frsrdg · GP04RR4 · 2002-01-01 00:00:00 — Kärnan av den kunskap om utvecklingen i gles- och landsbygder som självt producerar bör dock fångas upp i det studerade materialet. Rapporternas innehåll och karaktär har analyserats med hjälp av ett särskilt utvecklat schema för innehållsanalys. En grov indelning av rapporterna baserad på verkets verksamhetsmål för visar att produktionen fördelas jämnt mellan sektorssamordning (3), beslutsunderlag (5) och kunskapsförmedling (4). Den lilla övervikt som produktionen av beslutsunderlag har avspeglas också i målgruppsbilden där är vanligast förekommande. Nordeg skriver att rapportproduktionen präglas av att gärna samverkar med andra aktörer och att konsulter - framför allt forskare - har engagerats . Rapporterna är av mycket disparat natur; och resultatet antyder att strategin bakom valet av ämnen - om det har formulerats en sådan - är att täcka hela fältet av rapporttyper. I tabell 6 redovisas resultatet av kategoriseringen av rapporter på kategori och primär målgrupp. Rapporttyp och primär målgrupp Rapporttyp Rapportens primära målgrupp Program 3 7 Kunskapsöversikt 2 Kommuner 6 Metod- eller utvecklingsprojekt 2 Länsstyrelser 3 Debattmaterial 2 Sektorsmyndigheter 2 Kunskapssyntes 1 Hela kretsen (ospecificerat) 2 Statistikrapport 1 Landsting 1 Problemanalys 1 Företag 1 Opinionsundersökning 1 Allmänheten 1 Historik, prognos (antaganden) 1 Kunskapsproducenter 0 Medier 0 Intresseorganisationer 0 Anm. Flera svarsalternativ får avges per rapport. Undersökningen av vilken typ av empiri rapporterna bygger på antyder att befintlig statistik och befintliga rapporter bearbetas och används så långt det är möjligt innan ny datainsamling företas. Enligt Nordeg går det att utläsa att rapporterna - även program och debattmaterial - har en koppling till kunskapsproduktionen. I detta sammanhang är det dock viktigt att påminna om att urvalsmetoden ställer krav på att rapporterna ska ha en empirisk förankring. För att beskriva innehållet i kunskapsproduktionen har de studerade rapporterna klassificerats utifrån vilken typ av frågor som behandlas i rapporten (aspekt) och om rapporten syftar till att beskriva, förklara eller att föreslå något (rapportens perspektiv). Resultatet av denna analys, som redovisas i tabell 7, visar att det är vanligt förekommande att rapporterna behandlar gles- och landsbygdsfrågor som ett eget ämnesområde (meta-nivå) och att de tar upp och beskriver olika problem. När det gäller förslag till åtgärder som bör vidtas är dessa vanligen allmänt formulerade. Verket är vidare försiktigt med att i sina rapporter involvera sig i målsättningsarbetet. Däremot argumenterar man, enligt Nordeg, energiskt för vad som krävs för måluppfyllelse. Klassificering av innehållet i rapporter Aspekt Perspektiv Beskrivande Förklarande Förslag till handling Problemanalys, områdesbeskrivning, behovsbedömning 6 2 Meta-nivå (styrsystem, U&U) 3 2 3 Styrmedel (val & utformning) 1 - 3 Resurser, finansiering - - 2 Organisering, implementering, 1 - 1 Effekter, effektivitet 1 1 - Prestationer 1 - - Principer, mål, målsättningsarbete - - - Anm. Som mest noteras tre aspekter per rapport: de tre viktigaste bestäms utifrån huvudkaraktären hos rapporten. Indelningen i aspekter följer i grova drag en enkel produktionsmodell. Med meta-nivå menas att rapporten behandlar gles- och landsbygdsfrågor som ett eget ämnesområde. U&U står för utvärdering och uppföljning. Nordeg sammanfattar sina intryck från genomgång av rapporterna med kommentaren "att rapportproduktionen förmedlar ett ganska starkt intryck av en myndighet som fokuserar starkt på ansvarsområde, samverkar med andra aktörer inom sektorn och envetet trycker på genom att påvisa både möjligheter och brister och drar sig inte för att klandra t.o.m. Remissvar och genomslag i propositioner De urvalskriterier som har tillämpats innebar att endast remissvar på betänkanden (SOU, Ds) som mognat ut i propositioner har studerats. Detta har resulterat i ett stort