frsrdg · GP04RR2 · 2002-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående sänkta socialavgifter 2001/02 RR2 Inledning revisorer har granskat den nedsättning av socialavgifterna som infördes . Granskningen har genomförts på förslag av socialförsäkringsutskott. Resultaten av granskningen har redovisats i rapporten /01:8 Sänkta socialavgifter - har det någon effekt? (se bilaga 1). Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av remissvaren finns i bilaga 2. är socialavgifterna nedsatta. Avsikten är att stimulera nyanställningar och uppmuntra egenföretagande. Stödet innebär förenklat sett att en arbetsgivare får göra ett avdrag på av avgiftsunderlaget (i princip lönesumman) , dvs. Sänkningen riktar sig således främst till små företag, även om samtliga företag får utnyttja avdraget (dock endast ett avdrag per koncern). Sänkningen av socialavgifterna ger ett inkomstbortfall på brutto . Åtgärden är därmed större än flera enskilda politikområden (t.ex. näringspolitiken och regionalpolitiken) som bl.a. syftar till att stimulera sysselsättningen. Stödet har en konstruktion som gör att sysselsättningseffekterna blir begränsade, men de statsfinansiella konsekvenserna stora. Orsaken är framför allt att nedsättningen endast i begränsad omfattning påverkar företagens anställningsbeslut. Revisorernas granskning har i huvudsak inriktats mot att beräkna sysselsättningseffekter av nedsättningen av socialavgifterna. En viktig fråga i sammanhanget är risken för subventionering av verksamheter som hade kommit till stånd även utan stöd. Granskningen omfattar även den modell som utnyttjar för att beräkna och redovisa budgeteffekter av bl.a. sänkta socialavgifter samt regeringens resultatredovisning till . I rapporten redovisas beräkningar av sysselsättningseffekter av den nedsättning av socialavgifterna som infördes . Beräkningarna bygger på en indirekt metod som baseras på befintliga empiriska data om övervältring (vem som får del av en skattesänkning) och löneelasticiteter (hur känslig arbetskraftsefterfrågan är för löneförändringar). anser att revisorerna i sin rapport ger en god beskrivning av de problem som är förknippade med beräkning av sysselsättningseffekter som följer på partiellt nedsatta socialavgifter. Rapporten beaktar både teoretiska och empiriska överväganden. i (LO) anser att den aktuella nedsättningen av socialavgifterna är olämplig som sysselsättningsökande åtgärd då den snedvrider förutsättningarna för lönebildningen och försämrar förutsättningarna för solidarisk lönepolitik. Dessutom kan den aktuella nedsättningen utnyttjas av alla arbetsgivare som den endast påverkar anställningsbesluten i små företag. Detta leder enligt LO till stor ineffektivitet. LO kan konstatera att systemet fungerar lika illa som LO befarade och anser därför att nedsättningen av socialavgifterna ska upphöra. Därutöver vill LO framhålla att höjda arbetsgivaravgifter betalas genom lägre löneökningar och sänkta med att löneutrymmet vidgas. Därför kommer sysselsättningseffekter av förändrade arbetsgivaravgifter att bli marginella. Ett par remissinstanser framför däremot övergripande kritik mot rapporten. Det gäller t.ex. analys och metodval. Verket för näringslivsutveckling () anser att det finns betydande metodproblem i rapporten. Orsaken är enligt att granskningen nästan helt fokuserar på kortsiktiga sysselsättningseffekter. Enligt har revisorerna vidare valt att nästan enbart titta på sysselsättningseffekterna. anser att även andra effekter på företagande och nyföretagande borde ha studerats, även om dessa effekter kan antas vara relativt begränsade. Enligt Svenskt Näringslivs uppfattning bygger den analys, som ligger till grund för revisorernas kritik, på ett slags planmässigt synsätt och en önskan att effekter av förändringar i enskilda regelsystem ska kunna utläsas i avgränsad statistik. Det konstateras att analysen grundas på observationer från de första systemet varit i kraft. Det är enligt Svenskt Näringslivs bedömning troligt att regelförändringar av detta slag behöver för att sjunka in i medvetandet hos företagen och att därför är en för att utgöra underlag för en utvärdering. Vikten av stabila och förutsebara regler understryks. Enligt innehåller rapporten utförliga teoretiska resonemang om övervältring, utbuds- och efterfrågeelasticiteter m.m. samt mer sparsamt redovisade beräkningar, grundade på referenser till tidigare studier. De senare anses