frsrdg · GP04RR15 · 2002-01-01 00:00:00 — Regeringen har (, SB2001/8259) tillsatt en utredning om effektivisering och rationalisering av . Revisorerna anser att en utvärdering av resultaten av sammanslagningen dessutom behövs och att en sådan bör påbörjas möjligt. Frågan om konsultupphandlingen i har revisorerna uppmärksammat i ett tidigare förslag till (skr. 2000/01:RR13). Förvaltningsavdelningens roll och förslaget om en opolitisk förvaltningschef i departementen Enligt rapporten bör regeringen överväga om förvaltningsavdelningen även fortsättningsvis ska ha en styrande uppgift i . Revisorerna menar i rapporten att förvaltningsavdelningen i stället bör fortsätta utvecklas mot en renodlad serviceorganisation till departementen i fråga om ekonomi- och personaladministration, ekonomisk statistik, stöd vid upphandling, IT- och telefrågor, kontorsservice etc. För att ge politikerna mera tid menar revisorerna i rapporten att ett system med opolitiska förvaltningschefer på varje departement bör analyseras närmare eftersom detta kan ge större möjlighet till kontinuitet och stabilitet i departementens inre utveckling. () anser, med anledning av förslaget i rapporten om en administrativ chefsfunktion på departementen, att man i första hand behöver tydliggöra statssekreterarrollen som en strategisk ledningsfunktion. Om det visar sig att statssekreterarfunktionen inte kan vara ett möjligt alternativ anser ESV att man bör gå vidare och utreda rollen för en administrativ chef. ESV anser i likhet med rapporten att förvaltningsavdelningen bör fungerar som en central serviceorganisation till departementen vad gäller ekonomiredovisning, IT, upphandlingsfrågor m.m. ESV anser också att förvaltningsavdelningen bör ansvara för det interna styrsystemet så att ekonomistyrningen sker på ett enhetligt sätt. ESV anser att idén om att en central, serviceinriktad förvaltningsavdelning tillsammans med chefer som ansvarar för utvecklingen av verksamheten inom varje departement kan leda till en mer integrerad myndighet. Enligt Statskontoret är planering både möjlig och meningsfull i den turbulenta miljö som verkar i, och Statskontoret anser därför att regeringens gemensamma verksamhetsplanering bör vidareutvecklas av förvaltningsavdelningen under statsministerns och Statsrådsberedningens ledning. Statskontoret anser att förvaltningsavdelningen bör bibehållas med de funktioner som den har och att avdelningen fortsatt ska vara underställd Statsrådsberedningen. Man ser vidare ingen motsättning mellan politisk samordning och administrativa styrsystem. Särskilt viktigt är i detta sammanhang, enligt Statskontoret, att vidmakthålla och utveckla de traditionella samordningsmetoderna i - den frivilliga och den standardiserade samordningen. Statskontoret har stött tanken på en hög tjänsteman med ansvar för departementets styrning, men ej i den skepnad som ges i rapporten. Administrationen bör ej fragmenteras utan hållas samman i hela med gemensamma system och principer. Det är dock enligt Statskontoret viktigt att utveckla departementens organisation och ledning och där kan man tänka sig skilda lösningar för olika departement. Arbetsmiljöinspektionen i tillstyrker mot bakgrund av de inspektioner man genomfört i förslaget att stärka departementens egna förvaltningsfunktioner. SACO-S i anser inte att arbetsgivarfunktion stärks genom en förstärkning av departementens egna arbetsgivarfunktioner. Man anser att tanken på opolitiska förvaltningschefer i departementen är mycket intressant, men detta får dock inte ske på bekostnad av myndigheten . i stöder förslaget om att inrätta opolitiska förvaltningschefer på departementen med hänvisning till behovet av kontinuitet i organisationen och för att minimera verkningarna av de omorganisationer som ofta blir följden av en ny politisk ledning. Man hänvisar till att inrättandet av sådana tjänster skulle vara mycket värdefullt för att få genomslag för de gemensamma administrativa rutinerna och för att den