frsrdg · GP04JO1 · 2002-01-01 00:00:00 — det gäller att skilja mellan yttrandet och den utredning som ligger till grund för yttrandet gör sig samma hänsyn gällande som när det gäller ärenden som innefattar myndighetsutövning. Jag kan således inte finna annat än att det inte heller när det gäller ärenden av nu aktuellt slag, trots att de inte innefattar myndighetsutövning hos nämnden, finns förutsättningar för att överlämna utredningen till ett privaträttsligt subjekt. En domstol som handlägger ett mål eller ärende angående vårdnad, boende eller umgänge skall enligt 6 kap. 19 § första stycket (FB) se till att frågorna blir tillbörligt utredda. Innan rätten avgör ett sådant mål skall socialnämnden ges tillfälle att lämna upplysningar. tillgång till upplysningar som kan vara av betydelse för frågans bedömning är nämnden enligt 6 kap. 19 § andra stycket FB skyldig att lämna rätten sådana upplysningar. Om det behövs utredning utöver vad som sägs i den bestämmelsen får rätten uppdra åt socialnämnden eller något annat organ att utse någon att verkställa den (6 kap. 19 § tredje stycket FB). gällde att rätten kunde anmoda socialnämnden att yttra sig i en vårdnadsfråga. Syftet med att nämnden inte längre skulle yttra sig utan endast utse någon att verkställa en utredning var att effektivisera och påskynda utredningsförfarandet i tvisterna (prop. 1990/91:8 s. 44). Ändringen har föranlett oklarhet när det gäller bl.a. skyldigheten att kommunicera en vårdnadsutredning och rätten till insyn i utredningsarbetet (se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1994/95 s. 363 och 2000/01 s. 317). Att det i bestämmelsen sägs att socialnämnden skall utse någon att utföra utredningen skulle i och för sig kunna tas till intäkt för att nämnden till utredare kan välja en lämplig person, dvs. även en privat utredare. Detta synes dock inte ha varit lagstiftarens avsikt. Såvitt framgår av förarbetena har nämligen lagstiftaren förutsatt att utredningen skulle utföras av en tjänsteman vid nämndens förvaltning. I propositionen anfördes bl.a. följande (s. 44 f.). Eftersom det inte blir fråga om något yttrande från socialnämndens sida blir det inte aktuellt med någon "process" inför nämnden. Denna får i princip inte annan befattning med saken än att såsom arbetsgivare för den tjänsteman som nämnden utser att utföra utredningen. Sedan kan tjänstemannen rapportera direkt till domstolen. Detta innebär naturligtvis ingen inskränkning i socialnämndens rätt att bestämma vilka uppgifter som skall läggas på dess tjänstemän eller nämndens möjligheter att kontrollera att arbetet bedrivs på ett tillfredsställande sätt. Att tjänstemän inom rapporterar direkt till en domstol förekommer redan i andra sammanhang, se t.ex. 21 kap. 2 § . Avsikten med ändringen i var att förenkla handläggningen av vårdnadsutredningarna vid socialnämnden och att socialnämnden som regel inte skulle behöva befatta sig med själva utredningen. Tolkningen av begreppet "någon" måste göras utifrån syftet med ändringen och med beaktande av det återgivna uttalandet i förarbetena. Jag kan därför inte finna annat än att vad som anförts i det förgående avsnittet gäller även för de utredningar som utförs på uppdrag av domstol enligt 6 kap. 19 § FB. är det således inte rättsenligt att lägga ut ett sådant utredningsuppdrag på "entreprenad". När det gäller uppdrag till "något annat organ" att utse någon att verkställa en utredning kan jag hänvisa till proposition 1990/91:8 s. 66. 