frsrdg · GP04RR12 · 2002-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående Statens ändamålsfastigheter - hyressättning och förvaltning 2001/02 RR12 Revisorernas granskning revisorer har granskat hyressättningen av ändamålsfastigheter i den statliga sektorn. lade ursprungligen ett förslag till granskning av hyressättningen av kulturinstitutionerna, men efter att ha genomfört en förstudie på området fann revisorerna det motiverat att göra en bredare granskning. Granskningen omfattar , , och . Granskningen har inriktats på hur riktlinjer tillämpas för hyressättning och förvaltning av fastigheter som av olika skäl bedömts vara alltför ändamålsanpassade för att lämpa sig för renodlat kommersiell förvaltning. Revisorerna har även granskat hur kompensationssystemet fungerar för myndigheter i ändamålsfastigheter. Resultatet av revisorernas granskning har redovisats i rapporten /02:2 Statens ändamålsfastigheter - hyressättning och förvaltning. Rapporten finns som bilaga 1 till den här skrivelsen. Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av remissvaren finns i bilaga 2. Revisorerna redovisar inledningsvis en sammanfattning av rapporten. Därefter behandlas remissinstansernas synpunkter på rapporten. Avslutningsvis redovisar revisorerna sina slutgiltiga överväganden och förslag med anledning av granskningen. riktlinjer för hyressättning och förvaltning och regeringen ansåg att det fanns behov av att effektivisera statens förmögenhetsförvaltning och att rationalisera det statliga lokalutnyttjandet. För att åstadkomma en effektivare förvaltning av statens fastighetsbestånd beslutade 1991 om ett antal nya riktlinjer som skulle gälla för fastighetsförvaltningen. Riktlinjerna angav bl.a. att fastighetsfövaltningen ska skiljas från brukandet av lokaler och mark, att statsbudgeten ska ge en rättvisande bild av mark- och lokalkostnader, att avkastningskravet ska vara marknadsmässigt så långt som möjligt och att fastighetsförvaltningen bör delas upp efter olika fastigheters särart. Dessa riktlinjer gav upphov till en omorganisering av förvaltningen. Den nya organisationsstrukturen gjordes utifrån en bedömning av fastigheternas grad av ändamålsanpassning och användningsområde. Fastigheter som bedömdes vara av särart och inte generellt användbara och utbytbara fördes 1993 över till de nybildade myndigheterna och samt till bolagen , som 1997 blev Specialfastigheter i . Generellt användbara lokaler som främst var avsedda för kontorsändamål fördes över till bolaget . För att åstadkomma ett mer rationellt lokalutnyttjande gavs myndigheterna ansvar för att sköta sin egen lokalförsörjning inom anslagsramen. Det skulle motivera myndigheterna att optimera sitt lokalutnyttjande i förhållande till andra resurser. Utvärderingar av reformen har riktat kritik mot hur systemet fungerar för ändamålsfastigheter. Otydliga ägardirektiv och spelregeler bidrog till svårigheter i förhandlingar mellan hyresvärdar och hyresgäster. En utredning lade ett förslag på en enhetlig, kostnadsbaserad hyresmodell som skulle gälla för ändamålfastigheter. avslog förslaget på en enhetlig hyresmodell. I stället slog fast att hyreskontraktets utformning borde vara föremål för förhandlingar och ömsesidiga överenskommelser mellan parterna. Självkostnadshyra är den naturliga utgångspunkten när hyresgästen har begränsade alternativ och är beroende av en statlig hyresvärd, enligt uppfattning. Med anledning av kritiken som framförts ställde 1997 upp ett antal särskilda villkor för de bolag och verk som förvaltar statens ändamålsfastigheter. Villkoren preciserar hur fastighetsrörelser av ändamålskaraktär ska stödja verksamheten och optimera brukarens nytta av den hyra myndigheten betalar för lokalen. Att ge brukaren maximal nytta förutsätter att denna har god insyn i förvaltningen. Det innebär enligt öppen redovisning av hyresdelar avseende drift, underhåll och olika komponenter av kapitalkostnader. Vidare slog fast att verk och bolag som hyr ut