bortfall. har producerat ett 60-tal remissvar. En betydande del av bortfallet utgörs av yttranden till andra myndigheter. En ännu större andel faller bort eftersom utrednings- och remissarbetet inte resulterat i en proposition för undersökningens genomförande. Det stora bortfallet i undersökningen begränsar möjligheterna att dra slutsatser om arbete med att besvara remisser. Den bild som tonar fram genom den lilla undersökning som företagits visar att myndigheten i allt väsentligt svarar när man blir ombedd att lämna synpunkter, att det finns en koppling av viss styrka till verkets uppdragsområde men att remisserna endast berör mindre delar av detta område. Till detta kommer att verket vanligen ingår i ett ganska stort sällskap av remissinstan ser, varav flera har starkare kopplingar till de teman och frågor som aktualiseras genom (utredningarna och) propositionerna. Innehållsmässigt domineras remissvaren av styrmedelsfrågor - framför allt utformning av styrmedel (t.ex. bidragsvillkor). Det förekommer även inslag som belyser förutsättningar för beslut och kvalitetskritik av bakomliggande utredningar. Argumenteringen för de ståndpunkter som intas är i regel kortfattad. Referenser till egen kunskapsproduktion förekommer inte, och i 6 fall av 7 finns det inget som heller antyder att så skulle kunna vara fallet. Ett genomgående intryck är, enligt Nordeg, att synpunkterna har skrivits utifrån ingående kunskap om villkoren för att driva företag, leva och bo i gles- och landsbygd. Det har inte gått att styrka något inflytande från verkets rapporter på de studerade remissvaren eller från remissvaren på propositionerna. Verkets kunskapsproduktion återspeglas alltså inte på något tydligt sätt ens i dess egna remissutlåtanden. Nordeg skriver att resultatet delvis kan förklaras av brister i undersökningstekniken men även av att propositioner inte har samma krav på källredovisning som exempelvis forskningsrapporter. Det är också troligt att utfallet hade kunnat se annorlunda ut om det i urvalet propositioner hade ingått någon eller några propositioner inom primära ansvarsområde. Syftet med bearbetningen av remisser och propositioner har varit att undersöka hela kedjan från myndighetens kunskapsproduktion till av regeringen avgivna förslag. Att det i undersökningen inte går att styrka att kunskapsproduktion utövat något inflytande över beslutsberedningen i , behöver inte betyda att spelar en mindre viktig roll som stabsorgan. Enligt Nordeg kan det mycket väl vara så att utövar stort inflytande i avseenden som inte fångas upp av denna undersökning, t.ex. genom att få gehör för förslag på frågor som bör utredas, bemanning av utredningar och synpunkter framförda under hand. För att närmare undersöka arbete med att följa utvecklingen i gles- och landsbygden har revisorer låtit genomföra en översiktlig granskning av 2000. Syftet med undersökningen var att redovisa en värdering av de analyser och tolkningar som gör i sin årsbok samt en bedömning av årsbokens tillgänglighet och förutsättningar att tjäna som beslutsunderlag. redovisar varje vår utvecklingen i gles- och landsbygder i en årlig rapport till regeringen. Tanken är att ge en samlad bild av huvuddelarna i analysarbetet. är den kanske viktigaste kunskapskällan för den som vill skaffa sig en bild av hur levnadsförhållandena ser ut i landets gles- och landsbygder. Innehållet är, i enlighet med uppdrag, främst inriktat mot frågor som rör arbetsmarknad, utbildning, infrastruktur och service. sker en fördjupad analys inom ett ämnesområde som presenteras i årsboken. I årsboken för var temat flyttströmmar. I årsboken för analyseras vad som karakteriserar de landsbygdsområden som har en förhållandevis hög inflyttning. Granskning av analyser och tolkningar i Statisticons granskning av årsboken är i huvudsak fokuserad på de delar av årsboken som rör statistiska analyser av befolkningsutvecklingen. Granskningen har skett utifrån följande tre frågeställningar: Är definitionerna bakom analyserna