frsrdg · GP04RR17 · 2002-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående internationella freds- och hjälpinsatser 2001/02 RR17 Genomförd granskning I förstudien freds- och hjälpinsatser (2000/01:5) konstaterade revisorer att dagens internationella konflikt- och krismönster fordrar insatser av flera olika slag. Under förstudiearbetet hade det också framgått att det inte finns några klara gränser mellan behovet av fredsinsatser och behovet av hjälpinsatser. Revisorerna konstaterade att detta ställer krav på samordning av svenska insatser och av svenska och internationella insatser. Granskningen hade inletts på revisorernas eget initiativ mot bakgrund av bl.a. kritik som på olika sätt riktats mot styrningen och finansieringen av insatserna. Den fortsatta granskningen av freds- och hjälpinsatser inriktades därför på hur insatserna styrs och finansieras i stort. Av förstudien framgick vidare att regeringen utrett en mängd olika delfrågor rörande organisationen av verksamheten, varför den fortsatta granskningen också inbegrep vad de senaste årens utredningsarbete resulterat i. Andra frågor som behandlats är hur den svenska organisationen för insatserna ser ut, hur regeringen arbetar med styrnings- och finansieringsfrågorna samt hur insatserna redovisats. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten freds- och hjälpinsatser (2001/02:9) som finns som bilaga till denna skrivelse. Rapporten har remissbehandlats. Yttranden över rapporten har lämnats av () på vägnar, , (Sida), Försvarsmakten, , , , (), , (), , (), Forum Syd, och Svenska Röda Korset. Revisorernas överväganden och förslag samt remissinstansernas synpunkter Förändringar i omvärlden och förändrade svenska ambitioner och engagemang ska motsvaras av lämpliga anpassningar av organisations-, finansierings- och styrformer för ett effektivt resursutnyttjande. Några centrala förutsättningar för freds- och hjälpinsatserna behöver förändras. Det gäller hur beslutsprocessen ser ut, hur medlen fördelas och hur arbetet är organiserat. Utvecklingen av det svenska engagemanget i freds- och hjälpinsatser har lett till mindre förändringar beträffande organisation, finansiering och styrning . Men systemet för svenska freds- och hjälpinsatser är ändå ett lapptäcke av olika insatser och anslag. Medlen för verksamheterna kommer från olika håll i statsbudgeten, och verksamheten redovisas inte som andra verksamheter. Insatserna har blivit en viktig del i olika myndigheters arbete, men de är ändå inte helt integrerade i den ordinarie verksamheten. Revisorerna ansåg i rapporten att för att ska kunna fullgöra sina internationella åtaganden, är det nu hög tid att se över den svenska organisationen för freds- och hjälpinsatser. bekräftar rapportens bild av den snabba utvecklingen beträffande fredsinsatserna, dvs. att fler parter - nationella och internationella - är inblandade i insatserna och att kraven på samordning har ökat. Den internationella närvaron i konfliktområden har fått en ändrad karaktär bl.a. till följd av att säkerhetsbegreppet har vidgats. Fredsfrämjande insatser har kommit att innefatta en mycket bred verksamhet. Den kan avse långsiktigt arbete med återuppbyggnad, demokratibistånd, institutionsbyggande etc, mera akuta insatser under pågående väpnade konflikter, kriser och katastrofer men även ansträngningar för att förebygga utbrottet av sådana konflikter. Det finns enligt UD därmed ett behov av att i ökad utsträckning arbeta integrerat mellan politikområdena säkerhetspolitik och internationellt utvecklingssamarbete. UD anser rapporten vara ett värdefullt bidrag till det inom pågående arbetet med att uppnå en bättre samordning mellan de olika politikområden som bidrar till fredsfrämjande insatser. rådde enligt UD en viss begreppsförvirring inom området fredsfrämjande verksamhet, något som bidrog till att sektorisera tänkandet och insatserna. Det fanns enligt UD således goda skäl att introducera ett samlingsbegrepp - fredsfrämjande verksamhet - för att