frsrdg · GP04RR10 · 2002-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående Lantmäteriet 2001/02 RR10 Granskningens bakgrund och inriktning beslutade revisorer att genomföra en granskning av Lantmäteriet och konsekvenserna av den genomgripande omorganisation och omstrukturering av myndigheten som har genomförts . Initiativet till granskningen togs av revisorerna själva. Resultatet av revisorernas granskning har redovisats i rapporten /01:10 Det nya Lantmäteriet (se bilaga 1). Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av remissvaren finns i bilaga 2. Lantmäteriet - en introduktion Lantmäteriets organisation och finansiering är central förvaltningsmyndighet för frågor om fastighetsindelning och grundläggande landskaps- och fastighetsinformation. Därutöver är verket chefsmyndighet för lantmäteri-myndig-heterna i länen samt ansvarar för tillsynen av den statliga och kommunala lantmäteriverksamheten. och de regionala lantmäterimyndigheterna brukar samlas under beteckningen Lantmäteriet. Frågor om Lantmäteriets verksamhet bereds av . Verksamheten vid Lantmäteriet bedrivs huvudsakligen inom tre divisioner: Fastighetsbildning (F), Landskaps- och fastighetsdata (LF-data) samt Metria. Metrias verksamhet omfattar de uppdrag som enligt beslut ska bedrivas organisatoriskt och ekonomiskt skilda från Lantmäteriets övriga verksamhet. F-divisionen omfattar i huvudsak de 21 regionala lantmäterimyndigheterna. Divisionen LF-data svarar främst för uppbyggnad, förvaltning, utveckling och tillhandahållande av geografisk basinformation samt fastighetsinformation. Tjänsteexport inom lantmäterisektorn bedrivs av det statligt ägda bolaget . Fastighetsbildning och tillhandahållande av landskaps- och fastighetsinformation finansieras genom avgifter. Uppdragsverksamheten finansieras genom intäkter från de varor och tjänster som Metria tillhandahåller på en konkurrensutsatt marknad. Övriga myndighetsuppgifter (exempelvis produktion av grundläggande landskaps- och fastighetsinformation) finansieras i huvudsak genom anslag medan koncerngemensamma resurser är samfinansierade. fattade beslut om en ny organisation för lantmäteri- och fastighetsdataverksamheten. Beslutet innebar att en ny central myndighet - - bildades av och delar av dåvarande . Överlantmätar-, statliga fastighetsbildnings- och fastighetsregistermyndigheter slogs samman till en lantmäterimyndighet i varje län. Ett motiv till en omorganisation var att uppdrag som kunde skada förtroendet för myndighetsutövningen skulle skiljas från det statliga lantmäteriet. Ett annat motiv var att lantmäteriverksamheten på såväl central, regional som lokal nivå upplevdes som splittrad och oklar samt svår att överblicka och förstå. Omorganisationen följdes av en omstrukturering och rationalisering av Lantmäteriets verksamhet, däribland betydande personalnedskärningar. Vidare infördes en ny arbetsprocess inom fastighetsbildningen. Utöver de förändringar som skedde inom det statliga lantmäteriet bör det även nämnas att kommuner har möjlighet att inrätta egna lantmäterimyndigheter. Dessa svarar då för fastighetsbildningsverksamheten i kommunen. har 39 kommuner egen lantmäterimyndighet. Revisorernas granskning inriktades främst på tre huvudteman. För det första beskrivs effekterna av den långtgående uppdelningen av statliga myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet. Frågeställningar som behandlas i rapporten är bl.a. hur Lantmäteriets uppdelning överensstämmer med de av beslutade konkurrens- och förvaltningspolitiska riktlinjerna. Vidare belyser granskningen i vilken utsträckning Lantmäteriet har nått de mål om ökad rättssäkerhet och förbättrad konkurrens som eftersträvades med en uppdelning. Granskningens andra huvudtema var förhållandet mellan statlig och lantmäteriverksamhet. Revisorerna ansåg att konsekvenserna av statlig och myndighetsutövning inom samma verksamhetsområde var principiellt intressanta att belysa bl.a. ur ett effektivitets-perspektiv. En frågeställning som vägledde denna del av