frsrdg · GP04RR2 · 2002-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1999/2000:100, ekonomiska vårproposition. Regeringens proposition 2000/2001:1, Budgetpropositionen . revisorer (1996), Undanträngningseffekter på arbetsmarknaden, Rapport 1996/97:2. revisorer (2000), Nedsättning av socialavgifter - konkurrens- och sysselsättningseffekter, Förstudie /2000:16. RRV (1999), Hur fördelas företagsstödet?, Effektivitetsrevision RRV 1999:40. RSV (1999), Skattestatistisk årsbok 1998. SAF (2000), SAF:s hemsida. SAF och (1996), Avveckla företagssubventioner i utbyte mot lägre arbetsgivaravgifter. SCB (2000), Konjunkturstatistik, löner för privat sektor (AM38). SIND (1988), Effekter av sänkta arbetsgivaravgifter i . (1999), Nedsatta socialavgifter och stödberättigade företag. Skedinger, P. (1995), "Employment Policies and Displacement in the Youth Labour Market", , Vol 2, No 1. yttrande 1996/97:SfU1y, Ramar för utgiftsområdena 8, 10, 11 och 12 samt statsbudgetens inkomster. betänkande 1997/98:SfU10, Socialavgifter. SOU 1994:43, Uppskattad sysselsättning - om skatternas betydelse för den privata tjänstesektorn, Betänkande av , , . SOU 1995:36, Förmåner och sanktioner - en samlad redovisning, Betänkande av Utredningen om statliga subventioner, , . SOU 1995:104, Svensk skattepolitik i teori och praktik, bilaga 1, , . SOU 1996:14, Budgetlag - regeringens befogenheter på finansmaktens område, Betänkande av , , . SOU 1996:55, , framtiden och mångfalden, Slutbetänkande från , , . SOU 1996:69, Kompetens och kapital - om statligt stöd till företag, Betänkande från , , . SOU 1997:11, Skatter, miljö och sysselsättning, Slutbetänkande av , , . SOU 1997:17, Skatter, tjänster och sysselsättning, Betänkande av , , . SOU 2000:87, Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande, Slutbetänkande från Regionalpolitiska utredningen, , . Statskontoret (2000), Utvärderingar och politik - En kartläggning av utvärderingarna i budgetpropositionen, Statskontoret 2000:17. (1996), Skatter, löner och sysselsättning - en kunskapsöversikt, expertrapport till (SOU 1996:117), , . (1996), Effekter av arbetsmarknadspolitik - en översikt av svensk empirisk forskning, expertrapport till (SOU 1996:34), , . (2001), Om förutsättningar att utvärdera sysselsättningseffekter av nedsättningen av sociala avgifter - rapport till revisorer. Sammanfattning av remissyttranden över rapport /01:8 Sänkta socialavgifter - har det någon effekt? Följande remissinstanser har yttrat sig: (), , , Verket för näringslivsutveckling, , , , , Akademikers och i . Härutöver har Företagareförbundet Företagarforum inlämnat yttrande över rapporten. anser att revisorerna i sin rapport ger en god beskrivning av de problem som är förknippade med beräkning av sysselsättningseffekter som följer på partiellt nedsatta socialavgifter. Rapporten beaktar både teoretiska och empiriska överväganden. () har inga synpunkter på revisorernas bedömningar och förslag. Däremot vill RSV påminna om vissa väsentliga aspekter av ett mera differentierat system för socialavgifter. Varje avvikelse från ett enhetligt skatte- och avgiftssystem medför enligt RSV en betydande administrativ belastning. Nedsättningen av socialavgifterna innebär redan i sin nuvarande utformning ett inte obetydligt merarbete för skattemyndigheten, och även för arbetsgivarna. Verket vill i detta sammanhang påpeka att en eventuell utformning av nedsättningen som mera riktar sig till just nyanställningar med nödvändighet medför ett än mer komplicerat system, för redovisning och betalning av avgifterna. Detta innebär en ökad administrativ belastning för både skattemyndigheten och arbetsgivarna. i ett större perspektiv kan det också bidra till ett minskat förtroende för skatte- och avgiftssystemet. RSV vill därför poängtera att vid eventuella överväganden om en mera riktad nedsättning är de ovan beskrivna effekterna en väsentlig aspekt att beakta. Verket för näringslivsutveckling () anser att det finns betydande metodproblem i rapporten. Orsaken är