frsrdg · GP04RR16 · 2002-01-01 00:00:00 — I den mån behöver bygga upp nya enheter för asylprövning samt nyanställa och utbilda ny personal inom denna grannlaga och kompetenskrävande verksamhet krävs flera månaders framförhållning. Enligt uppfattning är hela politikområdet Migrationspolitik underfinansierat. Termen "underfinansering" kan närmast tolkas som ett uttryck för uppfattningen att området tillförs mindre pengar än vad som vore rationellt, i synnerhet då man anlägger ett flerårigt synsätt. Även inom anser de berörda tjänstemännen att vissa anslag inom området varit underfinansierade. Detta har enligt departementet lett till omprioriteringar, dels inom utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar, dels från andra utgiftsområden inom Utrikesdepar-tementets ansvarsområde. Omprioriteringarna har gjorts i enlighet med den statliga budgetprocessen. På frågan vad som kan förklara hur denna situation (underfinansiering med återkommande resurskriser) har kunnat uppstå har revisorernas utredare fått några olika svar. För det första konstateras att arbetsuppgifterna för /-har ändrats . Enligt chefen för verks-led-nings-sek-retariat har man underskattat medelsbehovet för att genomföra dessa förändringar, delvis därför att man från sida räknat med att förändringen skulle medföra omedelbara effektivitetsvinster. Ett exempel är den överflyttning av ansvaret för de inledande asylutredningarna från polisen till som gjordes 1997. Då resursbehovet beräknades för den nya arbetsuppgiften räknade man också in kommande effektivitetsvinster. Men eftersom förändringen krävde ett inlärningsskede kunde dessa effektivitetsvinster i praktiken inte uppstå som förändringen genomfördes. Handläggare vid resursenheten på anser att tjänstemän har anlagt ett kortsiktigt (ettårigt) synsätt på budgetfrågorna. Som framgått i det föregående har också funnits fel i de prognoser som gjorts för antalet asylsökande. Prognosfelen är inte slumpmässiga utan innebär en systematisk underskattning av det verkliga antalet asylsökande. Omvärldsfaktorer som inte har kunnat förutses är den orsak till underfinansieringen som framhålls från departementets sida. Som exempel nämns krisen i provinsen i , andra länders ändring av invandrings- och flyktingpolitiken m.m. En annan förklaring till underfinansieringen som framförts vid diskussioner med företrädare för sammanhänger med konstruktionen av utgiftstaken för statsbudgeten. Detta stämmer också med departementets egen beskrivning av de omprioriteringar som gjorts. Ytterligare en förklaring har framförts av budgethandläggare. Den del av anslaget för mottagande av asylsökande (anslaget A2, numera 12.2) som avser personal, lokaler m.m. räknas inte upp enligt det index som normalt använder för att kontinuerligt räkna upp andra anslag med liknande ändamål. Detta får till följd att anslaget i denna del minskar i värde. Andra delar av anslaget är styrda av förordningar och räknas upp genom regeringsbeslut. Det gäller t.ex. dagersättning, särskild ersättning och bostadsersättning till de asylsökande m.fl., ersättning till kommuner för de asylsökandes skolgång och ersättning till landstingen för hälso- och sjukvård till asylsökande m.fl. Begärda förändringar av anslagsstrukturen Behov av ökad flexibilitet har påtalats har framfört att det finns behov av en ökad flexibilitet i anslagstilldelningen. Att det finns ett sådant behov beror på de direkta kopplingar som finns mellan anslagen - en ökad satsning på asylprövning, som bekostas av förvaltningsanslaget, anses kunna ge flerdubbla besparingar på anslaget till mottagande av asylsökande. Härtill kommer svårigheterna att förutse utvecklingen av antalet asylsökande och de övriga krav som ställs på asylprövningen. Synpunkter av detta slag har framförts i skrivelser till regeringen, bl.a. i budgetunderlaget för men enligt verket även vid tidigare tillfällen. har också besökt socialförsäkringsutskottet i , liksom de politiska partierna, och där framfört liknande