granskningen var hur de av betonade kraven på rättssäkerhet i de kommunala lantmäterimyndigheternas verksamhet tillgodosågs. Rapporten behandlar även frågor kring hur Lantmäteriet tar sitt ansvar för tillsyn, samordning och utveckling av de kommunala lantmäterimyndigheternas verksamhet. Det tredje huvudtemat omfattade konsekvenserna av den integrering av fastighetsbildning och fastighetsregistrering som genomfördes samt den förändrade arbetsprocessen inom fastighetsbildningen. Omställningen har genomförts med betydande effektivitetssträvanden bl.a. i syfte att sänka kostnaderna för fastighetsbildningen. De mål som hade satts upp av regeringen i detta avseende visade sig emellertid vara svåra att nå. Frågor som behandlades i granskningen var bl.a. vilka orsakerna är till att målsättningarna inte har nåtts samt om det finns negativa konsekvenser av den nya arbetsprocessen som bör uppmärksammas. Iakttagelser sedan rapporten publicerades Revisorernas rapport publicerades . har regeringen i budgetpropositionen framfört att man har för avsikt att genomföra flera av de åtgärder som revisorerna föreslår i rapporten. Som exempel anger regeringen att man tänker tillsätta en utredning i syfte att se över den statliga lantmäteriverksamheten. I det arbetet ingår bl.a. en uppföljning av Lantmäteriets omstrukturering. Vidare avser regeringen, mot bakgrund av hantering av ekonomin inom avgiftssystemen, att överväga verkets roll inför beslut om avgifter som verket avser att ta ut. Enligt uppgifter från kan direktiv till den aviserade utredningen förväntas tidigast . Revisorernas överväganden och förslag Genomför en samlad uppföljning av omorganisationen Lantmäteriets omorganisation följdes av omfattande omstruktureringar och påfrestningar på myndighetens ekonomi. Trots detta har det inte genomförts någon samlad uppföljning av vilka följder detta har haft för verksamheten. Revisorerna framhåller i rapporten att en uppföljning bör belysa omorganisationens och omstruktureringens konsekvenser för verksamheten och ta till vara Lantmäteriets erfarenheter av förändringarna. Då det handlar om ett betydande förändringsarbete som har genomförts ansåg revisorerna det också vara värdefullt med en bred erfarenhetsspridning inom den övriga statsförvaltningen. Revisorernas granskning kan fungera som underlag för detta arbete. Lantmäteriet anser att det i avvaktan på de förändringar som har initierats av myndigheten saknas anledning att göra någon uppföljning enligt revisorernas förslag. anser inte heller att det är angeläget med en samlad uppföljning. har däremot inget emot att en samlad uppföljning av förändringsarbetet genomförs. Som ovan angivits har regeringen i budgetpropositionen deklarerat att man har för avsikt att genomföra en uppföljning i linje med revisorernas förslag. Revisorerna förutsätter att denna uppföljning kommer att behandla flertalet av de frågor som har väckts i granskningen. Revisorerna anser att utredningen inte enbart bör begränsa sig till det statliga Lantmäteriet utan även inkludera den verksamhet som bedrivs vid de kommunala lantmäterimyndigheterna. Omorganisationen och omstruktureringarna resulterade i ekonomiska problem för Lantmäteriet. Inom vissa resultatområden var dessutom den verksamhetsmässiga resultatuppfyllelsen svag. Dessutom kritiserades myndighetens resultatredovisningar av . Revisorerna noterade också att Lantmäteriet valt en del okonventionella metoder i relationen till och att återkoppling till Lantmäteriet har varit otillräcklig. Mot bakgrund av detta menade revisorerna i rapporten att det är olyckligt att resultatdialogen inte har prioriterats högre av ledning. har betonat resultatdialogens betydelse för en fungerande resultatstyrning. Revisorerna ansåg att regeringen bör förstärka resultatdialogen med Lantmäteriet. bostadsutskott har tidigare framfört synpunkter på regeringens redovisning av omorganisationens konsekvenser och förutsatte att denna skulle bli bättre. revisorer fann dock att återrapporteringen till inte har fördjupats . Revisorerna ansåg därför att regeringen bör förbättra sin återrapportering till om konsekvenserna av omorganisationen och de därpå följande omstruktureringarna av verksamheten. Särskild betoning bör läggas på de resultatområden där resultatuppfyllelsen är svag eller det ekonomiska läget är ansträngt. Lantmäteriet har inget emot att resultatdialogen ges ökad betydelse och uppmärksamhet. Lantmäteriet noterar dock att myndigheterna tvingas att arbeta på nya sätt och med nya kontaktvägar i takt med en ökande arbetsbörda inom , där politiskt mindre intressanta verksamheter såsom Lantmäteriets tilldelas allt mindre resurser. Även anser att lantmäterifrågor är för lågt prioriterade i . () menar att en förstärkt resultatdialog kan ge ett värdefullt underlag för regeringens styrning av myndigheten samt förbättra förståelsen för verksamhetens villkor då Lantmäteriets verksamhet är omfattande och komplex. ESV har heller inget att invända emot att återrapporteringen till förbättras. håller med om att dialogen med politiken bör förädlas. I rapporten betonar revisorerna betydelsen av en väl fungerande resultatdialog mellan regeringen och dess myndigheter. I Lantmäteriets fall har resultatdialogen inte nått upp till de minimikrav som bör kunna ställas. Detta gäller bl.a. deltagande från det beredande departementets högsta politiska ledning. Några av remissinstanserna, inklusive Lantmäteriet, antyder att detta beror på att lantmäterifrågorna är lågt prioriterade inom . Enligt revisorernas uppfattning är detta inte en godtagbar förklaring bl.a. med hänsyn till att det har förekommit svaga verksamhetsutfall i delar av Lantmäteriets kärnverksamhet, synpunkter från på oklar verksamhetsredovisning samt oenigheter om centrala redovisningsbegrepp (se vidare avsnitt 2.4 nedan). Sedan revisorernas rapport publicerades har ytterligare en resultatdialog genomförts. Lantmäteriets uppfattning är att denna var betydligt mer konstruktiv än de tidigare. representerades inte bara av berörd handläggare och enhetschef utan även av såväl statssekreterare som rättschef. revisorer vidhåller resultatdialogens betydelse och förutsätter att dess förbättrade kvalitet bibehålls. Revisorerna finner därför ingen anledning att upprepa förslaget om en förstärkning av resultatdialogen. Revisorerna finner dock inget som talar för att redovisningen till har blivit mer utförlig, i linje med bostadsutskottets uttalande. Den redovisning som kan följa av den utredning som regeringen har aviserat kan senare komma att fylla en del av detta behov. En mer utförlig redovisning till bör emellertid inte dröja längre än nödvändigt. Revisorerna föreslår därför att regeringen förbättrar sin återrapportering till om konsekvenserna av omorganisationen och de därpå följande omstruktureringarna av verksamheten. Skapa bättre överensstämmelse mellan Lantmäteriets organisation och indelning i verksamhetsområden Lantmäteriet bedriver såväl avgiftsfinansierad som anslagsfinansierad verksamhet. Verksamheten består dessutom av både myndighetsuppgifter (inklu sive myndighetsutövning) och uppdragsverksamhet. I granskningen har framkommit att Lantmäteriet är en relativt komplex myndighet i vilken det kan vara svårt att få insyn. Myndighetens uppdelning i verksamhetsområden, resultatområden och divisioner som på flera olika sätt överlappar varandra främjar inte heller möjligheterna att hålla isär myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet. Vidare försvåras resultatuppföljning och utvärdering av verksamheten. I rapporten framhöll revisorerna därför att det är nödvändigt att tydligare avgränsa Lantmäteriets olika verksamheter. Det är exempelvis mindre lämpligt att Lantmäteriets uppdelning i divisioner och resultatområden inte sammanfaller med regeringens krav på redovisning av resultatområden och verksamhetsområden (verksamhetsgrenar). Revisorerna menade att regeringen och Lantmäteriet bör diskutera möjligheterna att skapa en bättre överensstämmelse mellan Lantmäteriets organisatoriska och redovisningsmässiga