frsrdg · GP04RR2 · 2002-01-01 00:00:00 — Exempelvis fanns det närmare 9 700 deltagare i genomsnitt i åtgärden anställningsstöd . Utgångspunkten är då att detta har en gynnsam direkt effekt på arbetslösheten som är lika stor som antalet personer som placeras i åtgärden, dvs. 9 700 personer. Det finns dock skäl att anta att denna direkta effekt kommer att motverkas av indirekta effekter via förändringar i efterfrågan och lönesättningen. Frågan är hur stora dessa indirekta effekter behöver vara för att utgiften per deltagare ska uppgå till ca ? I detta fall uppnås denna utgiftsnivå om stödet enbart ökar sysselsättningen med ca 590 personer. Nettoeffekten skulle i ett sådant fall uppgå till . Tabell 6.6 Beräkning av nettoeffekt för att utgiften per deltagare ska uppgå till Deltagare i genomsnitt Nettoeffekt Antal Procent Anställningsstöd 9 681 590 6,1 Arbetspraktik 22 497 1 630 7,2 Resursarbete 2 943 290 9,9 Offentligt tillfälligt arbete 7 780 756 9,7 Källor: AMS (2000a) och egna beräkningar. Räkneexemplen i tabellen illustrerar enbart effekterna av enstaka åtgärder. För att bedöma de kvantitativa storleksordningarna av eventuella indirekta effekter krävs empiriska studier av arbetsmarknadspolitikens effekter på efterfrågan och lönesättning. Därefter krävs att man genomför en simulering med hjälp av de estimerade kurvorna så att både de direkta och indirekta effekterna kan beräknas. I m.fl. (1996) pekas på ett antal studier där man försökt genomföra sådana analyser, men att de fortfarande kan betraktas som kvalificerade räkneexempel. Resultaten tyder på att de indirekta effekterna kan motverka över hälften av de direkta effekterna. Sådana resultat är betydligt lägre än de utgiftskrav som beräknats i Tabell 6.6. grund av detta, och tidigare redovisade studier, förefaller nedsatta socialavgifter att uppvisa en förhållandevis låg kostnadseffektivitet. Nedsättningen av socialavgifter kan sägas utgöra ett stöd på statsbudgetens inkomstsida i form av särregler i skattelagstiftningen. Sådana stöd brukar benämnas skatteavvikelser. I princip handlar det om avvikelser från en enhetlig beskattning, t.ex. att en viss grupp omfattas av en skattelättnad i förhållande till en enhetlig norm, vilket kan uppfattas som en skatteförmån. Ett stöd som redovisas på budgetens utgiftssida i form av ett anslag är i princip föremål för förnyade beslut inför varje budgetår. Ett indirekt stöd via en skatteavvikelse ingår däremot inte i den årliga budgetprocessen. Efter det att lagförslaget en gång godtagits aktualiseras det ej på samma sätt som utgiftsanslagen i den årliga budgetprövningen. Det indirekta stöd som ges via skatteavvikelsen följs därför inte upp på samma sätt. Skatteförmåner är i många fall ett alternativ till stöd via budgetens utgiftssida och det förtjänar att påpekas att de av naturliga skäl inte heller påverkar utgiftstaket. Det förefaller därför naturligt att båda dessa stödformer behandlas på ett likartat sätt vad gäller utvärdering, kontroll och budgetprövning. Avsikten med detta kapitel är att belysa hur nedsättningen av socialavgifter och andra skatteavvikelser redovisas i statsbudgeten och hur de följs upp. Det finns vidare skäl att i detta sammanhang analysera de beräkningskonventioner som utnyttjas för att beräkna budgeteffekter av skatteförändringar. I avsnitt 7.1 analyseras formerna för regeringens resultatredovisning. Utgångspunkten är budgetlagens bestämmelser om regeringens redovisningsskyldighet till . Därefter analyseras den resultatredovisning som sker i bl.a. statsbudgeten. I avsnitt 7.2 analyseras de beräkningskonventioner som utnyttjas för att beräkna budgeteffekterna av en nedsättning av socialavgifterna. Avsnittet innehåller även en jämförelse av konventionerna med andra beräkningsmodeller. Styrningen av den statliga verksamheten har successivt utvecklats i riktning mot allt större inslag av resultatstyrning. Resultatstyrning kräver dels att mål sätts upp för olika verksamheter, dels att resultat följs upp och