frsrdg · GP04RR11 · 2002-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående Myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet 2001/02 RR11 Revisorernas granskning revisorer har på eget initiativ granskat statens insatser mot ekonomisk brottslighet, med tyngdpunkt på samverkan mellan de myndigheter som har i uppdrag att bekämpa den ekonomiska brottsligheten. Resultatet av revisorernas granskning har redovisats i rapporten /02:3 Myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet. Rapporten finns som bilaga 1 till denna skrivelse. Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av remissvaren finns i bilaga 2. Rapporten har även diskuterats på ett seminarium hos revisorer . Vid seminariet deltog förutom representanter för revisorerna även representanter för de myndigheter som ansvarar för bekämpningen av ekonomisk brottslighet samt representanter för . Revisorerna redovisar inledningsvis en sammanfattning av rapporten. Därefter redovisas remissinstansernas synpunkter på rapporten. Avslutningsvis redovisar revisorerna sina slutgiltiga överväganden och förslag med anledning av rapporten. revisorer har granskat myndigheternas samverkan för att bekämpa ekonomisk brottslighet. De myndigheter vars verksamheter framför allt ingår i granskningen är polismyndigheterna, åklagarmyndigheterna, och skattemyndigheterna. () bildades och har en speciell ställning i sammanhanget. EBM är en åklagarmyndighet för bekämpning av ekonomisk brottslighet. EBM har ett eget anslag, en central administration samt vissa stabsuppgifter och lyder i dessa direkt under regeringen. I övrigt är EBM en åklagarmyndighet under Riksåklagaren. Åklagare, ekonomer och administ- rativ personal är anställda på EBM. Poliserna är däremot inlånade från sina polismyndigheter till för att tjänstgöra vid EBM. Utgångspunkten för granskningen har varit ett yttrande från justitieutskottet där utskottet menar att det är viktigt att det inte finns vattentäta skott mellan de olika verksamhetsgrenarna. Central och lokal samverkan Samarbetet på lokal nivå förefaller fungera väl, och myndighetsstrukturen försämrar inte den enskildes kontakter med rättsväsendet på kort sikt. Det finns trots detta brister i samarbetet som på lång sikt kan leda till att rättssäkerheten försämras. Revisorerna pekar på ett antal områden där problem finns. Ansvaret för att lösa dessa problem vilar på såväl som på de centrala myndigheterna. Några av dessa problemområden är: Svårigheter att styra och prioritera utredningsresurser med fyra myndigheter inblandade. Samordningsproblem med polisinsatser vid bistånd till respektive skattebrottsenheterna. Risk för skillnader i kompetensutveckling mellan åklagare och poliser på de olika myndigheterna. Flera myndigheter bedriver underrättelseverksamhet eller har behov att få tillgång till underrättelseverksamhet som en annan myndighet bedriver. De komplikationer som myndighetsstrukturen skapar måste vägas mot de fördelar som finns med den delade myndighetsstrukturen. En förutsättningslös värdering av fördelar och nackdelar bör göras med bl.a. revisorernas granskning som grund. Ett antal förbättringar bör dock enligt revisorerna övervägas . Utredningen av ekobrott kräver god kunskap hos alla inblandade utredare. I revisorernas granskning har det kommit fram kritik mot brister i utbildningen av poliser och åklagare. En orsak till detta förefaller vara att myndigheterna är oeniga om vem av dem som har ansvaret för vidareutbildningen. borde ha klargjort vilken myndighet som har ansvaret för kompetensutvecklingen redan vid bildande. En annan skillnad när det gäller kompetensutveckling för polis och åklagare inom respektive utanför beror på att de olika yrkesgrupperna har olika förutsättningar att delta i t.ex. vidareutbildning. De exempel som framkommer i granskningen är osäkerheten för ekopoliserna utanför att delta i vidareutbildning på grund av polismyndigheternas ekonomiska restriktioner. Ett annat exempel är att åklagarna inom kan ha