relevanta för beskrivningen av befolkningsutvecklingen? Är analyserna relevanta och korrekta i förhållande till det statistiska underlag som föreligger? Är analyserna presenterade på ett lättillgängligt sätt? har utformat en definition av gles- och landsbygder som grundar sig på ett områdes tillgänglighet till tätorter. Som tätortsnära landsbygd räknar ett område med 5 till 45 minuters pendlingsavstånd med bil till tätorter med mer än 3 000 invånare. Till glesbygden hör de områden som har mer än 45 minuters pendlingsavstånd till tätorter med mer än 3 000 invånare. Detta är huvudsakliga definition av gles- och landsbygd. Verket använder även andra definitioner för att beskriva utvecklingen. I några avsnitt talar verket om glesbygd som områden utanför tätorter med fler än 200 invånare plus en buffertzon på en kilometer. talas om glesbygdskommuner. gör också en geografisk avgränsning i skogslän i inland, övriga skogslän samt storstäder och övriga . Detta är naturligt eftersom utnyttjar kunskap som andra aktörer och andra kunskapsproducenter med andra definitioner tagit fram. I tabell 8 redovisas hur andelen boende i gles- och landsbygd varierar i olika källor med olika definitioner. Andel boende i "gles- och landsbygd" enligt olika definitioner Källa Andel boende i "gles- och landsbygd" SCB EU Källa: Statisticons slutsats är att det är rimligt att olika glesbygdsdefinitioner fungerar olika väl i olika sammanhang. Enligt dess bedömning redogör , i årsrapporten, på ett bra sätt för de olika möjliga definitionerna och är väl medvetet om problematiken. Att växla mellan olika definitioner och indelningar vid beskrivningen av befolkningsutvecklingen medför dock ett problem att få ett helhetsgrepp kring befolkningsutvecklingen i olika delar av landet. Statisticon anser att sammantaget väl täcker in såväl åldersstruktur, utbildningsnivå, sysselsättningsaspekter, service som flyttströmmar i sin presentation av glesbygdens befolkningsutveckling. presenterar i sin rapport en rik informationsmängd av olika jämförelser mellan olika regioner i landet. På några punkter är dock Statisticon kritiskt till den framställning som görs av utvecklingen i gles- och landsbygder. Enligt Statisticons bedömning är rapporten svårläst, vilket begränsar dess värde som beslutsunderlag. Det beror bl.a. på att ofta växlar mellan olika definitioner och indelningar vid beskrivningar av befolkningsutveckling. Enligt rapportförfattarnas bedömning innebär det att det är svårt för en läsare att få ett helhetsgrepp kring befolkningsutvecklingen i olika delar av landet. Som exempel nämns bl.a. beskrivningar av demografiska aspekter i olika regioner där antalet jämförelser och definitioner är många. Sammanfattningen är främst inriktad mot att i huvudsak beskriva de positiva tendenser som finns i statistiken. Det faktum att glesbygdsregioner minskar sin befolkning nämns, men denna information tenderar att försvinna i mängden av positiva skrivningar om utvecklingen på landsbygden. Statisticon skriver att den bild man får av årsrapporten är att det pågår en viss utflyttning från glesbygden, men att inflyttningen är i stort sett lika stor som utflyttningen. Dessutom slås fast att fler människor än de som bor i glesbygden vill bo där, om förutsättningar bara finns för detta. Detta indikerar en positiv bild . När presenterade årsboken valde verket även att fokusera på utflyttningen från tätorter till gles- och landsbygder. I rapporten jämförs bl.a. befolkningsutvecklingen i gles- och landsbygden totalt med ett urval av områden i gles- och landsbygden där inflyttningen varit större än utflyttningen . presenterar denna jämförelse i pressmeddelande för årsrapporten under rubriken på följande sätt. Resultaten från studien visar att när gles- och landsbygder generellt sett har haft befolkningsminskningar på har befolkningen i de inflyttningsrika gles- och landsbygdsområdena ökat . Inflyttningen har alltså varit så omfattande att den uppväger minskande födelsetal och