. För delegationens verksamhet har sammanlagt anvisats. Delegationen har fram åtagit sig att lämna bidrag med . Till det kommer som har reserverats för täckande av framtida förluster på de kreditgarantier som har ställts ut. Sammantaget väntas kostnaderna för stödgivningen uppgå till . Tabell 3.3 Bostadsdelegationens ärenden Ej behandlade Avskrivna Antal avslag Antal bifall Bidrag (mkr) Beslut av Bostadsdelegationen 6 6 43 36 1 640 Källa: Bostadsdelegationen (2001). Genom rekonstruktionsavtalen har kommunerna åtagit sig att genomföra rekonstruktionsåtgärder i sina bostadsföretag för ett sammanlagt belopp av ca . Kommunernas kostnader för att avveckla sina borgensåtaganden för bostadsrättsföreningar kan för de kommuner som berörs av träffade överenskommelser om avlösen uppskattas till ca . Härav har staten således svarat för ca . Inklusive reserveringar för framtida förluster uppgår statens åtaganden till ca (Bostadsdelegationen, 2001). Några jämförelser mellan stödkommuner och andra kommuner Bidraget till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting är inte generellt eller obegränsat. Normalt sett bör det därför finnas några former av skillnader mellan kommuner som fått bifall och avslag. Exempelvis bör det inte vara orimligt att anta att kommuner som fått bidrag har en sämre ekonomi än kommuner som inte fått bidrag. Att sådana skillnader bör förekomma framgår också av instruktionerna till de organ som handlagt och/eller berett ärenden. När det gäller Kommundelegationen skulle förslag om ekonomiskt stöd lämnas till regeringen endast för kommuner och landsting som befann sig i en särskilt svår ekonomisk situation och som följd av strukturella faktorer hade problem att nå ekonomisk balans. För Bostadsdelegationens del skulle på ett liknande sätt endast kommuner med en särskilt svår ekonomisk situation komma i fråga för stöd. Avsikten med detta kapitel är att analysera om det finns några påtagliga skillnader mellan kommuner som fått bidrag och kommuner som inte fått bidrag (mer formella skillnader i handläggning etc. redovisas i kapitel 5). Det gäller t.ex. olika bakgrundsfaktorer och finansiella nyckeltal. Det finns också anledning att grovt analysera om det finns några skillnader mellan de olika organ som handlagt ärendena, dvs. regeringen, Bostadsdelegationen och Kommundelegationen. Analysen avgränsas i huvudsak till att avse ärenden som beslutats av Bostadsdelegationen och ärenden som beretts av Kommundelegationen och senare beslutats av regeringen. Till detta kommer ett antal ärenden som inte överlämnats till någon av delegationerna, utan beslutats direkt av regeringen. Analysen har begränsats till att endast avse primärkommuner. Inledningsvis i avsnitt 4.1 redovisas kortfattat hur undersökningen genomförts. Avsnitt 4.2 innehåller en analys av olika bakgrundsdata. Det gäller t.ex. kommunstorlek, skattesats, skattekraft och befolkningsförändringar. I avsnitt 4.3 analyseras ett antal finansiella nyckeltal. Dessa är av karaktären nettokostnader, resultat, självfinansieringsgrad, soliditet etc. Avsnitt 4.4 innehåller en genomgång av några mått som speglar verksamhetens omfattning. Avsikten är att få en indikation på om det föreligger skillnader i t.ex. ambitionsnivå mellan kommunerna. I avsnitt 4.5 redovisas hur de politiska majoritetsförhållandena varierar mellan de berörda kommunerna. Avsnitt 4.6 innehåller slutligen några avslutande synpunkter. Kort om data och metod Totalt har 135 ansökningar från 107 kommuner analyserats. Skillnaden mellan antalet ansökningar och kommuner förklaras av att