svårt att delta i Riksåklagarens kompetensutveckling om ekonomi inte förbättras. sen av den skillnad i kompetensutveckling som kan komma att uppstå mellan poliser och åklagare som arbetar på och de som arbetar utanför bör analyseras av . Det är ett stort trovärdighetsproblem för ekobrottsbekämpningen att anser att ingen underrättelseverksamhet bedrivs på ekobrottsområdet och att myndigheten därmed förhindras att bekämpa den ekonomiska brottsligheten på bästa sätt. Revisorerna menar att en så viktig fråga som tillgång till underrättelseverksamhet -ännu efter myndighetens bildande - borde vara löst. borde, när myndigheterna inte själva förmått lösa frågan, ha verkat för en lösning. och Rikspolis-styrelsen måste etablera kontakter när det gäller tillgång till det underrättelseregister som handhas av . Sådana kontakter bör tas trots pågående utredningsarbete och försöks-verksamhet på området. I granskningen har framkommit starka önskemål från personalen på skattebrottsenheterna om att få genomföra beslag av handlingar och att få tillgång till det centrala skatteregistret, vilket skulle öka effektiviteten i arbetet. När det gäller beslag bör denna fråga utredas. I avvaktan på eventuella regeländringar måste rättssäkerheten upprätthållas och nuvarande regler följas. Vidare bör rutiner utarbetas för hur skattebrottsutredarnas tillgång till det centrala skatteregistret ska förbättras, t.ex. genom en snabbare överföring av information från registret till utredarna. Revisorernas överväganden och förslag Samarbetet mellan de inblandade myndigheterna Det är viktigt att förutsättningarna för en rättssäker behandling är desamma oberoende av vilken myndighet som handlägger ärendet. Revisorerna menar att de omedelbara effekterna för den misstänkte eller för den som utsatts för brott på kort sikt knappast påverkas av att flera myndigheter delar på handläggningen av ekobrottsärenden. Handläggningen skiljer sig inte heller nämnvärt inom och utanför . I granskningen har inte framkommit några tydliga belägg för att någon av de inblandade myndigheterna skulle arbeta mindre effektivt än någon annan. Revisorerna anser dock att de komplikationer som myndighetsstrukturen skapar måste vägas mot fördelarna med den delade myndighetsstrukturen. En förutsättningslös värdering av fördelar och nackdelar bör göras bl.a. med revisorernas granskning som grund. Åklagarkammaren i anser att det för åklagarväsendet vore en stor fördel om Riksåklagaren ensam erhöll totalansvaret för såväl som de övriga åklagarmyndigheternas ekobrottsbekämpning. Ett sådant totalansvar skulle enligt åklagarkammaren undanröja rådande otydlighet vad gäller ansvaret för kompetensutvecklingen samt den ojämna resursfördelningen i den operativa verksamheten. ser inte några direkta fördelar med en splittrad myndighetsstruktur. Oavsett hur gott samarbetet är mellan myndigheterna finns problem när resurser och möjligheter till prioriteringar delas på flera händer. vill instämma i vad revisorerna uttalat om samtliga myndigheters ansvar för att arbeta för att den nuvarande organisationen av ekobrottsbekämpningen ska fungera. anser även att finanspolisen av effektivitetsskäl bör inordnas i verksamhet, vilket myndigheten framställt till . Östra avdelningen, , framför samma synpunkt. hänvisar till om arbete där det konstateras att det inom åklagar- och polisväsendet finns ett motstånd mot bildande och existens. Myndigheten delar slutsats och anser dessutom att intagit en alltför passiv hållning inför vissa yttringar av bristande accept av den nya myndighetsstrukturen. Departementet har dock blivit mer aktivt . konstaterar att rapporten visar att samarbetet - med något undantag - har fungerat bra mellan och samt skattebrottsenheterna. Berörda polismyndigheter måste emellertid alltid göra en avvägning mellan övriga myndigheters önskemål och andra angelägna uppgifter. framhåller att samarbetet underlättas om det är möjligt med en viss framförhållning från och skattebrottsenheternas sida, så att