politiska ledningen får en likvärdig samtalspartner på varje departement bl.a. kring de viktiga personalfrågorna. anser att det är viktigt att se över förvaltningsavdelningens roll med hänvisning till att avdelningen har svårt att få igenom gemensamma rutiner och tillämpning av ingångna kollektivavtal. vid anser att förslaget i rapporten om en ny administrativ och opolitisk chefsbefattning i departementen antagligen skulle leda till en högre grad av stabilitet och kontinuitet i departementens utveckling. Man är dock negativ till förslaget med hänvisning till att de nämnda positiva effekterna förmodligen skulle uppnås till priset av mindre politik. Institutionen menar t.ex. att när den nya ministern i en nyvald regering ska genomföra sin politiska agenda så är stabilitet på departementsnivå en tveksam tillgång. vid anser att förslaget om en professionell förvaltningschef på departementen är utmärkt. Detta reser dock enligt institutionen frågan om man i så fall också bör behålla statssekreterarfunktionen. Enligt institutionen är ett alternativ till rapportens förslag att avpolitisera statssekreterarämbetet. Vad gäller rollfördelningen mellan politiker och tjänstemän anser företagsekonomiska institutionen vid , mot bakgrund av att regeringens ledamöter inte får tillräcklig tid för att leda departementen, att förslaget i rapporten om opolitiska departementschefer förefaller vara en lämplig åtgärd. Likaså instämmer institutionen i förslaget i rapporten om att överväga förvaltningsavdelningens styrande roll i . vid tar, med utgångspunkt i rapportens redovisning av tjänstemännens efterfrågan på mer politiska riktlinjer, upp frågan om det svenska systemet med statssekreterare som politisk ledarkapacitet. Enligt institutionen reser detta frågan om man inte genom statssekreteraren skapat en funktion som är varken - eller: varken tillräcklig politisk styrning och ledning eller den kontinuitet som ligger i det klassiska meritsystemet som finns i regeringskanslierna i t.ex. , , och . Regeringen bestämmer själv inom vida ramar formerna för sitt arbete vilket även omfattar organisation och uppgifter. Enligt revisorernas mening aktualiserar denna granskning dock frågeställningar som är av stor betydelse för effektivitet. Frågor om förvaltningsavdelningens roll, statssekreterarens funktion och eventuella behov av opolitiska chefstjänstemän på departementen är enligt revisorerna sådana frågeställningar. Enligt revisorernas mening bör dessa frågor behandlas av regeringen i samband med behandlingen av regeringens egen utredning om effektivisering och rationalisering av och i samband med den av revisorerna föreslagna utvärderingen av sammanslagningen till en myndighet. Trots problem med kompetensförsörjningen anges i rapporten att det saknas en heltäckande analys av kompetensförsörjningssituationen i . En strukturerad redovisning till om kompetensen i skulle enligt rapporten kunna vara en ytterligare form för resultatredovisning. Revisorerna menar i rapporten att en del av förklaringen till problemen med kompetensförsörjningen ligger i oförmåga till planering och prioritering, vilket i sin tur är en följd av myndighetens speciella ställning och uppdrag. Revisorerna anser därför att frågan om problem med kompetensförsörjningen inte kommer att få sin lösning innan frågan om uppgift och dimensionering har klarats av. Detta kan enligt rapporten tala för en ökad delegering av t.ex. förvaltningsärenden från till myndigheterna. Att enbart skjuta till större resurser är ingen lösning på kompetensförsörjningsproblemet enligt rapporten. () anser i likhet med rapporten att frågan om storlek närmare bör utredas innan definitiva slutsatser kan dras om problem med kompetensförsörjningen. ESV anser vidare att frågan om en ökad delegering av vissa förvaltningsärenden till myndigheter bör utredas närmare. Statskontoret har tidigare i andra sammanhang pekat på fördelarna av ett mindre regeringskansli och instämmer i rapportens förord för en