frsrdg · GP04RR17 · 2002-01-01 00:00:00 — Vad gäller den civila delen av EU:s krishantering har detta framför allt handlat om civilpoliser. har under ordförandeskapet i EU arbetat för att nå upp till kapacitetsmålet på att från EU:s sida kunna sätta in 5 000 civilpoliser. Vid i lade också fram ett handlingsprogram för unionens konfliktförebyggande arbete (EU Programme for the Prevention of Violent Conflicts, 9537/1/01). Programmet antogs och i slutsatserna från toppmötet ingår bl.a. att ett av de huvudsakliga målen för unionens förbindelser med andra länder ska vara att förebygga konflikter och att detta mål ska genomsyra alla unionens utrikespolitiska frågor. Handlingsprogrammet innebär bl.a. att EU ska utveckla förebyggande strategier för olika länder och regioner, att EU ska stärka samarbetet med de enskilda organisationer som arbetar konfliktförebyggande samt att unionens utrikesministrar inför varje ordförandeskap ska gå igenom potentiella riskområden för att skapa ett tidigt varningssystem för väpnade konflikter. I skrivelsen (2000/01:2), som redovisades ovan, konstaterade regeringen att det krävdes ett samlat engagemang från ett stort antal myndigheter och organisationer för att det svenska arbetet med konfliktförebyggande insatser skulle få någon genomslagskraft. I skrivelsen pekar regeringen ut berörda departement (Utrikes-, Försvars- respektive Justitiedepartementen) samt myndigheter som Sida, , , , och . Regeringen anser att dessa departement och myndigheter, tillsammans med enskilda organisationer, näringslivet och forskarvärlden, bör samordna sin konfliktförebyggande verksamhet. Ambitionen att åstadkomma en helhetssyn på fredsfrämjande insatser avspeglar sig i budgetsammanhang, vilket kommer att diskuteras i kapitel 5. Försök att åstadkomma en helhetssyn på ett mer praktiskt plan har bl.a. tagit sig uttryck i två utredningar som redovisas i detta avsnitt. Ambassadör förordnades som särskild utredare till båda dessa utredningar. I detta avsnitt redovisas också vilka ansträngningar regeringen gjort för att på ett praktiskt plan främja en helhetssyn på fredsfrämjande insatser. Utredningarna behandlar s.k. multifunktionella insatser. En multifunktionell insats kännetecknas av att olika organisationer, militära och civila, samarbetar inom ett krisområde. I en utredning om utbildningen inför internationella uppdrag (SOU 1999:29 - Internationell konflikthantering) slog man fast att den utbildning som bedrevs i de enskilda organisationerna var av god kvalitet. Däremot ansåg utredaren att den tvärsektoriella och gränsöverskridande utbildningen var bristfällig samt att tillvaratagandet av erfarenheter från multifunktionella insatser kunde förbättras. Utredaren föreslog därför att ett svenskt i form av ett verksamhet i kris- och konfliktområden skulle upprättas. Institutet föreslogs ha till uppgift att samordna de olika myndigheternas och utbildningsinstitutionernas verksamhet i utbildningen inför uppdrag i kris- och konfliktområden. Institutet skulle också bidra till forskningen inom konflikt- och krishantering genom att bl.a. delta i uppföljning av multifunktionella insatser. Vidare skulle institutet stödja regeringen med kompetens vid planering av multifunktionella insatser samt sprida information i och utlandet om konflikt- och krishantering. Institutet föreslogs ha huvudansvaret för vissa delar av den samordnade och integrerade utbildningen medan de enskilda myndigheter och organisationer som skickar personal till kris- och konfliktområden även i fortsättningen skulle bedriva den grundläggande utbildningen. Utredaren menade att vissa delar av de resurser som redan fanns i olika organisationer skulle kunna flyttas över till det nya institutet. De organisationer som skulle beröras var Försvarsmakten, Sida, , och . Ett alternativ till att skapa ett nytt institut vore enligt utredaren att upprätta en speciell avdelning inom Försvarshögskolan med liknande uppgifter. Detta ansågs dock vara en betydligt sämre lösning. Utredaren