frsrdg · GP04RR17 · 2002-01-01 00:00:00 — 890 Samarbete med (9:1) 656,4 * * Avser endast en del av anslagsposten. För det bilaterala utvecklingssamarbetet är det svårt att urskilja vad som är att betrakta som fredsfrämjande verksamhet. För de två delposter under det bilaterala utvecklingssamarbetet som delvis används för fredsfrämjande verksamhet redovisas delposterna således i sin helhet i tabellen ovan. En diskussion om biståndets fredsfrämjande inslag förs i avsnittet Bilateralt utvecklingssamarbete nedan. Anslaget Multilateralt utvecklingssamarbete omfattar betalningar till olika utvecklingsprogram och fonder inom FN samt andra internationella finansieringsinstitutioner och utvecklingsfonder. Inom detta anslag har medel för fredsfrämjande insatser om identifierats. gav bl.a. bidrag till och Internationella () genom detta anslag. I avsnitt 3.1 ovan konstaterades det att finansierar insatser med civilpoliser i fredsfrämjande insatser genom detta anslag. Anslaget för bilateralt utvecklingssamarbete är uppdelat på tio delposter. Fredsfrämjande insatser förekommer främst i delposten Humanitärt bistånd och konfliktförebyggande (1 ) samt i delposten Enskilda organisationer (). Medlen disponeras av Sida som sedan finansierar utvecklingsinsatser i världen. Gränsdragningen mellan rent humanitärt bistånd och sådant som kan kallas för konfliktförebyggande verksamhet i denna delpost är inte självklar. Frågan är hur mycket av det humanitära biståndet som ska räknas som konfliktförebyggande verksamhet. Huvudmålet för det svenska biståndet är att bekämpa fattigdom. Medan det, enligt Sida, är helt klart att väpnade konflikter orsakar fattigdom hos befolkningen är det inte bevisat att fattigdom orsakar väpnade konflikter. Fattigdom kan dock mycket väl vara en strukturell (bakomliggande) orsak till att väpnade konflikter bryter ut i vissa situationer. Sida delar in den fredsfrämjande verksamheten i tre delar: säkerhetsfrämjande, dialogfrämjande och strukturellt konfliktförebyggande. Dialogfrämjande arbete omfattar direkta insatser i förebyggande syfte. Säkerhetsfrämjande insatser omfattar insatser under en pågående väpnad konflikt. Både dialog- och säkerhetsfrämjande insatser riktar sig direkt mot konfliktens parter. Den strukturella konfliktförebyggande verksamheten riktar sig snarare mot bakomliggande sociala faktorer som kan utlösa en väpnad konflikt. (Se diskussionen om strukturella konfliktorsaker i avsnitt 2.1.) Det går inte att på förhand se hur mycket pengar som ska avsättas för de olika verksamheterna. De dialog- och säkerhetsfrämjande insatserna redovisas särskilt av Sida i efterhand. har Sida förmedlat (fördelat på 123 olika insatser) till dialog- och säkerhetsfrämjande insatser. fördelades på 144 olika insatser. Vad gäller det strukturella konfliktförebyggande arbetet redovisar Sida inte hur mycket som använts. Detta kan enligt uppgift från Sida vara ganska omfattande poster som alltså inte syns i redovisningen av fredsfrämjande insatser. Det strukturella konfliktförebyggande arbetet kan dessutom finnas inom samtliga delposter och verksamhetsområden inom Sida. Från Sida uppges att man inte funnit tillräckligt tydliga kriterier för att identifiera den strukturellt konfliktförebyggande verksamheten i biståndet. Detta ska inte tolkas som att allt bistånd räknas som strukturellt konfliktförebyggande. För att verksamheten ska kunna betecknas som strukturellt konfliktförebyggande måste den vara medvetet inriktad mot att förhindra att en konflikt övergår i våld och ha en klar strategi att arbeta efter. Vid Sida är man medveten om problemet med redovisningen av den strukturella konfliktförebyggande verksamheten och arbetar enligt uppgift för att lösa det. Sammanfattningsvis kan man således inte se, varken före eller efter, hur mycket pengar, inom det bilaterala utvecklingssamarbetet, som Sida fördelar till fredsfrämjande insatser. Humanitärt bistånd och konfliktförebyggande disponerade Sida att användas till verksamhetsområdet bistånd