indelning och de krav på redovisning av verksamhets- och resultatområden som finns i regleringsbreven. Lantmäteriet tillstyrker revisorernas förslag och () anser att förslaget är angeläget. Lantmäteriet bekräftar att det finns problem med hur myndigheten redovisar sin verksamhet. Lantmäteriet menar att skälen till att myndigheten kan vara svår att få insyn i kan ha att göra med skillnader mellan de redovisningskrav som gäller för statliga myndigheter å ena sidan och Lantmäteriets behov av att styra, följa upp och utveckla all verksamhet på ett tillförlitligt sett å andra sidan. anser att Lantmäteriets organisatoriska uppdel-ning är olämplig från konkurrenssynpunkt. i delar revisorernas uppfattning om att Lantmäteriets organisation kan uppfattas som otydlig. Myndigheten framhåller dock att verksamheten är mångfacetterad och bedrivs över hela landet under olika ekonomiska och geografiska förutsättningar. En viss överlappning av likartade verksamheter i de olika divisionerna för att åstadkomma en effektiv verksamhet kan därför ej undvikas. Den redovisningsmodell som Lantmäteriet tillämpar tillgodoser, enligt lantmäterimyndigheten, möjligheterna att utvärdera verksamheten. Revisorerna konstaterar att flera remissinstanser tillstyrker revisorernas förslag, däribland den berörda myndigheten själv. tillägger dessutom att den nuvarande uppdelningen är olämplig ur konkurrenssynpunkt. De argument som i framför kan ha viss relevans på det lokala planet. Revisorerna inser att vissa anpassningar till lokala förutsättningar kan vara nödvändiga. På ett mer övergripande plan bör dock tydligheten bli större, och effektivitetssträvanden på det lokala planet får inte innebära att rättssäkerhets- och konkurrensaspekter tillmäts mindre betydelse. att regeringen och Lantmäteriet diskuterar möjligheterna att skapa en bättre överensstämmelse mellan Lantmäteriets organisatoriska och redovisningsmässiga indelning och de krav på redovisning av verksamhets- och resultatområden som finns i regleringsbreven. Skapa samsyn kring begreppet ekonomisk balans , och () tycks sakna en gemensam syn på hur begreppet ekonomisk balans ska tillämpas. Lantmäteriet har i linje med formuleringar i regleringsbrevet agerat för att balansera myndighetens totala ekonomi. ESV har framfört krav på att varje resultatområde ska balanseras. Trots skärpta krav i det senaste regleringsbrevet på balans i enskilda resultatområden har Lantmäteriet, mot ESV:s inrådan, genomfört prissänkningar inom resultatområden med balanserade underskott. Revisorerna framhöll i rapporten att , och bör genomföra ett fördjupat samråd kring avgiftssättning bl.a. i syfte att skapa en samsyn kring begreppet ekonomisk balans. I det sammanhanget bör det även diskuteras vilka principer som bör råda för det framtida arbetet med att sanera Lantmäteriets ekonomi. Lantmäteriet menar att bristen på samsyn om innebörden av begreppet ekonomisk balans inte är tillfredsställande. Lantmäteriet kommer att ta initiativ till diskussioner med såväl som i frågan. () framhåller att ESV:s uppfattning om begreppet ekonomisk balans skriftligen har lämnats till i samband med de årliga avgifts-samråden. Enligt ESV har även samma tolkning, vilket bekräftas av att skrivningarna i årets regleringsbrev skärpts på denna punkt. Detta torde enligt ESV innebära att är väl medvetet om vad begreppet betyder. Något behov av ett fördjupat samråd för att öka samsynen om begreppet ekonomisk balans föreligger, enligt ESV, således inte. stödjer revisorernas förslag angående begreppet ekonomisk balans och i vill särskilt framhålla vikten av att begreppet ekonomisk balans klargörs. framhåller att Lantmäteriet borde vara medvetet om hur begreppet ekonomisk balans bör tillämpas och om dess betydelse för hur Lantmäteriet prissätter sina varor och tjänster. Lantmäteriet anger i sitt re missvar att det finns en brist i samsynen kring begreppet ekonomisk balans. De båda remissvaren uppvisar således en oförenlig syn på frågan, varför ett samråd enligt revisorernas