ökad delegering av förvaltningsärenden till myndigheterna. Det finns enligt Statskontoret ett klart behov av en gemensam policy för kompetensförsörjning och en starkare central arbetsgivarfunktion, knuten till förvaltningsavdelningen. SACO-S i instämmer i rapportens konstaterande att kompetensförsörjningen är en indikator på effektiviteten i verksamheten. Enligt SACO-S i är orsakerna till försämrad kompetensförsörjning och hög personalomsättning arbetsbelastningen och lönestrukturen. i anser det viktigt att man gör en ordentlig analys av kompetensförsörjningen och arbetsuppgifterna i . Man instämmer i förslaget i rapporten att se över uppgifter som kan föras över till myndigheter. vid menar att frågan om knappa resurser, hög arbetsbelastning, stress m.m. i snarare kan spegla en psykologisk eller en strategisk realitet än en objektiv sådan. Orsaken till detta verkar enligt institutionen finnas i det, i internationell jämförelse, unika svenska systemet med en mycket skarp gräns mellan departements- och myndighetsnivån. De svenska departementen är inte som i andra länder hybrider. Detta talar enligt de svenska departementen skulle kunna vara ganska små enheter som först och främst fungerar som sekretariat till ministrarna, vilket de också verkar vara i praktiken. Mot denna bakgrund anser institutionen att bemanning med 4 000 personer verkar vara mycket. I rapporten betonas kompetensfrågornas vikt och deras samband med dimensioneringen av . Remissinstanserna instämmer i detta. Regeringen har också berört denna problemställning i uppdragsbeskrivningen för den i avsnitt 2.2 ovan nämnda utredningen. Där anges bl.a. att ett effektivare utnyttjande av resurser bör ske utan att samlade resurser behöver öka i den takt som skett . Enligt revisorerna är kompetensfrågorna av avgörande betydelse för att ska kunna möta de ökande kraven på flexibilitet och effektivitet. Det är därför enligt revisorerna motiverat att dessa frågor får särskild uppmärksamhet i regeringens redovisning av verksamhet och utveckling. Frågan om redovisningen till av kompetensfrågorna i behandlas av revisorerna under avsnitt 2.5 nedan under redovisningen till . I rapporten påpekas att uppmärksammat bristen på information om resultatet av sammanslagningen. Utskottet har också efterlyst en mer sofistikerad diskussion om hur verksamhet skulle kunna mätas och analyseras. Så saknas t.ex. verktyg för löpande analys av framför allt de mera standardiserade verksamheterna i . Enligt rapporten bör lämna resultatredovisning som i princip andra myndigheter. I rapporten anges att inte fyller kraven på en sådan resultatredovisning. Det är vidare enligt rapporten viktigt att kraven på att redovisa sin verksamhet fortsätter att ställas. Den årliga redovisningsrevisionen av bör därför fortsatt kompletteras med återkommande insatser av förvaltningsrevisionell karaktär av den typ revisorer gjort och gör av och regeringen. () anser det viktigt att regeringen regelbundet rapporterar till om sitt arbete med att utveckla den interna styrningen och kontrollen inom . ESV lyfter fram att även om inte omfattas av förordningen om årsredovisning och budgetunderlag på resultatredovisning, så bör regeringen ha interna riktlinjer som säkerställer god rapportering till avseende både finansiell information och resultatinformation. Statskontoret anser att som alla andra myndigheter bör göra en fullständig årsredovisning med bokslut, resultaträkning m.m. I likhet med rapporten efterlyser Statskontoret en resultatredovisning. Man anger att det är viktigt att informera men framhåller också att det är viktigt att utgör ett föredöme för alla myndigheter. i instämmer med rapporten att det borde vara möjligt att lämna en resultatanalys och en redovisning av verksamheten. Man anger också att det skulle underlätta det fortsatta arbetet inom om man har tillgång till en kartläggning och analys av de s.k. förvaltningsliknande uppgifterna. vid instämmer i rapportens krav på resultatredovisning