frsrdg · GP04RR16 · 2002-01-01 00:00:00 — Den sökandes uppgifter måste vara sammanhängande och rimliga samt ej strida mot allmänt kända fakta. (om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning, UNHCR, 1996, s. 58) Det är dock inte särskilt vanligt att myndigheten uttryckligen hänvisar till denna princip. Bland våra fallstudier åberopas den i ett av fallen (fall D). Den nämnda principen kan naturligtvis tillämpas även om detta inte uttryckligen nämns i myndigheternas beslut. I förvaltningsärenden är det sannolikhetskriterier som ska tillämpas. tillämpning av principen är visserligen, enligt en beslutsfattare vid nämnden, inte fullt så generös som den som förespråkas av UNHCR. Man rör sig här på en skala där det saknas säkra mätpunkter. Från sida framhåller man också att det i många fall inte är den sökandes trovärdighet som är avgörande för beslutet utan själva lagstiftningen som kan vara strängare än vad många tror: "även om man tror på den sökande så räcker det inte för bifall". Långa svarstider från svenska ambassader Exempel på extremt långa svarstider från svenska ambassader finns i flera av fallen. Ambassaden i gav inte något som helst svar till . Från nämndens sida menar man att det hade varit till hjälp om ambassaden hade svarat att man inte kunde svara på den fråga saken gällde (i detta fall förhållandena i ). I så fall hade nämnden kunnat fatta beslut utifrån detta besked. I ett annat fall lämnade ambassaden i inte något svar alls förrän hade kommit med en påminnelse efter sin ursprungliga förfrågan. Från ambassaden hävdade man då att det första brevet från verket inte hade nått fram. Innan am-bassaden fick fram ett svar från syriska myndigheter gick . Den fråga saken gällde var i detta fall förhållandevis enkel, nämligen att kontrollera om en viss per-son var medborgare i eller inte. I några av de fall vi sett är det tydligt att det saknats rutiner för påminnelser till ambassader som inte svarar. Svarstider från myndigheter i andra länder I de fall svenska ambassader behöver uppgifter från andra länders myndigheter kan detta i sig vara ett skäl till att det tar för ambassaden att få fram ett svar till svenska myndigheter. Denna situation ställer krav på rutiner för uppföljning och påminnelser från svensk sida. I många fall finns det också ett behov av direktkommunikation med andra europeiska länders utlänningsmyndigheter. Sådan kommunikation är regel för s.k. Dublinärenden, där man söker klarlägga vilket land som ska pröva en asylansökan. Från svensk sida har man erfarenheten att det tar mycket olika att få svar från olika EU-länder och att vissa länder inte svarar alls. I ett av de fall vi studerat har en fördröjning uppstått till följd av en Dublinförfrågan. Osäker landinformation och politisk oklarhet I vissa länder är det politiska läget svårbedömt. Detta kan medföra fördröjningar av asylprocessen både därför att det är svårt att få fram tillförlitlig information och därför att svenska myndigheter saknar riktlinjer för hur de ska agera. I de fall vi stu-de-rat har långa fördröjningar av sådana skäl uppstått för asylsökande från , , och . I fall av politisk oklarhet kan myndigheterna söka vägledning från regeringen genom att hänvisa ett prejudicerande asylärende till regeringen och därefter låta alla liknande ärenden vila i väntan på regeringens ställningstagande. Regeringens ställningstagande kan emellertid dröja . Det regeringsbeslut om bosnier som fattades gällde ett fall som hade hänvisats till regeringen . Regeringen har möjlighet att genom förordning föreskriva om tidsbegräsade uppehållstillstånd för någon viss grupp av asylsökande. Så skedde i form av den s.k. kosovoförordningen (1999:209). Här föreskrevs att alla medborgare i som kom från provinsen , och som inte kunde återvända dit på grund av förhållandena där, under vissa omständigheter fick beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd. En förordning av detta slag fungerar så att den dels underlättar hanteringen av en stor