frsrdg · GP04RR16 · 2002-01-01 00:00:00 — Antalet asylsökande har ökat kraftigt , från ca 5 500 till ca 16 000. Svårighetsgraden i ärendena har snarare ökat än minskat. Resurserna för asylprövning har dock inte ökat i samma takt som antalet ärenden. Förändringar i det internationella regelverket har haft komplicerade effekter. Omorganisationer och utvecklingsarbete i har verkat för ökad effektivitet i handläggningen, men detta har inte varit tillräckligt för att både uppväga de ökade svårigheterna och uppnå en förkortning av handläggningstiderna. Orsakerna till tidsåtgången i asylprocessen kan analyseras på flera sätt. Då man studerar enskilda fall kan man se vissa faktorer, som t.ex. oklara identiteter och trovärdighetsproblem, långa svarstider från ambassader och från andra länders myndigheter, osäker landinformation och politisk oklarhet m.m. Då man studerar de berörda myndigheterna ser man främst organisationsanknutna faktorer i form av förändringar av regelsystem, arbetssätt och arbetsförhållanden i de berörda myndigheterna. Dessa faktorer kan dock inte förklara hela tidsåtgången. Man måste också beakta det som i analyser av ärendehandläggning brukar kallas för passiv tid eller kötid. Den totala tidsåtgången i ett asylärende kan betraktas som bestående av tre olika delar: för det första tid för aktiv handläggning hos och , för det andra tid för korrespondens och kommunikation med andra myndigheter och med den sökandes juridiska ombud, och för det tredje passiv tid som inte kan förklaras av någon särskild aktivitet i ärendet. Den aktiva tid (arbetstid omräknad till koncentrerat heltidsarbete) som krävs för att handlägga ett asylärende är . Tiden för kommunikation är betydligt längre men kan i de flesta fall . Om tidsåtgången är längre än så finns det antingen mycket speciella ärendeanknutna förkla-ringar eller också är det fråga om passiv tid (kötid) som beror på att ingen haft tid att arbeta med ärendet eller att det haft låg prioritet. De analyser som gjorts i granskningen tyder på att den passiva tiden var den helt do-minerande orsaken till lång handläggningstid i första instans. För att minska den passiva tiden behövs åtgärder som ökar myndigheternas arbetskapacitet. Revisorerna föreslår att regeringen anlägger ett flerårigt synsätt på resursfördelningen till migrationspolitiken. Extra insatser till asylprövning kan motiveras om de ses som en investering i en bättre fungerande asylprocess. Detta gäller även om vinsterna av en sådan investering inte kan hämtas hem förrän . Vidare föreslås att anslagsstrukturen till migrationspoliti-ken ändras för att uppnå större flexibilitet. Revisorerna föreslår också ett antal åtgärder för att förbättra han-teringen av asylärenden så att denna hantering blir mindre tids-krävande och mera ändamålsenlig. Flera av förslagen betonar regeringens roll. Bland annat föreslås att regeringen undersöker möjligheterna att öka effektiviteten i polisens inresekontroller i syfte att underlätta de inledande asylutredningarna, samt att och utvärderar systemet med särskilda migrationstjänstemän placerade vid svenska utlandsmyndigheter. Vidare föreslås att regeringen ger i uppdrag att utveckla ett system för kvalitetssäkring av asylutredningar samt att inrättar en särskild analysgrupp med uppgift att göra uppföljningar och utvärderingar inom verkets ansvarsområde. Asylfrågorna har en stor och sannolikt ökande politisk betydelse i liksom i övriga . Revisorerna anser att regeringens återrapportering till bör förstärkas på detta område. Som grund för detta behövs ett underlag från . Revisorerna föreslår att regeringen begär en årlig rapport från med en samlad femårsanalys av frågor rörande asylprocessen. Revisorerna föreslår också att re-ge-ringen redovisar en fördjupad analys av asylfrågorna i samband med sin årliga skrivelse till om migration och asylpolitik. Granskningens karaktär och uppläggning Denna granskning handlar om systemet för att ge uppehållstillstånd åt