polismyndigheten kan planera insatserna i relation till övrig löpande verksamhet. i anser att samarbete med polisen i huvudsak fungerar bra. i bedömer att samverkan mellan myndigheterna fungerar men att den kan förbättras. i anser att ett skäl till att samarbetet inte fungerar bättre är att det svenska rättssystemet traditionellt behärskas av olika kårer. Dessa prioriterar generellt sina egna intressen framför det övergripande intresset att bekämpa ekobrott. Sekretesslagstiftningen utgör ett stort problem för ett effektivt informationsutbyte mellan myndigheterna, menar skattemyndigheten i . Remissinstansernas svar samt synpunkter som framkom under revisorernas seminarium om ekobrottsbekämpningen visar att den splittrade myndighetsstrukturen skapar problem och konflikter mellan myndigheterna. visar också remissinstansernas svar att de berörda myndigheterna arbetar med att försöka lösa dessa problem. På vissa punkter har också framsteg gjorts. Revisorerna poängterar att det är ytterst viktigt att de berörda myndigheterna tar sitt fulla ansvar för att få bekämpningen av ekobrott att fungera så effektivt som möjligt inom den myndighetsstruktur som existerar. I detta arbete har regeringen en nyckelroll. Revisorerna förutsätter att regeringen tar detta ansvar utan att behöver vidta någon särskild åtgärd. Utredning av ekobrott kräver god kunskap hos alla inblandade utredare. I revisorernas granskning har det kommit fram kritik mot brister i utbildningen av poliser och åklagare. En orsak till detta är att myndigheterna är oeniga om vem av dem som har ansvaret för vidareutbildningen. Revisorerna menar att borde ha klargjort vilken myndighet som har ansvaret för kompetensutvecklingen redan vid bildande. Det finns även risk för skillnader i kompetensutveckling mellan poliser och åklagare som arbetar på och övriga poliser och åklagare. De som arbetar på EBM löper risk att tappa i allmän kompetens jämfört med övriga. De poliser och åklagare som arbetar med ekobrott, men utanför EBM, riskerar att inte få samma tillgång till vidareutbildning inom ekobrottsområdet. Dessa risker bör analyseras av . Åklagarkammaren i konstaterar att kompetensutvecklingen varit illa skött från centralt håll. Den uteblivna kompetensutvecklingen från central nivå har medfört att Samarbetsorganet mot ekonomisk brottslighet i (SAMEB) anordnat tre veckokurser i ämnet med representanter från åklagarmyndigheten, polismyndigheten, skattemyndigheten och kronofogdemyndigheten. En fjärde veckokurs är på gång och Åklagarkammaren i noterar att SAMEB fungerar utomordentligt bra i . Åklagarkammaren i hävdar att otydligheten om ansvaret för kompetensutvecklingen skulle undanröjas om Riksåklagaren ensam fick total-ansvaret för ekobrottsbekämpningen hos såväl som hos de övriga åklagarmyndigheternas. instämmer i revisorernas uttalande om att borde ha klargjort vilken myndighet som har ansvaret för kompetensutvecklingen redan vid myndighetens bildande. När det gäller polisens polisoperativa kompetensutveckling är det tveklöst så att den har fallit mellan stolarna. har inget att invända mot att analyserar betydelsen av den skillnaden i kompetensutveckling som kan komma att uppstå mellan åklagare och poliser som arbetar på och de som arbetar utanför myndigheten. anser att det är olyckligt att frågan om ansvaret för kompetensutveckling är oklar. Till en viss del borde problemet lösas genom en utvecklad dialog mellan de berörda myndigheterna. instämmer likväl i att regeringen bör klargöra hur ansvaret ska fördelas. påpekar att fr.o.m. överfördes från polisväsendet till . Beloppet räknades fram i samråd med och avsågs täcka nyanställning av 219 poliser samt kompetensutveckling för dessa inom . anser därmed att har det ekonomiska ansvaret för vidareutbildning av den personal som arbetar där. anser att det är ytterst allvarligt att kompetensutvecklingen inom kommit att eftersättas. De utredningar som myndigheten handlägger innehåller ofta svårbedömda moment och otydliga gränser