understryka bredden i verksamheten och det delade ansvaret i den svenska statsförvaltningen. För att fokusera på syftet med insatserna - den varaktiga freden - snarare än på de olika instrument som användes för att nå dit var det enligt UD viktigt med ett nytt samlingsbegrepp. Rapportens belysning av den nuvarande organisationen för insatserna är enligt UD av värde för det fortsatta arbetet med att utveckla förmåga att delta i internationella insatser för konfliktförebyggande och krishantering. Svenska Röda Korset knyter an till rapportens konstaterande att dagens internationella konflikt- och krismönster fordrar insatser av flera olika slag. Det är enligt Röda Korset viktigt att betona att detta konstaterande följs upp i konkreta utbildningsinsatser och andra insatser. instämmer i revisorernas bedömning att vissa förutsättningar för internationella freds- och hjälpinsatser behöver förändras och finner att revisorernas förslag till förändringar kan utgöra en bra grund för effektivisering. Om verksamheten från svensk sida struktureras bättre och blir enklare att styra och samordna politiskt, kan det totala resursutnyttjandet bli bättre. Enligt överstyrelsen kommer då också uppföljning och utvärdering av insatserna att bli lättare att genomföra. Vid en översyn av förutsättningar för internationella freds- och hjälpinsatser bör enligt ÖCB även reformeringen av det civila försvarets struktur beaktas och ses över. anser att det är positivt att revisorerna i rapporten ser freds- och hjälpinsatserna i ett helhetsperspektiv, men verket menar att övervägandena inte är tillräckligt inriktade på hur förändringar ska komma till stånd. Organiseringen av insatserna borde enligt ESV ha diskuterats mer ingående. Detta gäller bl.a. ledningen av den svenska utlandsstyrkan. anser att revisorernas genomgång av frågor rörande internationella freds- och hjälpinsatser på ett värdefullt sätt fäster uppmärksamheten på problem inom de organisatoriska och medelstilldelande områdena. Det krävs förbättringar. Från denna myndighetsnivå synes detta gälla inte minst en bättre och tydligare samordning inom , något som skulle vara till båtnad för att genomföra regeringens politik. De svenska ambitionerna är höga beträffande både freds- och hjälpinsatser. Det avspeglar sig bl.a. i de åtaganden gjort gentemot olika internationella organ, liksom i att en av huvuduppgifterna för Försvarsmakten numera är att bidra till fred och säkerhet i omvärlden. konstaterade (bet. 1999/2000:FöU2) att det återstod att fastställa hur en höjd ambitionsnivå för den svenska internationella förmågan skulle förverkligas. Några grundläggande förändringar beträffande organisationen av de svenska freds- och hjälpinsatserna insatserna har inte genomförts . Förändringar i omvärlden och förändrade svenska ambitioner och engagemang har inte motsvarats av anpassningar av organisations- finansierings- och styrformer för ett effektivt resursutnyttjande. revisorer anser därför att det nu är hög tid att regeringen mer samlat se över organisationen av de svenska freds- och hjälpinsatserna. Det behöver bli tydligare vilka resurser som behövs, vilka resurser som används samt resultatet av insatserna. Några för insatserna centrala förutsättningar behöver förändras. De yttranden som lämnats över rapporten ger stöd för att detta gäller för hur beslutsprocessen ser ut, hur medlen fördelas och hur arbetet är organiserat. Beredningen inom av ett insatsbeslut görs i interdepartementala beredningsgrupper, där även representanter för Försvarsmakten deltar. Det finns tre interdepartementala grupper som handhar frågor om internationella insatser. Insatser inom ramen för EU:s krishantering behandlas inom samtliga dessa grupper. Gemensamt för de tre grupperna är att de tillkommit bl.a. för att på ett smidigt sätt lösa de behov av samordning som regelbundet uppkommer mellan främst UD och Försvarsdepartementet, men också gentemot , , , Sida m.fl. berörda. Det går inte att dra någon definitiv gräns