asylsökande, som i sin tur är en del av invandrings- och flyktingpolitiken. Det centrala är asylprocessen så som den fungerar och tidsåtgången i denna process. Handläggningstiderna i de berörda myndigheterna, budgetfrågor och anslagsstruktur samt åtgärder för att förkorta handläggningstiderna är de viktigaste frågorna i granskningen. Granskningen har tillkommit på revisorernas eget initiativ och baseras på en förstudie som beslutades av revisorerna . Motiven var följande. roll i invandrings- och flyktingpolitiken hade granskats av revisorer (förslag 1994/95:RR12). Revisorerna konstaterade då att det för en bra asylhandläggning är centralt med en kort hand-läggningstid. Många problem uppstår till följd av den långa hand-lägg-nings-ti-den. Flyktingmottagandet borde därför organiseras så att större resurser sätts in när asyl-ansökan görs. - efter revisorernas skrivelse till riks-dagen - publicerades på en gemensam artikel av generaldirektörerna för och ("Tragedier systemets fel", och , DN 17/8 1999.) Artikeln var ett svar på en tidigare artikel av två läkare som slagit larm om att psykiatrin "över-sväm-mas av självmordsbenägna asylsökande". De två gene-ral-di-rek-tö-rerna betonade betydelsen av en snabb och rättssäker asylprocess där resurserna sätts in i början genom satsningar på gränsnära arbete, tidig asylutredning och snabba beslut. Systemet gör det dock svårt att rikta resurserna rätt: ". på grund av en föråldrad anslagsstruktur kan vi inte sätta in resurserna där de skulle göra bäst nytta. I stället för att våra resurser satsas på tidig och snabb handläggning rinner de ut i kostnader för boende, sjukvård m.m. beroende på långa väntetider." Mot denna bakgrund är det befogat att åter ställa frågor om hur systemet för prövning av asylansökningar fungerar i praktiken. Har ingen förbättring skett sedan revisorernas granskning och vad beror det i så fall på? Integrationsfrågor tas inte upp i granskningen. Vi gör heller inga försök att bedöma om de berörda myndigheterna fattar "rätt" beslut i asylfrågor eller ej. Granskningen berör inte juridiska frågor annat än indirekt. Huvudfrågorna har förvaltningspolitisk natur - det gäller handläggningstider, resursåtgång och styrningsfrågor. Underlaget för granskningen består av statistiska analyser, fallstudier, dokumentstudier och intervjuer. Ett viktigt underlag för att mäta och förstå tidsåtgången i asylprocessen är sta-tis-tis-ka analyser av genomströmningstiderna, dvs. tidsåtgången från asyl-ansökan till beslut. Tidsåtgången beräknas per individ och innefattar både handläggningstider och vän-tetider i olika instanser. Analyserna baseras på data hämtade från statistikdatabas. Denna del av arbetet har gjorts av statistikfirman . En annan väsentlig del av arbetet utgörs av fallstudier, dvs. ge-nom-gång av personakter för ett antal asylsökande. Valet av fall har till större delen gjorts med hjälp av ett slumpmässigt urval av personer som sökt asyl under något av . Därutöver har några fall valts därför att de varit särskilt komplicerade och väntetiderna särskilt långa. Sammantaget har vi gått igenom närmare 30 fall. Syftet är framför allt att få exempel på vilken typ av problem som kan orsaka fördröjningar i asylprocessen. En särskild del av granskningen handlar om budgetprocessen och anslagsstrukturen. Denna del av arbetet baseras på aktuell dokumentation samt intervjuer med berörda tjänstemän i och . I rapporten ingår också översiktliga beskrivningar av asylprocessen och av de berörda myndigheterna. Även dessa avsnitt bygger på en kombination av dokumentstudier och intervjuer. Rapporten inleds med en bakgrund som handlar om olika slag av invandring och om migrationspolitiken i stort (kap. 2). Därefter beskrivs asylprocessen i stora drag och de närmast berörda myndigheterna (kap. 3, 4 och 5). Den statistiska analysen av tidsåtgången i asylprocessen presenteras i kapitel 6 och fallstudierna i kapitel 7. En särskild analys av hur resurserna för asylprövning påverkar