och konfliktförebyggande. En stor del av de medel som disponeras inom verksamhetsområdet används till återuppbyggnad som följd av väpnade konflikter. Detta kan räknas som en konfliktförebyggande verksamhet, då det kan hjälpa till att förhindra att den väpnade konflikten på nytt blossar upp. Ytterligare en delpost under anslaget bilateralt utvecklingssamarbete är de enskilda organisationerna. disponerade Sida att fördela till de enskilda organisationernas bistånds- och utvecklingsverksamhet. De enskilda organisationerna har en nyckelroll i genomförandet av det svenska biståndet. I revisorernas granskning av utvecklingssamarbetet (1998/99:RR9) konstaterades att vid ett flertal tillfällen betonat betydelsen av bistånd genom folkrörelser och enskilda organisationer. har även efter revisorernas granskning fört fram denna synpunkt (se exempelvis bet. 2000/01:UU2). är en organisation som samlar de svenska folkrörelser som bedriver internationellt bistånd. samverkar 136 svenska enskilda organisationer. De folkrörelser som arbetar med fredsfrämjande insatser har gått samman i nätverket för fredstjänst. Inom detta nätverk har man, med medel från Sida och med Forum Syd som samordnande part, startat ett projekt för s.k. konfliktkonsekvensbedömning. Syftet med detta är att utreda de effekter som humanitärt bistånd kan ha på konflikter i ett område. Målet är att en biståndsinsats inte alltid behöver ha ett uttalat fredsfrämjande syfte, men insatsen ska i alla fall inte ha en negativ inverkan på konflikten. Forum för Fredstjänst är ett nätverk för våldsförebyggande, konflikthantering och fredsbyggande insatser som är uppbyggt inom ramen för Forum syd. Forum för fredstjänst utgör ett samrådsforum för de svenska folkrörelser som arbetar med fredsfrämjande insatser. Forum för Fredstjänst har mellan genomfört en utredning av de svenska folkrörelsernas arbete med fredsfrämjande insatser. Utredningen finansierades av Sida. I utredningens kartläggning av de svenska insatserna identifierades 57 organisationer vars arbete kan sägas vara fredsfrämjande. beslöt att totalt skulle anslås till samarbetet med . För samarbetet gäller bl.a. målen att främja en säkerhetsgemenskap samt att fördjupa demokratins kultur. Samarbetet för att främja en säkerhetspolitisk gemenskap är i första hand inriktat på insatser i , och , men det omfattar även vissa projekt i , och . Samarbetet med har utvärderats två gånger. I en utredning initierad av Försvarsdepartementet konstaterades att stödet till totalförsvaren i de östeuropeiska länderna brast i fråga om samordning och långsiktigthet (SOU 1999:6). Denna utredning följdes inte upp. I en senare utredning som initierades av gavs en betydligt ljusare bild av totalförsvarsstödet (SOU 2000:122). Dessa utredningar diskuteras utförligare i bilaga 1. Av de medel som anslagits till samarbetet med används i fredsfrämjande syfte. Huvuddelen av dessa medel födelades av Sida () och resten av regeringen (196,). Nedan följer en redovisning av de medel som använts i fredsfrämjande syfte. Sida disponerade totalt av anslaget. Dessa medel skulle Sida, enligt statsliggaren, bl.a. använda till: Kunskapsöverföring och ekonomiskt samarbete (). Här ingår bl.a. valobservatörer i samarbetsländerna. Stöd genom internationella organisationer (). Säkerhetsfrämjande insatser (). Övriga bidrag till samarbetet med Inom delposten Övriga bidrag till samarbetet med anvisade regeringen för . Medlen disponeras av regeringen. Enligt budgetpropositionen för är det nödvändigt att det finns medel till regeringens disposition för att kunna bemöta den snabba utvecklingen i . Medel inom delposten skulle enligt regeringen användas till samarbete och stöd på det kärntekniska området, multilateralt stöd samt säkerhetsfrämjande insatser. Inom det säkerhetsfrämjande området avsåg regeringen att besluta om insatser inom följande områden: Stöd till säkerhetspolitisk kompetens. Bekämpning av internationell och organiserad brottslighet. Icke-spridning och förstöring av