ungdomarnas utflyttning. Skillnaderna i skogslänens inland är mest uppseendeväckande. Där har befolkningen i de inflyttningsrika gles- och landsbygdsområdena ökat . Det framgår inte i pressmeddelandet att befolkningen i de inflyttningsrika bygder som valts ut består av 22 400 personer och att en befolkningsökning på motsvarar ca 450 personer, ca 90 personer i snitt. Den ökning som beskriver som mest uppseendeväckande, dvs. befolkningsökningen i vissa bygder i skogslänens inland motsvarar en befolkningsökning på 190 personer . Totalt bor 2,2 miljoner människor i gles- och landsbygden. Försörjningsbasen och i slutändan överlevnaden för glesbygden definieras i stor utsträckning av regionens försörjningskraft. har genom sin definition av gles- och landsbygd definierat bort centralorterna ur sin statistik. Detta innebär att värdefull information om den omkringliggande regionen faller bort. Om centralorten utarmas påverkas livet för dem som bor i den kringliggande gles- och landsbygden. Om detta perspektiv ansätts är bilden mer alarmerande än vad verket presenterar i sin årsrapport enligt Befolkningen i tätorterna i glesbefolkade kommuner har minskat . I diagram 2 åskådliggörs en beräkning som Statisticon utfört utifrån statistik som visar hur ungdomar flyttade från glesbygdskommuner 1999. Diagrammet visar att det sker en kraftig utflyttning i . Det är främst i åldersgrupperna kring som summan av inflyttare överstiger antalet utflyttare i diagrammet. Flyttströmmar brutto i 23 glesbygdskommuner 1999 har opinionsundersökningsföretaget på uppdrag av intervjuat drygt 200 personer som ingår i målgruppen för verkets informationsverksamhet. I undersökningen ställs bl.a. frågor om hur målgruppen upplever produkter och personal, vilken nytta de tillfrågade har av och hur de kommit i kontakt med myndigheten. Stora delar av den bedömning som gör av den egna verksamhetens effekter och resultat i årsredovisningen baseras på SKOP-undersökningen. På uppdrag av revisorer genomförde statistikkonsultföretaget en kvalitetsgranskning av motsvarande rapport . Kvalitetsgranskningen pekade på en rad brister i den redovisade undersökningen. Granskarna drog slutsatsen att det är svårt att utifrån den redovisade undersökningen dra några slutsatser om och dess verksamhet och att undersökningen inte bör tillmätas för stor betydelse vid en bedömning av hur fungerar. Flera av bristerna rapport återfinns även rapport. har valt ut intervjupersonerna i undersökningen. Av undersökningen framgår inte vilket urvalsförfarande som använts. Detta, liksom avsaknaden av uppgifter om rapportens syfte och andra kvalitetsbrister, gör resultaten svårtolkade. Totalt tillfrågades 280 personer av vilka medverkade i undersökningen. har redovisat en förteckning över vilka personer som ingick i urvalet undersökning för revisorerna. I diagrammet nedan visas hur många som ingått i urvalet för undersökningen uppdelat på 8 undergrupper. Enligt rör det sig om en totalundersökning för samtliga undergrupper utom för gruppen Leader+. Detta innebär att diagram 3 även ger en god bild av hur verket ser på den totala målgruppen för sin informationsverksamhet. Resultatet av SKOP:s undersökning visar att de som tillfrågas som grupp räknat överlag har goda erfarenheter av och verkets produktion. De som haft kontakter med har ombetts betygsätta kontakterna på en femgradig skala där 5 motsvarar mycket bra och 1 mycket dåligt. Medelbetyget ligger på 3,9. Högst betyg ger undergruppen strukturfonder med ett medelbetyg på 4,1. Svarande som uppger att de fått information från har ombetts gradera denna information på en femgradig Medelbetyget för verkets olika informationskanaler ligger runt 3,5. Högst medelbetyg (4,1) får kategorin "direktkontakter med anställda". En av frågorna berör effekterna av verksamhet. De tillfrågade ombads att uppge i vilken utsträckning de instämmer i påståendet att "arbetet gör att man i större utsträckning tar hänsyn till glesbygdens och landsbygdens behov". Genom