grupp asylärenden, dels kan fördröja eventuellt permanent uppehållstillstånd för de personer som sökt sådant. Bland våra fallstudier finns ett exempel på detta som gäller en familj från Kosovo (fall O). Det finns också ett annat exempel (fall T) på att den totala tidsåtgången delvis kan förklaras av att den sökande först fått tidsbegränsat och därefter permanent uppehållstillstånd. I ett par av de fall som haft extremt långa väntetider (fall B och C) har dåvarande återkallat uppehållstillstånden för den sökande. Den asylsökande har i dessa fall först fått permanent uppehållstillstånd i men sedan har detta av något skäl återkallats. Detta skedde både i fallen B och C och föreföll vara ett led i vad som kallades "återkallelseprojektet" inom verket. Återkallandet har sedan utlöst en ny, mycket långdragen process för att få ett nytt uppehållstillstånd i landet. Utlänningslagens regler om återkallande av uppehållstillstånd har numera ändrats. Det har blivit svårare att återkalla ett uppehållstillstånd. ska tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället. Om utlänningen vistats i med permanent uppehållstillstånd längre än får uppehållstillståndet åter-kal-las endast om det finns synnerliga skäl. Barnfamiljer med barn som gått i skola i ska bedömas mildare. I princip gäller att ett uppehållstillstånd kan återkallas om den sö-kande lämnat falska uppgifter under asylprocessen eller om denne begått vissa typer av brott. Ändringarna trädde i kraft (bet. 1997/98:SfU7). Hinder mot utresa ("verkställighetshinder") En möjlig orsak till fördröjning efter ett avvisningsbeslut kan vara att vissa av de asylsökandes hemländer vägrar att ta emot sina egna medborgare (jfr kap. 3). Någon sådan situation har dock inte varit aktuell bland de 28 fall som studerats. Asylsökande från får i allmänhet stanna i eftersom svårigheten att sända dem tillbaka vägs in i beslutet. Spärr av SIS () I ett av de två fall som är öppna har beslut fördröjts av det faktum att den sökandes föräldrar bägge är spärrade inom Schengenområdet. Något beslut i frågan kommer sannolikt inte att fattas förrän ett prejudicerande beslut har hunnit fattas av . Enligt uppgift kommer detta att ske . blev operativ deltagare i . Den asylsökande familjen har emellertid vistats i , vilket betyder att större delen av väntetiden i detta fall har andra förklaringar. Byte av juridiskt ombud I ett av fallen uppstod en lång extra fördröjning () av det faktum att den sökande inte ville acceptera det offentliga biträde som hade utsett utan önskade ett annat juridiskt ombud som i sin tur vägrade godkänna. Den sökande överklagade då till och fick rätt. Det juridiska ombudets aktivitet Det finns rätt stora skillnader mellan de juridiska ombuden när det gäller graden av aktivitet i de studerade fallen. Man kan emellertid inte se något tydligt mönster av typen "hög grad av aktivitet medför stor sannolikhet för bifall". Det betyder naturligtvis inte att det juridiska ombudets aktivitet har varit oväsentlig, bara att effekten inte kan upptäckas genom en jämförelse mellan olika fall. Det finns inget tydligt samband mellan antalet berörda handläggare och tidsåtgången i olika fall, dvs. det finns inget som tyder på att byte av handläggare i sig skulle medföra fördröjningar. Orsakssambandet kan lika gärna vara det omvända - om ett fall av olika skäl drar ut så är sannolikheten stor för ett byte av handläggare. För några av de undersökta fallen har vi gjort ett försök till översiktlig, kvantifierad analys av tidsåtgången. Avsikten är att få en bild av hur stor del av den totala tidsåtgången som kan hänföras till kommunikation med andra aktörer och hur som är "passiv" i den meningen att ingen aktivitet är dokumenterad. Det urval som ligger till grund för dessa analyser är litet och inriktat så att det endast omfattar fall med förhållandevis lång handläggningstid. Som framgår av den tidigare beskrivningen av urvalet (avsnitt 7.1) är 20 av de 28 fallen slumpmässigt valda bland dem som sökte