3.3 Finns det andra möjligheter för socialnämnden att anlita "externa utredare"? Enligt den uppfattning som jag har uttalat i det förgående kan en socialnämnd inte genom ett entreprenadavtal överlämna till ett privat rättssubjekt, oavsett om det är en juridisk eller fysisk person, att utföra sådana utredningar som det här är fråga om. Jag skall i detta avsnitt i korthet behandla förutsättningarna för att anlita sådan arbetskraft som i arbetsrättsliga sammanhang brukar benämnas beroende eller osjälvständiga uppdragstagare. I 7 a § SoL stadgas att det för utförandet av socialnämndens uppgifter skall finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Bestämmelsen är allmänt formulerad. Den syftar dock till att framhålla betydelsen av att upprätthålla en hög kompetens inom och att det - med hänsyn till vitt skilda uppgifter - skall finnas personal med olika bakgrund och erfarenhet. Med personal torde i sammanhanget avses personer som är anställda av kommunen. En anställning gäller enligt huvudregeln tills vidare. En möjlighet att tidsbegränsa en anställning finns enligt 5 § lagen (1982:80) om anställningsskydd vid bl.a. tillfällig arbetsanhopning. En kommun anses emellertid, liksom andra arbetsgivare, ha möjlighet att anlita uppdragstagare för att utföra en viss arbetsuppgift. I något sammanhang har i lagstiftningen även förutsatts att en kommun skall kunna anlita uppdragstagare. Jag vill här peka på bl.a. 5 § lagen (1997:297) om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor (prop. 1996/97:90 s. 44 f.). Det finns olika typer av uppdragstagare. En del har en mycket lös anknytning till sin uppdragsgivare och är närmast att jämföra med entreprenörer medan andra kan vara så nära knutna till uppdragsgivarens verksamhet att de kan betraktas som införlivade i dess organisation. Som regel råder det inte någon osäkerhet om huruvida en person är arbetstagare eller uppdragstagare. Om det skulle uppkomma en tvist i detta hänseende får frågan ytterst lösas enligt de regler som finns på det arbetsrättsliga området. I förevarande sammanhang är det emellertid gränsdragningen mellan olika slag av uppdragstagare som är av intresse. En uppdragstagares anknytning till en myndighet har betydelse i bl.a. sekretesshänseende. I sekretesslagen finns regler om sekretess i det allmännas verksamhet. Enligt huvudregeln gäller lagen således inte den som är anställd hos ett privat företag eller i övrig privat verksamhet. I 1 kap. 6 § SekrL stadgas dock följande. Förbud att röja eller utnyttja sekretessbelagd uppgift gäller för myndighet där uppgiften är sekretessbelagd samt för person som på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänsteplikt eller på annan liknande grund för det allmännas räkning deltar eller har deltagit i myndighetens verksamhet och därvid har fått kännedom om uppgiften. Den som gentemot en myndighet har åtagit sig att tillverka något eller en entreprenad eller liknande prestation får visserligen betraktas som uppdragstagare. Uppdragets samband med myndighetens verksamhet framstår emellertid i sådana fall som så löst att det skulle te sig främmande att beteckna uppdragstagaren som en offentlig funktionär. Sekretesslagen är följaktligen inte tillämplig på sådana självständiga uppdragstagare, som visserligen har fått uppgifter sig anförtrodda av myndigheten men som handlar i eget namn och utåt framstår som utrustade med egen kompetens. Sekretesslagen blir däremot tillämplig på uppdragstagare hos en myndighet som har sådan anknytning till myndigheten att de kan sägas delta i dennas verksamhet. Med myndighetens verksamhet avses enligt förarbetena till sekretesslagen myndighetens egentliga verksamhet, dvs. den som framgår av eller kan utläsas av myndighetens instruktion eller av annan författning. När det gäller i vilka fall en uppdragstagare har en sådan anknytning till myndighetens verksamhet att han omfattas av tystnadsplikt enligt sekretesslagen anförde föredragande statsrådet vid tillkomsten av sekretesslagen följande (prop. 1979/80:2 Del A s. 127; jfr prop. 1981/82:186 s. 41 f.). Inte sällan finns föreskrift om att viss befattning i myndighets organisation skall vara besatt med uppdragstagare. Är så inte fallet, måste det i allmänhet likväl antas att en uppdragstagare har den behövliga anknytningen till en viss myndighet, om den uppgift som han utför vanligen ankommer på tjänsteman eller annan befattningshavare vid myndigheten eller i varje fall naturligen skulle kunna handhas av en sådan befattningshavare. Självfallet är det endast