frsrdg · GP04RR2 · 2002-01-01 00:00:00 — Långsiktigt är det mycket som pekar på att löntagarna bär bördan av en skattehöjning eller alternativt tar del av en skattesänkning. Det är dock inte möjligt att på något säkert sätt empiriskt fastställa kort och lång sikt. Det bör återigen poängteras att flertalet av de studier som berörts här har analyserat effekterna av generella sänkningar av arbetsgivaravgifterna som kan antas påverka marginalkostnaden. Utformningen av den nedsättning som är föremål för denna granskning gör emellertid att den traditionella analysen inte är helt gångbar. Empirin är endast aktuell för de företag vars lönesumma understiger och som därmed erhåller en lägre marginell lönekostnad. En osäkerhetsfaktor är dock hur lönebildningen fungerar i dessa små företag. För övriga företag, som står för huvuddelen av sysselsättningen, är empirin knappast hållbar. Sänkningen av socialavgifterna får i dessa fall karaktären av en klumpsummenedsättning som inte påverkar löner och sysselsättning. Nedsättningen är också förhållandevis blygsam och lönebildningens former och förutsättningar har vidare betydelse. Andra aspekter kan vara att konkurrensläget i små företag kan ha påverkats i positiv riktning relativt stora företag. Det är således inte uteslutet att en alternativ inriktning mot företagsstorlek skulle kunna få en viss effekt, åtminstone på medellång sikt. Det bör vidare nämnas att den hittillsvarande diskussionen har avsett separata effekter på varumarknaden respektive arbetsmarknaden av en subvention, dvs. en partiell analys. En subvention får emellertid inte bara effekter på en bestämd marknad utan får också återverkningar på andra marknader. Sådana återverkningar brukar inkluderas i en s.k. allmän jämviktsanalys. Ett utmärkande drag för en sådan analys är att alla marknader är i jämvikt såväl före som efter en studerad ändring av en subvention. Vi skall inte närmare gå in på detta utan bara peka på att de partiella effekter som studerats ovan kommer att leda till fortsatta anpassningar av priser och löner samt efterfrågan och utbud på varor och tjänster och produktionsfaktorer. En subvention av t.ex. arbetskraft kan få återverkningar för avkastningen på kapital och därmed för användningen av kapital i ekonomin. Utan en allmän jämviktsmodell är det dock inte möjligt att empiriskt fastställa de totala effekterna. Antaganden om övervältring etc. har en stor betydelse i praktiken. Det gäller framför allt vid beräkning av hur olika åtgärder påverkar den offentliga sektorns inkomster. tillämpar vissa konventioner för beräkning och redovisning av budgeteffekter vid förändrade skatte- och avgiftsregler. Beräkningskonventionerna utgår ifrån ett allmänt jämviktsperspektiv i en liten, öppen ekonomi med fri rörlighet av kapital, varor och tjänster. Resurserna i ekonomin antas utnyttjas fullt ut, och vid beräkning av varaktiga effekter av en viss åtgärd beaktas därmed ej effekter på aktivitetsnivån. Eventuella förändringar i aktivitetsnivå uppmärksammas i ett senare led när en totalbedömning av den ekonomiska politikens inverkan på ekonomin görs. Vid beräkning av de effekter som följer på en förändring av arbetsgivaravgifterna tillämpas en övervältringsprofil . Denna innebär att avgiftsändringen kommer att bäras av löner, vinster och priser. Vid beräkning av den varaktiga nettobudgeteffekten antas emellertid hela avgifts-ändringen övervältras på lönerna. Lönekostnaderna antas vara givna på lång sikt. En avgiftshöjning kommer därför att vältras över på löntagarna genom minskad lön . Eftersom anpassningen av lönerna antas ske med en viss tidsfördröjning och eftersom de högre lönekostnaderna inte fullt ut antas resultera i högre varupriser kommer även företagen till en början att vara med och betala höjningen av avgifterna genom minskade vinster. I Tabell 3.3 visas hur stor övervältring på löner, priser och vinster som en förändring av arbetsgivaravgiften beräknas ge upphov till. Tabell 3.3 Andelar av en arbetsgivaravgiftsförändring