tidsåtgången finns i kapitel 8. Kostnader, budgetfrågor och anslagsstruktur behandlas i kapitel 9. I kapitel 10 finns en redogörelse för de åtgärder som har vidtagits för att förkorta handläggningstiderna. Revisorernas överväganden och förslag presenteras i kapitel 11. har nära 2 miljoner människor invandrat till och nära 1,2 miljoner har utvandrat. Invandringsöverskottet under detta halvsekel var omkring 800 000. Antalet personer som bor i men är födda i ett annat land har flerdubblats. Antalet utrikes födda ökade från knappt 200 1950 till 980 1999. av dagens svenska befolkning är född i utlandet. Andelen utrikes födda är särskilt hög i () samt län i närheten av storstäderna. , , , och har en andel på . I glesare befolkade landsdelar är andelen utrikes födda mycket lägre (). Tabell 2.1 In- och utvandring av utländska medborgare 1996 1997 1998 1999 2000 Invandring 29 300 33 400 35 700 34 600 41 700 Utvandring 14 500 15 300 14 100 13 600 12 100 Invandringsnetto 14 800 18 100 21 600 21 000 29 600 Källor: SCB Statistisk årsbok 2001 samt skr. har invandringen av utländska medborgare varierat mellan 30 000 och 42 000 personer medan utvandringen varit något lägre och mera stabil (12 000-15 000 ). Invandringsöverskottet har varierat mellan 15 000 och 30 000 . Statistiken över invandringen bygger på folkbokföringen och är inte helt jämförbar med statistiken över beviljade uppehållstillstånd. Vilka får invandra? råder i stort sett fri invandring för nordiska medborgare och EU-medborgare. Nordiska medborgare har rätt att bo och arbeta i utan up-pehålls- och arbetstillstånd. Medborgare i de nordiska länderna har haft fri rörlighet inom ända . För övriga EU-medborgare gäller andra generösa regler , då anslöt sig till . Medborgare i EU-länderna har rätt att ta anställning i och då erhålla uppehållstillstånd. Studerande från EU-länderna har rätt att studera i och pensionärer har rätt att bosätta sig här under förutsättning att de kan försörja sig. Den fria rörligheten inom EU omfattar även nära anhöriga. Behovet att reglera invandringen av arbetsmarknadsskäl har i övrigt präglat den svenska politiken (prop. 1968:142, s. 96 f.). Medlemmar av kärnfamiljen samt skyddsbehövande har dock rätt att invandra bortsett från förhållandena på arbetsmarknaden. En utlänning som vill bosätta sig i ska normalt ha erhållit uppehållstillstånd före inresan. Detta gäller dock inte personer som söker asyl. Den som söker asyl har rätt att ansöka om uppehållstillstånd efter ankomsten till . Det är inte möjligt att söka asyl i om man inte befinner sig i landet. En särskild kategori utgörs av flyktingar som överförs till från internationella flyktingläger i enlighet med överenskommelser mellan den och (). Dessa s.k. kvotflyktingar brukar få uppehållstillstånd före ankomsten till . Denna grupp, som utgör några hundra personer , är således flyktingar utan att först ha varit asylsökande i . Grunder för uppehållstillstånd i omfattar personer som känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning - oavsett om det är staten eller någon annan aktör som förföljer - och som inte får skydd i hemlandet och inte heller har kunnat få skydd i ett annat säkert första asylland. omfattar personer som (1) riskerar dödsstraff, tortyr eller omänsklig behandling, (2) flyr undan väpnade konflikter eller miljökatastrofer, (3) förföljs på grund av sitt kön eller sin homosexualitet. är främst knutna till individen, t.ex. svår sjukdom eller omständigheter i samband med lång vistelsetid i , eller barn vars hälsa och utveckling kan störas allvarligt om de skulle sän-das tillbaka. Övriga, ej skyddsrelaterade grunder till uppehållstillstånd omfattar anhöriga till någon som bor i , medborgare i andra EU-länder, vissa personer med arbetsmarknadsskäl (bl.a. specialister, säsongsarbetare, artister), studenter och forskare, adoptivbarn. Källa: , UD-info nr 4, En viss del av invandringen till består av personer som kommit hit som asylsökande. En asylsökande är