utvärderas. Enligt 2 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten ska regeringen för redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. Av propositionen Lag om statsbudgeten (prop. 1995/96:22) framgår att utgifter och verksamheter som finansieras med skattemedel alltid måste hanteras med den största omsorg. Frågan om hur tillgängliga resurser med hjälp av olika instrument bör fördelas mellan skilda ändamål, måste därför i så hög grad som möjligt avgöras med ledning av vilka resultat och kostnader i vidsträckt bemärkelse olika åtgärder ger upphov till. När fattar beslut bör den därför ha tillgång till information om de resultat som uppnåtts och de mål som förväntas bli uppnådda. Det framgår vidare av propositionen att resultatinformationen behöver sökas även utanför myndigheternas regelbundna redovisningar och analyser. Kommittéväsendet, , Statskontoret, s.k. sektormyndigheter och forskningsinstitutioner kan tillhandahålla betydelsefulla underlag. Massmedierna och den politiska debatten kan också ge underlag till resultat-analysen. Oberoende av hur resultatinformationen tas fram och med vilken frekvens detta sker, bör regeringen enligt propositionen presentera den för vid lämpligt tillfälle. Av propositionen framgår att det är lämpligt att resultaten i den statliga verksamheten uppmärksammas i budgetprocessen. Budgetpropositionen blir därför på de flesta områden det naturliga dokumentet för den löpande redovisningen av mål och resultat på områden där ekonomiska styrmedel, särskilt anslag, används i stor utsträckning. Det framgår vidare att det i en del fall beslutas om mål för ett större poli-tikområde och för . Då är det också lämpligt att en fördjupad resultatanalys ingår i den särproposition där förslag om den framtida målinriktningen lämnas. Detta gäller oavsett om förvaltningsåtgärder, bidrag, skatter eller föreskrifter är det viktigaste styrinstrumentet på området. Det kan också i flera fall vara lämpligt att regeringen redogör för åsyftade mål och uppnådda resultat utan att några förslag till nya åtgärder lämnas, t.ex. i en skrivelse till . Redovisningen ovan pekar inte på att resultatredovisningen ska begränsas till t.ex. anslag. Kraven på redovisning avser också termer som ekonomiska styrmedel och skatter. Bedömningen får även stöd av (SOU 1996:14) som pekade på att mål och resultat främst redovisas för statlig förvaltning. Sådan redovisning lämnas i ganska begränsad utsträckning för bidrag och investeringar samt skatter och avgifter. Enligt utredningen fanns det dock exempel inom miljöpolitiken där en särskild redovisning av mål, resultat och ekonomiska styrmedel lämnats till . Utredningen pekade vidare på att staten har den yttersta beslutsmakten i fråga om anslag, skattebestämmelser och föreskrifter. Det är önskvärt att dessa beslut fattas på så rationella grunder som möjligt. Ett naturligt sätt för att uppnå detta är att mål och resultat samt kostnader för statliga verksamheter redovisas såväl innan beslut har fattats som efter det att verksamheten har genomförts. har vid sin behandling av vårpropositionen tagit upp olika generella frågor om mål- och resultatstyrning sett ur synvinkel. Vid behandlingen av ekonomiska vårproposition konstaterade utskottet att resultatredovisningen har förbättrats . Utskottet pekade på 10 riktlinjer som borde styra utvecklingsarbetet med resultatredovisning (1998/99:FiU20). Verksamhetsmålen bör formuleras på ett sådant sätt att de är möjliga att följa upp. Resultatinformationen ska vara relevant i förhållande till de uppsatta målen. Resultat och utveckling bör vidare i större utsträckning redovisas i kvantitativa termer med hjälp av indikatorer eller nyckeltal. Regeringens redovisning till ska ha sådan kvalitet att måluppfyllelsen ska kunna bedömas av . Redovisningen ska i större utsträckning avse resultat och i mindre grad aktiviteter av typen vidtagna åtgärder eller pågående utredningar. Redovisningen ska i ökad utsträckning, inte minst beträffande statliga