synpunkter. I en skrivelse till regeringen framför stor oro för resurssituationen inom verket (Varför lyckas vi inte förkorta väntetiden för den sökande - och varför klarar vi inte att upprätthålla en human och värdig migrationspolitik? Skrivelsen var bl.a. föranledd av den ökning av antalet asylsökande som ägt rum och som resulterat i ett ökat antal öppna ärenden . I skrivelsen presenteras också beräkningar av de kostnader som uppstår i mottagningssystemet om man inte tillför resurser till asylprövningen. har genomfört en organisationsförändring som innebär att inledande asylutredningar görs av särskild personal som inte arbetar med asylprövning. Verket har också beslutat att de inledande utredningarna ska bekostas av anslaget Mottagande av asylsökande (12.2) i stället för som tidigare av förvaltningsanslaget (12.1). Den sistnämnda förändringen är dock inte ny; beslutet framgår av ett GD-protokoll (). Förändringen har enligt uppgift från verket diskuterats mellan verksledning och statssekreterare. Så sent som var den dock inte känd av budgethandläggaren vid . Den formella grunden för att bekosta inledande asylutredningar med mottagningsanslaget finns i verkets regleringsbrev. Från anslaget kan en rad olika utgifter finansieras. De flesta av dessa är väl preciserade men här finns också en mera ospecificerad grupp av utgifter, nämligen "den del av Migrations verkets gemensamma kostnader som är hänförlig till den verksamhet som finansieras via anslaget". För den utomstående är det oklart varför denna formulering kan täcka inledande asylutredningar men inte asylprövning. Handläggningstiderna hos och Utlän-nings-nämn-den dis-ku-terades i socialförsäkringsutskottet . Förslag till en mer flexibel resursanvändning efterlystes av utskottet i syfte att möjliggöra kortare handläggningstider. Riks-dagen gjorde också ett tillkännagivande till regeringen i denna fråga. begärde att regeringen i samband med den ekonomiska vårpropositionen 2001 skulle redovisa ett sätt att möjliggöra ett mer flexibelt utnyttjande av anslagen på mig-ra--tions-området, då i första hand anslagen 12.1 och 12.2 Mottagande av asylsökande (bet. 2000/01:SfU2). Regeringens uttalande i vårbudgeten I vårbudgeten, , framförde regeringen generella argu-ment för att någon förändring i anslagsstrukturen inte behövs för . Flexibilitet finns redan inbyggd i systemet. Inom anslagen finns flexibilitet genom att man kan utnyttja anslagkredit respektive anslagssparande. Om detta inte är tillräckligt kan regeringen föreslå omprioriteringar i tilläggsbudgeten . Enligt regeringens uttalande i vårbudgeten är det dessutom en viktig princip att förvaltningsanslag och sakanslag hålls åtskilda. Syftet är att underlätta styrningen av förvaltningen. Anslagets ändamål ska vara tydligt för både riksdag och regering. Sakanslag bör därför hållas så rena som möjligt och inte belastas med förvaltningskostnader. I vår-budgeten hänvisade regeringen också till att finansutskottet har uttryckt kritik mot att regeringen blandat transfereringsutgifter med förvaltningsutgifter inom samma politikområde (bet. 2000/01:FiU2, s. 10). Mot denna bakgrund ansåg regeringen att det inte fanns behov av något förslag till särskilda åtgärder med anledning av socialförsäkringsutskottets initiativ (prop. 2000/01:100, s. 126 f.). Begreppen förvaltningsanslag och sakanslag Med förvaltningsanslag avses ett anslag som bekostar centrala förvaltningsuppgifter i en myndighet. Sådana centrala förvaltningsuppgifter ska normalt kunna styras direkt av regeringen. Med sakanslag avses ett an-slag som bekostar en verksamhet som sköts av myndigheten. En sammanblandning mellan dessa två typer av anslag skulle teoretiskt kunna medföra att förvaltningen ("byråkratin") svällde på den egentliga verksamhetens bekostnad. Bland ansvariga tjänstemän i såväl som utskott finns därför traditionellt en stark motvilja mot sammanblandning av dessa två typer av anslag. Kanslichefen i finansutskottet nämner särskilt risken för att förvaltningskostnader (t.ex. lokal- och lönekostnader) ska svälla i ett läge då kraven på den egentliga verksamheten minskar. Stor variation i belast ningen på sakanslaget ses med andra ord som ett tecken på att det finns ett särskilt stort behov av att hålla anslagen åtskilda. Själva begreppen förvaltningsanslag och sakanslag har således en klar definition. På ett principiellt plan är det lätt att förstå varför det är viktigt att undvika sammanblandning mellan dem. Rekommendationen syftar uppenbarligen på de principiella be-grep-pen förvaltningsanslag respektive sakanslag snarare än på de anslag som finns i verkligheten. Vilken typ av anslag har ? Den verksamhet som bekostas av förvaltningsanslag (anslaget 12.1, tidigare A1) är direkt beroende av ett inflöde av arbetsuppgifter som inte kan styras, nämligen inflödet av asylsökande och inflödet av ansökningar om uppehållstillstånd m.m. Det är alltså inte fråga om centrala förvaltningsuppgifter som har i stort sett samma volym eller som styrs direkt av regeringen. Vidare är anslaget 12.2, Mottagande av asylsökande, ett anslag av synnerligen blandad karaktär. Innehållet i anslaget har beskrivits i tidigare avsnitt. Närheten mellan anslagen 12.1 och 12.2 framgår också av det faktum att numera använder personal från mottagningssystemet för att göra inledan-de asylutredningar (dvs. utredning av den asylsökandes identitet och resväg m.m.). Det är också mottagningssystemets per-sonal som arbetar med återvändandefrågor. De principiella begreppen förvaltningsanslag och sakanslag stämmer inte som karakteristik av anslag. Det faktum att regleringsbrevet innehåller otydliga formuleringar som möjliggjort en omtolkning av bestämmelserna gör att den nuvarande regleringen av anslagens användning inte förefaller meningsfull. Vidare kan nämnas att det finns andra myndigheter, t.ex. , som har en verksamhet som i vissa avseenden liknar men som ändå inte har någon uppdelning på sakanslag och förvaltningsanslag. Både revisorer och RRV har i tidigare granskningar framfört kritik mot de långa handläggningstiderna i asylprocessen. Som exempel kan nämnas en lägesbeskrivning av problem med flyktinginvandringen som gjordes av revisorerna (RR förslag 1986/87:18) Där konstaterades att man inte lyckades leva upp till målsättningen att asylsökande högst skulle tillbringa på någon av förläggningar. Väntetiden för en asylsökande var i stället . Vidare konstaterades att statens utgifter för flyktingmottagande ökat kraftigt i takt med den ökande flyktingströmmen, samt att hade behov av att utöka antalet platser på de olika förläggningarna. Denna beskrivning gjordes . gjordes två olika granskningar som berörde frågan från olika utgångspunkter, dels en av RRV, dels en av revisorer. Bägge visade på betydelsen av inledningen av asylprocessen. RRV ansåg att hanteringen i processens inledningsskede ofta har en direkt avgörande betydelse för en snabb och rättssäker handläggning av ett asylärende. RRV påtalade också klara brister i de inledande asylutredningarna som gjordes av polisen. RRV föreslog ett antal åtgärder avsedda att förbättra förfarandet i inledningsskedet. En av dessa åtgärder har senare genomförts, nämligen skärpt inresekontroll med personal från vid inreseorter. I RRV:s granskning fanns också kritik mot andra aspekter av handläggningen i första instans (Hanteringen av asylärenden, RRV 1994:20). revisorers granskning från behandlade senare skeden av asylprocessen. I granskningen påtalades bl.a. de stora nackdelarna med långa handläggningstider - fördröjningar för med sig många ytterligare problem som försvårar handläggningen. Revisorerna föreslog därför att stör-re resurser skulle satsas i samband med att asylansökan görs (roll i invandrings- och flyktingpolitiken, förslag 1994/95: RR12). Målet står fast - men formuleringarna ändras En strävan att minska tidsåtgången i asylärenden har funnits länge och är fortfarande ett tydligt uttryckt mål. Enligt budgetpropositionen hade vare sig eller uppnått uppsatta mål när