menade att det var viktigt att det nya institutet skulle upplevas som en gemensam angelägenhet för samtliga inblandade, vilket skulle ställa speciella krav på finansiering och organisering. Institutet skulle komma att finansieras via direkta anslag från utgiftsområdena 5, 6 och 7 och internationell samverkan, Totalförsvar samt Internationellt bistånd). I rapporten skrev utredaren att Försvarshögskolan höll på att införa uppdragsfinansiering och att skolans styrelse fått en alltmer akademisk prägel. Eftersom institutet dessutom skulle ha en internationell prägel med deltagare från olika länder ansågs det olämpligt att ge institutet en så utpräglat militär inriktning. Utredaren ansåg att människor som tagit avstånd från militär verksamhet av ideologiska skäl ändå skulle kunna känna tillhörighet till det nya institutet. Under remissbehandlingen av utredningen framkom att många remissinstanser ställde sig tveksamma till förslaget. De enskilda organisationerna var dock över lag mest positiva till förslaget. Exempelvis Sida och Försvarsmakten var tveksamma till inrättandet av ett nytt institut. Försvarsmakten menade att ett nytt institut skulle leda till ökad fragmentering av befintliga resurser. Vidare menade att det var direkt olämpligt att det påtänkta institutet skulle stödja regeringen vid planeringen av internationella insatser, då detta ytterligare skulle komplicera underlags- och planeringsprocessen. Försvarsmakten föreslog i stället en ökad satsning på och Försvarshögskolan, samt efterlyste ett utökat arbete inom den interdepartementala beredningsgruppen för fredsfrämjande insatser, BFF, inom (se avsnitt 4.2 nedan). Under utredningens beredning inom Försvarsdepartementet framkom dock viss tveksamhet att vidare behandla ärendet. Departementet ansåg det inte vara realistiskt att inrätta ett separat institut och att det inte fanns några möjligheter att finansiera en sådan verksamhet från Försvarsdepartementets sida. Ledningen för Försvarsdepartementet beslöt att överlämna ärendet till . konstaterade att utredningen pekat på reella behov, men att det inte heller fanns utrymme för finansiering inom utgiftsområden. Departementet menade att behoven av samordning dessutom var så akuta att de borde lösas genom att förbättra samarbetet i redan existerande strukturer. Uppdraget att se över denna samverkan lämnades till den interdepartementala beredningsgruppen för fredsfrämjande insatser, BFF. En utredning som behandlade rekryteringen till internationella uppdrag (SOU 2000:74 - Att verka för fred) menade att samordningen inom borde förstärkas. Därför ansåg man att befintliga samarbetsgrupper mellan departementen borde intensifiera sitt arbete. Dessutom föreslog utredningen att ett nytt sekretariat skulle upprättas inom med ett övergripande samordningsansvar för krishanteringsfrågor, inklusive stöd till insatser. Den verksamhet som bedrevs vid sekretariat för internationell rekrytering föreslogs flyttas över till detta nya sekretariat. Utredningen föreslog dessutom att alla berörda myndigheters rekryteringsverksamhet skulle samlokaliseras, helst under ett tak, för att bilda ett nationellt fredscentrum. Dessa myndigheter var Försvarsmakten, och . Vidare föreslog utredaren att övriga myndigheter som rekryterade personal till internationella uppdrag skulle samla sina rekryteringsfunktioner i en ny myndighet. Utredningen menade att problem som uppstår på grund av att olika myndigheter ska samordna sin verksamhet härigenom kunde undvikas. Sidas nuvarande rekrytering skulle här slås ihop med annan civil rekrytering som skulle kunna komma att behövas i olika insatser. Den nya myndigheten skulle också administrera utbildningen för den rekryterade personalen. Försvarsmakten, och ansågs dock ha så pass speciella förutsättningar att en sammanslagning inte var önskvärd. Utredningen remissbehandlades -2001. Flera tunga remissinstanser ställde sig då tveksamma till utredningen, t.ex. Försvarsmakten, , Sida och ÖCB. Den genomgående åsikten i remissvaren