ett antal kommuner har ansökt om stöd hos bägge delegationerna. Urvalet innebär att av ansökningarna har analyserats, dvs. det är i princip en totalundersökning. Bortfallet på beror i huvudsak på att dessa ärenden ej var färdigbehandlade när bearbetningen genomfördes (november/). Totalt har kommunerna fått i stöd. För att kunna jämföra avslag och bifall samt de olika beslutsinstanserna har kommunerna delats in i följande grupper: Kommuner som fått bifall av Bostadsdelegationen. Kommuner som fått avslag av Bostadsdelegationen. Kommuner som fått bifall av regeringen efter förslag från Kommundelegationen. Kommuner som fått avslag av regeringen efter förslag från Kommundelegationen. Ärenden som beretts gemensamt av Bostadsdelegationen och Kommundelegationen. Kommuner som fått avslag av regeringen och som inte överlämnats till någon delegation. Fördelningen av ärenden mellan de olika grupperingarna framgår av Tabell 4.1. Totalt har av kommunerna fått bifall på sina ansökningar. Regeringen har varit något mer generös i sin bedömning än Bostadsdelegationen. Tabell 4.1 Ansökningar fördelade på beslutsinstanser Bifall Avslag Summa Bostadsdelegationen 24 38 62 Regeringen efter förslag från Kommundelegationen 22 22 44 Regeringen efter förslag från bägge delegationerna 14 0 14 Regeringen utan förslag från någon delegation (beslut ) 0 15 15 Summa 60 75 135 En databas har skapats som innehåller olika former av bakgrundsdata och nyckeltal för kommunerna. Databasen bygger i huvudsak på tillgänglig statistik från , och . Merparten av variablerna avser . För några få variabler som t.ex. verksamhetens kostnader har korta tidsserier skapats. De resultat som presenteras avser i huvudsak medelvärden för de olika jämförelsegrupperna. Kommunerna har i sådana fall viktats efter befolkningsstorlek för att få jämförbarhet mellan de olika grupperna. Det bör betonas att materialet i många fall, framför allt vad gäller olika nyckeltal, bygger på uppgifter som kommunerna själva lämnat i sina årsredovisningar. Redovisningspraxis etc. kan dock skilja sig åt mellan olika kommuner, varför materialet är förenat med en viss osäkerhet. En ytterligare aspekt är att data inte inkluderar den verksamhet som bedrivs i kommunala företag. Detta kan påverka jämförbarheten mellan olika kommuner. Befolkningen i de 107 kommuner som analyserats uppgår till närmare 1,6 miljoner personer, dvs. av befolkningen i . Befolkning, kommungrupper etc. Inledningsvis redovisas några data om befolkning, län, kommungrupper etc. Redovisningen avser samtliga ansökningar, dvs. materialet har inte grupperats efter vilken instans som handlagt ärendena. De sökande kommunernas befolkningsstorlek avviker markant från kommunsektorn som helhet. Merparten av kommunerna är små och har en befolkning som understiger 20 000 personer. Endast fyra kommuner har en befolkning som överstiger 50 000 personer. En av dessa har en befolkning som överstiger 100 000 personer. När det gäller stödets fördelning är de något större kommunerna överrepresenterade. Stödet per innevånare sjunker dock med stigande kommunstorlek, dvs. små kommuner får mest stöd per innevånare. Tabell 4.2 Befolkningsstorlek och stödfördelning Storleksklass (befolkning) Andel av samtliga kommuner (%) Andel av samtliga sökande kommuner (%) Andel av stödet (%) Stöd per innevånare (kronor) <5000 4,5 10,3 6,3 2 254 5000-9999 20,4 29,0 19,3 885 10000-19999 33,9 42,1 53,3 639 20000-49999 26,7 15,0 21,1 189 50000-99999 10,7 2,8 0,0 0 >100000 3,8 0,9 0,0 0 Summa 100,0 100,0 100,0 - av stödet är koncentrerat till fyra län: , , och .