uppdragstagare som är fysiska personer som, i sekretesshänseende, skall jämställas med arbetstagare hos en myndighet. Som exempel på uppdragstagare som omfattas av sekretesslagen angavs i förarbetena till lagen, såvitt nu är av särskilt intresse, bl.a. kontaktpersoner inom , personer som ställt sig till socialvårdens förfogande med s.k. kontrakterade familjehem, barnavårdsmän, konsulter av olika slag och tolkar (prop. s. 128). En utredning enligt 50 § SoL utförs vanligen av en anställd vid socialförvaltningen eller skulle kunna utföras av en sådan. För det fall en uppdragstagare anlitas för att utföra uppgiften är det således inte fråga om att uppdragstagaren skall tillföra några särskilda expertkunskaper. Under förutsättning att uppdragstagaren är en fysisk person och knyts till den uppdragsgivande myndigheten på sådant sätt att han eller hon kan sägas delta i myndighetens "normala" verksamhet kommer reglerna om sekretess i sekretesslagen att bli direkt tillämpliga. En uppdragstagares anknytning till en myndighet har emellertid inte betydelse endast för tillämpningen av sekretesslagen. Om det finns en sådan knytning kommer nämligen de handlingar som uppdragstagaren tar emot och upprättar inom ramen för sitt uppdrag att utgöra allmänna handlingar i myndighetens verksamhet och han kommer att omfattas av tjänstefelsansvaret. Även de övriga bestämmelser som jag redovisat i avsnitt 3.1.3 kommer att bli tillämpliga eftersom uppdragstagare med den fasta anknytning till myndigheten som jag här förutsätter, blir att betrakta närmast som en befattningshavare vid denna. Självfallet kommer uppdragstagaren också att i sitt arbete stå under ledning av ansvarig tjänsteman vid förvalt Det kan dock noteras att det får anses råda oklarhet om huruvida reglerna om jäv gäller för honom eftersom kommunallagens regler härom gäller för förtroendevalda och anställda (se även bestämmelsen i 6 kap. 33 § kommunallagen angående delegation). Enligt min mening finns det således utrymme för socialnämnderna att utifrån offentligrättsliga aspekter använda s.k. beroende eller osjälvständiga uppdragstagare för att utföra utredningar inom . Jag vill dock påpeka att de frågor som härvid kan uppkomma i arbetsrättsligt hänseende ligger utanför vad som behandlas inom ramen för detta beslut. 3.4 Några kommentarer till socialnämndernas remissyttranden Socialnämnderna har i sina remissyttranden hit förklarat att de inte har lagt ut någon utredningsverksamhet på entreprenad utan att avsikten har varit att den utomstående utredaren skulle knytas till nämnden så att denne fick anses utgöra en del av nämndens organisation. Vid utredningen har kommit fram att det finns väsentliga skillnader när det gäller i vilken utsträckning socialnämnderna har använt sig av sådana uppdragstagare som, något oegentligt, har kommit att benämnas konsulter. i kommun har anlitat sådana medan i anlitat en extern utredare . Remissvaren ger vid handen att utomstående utredare har anlitats främst när det gäller barnavårdsärenden och familjerättsliga ärenden som vårdnads- och adoptionsutredningar. En nämnd har även anlitat sådana utredare när det gäller yttranden i s.k. körkortsärenden. Som förklaring till att socialnämnderna har anlitat utomstående som utredare har anförts bl.a. arbetssituationen vid förvaltningen, risk för jäv på grund av en enskilds anknytning till socialnämnden och att det funnits någon form av "konflikt" med den som berörts av utredningen. Socialnämnderna har, som redan framgått, framhållit att de utomstående personer som anlitats för att utföra utredningar har arbetat som "uppdrags-tagare". De avtal som jag tagit del av ger emellertid vid handen att de som regel träffats inte direkt med den enskilde uppdragstagaren utan mellan socialnämnden och ett bolag/företag. Avtalen har utformats på olika sätt. I några fall har bolag åtagit sig att ställa en angiven person till socialnämndens förfogande för att utföra en viss utredning (se bilaga A). I andra fall har avtalen utformats