asyl under något av . Tio av dessa valdes bland dem vars handläggnings-tid i första instans var . Ett försök till ungefärlig mätning av olika delar av tidsåtgången - från asylansökan till beslut i första instans - har gjorts för de sistnämnda tio fallen. Vår interna dokumentation av fallstudierna har använts som källa. Analysen avser endast handläggningen i första instans, från asylansökan fram till beslut av Invandrarverket-/. Av de tio fallen har fyra valts bort av olika skäl. Två av dessa gäller barn för vilka många dokument saknas i person-akterna och ingen riktig tidsanalys kan göras (fall O och Z). Ett annat fall är mycket komplicerat och speciellt (brottslighet, handikapp genom skottskada) och därför svårt att beskriva på något enkelt sätt (fall Y). Ytterligare ett fall (Ö) fördröjdes av en speciell orsak (byte av offentligt biträde) som förklarar 11 månader av den totala tidsåtgången i första instans. Sex fall med lång handläggningstid För de återstående sex fallen har följande iakttagelser gjorts: Fall I 13½ månad till beslut i första instans Asylansökan och inledande asylutredning Inget behov av offentligt biträde Sept. 1999 Beslut av kommunikation Förfrågningar till andra länder (3½ månad) Tid för kommunikation med andra kan ha tagit högst 4 månader. Den aktiva arbetstiden från kan knappast ha överstigit . "Passiv tid" . Fall P 14½ månad till beslut i första instans 1998 Asylansökan och inledande asylutredning Inget behov av offentligt biträde Dec. 1998 Fullständig asylutredning () Beslut av (efter ytterligare 5½ månad) Tidskrävande kommunikation Språkanalyser () Dublinförfrågningar (3½ månad) Tid för kommunikation med andra kan ha tagit . Noterad aktivitet från finns , varav 6 gällde mottagande av dokument från andra länder. Den aktiva arbetstiden från kan knappast ha överstigit . "Passiv tid" . Fall U 14 månader till beslut i första instans Asylansökan och inledande asylutredning Inget behov av offentligt biträde Fullständig asylutredning () Beslut av () Tidskrävande kommunikation Språkanalys Förfrågningar till och , ca 1 månad Översättning av militärtjänstgöringsbok kan ha tagit högst 1½ månad om tiderna adderas. I övrigt inget stort antal händelser. eget arbete kan ha tagit . Arbetstekniskt borde ärendet ha kunnat av på mindre än 2 månader. "Passiv tid" var 12 månader. Fall S 13 ½ månad till beslut i första instans Asylansökan och inledande asylutredning Inget behov av offentligt biträde Beslut av kommunikation Förfrågningar till , tid ej noterad Förfrågningar hos polisen, Kommunikationen kan ha tagit högst 4 månader. "Passiv tid" . Fall Q 14 månader till beslut i första instans 1996 Asylansökan och inledande asylutredning Feb. 1996 Fördjupad asylutredning () Beslut av () Tidskrävande kommunikation Kommunikation med off. biträde, 1 ½ månad Kommunikation med andra länder, ½ månad Kommunikationen kan ha tagit högst 2 månader. "Passiv tid" 10½ månader. Fall T 45 månader till beslut i första instans Mars 1996 Asylansökan och inledande asylutredning Inget offentligt biträde Dec. 1997 Beslut av om tidsbegränsat uppehållstillstånd () Nov. 1999 Fullständig asylutredning Nov. 1999 Beslut av (efter ytterligare ½ månad) Tidskrävande kommunikation Kommunikation med nordiska länder, ca ½ månad Kommunikation med språksektionen max ½ månad Uppgifter från rikspolisregistret inhämtades En del kommunikation med den sökande rörande främlingspass (enbart formalia) Kommunikationen kan ha tagit högst 1½ månader. "Passiv tid" 43 månader dvs. ca 3 ½ år. innehade T tidsbegränsat uppehållstillstånd. Räknar man bort blir den passiva tiden 2½ år. Slutsats: den passiva tiden överväger I de sex fall som redovisats kan tidsåtgången i första instans endast till en mindre del förklaras av den nödvändiga kommunikationen med andra aktörer, dvs. med offentliga biträden, andra myndigheter etc. Den helt övervägande delen av tidsåtgången - två tredjedelar eller mer - utgörs av "passiv tid", dvs. tid som inte kan förklaras av själva