var att ett nytt fredscentrum med samlad rekryteringsfunktion skulle ytterligare komplicera rekryteringen. Vissa remissinstanser ansåg också att utredningens förslag var dåligt underbyggda. Sida och de enskilda organisationerna ansåg också att en centralisering av rekryteringen skulle skada den värdefulla närheten till organisationerna och deras utbildning. Flera av de enskilda organisationerna (Forum Syd, Svenska Röda Korset, , Kristna Råd) framhöll dessutom att förslaget i (SOU 1999:29) var mer användbart och önskvärt. Utfallet av de två utredningarna meddelade i sitt betänkande 2000/01:FöU 06 att man erfarit att regeringen avsåg att behandla utredningarna Internationell konflikthantering (SOU 1999:29) och Att verka för fred (SOU 2000:74) tillsammans. Utskottet menade att en förbättrad samverkan mellan civila och militära organisationer skulle gagna svenska insatser. Därför förutsatte utskottet att regeringen skulle pröva och verkställa åtgärder för att effektivisera militär och civil samverkan. Revisorerna har från erfarit att regeringen inte kommer att behandla dessa två utredningar i en proposition. Däremot har regeringen tagit initiativ till inrättandet av två nya institut i och i samband med det regionalpolitiska omställningsprogrammet. Dessa nya institut kan ses som utfallet av de två utredningsbetänkandena Internationell konflikthantering och Att verka för fred. Sida har haft en skola i , kommun. Vid skolan har Sida bedrivit utbildning för biståndsarbetare. I en skrivelse från Sida konstaterades det att behovet av verksamheten vid minskat kraftigt. Utbildningen vid skolan har inte kunnat följa utvecklingen inom utvecklingssamarbetet och måste reformeras. Sida föreslog i skrivelsen att Sandöskolan skulle läggas ned och att ett nytt institut skulle inrättas. Det nya institutet skulle drivas av Sida i samverkan med de enskilda organisationerna och ha som främsta uppgift att svara för förberedelse och fortbildning för personal i utvecklingssamarbetet. Regeringen beslutade att inrätta ett nytt institut enligt Sidas förslag. Institutet ska finansieras över utgiftsområde 7 (Internationellt bistånd), anslaget 8:2 (Sida). Av regionalpolitiska skäl lokaliserades institutet till . Sida har uttryckt att om man fått välja lokalisering mer förutsättningslöst hade man valt att lokalisera institutet närmare kundkretsen, dvs. I regeringsbeslutet från beslutar regeringen också att tillsätta en utredning om inrättandet av ett s.k. samverkanscenter för katastrof- och fredsinsatser i . I direktivet (dir. 2001:43) står att utgångspunkter för denna utredning kan hämtas bl.a. från Elvemars två utredningar (SOU 1999:29 och SOU 2000:74, se ovan). Det föreslagna centrumet ska bidra till samverkan och förberedande utbildning inför deltagande i internationella insatser och ska inte finansieras via totalförsvarsdelen i statsbudgeten. I direktivet uttrycks också att den militära utbildningen inför internationella insatser även i fortsättningen ska bedrivas vid , men att samverkan mellan centrumet och bör förekomma. I utredningsuppdraget ingår att föreslå en finansiering för samverkanscentrumet, men denna får inte omfatta utgiftsområde 6 Totalförsvar. Försvarsmaktens deltagande i samarbetet har också tonats ned. I utredningsbetänkandet Internationell konflikthantering (SOU 1999:29) föreslogs exempelvis att finansiering för ett samverkansinstitut skulle ske via de tre utgiftsområdena 5, 6 och 7. I direktivet för det nya centrumet i har utgiftsområde 6, totalförsvar, på förhand uteslutits. Centrumet förutsätts dock samverka med . har uttalat att en ökad samverkan mellan civila och militära organisationer skulle gagna de svenska insatserna. Utredningen skulle redovisa sina resultat och centrumet ska kunna verka från . Lokaliseringen av fredscentrumet har även det regionalpolitiska syften. Centrumet ska inrymmas i i . I ett PM inför regeringsbeslutet (UD PM ) står att utgångspunkter för arbetet med inrättningen av det nya fredscentrumet kan hämtas från en