massförstörelsevapen. Försvarsmakten erhåller medel via Sida för stöd till totalförsvaren i de östeuropeiska länderna. Detta tas även upp i avsnitt 4.3 nedan. Med hjälpinsatser menas katastrof- och räddningsinsatser, hjälp till människor på flykt samt även insatser som inte är av lika akut natur som t.ex. återuppbyggnad. Svenska hjälpinsatser genomförs av på uppdrag av olika internationella organisationer. Beslut om insats kan tas antingen av Försvarsdepartementet eller självt, beroende på insatsens art. Detta diskuteras utförligare i kapitel 5. En särskild utredare med uppgiften att pröva hur samlade resurser för internationell katastrof- och flyktinghjälp kunde effektiviseras för att möta framtida behov redovisade betänkandet Svenska insatser för internationell katastrof- och flyktinghjälp (SOU 1995:72). När utredningen skrevs delades ansvaret för katastrof- och hjälpinsatser främst av och den militära organisationen som bildats , eftersom det tidigare inte funnits någon civil myndighet med möjlighet att genomföra olika sorters hjälpinsatser. Tyngdpunkten för åtgärder låg i den akuta hjälpverksamheten tidigt i insatsens skede. Swedrelief däremot hade främst engagerat sig i återuppbyggnad och liknande åtgärder i insatsens senare skede. Utredningen föreslog att Swedrelief skulle slås ihop med . Åtgärderna som de respektive myndigheterna genomförde var båda civila och borde således stå under civil ledning. Dessutom konstaterade utredningen att i vissa fall var beroende av Swedreliefs resurser och omvänt. Utredningen menade att en sammanslagning skulle medföra effektiviseringsvinster. Regeringen delade utredarens uppfattning och i totalförsvarspropositionen 1996/97 (prop.1996/97:4) föreslog man att Swedreliefs verksamhet skulle föras över till . uppgick Swedreliefs verksamhet i . Swedreliefs samverkanskontor i samlokaliserades med . finns någon personal från permanent vid . hjälpinsatser betalas av den organisation som beställt insatsen eller via svenska biståndsmedel. Beställare är framför allt EU:s kontor för humanitärt bistånd, ECHO, samt olika FN-organ som exempelvis . Den beredskap för att delta i internationella insatser som ska upprätthålla finansieras dock via anslag. Beredskapen finansieras via anslaget : Samhällets skydd mot olyckor under utgiftsområde 6. var kostnaden för beredskapen . av 2001 har genomfört insatser med totalt 33 personer. Insatserna har varit fördelade på nio olika geografiska områden. (Se bilaga 2, tabell II, för en mer detaljerad sammanställning av insatser .) En stor del av insatser har finansierats med svenska biståndsmedel, förmedlade via Sida. Totalt har Sida 2001 förmedlat till . De civila fredsfrämjande insatserna består av civilpolisverksamheten som organiseras av , civila experter och observatörer som samordnas av , bidrag till vissa internationella organisationer samt det stora och något svårgreppbara området bistånd. De civila fredsfrämjande insatserna finansieras genom två olika utgiftsområden i statsbudgeten: utgiftsområde 5, och internationell samverkan samt utgiftsområde 7, Internationellt bistånd. Biståndet inom utgiftsområde 7 består av tre delar: multilateralt och bilateralt utvecklingssamarbete samt samarbetet med . Inom det multilaterala utvecklingssamarbetet och samarbetet med är det förhållandevis tydligt att urskilja vad som görs och hur det finansieras. Vad gäller det bilaterala utvecklingssamarbetet är det betydligt svårare att urskilja vad som kan räknas som fredsfrämjande insatser. I detta kapitel har också hjälpinsatser som genomförs av redovisats. insatser finansieras genom intäkter från den beställande organisationen, exempelvis Sida. Beredskapen att delta i insatser finansieras dock genom anslag under utgiftsområde 6, Totalförsvar. I detta kapitel har följande iakttagelser av de civila fredsfrämjande insatserna gjorts: Hur mycket som Sida ska använda för fredsfrämjande insatser avgörs inte i förväg. Inte heller i efterhand redovisas hur mycket som har använts i