insatser som är sektorsövergripande, avse verksamheter och i mindre grad myndighetsprestationer. Kopplingen mellan uppnådda resultat och föreslagna anslag bör förbättras som anslagsberäkningarna bör göras tydligare och redovisas för . Grundläggande är att resultatanalysen ska vara faktabaserad och vara inriktad på föregående års resultat i förhållande till uppsatta mål och på uppnådda resultat. En tydlig åtskillnad ska göras mellan resultatinformation och resultatanalys å ena sidan och regeringens resultatbedömning å den andra. Motiven för regeringens bedömning och regeringens slutsatser bör framgå tydligt för att förbättra kopplingen mellan måluppfyllelse och förslag till budget. Redovisningens omfång bör vara bättre avvägd i förhållande till omfattningen av de statliga resursinsatserna och till områdets politiska intresse. Detta innebär att budgetpropositionens totala omfång kan få öka. Dialogen mellan och regeringen bör fortsätta. Resultatinformation och regeringens resultatbedömningar lämnas normalt under respektive utgiftsområde i statsbudgeten (vissa smärre förändringar har genomförts i budgetpropositionen , men dessa påverkar inte resonemanget nedan). Information redovisas också i årsredovisningen för staten och i andra skrivelser till . Övergripande för utgiftsområdet redovisas normalt omfattning, utgiftsutveckling (förändringar, mål och prioriteringar) och resultatbedömning. För varje verksamhetsområde redovisas på liknande sätt omfattning, utgiftsutveckling, resultatbedömning och anslag. Resultatbedömningen innehåller uppgifter om tillståndet och utvecklingen inom området, de viktigaste statliga insatserna inom området, effekter av de statliga insatserna samt regeringens slutsatser. I statsbudgeten redovisas skatteavvikelser i direkt anslutning till de utgiftsområden som är aktuella. Det sker vidare en samlad redovisning i varje ekonomisk vårproposition. Redovisning inom utgiftsområde 24 Näringsliv Nedsättningen av socialavgifter är en skatteavvikelse som hänförs till utgiftsområde 24 Näringsliv. Någon bedömning av stödet sker dock inte. Skattebortfallet av nedsättningen redovisas enbart beloppsmässigt tillsammans med övriga skatteavvikelser inom området. I övrigt sker en mycket kortfattad beskrivning av regelsystemet. Det kan nämnas att budgeteffekten av nedsättningen är drygt 1,5 gånger större än de totala utgifterna inom utgiftsområdet. Redovisning av liknande nedsättningar Som framgått av kapitel 4 fanns det fram en nedsättning av socialavgifterna för företag i vissa branscher inom delar av stödområdena. Denna nedsättning var också en skatteavvikelse. har sagt nej till denna form av nedsättning, men i avvaktan på kommissionens beslut har den fortfarande budgeterats. Den budgeteras dock på budgetens utgiftssida genom ett anslag som täcker bortfallet av avgiftsinkomster till följd av tillämpningen av denna nedsättning. Denna form av nedsättning hänförs till utgiftsområde 19 Regional utjämning och utveckling. I detta fall sker en viss form av resultatinformation. Nedsättningen redovisas fördelat på län och näringsgrenar. I övrigt redovisas i budgetpropositionen en undersökning som utförts av (studien har redovisats i kapitel 4). Utifrån detta bedömer regeringen att hittillsvarande utvärderingar visar att stödformen nedsatta socialavgifter är minst lika effektiv som övriga regionalpolitiska stödformer. Regeringen bedömer vidare att nedsättningen bidrar till en positiv utveckling i företag som erhållit stöd i de regionalpolitiskt mest prioriterade områdena. Samma undersökning av refereras återigen i budgetpropositionen . Regeringen bedömer att nedsättningen av socialavgifterna bidragit till att kompensera företagen i de regionalpolitiskt prioriterade områdena för bl.a. långa transporter och permanenta merkostnader på grund av det geografiska läget. Därmed förväntas sysselsättningen upprätthållas i dessa företag. Det kan nämnas att den nedsättning av socialavgifterna som här är föremål för granskning är drygt 