föråldrade, och det finns en ligt numera fog för att anta att bl.a. övervältringen är mer begränsad och att därför skattesänkningar numera är en mer verksam metod för att åstadkomma varaktiga effekter för sysselsättningen. finner sammanfattningsvis en mängd brister i rapportens analys. Enligt är det mot den bakgrunden svårt att se hur revisorerna kan fälla så starkt kritiska omdömen om nedsättningssystemet. () anser att revisorernas slutsatser är felaktiga och grundlösa. I rapporten föreligger enligt FR avgörande brister i ekonomisk analys och metod och framför allt existerar inget beräkningsunderlag som skulle kunna styrka slutsatserna. Enligt FR är orsaken bl.a. att nedsättningen är selektiv, men att revisorerna utnyttjar forskningsresultat som har sin grund i generella och inte selektiva socialavgiftssänkningar. Dessa resultat kan enligt FR inte utan vidare överföras på den strikt avgränsade gruppen företag med upp till tre anställda. Analysen borde uteslutande ha relaterat jobbtillskottet till kostnaderna för företagen med upp till tre anställda. Enligt FR finns det också flera faktorer som talar för att arbetskraftsefterfrågan är känsligare för lönevariationer i de allra minsta företagen än för hela företagssektorn. En annan allvarlig brist enligt FR är att nedsättningen av socialavgifterna uteslutande diskuteras i termer av kortsiktig konjunkturpolitik och inte i termer av långsiktig strukturpolitik. revisorers granskning avser den nedsättning av socialavgifterna som infördes . Enligt beslut var avsikten med sänkningen av socialavgifterna att stimulera nyanställningar och uppmuntra egenföretagande. Revisorerna har därför av naturliga skäl valt att utgå från syftet eller målet med nedsättningen. Granskningen har dock av metodmässiga skäl avgränsats till att avse det förstnämnda målet, dvs. sysselsättningseffekter, och analyserar inte socialavgifternas eventuella effekter på nyföretagandet. Avdraget för en egenföretagare uppgår till maximalt . Om detta påverkar incitamenten att starta ett nytt företag kan naturligtvis diskuteras. Metoder att beräkna sysselsättningen Det finns flera olika möjligheter att beräkna sysselsättningseffekter av en nedsättning av socialavgifterna. Av rapporten framgår att det alternativ som låg närmast till hands inte var möjligt att genomföra på grund av uteblivna dataleveranser. Revisorerna valde i stället att beräkna sysselsättningseffekter utifrån en annan mer indirekt metod som baseras på empiriska data om övervältring och löneelasticiteter. Metoden gjorde det dock möjligt att analysera företag där sänkningen av socialavgifterna kan antas få effekt. Av rapporten framgår att denna metod får betraktas som mer osäker än den tilltänkta. Det är mot bakgrund av detta som förslaget i avsnitt 2.2 har utformats. En viktig utgångspunkt för revisorernas granskning har varit att analysera om nedsättningen lett till förväntade effekter. Eftersom analysen lett fram till kritik finns det anledning att närmare redovisa revisorernas utgångspunkter. Nedsättningen av socialavgifterna syftar i detta fall till att påverka företagens anställningsbeslut och öka sysselsättningen. Den avgörande kostnadsaspekten i samband med anställningsbeslut är hur nedsättningen påverkar företagens marginalkostnader. Den sänkning av socialavgifterna som är föremål för denna granskning, dvs. nedsättning, har inslag som gör att anställningsbesluten endast påverkas relativt marginellt. Nedsättningen av socialavgifterna består av två delar. Marginalkostnaden för arbetskraft sänks för företag vars lönesumma understiger , dvs. i företag med 1-4 anställda. Marginalkostnaden för arbetskraft blir oförändrad jämfört med tidigare för företag vars lönesumma överstiger . I det första fallet leder således nedsättningen till att marginalkostnaden sänks, och det finns all anledning att anta att det är denna aspekt som är avgörande för anställningsbesluten. Om lönerna sätts i de små företagen kommer nedsättningen inte att fullt ut leda till högre löner, vilket kan leda till ökad sysselsättning, åtminstone på kort eller medellång sikt. På lång sikt finns det dock skäl att anta att den totala lönekostnaden blir oförändrad och att sysselsättningen därmed inte påverkas. I det andra fallet blir däremot marginalkostnaden oförändrad jämfört med tidigare. Det finns därmed inte någon anledning att anta att företagens beteende påverkas av nedsättningen. Nedsättningen av socialavgifterna