som antas övervältras på löner, vinster och priser År 1 2 3 4 5 Varaktigt Löner 33 38 42 46 50 100 Priser 33 33 33 33 33 0 Vinster 33 29 25 21 17 0 Källa: (1999). När det gäller egenavgifter antas det att näringsidkare söker hålla inkomsten av näringsverksamhet över tiden och att den resultatreglerande åtgärden räntefördelning (ger näringsidkaren en möjlighet att beskatta en viss del av inkomsten i inkomstslaget kapital och därmed betala lägre skatt) används som ventil vid regelförändringar. Vid en förändring av egenavgiftsuttaget antas det därför att den positiva räntefördelningen ökar eller minskar när egenavgifterna sänks eller höjs. Tidsprofilen för övervältring av egenavgifterna blir därmed något annorlunda jämfört med den för arbetsgivaravgifterna. På kort sikt antas en tredjedel av en avgiftsförändring övervältras på priset och två tredjedelar på inkomst av näringsverksamhet. Genom en anpassning av utnyttjandet av den positiva räntefördelningen beskattas inkomstförändringen i kapital. Varaktigt sker en fullständig övervältring till inkomst av kapital. Annorlunda uttryckt antas att det sker en fullständig övervältring på näringsidkarnas inkomst och att näringsidkarna väljer att beskatta den förändrade inkomsten i inkomstslaget kapital. Det redovisas inte något empiriskt underlag som ger stöd till varför en förändring av exempelvis arbetsgivaravgifterna antas övervältras på det sätt som redovisas i Tabell 3.3. Antagandena förefaller mer eller mindre godtyckligt De går t.ex. inte att härleda från de studier som redovisats tidigare i kapitlet. Det kan också diskuteras i vilken grad priserna påverkas av en förändring av arbetsgivaravgifterna, åtminstone i den konkurrensutsatta sektorn. För den konkurrensutsatta sektorn bestäms priserna internationellt, och det är därför inte helt uppenbart hur en förändring av arbetsgivaravgifterna påverkar priserna. I beräkningskonventionerna anges att den svenska ekonomins öppenhet gentemot omvärlden innebär att varor och tjänster kan röra sig över gränserna. Det gäller även kapitalet varmed räntan och de avkastningskrav som gäller för bestäms på de internationella kapitalmarknaderna. För de varor och tjänster som är föremål för internationell handel antas de reala producentpriserna (pris före mervärdesskatt och eventuella punktskatter) vara givna utifrån. Förändringar i de nominella producentpriserna är möjliga då har rörlig växelkurs (vid en övergång till fast växelkurs skulle de nominella producentpriserna vara de givna). Enligt konventionerna medför realt givna priser och fria kapitalrörelser att förändrade företagsskatter och skatter och avgifter på andra av företagens produktionsfaktorer, t.ex. arbete och energi, på lång sikt inte bärs av företagskapitalet. Skatter på produktionsfaktorn arbete antas på lång sikt bäras av arbetskraften genom sänkta nominella löner, liksom även skatter på övriga insatsfaktorer som används i produktionen av varor och tjänster som är föremål för internationell handel. Övriga insatsfaktorer tolkas som implicita skatter på arbete. Anpassningstiderna kan vara långa och för effekter på medellång sikt, det femårsperspektiv som redovisningen av budgeteffekter i allmänhet avser, blir det nödvändigt att precisera hur snabbt anpassning sker och på vilket sätt, t.ex. vilka andra skattebaser som påverkas. Antagandena om anpassningstiden har redovisats i Tabell 3.3. Antagandet om fullständig övervältring på lönerna på lång sikt har relativt starkt stöd i de empiriska studier som redovisas tidigare i kapitlet. Som torde ha framgått av de tidigare avsnitten i kapitlet är modellen egentligen inte utformad för att beräkna budgeteffekter av den form av tvådelade nedsättning av socialavgifterna som är föremål för denna granskning. De antaganden etc. som modellen bygger på kan i princip endast utnyttjas för att analysera effekterna av generella nedsättningar av socialavgifterna (modellen analyseras mer i detalj i kapitel 7). Erfarenheter av förändrade socialavgifter