mer allmänt på så sätt att det anges att företaget skall utföra utredningar åt socialnämnden (se bilaga B). Några avtal utgör, förenklat uttryckt, en blandning av de båda avtalstyperna (bilaga C). Min avsikt har varit att belysa frågan om det finns rättsliga förutsättningar för att en socialnämnd skall kunna anlita utomstående som utredare och vissa rättssäkerhetsfrågor som uppkommer om en utredning utförs av någon som inte är anställd av eller har någon befattning vid socialnämnden. Mot bakgrund av syftet med min utredning är jag däremot återhållsam med att, i det enskilda fallet, närmare uttala mig om de berörda socialnämndernas avtal med externa utredare. Det förhållandet att avtal om utredningsuppdraget inte träf fats mellan socialnämnden och den som skulle utföra utredningsarbetet föranleder emellertid särskilda frågor som jag finner anledning att kommentera. Ett bolag kan inte ges i uppdrag att utföra en utredning för socialnämndens räkning. Däremot kan det finnas utrymme för socialnämnden att träffa ett avtal med ett bolag om att bolaget skall ställa en viss person till nämndens förfogande. En sådan person kan nämligen i vissa situationer omfattas av sekretesslagens regler. Vid tillkomsten av sekretesslagen uttalades härom bl.a. följande (prop. 1979/80:2 del A s. 128; jfr prop. 1981/82:186 s. 41). Sekretesslagen gäller i princip inte den som är anställd hos ett privat rättssubjekt. Om myndighet har träffat avtal t.ex. med ett enskilt företag, kan det emellertid som framhålls i promemorian i undantagsfall te sig naturligt att arbetstagare hos motparten får lyda under bestämmelse i sekretesslagen. Jag syftar här bl.a. på sådana fall som tar upp i sitt remissyttrande, nämligen då arbetstagaren ställs till myndighetens förfogande och deltar i dess verksamhet på samma sätt som om myndigheten hade ingått uppdragsavtal med vederbörande själv. Med tanke på sådana och liknande fall gäller 7 § (motsvarar 6 § i lagen; JO:s anmärkning) även den som på "annan liknande grund" deltar i myndighets verksamhet. Att ett bolag åtar sig att ställa en person till socialnämndens förfogande innebär inte att den personen har ett uppdrag hos myndigheten i den mening som begreppet har i 1 kap. 6 § SekrL. Däremot kan en sådan person vid tillämpning av sekretesslagen kunna anses som en offentlig befattningshavare om han på "annan liknande grund" deltar i myndighetens verksamhet. Om så är fallet bör han kunna likställas med s.k. osjälvständiga eller beroende uppdragstagare även i de hänseenden jag har behandlat tidigare. Enligt min mening torde det därför finnas utrymme för en socialnämnd att till sig knyta en "utredare" genom ett avtal med ett bolag om att bolaget ställer personen till nämndens förfogande. En förutsättning härför är att utredaren, om uppdragsavtal hade träffats med honom själv, varit att betrakta som en befattningshavare vid nämndens förvaltning. I konsekvens med vad som har anförts får ett avtal, enligt vilket ett bolag åtar sig att ställa en "utredare" till nämndens förfogande, inte utformas så att det ger bolaget rätt att avgöra vem som skall utföra utredningen utan det måste bestämmas genom avtalet. Om den som skall utföra utredningen inte har deltagit vid avtalets tillkomst måste socialnämnden dessutom träffa en särskild överenskommelse med denne rörande utredningens utförande. I annat fall kan inte nämnden vara förvissad om att utredaren är införstådd med under vilka förhållanden som han bedriver sitt arbete. Enligt min mening är det en lämplig ordning att den som skall utföra en utredning på uppdrag av socialnämnden alltid erhåller någon form av förordnande av socialnämnden. Det är för övrigt en ordning som lagstiftaren anvisat i andra sammanhang [se 6 § andra stycket lagen (1987:24) om parkeringsövervakning, 22 § lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl., 61 a § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt och 23 a § polislagen (1984:387)]. Flera av de avtal som jag har tagit del av i detta ärende