får i detta fall närmast karaktären av ett bidrag som utgår oberoende av arbetsinsats, produktionsvolym etc. Effekten blir i ett sådant fall att företagen erhåller en s.k. windfall profit, dvs. en vinst som beror på någon yttre eller utomstående händelse och som inte orsakas av produktionsbeslut. I detta fall finns det således anledning att anta att sysselsättningen endast påverkas i företag med 1-4 anställda och att effekten endast kvarstår . Övriga företags beteenden påverkas inte och sänkningen av socialavgifterna leder sannolikt enbart till att vinsten ökar i dessa företag. Kritik mot revisorernas beräkningar Ett par av remissinstanserna är starkt kritiska till detta resonemang. Revisorernas beräkningar av sysselsättningseffekter och kostnaden per nytt arbetstillfälle föranleder kritik från (). När de faktiska jobbeffekterna ska analyseras borde, enligt FR, företagen med fyra eller fler anställda ha exkluderats. Enligt FR borde analysen uteslutande ha relaterat jobbtillskottet till kostnaderna för företagen med upp till tre anställda. Revisorerna har svårt att förstå denna kritik. Som torde ha framgått ovan har revisorerna beräknat hur sysselsättningen påverkas i företag med 1-4 anställda, medan sysselsättningen i övriga företag antas oförändrad. Revisorerna har däremot relaterat sysselsättningsökningen till den totala kostnaden för nedsättningen för att kunna beräkna kostnaden för varje nyskapat arbetstillfälle. FR:s förslag skulle naturligtvis leda till lägre kostnad per nyskapat arbetstillfälle, men revisorerna vill peka på det orimliga i att endast relatera en del av kostnaden till den totala sysselsättningseffekten. Viktigt att undvika dödviktseffekter Enligt bygger revisorernas analys på ett slags planmässigt synsätt och en önskan att effekter av förändringar i enskilda regelsystem ska kunna utläsas i avgränsad statistik. Revisorerna vill understryka att ansatsen har varit att så långt som möjligt analysera de olika effekter som kan tänkas uppstå av nedsättningen av socialavgifterna. Det har då visat sig att nedsättningen i hög utsträckning är förknippad med inslag som inte kan antas påverka företagens anställningsbeslut, eller s.k. dödviktseffekter. Vid utformningen av olika ekonomisk-politiska åtgärder är det ett normalt inslag att i möjligaste mån försöka undvika eller begränsa sådana s.k. dödviktseffekter. I regeringens proposition om nedsättning av socialavgifter (prop. 1996/97:21) övervägdes också olika modeller för att begränsa avdragsrätten för bl.a. större företag. För att undvika tillämpningsproblem infördes en begränsningsregel som i korthet innebär att en koncern endast får utnyttja ett avdrag. Enligt vår bedömning är det förenat med betydande problem att utforma effektiva begränsningsregler i samband med sänkta socialavgifter. är det också viktigt att uppmärksamma de negativa effekter som kan uppstå på grund av sådana avgränsningsproblem även inom skatteområdet. Det senare området kan inte vara det enda i ekonomin där utfallet av åtgärder styrs av indirekta effekter som är både svåra att definiera och mäta. Revisorerna har svårt att förstå att åtgärder med låg initial effektivitet inom just detta område alltid skulle få en hög måluppfyllelse via diffusa indirekta effekter. Resonemanget kan naturligtvis vara annorlunda vid förändringar som t.ex. avser ett generellt sett sänkt skattetryck och som inte avser att påverka något speciellt beteende . Som framgått ovan avser dock inte revisorernas granskning sådana förändringar. Det kan naturligtvis hävdas att dödviktseffekterna i förlängningen leder till andra positiva effekter som påverkar företagen. pekar t.ex. på att en möjlighet är att småföretagen i stället använder det ökade ekonomiska utrymmet till investeringar i ny teknik. presenterar inga undersökningar som visar att så skulle vara fallet och enligt vår bedömning förefaller nedsättningen av socialavgifterna vara en dyr och i högsta grad osäker väg för att nå sådana effekter. Det finns andra typer av stimulanser som är bättre lämpade att påverka den typen av indirekta effekter. Brist på empiri ett problem Ett par remissinstanser kritiserar revisorernas val av antaganden och anser att det råder brist på adekvat empiri i rapporten. Revisorerna är väl medvetna om det empiriska läget och presenterar en bred genomgång av studier i rapportens kapitel 3. Revisorerna påtalar också i rapporten att det saknas empirisk forskning