frsrdg · GP04RR10 · 2002-01-01 00:00:00 — En nära integrering mellan kommunernas planverksamhet och fastighetsbildningen kan innebära vissa rättssäkerhetsrisker. Om den kommunala lantmäterimyndigheten exempelvis involveras tidigt i detaljplanearbetet kan effektivitetsvinster göras. kan det innebära att myndigheten binder upp sig vid vissa lösningar innan man formellt ska ta ställning i frågan genom en fastighetsbildningsförrättning. En garanti för rättssäkerheten är att kommuner får överlämna fastighetsbildningsärenden där man är sakägare till den statliga lantmäterimyndigheten. I genomsnitt har endast knappt ett halvt ärende överlämnats på de kommunala lantmäterimyndigheternas initiativ. I de största kommunerna med egen lantmäterimyndighet har inga ärenden överlämnats som det totala antalet ärenden i dessa kommuner är betydande. Överlämnande på annan sakägares initiativ är också ovanligt. När det gäller personalens kompetens ställs krav på att minst två anställda vid myndigheten ska ha den kompetens och erfarenhet som krävs för att handlägga förrättningar. Knappt hälften av de kommunala lantmäterimyndigheterna anger att två eller färre personer självständigt utför förrättningar. Av dessa är det endast vid tre som de båda som självständigt utför förrätt ningar har civilingenjörsexamen med lantmäteriinriktning. I en betydande andel av de kommunala lantmäterimyndigheterna genomförs således förrättningarna av personer med en lägre teoretisk kompetens. Ett krav på de kommunala lantmäterimyndigheterna med koppling till kompetensfrågan och därmed med en indirekt rättssäkerhetsanknytning är att verksamheten ska få sådan omfattning att nödvändig kompetens ska kunna upprätthållas. Regeringen beviljade sju kommuner tillstånd att inrätta egen lantmäterimyndighet trots bedömning att verksamhetens omfattning i dessa kommuner var för liten. bostadsutskott hade vidare betonat vikten av att stränga krav skulle upprätthållas vid tillståndsprövningen. Revisorerna konstaterar att inga ärenden som har beretts vid kommunala lantmäterimyndigheter har varit föremål för kritik från . Avslutningsvis noterar revisorerna att ett kvalitetsarbete med rättssäkerhetsanknytning har startats i samverkan mellan de statliga och kommunala lantmäterimyndigheterna. Tillsynen av de kommunala lantmäterimyndigheterna Lantmäteriet ansvarar för tillsynen av såväl de kommunala som de statliga lantmäterimyndigheterna. revisorer konstaterar att det saknas en särskild plan för tillsynen och att tillsynen endast behandlas summariskt i Lantmäteriets verksamhetsplan. Enligt Lantmäteriet ska den formella tillsynen bl.a. innefatta tillsyn av hur de enskilda förrättningsmännen bedriver sitt arbete. Av de tillsynsrapporter som har upprättats efter s.k. tillsynsbesök vid kommunala lantmäterimyndigheter finns dock inga tecken på att en sådan tillsyn förekommer. De kommunala lantmäterimyndigheterna uppfattar att nyttan av de s.k. tillsynsbesöken är begränsad. Tillsynen av de kommunala och statliga lantmäterimyndigheterna sker på olika sätt. De tillsynsbesök som är det främsta medlet för den formella tillsynen av de kommunala lantmäterimyndigheterna saknas helt när det gäller tillsynen av de statliga lantmäterimyndigheterna. Lantmäterimyndigheternas avgiftsfinansierade uppdragsverksamhet (lokal myndighetsservice) behandlas endast marginellt i den formella tillsynen. Revisorerna noterar även bristen på en klar definition av begreppet myndighetsservice vilket redan har uppmärksammats i kapitel tre. Kostnaderna för den formella tillsynen har minskat betydligt . Detta kan ställas mot Lantmäteriets uttalanden om nödvändigheten av kontrollerande tillsyn och det faktum att stora förändringar har skett inom fastighetsbildningsområdet i och med tillkomsten av en ny lantmäteriorganisation, en ny arbetsprocess inom fastighetsbildningen och kommunala lantmäterimyndigheter. Lantmäteriets förslag om tillsynens framtida utformning som presenterades innebär inte någon betydande förändring av