ärendehanteringen. Asylärendena förändras över tiden Asylärenden är mycket komplexa. Det gäller både de inblandade personernas egen historia, hälsa och släktförhållanden och de politiska omständigheterna. Många av dessa omständigheter är också föränderliga över tiden. Bedömningen av om uppehållstillstånd ska beviljas eller ej kan därför behöva ändras enbart som en följd av väntetiden i . Själva ovissheten kan bidra till sjukdomstillstånd och depression (ofta hävdas självmordsrisk) som kan utgöra skäl för uppehållstillstånd av humanitära skäl. Det finns också mer positiva förändringar. Nya familjeband kan knytas och nya politiska omständigheter kan uppstå i . Denna föränderlighet är en välkänd orsak till att asylärenden bör avgöras snabbt. Inom ser man också snab-ba avvisningar som ett sätt att sända en tydlig signal om den rådande asylpolitiken till de länder varifrån de asylsökande kommer. Snabba avvisningar ses med andra ord som ett medel att påverka inflödet av nya asylsökande. Många av de asylsökande har mycket ovanliga personliga levnadsomständigheter. En del av dem vars asylberättelser vi sett i fallstudierna saknar anknytning till men har drivits hit av olika omständigheter. Underlagsmaterialet ger begränsad information Det underlagsmaterial som vi använt (de personakter som förvaras hos ) ger i vissa hänseenden mycket begränsad information. Här finns av naturliga skäl inga direkta upplysningar om vad det kan vara i verkets, , polisens eller någon annan myndighets eget ar-bets-sätt som föranleder långa väntetider. Den information som finns i underlaget handlar om den asylsökande själv och hans eller hennes personhistoria, samt resultatet av de kontroller som gjorts av dessa uppgifter. Den passiva väntetiden är oförklarad Det som framför allt är oförklarat i det studerade materialet är det som kan kallas den passiva tiden. Den totala tidsåtgången i ett asylärende kan, enligt vad som tidigare framhållits, betraktas som bestående av tre olika delar: tid för aktiv handläggning av och tid för korrespondens och kommunikation med andra myndigheter och med det juridiska ombudet passiv tid som inte kan förklaras av någon särskild aktivitet i ärendet. De orsaker till fördröjningar som hänger samman med själva ärendehandläggningen är av de två förstnämnda typerna. Återstoden kan ses som passiv tid som beror på brister i de berörda myndigheternas arbetskapacitet. Arbetskapaciteten bestäms i sin tur av myndigheternas resurser, kompetens och arbetsrutiner. Begreppet "passiv tid" överensstämmer med begreppet "kötid" som har använts i tidigare studier av ärendehandläggning. En klassisk sådan studie gjordes av RRV efter ett uppdrag av Expertgruppen för offentlig ekonomi (Långa handläggningstider i offentlig verksamhet. RRV 1985, P 1985:3). Vad betyder resurserna för tidsåtgången? En fråga som är naturlig att ställa i detta sammanhang är i vilken mån resurserna för asylutredning och -prövning har en tydlig påverkan på tidsåtgången i asylprocessen. En ansats till analys av detta slag har gjorts med hjälp av vissa övergripande data som erhållits från . Vidare förs en diskussion om betydelsen av en rad andra faktorer som inte kan fångas i den kvantitativa analysen. Analysen avser enbart . Personal och arbetsmängd - en översikt En översikt av utvecklingen av arbetsmängden och personalresurserna vid asylenheterna finns i diagram 8.1. Staplarna visar den totala ärendebelastningen på /, mätt som summan av antalet asylärenden som var öppna vid årets början och antalet nya asylansökningar . Denna summa utgör ett konstruerat mått eftersom alla dessa ärenden inte belastar organisationen . Det ger emellertid ändå en grov in-dikation på arbetsbelastningen och dess förändringar mellan åren. I diagrammet redovisas även arbetskraftsresurserna vid asylenheterna, mätt som antalet årsarbetskrafter (den heldragna lin-jen i diagrammet). Dessa uppgifter påverkas delvis av organisationsförändringar inom /. De siffror som noterats inuti staplarna avser mediantiden