och ställer sig frågan om det är rimligt ur ett trovärdighetsperspektiv att inte ställa samma krav på som regeringen ställer på myndigheterna. Institutionen anger att inte kan hänvisa till verksamhetens speciella karaktär som ett motiv för att inte lämna resultatredovisning. I likhet med de andra remissinstanserna pekar man på vikten av att i detta avseende föregår med ett gott exempel för andra myndigheter. I likhet med remissinstanserna, och med betoning på vikten av att är ett föredöme för andra myndigheter, anser revisorerna att ska lämna resultatredovisning som i princip andra myndigheter. har i samband med behandlingen av revisorernas skrivelse om anslag som regeringen disponerar och fördelar (2001/02:KU5) uttalat att samma krav bör ställas på regeringen när den hanterar bidragsmedel som på varje annan statlig myndighet. I denna skrivelse föreslår revisorer att kraven på resultatredovisning m.m. utvidgas till att även omfatta kärnverksamheten i . Redovisningen till bör också innehålla rapportering av utvecklingsarbetet i , liksom, i enlighet med vad som sagts under avsnitt 2.4, en redovisning av kompetensförsörjningen i . Inför bildandet av den nya vill revisorerna understryka konstaterandet i rapporten om vikten av fortsatta granskningar av förvaltningsrevisionell karaktär av av den typ revisorer bedriver. Med hänvisning till de motiveringar som framförts under revisorernas överväganden föreslår revisorer att fattar följande beslut. Styrningen i och effekter av sammanslagningen tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen möjligt påbörjar en utvärdering av resultaten av sammanslagningen till en myndighet (2.2). Förvaltningsavdelningens roll och förslaget om en opolitisk förvaltningschef i departementen tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen ser över frågor kring förvaltningsavdelningens roll och ledningsfunktionerna i departementen (2.3). tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen ska lämna resultatredovisning för inklusive en redovisning av utvecklingsarbetet och kompetensförsörjningen i (2.5). Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), (m), Per (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen och utredningschefen (föredragande). Rapport 2001/02: 4 En myndighet, tio departement eller revisorer /rr 100 12 Fax revisorers granskning av myndigheten har initierats av revisorerna själva. Underlaget till granskningen bygger på intervjuer med företrädare för departement och enheter samt med de fackliga företrädarna i . Vidare bygger underlaget på offentliga utredningar som behandlat samt dokumentation av egna översyner och utredningar, t.ex. rapporten (Ds 2000:27). Vidare har för forskning om offentlig sektor (Score) på revisorernas uppdrag genomfört en studie av hur fungerar och arbetar. Studien utfördes under ledning av professor . Studien ingår som bilaga till denna rapport. Ytterligare underlag för kartläggningen av organisation och personal har inhämtats från samt Information i . Interna riktlinjer för olika arbetsprocesser har också hämtats in från . Granskningen har beretts inom revisorernas första avdelning. I avdelningen ingår (), (), (), (), (), (), () och (). Ansvarig för granskningen vid revisorernas kansli har varit avdelningsdirektör och utredningschef . Även kanslichefen har deltagit i arbetet. har sammanställt uppgifter om antalet sakenheter och deras bemanning. Till granskningen knöts en intern referensgrupp som har bistått med synpunkter på granskningens inriktning och utformning. Referensgruppen bestod av revisionsdirektörerna . Rapporten är beslutad av revisorerna i plenum . Rapporten sänds nu på remiss. Revisorernas slutliga ställningstaganden och förslag kommer därefter att utformas genom en skrivelse till . Sammanslagningen av departementen till en myndighet genomfördes . Målet var att skapa möjligheter för ett gemensamt agerande och för ett effektivare utnyttjande av myndighetens samlade resurser. Sedan sammanslagningen