ändamålsfastigheter ska upprätta förvaltningsplaner tillsammans med hyresgästen. De ska också göra det möjligt att särskilja drift- och underhållskostnaden i hyressättningen. De ska däremot inte ta ut över tiden mer än marknadsmässig ersättning för underhåll, service m.m., och får inte heller dra ned på underhållet av fastigheterna så att det hotar fastighetens långsiktiga värde. Regeringens styrning av fastighetsförvaltarna I rapporten framgår det att regeringens styrning av fastighetsförvaltarna inte är helt i linje med riktlinjer för bolag och verk som förvaltar ändamålsfastigheter. uttalande om att självkostnadshyra är en naturlig utgångspunkt när hyresgästen har begränsade alternativ återges inte i regeringens styrdokument. Regeringen har inte heller gett fastighetsförvaltarna direktiv om att parterna bör förhandla om hyreskontraktets utformning. uppfattning att hyresgästerna ska ha god insyn i förvaltningen har inte framförts av regeringen, och än mindre är det preciserat att det innebär öppen redovisning av förvaltningskostnader. Att förvaltningsplaner ska upprättas gemensamt av parterna har inte heller fått genomslag i regeringens styrning. Tillämpning av riktlinjer för hyressättning och förvaltning Revisorerna konstaterar att riktlinjer för bolag och verk som hyr ut ändamålsfastigheter efterlevs i varierande grad. sätter marknadshyror för i stort sett samtliga av sina fastigheter medan använder sig av en kostnadsbaserad hyresmodell för samtliga sina fastigheter. sätter marknadshyror för sina fastigheter medan tillämpar en kostnadsbaserad hyressättning. Förutsättningarna för en enskild hyresgäst, eller karaktären hos en enskild fastighet, har ingen betydelse för förvaltarnas val mellan marknads- eller kostnadsbaserad hyra. I vilken grad hyresgästens alternativ är begränsade, och i vilken utsträckning hyresgästen är beroende av en statlig hyresvärd, påverkar inte alltid fastighetsförvaltarens val av hyresmodell. I vissa fall är hyresgästerna oeniga med fastighetsförvaltarna om marknads- eller kostnadsbaserad hyra ska gälla. Förvaltarna förhandlar dock inte med hyresgästerna om vilken hyresmodell som ska tillämpas, och de hyresgäster som revisorerna intervjuat hävdar att de inte kan påverka beslutet. Hyreskontraktets utformning har således inte varit föremål för förhandlingar och ömsesidiga överenskommelser mellan parterna. I vilken mån fastighetsförvaltarna tillåter god insyn i förvaltningen varierar också. De förvaltare som tillämpar marknadshyror redovisar inte förvaltnings- eller kapitalkostnader, men anser ändå att de har en öppen dialog med hyresgästerna. Förvaltarnas argument mot redovisning av kostnadskomponenter är att kostnaderna inte är relevanta eftersom de inte utgör underlag för hyran. Dessutom skulle det försvåra hyresförhandlingarna. Fastighetsförvaltare som tillämpar kostnadshyror har en mer öppen redovisning av kostnaderna, även om redovisningen i fall inte är enligt hyresgästens önskemål. Många av de hyresgäster som revisorerna intervjuat kritiserar bristande insyn i förvaltningen och oklara förutsättningar för hyressättningen. Förvaltningsplanen fungerar som grund för hur underhållet av en fastighet planeras och läggs upp. Revisorerna konstaterar i rapporten att hyresgästernas medverkan varierar. De hyresgäster som revisorerna intervjuat anser inte alltid att underhållsplanerna fyller sin funktion. De flesta är dock nöjda med hur förvaltningen bedrivs. Revisorerna konstaterar att anslagssystemet inte kompenserar myndigheter i ändamålsfastigheter för utvecklingen av marknadshyror utan endast för utvecklingen av konsumentprisindex. Många av myndigheterna som endast kompenseras enligt KPI-index har dock marknadsanpassade hyror. Det innebär att systemet inte fungerar som avsett. Regeringen har uppmärksammat bristen och avser att åtgärda den. Revisorerna konstaterar vidare att myndigheter kan minska sina lokalkostnader utan att anslaget minskar. Om de sänkta lokalkostnaderna leder till ett