fredsfrämjande syfte. Detta beror på svårigheten att definiera den fredsfrämjande verksamheten i det bilaterala utvecklingssamarbetet. Gränsdragningen mellan utgiftsområdena 5 och 7 är oklar. Exempelvis finansierar sina insatser med medel från både utgiftsområde 5 och 7, men också från sitt förvaltningsanslag. Enskilda insatser kan till och med finansieras via två olika utgiftsområden . Den oklara gränsdragningen resulterar i svårigheter att se vad som görs och att se om de anslagna medlen räcker för verksamheten. har ännu inte lyckats rekrytera så många poliser för den internationella verksamheten som det uppställda målet anger (av den nationella poliskåren, dvs. 160 poliser). Ansvaret för civilpolisverksamheten har endast legat hos . I detta kapitel redovisas hur de svenska insatserna med väpnad trupp beslutas, finansieras och genomförs. I avsnitt 4.5 redovisas de insatser där Försvarsmakten deltagit med personal. har också anmält personal och resurser till olika styrkeregister, vilket redovisas i avsnitt 4.6 nedan. I denna genomgång av det svenska systemet för insatser med väpnad trupp i fredsbevarande syfte har vissa problem identifierats. Problem finns i samband med beredning av insatsbeslut, finansieringen av insatserna, Försvarsmaktens interna struktur för ledning av utlandsstyrkan samt med rekryteringen av personal till utlandsstyrkan. Laglig grund för insatser med väpnad trupp utomlands Enligt 10 kap. 9§, regeringsformen får regeringen skicka trupp utomlands: om medger det, om det är medgivet i lag som anger förutsättningarna för insatsen eller om det är en skyldighet enligt en internationell överenskommelse. I lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands har gett sitt medgivande till att regeringen kan besluta om insats efter förfrågan från FN eller . Enligt lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet kan regeringen låta en svensk styrka ingå i utbildning och övningar utomlands utan medgivande. Detta möjliggör exempelvis svenskt deltagande i övningar inom ramen för samarbetet med Nato och övriga länder i Partnerskap för fred (PFF). De senare årens truppinsatser i och Kosovo har varit ledda av Nato. I dessa fall har regeringen således varit tvungen att inhämta godkännande. Beslut om insats i fattades av (prop. 1995/96:113, 1995/96:UU4), och beslut om deltagande i Kosovo fattades av (prop. 1998/99:112, 1998/99:UFöU2). Lagen om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten fick en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av reglerna för Försvarsmaktens fredsfrämjande verksamhet utomlands (SOU 1998:30, se bilaga 1). Utredningen konstaterade att lagen behövde ändras och att vissa bestämmelser i förordningar borde föras samman till en lag. trädde lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten i kraft. Lagen följer i huvudsak utredningens förslag. I lagen om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten finns också bestämmelser om styrkans sammansättning. Enligt lagen får Försvarsmakten endast anställa personal i utlandsstyrkan som behövs för att avvärja risk för väpnad konflikt, hejda en pågående väpnad konflikt, övervaka överenskommelser om fred och vapenstillestånd eller skapa förutsättningar för varaktig fred och säkerhet genom humanitärt arbete i samband med väpnad konflikt. En officiell förfrågan om svenskt deltagande kommer oftast från en internationell organisation som FN eller . bereder ärendet inom , men berörda departement och myndigheter bedömer förfrågan separat. Efter en gemensam beredning beslutar regeringen om ska delta. Det finns tre interdepartementala grupper som handhar frågor om internationella insatser. Insatser inom ramen för EU:s krishantering behandlas inom samtliga dessa grupper. Beredningsgruppen för fredsfrämjande insatser (BFF) inrättades efter regeringsbeslut . Gruppen består av ledamöter från , och som har till uppgift att fortlöpande bereda och avge rekommendationer i frågor som rör den svenska försvarsmaktens deltagande i