mellan de olika grupperna. Grupperna är inte beslutsforum utan används endast för visst informationsutbyte. Besluten fattas i annan ordning. finns det hos de inblandade parterna behov av att beslutsprocessen blir mer formaliserad och förutsägbar. Revisorerna framhöll i rapporten att det bör finnas tydligare principer och rutiner för beredningen av olika typer av insatser. De som deltar i processen skulle då vara mera införstådda med vad som förväntas av dem i olika skeden och vilka andra parter som kan vara inblandade i processen. Försvarsmakten tillbakavisar inte den kritik som riktats mot samarbetet mellan Försvarsmakten och i beredningen inför internationella insatser, särskilt inför den första svenska bataljonen i Kosovo. Men enligt Försvarsmakten syntes ändå samarbetet inför regeringens beslut om att förstärka den svenska bataljonen i Kosovo ha fungerat mycket väl. () konstaterar beträffande den formella beslutsgången att tiden till insats kan bli mycket lång i de situationer då riksdagsbeslut krävs. Med tanke på att det kan ta att få till stånd ett riksdagsbeslut menar FOI att det kan finnas anledning att se över hur beslutsdelegation till regeringen är utformad. Detta beror inte minst på att gränsdragningen mellan fredsbevarande och fredsframtvingande insatser har blivit svårare att göra. FOI påpekar att de flesta av dagens operationer innehåller fredsframtvingande skrivningar i mandatet. FOI erinrar om innehållet i Försvarsmaktens erfarenhetsanalys av förberedelserna för och genomförandet av Kosovoinsatsen . Enligt Högkvarterets rapport lades truppbidrag lämnade med förbehållet "om regeringen så beslutar" helt enkelt åt sidan av Nato, eftersom de inte ansågs som tillräckligt reella bidrag. Beträffande de olika interdepartementala grupper som diskuteras i rapporten konstaterar FOI att de inte bara lider av svårigheter avseeende gränsdragningen mellan ansvarsområden utan också, på grund av sin informella karaktär, av att vara personberoende. En högre grad av formaliserad dialog vore enligt FOI därför motiverad även av detta skäl. FOI anser att vissa legala och konstitutionella aspekter därvid måste beaktas. Till dessa hör att för att få Försvarsmaktens officiella syn på en fråga måste den formellt ha vandrat från ÖB till handläggaren och sedan tillbaka via ÖB innan svaret når . En avsevärd tidspillan kan då uppstå. Vidare kan det enligt FOI vara ett problem att de interdepartementala grupperna bara är diskussionsforum, eftersom det ibland behövs beslut snabbt. Detta skulle emellertid kunna leda till en situation av de facto ministerstyre, något som inte är tillåtet enligt regeringsformen. menar att det torde vara dags att se över den svenska organisationen för freds- och hjälpinsatser. Inte minst gäller detta enligt arbetet inom , där flera departement är involverade och har att bevaka olika aspekter av insatserna. har bilden dessutom komplicerats av att aktörerna på den internationella arenan blivit fler och alltmer aktiva, något som t.o.m. påverkat terminologin. Exempelvis blir det som FN kallar fredsfrämjande i EU-sammanhang krishantering. anser att sådana oklarheter inom påverkar myndigheternas förmåga att genomföra regeringspolitiken. I synnerhet som det, vilket framgår av rapporten, inte finns något färdigt recept för fredsbyggande, bör direktiven från vara väl beredda och entydiga. uppger att verket i stor utsträckning påverkas av de förband som ska kompletteras och utrustas för internationella insatser eller anmälas till PARP, planerings- och utvecklingsprocessen inom Partnerskap för fred, eller till andra styrkeregister. All sådan verksamhet sedan den första militära insatsen i Kosovo har skett med mycket snäv tidsmarginal för verkets del. säger sig bejaka strävan att snabbare kunna sätta in förband i denna typ av verksamhet, men anser att verket då bör delta i beslutsprocessen tidigare än vad som varit fallet. Revisorernas överväganden och förslag Det kan hävdas att insatser som fordrar riksdagsbeslut