förslag kan anses vara väl motiverat. att regeringen tar initiativ till ett fördjupat samråd kring avgiftssättning mellan , och . Syftet med samrådet bör vara att skapa en samsyn kring tillämpningen av begreppet ekonomisk balans samt att klarlägga vilka principer som bör råda för det framtida arbetet med att sanera Lantmäteriets ekonomi. Utred förekomsten av resultatbonusavtal inom statsförvaltningen Lantmäteriets interna styrning innefattar bl.a. ett resultatbonusavtal. revisorer ifrågasätter det lämpliga i förekomsten av ett sådant avtal vid en myndighet som bedriver såväl myndighetsuppgifter (inklusive myndighetsutövning) som uppdragsverksamhet. Revisorernas intryck var också att det saknas en samlad kunskap om hur utbredd denna styrform är inom statsförvaltningen och vilka konsekvenser den har. Revisorerna ansåg därför i rapporten att regeringen bör ta initiativ till en utredning om förekomsten av resultatbonusavtal inom statsförvaltningen i allmänhet samt se över det resultatbonusavtal som finns vid Lantmäteriet. Lantmäteriet motsätter sig inte revisorernas förslag men menar att man som arbetsgivare måste finna olika sätt att öka sin attraktionskraft. Införandet av resultatbonus är ett sådant sätt. () är positivt till att resultatbonusavtal i statsförvaltningen utreds. Det är enligt ESV även angeläget att klargöra under vilka förutsättningar sådana avtal kan vara ändamålsenliga. Mot bakgrund av remissinstansernas synpunkter vidhåller revisorerna sitt förslag i rapporten. att regeringen tar initiativ till en utredning om förekomsten av resultatbonusavtal inom statsförvaltningen i allmänhet samt, om så behövs, ser över det resultatbonusavtal som finns vid Lantmäteriet. Förtydliga uppdelningen av myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet har tagit ställning för att Lantmäteriet ska skilja på myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet. Syftet med denna åtskillnad är främst att värna rättssäkerheten i myndighetsutövningen och att säkerställa att anslagsfinansierade myndighetsuppgifter inte subventionerar den avgiftsfinansierade uppdragsverksamheten. Revisorerna har dock funnit att de senaste årens effektivitetssträvanden till viss del har bidragit till att den uppdelning som ska finnas mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet har blivit mer diffus. Ett steg mot att förtydliga denna uppdelning vore att ställa krav på en tydligare särredovisning av den konkurrensutsatta kommersiella verksamheten. Regeringen har angivit att man har haft för avsikt att ge () i uppdrag att genomföra en analys av hur en sådan särredovisning inom statliga myndigheter kan utformas. Något sådant uppdrag har emellertid ännu inte avgivits. revisorer menade i rapporten att regeringen bör fullfölja sina utfästelser om ett uppdrag till ESV om att analysera hur krav på särredovisning av konkurrensutsatt kommersiell verksamhet kan utformas. Ett ytterligare steg mot att tydliggöra den organisatoriska uppdelningen vore att klarare avgränsa vilken verksamhet lantmäterimyndigheterna får bedriva inom ramen för begreppet lokal myndighetsservice, dvs. den begränsade uppdragsverksamhet som utförs i anslutning till förrättningsverksamheten. En av regeringen utlovad definition av begreppet har ännu inte utformats. Bristen på en definition gör att den lokala myndighetsservicens gränser mot vad som ur ett rättssäkerhetsperspektiv kan anses vara förenligt med myndighetsutövningen är otydliga. Revisorerna anser därför att förekomsten av lokal myndighetsservice inom Lantmäteriet bör utredas. Utredningen bör belysa de problem som kan finnas med nuvarande praxis avseende bl.a. gränsdragningen mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet. Utredningen bör också lämna förslag till vilka verksamheter som den lokala myndighetsservicen ska få innefatta. Det bör även övervägas om den avgiftsfinansierade lokala myndighetsservicen bör begränsas till de län där den kan anses vara en förutsättning för att kunna bibehålla ett lokalt kontorsnät