nuvarande ordning. Lantmäteriets samordnings- och utvecklingsansvar Det statliga Lantmäteriet har ett samordnings- och utvecklingsansvar gentemot de kommunala lantmäterimyndigheterna. En del av detta ansvar är att svara för fortbildningsaktiviteter. revisorer kan konstatera att de kommunala lantmäterimyndigheternas uppfattning kan tolkas som att man i allmänhet varken är nöjd eller missnöjd med kvantiteten på Lantmäteriets fortbildningsutbud. är man relativt nöjd med fortbildningens kvalitet. Även när det gäller prisvärdheten är uppfattningen i genomsnitt närmare ytterlighetsvärdet "mycket prisvärd" än värdet "inte alls prisvärd". Det verkar inte heller vara särskilt vanligt att de kommunala lantmäterimyndigheterna avstår från att skicka sin personal på Lantmäteriets fortbildningsaktiviteter med motiveringen att utbildningen uppfattas som dyr. När det gäller Lantmäteriets samordningsinsatser kan revisorerna konstatera att de kommunala lantmäterimyndigheternas uppfattning i genomsnitt är något mer negativ än det värde som ligger mitt emellan ytterlighetsvärdena "obefintliga" och "mycket omfattande". Uppfattningen om samordningsinsatsernas omfattning uttryckt på skalan "helt otillräckliga-fullt tillräckliga" uppvisade ett liknande genomsnittssvar. I lagen om lantmäterimyndighet ställs krav på att de kommunala och statliga lantmäterimyndigheternas tekniska system ska vara av sådant slag att informationsutbyte säkerställs. Främst åsyftas utbyte av geografisk information och fastighetsinformation. Revisorerna finner att de kommunala lantmäterimyndigheterna hamnar närmare uppfattningen "att dataöverföringen inte alls fungerar bra" än att den fungerar "mycket bra". noterar revisorerna att hela sju kommunala lantmäterimyndigheter anger att dataöverföringen inte alls fungerar bra. Konkurrens eller samverkan? Kontakterna mellan de kommunala och statliga lantmäterimyndigheterna ligger i genomsnitt mitt emellan ytterlighetsvärdena "obefintliga" och "mycket omfattande" i revisorernas enkät. De kommunala lantmäterimyndigheternas nytta av kontakterna uppfattas i genomsnitt ligga något närmare ytterlighetsvärdet "mycket stor" än motsatsen "mycket liten". noterar revisorerna att omfattningen av kontakterna förefaller betydligt mindre i vissa län än i andra och att detta i stort sett sammanfaller med den nytta de kommunala lantmäterimyndigheterna uppfattar att de har av kontakterna. Vidare visar revisorernas enkätundersökning att det främst är i de större kommunerna som lantmäterimyndigheterna anger att det förekommer skilda uppfattningar beträffande de ärenden som ska överlämnas till de statliga myndigheterna. Revisorerna noterar vidare att flera av de kommunala lantmäterimyndigheterna anser att relationerna med Lantmäteriet har förbättrats. Sammantaget finner revisorerna att ambitionen att förbättra relationerna mellan de statliga och kommunala lantmäterimyndigheterna, som var en av grundtankarna bakom huvudmannaskapsreformen, har givit visst resultat. I vissa län råder dock fortfarande sådana intressemotsättningar som man med reformen försökte eliminera. Service och kvalitet i Lantmäteriets verksamhet i små kommuner De farhågor som fanns om att tillkomsten av kommunala lantmäterimyndigheter skulle leda till försämringar i de statliga myndigheternas service i små kommuner, har inte realiserats. Resultatet från revisorernas enkät till femtio av landets hundra minsta kommuner visar att de små kommunerna generellt sätt uppfattar att servicenivån i förrättningsärenden, i den lokala myndighetsservicen och i Metrias MBK-tjänster är tillfredsställande samt att denna inte har försämrats . Motsvarande iakttagelser gäller för kvaliteten i myndighetsservicen och Metrias MBK-tjänster. De små kommuner som har utnyttjat den lokala myndighetsservicen eller köpt MBK-tjänster av Metria anser inte att möjligheterna att få dessa tjänster utförda har förändrats sedan tillkomsten av kommunala lantmäterimyndigheter. revisorer noterar emellertid att vissa län