enligt att granskningen nästan helt fokuserar på kortsiktiga sysselsättningseffekter. En möjlighet är t.ex. att småföretagaren i stället använder det ökade ekonomiska utrymmet till investeringar i ny teknik, i syfte att göra företaget mer bärkraftigt. Detta är en faktor som enligt kan göra att sysselsättningseffekterna uteblir på kort sikt, men ökar på lång sikt. I det långa perspektivet kommer dock flera andra faktorer att påverka företaget, varvid det blir svårt att isolera effekten av en nedsättning av socialavgifterna. Detta är enligt i sig ett metodproblem. Enligt har revisorerna vidare valt att nästan enbart titta på sysselsättningseffekterna. anser att även andra effekter på företa gande och nyföretagande borde ha studerats, även om dessa effekter kan antas vara relativt begränsade. Enligt Svenskt Näringslivs uppfattning bygger den analys som ligger till grund för revisorernas kritik på ett slags planmässigt synsätt och en önskan att effekter av förändringar i enskilda regelsystem ska kunna utläsas i avgränsad statistik. Det konstateras att analysen grundas på observationer från de första systemet varit i kraft. Det är enligt Svenskt Näringslivs bedömning troligt att regelförändringar av detta slag behöver för att sjunka in i medvetandet hos företagen och att därför är en för att utgöra underlag för en utvärdering. Vikten av stabila och förutsebara regler understryks. Enligt innehåller rapporten utförliga teoretiska resonemang om övervältring, utbuds- och efterfrågeelasticiteter m.m. samt mer sparsamt redovisade beräkningar, grundade på referenser till tidigare studier. De senare anses föråldrade och det finns enligt numera fog för att anta att bl.a. övervältringen är mer begränsad och att därför skattesänkningar numera är en mer verksam metod för att åstadkomma varaktiga effekter för sysselsättningen. finner sammanfattningsvis en mängd brister i rapportens analys. Enligt är det mot den bakgrunden svårt att se hur revisorerna kan fälla så starkt kritiska omdömen om nedsättningssystemet. ger en internationell utblick och hänvisar till en studie som avses komplettera revisorernas analys. Avslutningsvis finner inte att analysen i revisorernas rapport ger tillräcklig grund för en stark kritik av nuvarande nedsättningssystem. kan å andra sidan inte heller utifrån materialet i rapporten säkert avgöra att effektiviteten i nuvarande system skulle vara tillfredsställande. () anser att revisorernas slutsatser är felaktiga och grundlösa. I rapporten föreligger enligt FR avgörande brister i ekonomisk analys och metod, och framför allt existerar inget beräkningsunderlag som skulle kunna styrka slutsatserna. Enligt FR är orsaken bl.a. att nedsättningen är selektiv, men att revisorerna utnyttjar forskningsresultat som har sin grund i generella och inte selektiva socialavgiftssänkningar. Dessa resultat kan enligt FR inte utan vidare överföras på den strikt avgränsade gruppen företag med upp till tre anställda. Analysen borde uteslutande ha relaterat jobbtillskottet till kostnaderna för företagen med upp till tre anställda. Enligt FR finns det också flera faktorer som talar för att arbetskraftsefterfrågan är känsligare för lönevariationer i de allra minsta företagen än för hela företagssektorn. En annan allvarlig brist enligt FR är att nedsättningen av socialavgifterna uteslutande diskuteras i termer av kortsiktig konjunkturpolitik och inte i termer av långsiktig strukturpolitik. i (LO) anser att den aktuella nedsättningen av socialavgifterna är olämplig som sysselsättningsökande åtgärd då den snedvrider förutsättningarna för lönebildningen, vilket i sin tur försämrar förutsättningarna för solidarisk lönepolitik. Dessutom kan den aktuella nedsättningen utnyttjas av alla arbetsgivare som den endast påverkar anställningsbesluten i små företag. Detta leder enligt LO till stor ineffektivitet. LO kan konstatera att systemet fungerar lika illa som LO befarade. LO anser därför att nedsättningen av socialavgifterna ska upphöra. LO framhålla att både höjda och sänkta arbetsgivaravgifter kommer att bäras av löntagarna. Höjda arbetsgivaravgifter betalas genom lägre löneökningar och sänkta med att löneutrymmet vidgas. Därför kommer sysselsättningseffekter av förändrade arbetsgivaravgifter att bli marginella. 