internationella militära fredsfrämjande insatser samt civila insatser för samma ändamål. BFF ska dessutom bereda frågor av principiell betydelse för svenska ställningstaganden till internationella fredsfrämjande insatser. Sedan tid som EU-ordförandeland har BFF-gruppen inte varit särskilt aktiv. Operationsgruppen är en informell arbetsgrupp där tjänstemän från Utrikes- och Försvarsdepartementen ingår tillsammans med representanter för Försvarsmakten. Gruppen är ett informationsforum, där de deltagande redovisar respektive organisations uppfattning om den senaste händelseutvecklingen avseende olika pågående eller kommande insatser. Beredningsgruppen är även den en informell arbetsgrupp där tjänstemän från Utrikes-, Försvars- och Justitiedepartementen möter representanter från berörda myndigheter. Gruppen har till uppgift att bereda beslut som svar på förfrågningar om svenska insatser från FN, m.m. Gemensamt för de tre grupperna är att de tillkommit bl.a. för att på ett smidigt sätt lösa de behov av samordning som regelbundet uppkommer mellan främst UD och Försvarsdepartementet, men också gentemot , , och Sida m.fl. berörda. Det går inte att dra någon definitiv gräns mellan de olika grupperna. Deltagare i beredningsgrupperna är handläggare från de olika departementen samt företrädare för berörda myndigheter, t.ex. Försvarsmakten. Företrädare för Försvarsmakten har under granskningsarbetet framfört att verksamheten i dessa beredningsgrupper inte har någon egentlig funktion. Grupperna är inte beslutsforum utan används endast för visst informationsutbyte. Från Försvarsmaktens sida har man efterlyst beredningsgrupper med deltagare på tillräckligt hög nivå för att komma närmare besluten. Försvarsmaktens fredsfrämjande insatser finansieras under utgiftsområde 5, Internationell samverkan, och utgiftsområde 6, Totalförsvar. Utöver detta disponerar Försvarsmakten vissa medel över utgiftsområde 7, Internationellt bistånd. Internationell samverkan (utgiftsområde 5) Under anslaget Fredsfrämjande verksamhet (5:7), disponerar Försvarsmakten . Med dessa medel finansierar Försvarsmakten observatörsinsatser i olika krisområden, vissa minröjningsoperationer samt övriga insatser från Försvarsmakten där väpnad trupp inte var inblandad. Inom Försvarsmakten disponeras medlen av Försvarsmaktens centrum för internationell verksamhet (). Totalförsvar (utgiftsområde 6) Försvarsmaktens insatser med väpnad trupp i internationella fredsfrämjande insatser finansieras genom utgiftsområdet för totalförsvaret (utgiftsområde 6). Eftersom resurser i form av personal och materiel hämtas från Försvarsmaktens förbandsverksamhet är flera anslag av betydelse för de fredsfrämjande truppinsatserna. Detta är, förutom anslaget Fredsfrämjande truppinsatser (6:2), även anslagen Förbandsverksamhet och beredskap (6:1) och Materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling (6:3). anvisade till anslaget 6:2 Fredsfrämjande truppinsatser. Därutöver fanns ett ingående anslagssparande om varför tillgängliga medel var 1 . I och med beslut med anledning av tilläggsbudget 1 för ökade anslaget med genom en motsvarande minskning av anslaget 6:3 Materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling. Detta gjordes för att finansiera en av myndigheten beslutad löneökning för de anställda i utlandstyrkan fr.o.m. . Regeringen har i tilläggsbudget 2 föreslagit att anslaget 6:2 Fredsfrämjande truppinsatser skall ökas med ytterligare . Den största utgiftsposten för Försvarsmaktens fredsfrämjande truppinsatser är bataljonen i Kosovo. Regeringen beslutade att förstärka den svenska bataljonen i Kosovo med ett förstärkt mekaniserat kompani. Medel för att finansiera detta ingår i ökningen av medel för KFOR-insatsen i ändringen av regleringsbrevet . Internationellt bistånd (utgiftsområde 7) Försvarsmakten erhåller medel från utgiftsområde 7, Internationellt bistånd, för vissa humanitära insatser. Dessa medel anslås inte direkt till Försvarsmakten utan fördelas via Sida. Försvars-makten