avviker negativt från dessa generella slutsatser. inledde Lantmäteriet ett omfattande arbete med att rationalisera fastighetsbildningsverksamheten samt att skapa en effektivare samordning av den avgiftsfinansierade förrättningsverksamheten och den anslagsfinansierade fastighetsregistreringen. Teknikutvecklingen och den av beslutade organisationsformen, i vilken både fastighetsbildning och fastighetsregistrering skulle hanteras av de länsvisa lantmäterimyndigheterna, lade grunden för detta. Innan omorganisationen kännetecknades förrättningsarbetet av ett stort antal separata arbetsmoment som hanterades av olika tjänstemän i skilda myndigheter. Lantmäteriet såg med den nya organisationen möjligheter till betydande besparingar genom att utveckla en ny arbetsprocess och att förbättra IT-stödet (, 1996b). Införandet av den nya arbetsprocessen kantades emellertid av flera problem. Ursprungliga mål för kostnadssänkningar och förkortade handläggningstider har inte uppnåtts, och de budgeterade kostnaderna överskreds. I detta kapitel redovisas revisorernas granskning av den nya arbetsprocessen. Främst behandlas följande frågeställningar: Vilka är orsakerna till att målsättningarna inte har nåtts? Hur har fastighetsbildningsverksamhetens omfattning och karaktär påverkats av den nya arbetsprocessen? Finns det negativa konsekvenser med den nya arbetsprocessen som bör uppmärksammas? Vad innebär en ny arbetsprocess inom fastighetsbildningen? Införandet av en ny arbetsprocess i fastighetsbildningen innebar flera stora förändringar. En övergång skulle ske från en funktionsbaserad till en ärendebaserad organisation. I stället för att flera olika handläggare skulle ansvara för olika moment innefattade den nya arbetsprocessen det man betecknade ett enhandläggarmål. Detta innebar ett arbete präglat av helhetssyn där en och samma handläggare skulle svara för hela kedjan från diarieföring till arkivering inklusive bl.a. mätning, förrättningsbeslut, fastighetsregistrering samt fakturering. Fastighetsregistreringen skulle bl.a. integreras med fastighetsbildningen. De anställda skulle gå från att vara specialister till att bli generalister. Ambitionen var i princip att integrera tre olika befattningar (mätningsansvarig, förrättningslantmätare och fastighetsregistrerare) i en. Ett nödvändigt medel för att lyckas med detta var tillkomsten av ett nytt omfattande IT-stöd där hanteringen av förrättningar, fastighetsregistrering och även ekonomiadministrativa moment integrerades. Detta IT-stöd fick beteckningen Trossen. Målen med den nya arbetsprocessen Ett övergripande mål med den nya arbetsprocessen var att skapa en större flexibilitet i organisationen vilket bl.a. skulle leda till bättre förutsättningar att möta "kunders behov". Utöver denna ökade flexibilitet förväntade man sig även en större effektivitet som skulle innebära minskade kostnader och kortare handläggningstider. har regeringen angivit särskilda verksamhetsmål med direkt koppling till införandet av den nya arbetsprocessen. Jämfört med 1996 skulle kostnaderna för fastighetsbildningen minska med minst en tredjedel och handläggningstiderna med hälften fram . Beträffande handläggningstiderna skulle en tydlig utveckling mot det uppsatta målet kunna ses (Statsliggaren, 1997). I regleringsbrevet uttrycktes dessa mål även i absoluta tal vilket innebar att de genomsnittliga handläggningstiderna skulle minska från och kostnaderna från till (Statsliggaren, 1998). I regleringsbrevet togs de absoluta värdena bort men regeringen lade till att "lantmäteriförrättningen ska vara smidig, effektiv, rättssäker och tidsbesparande" (Statsliggaren, 1999, s. 79). I regleringsbrevet hade målen för fastighetsbildningsverksamheten modifierats. var nu målet att handläggningstiderna för de mest frekventa ärendetyperna skulle vara kortare och kostnaderna lägre än 1997, före införandet av den nya arbetsprocessen. Därutöver angavs att den information som överförs till fastighetsregistret skulle vara tillförlitlig (Statsliggaren, 2000). I Lantmäteriets verksamhetsplan var siffrorna 35 respektive , vilket således innebar att målsättningarna internt var högre än de som regeringen angav (Lantmäteriet, 1999c). I regleringsbrevet har målen för fastighetsbildningsverksamheten ånyo förändrats. kvarstår det föregåendet årets procentsiffror vad gäller kostnadsminskningar () och sänkning av handläggningstider (). Jämförelseåret var dock åter satt till 1996 (Statsliggaren, 2001). I Lantmäteriets verksamhetsplan framgår att kostnaden för de mest frekventa ärendetyperna ska vara lägre än 1996. Beträffande handläggningstiderna anges att de för frekventa ärendetyper, "utan särskilda komplikationer", ska halveras jämfört med (Lantmäteriet, 2000j). Finansieringen av den nya arbetsprocessen Den nya arbetsprocessen kan delas upp i det utvecklingsprojekt som löpte och den driftsfas som inträdde efter det att projektet hade avslutats. ny arbetsprocess vid fastighetsbildning hade ursprungligen en budget på . Efter en revidering av budgeten skrevs projektkostnaderna , vilket motsvarar en kostnadsökning på . från avgiftsfinansierad verksamhet medan resten finansierades via anslag. De ökade kostnaderna för den nya arbetsprocessen täcktes dels genom ett överskridande av förvaltningsanslaget, dels genom tillskapandet av ett underskott i den avgiftsfinansierade förrättningsverksamheten. Anslagsöverskridandet är amorterat medan det fortfarande kvarstår ett underskott i det avgiftsfinansierade resultatområdet. Det integrerade arbetet inom den nya arbetsprocessen finansieras dels genom förrättningsavgifter, dels genom anslag till fastighetsregistreringen. Vidareutvecklingen av den nya arbetsprocessen finansieras företrädesvis genom avgifter. Ett av målen med införandet av den nya arbetsprocessen var alltså att handläggningstiderna skulle minskas med hälften. I figur 5.1 redovisas handläggningstidernas utveckling för de aktuella ärendetyperna . Källa: Lantmäteriets årsredovisningar (bearbetning) Av figuren framgår att det i förhållande till inte är någon av ärendekategorierna som är i närheten av det ursprungliga målet med en halvering av handläggningstiderna . I regleringsbrevet hade regeringen slopat kravet på återrapportering för flerlottsavstyckningar och fastighetsreglering med fler än två fastigheter. Begreppet handläggningstid används för övrigt inte på ett entydigt sätt i målangivelser och resultatredovisningar. I Lantmäteriets årsredovisning redovisas leveranstider i betydelsen all tid från det att ansökan har inkommit till det att förrättningen har registrerats. Handläggningstiden anges i antalet persondagar per ärende. Regeringen använder genomgående hand läggningstider i sina målangivelser. I Lantmäteriets årsredovisning är leveranstidsbegreppet bortplockat och ersatt av begreppet handläggningstider. Trots detta är det samma värden som anges. I den rapport om förrättningskvalitet som presenterades slås det fast att "med leveranstid avses kalendertiden från det ansökan inkommit till ärendet införts i fastighetsregistret. Med handläggningstid avses däremot arbetstiden i ärendet" (s. 37). Vidare framgår att "Med handläggningstid har man i regleringsbrevet avsett leveranstid" (Lantmäteriet och , 2000c, s. 37 och 38). Den myndighetsansvarige handläggaren vid är emellertid inte bekant med begreppet leveranstid. Genom införandet av den nya arbetsprocessen räknade regeringen med att förrättningskostnaderna skulle kunna minskas med en tredjedel fram till och med . I figurerna 5.2 och 5.3 redovisas kostnadernas utveckling i löpande priser . Källa: Lantmäteriets årsredovisningar Källa: Lantmäteriets årsredovisningar Av figurerna framgår att de genomsnittliga kostnaderna har ökat för fastighetsreglering med två fastigheter och ligger i stort sett kvar på samma nivå för enlottsavstyckningar. Kostnadsminskningen för de övriga två ärendekategorierna uppgår till 6 (fastighetsreglering fler än två fastigheter) respektive (flerlottsavstyckningar) . Liksom för