2 Utvärdering av nedsättningen av socialavgifterna I rapporten föreslår revisorer att regeringen bör få i uppdrag att redovisa effekterna av nedsättningen av socialavgifterna. Tonvikten bör ligga på att redovisa sysselsättningseffekter. () anser i princip att alla statliga sysselsättnings- och arbetsmarknadspolitiska insatser bör utvärderas. AMS pekar på att nedsättningen av socialavgifterna innebär ett inkomstbortfall brutto på för statsbudgeten, vilket kan jämföras med att köp av arbetsmarknadsutbildning beräknas kosta statsbudgeten . Det är således enligt AMS fråga om en insats av dimensioner som gör det starkt motiverat att klarlägga såväl sysselsättningseffekter som den statsfinansiella nettoeffekten. AMS instämmer därför i revisorernas förslag. pekar på att dess föregångare föreslagit en sänkning av socialavgifterna med en inriktning som främst gynnar mindre företag. Innan en sådan åtgärd genomförs bör dock den nuvarande nedsättningen utvärderas. anser därför i likhet med förslaget i rapporten att regeringen bör få i uppdrag att redovisa effekterna av nedsättningen av socialavgifterna. En sådan utvärdering bör ha en bredare ansats än vad revisorerna enligt föreslår. Förutom sysselsättningseffekter bör utvärderingen t.ex. även omfatta andra effekter på företagande och nyföretagande. () ställer sig bakom revisorernas förslag om ytterligare utvärderingar. En ytterligare utvärdering av nedsättningen av socialavgifterna bör dock enligt institutet vidgas till att belysa effekter på den ekonomiska tillväxten totalt och regionalt, omvandlingstryck samt undanträngning. Generellt välkomnar en tydlig, kvalificerad och välgrundad redovisning av åtgärder inom den ekonomiska politiken vad avser åtgärdernas utformning och omfattning, deras avsedda respektive erhållna effekter för ekonomins tillväxtförmåga, sysselsättning, offentliga finanser m.m. Mot den bakgrunden har inget att invända mot revisorernas förslag. () tillstyrker förslaget att regeringen ska redovisa effekterna av nedsättningen av socialavgifterna. Revisorernas kritik att det inte är acceptabelt att bedriva arbetslöshetsbekämpning med instrument som uppvisar så låg grad av effektivitet är enligt TCO allvarlig. Det är inte heller acceptabelt att en så stor åtgärd inte har följts upp eller är föremål för normal budgetprövning. TCO stöder regeringens ambitioner att minska arbetslösheten och bibehålla den regionala balansen. Regeringen bör därför enligt TCO utreda om det finns andra åtgärder som är effektivare när det gäller att uppnå de uppsatta målen. Enligt Akademikers () är det nödvändigt att kvalificerade utvärderingar sker av arbetsmarknadspolitiska åtgärder och av andra politiska åtgärder som syftar till att påverka sysselsättningsutvecklingen i regioner eller i branscher. Åtgärderna har ofta det gemensamt att de är dyra för statsbudgeten, medan effekterna kan diskuteras. Mot den bakgrunden är enligt revisorernas studie viktig, och materialet som insamlats bör analyseras ytterligare. tillstyrker därför revisorers förslag att regeringen bör få i uppdrag att redovisa effekterna av nedsättningen av socialavgifterna. LO tillstyrker att regeringen ska redovisa effekterna av nedsättningen av socialavgifterna. LO anser att det är anmärkningsvärt att stödet har kunnat fortlöpa utan varken uppföljnings- eller utvärderingsinsatser eller, för den del, planerade sådana. Regeringen borde enligt LO ha planerat för utvärdering av stödet redan då det introducerades så att tillgången på statistiskt underlag kunde ha säkerställts. Även jämställdhetsperspektivet borde ha ingått i planerna. I rapporten föreslår revisorer att regeringen bör få i uppdrag att göra en generell översyn av hur resultaten eller effekterna av skatteavvikelser