för stort anslagssparande krävs att regeringen godkänner det för att myndigheten ska kunna behålla de frigjorda resurserna. Regeringen gjorde en översyn av hyressättning av ändamålsfastigheter. Revisorerna summerar översynens resultat i slutet av rapporten. Översynen ledde till ett regeringsförslag om kostnadsbaserad hyra för fem kulturinstitutioners huvudbyggnader. Regeringen motiverar förslaget med att dessa fastigheter i hög grad är utformade för sina ändamål, att de är symboler för kulturinstitutionernas verksamhet och att de utgör delar av stadsbilden. har inte invänt mot regeringens förslag. Självkostnad när hyresgästen har begränsade alternativ Regeringen har inte vidarebefordrat uttalande om att självkostnadshyra är den naturliga utgångspunkten när hyresgästen har begränsade alternativ och är beroende av en statlig hyresvärd. Regeringen har inte heller klargjort att hyreskontraktets utformning enligt ska vara föremål för förhandlingar mellan parterna. Revisorerna anser att regeringen bör vidarebefordra ställningstaganden angående självkostnadshyra och förhandlingar om hyreskontraktets utformning. Statskontoret konstaterar att förslaget avser påpekanden angående tidigare ställningstagande från som regeringen bör vidarebefordra till berörda myndigheter. Statskontoret instämmer i påpekandet. anser att det är viktigt att riksdag och regering som uppdragsgivare till såväl som hyresgäster fastlägger de spelregler för hyressättning som erfordras för att undvika konflikter och andra långsiktigt negativa konsekvenser. är dock negativt till kostnadshyra, enligt ett tidigare yttrande som verket bifogat till sitt remissvar. anser att direktiv inte behövs på någon av punkterna. Verket menar att man måste förutsätta att myndigheter och bolag både läser och rättar sig efter riksdagsbeslut. påpekar att regeringen inte endast styr genom direktiv utan, som i fall, även genom att kontinuerligt föra en dialog med verket om bl.a. förvaltning och hyressättning. Verket anser sig veta vad som gäller och har en självkostnadsbaserad hyressättning. anser att det är en självklarhet att hyresmodellens utformning ska vara föremål för partsförhandlingar. Regeringen behöver inte klargöra detta ytterligare, enligt verket. menar att systemet med valfrihet för hyresgäster och konkurrens mellan hyresvärdar sätts ur spel av särskilda regler för olika aktörer. Bolaget anser att marknadsmässiga villkor måste gälla för högskolelokaler. Skillnaderna mellan olika typer av fastigheter är betydande, vilket kanske kan motivera områdesanpassade riktlinjer, enligt Akademiska Hus. instämmer i förslaget men anser till skillnad från revisorerna att hyresmodellens utformning bör vara reglerad för parterna. anser att en marknadsliknande modell enligt Statens fastighetsverks metod är att föredra eftersom den ökar myndigheternas valfrihet på marknaden, förbättrar möjligheterna att hitta externt konsultstöd i hyresförhandlingar, möjliggör en enhetlig beräkning av anslagsbehov samt förenklar hanteringen för fastighetsförvaltarna. har ingen invändning mot revisorernas förslag, men anser att regeringen bör fastställa tydligare principer för när en fastighet ska betraktas som en ändamålsfastighet och inte. , och stöder förslaget och anser att fastigheter inom ett campusområde bör betraktas som ändamålsfastigheter. Remissinstanserna har delade meningar om revisorernas förslag. Revisorerna anser att granskningen gjort det uppenbart att myndigheter och bolag inte automatiskt följer beslut. När regeringen inte gjort uppfattning tydlig i direktiv till myndigheter och bolag, och när dessa inte heller följer beslut på ett tillfredsställande sätt, anser revisorerna att det är väl motiverat att ge regeringen i uppdrag att förbättra sin styrning. Några av instanserna efterlyser en tydligare definition av ändamålsfastigheter. Den bör exempelvis klargöra om fastighetens lokalisering inom ett campusområde ska innebära att den klassificeras som ändamålsfastighet. Revisorerna