Arbetsgivaravgifterna har varit föremål för frekventa förändringar. I merparten av fallen har avgifterna höjts för att finansiera ambitionshöjningar vad gäller t.ex. nivån på pensionerna. Vid ett fåtal tillfällen har avgifterna sänkts med det utpräglade syftet att stimulera efterfrågan på arbetskraft. Avsikten med detta kapitel är främst att beskriva hur nedsättningarna har utformats och redovisa eventuella utvärderingar av effekterna. I avsnitt 4.1 redovisas förändringar av socialavgifterna som gjorts i syfte att stimulera sysselsättningen. Avsnitt 4.2 innehåller en genomgång av uppföljningar och utvärderingar. I samband med detta redovisas också ett antal utredningsförslag om sänkta arbetsgivaravgifter, dvs. mer hypotetiska förslag och beräkningar. Avslutningsvis i avsnitt 4.3 redovisas ett antal åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken som varit förknippade med sänkta socialavgifter. Det är möjligt att urskilja tre sänkningar av socialavgifterna som syftat till att stimulera efterfrågan på arbetskraft. Inriktningen och omfattningen av dessa förändringar har varierat högst påtagligt. Arbetsgivaravgifterna i sänktes för gruvor, tillverkningsindustri och några ytterligare branscher. Den lägre avgiften (nedsättningen kom senare att uppgå till ) kom successivt att avse ett större område och fler näringsgrenar än i initialskedet. Stödformen frystes vid utgången av 1999 efter kritik från och i avvaktan på besked från kommissionen. sade nej till lägre sociala avgifter för tjänsteföretag i eftersom det strider mot gällande EU-regler. I samband med valutakrisen genomfördes en generell sänkning av socialavgifterna med som trädde i kraft . Avsikten var att förbättra konkurrenskraften. Sänkningen var avsedd som en permanent åtgärd, men avgifterna kom senare att höjas. sänktes socialavgifterna för lönesumman (senare ), dvs. den nedsättning som är föremål för denna granskning. Nedsättningen är koncentrerad till små företag och syftar till att stimulera nyanställning och uppmuntra nyföretagande. Syftet med de olika förändringarna har i grund och botten varit att sänka arbetskraftskostnaderna för att stimulera efterfrågan på arbetskraft. Sänkningarna kan dock sägas ha avsett tre väsentligt skilda områden. En generell sänkning, en geografiskt avgränsad sänkning (som var koncentrerad till vissa branscher inom delar av stödområdena) och en sänkning som i princip avgränsats till en viss företagsstorlek. För svensk del är det i princip endast den regionala nedsättningen som varit föremål för någon form av egentlig utvärdering. Övriga nedsättningar har knappast alls analyserats. Bohm och (1989) har analyserat den sänkning av arbetsgivaravgifterna som genomfördes i . Arbetsgivaravgifterna sänktes för gruvor, tillverkningsindustri och några ytterligare branscher. Bakgrunden till denna åtgärd var den kvarstående höga arbetslösheten i gruv- och stålindustrin. De utnyttjade en naturlig experimentell ansats i syfte att utvärdera sysselsättningseffekter av de sänkta arbetsgivaravgifterna. utgjorde experimentområde, medan kommuner i och utgjorde kontrollområde. Studiens resultat indikerade ingen skillnad mellan de bägge områdena, dvs. sänkningen av avgifterna resulterade inte i någon sysselsättningsökning. Bohm och diskuterade vilka ändringar av subventionen som skulle tänkas kunna ge ett bättre resultat. De pekade bl.a. på att stödet skulle kunna villkoras så att det gjordes beroende av hur lönenivån utvecklades i det stödmottagande företaget. En annan aspekt var att åtgärden var kostsam. Det som gjorde den aktuella åtgärden särskilt kostsam var att den var generell och inte bara verkade på marginalen. Ett billigare sätt skulle kunna vara att använda ett marginellt sysselsättningsstöd som t.ex. skulle kunna börja vid av sysselsättningen . Sänkningen av arbetsgivaravgifterna i har även analyserats av dåvarande SIND (1988). Studien utformades som en kartläggning av produktions-, sysselsättnings-, löne- och vinstutvecklingen hos företagen i . I studien konstateras att produktionen utvecklades ungefär lika som i helhet. Löneökningen var snabbare i jämfört med som helhet, 1985 var den lika och 1986-1987 lägre. Lönsamheten ökade i synnerhet i början av perioden. Företagens soliditet och kassalikviditet ökade mer än genomsnittet för hela . andel av de totala industriinvesteringarna i landet minskade dock . Antalet nyetableringar sjönk . Studien kunde endast i begränsad omfattning påvisa effekter av nedsättningen av arbetsgivaravgifterna. En intressant iakttagelse var en något snabbare löneökning i , men att lönsamheten och soliditeten förbättrades väsentligen mer i Norrbottensföretagen med sänkta arbetsgivaravgifter. Den uteblivna effekten på sysselsättningen verkar alltså inte kunna förklaras med att den sänkta arbetsgivaravgiften saknat effekt på kostnaderna. (SOU 1996:69) föreslog i sitt betänkande att den regionala nedsättningen av socialavgifterna borde avvecklas. Enligt utredningen gynnade nedsättningen ett brett spektrum av företag och tenderade att bevara den befintliga företagsstrukturen. Företag fick således stöd oavsett om de hade ambitioner att utvecklas eller inte. Det fanns enligt utredningen inga belägg för att stödet direkt skulle styra företagens beteende och i det korta perspektivet leda till en ökning av antalet anställda. Möjligheten att följa upp stödet var dock dålig. Utredningen ansåg vidare att stöd som baseras på avdrag från avgifter var olämpliga stödformer. Vägen via avdrag leder till problem med bl.a. kontroll, uppföljning och utvärdering samt risk för felaktigheter och fusk. () har på uppdrag av regeringen bl.a. utvärderat vilka tillväxt- och sysselsättningseffekter den regionalpolitiska stödformen nedsatta socialavgifter (dvs. den som är koncentrerad till vissa branscher inom delar av stödområdena) har på stödberättigade företag. Det är dock inte fråga om någon egentlig utvärdering, utan en enkätundersökning till ca 200 stödberättigade företag (, 1999). En sådan uppläggning påverkar naturligtvis svaren och gör att resultaten är mycket svårtolkade. Huvudresultaten sammanfattas dock här kortfattat. Drygt hälften av de undersökta företagen sade sig ha haft en positiv sysselsättningsutveckling med nedsatta socialavgifter. Tre fjärdedelar av dessa företag ansåg att nedsatta socialavgifter bidragit till den positiva utvecklingen. Hälften av alla företag som fått nedsatta socialavgifter uppgav att de hade haft ökad lönsamhet . Rent allmänt angav tjänsteföretag en mera positiv utveckling än industriföretag och tillmätte även nedsättningen större betydelse. Både industri- och tjänsteföretag menade att nedsättningen bidragit till en positiv företagsutveckling, och således inte verkat konserverande i strukturomvandlingshänseende. förslag om sänkta socialavgifter Det har genomförts ett antal analyser och studier i samband med olika förslag till nedsättning av socialavgifterna. Beräkningarna avser således hypotetiska nedsättningar av socialavgifterna. SAF och (1996) har som tidigare framgått beräknat effekterna av sänkta företagsstöd och reducerade arbetsgivaravgifter. I studien antogs att en sänkning av arbetsgivaravgifterna finansierades med att en tredjedel av företagsstödet avvecklades. Effekterna analyserades med hjälp av ekonometriska modell KOS Resultaten blev att arbetslösheten (1996-2001) halverades från , motsvarande 190 000 nya jobb netto. I samband med beräkningarna antogs olika dynamiska effekter som t.ex. sänkt ränta. Resultaten vad gäller effekter på arbetskraftskostnaderna strider dock mot övrig empiri och antyder att skatter nästan helt påverkar den totala lönekostnaden och inte övervältras på löntagarna. (SOU 1997:11) analyserade befintliga energi- och miljöskatters samhällsekonomiska effekter och förutsättningarna och effekterna av olika slag av skatteväxling. I slutbetänkandet redovisas ett antal studier om skatter och sysselsättning. Det konstateras att det utifrån teoretiska utgångspunkter inte går att ge något definitivt svar på