riskerar att bli försenade, och att modifieringar av regelsystemet därmed skulle behövas. Under de knappa som överblickats i granskningen synes detta dock inte ha utgjort något större problem. revisorer anser i stället att den otydliga svenska organisationen i stort för freds- och hjälpinsatser är ett större problem. I likhet med anser revisorerna att oklarheter inom påverkar myndigheternas förmåga att genomföra regeringspolitiken. Med en otydlig anslagsstruktur och otydliga krav på myndigheterna blir det svårt för myndigheterna att följa upp verksamheterna och att genomföra resultatanalyser som kan sättas in i ett meningsfullt sammanhang. Regeringens återrapportering till , och därmed underlaget för beslut, blir också lidande. Revisorerna anser därför att beslutsprocesserna i rörande freds- och hjälpinsatser behöver bli tydligare och mera förutsägbara. revisorer föreslår att regeringen ska redovisa för vilka åtgärder som vidtagits för att förbättra belutsunderlaget och göra beslutsprocesserna tydligare. Bättre redovisning av freds- och hjälpinsatser genom Sida Sida finansierar freds- och hjälpinsatser genom , Försvars-makten och andra myndigheter samt genom enskilda organisationer. Det är svårt att få en överblick över insatserna. Detta gäller exempelvis för konfliktförebyggande verksamhet, fredsfrämjande insatser genom Sida och genom enskilda organisationer. Revisorerna ansåg i rapporten att det är otillfredsställande, att de enskilda organisationernas verksamhet fortfarande inte redovisas tydligare. Över huvud taget bör alla former av freds- och hjälpinsatser genom Sida redovisas på ett tydligare sätt så att det bättre framgår vad de kostar och vad de resulterar i. instämmer i rapportens samlade bedömningar och vill understryka vikten av att enskilda organisationers verksamhet redovisas tydligare. Rörelsen menar att det är anmärkningsvärt att Sida inte har förändrat sin redovisning så att enskilda organisationers arbete med fredsfrämjande frågor med statsstöd kan ges en klar presentation. räknar med att ställningstagande på denna punkt kommer att innebära krav på att UD och Sida åstadkommer särredovisning av freds- respektive hjälpinsatser. anser att en förutsättning för tydligare redovisning är att det utvecklas bättre rutiner för att genomföra konfliktkonsekvensbedömningar i biståndet. Forum Syd anser att enskilda organisationers roll vad gäller internationella freds- och hjälpinsatser är av stor betydelse. Flera organisationer har en mer än hundraårig tradition för att arbeta med dessa frågor. Man har också kunskap och erfarenhet som är svår att hitta inom andra sektorer i . Forum Syd tror att enskilda organisationer kommer att utveckla sitt arbete med fredsfrämjande insatser huvudsakligen inom det konfliktförebyggande området. Detta område måste enligt Forum Syd prioriteras högre bland alla svenska insatser - civila och militära. Forum Syd menar att det torde ha funnits statistik att tillgå på Sida för en bättre redovisning av enskilda organisationers freds- och hjälpinsatser. Om så inte skulle vara fallet anser Forum Syd att krav på en sådan redovisning borde ställas på Sida och UD. (Sida) uppger att anledningen till att man inte på förhand kan se vilka medel som är avdelade för fredsfrämjande insatser är att dessa aktiviteter är en integrerad del av Sidas arbete via handlingsprogrammet för fred, demokrati och mänskliga rättigheter. Det är därmed enligt Sida oftast inte lämpligt att på förhand öronmärka insatser för fredsfrämjande insatser och därmed isolera den fredsfrämjande verksamheten. Dessutom uppkommer ofta situationer där Sida måste agera i nya väpnade konflikter, och där det på förhand är mycket svårt att förutsäga huruvida en konflikt kommer att skärpas och därmed kräva större insatser av myndigheten. Sida uppger att det redan nu via styrelsens insatsklassificering finns möjligheter att se hur stor del av Sidas anslag som används för fredsfrämjande insatser, dock med undantag för det stöd som