mellan civil- och straffrättsliga frågor. De beslut som tas av myndigheten kan dessutom vara av mycket stor vikt för den enskilde. Revisorerna anser inte att det är acceptabelt att oenighet mellan myndigheterna får gå ut över kompetensutvecklingen för poliser och åklagare inom ett så viktigt område som ekobrottsbekämpningen. Revisorerna menar att regeringen nu måste ta ett initiativ för att säkerställa en god kompetensutveckling för alla poliser och åklagare inom ekobrottsområdet. I samband med detta bör regeringen tydligt klarlägga vilken myndighet som har ansvaret för kompetensutvecklingen av alla poliser och åklagare inom ekobrottsområdet. Vid bildandet av var förväntningarna stora på att myndigheten skulle effektivisera ekobrottsbekämpningen. För att myndigheten skulle kunna bildas så fort som möjlighet blev den en åklagarmyndighet med anställda åklagare och utredare, men med kommenderade poliser. Efter det att myndigheten startat sin verksamhet har det visat sig att flera viktiga frågor lämnades olösta. Några exempel är samordningen av ekobrottsbekämpningen under Riksåklagaren och tillgången till de register som polisen använder i sitt dagliga arbete. Det finns brister i styrning av , men också avsaknad av allmänt stöd från departementet sedan myndigheten bildades. Departementet borde på ett bättre sätt ha definierat myndighetens uppgifter. uppfattning är att den operativa verksamheten i myndigheten fungerar mycket bra. Inrättandet av myndigheten innebar att åklagarna kunde råda över de polisiära utredningsresurserna. Därmed kan myndigheten göra nödvändiga prioriteringar i utredningsverksamheten. Därtill kommer samlokaliseringen av personalen, som inneburit betydande effektivitetsvinster. Myndigheten betonar dock att den ansträngda ekonomin och resursbristen vid den östra avdelningen utgör problem. Den ansträngda ekonomin har enligt myndigheten sin grund i att det redan från början fanns en bristande överensstämmelse mellan å ena sidan storleken på myndigheten och å andra sidan storleken på anslagen till verksamheten. Det finns också en inbyggd problematik i att myndigheten inte självständigt kan disponera över en rad frågor som är viktiga för myndighetens verksamhet. är på flera punkter kritisk till hur den egna myndigheten sjösattes och kritiserar för att både i inledningsskedet och därefter ha uppvisat föga intresse för arbete. Under innevarande höst har dock varit mer aktiv i förhållande till verksamhet och till bekämpningen av ekonomisk brottslighet i stort. Detta har dokumenterats i regeringens skrivelse med en lägesrapport om den ekonomiska brottsligheten. Där tillkännager regeringen att den avser att utarbeta en ny samlad strategi mot den ekonomiska brottsligheten. anser att om strategin läggs fast och förverkligas kommer det att avsevärt förbättra förutsättningar för berörda myndigheter. Södra avdelningen, , menar att anseende som en attraktiv arbetsgivare har kommit att naggas i kanten och att det föreligger en risk för oönskad personalavgång. Orsaken är att trivsel och arbetsresultat blir allt sämre på grund av otillräckliga ekonomiska resurser, hot om nedskärningar samt brist på handlingskraft vad gäller underrättelsetjänst, utbildning och myndighetsstruktur. påpekar att frågan om de tekniska hinder som förelegat för att ge tillgång till vissa av polisens datasystem, såsom intranät och e-post, står inför en snar lösning. i anser att östra avdelning bör tillföras ytterligare resurser - alternativt genom en omfördelning inom av resurser från andra avdelningar till den avdelningen - så att inte flaskhalseffekter skapas i . Revisorerna konstaterar att fortfarande har en oklar ställning. Myndigheten har anställda åklagare men kommenderade poliser. Denna konstruktion får också konsekvensen att neddragningar av polisresurser inom inte innebär någon besparing för rättssystemet genom att poliserna återgår till anställning hos polismyndigheten. Detta förhållande gör det extra nödvändigt med en god dialog mellan