ger utseendemässigt intryck av att ha utarbetats av de bolag/företag som socialnämnderna har träffat avtal med. Härav kan möjligen den slutsatsen dras att socialnämnderna inte alltid för egen del analyserat hur avtalen bör utformas. I några fall synes detta ha fått till följd att avtalstexten och nämndens här redovisade avsikt med avtalet inte stämmer helt överens. Frågorna om avtalens närmare utformning är inte helt enkla. Hur avtalen skall utformas måste bli föremål för närmare överväganden av nämnderna om de avser att anlita uppdragstagare. Frågan om gränsdragningen mellan att uppdra åt någon att utföra en utredning och att inhämta ett expertutlåtande har berörts i några yttranden. Som exempel kan nämnas - stadsdelsnämnd som i sitt remissyttrande anfört att den enhet vid stadsdelsförvaltningen som utför utredningar angående barn och ungdomar har "upphandlat" utredningar i tre ärenden och att det då har varit fråga om barnpsykiatriska utredningar. Jag vill med anledning härav understryka att socialnämnden i en utredning har möjlighet att inhämta expertsynpunkter. När det gäller en utredning om socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd eller stöd framgår detta av 50 a § SoL. I ett sådant ärende kan barnet till och med placeras i ett s.k. utredningshem. Utredningen vid ett sådant hem torde som regel avse en särskild fråga, t.ex. att genom observationer försöka klarlägga relationen mellan ett barn och dennes föräldrar. Att inhämta ett sådant expertutlåtande utgör ett led i socialnämndens utredning. De frågor jag behandlat i detta beslut äger därför i princip inte giltighet på sådana utredningsåtgärder. Enligt 11 kap. 6 § tredje stycket RF kan förvaltningsuppgift överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse, registrerat trossamfund eller någon av dess organisatoriska delar eller till enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall det ske med stöd av lag. Enligt min mening kan bestämmelsen inte ges annan innebörd än att stadgandet tar sikte på hela handläggningen av ett ärende. Beredningen av och beslutet i ärendet måste i princip anses utgöra oskiljaktiga delar av en och samma förvaltningsuppgift. Om ärendet (förvaltningsuppgiften) innefattar myndighetsutövning hos socialnämnden kan nämnden enligt 11 kap. 6 § tredje stycket RF inte överlämna handläggningen av det till ett privaträttsligt subjekt om det inte finns stöd härför i lag. När det gäller finns inte något sådant lagstöd. Det är därför inte möjligt för socialnämnden att till t.ex. ett bolag överlämna en uppgift att utföra utredningar enligt 50 § SoL. Utredningar inom som syftar till att utgöra underlag för sådana yttranden som socialnämnden enligt lag eller annan författning är skyldig att lämna till annan myndighet, t.ex. till länsstyrelse, ingår som ett led i en förvaltningsuppgift som hos socialnämnden inte innefattar myndighetsutövning. Det föreligger ändå hinder mot att överlämna sådana utredningar till ett privat rättssubjekt. Detta beror på att det finns andra begränsningar än det ovan angivna grundlagsstadgandet för vilka uppgifter som en myndighet inom det s.k. specialreglerade kommunala området kan överlämna till utomstående. Skyldigheten att yttra sig till en annan myndighet åvilar socialnämnden själv, och uppgiften kan inte lämnas över till någon annan. När det gäller att skilja mellan själva yttrandet och den utredning som ligger till grund för yttrandet gör sig samma hänsyn gällande som när det gäller ärenden som innefattar myndighetsutövning. Enligt 6 kap. gällde tidigare att domstolen kunde anmoda socialnämnden att yttra sig i en vårdnadsfråga. gäller dock att nämnden själv inte yttrar sig i frågan utan nämndens skyldighet är begränsad till att på begäran av domstol utse någon att verkställa en vårdnadsutredning. Såvitt framgår av förarbetena till lagändringen förutsattes därvid att utredningen skulle utföras av en tjänsteman vid förvaltningen. En vårdnadsutredning är således en sådan förvaltningsuppgift som