i första instans för varje årgång av asylsökande. Diagrammet visar att det finns en viss följsamhet mellan an-talet årsarbetare och arbetsbelastningen. Detta är i sig en viktig iakttagelse. Man kan också se att antalet öppna ärenden i början av (ärendebalansen) inte har ökat över tiden, även om det finns variationer mellan åren. Givetvis kan det ha uppstått obalanser mellan arbetskraft och arbetsbelastning. Det är dock svårt att avgöra i vilken mån sådana obalanser kan förklara hur tidsåtgången för besluten i första instans (mätt som mediantid) har förändrats mellan årgångarna. Det är inte själv-klart vilka asylärenden som påverkas av en even-tuell obalans i arbetsbelastningen. Om personalen får mer att göra - blir det då de gamla eller de nya ärendena som drabbas av ökade handläggningstider? I princip kan både gamla och nya ärenden påverkas. De data om antalet årsanställda vid asylenheterna som redovisas i diagrammet avser huvudsakligen asylprövning. gäller dock att alla asylenheter inte uteslutande arbetade med asylfrågor, några var kombinerade asyl/tillståndsenheter. Vidare bör nämnas att verket i början av perioden fick särskilda tillskott för kvalitetsförbättringar, bl.a. ökad muntlighet i processen samt motivering av positiva beslut. Resurser för inledande asylutredningar (totalt ca 35 årsarbetskrafter) ingår inte i diagrammet. Diagram 8.1 Asylärenden och personal i första instans Den heldragna linjen avser antalet årsarbetare inom asylprövningen (högra skalan). Staplarna avser antalet asylärenden (vänstra skalan). Siffrorna inuti staplarna avser mediantider i första instans för respektive årgång av asylsökande. Källa: Statisticons bearbetning av statistik. som helhet - dvs. då man jämför med - har antalet ärenden (öppna plus nytillkomna) ökat med som antalet årsarbetare har ökat med . Antalet ärenden per person som arbetar med asylprövning har således ökat betydligt . Exakt hur mycket går dock inte att avgöra på grund av den ovan redovisade osäkerheten om antalet årsanställda i periodens början. I diagrammet kan man också se att antalet öppna ärenden i början av (ärendebalansen) inte har ökat över tiden. Vidare har mediantiden för beslut i första instans visserligen ökat betydligt under de tre första årgångarna, men för den årgång asysökande som kom inträdde en minskning. Någon anmärkningsvärd försämring har inte ägt rum , vare sig när det gäller ärendebalansen eller när det gäller mediantiderna, men heller ingen förbättring. Det bör noteras att det totala antalet årsanställda vid asylenheterna är förhållandevis litet. Det rör sig om totalt omkring 200 årsanställda i hela landet som arbetar med asylprövning. Detta är en mycket liten del av det totala antalet årsanställda i (). Ojämn asylinströmning ökar tidsåtgången Inströmningen av nya asylsökande sker oregelbundet. Detta framgår av den månadsvisa tidsserie som redovisats i diagram 6.2 (se kap. 6). Toppar uppkom , i mitten av 1998 samt, framför allt, . Utvecklingen visar också stora variationer - en nedgång har följts av en stark ökning. En ojämn inströmning av ärenden är i sig en anledning till att stockningar uppstår som förlänger handläggnings-tiderna. Detta gäller generellt för alla myndigheter och alla slag av ärenden. När det gäller asylärenden förstärks dessa stockningsproblem av ett par särskilda omständigheter, bl.a. den nödtvungna prioriteringsordning som råder mellan inkommande och äldre ärenden. De nyinkomna ärendena måste i viss mån prioriteras helt enkelt därför att en inledande utredning måste göras för varje ny sökande så snart denne anmäler sig som asylsökande (jfr kap. 3). Även om en sådan inledande asylutredning är enkel att genomföra jämfört med en fördjupad asylutredning så kräver den ändå resurser som tas från behandlingen av äldre ärenden. Detta gäller i varje fall för större delen av vår analysperiod. Till detta kommer att man inom strävar efter att skilja ut ärenden som kan behandlas i "den snabba processen" som innehåller en tremånadersgräns (se kap. 6). Denna strävan innebär också att nya asylärenden prioriteras framför äldre. har ledning fattat vissa beslut som kan mildra dessa undanträngningseffekter. Den ena åtgärden är att låta inledande asylutredningar göras av särskild personal som inte har med de fördjupade asylutredningarna att göra. Den andra åtgärden är att kräva att inga asylärenden ska vara öppna om inte särskilda skäl föreligger (i stället för som tidigare 6 månader). Detta sistnämnda krav innebär, enligt uppgift från en asylenhet i , att en större del av arbetet med fördjupade asylprövningar kommer att läggas på äldre ärenden. Ett sådant förfarande innebär dock, enligt samma källa, andra problem - äldre ärenden är ofta mera svårutredda, väntetiden som sådan är påfrestande för den enskilde och fler inlagor från det juridiska ombudet kan förväntas enbart till följd av dröjsmålet. Andra faktorer som påverkar arbete och tidsåtgång Det finns naturligtvis en rad andra faktorer som påverkar tidsåtgången i asylprövningen, vid sidan av personalresurserna mätt i årsarbetskrafter. Många av dessa faktorer är organisationsanknut-na, medan en del är beroende av själva asylärendenas karaktär, den asylsökandes beteende etc. Bland de organisationsanknutna faktorer som kan påverka tidsåtgången i asylprocessen kan nämnas följande: har fått en del ytterligare arbetsuppgifter som berör asylhanteringen. En viktig sådan upp-gift var att från polisen överta ansvaret för den inledande asylutredning som görs för varje asylsökande i samband med ansökan. Övertagandet, som ägde rum , innebar ökade krav på resurser från asylenheterna. Kvaliteten i dessa utredningar anses dock ha förbättrats genom övertagandet, något som anses vara gynnsamt för effektiviteten i asylprövningen. En annan förhållandevis ny uppgift för verket är att förbereda återvändandet för personer som avvisats. Den senare uppgiften har dock större betydelse för personalen inom mottagningssystemet än för asylenheterna. Effektiviteten i andra myndigheters arbete med asylfrågor har en direkt inverkan på tidsåtgången. Det gäller inte minst de svenska utlandsmyndigheterna (ambassader och konsulat). och är beroende av utlandsmyndigheterna för att få konkreta upplysningar, både om förhållandena i olika länder och om vissa asylsökande personer. Enligt är det svårt för utlandsmyndigheterna att prioritera dessa uppgifter eftersom de själva har utsatts för nedskärningar i sin normala verksamhet. Samverkan mellan olika myndigheter i -- speciellt och - är viktig när det gäller att fatta snabba beslut i s.k. signalärenden. Detta kan i vissa lägen ha strategisk betydelse för att begränsa inströmningen av nya asylsökande. Denna samverkan kan också påverka tids-åt-gången för vissa grupper av ärenden. De insatser som görs av myndigheter i andra länder, speciellt i sam-band med tillämpningen av , har också stor betydelse för tidsåtgången i . Olika länder har olika ambitionsnivå när det gäller att svara på förfrågningar med anledning av . Schengeninträdet innebär både nya krav på de svenska myn-digheterna och ökade möjligheter till kontroll genom det s.k. SIS-systemet (). Vad detta innebär för effektiviteten i asylprövningen är oklart. inträde ägde rum och påverkar därför inte analysen . En ökad personalomsättning inom asylenheterna kan dra ned tempot och kvaliteten i asylprövningen. En minskad personalomsättning kan av samma skäl medföra förbättrade arbetsinsatser. (Resonemanget utgår från att personalomsättningen i utgångsläget är förhållandevis normal eller högre än normal.) Utveckling av bättre arbetsmetoder och rutiner inom asylprövningen samt utbildning av personalen i dessa metoder kan givetvis öka effektiviteten. Som exempel kan nämnas metoder för språkanalyser, metoder för att utreda oklara identiteter (datoriserade register för fingeravtryck), intervjuteknik bl.a. i förhållande till barn, utveckling av nya riktlinjer beträffande könsrelaterade asylskäl, doku-men-tationsrutiner m.m. Utveckling av datastödet.