kanaliseras genom enskilda organisationer. Genom sektorredovisningen, där Fredsfrämjande och konflikthantering är en kategori under Mänskliga rättigheter och demokratisk samhällsstyrning, har Sida nu kommit fram till att styrelsen kanaliserade sammanlagt till fredsfrämjande och konflikthantering. Denna summa inkluderar då säkerhetsfrämjande och dialogfrämjande aktiviteter samt i viss utsträckning det strukturella konfliktförebyggandet, medan de som anges i rapporten endast gäller de säkerhets- och dialogfrämjande insatserna. Stödet genom enskilda organisationer syftar enligt Sida till att stärka det civila samhället i samarbetsområden/regioner. Därför kan man enligt Sida inte heller i detta fall på förhand öronmärka medel för fredsfrämjande aktiviteter. Sida tillägger att det dock finns tydliga fredsfrämjande dimensioner i verksamheten. Vad gäller rapportering i efterhand uppger Sida att det pågår ett arbete inom styrelsen i syfte att förbättra redovisningen av enskilda organisationers fredsfrämjande verksamhet samt det strukturella konfliktförebyggandet. En gemensam informationsdatabas ska införas. Enligt Sidas bedömning kommer den att börja fungera . Revisorernas överväganden och förslag Vid kontakter med Sida erfor revisorerna att Sida kanliserat till säkerhetsfrämjande och dialogfrämjande verksamhet. Sida uppgav också att det strukturella konfliktförebyggande arbetet inte ingick i det disponerade beloppet, vilket anges i rapporten. Vid revisorernas kontakter med Sida angavs att Sida inte hade möjligheter att ta fram uppgifter om hur mycket som kanaliserats till det strukturella konfliktförebyggande arbetet. Enligt Sida fanns det inget sätt att mäta det strukturellt konfliktförebyggande arbetet, delvis på grund av att man inte kommit fram till en användbar definition av begreppet. Sida uppgav att det dessutom fanns problem med att tillämpa en sådan definition på den datamängd som fanns tillgänglig, men att detta var något som man arbetade med. revisorer välkomnar att Sida nu () kan redovisa siffror även för det strukturellt konfliktförebyggande arbetet och förutsätter att uppgifterna i fortsättningen också kommer att arbetas in i Sidas årsredovisning. Sida redovisar i sitt yttrande att det pågår ett arbete inom styrelsen i syfte att förbättra redovisningen av enskilda organisationers fredsfrämjande verksamhet samt det strukturella konfliktförebyggande arbetet. Enligt vad revisorerna erfarit har arbetet inte nått särskilt långt. I den granskning av utvecklingssamarbetet som genomfördes konstaterade revisorer att det varit svårt att få en samlad översikt över det bistånd som kanaliserats via enskilda organisationer. Sidas årsredovisning ger fortfarande inte någon överblick över biståndet via enskilda organisationer, eftersom en särskild redovisning av mottagande ramorganisationer endast görs inom verksamhetsområdet organisationer. Detta verksamhetsområde omfattar projekt som initierats av de enskilda organisationerna. Genom att varken projekt inom verksamhetsområdet organisationer eller inom övriga verksamhetsområden synliggörs tillräckligt av Sida går det inte heller att urskilja de enskilda organisationernas fredsfrämjande verksamhet. Sammantaget har det i granskningen framkommit att alla former av freds- och hjälpinsatser genom Sida borde redovisas på ett tydligare sätt så att det bättre framgår vad de kostat och vad de resulterat i. Det har också framgått att för att detta ska bli möjligt kan det behövas förändringar i såväl Sidas mål- och verksamhetsstruktur som i myndighetens statistiksystem. revisorer föreslår att regeringen uppdrar åt Sida att se över myndighetens mål- och verksamhetsstruktur i syfte att insatserna ska kunna redovisas på ett tydligare sätt. Bättre resultatanalys genom tydligare anslagsindelning När otydlighet råder beträffande hur medlen ska fördelas i stort, blir regleringsbrev och återrapporteringskrav m.m. otydliga. Resultatanalysen försvåras liksom möjligheterna att ta vara på återrapporteringen