det gäller att förkor-ta handläggningstiderna i utlänningsärendena (prop. 2000/2001:1, uo8). Året därpå, , skrev regeringen att asylprocessen måste präglas av en hög grad av rättssäkerhet, ökade möjligheter till muntlig förhandling samt kortare handläggningstider (prop. 2000/01:1, utg. omr. , , skriver regeringen att det är av stor vikt att handläggningstiderna kortas både av humanitära och ekonomiska skäl (prop. 2001/02:1, utg. omr. De formella målformuleringar som finns i regleringsbreven avspeglar en viss sänkning av ambitionsnivån. I regleringsbrevet för står att handläggningstiden vid prövning av asylärenden i första instans "normalt inte bör överstiga " för ärenden som inte berörs av s.k. beslutsstopp eller av att måste avvakta vägledande överinstansbeslut. I regleringsbrevet för står att handläggningstiden i ett ärende "normalt sett inte får överstiga " för beslut i första instans. Vid utgången av får öppna ärenden inte vara äldre än om inte särskilda skäl föreligger. Målet "om inte särskilda skäl föreligger" finns även i regleringsbrev för . Vilka åtgärder har vidtagits? Vissa åtgärder har vidtagits för att förbättra situationen. I de se-naste årens budgetpropositioner nämner regeringen dels organisatoriska förändringar, dels resursfrågor och dels ett antal åtgärder med framtida effekter. Härtill kom-mer de interna förändringar i organisation och arbetssätt som företagits av de berörda myndigheterna själva. Vidare har regeringen tagit initiativ till en kommande reform av systemet för prövning av utlänningsärenden. De olika åtgärderna beskrivs kortfattat i det följande. En viktig förändring som regeringen framhållit i de senaste årens budgetpropositioner är att (numera ) har fått ett ökat ansvar för att effektivisera hela handläggningskedjan, såväl inom som vid utlandsmyndigheterna. Vidare nämns att har gjort en översyn av sina arbetsformer som resulterat i en omorga-nisation . Instruktionen för nämnden har också ändrats för att underlätta delegering av beslutsfattandet i enklare ärenden. Frågor rörande migration har också fått genomslag inom . Elva utlandsmyndigheter har förstärkts med migrationstjänstemän. Enligt regeringens redovisning i budgetpropositionen kan migrationstjänstemännens arbete leda till kortare handläggningstider och förbättrad behovsstyrning av befintliga resurser (prop. 2001/02:1, utg. omr. Regeringen har också gett en särskild utredare i uppdrag att utreda under vilka former utlandsmyndigheterna bör medverka i utlänningsärenden som handläggs av och , och om det finns behov av att närmare reglera hur denna medverkan ska gå till. Utredaren ska också utreda behovet av en författningsreglering av en central databas hos och behandlingen av utlänningar i förvar. Utredaren ska redovisa sitt arbete . Till regeringens åtgärder får också räknas ändringar i resurstilldelningen. Dessa ändringar går i flera riktningar och förefaller att syfta både till besparingar och till förstärkningar. 1999 uppstod ett anslagssparande i på . Av detta drog regeringen tillbaka . 2000 Både Invandrarverket och fick ökade anslag för . Jämfört med utgifterna höjdes anslagen för de två myndigheterna med 5 respektive . Syftet var, enligt vad regeringen angav i budgetpropositionen , att korta handläggningstiderna. Trots de ökade anslagen beräknades att anslagskredit för skulle komma att tas i anspråk till större delen. Anslagskrediten uppgick till . 