och polismyndigheten i gemensamma frågor. Revisorerna anser att regeringen bör klarlägga detta för de berörda myndigheterna. I rapporten konstaterade revisorerna att regeringen borde ha varit mer aktiv i att ge stöd och styra . I sitt remissvar framhåller dock att regeringen blivit mer aktiv . Revisorerna välkomnar detta. Revisorerna anser dock att regeringen behöver vidta ytterligare åtgärder för att stödja och tydligare definiera dess uppgifter och roll. Skattebrottsenheternas arbete förefaller fungera väl men de hinder för effektivitet som föreligger bör åtgärdas så långt det är möjligt. Det är dock anmärkningsvärt att en så viktig fråga som användningen av tvångsmedel inte hanteras med försiktighet. Vid en avvägning mellan effektivitet och rättssäkerhet bör dock upprätthållandet av rättssäkerheten vara avgörande. Frågan om tillgången till tvångsmedel för skattebrottsutredare bereds av , och revisorerna förutsätter att reglerna om bl.a. beslag kommer att ses över för att om möjligt bättre passa skattebrottsenheternas arbete. Vidare bör skattebrottsutredarna inte få direkt tillgång till det centrala skatteregistret på grund av problematiken vad avser användningen av de uppgifter som lämnats av den skattskyldige i avsikt att fastställa skatt. Det är dock av största vikt att en lösning där utredarnas tillgång till de uppgifter som finns i registret och som är relevanta för förundersökningen förbättras, t.ex. bör rutiner utarbetas för en snabbare överföring av information från registret till utredarna. De fördelar som finns med samlokalisering borde rimligtvis gälla även för skattebrottsutredarna. En större öppenhet från när det gäller samlokalisering är önskvärd på de orter där skattebrottsutredare samt polis och åklagare är öppna för samlokalisering. anser att det inslag av osäkerhet som finns om regeringens framtida ställningstagande i frågan om tvångsmedlen har en hämmande effekt på utredningsarbetet. Ett snabbare ställningstagande är därför önskvärt. När det gäller revisorernas uttalande om att skattebrottsutredarna inte kan ta emot en handling från en misstänkt under ett förhör, eftersom detta skulle innebära ett beslag, anser att uttalandet är en felaktig tolkning av gällande rätt. Skattebrottsutredarna kan ta emot frivilligt överlämnade handlingar, varpå åklagaren har att ta ställning i beslagsfrågan. Västra avdelningen, , delar inte revisorernas uppfattning att frågan om tvångsmedel behöver utredas. Eftersom det är omöjligt att förutse om våldsanvändning kan bli nödvändig i samband med en husrannsakan, kommer skattebrottsenheternas personal ständigt att vara beroende av polisiärt bistånd. Tvångsmedel bör således handläggas av personal utbildad och tränad för uppgiften. Södra avdelningen delar däremot revisorernas uppfattning att skattebrottsenheternas befogenhet att genomföra beslag av handlingar bör utredas. i påpekar att det inte sägs något i () om skattemyndighetens möjlighet att begära handräckning från polisen med tvångsåtgärder. I revisorernas rapport visar det sig dock att skattebrottsenheterna förväntar sig att kunna använda polisen för handräckning, anser polismyndigheten. Om polisen ska vara handräckningsmyndighet åt skattebrottsenheterna bör det skrivas in i lagen, menar polismyndigheten. delar revisorernas uppfattning att frågan om skattebrottsutredarnas befogenheter bör lösas. Myndigheten anser att den skattebrottsenhet som biträder åklagare i förundersökning ska kunna genomföra beslag och husrannsakan när detta kan ske utan att bruka våld mot person. Denna åsikt har också framförts i verkets rapport 2001:7. Skattemyndigheterna i , , , och delar syn i frågan. framhåller att i avvägningen mellan effektivitet och rättssäkerhet måste upprätthållandet av rättssäkerheten väga tyngst. Skattebrottsenheterna bör därför inte få tillgång till de tvångsmedel som har föreslagit. Remissinstanserna om centrala skatteregistret ser positivt på att rutiner utvecklas för en snabbare och bättre överföring av information