10 gånger större än den regionala nedsättningen. I den ekonomiska vårpropositionen redovisar regeringen en sammanställning av s.k. skatteavvikelser. är primärt att redovisa de skatteförmåner som är direkt jämförbara med transfereringar på budgetens utgiftssida. Redovisningen infördes ursprungligen som ett underlag för överväganden och för den offentliga diskussionen. En möjlighet skulle därigenom ges till kontinuerlig prövning av samma slag som görs på budgetens utgiftssida. Förekomsten av skattestöd som ej redovisas innebar risk för felaktiga beslut i budgetarbetet (prop. 1995/96:150). En skatteavvikelse utgör ett undantag eller en särregel i skattelagstiftningen i förhållande till en på visst sätt vald jämförelsenorm. För att identifiera en skatteavvikelse måste det existerande skattesystemet sättas i relation till en jämförelsenorm. Den jämförelsenorm som används vid beräkning av skatteavvikelserna baserar sig i huvudsak på principen om en enhetlig beskattning av olika ekonomiska aktiviteter. Avvikelsen från en enhetlig beskattning kan uppfattas som en skatteförmån om t.ex. en viss grupp av skattskyldiga omfattas av en skattelättnad i förhållande till den enhetliga . En förmån av samma storlek som den som erhålls genom avvikelsen från en enhetlig beskattning skulle i princip kunna uppnås med hjälp av en offentlig transferering. Skatteavvikelserna redovisas både nettoberäknade och bruttoberäknade. En nettoberäknad skatteavvikelse visar storleken på den skattefria transferering som fullt ut kompenserar de skattskyldiga om skatteavvikelsen tas bort. En bruttoberäknad skatteavvikelse visar storleken på motsvarande skattepliktiga transferering. Den senare beräkningen innebär att en avvikelse blir jämförbar med t.ex. andra skattepliktiga transfereringar på statsbudgetens utgiftssida. Den nettoberäknade skatteavvikelsen beräknas som det potentiella skattebortfall som uppstår på grund av undantaget, dvs. ingen hänsyn tas till beteendeeffekter eller effekter på lönebildning som påverkar de olika skattebasernas storlek. De saldopåverkande bruttoberäknade skatteavvikelserna uppgick till . Nedsättningen av socialavgifterna redovisas i Tabell 7.1. Nettoberäkningen visar vad nedsättningen faktiskt kostar under 1997-1999 och utifrån detta görs prognoser på framtida kostnader. Bruttot beräknas genom uppskalning med den marginella effektiva bolagsskattesatsen. I övrigt redovisas i propositionen en kortfattad beskrivning av regelsystemet för nedsättningen av socialavgifter. Tabell 7.1 Nedsättning av socialavgifter, skatteavvikelse brutto och netto 1997 1998 1999 2000 2001 Netto 3,40 5,32 5,48 5,67 5,87 Brutto 4,64 7,29 7,51 7,73 7,94 Källa: prop. 1999/2000:100. I underlag inför utformningen av budgetpropositionen anges vissa riktlinjer för hur skatteavvikelser ska redovisas (, 2000a). Det framgår att i syfte att ge en total bild av det samlade stödet till ett utgiftsområde ska samtliga nettoberäknade skatteavvikelser (exklusive icke saldopåverkande avvikelser) som anges under ett utgiftsområde ekonomiska vårproposition redovisas (även skatteavvikelser som inte kan kvantifieras ska anges). Såvida inget nytt hänt jämfört med redovisningen i vårpropositionen handlar det inte om att ta fram ny information, utan om att ge en samlad bild av de statliga insatserna inom området och därmed underlätta för att ta ställning till regeringens förslag. Sammanfattningsvis lämnas ingen löpande resultatredovisning av nedsättningen av socialavgifterna, varken i budgetpropositionen eller i andra dokument. Grundläggande uppgifter som t.ex. fördelning på näringsgren, företagsstorlek etc. redovisas inte heller. Någon resultatbedömning görs inte. Som framgått av kapitlen 3, 4, 5 och 6 är det komplicerat att beräkna effekterna av en nedsättning av socialavgifterna. Det skulle därför kunna hävdas att det inte är rationellt att utföra sådana analyser löpande, utan att utvärderingar endast genomförs vid vissa intervaller. Det har emellertid inte genomförts någon