hur skatter påverkar sysselsättningen. Den empiriska forskningen antyder dock att sänkta skatter leder till ökad sysselsättning åtminstone tillfälligtvis (jämför med kapitel 3 i denna rapport). Ett centralt resultat var att en höjning av miljöskatter kombinerat med en budgetbalanserad sänkning av störande skatter, som exempelvis arbetsgivaravgiften, i de flesta fall inte, enligt ekonomisk teori, ger någon extra välfärdsvinst utöver miljövinsten. Skatteväxling utvärderades också i en s.k. allmän jämviktsmodell. Resultaten var känsliga för antaganden om arbetsmarknadens funktionssätt. Antogs arbetslösheten bero på att lönerna var fixerade vid en alltför hög nivå (s.k. klassisk arbetslöshet), samt att sänkta arbetsgivaravgifter slog igenom till fullo i lägre arbetskraftskostnader, var sannolikheten för välfärdsvinster utöver miljövinsten större. (SOU 1997:17) analyserade bl.a. olika åtgärder för att stimulera utbud och efterfrågan på privata tjänster. I utredningen redovisas ett stort antal studier om sambanden mellan skatter och sysselsättning. Utredningen föreslog i sitt betänkande att socialavgifterna skulle avskaffas för hushållsnära tjänster. Sysselsättningen beräknades öka med ca 25 000 personer. Detta motsvarade av den totala sysselsättningen 1997 och av sysselsättningen i de branscher som omfattades av förslaget. Utredningen antog att avskaffandet av socialavgifterna avsåg grupper som hade relativt lite inflytande på lönebildningen och att sänkningen därför skulle komma att påverka lönekostnaderna . Den regionalpolitiska utredningen (SOU 2000:87) föreslog i sitt slutbetänkande en generell nedsättning av socialavgifterna för företag med färre än 50 anställda i stödområde A (dvs. en modifiering av det stöd som utgick ). Utredningens motiv var att ett detaljerat sy-stem, för att kompensera olika typer av kostnadsnackdelar, borde undvikas, och att generella lösningar i stället borde eftersträvas. rades dock inte några utvärderingar som pekade på att nedsatta socialavgifter skulle leda till långsiktig tillväxt och utveckling. Sammanfattningsvis antyder flera av utredningarna att sänkta arbetsgivaravgifter knappast är ett effektivt medel för att stimulera sysselsättningen. Ett genomgående problem är dock att entydigt försöka fastställa hur stor andel som övervältras på lönerna. Sänkta arbetsgivaravgifter har även utnyttjats som ett selektivt medel inom arbetsmarknadspolitiken. Ett sådant inslag var utbildningsvikariat som infördes . Åtgärden innebar att stöd utgick om en anställd deltog i utbildning och en vikarie anställdes (efter anvisning från arbetsförmedlingen). Avdrag fick göras med dels per dag som ersättaren varit anställd, dels för utbildningskostnader med högst , dock maximalt för varje arbetstagare. Stödet upphörde vid utgången av 1997. En utvärdering av stödet pågår. infördes de två åtgärderna generellt anställningsstöd (GAS) och riktat anställningsstöd (RAS). GAS innebar att företag medgavs ett avdrag från arbetsgivaravgiften för en nettoökning av sysselsättningen 1994 jämfört med antalet anställda . RAS avsåg tillsvidareanställningar den 1 januari-den 31 maj 1995. Personerna skulle ha varit registrerade som arbetslösa eller deltagare i åtgärder /. Avdraget motsvarade hela arbetsgivaravgiften, dock högst och nyanställd. Den utvärdering som genomfördes av stöden visar att det totala antalet subventionerade arbetstillfällen uppgick till 97 000 som totalt kostade ca (Anxo och , 1996). En majoritet av de företag som utnyttjade stöden var verksamma inom tjänstesektorn, men det största antalet subventionerade anställningar gjordes inom tillverknings- och byggnadsindustrin. av GAS-företagen och av RAS-företagen angav att de skulle ha genomfört anställningarna även utan stöd, dvs. stöden var förknippade med mycket omfattande dödviktseffekter. De allra flesta av de RAS-företag som skulle ha anställt även om stödet inte funnits angav att de skulle ha anställt samma person. En stor del av anställningarna (både GAS och RAS) var