åvilar nämnden, och uppgiften kan därför, enligt vad som anfördes i det föregående stycket, inte lämnas ut på entreprenad. Vad som har sagts innebär att en kommun inte kan överlämna sådana utredningsuppdrag som är aktuella i detta ärende till ett bolag eller annat privaträttsligt subjekt. Detta gäller även om kommunen i och för sig behåller huvudansvaret för att uppgiften utförs. Kommunen har däremot möjlighet att anlita uppdragstagare som är fysiska personer och som knyts till myndigheten på ett sådant sätt att de kan anses delta i dess verksamhet. En sådan uppdragstagare förutsätts stå under myndighetens arbetsledning och utföra arbetsuppgifter som normalt ankommer på en anställd. Bestämmelserna i sekretesslagen blir därmed direkt tillämpliga på uppdragstagaren. Vidare gäller förvaltningslagens regelsystem för hans eller hennes arbete, och de handlingar som uppdragstagaren upprättar anses ha tillkommit i myndighetens verksamhet och därmed vara allmänna. Även andra grundläggande regler, t.ex. bestämmelserna i om tjänstefelsansvar och i skadeståndslagen om det allmännas skadeståndsansvar, blir direkt tillämpliga i förhållande till en sådan uppdragstagare eller någon som på annan liknande grund deltar i myndighetens verksamhet. Han står även under min tillsyn i den del han utför arbete åt socialnämnden. Utredningen har visat att kommunerna genomgående inte har avsett annat än att knyta sådana s.k. osjälvständiga uppdragstagare till sig som avses i det föregående stycket. En genomgång av inhämtade avtal ger dock vid handen att flera av dem helt eller delvis har ett sådant innehåll att det kan ifrågasättas om denna avsikt har avspeglat sig på ett korrekt sätt. Kommunerna måste därför, om de vill anlita uppdragstagare i sin verksamhet, noga överväga hur uppdragsavtalen skall utformas för att uppfylla de krav som ställs i konstitutionellt hänseende och de krav som måste ställas också i arbetsrättsligt hänseende. I remissyttrandena har berörts frågor om kontinuitet och helhetssyn vid handläggningen av ärendena. Frågorna är av central betydelse för utredningarnas kvalitet, och konsekvenserna för de berörda enskilda måste naturligtvis beaktas när socialnämnden väljer att anlita en utomstående som utredare. Jag utgår från att socialnämnderna är uppmärksamma på frågan. Det är därvid ett absolut krav att den helhetssyn som skall prägla verksamhet inte äventyras genom anlitandet av uppdragstagare. Inom ramen för detta ärende finns det inte skäl för mig att göra något ytterligare uttalande i denna del. Jag har i detta beslut behandlat frågor som gäller sekretessen för olika uppdragstagare. Eftersom det pågår en översyn av sekretesslagen finner jag skäl att tillställa Offentlighets- och sekretesskommittén en kopia av beslutet. Enligt min mening råder viss oklarhet om huruvida bl.a. reglerna om jäv i kommunallagen är tillämpliga på en uppdragstagare som utför arbete i ett ärende hos en myndighet. Jag finner därför även skäl att tillställa en kopia av beslutet. Vidare överlämnas en kopia av beslutet till för kännedom. Fråga om beslut i biståndsärenden får delges den enskilde genom att denne anmodas att hämta beslutet hos myndigheten (Dnr 1190-1999) I en anmälan till JO klagade . på i och anförde bl.a. följande. Hon har delgivits beslut i ett ärende om ekonomiskt bistånd genom avisering att hon "har ett brev att hämta på ". är så illa handikapp-anpassat att färdtjänstbilar inte kan köra dit. Dessutom kostar henne en resa dit med färdtjänst ca . Anmälan remitterades till i för utredning och yttrande. Nämnden ingav som sitt yttrande stadsdelsförvaltningens tjänsteutlåtande i ärendet. I utlåtandet anfördes bl.a. följande. Vi beklagar att P.K. upplever att hon inte blivit respektfullt och korrekt bemött och behandlad. Hennes ansökningar har behandlats och utifrån hennes inkomst har bedömning om behovet gjorts. P.K:s inkomster är sådana att hon inte ska uppbära försörjningsstöd, om inte särskilda skäl föreligger, utan klara sig på egna inkomster.