har ett förändrings- och förnyelsearbete bedrivits i under ledning av Statsrådsberedningen och . Trots återkommande krav på information har regeringen inte lämnat någon tillfredsställande redovisning av utvecklingsarbetets resultat. Syftet med denna rapport är att granska organisation med utgångspunkt i sammanslagningen 1997 till en myndighet. står under regeringens direkta kontroll och är helt avgörande för att regeringens arbete ska kunna bedrivas på bästa sätt. är en stor myndighet med över 4 000 anställda. verkar i en komplex miljö med ett mycket stort antal sakområden. ska kunna reagera snabbt på politiska frågor som uppstått med kort förvarning. Detta är dock, enligt revisorernas mening, inget som hindrar en mer utvecklad resultatanalys och redovisning av verksamhet. Utgångspunkten för en sådan redovisning bör vara procedurer och processer på och mellan nästan 200 enheter. Revisorerna anser, mot bakgrund av den kartläggning av organisation och verksamhet som görs i denna rapport, att informationen som lämnats till varit knapphändig. Det borde varit möjligt för att lämna mer uttömmande svar på frågor om utvecklingsarbetets resultat och principer för resultatanalys av verksamhet. har ingen lång tradition av att mäta, analysera och redovisa den egna verksamheten på motsvarande sätt som i andra myndigheter. Ett första steg för att utveckla en redovisningsstruktur för är att spjälka upp myndighetens olika arbetsuppgifter utifrån möjligheterna att mäta dem. Bland annat bör man kunna kartlägga, mäta och analysera s.k. förvaltningsliknande uppgifter. Med detta avses återkommande och i hög utsträckning standardiserade arbetsuppgifter, t.ex. arbetet med budgetpropositionen, den ekonomiska vårpropositionen och myndigheternas regleringsbrev. Det är viktigt att krav på att redovisa sin verksamhet fortsätter att ställas. Revisorerna menar att det är av stort värde att den årliga redovisningsrevisionen av även fortsättningsvis kompletteras med återkommande insatser av förvaltningsrevisionell karaktär som skett inom ramen för revisorers olika granskningar. Vad gäller sammanslagningens betydelse för verksamheten i konstaterar revisorerna att det arbete som bedrivs av de minsta operativa enheterna i , sakenheterna, i allmänhet fungerar väl. kan revisorerna konstatera att utvecklingsarbetets påverkan på verksamheten är låg. Kärnverksamheten i står opåverkad av sammanslagningen av departementen. Det finns två huvudsakliga skäl till detta. Det första skälet bygger på konstaterandet att departe-mentsövergripande styrsystem har haft en svag koppling till de behov som finns på departementens enheter. visar forskning att det är mycket viktigt med ett starkt engagemang från de enskilda medarbetarna för att en sammanslagning ska bli framgångsrik. Förvaltningsavdelningen har lagt stor vikt vid utvecklingsinsatser riktade mot statssekreterare och chefer. I stället, menar revisorerna, borde man gett personalen på enheterna ett större utrymme för aktiviteter i syfte att uppnå en hög grad av gemensam organisationskultur. För det andra har man i utvecklingsarbetet försökt att lösa frågan om politisk samordning med komplicerade administrativa styrsystem. Genom att formulera verksamhetsmål för departementen utifrån regeringens politiska mål skulle en högre grad av samordning mellan departementen uppnås. Detta har inte fungerat. Enligt revisorernas mening bör regeringen överväga om förvaltningsavdelningen även fortsättningsvis ska ha en styrande uppgift i rörande kärnverksamheterna. I stället bör förvaltningsavdelningen fortsätta utvecklas mot en i huvudsak renodlad serviceorganisation till departementen. kan bli bättre genom större administrativ stabilitet och professionalitet. Revisorerna menar att regeringen bör överväga att införa en befattning som förvaltningschef på varje departement som departementets högsta tjänsteman. Den nuvarande konstruktionen av förvaltningschefstjänsten innebär att förvaltningschefen måste söka