ska redovisas. anser att frågan om hur skatteavvikelser ska redovisas bör kunna lösas av och regeringen. ITPS ställer sig bakom revisorernas förslag om en generell översyn av hur resultaten eller effekterna av skatteavvikelser ska redovisas. har inget att invända mot revisorernas förslag. skulle dock gärna se att revisorerna i sammanhanget på lämpligt, kraftfullt sätt uppmärksammade brister i redovisning och utvärderingar vad gäller traditionell arbetsmarknadspolitik. På samma sätt som revisorerna i sin rapport föreslår effektredovisning, generell översyn m.m. beträffande skatteavvikelser, finns det enligt behov av liknande större grepp på arbetsmarknadspolitikens område. TCO tillstyrker att regeringen ska få i uppdrag att göra en generell översyn av hur resultaten eller effekterna av skatteavvikelser ska redovisas. Rapporten illustrerar enligt TCO problemet med den nya budgettekniken, som innebär att fastställer tak för utgifterna. Detta uppmuntrar till att använda budgetens inkomstsida och t.ex. använda skatteavdrag för stimulansåtgärder i stället för att anslå medel på utgiftssidan. Enligt TCO borde därför bägge dessa typer av stödformer behandlas på ett likartat sätt när det gäller utvärdering, kontroll och budgetprövning. tillstyrker förslaget att regeringen bör få i uppdrag att göra en generell översyn av hur resultat eller effekter av skatteavvikelser ska redovisas. LO tillstyrker revisorernas förslag. I rapporten föreslår revisorer att regeringen bör få i uppdrag att göra en översyn av de beräkningskonventioner som utnyttjas för att beräkna budgeteffekter av förändrade socialavgifter. anser att det synes överflödigt att ska fatta beslut om att regeringen ska göra en översyn av beräkningskonventionerna. För det första uppdateras beräkningskonventionerna . Årets revision av beräkningskonventionerna kommer enligt departementet bl.a. att inkludera en översyn av de antaganden som görs och en tydligare redovisning av bakgrunden till dessa antaganden. I samband med översynen beaktas även nya rön om, exempelvis, hur lönesumman påverkas av förändrade skatteregler. För det andra syftar beräkningskonventionerna till att ge en förhållandevis allmän information om principer vid beräkning av budgeteffekter. Det är därför enligt inte lämpligt att presentera alla de specialfall som förekommer. Enligt departementet visar icke desto mindre revisorernas rapport på vikten av att vara tydlig vid beskrivning av beräkningsmetoder. Speciellt gäller detta för propositioner där det ges förslag på regeländringar för vilka de offentlig-finansiella effekterna inte kan beräknas med direkt applicering av den skatteekonomiska enhetens beräkningskonventioner. Enligt departementet presenteras beräkningskonventionerna i stort sett utan några källhänvisningar. Av denna anledning är det inte helt enkelt att följa upp och se alla de grunder som analyser bygger på. När det gäller de framtida revideringarna kommer en mer strikt utformad presentation att vägas mot en mer rättfram dito. pekar på att det råder stor enighet om att antaganden om övervältringsprofilen kan vara avgörande för resultatet. Det finns dock även andra antaganden som kan vara väl så viktiga. anser att det kan vara motiverat att se över beräkningskonventionerna. vill dock påpeka att det inte är något självändamål att likrikta olika modeller för denna typ av beräkningar. Tvärtom finns det ett värde i att flera konkurrerande modeller används, eftersom det handlar om olika former av kvalificerade uppskattningar av effekter och inte om några absoluta sanningar. ITPS ställer sig bakom revisorernas förslag om en översyn av beräkningskonventionerna. har inget att invända mot revisorernas förslag. TCO tillstyrker revisorernas förslag att se över beräkningskonventionerna. Enligt TCO är det av största vikt att sådana beräkningsmodeller är utformade så att de ger ett så tillförlitligt resultat som möjligt. tillstyrker förslaget om en översyn av beräkningskonventionerna. LO tillstyrker revisorernas förslag. 