att påståendet inte skiljer mellan om det är den svarande själv som faktiskt har ändrat sitt handlande eller om det är någon annan som förväntas ta ökad hänsyn till gles- och landsbygdens behov är det svårt att dra några slutsatser av resultatet. av de svarande uppgav att de instämmer helt och hållet i påståendet. av de svarande tar helt eller delvis avstånd från påståendet att arbete gör att man i större utsträckning tar hänsyn till gles- och landsbygdens behov. Kunskapsförmedling till länsstyrelser och självstyrelseorgan instruktion pekar särskilt ut länsstyrelser och självstyrelseorgan som en viktig målgrupp för verkets kunskapsförmedling. Länsstyrelserna och självstyrelseorganen har också en mycket central roll inom regionalpolitiken som finansiär av regionalpolitiska insatser, samordnare av arbetet med tillväxtavtalen och med ett uppdrag att samordna statlig verksamhet inom respektive län. I målgruppsundersökning som beskrevs i det föregående avsnittet ställdes frågan "Hur stor nytta har du av och dess material och utredningar i ditt arbete?". Av förteckning över målgruppen för verkets informationsverksamhet framgår att länsstyrelsegruppen representeras av 42 personer, ett länsråd och en handläggare för stöd till offentlig service från varje län. Av de 31 personer som besvarat frågan uppgav 3 att de hade mycket stor nytta av , 17 personer svarade att de hade ganska stor nytta av , 9 inte särskilt stor nytta och 2 ingen nytta alls. Det är oklart hur bortfallet på 11 personer fördelar sig mellan länsråd och handläggare för kommersiell service. Kommungruppen representeras av 50 personer som var kommunstyrelsens ordförande i kommuner med en hög andel boende i glesbygd eller skärgård. Av de 41 personer som besvarat frågan uppgav en sjättedel (7 personer) att de hade mycket stor nytta av och dess material och utredningar i sitt arbete. Drygt hälften av de svarande (24 personer) uppgav att de hade ganska stor nytta av . En fjärdedel uppgav att de inte hade särskilt stor nytta (6 personer) eller ingen nytta alls (4 personer) av i sitt arbete . För att kartlägga i vilken utsträckning kunskapsproduktion används på regional nivå har en intervjuundersökning genomförts inom ramen för revisorernas granskningsarbete. Den regionala enheten (eller motsvarande) vid 4 länsstyrelser har besökts. Dessutom har kompletterande intervjuer genomförts via telefon vid 2 länsstyrelser/självstyrelseorgan och 4 kommunala länsförbund. Syftet har varit att, utifrån den verksamhet som bedrivs, kartlägga vilka erfarenheter som finns av och i vilken utsträckning kunskaper utnyttjas i det egna utvecklingsarbetet. Den generella bilden av länsstyrelsernas och länsförbundens erfarenheter av är att det är relativt sällan som man har kontakt med myndigheten. Huvuddelen av dem som tillfrågats har deltagit i de regionala konferenser som anordnat för att presentera sin verksamhet. Konferenserna får i regel goda omdömen och uppges väcka intresse för myndighetens verksamhet. På tycks de handläggare som arbetar med stöd till kommersiell service och LEADER projekt vara de som har den tätaste kontakten med . Flera av dem som arbetat med regionala utvecklingsfrågor upplevde att var en tydligare aktör när det kunde finansiera pilotprojekt. när verket renodlat sin roll som expertmyndighet uppfattar man det som att verkets fokus flyttats från länsnivån till förmån för den centrala nivån (regering, centrala myndigheter). Länsstyrelsernas insatser för att främja gles- och landsbygdsutvecklingen Utvecklingsarbetet i länen kretsar kring tillväxtavtalet och är främst inriktat mot näringslivsutveckling. Den naturliga samarbetspartnern i frågor som rör regional utveckling är . De finansiella medel som finns avsatta för regional utveckling går i huvudsak till företagsutveckling. I Norrlandslänen kommer en stor del av finansieringen från mål 1-programmet. Det är svårt att få någon samstämmig bild av vilka insatser som ska betraktas som gles- och landsbygdsutveckling. Landsbygdsutveckling