och där det övriga utbudet av fastighetsrättsliga tjänster är begränsat. Vidare bör den lokala myndighetsservicens förhållande till förvaltningslagens krav på serviceskyldighet belysas. En intensifierad samverkan mellan Lantmäteriets fastighetsbildningsdivision och Metria har också bidragit till att gränsen mellan uppdragsverksamhet och myndighetsuppgifter har blivit mer otydlig. Förekomsten av samverkanslösningar riskerar att motverka ändamålet med beslut om en tydlig organisatorisk uppdelning. Revisorerna ansåg i rapporten att regeringen bör ta initiativ till att närmare utreda dessa risker samt föreslå åtgärder för att riskerna ska minimeras. Diskussioner om förhållandet mellan uppdragsverksamhet och myndighetsuppgifter förekommer även i de övriga nordiska länderna. Enligt revisorernas uppfattning bör det kunna gå att dra en del nyttiga lärdomar av hur förhållandet mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet har diskuterats och hanterats i de övriga nordiska länderna. Revisorerna ansåg att en jämförande analys kring detta tema bör genomföras. Lantmäteriet menar att uppdelningen av myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet är tydlig. Vidare är den ökande användningen av återförsäljare och upphandlingen i konkurrens av delar av statsuppdraget indikationer på att samverkan mellan Lantmäteriet och den privata sektorn utvecklas på ett konstruktivt sätt. Lantmäteriet håller med revisorerna om att det i princip kan finnas en risk att tydliga effektivitets- och resultatkrav prioriteras framför mer diffust angivna rättssäkerhetsaspekter. Myndigheten menar dock att ineffektivitet och svaga resultat inte är någon garanti för rättssäkerhet. Vad gäller förrättningsverksamheten är en utdragen och kostsam hantering - med många inblandade personer från myndigheten - ett hot mot rättssäkerheten. Statskontoret anser att flera av de problem som framhålls i rapporten beror på att myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet inte är tydligt åt-skilda. Detta leder till problem både ur konkurrens- och rättssäkerhets-perspektiv. försvåras regeringens styrning av myndigheten. () anser att "inre samordning" är viktig att beakta vid överväganden om hur verksamheten ska bedrivas. Frågan handlar om vilken roll statsmakterna vill att Lantmäteriet ska ha. Tekniska högskolan (KTH) framhåller att en av orsakerna till att Lantmäteriets ekonomi är ogenomtränglig är att det föreligger klara synergieffekter mellan verksamheterna. KTH menar att det kan vara samhällsekonomiskt lönsamt att blanda verksamheterna. Finns det en risk för att kopplingen skadar verksamhetens legitimitet kan en samhällsekonomiskt dyrare lösning vara att föredra trots effektivitetsförlusterna. Att driva en separering så långt att all uppdragsverksamhet ska vara helt utesluten för myndigheten är, enligt KTH, emellertid att gå för långt. När det är klart billigare och enklare att myndigheten utför komplementära och ur rättssäkerhetssynpunkt okontroversiella uppgifter bör lantmäterimyndigheten ha rätt att även utföra dem. Vad som ska vara tillåtet bör definieras i förordning. KTH anser att det kan vara värt att överväga en separering av lantmäterimyndighet och Metria, även om det inte är samhällsekonomiskt kostnadseffektivt. () menar att den praktiska gränsdragningen mellan myndighetsuppgifter och uppdrags-verksamhet är vansklig att göra och att det ofta finns goda skäl för många sakägare att låta uppdragen följa med förrättningarna. LTH menar att problemet redan har utretts och ser inga goda skäl till en nordisk jämförelse. har avgivit ett omfattande remissvar som på ett mer principiellt plan avspeglar den genomgång av potentiella konkurrensproblem som revisorerna gör i rapporten. ansluter sig vidare i allt väsentligt till Statskontorets slutsatser och förslag som finns refererade i revisorernas rapport. i framhåller vikten av att den svenska modellen för fastighetsbildning värnas och att effektivitets- och lönsamhetskrav ej får tillåtas påverka rättssäkerheten.