handläggningstiderna slopade regeringen i regleringsbrevet kravet på återrapportering för flerlottsavstyckningar och fastighetsreglering med fler än två fastigheter. Lantmäteriets kommentarer till mål- och resultatuppfyllelsen I årsredovisningen uppgav Lantmäteriet att man genom den nya arbetsprocessen var på god väg att uppnå målen att halvera handläggningstiderna och att kraftigt minska kostnaderna. Dessa mål uppnåddes dock inte mer än till viss del . Arbetet med att införa den nya arbetsprocessen resulterade visserligen i att handläggningstiderna minskade något. Någon "tydlig utveckling" mot det långsiktigt uppsatta målet med en halvering kan dock inte anses ha nåtts. konstaterades att IT-stödet för den nya arbetsprocessen (den s.k. Trossen) var försenat (Lantmäteriet, 1998a). Kostnaderna ökade med i förrättningsverksamheten som intäkterna minskade. Sammantaget gick förrättningsverksamheten med en förlust av före finansnetto. Enligt Lantmäteriet var en av orsakerna till det svaga resultatet höga kostnader för utvecklandet av den nya arbetsprocessen. Vid slutet av 1998 tillämpades den nya arbetsprocessen i olika omfattning vid samtliga Lantmäterimyndigheter. Verksamhetsområdet fastighetsbildning gick minus . I årsredovisningen konstaterade att kostnadsnivån, särskilt inom fastighetsregistreringsverksamheten, var otillfredsställande. Bland de skäl som angavs för detta var att det tekniska stödet inte hade blivit så effektivt som man tidigare hade förväntat bl.a. beroende på en annan ärendestruktur . Dessutom hade införandet försenats, och utbildningsbehovet hade varit större än vad som förut Kostnaderna för den nya arbetsprocessen blev därför avsevärt högre än beräknat. närmade sig myndigheten inte målet med att sänka kostnaden per fastighetsbildningsärende med en tredjedel. De totala kostnaderna minskade visserligen, men det gjorde även antalet avslutade ärenden. Även beträffande handläggningstiderna vände kurvan uppåt, vilket innebar att man var tillbaka på samma nivåer som 1996. Detta förklarades med att den nya arbetsprocessen var i en införandefas. Av regleringsbrevet framgår att i sin årsredovisning och delårsrapport ska redovisa kostnader för utveckling, införande och drift av teknikstödet för den nya arbetsprocessen. I halvårsrapporten konstaterade att kostnaderna för enlottsavstyckningar hade minskat . Även leveranstiderna ansågs ha minskat för denna ärendetyp samt för fastighetsreglering med två berörda fastigheter. angav man att mätperioden var för kort för att man skulle kunna dra säkra slutsatser om den fulla effekten av förändringarna (Lantmäteriet, 1999b). I årsredovisningen redovisade F-divisionen, sedan Lantmäteriets tillkomst, ett positivt resultat (). Verksamhetsområdet fastighetsindelning, inom vilket förrättningsverksamheten bedrivs, uppvisade också ett positivt resultat (13,). Förklaringen till det förbättrade resultatet var bl.a. att den nya arbetsprocessen hade fått genomslag på allvar i förrättningsverksamheten. Effektiviseringen av fastighetsbildningen resulterade i minskade totala kostnader, men var kostnaderna och handläggningstiderna för vissa förrättningstyper i stort sett oförändrade. Av årsredovisningen framgår att fastighetsbildningsdivisionen uppvisade ett positivt resultat på . Produktion och intäkter hade ökat medan kostnaderna inte hade ökat i samma omfattning. Lantmäteriet redovisar även en kostnadsminskning för enlottsavstyckningar och fastighetsreglering med två berörda fastigheter på 16,7 respektive . I båda fallen jämfördes med kostnadsläget 1997. Man konstaterade också att handläggningstiderna för enlottsavstyckningar var kortare än jämfört med medan handläggningstiden för fastighetsreglering med två berörda fastigheter var lika lång som 1997. Förklaringen anges vara den ökade orderingången av större ärenden vilket gjorde det svårt att med tillgängliga resurser förkorta handläggningstiderna (Lantmäteriet, 2001a). Synpunkter på den nya arbetsprocessen I budgetpropositionen framhöll