konsultrapport utförd på uppdrag av omställningsgrupp. konstaterar vidare i detta PM att "skälet till att frågan om idé- och utbildningsinstitutet inte tidigare blivit föremål för regeringsbeslut är att inväntat denna studie". Begreppet konfliktförebyggande verksamhet används för att beteckna i stort sett all verksamhet inom det fredsfrämjande området. Den betydelse som används i regeringens handlingsprogram för konfliktförebyggande verksamhet är dock att det rör sig om att identifiera konflikter och rikta insatserna dit. I detta arbete är kunskapen om de strukturella konfliktorsakerna mycket viktig. Med denna definition skiljer man således konfliktförebyggande verksamhet från de konkreta insatser som kan göras för att förhindra att konflikterna tar sig väpnat uttryck. Detta är också den begreppsanvändning som utrikesutskottet har ställt sig bakom (2000/01:UU4). Regeringens skrivelse kan enligt utrikesutskott ses som ett värdefullt bidrag till diskussionen. Vid kontakter med Sida och de enskilda organisationerna har det också framkommit att man är positiv till skrivelsens genomgång av olika konfliktförebyggande verksamheter. Det kan dock konstateras att konfliktförebyggande arbete fortfarande av många parter betraktas som någonting alltför abstrakt. Eftersom regeringen genom handlingsprogrammet och skrivelsen till pekat ut så många områden och instrument som de mest prioriterade ges inte någon egentlig ledning för fortsatta åtgärder. Ambitionen att åstadkomma en helhetssyn på fredsfrämjande insatser har varit hög i Elvemars två utredningar. Utredningarnas betänkanden har fått ett blandat mottagande. Den behandling som de två utredningarna fått inom visar på svårigheter att hantera frågorna, både från regeringens och myndigheternas sida. Det återstår visserligen att se hur de nya instituten kommer att fungera, men det kan ändå konstateras att vad som verkligen åstadkommits är betydligt mer blygsamt än vad som föreslagits i de två senaste utredningarna på området. I detta kapitel redovisas de svenska civila fredsfrämjande insatserna. Med civila insatser avses alla insatser som inte genomförs av Försvarsmakten. Vidare framgår att området civila fredsfrämjande insatser är svårt att avgränsa, speciellt mot biståndet. Till att börja med redovisas de svenska civilpolisinsatserna. Därefter övriga civila insatser inom utgiftsområde 5, Internationell samverkan, och det svenska biståndet under utgiftsområde 7. De huvudsakliga parterna på detta område är Sida och de enskilda organisationerna. Avslutningsvis diskuteras de svenska hjälpinsatserna som genomförs av . Numer används begreppet krishantering oftare. I regeringens proposition Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (2001/02:10) konstateras att krishantering vanligtvis har avsett insatser i samband med naturkatastrofer och större olyckor. I propositionen menar man dock att begreppet numer även används för att beteckna civila internationella insatser (till skillnad från militära) i fredsfrämjande syfte. I debatten kan man dock se exempel på att krishantering används om både civila och militära insatser. Framför allt har begreppet använts när man talar om EU:s framväxande krishanteringsförmåga. Begreppet kris antyder också en akut situation, vilket således skulle utesluta de mer långsiktiga insatserna. I denna rapport används begreppet civila fredsfrämjande insatser. har deltagit med civilpoliser i fredsfrämjande insatser då svenska poliser deltog i en FN-ledd insats på . Begreppet civilpolis används för att skilja poliser i fredsfrämjande insatser från militärpoliser som är en vanlig del av militära fredsfrämjande trupper. hanteras civilpolisfrågorna av . sköttes verksamheten (förutom rekryteringen) av Försvarsmakten. ansvarar för rekrytering, utbildning, utrustning och transport till insatsområdet av de svenska civilpoliserna. Ledningen på plats i insatsen sköts av respektive organisation - FN eller . Under insatsens genomförande har endast kvar ett arbetsgivaransvar för