anser inte att det är meningsfullt att försöka definiera begreppet så att alla fastigheter entydigt kan klassificeras som det ena eller det andra. Det som är relevant i förlängningen av revisorernas förslag är om hyresgästen har begränsade alternativ och är beroende av en statlig hyresvärd. Det är revisorernas uppfattning att man bör ha en restriktiv hållning till när detta ska anses gälla för hyresgästerna. Att hyresgästen väljer en lokalisering eller fastighet som gynnar verksamheten innebär inte i sig att alternativen är begränsade. Tanken bakom systemet med ramanslag är att myndigheterna ska göra rationella avvägningar mellan kostnad och nytta för verksamheten. Det är därför rimligt att hyresgästen betalar mer för ett attraktivt läge. En mer generös hållning till när alternativen ska anses begränsade skulle enligt revisorernas uppfattning leda till att konkurrensen på fastighetsmarknaden begränsas och att tanken bakom fastighetsreformen urholkas. Om kostnadsbaserad hyra tillämpas när alternativ faktiskt finns för myndigheten begränsas alternativen på marknaden eftersom anslagen anpassas till kostnadshyra. Myndigheterna har dock rätt att förhandla om hyreskontraktets utformning och är i vissa fall berättigade till kostnadsbaserad hyra, enligt beslut. Revisorerna anser att regeringen bör vidarebefordra uppfattning om självkostnad som utgångspunkt för hyressättningen när hyresgästen har begränsade alternativ och är beroende av en statlig hyresvärd. Regeringen bör även klargöra att hyreskontraktets utformning ska vara föremål för förhandlingar och ömsesidiga överenskommelser mellan parterna. God insyn i förvaltningen och redovisning av förvaltningskostnader har framhållit att god insyn i förvaltningen ska råda och att det förutsätter öppen redovisning av hyresdelar avseende drift, underhåll och olika kapitalkostnader. har inte begränsat kravet till att endast gälla när hyrorna är kostnadsbaserade. Enligt revisorernas bedömning gör insyn i förvaltningen det möjligt att jämföra olika fastighetsförvaltare och det ökar pressen på kostnadseffektivitet. Detta stärker förtroendet för systemet bland hyresgästerna. Insyn i förvaltningen är en förutsättning för en förtroendefull relation mellan parterna. Regeringen har inte vidarebefordrat uppfattning att kostnader för drift, underhåll och kapital öppet bör redovisas för hyresgästerna. Revisorerna anser att regeringen bör göra det och tydliggöra att kravet på öppenhet är oberoende av om marknads- eller kostnadshyra tillämpas. Statskontorets konstaterande angående det första förslaget gäller även här. Statskontoret instämmer i revisorernas påpekande att regeringen bör vidarebefordra riksdagsbeslut. hänvisar till ett tidigare yttrande om att hyresgästen inte rimligen kan ha någon kunskap och erfarenhet av vad en realistisk långsiktig drift- och underhållskostnad är. anser att direktiv från regeringen inte behövs och hävdar att de redan redovisar förvaltningskostnaderna öppet. Remissinstanserna framför inga argument som förändrar revisorernas slutsatser och förslag som de framställs i rapporten. Revisorerna anser att det är rimligt att hyresgäster kan skaffa sig en realistisk uppfattning av långsiktiga drift- och underhållskostnader. Om fastighetsvärden anser sig ha bättre tillgång till jämförbara kostnadsuppgifter kan denna bistå hyresgästen med nyckeltal över förvaltningskostnaderna. Revisorerna anser att regeringen bör vidarebefordra uppfattning om att hyresgästen ska ha god insyn i förvaltningen och att det innebär öppen redovisning av kostnader för drift, underhåll och kapital, oavsett om marknadshyra eller kostnadshyra tillämpas. Enligt vad revisorerna erfar varierar fastighetsförvaltarnas utformning av förvaltningsplaner, bl.a. med avseende på hyresgästernas delaktighet i framtagandet av planerna. Det är revisorernas uppfattning att förvaltningsplanerna skulle bli tydligare och mer funktionella om hyresgästerna garanterades rätt att delta i framtagandet av