för vidare redovisning i t.ex. budgetpropositionen. En bättre ordning beträffande fördelningen av insatser inom utgiftsområdena 5 Internationell samverkan och 7 Internationellt bistånd är en grundläggande förutsättning för att förbättra möjligheterna till styrning av och insyn i de fredsfrämjande verksamheterna. Den oklara gränsdragningen resulterar i svårigheter att se vad som görs och att se om de anslagna medlen räcker för verksamheten. Oberoende av sammanslagningen av anslagen för förbandsverksamhet och fredsfrämjande truppinsatser bör, framhöll revisorerna i rapporten, Försvars-makten utveckla systemen för att särredovisa de resurser som tas i anspråk för olika verksamheter. konstaterar att det redovisas i rapporten att arbetar med att få till stånd en tydligare fördelning mellan utgiftsområdena 5 respektive 7 vad gäller finansieringen av fredsfrämjande insatser. genomfördes vissa organisatoriska förändringar med detta syfte inom UD. Förändringarna innebar bl.a. att den humanitära gruppen vid den tidigare enheten för globalt samarbete överfördes till enheten för global säkerhet. Det innebar att också ansvaret för det anslag (Övrigt multilateralt samarbete) inom utgiftsområde 7 som används för olika fredsfrämjande aktiviteter överfördes till enheten för global säkerhet, som ju ansvarat för anslaget Fredsfrämjande samarbete. Enligt UD är förändringen ett uttryck för en ambition att tillgodose det behov revisorerna pekar på - att skapa bättre samordning och överblick över vilka anslag som används till vad och hur de är avsedda att samverka. UD anser att framtida resultatanalyser härigenom bör underlättas. anser att en förenklad struktur för medelstilldeningen vad gäller Polisens medverkan i fredsfrämjande insatser är angelägen, något som också framförts till företrädare för inom ramen för det fortlöpande samarbetet. När Polisens utlandsstyrka inrättades infördes ett nytt ersättningssystem som minskade problemen. () instämmer i att det råder ett betydande mått av förvirring i den nuvarande ordningen för indelning i anslag och redovisning av dem. är det enligt FOI inte säkert att det går, eller ens är önskvärt, att i alla lägen renodla fullt ut mellan de olika utgiftsområdena. Exempelvis kan ju en utgift gälla något som är såväl fredsfrämjande som utvecklingssamarbete. Det är visserligen möjligt att visa att kostnaderna för den internationella verksamheten är underskattad i Försvarsmaktens budget genom att kostnader belastar flera konton, bl.a. materielkontot. Men FOI menar att detta troligen gäller för nästintill all verksamhet; även incidentberedskapen belastar materielkontot genom förslitning etc. Om internationella insatser ska vara en av Försvarsmaktens bland andra integrerade huvuduppgifter, ter det sig enligt FOI rimligt att också denna huvuduppgift får belasta materielen utan att särredovisas. () poängterar att utgiftsområde 6 Totalförsvar bör beaktas tydligare vid en översyn av finansiering och fördelning inom utgiftsområdena 5 och 7, särskilt de civila organisationer som finansieras genom utgiftsområdet. ÖCB erinrar om att myndigheterna inom det civila försvaret bedriver ett omfattande multi- och bilateralt förtroendeskapande arbete inom ramen för uppgiften att bidra till fred och säkerhet i omvärlden. Detta gäller bl.a. för samarbetet genom Partnerskap för fred. erinrar om att internationellt fredsfrämjande arbete är en av Försvarsmaktens huvuduppgifter. Detta till trots är arbetet ofta alltför ineffektivt. Därför skulle välkomna ytterligare kritisk granskning av Försvarsmaktens verksamhet i ett effektivitetsperspektiv och i ett förebyggandeperspektiv på samma sätt som rörelsen skulle välkomna det med avseende på civilt arbete för att stärka freden. De civila och de militära insatserna bör då relateras till varandra. anser att för ett långsiktigt förebyggande arbete är proportionerna orimliga mellan anslagsnivåerna inom utgiftsområdena Internationellt utvecklingssamarbete respektive Totalförsvar.