stöd från den politiska ledningen i Statsrådsberedningen och på departementen, vilket går stick i stäv med intentionerna att ge politikerna mer tid åt politiken. Revisorerna menar vidare att fokuseringen på statssekreterarnas chefsroll i departementen inte är tillfredsställande. Ett system med opolitiska förvaltningschefer på varje departement ger större möjlighet till kontinuitet och stabilitet i departementens inre utveckling. Vidare skulle en förstärkning av departementens egna förvaltningsfunktioner bidra till en förstärkning av arbetsgivarfunktionen i myndigheten. I den rådande organisationen agerar departementen självständigt i arbetsgivarfrågor, och förvaltningsavdelningen har svårt att driva igenom gemensamma administrativa rutiner för t.ex. resor och övertid. Vad gäller administrationen i har förbättringar skett inom ekonomi- och personaladministrationen. Dock har utvecklingen av det som revisorerna definierat som administrativa grundfunktioner inte varit utan problem. Dessa administrativa grundfunktioner kan ses som starka indikatorer på huruvida myndigheten fungerar på ett effektivt sätt. För det första har satsningarna på interna styrnings- och kontrollsystem inte givit något resultat. För det andra fungerar inte myndighetens internrevision på ett tillfredsställande sätt. För det tredje dras ekonomi- och personaladministration med vissa brister. Revisorerna konstaterar att har påbörjat åtgärder för att komma till rätta med de dessa problem. Revisorerna efterlyser därför en regelbunden information till om hur arbetet med de administrativa grundfunktionerna fortskrider. Slutligen kan revisorerna konstatera att personalen i ofta arbetar under stort tryck. Sedan sammanslagningen har åtgärder vidtagits för att söka komma till rätta med problemen. saknas en heltäckande analys av kompetensförsörjningssituationen i . Eftersom hög kompetens är en nödvändig förutsättning för effektivitet bör resultatredovisning även omfatta en strukturerad redovisning av kompetensförsörjningen i myndigheten. Revisorerna menar att frågan om problem med kompetensförsörjningen inte kan analyseras innan frågan om uppgift och dimensionering har utretts. I en sådan utredning måste bl.a. ingå överväganden om en ökad delegering av t.ex. förvaltningsärenden från till myndigheterna. Att enbart skjuta till större resurser är ingen lösning på kompetensförsörjningsproblemet. har två större organisatoriska förändringar genomförts som påverkat förhållandet mellan riksdag, regering och . Den första är att fr.o.m. /95 anvisar medel för hela utom i form av ett sammanhållet anslag. Den andra är den sammanhållna myndigheten , som i formell mening bildades . Planerna att slå samman departementen till en myndighet redovisades till i budgetpropositionen för (prop. 1996/97:1). Målet var, enligt för , att skapa möjligheter för ett gemensamt agerande och för ett effektivare utnyttjande av myndighetens samlade resurser. har vid återkommande tillfällen begärt att regeringen ska redovisa huruvida utvecklingsarbetet har uppnått sina mål. Trots detta har informationen till inte varit tillfredsställande. revisorers mandat att granska Enligt lag (1987:518) med instruktion för revisorer har revisorerna till uppgift att på vägnar granska den statliga verksamheten (2 §). Revisorernas granskning ska främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget men får också avse en bedömning av de statliga insatserna i allmänhet. Revisorerna ska framför allt beakta frågor som är av mera väsentlig betydelse för den statsfinansiella och samhällsekonomiska utvecklingen eller som berör grunderna för det administrativa arbetets organisation och funktioner (3 §). Revisorerna ska även påtala förhållanden som de anser otillfredsställande samt verka för att en god hushållning iakttas med statens medel och att statens tillgångar utnyttjas efter rationella grunder (4 §). I enlighet med sin instruktion har revisorer bl.a. till uppgift att utföra en årlig revision av .