emellertid inte "invandrare" förrän han eller hon har erhållit uppehållstillstånd och införlivats i den svenska folkbokföringen. Sambandet mellan asylansökningar och invandring är indirekt - det är endast en del av de asylsökande som får uppehållstillstånd, och det finns ibland betydande tidsfördröjningar mellan asylansökan och uppehållstillstånd. Des-sa frågor utreds närmare i kapitel 6. Det finns också registertek niska orsaker till skillnader mellan beviljade uppehållstillstånd och folkbokföringens uppgifter om invandring. Förändringar av antalet asylsökande Antalet asylsökande ökade från ca 3 1982 till omkring 30 000 . Det största antalet kom då 84 000 personer sökte asyl i beroende på kriget i f.d. . Därefter har antalet asylsökande minskat. har antalet asylsökande dock åter ökat - från ca 6 1996 till nära så många . Antalet "nya" asylsökande var ca 16 300 enligt beräkning. Då har man undantagit dem som sökte asyl men redan befann sig i landet med stöd av tidsbegränsade uppehållstillstånd. Om den sistnämnda gruppen inkluderas blir antalet asylsökande över 20 000 . har antalet asylsökande fortsatt att öka. Statistiken från visar på 8 760 asylsökande . Den aktuella prognosen för hela 2001 tyder enligt verket på omkring 20 000 asylsökande. Det huvudalternativ som regeringen angett i den senaste budgetpropositionen är 18 000 asylsökande (prop. 2001/02:1, utg.omr. Den största delen av de asylsökande kommer från ett litet antal länder som präglas av olika slag av kriser och etniska konflikter - främst , och . av dem som sökte asyl i kom från f.d. . Det totala antalet människor som söker asyl i Väst- och är mycket stort. var det 431 000 perso-ner. Av dessa var det som sökte sig till . Som andel av befolkningen i var detta något mer än motsvarande andel i t.ex. eller (UD-info nr 4, ). Olika slag av invandring En stor del av den totala invandringen är flyktingrelaterad, direkt eller indirekt. Av de över 680 000 uppehållstillstånd som getts är det omkring hälften som kan sägas vara direkt relaterade till invandring av flyktingar och andra asylsökande. Med "direkt relaterad" avses att de anhöriga sökt uppehållstillstånd mindre än efter det att referenspersonen med uppehållstillstånd först tagits emot i en kommun i . Härutöver finns mera långsiktiga flöden av anhöriga där skillnaden kan vara längre. Enligt är antalet uppehållstillstånd till följd av anknytning i mycket hög grad beroende av den tidigare invandringen av personer som kommit till som asylsökande. Detta framgår av de anhörigas nationalitet, där de största grupperna avser iranier, jugoslaver, bosnier och irakier m.fl. Det är således endast en del av de flyktinganhöriga som i statistiken över beviljade uppe-hållstillstånd kan skiljas från övriga anhöriga. Skälen för beviljade uppehållstillstånd redovisas i tabell 2.2. Här framgår att antalet personer som fått uppehållstillstånd med flyktingstatus enligt eller av övriga skyddsskäl är förhållandevis litet (ca 500 respektive 1 100 personer ). Den organiserade överföringen av flyktingar enligt kvot är inte heller särskilt stor (1 500 personer ). Antalet personer som fått uppehållstillstånd av humanitära skäl är betydligt större (7 400 personer ). Den största kategorin i tabellen är de som fått uppehållstillstånd därför att de är anhöriga till någon som bor i . Denna grupp svarar för av samtliga uppehållstillstånd . Tabell 2.2 Antal beviljade uppehållstillstånd av olika skäl för uppehållstillstånd 1998 1999 2000 Flyktingstatus enl. Genèvekonven-tionen 1 100 680 480 Övriga skyddsbehövande enl. 3 kap. utlänningslagen 990 810 1 140 Organiserad överföring av flyktingar enligt kvot 1 130 550 1 500 Humanitära grunder 4 980 3 560 7 420 Anhöriga till personer i som fått uppehållstillstånd av ovanstående skäl 4 610 4 120 3 540 Delsumma flyktingrelaterade skäl 12 810 9 700 14 080 Övriga anhöriga till personer i 17 060 17 559 19 310 Tillstånd enligt 5 730 6 Arbetsmarknadsgrunder 360 340 430 Gäststuderande 2 660 