utvärdering alls av nedsättningen av socialavgifterna. Detta gjordes inte heller i samband med regeringens proposition om nedsättning av socialavgifter. Där redovisades inte några analyser eller beräkningar av eventuella sysselsättningseffekter. Någon utvärdering planeras inte heller enligt . Lagrådet pekade i sitt yttrande på att propositionen om nedsättning av socialavgifter inte innehöll någon diskussion om vilken effekt en nedsättning av socialavgifterna kunde förväntas få på nyanställningar och egenföretagande. Enligt Lagrådets uppfattning kunde lagförslagen inte mer än möjligen marginellt tillgodose de syften som regeringen angivit. Regeringen bemötte Lagrådets kritik med ett påpekande om att arbetslösheten är ett mångfacetterat problem och att det är förenat med mycket stora svårigheter att se direkta samband mellan enskilda åtgärder och en förändring i sysselsättningsgraden. Enligt regeringens bedömning skulle de åtgärder som föreslogs i propositionen om att halvera arbetslösheten m.m. sammantaget ha en sysselsättningsbefrämjande effekt. Bristen på egentliga utvärderingar förefaller vara ett allmänt problem. Statskontoret (2000) har på uppdrag av regeringen genomfört en översiktlig kartläggning och bedömning av det samlade utvärderingsarbete som bedrivs inom de olika utgiftsområdena. Kontoret pekar på bl.a. följande iakttagelser. Utvärderingarna fördelar sig mycket ojämnt på de olika utgiftsområdena och det görs få sektorsövergripande utvärderingar. Av de utvärderingar som omnämns i budgetpropositionen är beställda av regeringen. Få utvärderingar görs av utvärderingsorganisationer. Utvärderingarna leder sällan till ändrad politik. av utvärderingarna mäter effekter och har en tydlig måttstock, dvs. nollalternativ som verksamheten eller åtgärden jämförs med. Enligt Statskontoret behöver departementen utveckla strategier för utvärdering. Bland annat pekas på följande fyra punkter. En grundläggande förutsättning för att uppnå hög kvalitet i utvärderingarna är en bra löpande uppföljning som är anpassad till att göra utvärderingar. För att uppnå hög kvalitet i utvärderingarna är det också viktigt att man planerar för framtida utvärderingar redan i samband med att nya åtgärder, verksamheter osv. Beställningen av utvärderingen måste läggas upp på ett sådant sätt att resultaten av utvärderingen svarar på de frågor som är relevanta för regeringens beslutsfattande. Vid valet av vilka organisationer som ska utföra utvärderingarna är det viktigt att göra en genomtänkt avvägning mellan sakkunskap och oberoende. Statskontoret menar vidare att utvärderingarnas roll i beslutsfattandet behöver stärkas och att återkommande översikter behöver göras. Statsbudgetens inkomster redovisas kassamässigt, vilket innebär att det är de skatter och avgifter som under budgetåret betalas in till staten som redovisas. Prognosen över skatteintäkterna baseras på de makroekonomiska förutsättningar som görs av regeringen. I beräkningarna tas även hänsyn till aktuella regelförändringar som läggs fram. Utifrån dessa antaganden beräknas sedan olika skatteintäkter. Någon explicit hänsyn tas inte till olika former av nedsättningar av t.ex. socialavgifter. I budgetpropositionen görs också en periodiserad redovisning av skatterna. Det innebär att de är beräknade utifrån gällande skatteregler och de inkomster den skattskyldige har ett visst år. Dessutom avser redovisningen av de periodiserade skatterna hela den offentliga sektorn. I samband med denna beräkning redovisas bl.a. nedsättningen av socialavgifterna. Beräkningarna bygger ursprungligen på faktisk redovisning av nedsättningens storlek från , och prognoser görs utifrån antaganden om lönesummor etc. Nedsättningarna redovisas närmast för att ge information om deras storlek. Några antaganden om övervältring etc. enligt beräkningskonventionerna görs inte. Utformningen av beräkningskonventioner för socialavgifter har redovisats i kapitel 3. Konventionerna används för beräkning och redovisning av