2001 beräknades i budgetpropositionen en minskning av anslaget till med jämfört med anslagsnivån . Detta redovisades som ett netto av en rad olika förändringar som gick i olika riktningar (prop. 2000/01:1 utg. omr. 8, s. 43). Resurstillskott för ges i tilläggsbudget, både våren och . Dessa tillskott motiveras främst av det ökade antalet asylsökande snarare än av en strävan att förkorta handläggningstiderna. Tillskotten uppgår till sammanlagt för hela det migrationspolitiska området (se kap. 9). Åtgärder med framtida effekter Utöver de åtgärder som nämnts ovan har regeringen också tagit andra initiativ som kan underlätta asylprocessen, påverka asyl-inströmningen och bidra till kortare handläggningstider . Flera åtgärder av denna typ nämns i budgetpropositionen (prop. 2001/02:1, utg. omr. Några av dem nämns nedan. En viktig insats inom EU:s ram är det elektroniska informationssystemet för fingeravtryck (Eurodac) som väntas kunna träda i kraft . Genom Eurodacsystemet blir det möjligt att snabbt få säkert besked om en person som söker asyl i har ansökt om asyl i någon annan av EU:s medlemsstater. Eurodac ses som ett viktigt komplement till . har regeringen ingått s.k. återtagandeavtal med och med . Här regleras procedurer och ansvarighet mellan länder när det gäller återtagande av personer som inte har rätt att vistas i endera landet. Denna typ av avtal kan vara viktiga för att minska sådana fördröjningar i asylprocessen som beror på s.k. verkställighetshinder. Regeringen framhåller också det förvaltningsbistånd som gör det möj-ligt för att arbeta med migrationspolitisk ut-veckling i vårt östra närområde. Syftet är att stödja länderna att bygga upp en migrationspolitisk rättsordning och struktur för att hantera dessa frågor. Enligt regeringen finns en stor efterfrågan på insatser inom migrationsområdet från kandidatländer och andra länder i närområdet. Insatserna bidrar till att öka kretsen av länder som är säkra första asylländer. Enligt regeringen bör detta leda till en minskad inströmning av asylsökande till . De åtgärder som vidtagits inom i syfte att förkorta handläggningstiderna och anpassa verksamheten efter ändringar i uppdraget har beskrivits i slutet av kapitel 4. I kort sammanfattning rör det sig om följande: inleddes en ny strategi som innebar en satsning på inledningsskedet i asylprocessen genom speciella gräns-enheter samt genom en prioritering av snabba avvisningar. Vidare har verket genomfört vissa större IT-satsningar, framför allt genom landinformationssystemet Lifos. Processorienteringen av arbetet fortsätter, dels externt genom samarbete med andra berörda myndigheter, dels internt genom samverkan mellan prövnings- och mottagningsenheterna. Den ändrade organisation som införts innebär ett försök att utnyttja verkets resurser på ett mera flexibelt sätt . En nyhet för är också att inledande asylutredningar görs av särskild personal som inte arbetar med asylprövning utan tillhör mottagningssystemet. Denna förändring är i första hand en anpassning till den situation med stor asylinströmning som råder och kan inte sägas syfta till kortare handläggningstider. Förändringen accentuerar behovet av samverkan mellan mottagnings- och prövningsenheterna inom . När det gäller handläggningstiderna i asylärenden har målet ändrats . Den nya målformuleringen - som avviker från det mål som regeringen formulerat i regleringsbrevet - innebär att inget asylärende får vara äldre än om inte särskilda skäl föreligger. Det betyder att verket inriktar sig på att undvika att några asylärenden blir "gamla" snarare än att göra den genomsnittliga tidsåtgången så låg som möjligt. Även har i sitt regleringsbrev vissa mål angivna som avser handläggningstiderna i asylärenden (se kap. 5). Nämndens egna ansträngningar för att uppnå dessa mål har framför allt gällt uppläggningen av arbetet med att bereda ärenden. Alla inkommande ärenden gås igenom av respektive enhetschef innan de ut på handläggare. Vid denna översiktliga genomgång avgörs om ärendet ska behandlas med förtur och om kom--plet-terande information behöver inhäm-tas. Om så är fallet tar man också ini-tia-tiv till att så sker. Enligt uppgift från nämnden tillämpas detta arbetssätt nu mera systematiskt . Väntetiden för att få uppehållstillstånd, sett ur den asylsökandes synvinkel, påverkas givetvis inte bara av den berörda myndighetens handläggning i ett visst skede av ärendets gång utan även av det system för överklagande och ny prövning av ärendet som tillämpas. gav regeringen direktiv till en parlamentarisk kom-mitté för ny instans- och processordning i