dem. Regeringen har inte vidarebefordrat uppfattning att förvaltningsplaner bör upprättas gemensamt av parterna. Revisorerna anser att regeringen bör klargöra ståndpunkt angående förvaltningsplaner för de berörda myndigheterna och bolagen. påpekar att byggnaders och anläggningars långsiktiga underhåll och drift ska vara oberoende av brukarens kortsiktiga ekonomi och verksamhet. Verket betonar vidare att uppdelningen mellan brukande och förvaltande av fastigheterna ska vara tydlig och att och hyresgästerna ska vara professionella på sina respektive verksamheter. instämmer inte helt i revisorernas förslag. anser att förvaltningsplaner givetvis ska upprättas, men av fastighetsägaren efter samråd med hyresgästerna. Risken med partsgemensamma förvaltningsplaner är bl.a. att det planerade underhållet eftersätts för att frigöra medel för hyresgästen. stöder förslaget och påpekar att större möjligheter för myndigheterna att förhandla om drift och underhåll möjliggör bättre och mer flexibel verksamhetsanpassning, vilket bör kunna vara mycket kostnadseffektivt. Revisorerna anser, med utgångspunkt i tidigare ställningstagande, att hyresgästernas inflytande i planering av drift och underhåll är en förutsättning för att förvaltaren ska kunna optimera hyresgästernas nytta av lokalerna och stödja deras verksamhet. Det är enligt revisorerna förenligt med fastighetsägarens långsiktiga ansvar för fastighetens värde. Revisorernas slutsatser och förslag är därför oförändrade efter remisshanteringen. Regeringen bör vidarebefordra uppfattning att förvaltningsplaner ska upprättas gemensamt av parterna. Effektiviseringar i myndigheters lokalutnyttjande När myndigheterna övertog ansvaret för sin lokalförsörjning justerades deras anslag så att de skulle täcka lokalkostnaderna. Myndigheternas lokalbehov prövades inte av regeringen när basbudgeteringen för lokalbehov och lokalkostnader gjordes. Utgångspunkten var att rådande förhållanden eller tidigare bedömningar av lokalbehov skulle ligga fast. Anslagssystemet har efter systemets införande justerats genom prisomräkning av lokalkostnaderna . En konsekvens av systemet är att de myndigheter som hade höga lokalkostnader när basbudgeteringen gjordes gynnas av detta i den fortsatta anslagstilldelningen. Myndigheter som då hade små lokalkostnader missgynnas av motsvarande skäl i anslagstilldelningen. Statskontoret har tidigare föreslagit ett utvecklat system för basbudgetering av lokalbehov och lokalkostnader med syfte att stärka regeringens styrning av resursanvändningen. Statskontorets förslag avser nya eller omstrukturerade myndigheter. Revisorerna anser att regeringen i budgetprocessen bör beakta möjligheter till effektiviseringar i myndigheters lokalutnyttjande. Statskontoret instämmer i att det kan vara motiverat att i budgetdialogen ta upp och beakta lokaleffektiviteten hos myndigheterna. Det måste dock ske på ett sådant sätt att det står i överensstämmelse med den grundläggande regeln att myndigheterna själva ska kunna göra avvägningar mellan olika produktionsresurser inom den ram de har tilldelats. tillstyrker förslaget och anser att det är angeläget. Enligt uppfattning kan det finnas stora besparingsmöjligheter i en mer effektiv lokalplaneringsprocess och ett bättre lokalutnyttjande. Det är viktigt att också skapa incitament för återhållsamhet med mark, lokaler och medieförbrukning, anser . Ett av målen med reformen av fastighetsförvaltning och lokalförsörjning var en effektiv lokalförsörjning, men därefter har en tämligen ensidig fokusering skett på förvaltningen, menar . anser att bättre resursanvändning ligger i myndighetens eget intresse. Man måste dock beakta att vissa verksamheter, t.ex. museer, i sitt uppdrag har en inbyggd expansion i och med samlingarnas tillväxt. Remissinstanserna tillstyrker revisorernas förslag. Statskontoret betonar dock att förslaget måste genomföras i enlighet med den grundläggande regeln att myndigheterna själva ska kunna göra avvägningar mellan