de svenska deltagarna. Inom hanteras utlandsverksamhetens civilpolisfrågor under medan det polisiära utvecklingssamarbetet sorterar direkt under stab. Deltagande i internationella insatser beslutas av regeringen efter beredning inom främst . För medverkan i beredningen har det tidigare inte funnits några fastare former. Mycket av kontakterna har i stället gått direkt mellan , Sida och UD. Inom har formerna för samråd utvecklats . I förberedelserna för regleringsbrev har särskilt arbetat med målet för utlandsverksamheten. Avsikten har varit att det ska framgå att erfarenheterna från utlandsverksamheten ska tillföras det ordinarie polisarbetet. Vilka insatser som svenska polisen ska delta i ska också påverkas av detta. Polisens roll i insatsen I en utredning menade utredaren att polisens roll i en insats borde vara av stödjande och utbildande karaktär. (se bilaga 1, SOU 1997:104). Den mer verkställande eller genomförande (vad polisen betecknar exekutiva) rollen i en insats borde enligt utredaren tillfalla den militära fredsbevarande truppen. Sedan utredningen presenterades har dock svenska civilpoliser deltagit i flera insatser med en huvudsakligen exekutiv roll. Detta har varit nödvändigt i exempelvis Kosovo och där det inte funnits något fungerande polisväsende när insatsen inletts. menar att den exekutiva rollen för svenska civilpoliser inte är något problem - det är en uppgift som man klarar av. Man menar också att det är en naturlig process i insatsen att man övergår från en akut insats till ett utvecklingssamarbete med tonvikt på att bygga upp ett fungerande och demokratiskt polisväsende. Av de pågående insatserna är insatserna i och Kosovo verkställande. Detta innebär att 66 av 104 civilpoliser deltar i verkställande insatser. (Se bilaga 2.) Utvecklingssamarbetet bedrivs multinationellt i insatser ledda av FN. Målsättningen med svenska civilpolisinsatser har, från sida, varit att kunna ställa (omkring 160 poliser) av den nationella poliskåren till förfogande för internationella insatser. fanns 104 svenska poliser i tjänst som civilpoliser i internationella insatser. (Se bilaga 2, tabell I, för en detaljerad förteckning av svenska civilpolisinsatser .) Av de svenska civilpoliserna tjänstgör 44 i insatser under FN och 60 i insatser under . insats i Kosovo är dock en självständig del av FN:s civila administration i Kosovo, . har anmält 100 civilpoliser till FN:s styrkeregister UNSAS (). Under ska dessutom anmäla poliser till EU:s civila krishanteringsförmåga. Från sida menar man att rekryteringen av poliser visserligen fungerar smidigare sedan verksamheten tagits över från Försvarsmakten, men att man ändå inte lyckats rekrytera tillräckligt för att leva upp till målsättningen på . får medel från både utgiftsområde 5, Internationell samverkan, och 7, Internationellt bistånd. Anslag under utgiftsområde 5 ska användas för fredsfrämjande insatser med civilpoliser, medan anslag under utgiftsområde 7 ska användas till utvecklingssamarbete. Gränsdragningen mellan dessa två områden är dock oklar. En och samma insats kan finansieras med medel från båda dessa utgiftsområden. Verksamheten med civilpoliser i fredsfrämjande insatser finansieras via anslaget 5:7, Fredsfrämjande verksamhet. disponerade av det anslaget. Vid anser man att de anslagna medlen mer än väl täcker kostnaden för verksamheten. För utvecklingssamarbetet disponerar högst under anslaget 7:1, Multilateralt samarbete. Med dessa medel finansierar deltagande med svensk personal i FN:s fredsfrämjande operationer i , Bosnien och Kosovo. Det utvecklingssamarbete som bedriver riktar sig framför allt till . av personalen i polisens utvecklingssamarbete deltar i insatser i . utser en projektledare som sedan själv anlitar experter för att hjälpa till i uppbyggnaden av polisverksamheten i mottagarlandet. Till skillnad från civilpolisinsatserna arbetar projektledaren inom utvecklingssamarbetet inte inom någon organisation som FN eller . Insatserna finansieras med medel från Sida. får