1.2 Nedsättningen av socialavgifterna 1 2 Revisorernas överväganden 2 2.1 Metod m.m. 2 2.2 Utvärdering av nedsättningen av socialavgifterna 6 2.3 Redovisningen till 8 3 Revisorernas förslag 13 Sänkta socialavgifter - har det någon effekt? Stor och dyrbar åtgärd 19 Små effekter på anställningsbeslut 19 Få och dyra jobb 19 Bristfällig information och bristfälliga beräkningsunderlag 20 Ytterligare utvärdering av nedsättningen av socialavgifterna 20 Se över beräkningskonventionerna 21 1 Granskningens bakgrund och inriktning 23 2 Regelsystem, omfattning och inriktning 27 2.2 Regelsystemets utformning 27 2.3 Statsfinansiella konsekvenser 29 2.4 Marginaleffekter och subventionsnivå 30 2.5 Nedsättningens omfattning och inriktning 32 Fördelning på stödföretag och ej stödföretag 33 Avdrag och utnyttjandegrad 34 Fördelning efter företagsstorlek 34 Fördelning på näringsgrenar 35 2.6 Kritik mot nedsättningen av socialavgifterna 37 3 Socialavgifter och lönebildning 39 3.1 Skatters incidens - teoretiska aspekter 39 Incidensen avgörande för sysselsättningen 39 Skattesubjekt och skatteobjekt 40 Socialavgifter och skattebörda 40 Utbud och efterfrågan förändras 41 3.2 Några teoretiska aspekter nedsättning av 3.3 Skatters incidens - empiri 43 Kort och lång sikt 44 Övervältring och sysselsättningseffekter 47 4 Erfarenheter av förändrade socialavgifter 53 4.1 Förändringar av arbetsgivaravgifter 53 4.2 Uppföljningar och utvärderingar 54 förslag om sänkta socialavgifter 55 4.3 Åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken 57 GAS och RAS 57 5 Sysselsättningseffekter och träffsäkerhet 61 5.1 Beräkning av sysselsättningseffekter 61 Beräkningar av revisorerna 64 6 Jämförelser med andra stödformer 65 6.1 Utgifter för några olika stöd 65 6.2 Utgift per deltagare i några olika åtgärder 67 7 Resultatredovisning och beräkningsprinciper 75 Redovisning inom utgiftsområde 24 Näringsliv 78 Redovisning av liknande nedsättningar 78 Utvärderingar i budgetpropositionen 80 Jämförelse med andra beräkningsmodeller 84 8 Revisorernas bedömningar och förslag 87 8.2 Revisorernas förslag 88 Ytterligare utvärdering av nedsättningen av socialavgifterna 88 Se över beräkningskonventionerna 90 Sammanfattning av remissyttranden över rapport /01:8 Sänkta socialavgifter - har det någon effekt? 1 Allmänna synpunkter 97 2 Utvärdering av nedsättningen av socialavgifterna 99 3 Redovisningen till 100 Detta bör åtminstone gälla på lång sikt och avser då både generella och riktade nedsättningar. Det finns anledning att anta att nedsättningen av socialavgifterna även kan leda till konkurrenssnedvridningar. De konkurrensproblem som uppmärksammats berör främst detaljhandeln och orsakas av hur framför allt ICA och Konsumentkooperationen organiserar sin verksamhet. och socialförsäkringsutskottet har pekat på dessa problem (1996/97:FiU1, 1996/97:FiU20, 1996/97:SfU1y och 1997/98:SfU10). Revisorerna bedömde i sin förstudie att det inte var motiverat att genomföra en granskning av om nedsättningen givit negativa effekter från konkurrenssynpunkt (revisorer, 2000). Problemet är välkänt bland berörda departement och myndigheter. Det är en fråga om skattesystemets utformning och vilka medel som i praktiken är möjliga för att uppnå neutralitet mellan olika organisationsformer. Det bör också beaktas att olika avgränsningar kan leda till ett svåröverskådligt regelsystem som i sin tur kan kräva en uppbyggnad av kostnadskrävande administrativa system. Inom den statliga sektorn anses varje myndighet normalt som en arbetsgivare. För kommuner gäller att varje kommun anses som en arbetsgivare. Nedsättningen av socialavgifterna kunde tidigare kombineras med den numera avskaffade nedsättningen av arbetsgivaravgifter och egenavgifter för företag i vissa branscher inom delar av stödområdena (nedsättning fick där medges med 8 procent-enheter). Syftet med de nya bestämmelserna var som framgått ovan framför allt att underlätta för små och medelstora företag. Regeringen övervägde därför (enligt prop. 1996/97:21) olika