2 800 3 070 Adoptivbarn 800 880 880 Övriga grunder 70 50 70 Samtliga beviljade uppehållstillstånd, exkl. tidsbegränsade tillstånd 39 490 37 400 45 240 Tidsbegränsade uppehållstillstånd 640 7 360 600 Tidsbegränsade tillstånd av arbetsmarknadsskäl - - 15 400 Not 1: De som fått uppehållstillstånd av humanitära skäl har varit asylsökande. Permanenta tillstånd på arbetsmarknadsgrunder ges till specialister, gästforskare m.fl. En del tillstånd enligt ges än . Not 2: Antalet tidsbegränsade uppehållstillstånd var exceptionellt högt till följd av regeringens s.k. Kosovo-förordning. Tids-begränsade tillstånd av arbetsmarknadsskäl gäller vanligen mycket korta tillstånd som förlängs i omgångar (ofta artister och säsongsarbetare). gavs ca 15 000 sådana tillstånd av (förstagångstillstånd). Länsarbetsnämnderna beviljar själva 4000-5000 tidsbegränsade arbetstillstånd . Källor: Statistiska meddelanden (BE 65 ) Asylsökande och beviljade uppehållstillstånd, samt Årsredovisningar , 1999 och 2000 från resp. "Migrationspolitik består av de principer, regler och avtal som reglerar personers flyttning mellan länder. Den svenska migrationspolitiken bör ses som en helhet som omfattar flykting-, invandrings-, integrations- och återvändandepolitik, och i sin tur ingår i utrikes-, säkerhets-, handels- och biståndspolitiken." Denna vida beskrivning av begreppet migrationspolitik lämnades av regeringen i skrivelsen Migration och asylpolitik (skr. 1999/2000:3). En stor del av migrationen orsakas av förhållanden som tvingar människor på flykt. Någon rätt att fritt få bestämma om man vill invandra till ett visst land finns dock inte. Det är varje suverän stats rättighet att med regler och andra åtgärder påverka invandringens omfattning och sammansättning. De flesta stater har förbundit sig att följa vissa internationella överenskommelser. Folkrätten förpliktar staterna att respektera en rad rättigheter som individerna har. Rätten att få skydd utomlands undan förföljelse och att förenas med sina anhöriga erkänns av de flesta länder. Många stater som tar emot tillfälliga arbetsmigranter i stor omfattning är dock obenägna att ge dessa mer omfattande rättigheter. Skyddsbehövande personer som vistas i grannländer till konfliktområden lever i många fall också i en otillfredsställande situation. Trots åratals vistelse i ett land kan de sakna rätt att stadigvarande bosätta sig och integrera sig i uppehållslandet (skr. 1999/2000:3, s. 7). Inriktningen av den svenska migrationspolitiken beslutades av med anledning av regeringens migrationspolitiska proposition (Svensk mi-grationspolitik i globalt perspektiv, prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5). Där angavs bl.a. att den svenska migrationspolitiken måste vara human, tydlig och konsekvent. Detta förutsätter en helhetssyn som innefattar respekt för de mänskliga rättigheterna, inter-na-tionell och global samverkan, förebyggande insatser, aktiv migrationspo-litik i EU och närområdet, förutsättningarna i samt återvandringspolitik. En internationell samordning av migrationspolitiken anses nödvändig. Förutsättningarna har minskat för och andra europeiska stater att driva en annan migrationspolitik än den som förs av flertalet länder i regionen. Detta framhölls av regeringen i den migrationspolitiska propositionen 1996 och har även bekräftats av socialförsäkringsutskottet. EU-med-lem-skapet anses inte innebära någon grundläggande förändring i detta hänseende men medför att den nationella migrationspolitiken måste utformas i samverkan med EU, och delvis som en del av dess politik. Asyl- och migrationspolitiken är, enligt utskottet, det område inom EU där det mest omfattande lagstiftningsarbetet nu pågår (bet. 2000/01:SfU:9). En ingående redogörelse för det internationella samarbetet inom det migrationspolitiska området finns i regeringens skrivelse Migration och asylpolitik (skr. 2001/02:5). Enligt budgetpropositionen är målen att migration till och från vårt land kan ske i ordnade