regeringen att arbetet med att integrera fastighetsbildning och fastighetsregistrering samt att rationalisera dessa verksamheter var en av prioriteringarna . berörde inte den nya arbetsprocessen vid sin behandling av budgetpropositionen (prop. 1997/98:1 utgiftsområde 18, bet. 1997/98:BoU1). Regeringen konstaterade i budgetpropositionen endast att den nya arbetsprocessen skulle tillämpas av alla statliga lantmäterimyndigheter vid utgången av . Vidare noterade man att utvecklingen av IT-stödet hade försenats med beroende framför allt på tekniska svårigheter. Kostnaderna för att genomföra den nya arbetsprocessen hade därigenom blivit avsevärt högre än beräknat. Några mer påtagliga resultat avseende förkortade handläggningstider och lägre kostnader hade ännu inte kunnat påvisas. Regeringen framhöll att kostnaderna för IT-stödet inom fastighetsbildningen liksom kostnaderna för den pågående omställningen av verksamheten krävde fortsatt uppmärksamhet. noterade endast att en av Lantmäteriets huvuduppgifter var att rationalisera fastighetsbildningsverksamheten för att korta handläggningstiderna och minska kostnaderna (prop. 1998/99:1 utgiftsområde 18, bet. 1998/99:BoU1). I budgetpropositionen konstaterade regeringen att den nya arbetsprocessen var i drift inom alla Lantmäteriets länsmyndigheter. Regeringen menade att det därmed, med försening, hade skapats förutsättningar för att uppnå den effektivitetsökning och de totalt sett lägre kostnader som hade förutsatts. Regeringen slog vidare fast att rationaliseringseffekterna inte hade varit obetydliga men noterade också att det fortfarande fanns stora ekonomiska problem inom verksamheten. Förutsatta minskningar av kostnader och handläggningstider som ett resultat av integreringsarbetet hade enligt regeringens bedömning ännu inte kunnat uppnås. kommenterade inte förhållandena inom fastighetsbildningsverksamheten vid sin behandling av budgetpropositionen (prop. 1999/2000:1 utgiftsområde 18, bet. 1999/2000:BoU1). I den senaste budgetpropositionen slog regeringen fast att full rationaliseringseffekt ännu inte hade nåtts inom fastighetsbildningsverksamheten som ett resultat av den nya arbetsprocessen. Vidare konstaterade regeringen att trots ett överskott inom förrättningsverksamheten på var det balanserade ekonomiska resultatet minus . kommenterade inte fastighetsbildningsverksamheten i sitt betänkande (prop. 2000/01:1 utgiftsområde 18, bet. 2000/01: () fick 1998 i uppdrag av regeringen att analysera Lantmäteriets finansiella utfall . Av analysen framkom att Lantmäteriet hade överskridit sitt förvaltningsanslag med och att de huvudsakliga skälen till överskridandet hade anknytning till den nya arbetsprocessen. Vidare framhöll ESV att det i projektplanen angavs att besparingseffekterna för den nya arbetsprocessen förväntades motsvara . Denna effekt uppnåddes emellertid inte vilket innebar en indirekt påverkan på anslaget. ESV framhöll också att Lantmäteriets analys uppvisade brister bl.a. avseende kostnaderna för projektet ny arbetsprocess. ESV ansåg att kostnaderna hade överskridits så väsentligt att det tydligt borde ha framgått av analysen och att projektkostnaderna borde ha burits av den verksamhet som har nytta av projektets resultat. I motsats till detta hade kostnaderna för den nya arbetsprocessen fördelats på anslagsfinansierad verksamhet och på avgiftsfinansierad verksamhet trots att fördelningen på hela verksamhetsområdet fastighetsbildning var anslag och avgifter. ESV ansåg vidare att satsningen på den nya arbetsprocessen kunde betraktas som en immateriell anläggningstillgång och därför borde ha finansierats genom lån. Detta hade bl.a. gjort att satsningen hade kunnat skrivas av . Lantmäteriets val att ta utvecklingskostnaderna direkt gav en onödigt stor negativ inverkan på myndighetens ekonomiska resultat (, 1998a). Lantmäteriet menade i ett samrådsyttrande att fördelningen byggde på att fastighetsbildningen var avgiftsfinansierad och fastighetsregistreringen anslagsfinansierad.