en klumpsumma från Sida att disponera för de olika projekten. Redovisning av hur medlen använts görs till Sida i efterhand. Rättsväsendets deltagande i internationella insatser Förutom insatser med civilpoliser som beskrivits ovan deltar representanter för det svenska rättsväsendet i internationella insatser. En särskild utredare under har i uppdrag att utreda förutsättningarna för svenska domares och åklagares deltagande i internationella fredsfrämjande insatser. I direktiven för utredningen konstateras att det inte finns något samlat ansvar för rättsväsendets deltagande i internationella insatser. I sammanhanget ska utredaren också följa EU:s arbete med civil krishantering och överväga anställningsförhållanden för personal som deltar i internationella insatser. Utredningen ska presentera sitt betänkande före . Övrig civil fredsfrämjande verksamhet I detta avsnitt redovisas den fredsfrämjande verksamhet som bedrivs med medel från statsbudgetens utgiftsområde 5 och internationell samverkan. Både Försvarsmakten och genomför fredsfrämjande insatser som finansieras under utgiftsområde 5. Försvarsmaktens insatser redovisas senare i kapitel 4. I detta avsnitt redovisas de övriga insatser som finansieras via detta utgiftsområde. Inom utgiftsområde 5 finns två anslag som används för att finansiera fredsfrämjande insatser, dels anslaget Bidrag till vissa internationella organisationer som för omfattade , dels anslaget Fredsfrämjande verksamhet som omfattade . Bidrag till vissa internationella organisationer beslutade om ett ramanslag på för denna anslagspost, och i budgetpropositionen för har regeringen föreslagit att anslaget ska uppgå till . Anslaget fördelades på ett antal organisationer, varav FN var den största mottagaren (se tabell 3.1 nedan). Fördelningen av bidrag till vissa internationella organisationer mnkr Kostnaderna för FN:s fredsbevarande operationer 181 FN:s reguljära budget 120 () 84 38 Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken inom EU (GUSP) 8,4 Kommissionen för upprättande av provstoppsavtalets organisation 7,5 Organisationen för förbud mot kemiska vapen 5 Uppföljning av konventioner, översynskonferenser m.m. 0,6 Övriga internationella organisationer 8,3 452,8 Källa: Anslaget Fredsfrämjande verksamhet fördelas mellan Försvarsmakten, , och . beslutade om till detta anslag, och i budgetpropositionen för har regeringen föreslagit att anslaget ska uppgå till . Medlen i anslaget ska finansiera svenskt deltagande i internationella fredsfrämjande insatser samt studier, seminarier och annan verksamhet inom området. Sida disponerade av anslaget för . Med dessa medel finansierade Sida svenska insatser under ledning. () har byggt upp en snabbinsatsstyrka för civil personal. Styrkan går under beteckningen REACT (Rapid Expert Assistance and Co-operation Teams). Genom snabbinsatsstyrkan REACT organiseras personal inom olika ämnesområden, bl.a. valövervakning, demokratisering, mänskliga rättigheter och civilpolis. har anmält 44 personer till snabbinsatsstyrkan REACT och dessutom ställt två medarbetare till förfogande för högkommissarie för nationella minoriteter. disponerar av anslaget, och ytterligare anslogs för regeringens disposition. De medel som disponerar används till bl.a. seminarier och konferenser samt stöd till konfliktförebyggande verksamhet och särskilda insatser. Det internationella biståndet består av tre delar: multilateralt utvecklingssamarbete, bilateralt utvecklingssamarbete samt samarbete med . Dessa tre delar motsvaras av tre anslagsområden i statsbudgetens utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. Anslagen till fredsfrämjande verksamhet inom biståndet redovisas i tabell 3.2 nedan. Tabell 3.2: Anslag till fredsfrämjande verksamhet inom utgiftsområde 7 Anslag enligt statsliggaren för (mnkr) Multilateralt utvecklingssamarbete (8:1.1) - Övrigt multilateralt samarbete 131* Bilateralt utvecklingssamarbete (8:1.2) - Humanitärt bistånd och konfliktförebyggande - Enskilda organisationer 1 077