former, att asylrätten i och i ett internationellt perspektiv värnas, att den reglerade invandringen upprätthålls, samt att harmoniseringen av flykting- och invandringspolitiken i EU ökar. I arbetet med att uppfylla målen ska verksamheten präglas av rättssäkerhet, humanitet och respekt för individens mänskliga rättigheter. Källa: Budgetpropositionen , utg. omr. 8, s. 38 Genom Amsterdamfördraget, som trädde i kraft , överfördes frågor om asyl och migration från tredje till första pelaren inom EU. Dessa frågor har således blivit en del av gemenskapsrätten. efter ikraftträdandet av fördraget (dvs. före ) ska fri rörlighet mellan medlemsstaterna råda för personer, oavsett medborgarskap. För att uppnå detta mål krävs ett antal förändringar. Både viseringspolitiken och asylpolitiken ska harmoniseras ytterligare. Rådet ska besluta om gemensamma miniminivåer för mottagande av asylsökande och bestämmande av flyktingskap samt minimiregler för handläggning av asylansökningar. Invandringspolitiken ska jämkas samman så att den i högre grad styrs av gemensamma normer. Frågor om kontroll vid yttre gränser ska harmoniseras och inga personkontroller ska företas vid inre gränser. Avsikten är att dessa regelförändringar ska genomföras . Därtill krävs att länderna tillämpar reglerna i praktiken. En utveckling av EU:s handlingsplaner på området äger rum fortlöpande, t.ex. genom Europeiska rådets extra möte i . Flera förslag till rättsakter har lämnats av kommissionen, och fler är att vänta. I regleras vilken av EU:s medlemsstater som är ansvarig för att pröva en asylansökan. Genom anslutningen till EU hade förbundit sig att ansluta sig till den-na konvention. Den godkändes av (prop. 1996/97:87, bet. SfU16) och trädde i kraft . Innebörden av är att prövningen av en asylansökan ska äga rum i den av medlemsstaterna som den asylsökande först rest in i, eller där han har uppehållstillstånd eller visering, eller där han har familjeanknytning. Detta gäller oavsett i vilket land flyktingen själv har valt att söka asyl. Konventionen tillkom i syfte att garantera att var och en som söker asyl i någon av EU:s medlemsstater ska få sin ansökan prövad. En asylsökande ska inte kunna sändas från en medlemsstat till en annan utan att någon stat anser sig ha ansvar för prövningen (bet. 1996/97:SfU16). Konventionen gör det svårare för flyktingar att själva välja asylland. En person som söker asyl i kan enligt skickas tillbaka till ett annat EU-land där han har uppehållit sig. Ett arbete för att se över pågår inom EU . Kommissionen har lagt fram ett förslag om en förordning som ska ersätta , men enligt UD:s bedömning kommer det att ta tid innan denna blir beslutad av rådet. är kon-troversiell inom EU eftersom den kan sägas missgynna de länder som fungerar som transitländer från övriga världen. Det s.k. undertecknades av 1996 och god-kändes av (bet. 1997/98:JuU15). Avtalet av-ser att öka den fria rörligheten för personer inom Schengen-området. Efter inträde, som ägde rum , kommer detta område att bestå av 15 stater - dels alla EU-länder med undantag för och , dels och som inte ingår i EU men har slutit särskilda samarbetsavtal med gemenskapen och dess medlemsstater. bygger på två grundtankar: dels fri rörlighet för personer inom Schengenområdet, dels förstärkt kamp mot internationell kriminalitet och mot sådan invandring som är illegal. Principen är att de inre gränserna avskaffas medan de yttre stärks. Fri rörlighet över de inre gränserna ska gälla oavsett vilket land man kommer ifrån. Viseringsregler införs som innebär att en utländsk medborgare får visering i hela Schengenområdet. De yttre gränserna kan bara passeras vid gränsövergångarna under fasta öppettider. Kontrollen vid de yttre gränserna ska göras av behörig myndighet i enlighet med de deltagande ländernas bestämmelser. Den yttre gränskontrollen ska gälla alla resenärer och alltså inte begränsas till stickprovskontroller. Transportbolag är skyldiga att kontrollera passagerare.