olika produktionsresurser inom den ram de har tilldelats. Revisorerna anser att regeringen bör uppmärksamma vilka konsekvenser anslagsberäkningen och basbudgeteringen fått för enskilda myndigheter. Regeringen bör rimligen ha möjlighet att ta upp en dialog angående lokaldimensionering och läge med myndigheter som uppenbarligen gynnats eller missgynnats av anslagssystemet och basbudgeteringen som gjordes 1994. En prövning av lokalbehov och lokalkostnader bör i vissa fall kunna göras även för befintliga myndigheter och inte enbart för nya och omstrukturerade myndigheter, vilket Statskontoret föreslagit. Revisorerna anser att regeringen i budgetprocessen bör beakta möjligheter till effektiviseringar i myndigheters lokalutnyttjande. Ett statligt expertorgan för samråd om hyressättning Revisorerna anser att myndigheter i vissa fastigheter är berättigade till kostnadshyra, enligt riktlinjer. Regeringen har pekat ut fem kulturinstitutioner vars huvudbyggnader enligt regeringen skiljer sig från övriga ändamålsfastigheter på ett avgörande sätt. Regeringen har föreslagit att kostnadshyra ska gälla för dessa fastigheter. Revisorerna anser att regeringens förslag inte är konsekvent och därför inte långsiktigt hållbart. Ett konsekvent system förutsätter tydliga kriterier för när kostnadshyra ska gälla och att dessa är generella för hela den statliga fastighetsförvaltningen. Revisorerna inser dock att oenighet i bedömningar kan komma att uppstå, även om villkoren för hyressättning är tydliga och hyresgästens rätt till förhandling om hyreskontraktets utformning är stärkt i regeringsdirektiven. Revisorerna anser att hyresgäster och förvaltare i ändamålsfastigheter bör ha möjlighet att samråda med ett statligt expertorgan om vilken hyressättning som ska gälla, i de fall parterna inte når en överenskommelse genom förhandlingar. Revisorerna påpekar härvid att en övergång från marknadsmässig till kostnadsbaserad hyra kan göra det nödvändigt att omvärdera fastigheter. Förändrade förutsättningar för myndigheten kan också komma att påverka myndighetens anslag. Statskontoret är tveksamt till om ett expertorgan av det föreslagna slaget kan lösa det problem som det förutsätts göra. Statskontoret ser revisorernas förslag som att en särskild hyresnämnd inrättas för ändamålet. För statlig fastighetsförvaltning som sker i aktiebolagsform finns denna möjlighet redan tillgänglig. Även hyreslagstiftningen i övrigt gäller när fastighetsförvaltaren har denna juridiska form. Att utnyttja det föreslagna expertorganet blir därför främst aktuellt när den statliga fastighetsförvaltningen sker i myndighetsform. Expertorganet ska enbart kunna utnyttjas för samråd. Att ge det en beslutande funktion är knappast tänkbart, menar . Olösta frågor kommer därför att behöva gå vidare till regeringen. Eftersom det, som revisorerna påpekar, också kan bli fråga om en omvärdering av fastigheterna vid ändring av hyressättningsprincip kan regeringen även av det skälet behöva fatta beslut för att en ändring av hyressättningen ska kunna ske. Också det begränsade antalet tvister som kan förmodas komma att uppstå gör att Statskontoret ställer sig tveksamt till att ett särskilt expertorgan inrättas. Statskontoret påpekar att det redan med den nuvarande ordningen är möjligt att hänföra en tvist i en hyresfråga mellan två statliga myndigheter till regeringen för avgörande. tillstyrker förslaget men anser att expertorganet bör ha ett vidare och tyngre mandat än det föreslagna och fungera som en hyresnämnd med rätt att avdöma ärenden. En sådan ordning skulle vara till hjälp vid meningsskiljaktigheter och skulle dessutom bidra till att implementera reformen. menar att alla hyresgäster inte är förtrogna med reformens innebörd och syften, trots att gått sedan den genomfördes. ställer sig mycket frågande till revisorernas förslag. Bolaget menar att om statsmakternas riktlinjer för förvaltare och myndigheter behöver förtydligas bör detta ske utan inrättande av ett expertorgan.