deltar dessutom i samarbetet med . förmedlade Sida till Försvarsmakten. Dessa medel använde Försvarsmakten till två projekt: humanitärt bistånd i Kosovo samt ett projekt med minhundar i . För perioden 15 februari-31 december 2001 tecknade Försvarsmaktens centrum för internationell verksamhet, , ett ramavtal med Sida om att disponera för humanitära insatser i den svenska Kosovobataljonens område. Utlandsstyrkan har sedan kommit med förslag på projekt i Kosovo varpå Sida tilldelat medel för detta. En utvärdering av verksamheten gjordes av , , . I utvärderingen konstateras att den svenska utlandsstyrkans humanitära arbete i Kosovo har fungerat väl. Från Sida är man också mycket nöjd med samarbetet. Representanter för Försvarsmakten har i intervjuer framhållit att man skulle kunna göra betydligt mer om man tilldelades mer pengar. Sida poängterar dock att målet med svenskt bistånd är att avhjälpa fattigdom och att Försvarsmaktens insatser endast kan ses som ett komplement i denna verksamhet. Försvarsmaktens humanitära verksamhet fungerar som s.k. force protection (skydd av trupp) och syftar till att skapa säkra och stabila förhållanden i bataljonens närområde. har personal från Försvarsmakten arbetat på uppdrag av Sida med att utbilda hundförare för minletning i . Projektet ska vara slutfört omkring /2003. Försvarsmaktens stöd till totalförsvaret i framför allt de baltiska länderna och har varit föremål för två utredningar . (Effektivare totalförsvarsstöd i , SOU 1999:6 samt Att utveckla samarbetet med , SOU 2000:122, se bilaga 1.) Stödet finansieras via anslag under utgiftsområde 7, internationellt bistånd. finansierades totalförsvarsstödet via UD men överfördes ansvaret för insatserna till Sida. Försvarsmakten ansöker om medel från Sida och genomför sedan stödet. Enligt Sidas årsredovisning fördelade Sida för det säkerhetsfrämjande samarbetet med . Försvarsmaktens del i utvecklingssamarbetet består i att överföra militär materiel från nedlagda svenska förband samt vissa utbildningsinsatser. har beslutat att samarbetet med ska struktureras om (prop. 2000/01:119, 2000/01:UU9, rskr.2000/01:261). I budgetpropositionen för konstaterade regeringen således att medel för säkerhetsfrämjande insatser förväntades minska successivt . Regeringen bedömde i budgetpropositionen att det säkerhetsfrämjande samarbetet med fungerat väl. I regleringsbrevet avseende Försvarsmakten anges målet för verksamhetsgrenen Fredsfrämjande verksamhet. Den personal regeringen beslutat att ställa till förfogande för internationell fredsfrämjande verksamhet ska rekryteras, utbildas och utrustas. Vidare ska Försvarsmakten administrera det svenska deltagandet i de aktuella missionerna. Det anges också att övriga myndigheter vars verksamhet ska bidra till målet är bl.a. , och Sida. har Försvarsmakten omorganiserats . Avsikten med arbetet har varit att minska de olika försvarsgrenarnas inflytande över ledningen och skapa en mer försvarsgemensam ledning. Den senaste omorganisationen började gälla fr.o.m. den1 och innebär i korthet att Försvarsmakten delas upp i en grundorganisation och en insatsorganisation. Grund- och insatsorganisation är två delvis överlappande delar av Försvarsmakten. Enkelt uttryckt: inom grundorganisationen utbildas personalen och beredskap upprätthålls - inom insatsorganisationen organiseras personalen sedan i krigsförband. består av förband (i bemärkelsen utbildningsorganisationer), skolor och centrum medan insatsorganisationen består av olika sorters styrkor och krigsförband. De fredsfrämjande insatserna är en del av insatsorganisationen. Försvarsmakten leds från Högkvarteret (HKV) av Överbefälhavaren (). Under Överbefälhavaren finns också Operativa insatsledningen (OPIL) som leder insatsorganisationen. OPIL har till huvuduppgifter att leda operationer för att säkra den territoriella integriteten, underättelseinhämtning, ge taktisk och operativ inriktning till underställda förbandschefer och prioritera föreslagna åtgärder i dessa förband.