utlänningsärenden. I direktiven framhölls att handläggningen av asylärenden under en lång följd av år har kritiserats för långa handläggnings-tider och dålig insyn i processen. Vikten av rättssäkerhet och snabbhet i förfarandet betonades i direktiven. Kommittén (NIPU) publicerade sitt slutbetänkande Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16) . Där föreslogs bl.a. följande: som central utlänningsmyndighet och förvaltnings-myndighet ska fatta beslut i utlänningsärenden i första instans. Besluten ska kunna överklagas till en länsrätt, och länsrättens beslut ska kunna överklagas till en kammarrätt. Den nuvarande prövningsinstansen, , ska enligt NIPU:s förslag läggas ned. I processen ska enligt förslaget tillämpas ett tvåpartsförfarande som innebär att myndigheten redan på länsrättsnivå blir motpart till den enskilde. Muntlig förhandling kan komma i fråga om det kan antas vara till fördel för utredningen. NIPU:s bedömning var att processen, och särskilt de förbättrade möjligheterna till effektiv muntlig förhandling, kan medföra att handläggningstiderna för asylärenden kan förkortas. Kommittén var inte enig om förslaget. Totalt framlades tre reservationer och fem sär-skil-da yttranden med anledning av NIPU:s förslag. Detta remissbehandlades och fick därvid ett blandat mottagande. Vissa remissinstanser accepterade förslagen medan andra var starkt kritiska. Därefter har dessa frågor behandlats vidare av en arbetsgrupp i . lämnade gruppen sin rapport, En specialdomstol för utlänningsärenden (Ds 2000:45). Arbetsgruppens rapport bygger delvis på remissbehandlingen av det tidigare kommittéförslaget. De största problemen med den nuvarande ordningen är enligt rapporten följande (s. 63): Handläggningstiderna hos såväl som är alltför långa. Allmänhetens insyn i processen är dålig, vilket bidrar till ett bristande förtroende för de beslut som fattas. Muntlig förhandling förekommer i alltför liten utsträckning. Ärenden rörande NUT (ny ansökan om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning) tar alltför stora resurser i anspråk. Många ger också in flera ansökningar. Den nuvarande ordningen bidrar till att det tar innan avlägsnandebeslut kan verkställas. Det förekommer alltför ofta att nya skäl åberopas när ett avslagsbeslut överklagas, trots att skälen rimligen borde ha kunnat åberopas på ett tidigare stadium. Det ställer ofta krav på ytterligare utredning och kontroll i ärendet, vilket bidrar till långa handläggningstider. Alternativet med specialdomstol innebär enligt arbetsgruppens förslag bl.a. följande: Prövning ska ske i endast en domstolsinstans som också ska fungera som prejudikatinstans. Denna domstol ska enligt förslaget i normalfallet vara beslutsför med en lagfaren domare och tre andra ledamöter (lekmannaledamöter). Muntlig förhandling ska vara huvudregel i ärenden om avvisning och utvisning. Vissa enklare beslut ska kunna fattas av en ensam domare. Om ett ärende har principiell betydelse eller om det annars finns särskilda skäl till det, ska beslut i specialdomstolen kunna fattas av en större krets, enligt förslaget av tre domare och tre lekmän. Arbetsgruppens förslag har remissbehandlats och beredningen pågår fortfarande i . Någon proposition i ärendet väntas inte , enligt aktuella uppgifter från . Från departementets sida betonar man att de frågor som berörs är mycket komplexa. Det handlar inte bara om organisation utan även om det processuella förfarandet i utlänningsärenden samt om en ny utformning av utlänningslagen i dess helhet. De viktigaste av de åtgärder som vidtagits för att förkorta handläggningstiderna är att ett sammanhållet processansvar för /-har införts. En hel del organisationsändringar och interna förändringar i de berörda myndigheterna har också genomförts i syfte att göra verksamheten mera effektiv. Vidare har vissa resurstillskott till asylprövningar beslutats av . Antalet asylsökande har ökat . Genom resurs-tillskotten har man sökt undvika en ökning av tidsåtgången i asylprocessen.