från centrala skatteregistret till skatte Myndigheten anser att även åklagare och poliser som utreder ekobrott rimligtvis bör omfattas av de rutiner som utvecklas. delar inte revisorernas slutsatser utan anser att skattebrottsenheterna ska ges direktåtkomst till det centrala skatteregistret. Detta är en förutsättning för att enheterna ska kunna uppnå målen med verksamheten. De problem som uppkommer på grund av nuvarande ordning är betydande, enligt . Utgångspunkten i skattebrottsenheternas arbete med att utreda skattebrott är att uppgifter saknas eller är felaktiga i lämnade deklarationer, alternativt att deklarationer saknas helt. Att skattebrottsenheterna inte har direktåtkomst till det centrala skatteregistret - där deklarationsuppgifterna finns - är inte logiskt, menar . Dessutom försvårar detta skattebrottsenheternas arbete med att bedriva underrättelseverksamhet. påpekar också att det tillvägagångssätt som tillämpas ofta innebär att fler personer får ta del av de sekretessbelagda uppgifterna inom skattekontoren innan de når skattebrottsenheterna, än vad som vore fallet om skattebrottsutredarna hade direktåtkomst till registret. anser att det yttrande av justitieutskottet som revisorerna hänvisar till (s. 67, 1997/98 JuU2y) inte är relevant i sammanhanget. Yttrandet behandlar snarare vikten av att hålla isär de två verksamhetsgrenarna beskattning och brottsutredning, än frågan om tillgång till centrala skatteregistret. De offentliga uppgifter från centrala skatteregistret som behövs i en skattebrottsutredning, hämtas via företaget . finner det inte försvarbart att skattebrottsenheterna måste köpa uppgifter som en annan del av myndigheten själv lämnat till det säljande företaget. Även skattemyndigheterna i , , , och anser att skattebrottsenheterna ska få direkt tillgång till det centrala skatteregistret. Flera att de argument som för fram tas också upp av skattemyndigheterna. Utöver dessa gör skattemyndigheterna några ytterligare iakttagelser. i nämner att 2001:7 visar att skattebrottsutredarna och övriga skattetjänstemän har lyckats bra med att skilja den fiskala delen från den brottsutredande, vilket talar för att ge skattebrottsutredarna direktåtkomst till centrala skatteregistret. i samt i slår fast att regeln i artikel 6 i - som tar upp den skattskyldiges rätt till att uppgifter som han lämnat i administrativ ordning inte används mot honom i en brottsutredning - inte har förhindrat skattebrottsenheternas motsvarighet i (FIOD) att få direkttillgång till det nederländska skatteregistret. framhåller även på denna punkt att upprätthållandet av rättssäkerheten måste väga tyngre än strävanden efter effektivitet. Skattebrottsenheterna bör därför inte få direktåtkomst till det centrala skatteregistret. i delar revisorernas slutsats att bör uppvisa större förståelse för viljan till samlokalisering. Det är inte rationellt, vare sig ur effektivitets- eller samverkanssynpunkt, att skattebrottsutredarna fysiskt avskiljer sig från den dagliga verksamheten. delar revisorernas slutsats att de samlokaliseringsfördelar som gäller för borde gälla även för skattebrottsenheterna. instämmer därför även i revisorernas uttalande om att en större öppenhet från sida är önskvärd. Däremot bör öppenheten inte begränsas till de orter där skattebrottsutredare, polis och åklagare är öppna för samlokalisering. Samlokalisering bör i vart fall eftersträvas inom hela geografiska verksamhetsområde. Östra och västra avdelningen av anser att skattebrottsenheterna bör vara samlokaliserade med . Detta skulle bidra till en rationell hantering av arbetsuppgifterna. Västra avdelningen ser dock inte några svårigheter i att skattebrottsenheternas personal rent organisatoriskt fortsätter att tillhöra . Därmed torde skatteidentiteten vara säkrad, även om enheterna fysiskt är samlokaliserade med . Södra avdelningen har svårt att förstå motstånd mot en samlokalisering, allra helst mot bakgrund av de positiva samordningseffekter som bildandet av medförde.