planerade och vad beträffar stödens inverkan på tidpunkten för rekryteringarna framgår att en femtedel av företagen hade tidigarelagt anställningarna. Grupper som utländska medborgare, arbetshandikappade och långtidsarbetslösa var klart underrepresen Resultaten tyder vidare på att RAS-subventionen inte varit effektiv i syfte att skapa varaktiga anställningar. Analysen visar att av alla RAS-anställda hade nyaktualiserats på arbetsförmedlingen efter maj månad 1995. Sammanfattningsvis förefaller inte stöden uppvisa någon stor effektivitet vad gäller att skapa nya och varaktiga arbetstillfällen. Nettoeffekten av de bägge stöden var låg. Stöden gynnade vidare främst kvalificerade arbetssökande. Det bör dock betonas att analysen delvis baseras på enkätundersökningar, varför resultaten i vissa fall är svårtolkade. En ytterligare variant infördes fr.o.m. då anställningsstödet förändrades. Stödet omformades då från ett kontantbidrag till en kreditering på skattekontot för arbetsgivare som anställer en person med anställningsstöd. För den arbetsgivare som anställer en långtidsarbetslös kan anställningsstöd utgå . Stödet ska utgå av lönekostnaden, dock maximalt per dag. En arbetsgivare som anställer en person som varit arbetslös eller i åtgärd och som varit anmäld vid arbetsförmedlingen får förstärkt anställningsstöd under sammanlagt 24 månader. lämnas stöd av lönekostnaden, dock högst per dag. utgår stöd av lönekostnaden, dock högst per dag. Enligt ekonomiska vårproposition (prop. 1998/99:100) motsvarar det senare beloppet storleken av de arbetsgivaravgifter som belöper på den anställdes lön i det fall lönen understiger . () ska på uppdrag av utvärdera åtgärden. Inom ramen för den s.k. aktivitetsgarantin införs fr.o.m. ett särskilt anställningsstöd för äldre (prop. 1999/2000:98). Stödet införs för den som fyllt , varit arbetslös eller deltagit i arbetsmarknadspolitisk åtgärd och före anvisningen varit anmäld på arbetsförmedlingen och tagit del av aktivitetsgarantin . Stöd lämnas av lönekostnaden, dock högst per dag, . Stödet utgår i form av en kreditering på skattekontot för arbetsgivare som anställer en person med anställningsstöd. Sammanfattningsvis har det egentligen endast utförts en utvärdering av sänkta socialavgifter inom arbetsmarknadspolitiken. Den visar att det har varit svårt att påvisa några markanta sysselsättningseffekter. Detta behöver naturligtvis inte sammanhänga med kopplingen till arbetsgivaravgiften, utan orsakas sannolikt av andra skäl. m.fl. (1999) har t.ex. pekat på att GAS hade mycket begränsade målsättningar, endast gällde och hade låg subventionsgrad. RAS var t.ex. ett riktat stöd och den formen av stöd riskerar lätt att bli administrativt krävande. Sådana stöd tenderar också att få en stigmatiserande effekt på dem som utpekas vara i behov av stödet. Det finns dock anledning att understryka att åtgärderna inom arbetsmarknadspolitiken är av en annan karaktär än den som är föremål för denna granskning. Det finns flera olika möjligheter att beräkna sysselsättningseffekter av en nedsättning av socialavgifterna. Den bästa metoden är att jämföra sysselsättningsutvecklingen i en experimentgrupp som får del av nedsättningen med utvecklingen i en kontrollgrupp som inte får del av nedsättningen. Detta är dock inte en framkomlig väg eftersom nedsättningen av socialavgifterna är generell, dvs. alla företag får del av den. Det alternativ som ligger närmast till hands är i stället att jämföra företag där marginalkostnaden sänks med företag där marginalkostnaden inte påverkas. I detta fall hade det varit mest naturligt att jämföra utvecklingen i företag med 1-4 anställda med utvecklingen i företag med 5-10 anställda. Några sådana analyser har dock inte heller gått att genomföra. Som framgått av kapitel 1 har SCB inte klarat av att leverera data som gjort det meningsfullt att utföra sådana beräkningar. revisorer har i stället beräknat sysselsättningseffekter utifrån en annan mer indirekt metod som baseras på befintliga data.