modeller för att begränsa avdragsrätten för större företag och för företag som ingår i större företagsgrupper med intressegemenskap. För att undvika tillämpningsproblem infördes en begränsningsregel som utformades med utgångspunkt i det civilrättsliga koncernbegreppet (t.ex. enligt aktiebolagslagen och lagen om ekonomiska föreningar). Begränsningsregeln utformades på så sätt att om flera företag ingår i en och samma koncern ska de vid tillämpning av avdragsregeln anses som en arbetsgivare. Inom koncernen får sålunda endast ett avdrag utnyttjas. I första hand ska avdraget tillföras moderföretaget. Om avdraget inte kan utnyttjas av moderföretaget får det utnyttjas av dotterföretagen i den ordning moderföretaget bestämmer (prop. 1996/97:21). Övriga skattelättnader var reducerad stämpelskatt på fastigheter och tomträtter, slopad försäljningsskatt på bilar, förändrad bilförmånsbeskattning och lättnader i dubbelbeskattningen. Enligt SCB (2000) uppgick den genomsnittliga årslönen för en arbetare i privat sektor till . Arbetsgivaravgifter och avtalsförsäkringar uppgick till . Avdraget för en anställd uppgick till (205 400*0,05) och den totala lönesumman till (205 400*1,3911). I detta fall sänks den totala lönekostnaden (10 270/285 745). Ett analogt resonemang kan också föras i de fall företagen väljer att säga upp en anställd. Marginaleffekten av att säga upp en person kommer att bli negativ i företag som har en till fyra anställda. Innebörden är att dessa företag kommer att få en ökning av lönekostnaderna när de säger upp en person. Nedsättningen innehåller således moment av ökade kostnader för att avskeda en person i förhållande till alternativet att ha en oförändrad personalstyrka. Siffrorna bygger på de räkneexempel som redovisas i fotnot 7. Avsnittet bygger huvudsakligen på SOU 1997:11 och SOU 1997:17. I avsnittet diskuteras i huvudsak effekter på sysselsättningen. Förändrade skatter kan dock leda till olika former av snedvridningar som inte tas upp här. Det kan t.ex. vara fråga om att höjda socialavgifter leder till en stigande skattekil, vilket kan orsaka effektivitetsförluster. Effekten av en skattesänkning beror i allmänhet på hur den finansieras. Det kan dock vara svårt att avgöra om t.ex. en höjd tobaksskatt eller minskade offentliga utgifter för revisorer har någon självständig effekt på lönebildningen. I den fortsatta framställningen bortses därför från hur skattesänkningar finansieras. En s.k. klumpsummeskatt förhåller sig neutral till resursallokeringen. Skatten innebär att de individuella skattebeloppen bestäms oberoende av ekonomisk aktivitet i någon form. Eftersom skatten inte är knuten till skattebetalarens ekonomiska beteende skapar den ingen substitutionseffekt, dvs. påverkar inte valet mellan olika alternativ. Den är därför inte snedvridande. Skatten har enbart en inkomsteffekt, dvs. minskar den disponibla inkomsten. Det finns också litteratur som behandlar progressiva arbetsgivaravgifter, men som inte tas upp i detta sammanhang. I korthet handlar den om att man kan argumentera för att progressiva skatter ger upphov till incitament för återhållsamhet i löneuppgörelserna och att de därför bör ha positiva sysselsättningseffekter, se t.ex. och (1998) för en närmare belysning. Det finns dock anledning att ställa sig skeptisk till att nedsättningen av socialavgifterna skulle ha några sådana effekter i det här aktuella fallet. SAF och (1996) har beräknat effekterna av sänkta företagsstöd och reducerade arbetsgivaravgifter. Effekterna har beräknats via modellkörningar i KI:s modell . En sänkning av arbetsgivaravgifterna ger en minskning av arbetskraftskostnaderna med 4,. Enligt modellresultaten har företagen mot slutet av perioden (2001) utnyttjat härav till prissänkningar och till vinstförbättringar. Resultaten vad gäller effekter på arbetskraftskostnaderna strider således i huvudsak mot övrig empiri (och teori) och antyder att skatter nästan helt påverkar den totala lönekostnaden och inte övervältras på löntagarna.