budgeteffekter vid förändrade skatte- och avgiftsregler. I praktiska tillämpningar används konventionerna exempelvis för att snabbt bilda sig en uppfattning om storleksordningen av budgeteffekterna av olika förslag. Detta motiverar en förhållandevis generell utformning av beräkningskonventionerna. Av detta följer att generella förändringar av skattesatser är bäst lämpade för denna form av analys. I vissa fall kan en i förväg bestämd beräkningsmetod innebära alltför restriktiva antaganden i det enskilda fallet. Det är därför inte ovanligt att avsteg från (eller komplettering av) den generella beräkningsregeln blir nödvändiga när en djupare analys av ett förslag genomförs. En vanlig anledning till detta avsteg är att vissa förutsättningar inte är uppfyllda. En annan vanlig orsak är att det aktuella förslaget enbart gäller för en viss sektor eller för vissa individer. Effekterna av en föreslagen åtgärd redovisas för den konsoliderade offentliga sektorn och delsektorerna stat, kommun och socialförsäkringssektorn (ATP, arbetsskadeförsäkring, delpension). En skatteförändring redovisas både enligt kassamässiga och periodiserade redovisningsprinciper. Vid beräkning av de effekter som följer på en förändring av arbetsgivaravgifter tillämpas som framgått av kapitel 3 en övervältringsprofil . Denna innebär att avgiftsändringen kommer att bäras av löner, vinster och priser. Vid beräkning av den varaktiga nettobudgeteffekten antas emellertid att hela avgiftsändringen övervältras på lönerna. I Tabell 7.2 redovisas budgeteffekterna för den offentliga sektorn av nedsättningen av socialavgifterna. Utgångspunkten är att det sker en övervältring enligt ovan redovisade beräkningskonventioner. Nedsättningen har utformats som en sänkning av den allmänna löneavgiften år t, vilket motsvarar . Detta reducerar arbetsgivaravgiften till . Bruttoeffekten uppgår således till Via antaganden om övervältring fås en varaktig nettoeffekt på -2,. Som framgår av tabellen är det framför allt kommunerna som vinner på en sänkning av arbetsgivaravgiften. Tabell 7.2 Budgeteffekter för offentlig sektor av en sänkning av den allmänna löneavgiften (periodiserad redovisning) Varaktig bruttoeffekt Varak-tig netto-effekt t t+1 t+2 t+3 t+4 Konsoliderad offentlig sektor -5,80 -2,87 -3,08 -3,09 -3,10 -3,12 -3,13 Kommuner 1,61 1,51 1,52 1,52 1,53 1,54 Socialförsäkringssektorn 0,16 0,07 0,07 0,08 0,09 0,09 Staten -4,65 -4,65 -4,68 -4,71 -4,73 -4,76 Källa: (2000b). Beräkningskonventionerna utgår som tidigare framgått ifrån ett allmänt jämviktsperspektiv. Resurserna i ekonomin antas utnyttjas fullt ut och vid beräkningar av varaktiga effekter av en viss åtgärd beaktas därmed ej effekter på aktivitetsnivån. Eventuella förändringar i aktivitetsnivå uppmärksammas i ett senare led när en totalbedömning av den ekonomiska politikens inverkan på ekonomin görs. De antaganden om övervältring etc. som Tabell 7.2 bygger på kan framför allt antas gälla vid en generell sänkning av socialavgifterna. Övervältringsprofilen är sannolikt inte densamma vid en förändring av socialavgiften på hela underlaget som vid en förändring på delar av underlaget. För att beräkna den varaktiga nettoeffekten måste man således överväga hur stor del av underlaget som kan förväntas genomgå en övervältring. Vidare måste man beakta skillnader i övervältring mellan å ena sidan förändringar av egenavgifterna, och å andra sidan förändringar av arbetsgivaravgifterna. I Tabell 7.2 har endast arbetsgivaravgifterna förändrats. Det är, som tidigare framgått, möjligt att i någon mån beräkna de offentlig finansiella effekterna utifrån antaganden om vilka företag som på marginalen påverkas av nedsättningen. Den aggregerade lönesumman för företag med en lönesumma på högst kan beräknas till . Det är i dessa företag det finns anledning att anta att nedsättningen av socialavgifterna påverkar anställningsbesluten. En nedsättning av socialavgifterna medför i detta fall, enligt beräkningskonventionerna, en varaktig nettoeffekt på -1,.