spänner över alla fält och gles- och landsbygden är på samma sätt som övriga delar av länet föremål för utvecklingsinsatser. Vissa enskilda projekt som länsstyrelserna finansierar upplevs dock som utpräglade landsbygdsutvecklingsprojekt. I Norrlandslänen återfinns dessa främst inom ramen för mål 1-verksamheten. Stöd till kommersiell service Länsstyrelserna och de regionala självstyrelseorganen förfogar över de medel som finns avsatta för att stödja kommersiell service i gles- och landsbygden. stöttar handlare med investeringsbidrag. handläggare bidrar med kunskap och kan förmedla erfarenheter mellan butiker. Det uppges vara viktigt att hjälpa handlarna att knyta extra tjänster till butiken som tipstjänst, systembolag, post etc. Det kan även vara värdefullt med en "neutral länk" mellan olika butiker för att få till stånd ett samarbete. Det sammantagna intrycket från de intervjuer som genomförts är att länsstyrelserna har positiva erfarenheter av insatser på detta område. Vissa handläggare såg som en viktigare samarbetspartner på riksplanet. Det finns förhoppningar om att den servicedatabas som och utvecklar ska komma att utgöra ett värdefullt underlag för arbetet med stöd till kommersiell service. De besökta länsstyrelserna uppger att de själva har brist på resurser för att göra analyser. De stora greppen tas inför utarbetandet av regionala planer och tillväxtavtal. Samarbete sker ofta med länsarbetsnämnden, och länets kommuner. Befolkningsanalyser görs löpande och rapporteras till SCB. Intrycket från de intervjuer som genomförts är att kunskapsunderlag inte används i någon större utsträckning i detta arbete. Vid länsstyrelser uttrycktes förvåning över att de inte haft mer kontakter med med tanke på att verket har ett så uttalat uppdrag att bistå länsstyrelserna med kunskapsunderlag. som denna kritik uttalades var man också noga med att påpeka att själv kunde ha varit mer aktiv i att efterfråga stöd från . följer inte i någon större utsträckning hur välfärdsnivån i olika delar av länet utvecklas baserat på tätorter, landsbygd och glesbygd. Orsaken är bl.a. att kommuner och landsting ansvarar för stora delar av denna verksamhet. samordningsinsatser sker främst inom ramen för arbetet med tillväxtavtalen. Hur kan bättre stödja länsstyrelser och självstyrelseorgan? Länsstyrelserna känner i regel till analyser av befolkningsutvecklingen och den statistik som tas fram inom ramen för och uppdrag att utveckla en servicedatabas. Intrycket från de intervjuer som genomförts är att länsstyrelserna anser att statistiken är intressant men att den inte används i det egna arbetet i någon större utsträckning. En anledning till detta är att det finns ett starkt intresse av att följa utvecklingen på nivå och att statistik är kommun- och länsövergripande. Vid intervjuerna har länsstyrelserna fått frågor om vilken typ av kunskap det råder brist på och som skulle kunna bidra med. Enligt de tillfrågade skulle kunna stödja verksamheten genom att: Samla och sprida exempel på lyckade projekt (utvärderingar) mellan olika delar av landet. Genomföra regionala analyser i syfte att ge beslutsfattare en fullständigare bild av näringslivsstruktur, sysselsättning, serviceutbud, befolkning m.m. i länens gles- och landsbygdsregioner. Följa upp hur stöd riktas geografiskt inom länet. Arbeta med kompetensutveckling av handläggare i frågor som rör landsbygdsutveckling. Granskningen av utgår från de mål statsmakterna uttalat för myndigheten. De nuvarande regionalpolitiska målen har kritiserats för att vara otydliga och svåra att följa upp (SOU 2000:87). En otydlighet på politikområdesnivå ställer höga krav på att de mål som formuleras på myndighetsnivå är tydliga. Ett tydligt uppdrag är en grundläggande förutsättning för att ska kunna identifiera vad det är myndigheten ska åstadkomma inom regionalpolitiken. Generellt kan de mål som har formulerats för verksamhetsgrenar/verksam-hetsmål under budgetåren 1999-2001 sägas tala om vad ska göra.