som analyserar effekterna av just den speciella typ av nedsättning av socialavgifterna som är föremål för denna granskning. Enligt vår bedömning är empirin i vissa avseenden aktuell för den absolut väsentligaste delen av nedsättningen, dvs. den del som avser företag som har en lönesumma som understiger och som därmed kan antas påverka anställningsbesluten. Revisorerna välkomnar naturligtvis ny empiri som ytterligare kan förbättra underlaget. Den eventuellt nya empiri som förs fram i remissvaren avser dock bara en hänvisning till sänkta skatter för arbetande låginkomsttagare, dvs. en åtgärd som inte är föremål för denna granskning. Revisorerna vill i detta sammanhang också påpeka att det endast utförts en egentlig utvärdering av sänkta socialavgifter i . Studien avsåg sänkningen av arbetsgivaravgifterna i . Studiens resultat visade att sänkningen av avgifterna inte ökade sysselsättningen (Bohm, P. och , H. (1989), Regionala arbetskraftssubventioner - har de någon effekt?, Ekonomisk Debatt, nr 5). Dyr åtgärd oavsett sätt att räkna Revisorerna är naturligtvis medvetna om att andra antaganden kan påverka utfallet av beräkningarna. Detta påpekas också i rapporten, och det redovisas flera alternativa beräkningar. I detta fall blir dock effekterna relativt små på grund av nedsättningens ringa storlek. Detta kan illustreras med ett exempel. Det kan t.ex. antas att det inte förekommer någon övervältring (hela nedsättningen tillfaller arbetsgivaren) och att lönekänsligheten (arbetskraftsefterfrågans känslighet för löneförändringar) uppgår till ett, dvs. högre än den som antas i rapporten. Vid sådana, enligt vår uppfattning orealistiska, antaganden uppgår sysselsättningsökningen till drygt 10 000 personer, eller av sysselsättningen i företag med 1-4 anställda. Kostnaden per nytt arbetstillfälle uppgår i ett sådant orealistiskt fall till ca . I jämförelse med andra sysselsättningsskapande åtgärder är kostnaden per nytt arbetstillfälle således fortfarande mycket hög. Utvärdering av nedsättningen av socialavgifterna I rapporten beräknas sysselsättningseffekter av nedsättningen av socialavgifterna. En central fråga vid beräkning av sysselsättningseffekter är vem som får del av en skatte- eller avgiftssänkning och hur den slutligen påverkar reallönerna. Teoretisk och empirisk forskning tyder på att en generell nedsättning av socialavgifterna i huvudsak kan förväntas påverka sysselsättningen på kort och medellång sikt. På lång sikt finns det skäl att anta att den totala lönekostnaden blir oförändrad och att sysselsättningen därmed inte påverkas. I detta fall finns det som framgått av avsnitt 2.1 anledning att anta att sysselsättningen endast påverkas i företag med 1-4 anställda och att effekten endast kvarstår . Övriga företags beteenden påverkas inte och sänkningen av socialavgifterna leder sannolikt enbart till att vinsten ökar i dessa företag. Revisorernas beräkningar tyder på att sysselsättningen ökar med ca 3 600 personer, eller med av sysselsättningen i företag med 1-4 Varje nyskapat arbetstillfälle beräknas kosta ca brutto. Den begränsade effekten på sysselsättningen ligger i linje med en tidigare utvärdering av sänkta socialavgifter i stödområdena. Den låga effektiviteten beror till stor del på att endast cirka en fjärdedel av nedsättningen har hamnat hos företag där den kan förväntas påverka anställningsbesluten. av subventionen har således varit verkningslös och enbart lett till ökade vinster. I rapporten pekas på att den här typen av beräkningar, liksom de flesta effektanalyser, är förenade med viss osäkerhet. Revisorerna föreslår därför i rapporten att regeringen bör få i uppdrag att redovisa en utvärdering av nedsättningen av socialavgifterna. Tonvikten bör ligga på att redovisa sysselsättningseffekter. (), , (), , (), Akademikers () och LO stöder revisorernas förslag om att regeringen bör få i uppdrag att redovisa en utvärdering av nedsättningen av socialavgifterna. Enligt och bör utvärderingen även omfatta andra effekter än sysselsättningseffekter. Nedsättningen av socialavgifterna infördes . Åtgärden var en av flera åtgärder i regeringens strategi att halvera arbetslösheten. När förslaget lanserades 1996, låg arbetslöshet och åtgärdsvolymer på en helt annan nivå än . Revisorerna har förståelse för att ett brett spektrum av åtgärder utnyttjades för att bekämpa den för svenska förhållanden mycket höga arbetslösheten och att vissa åtgärder av icke ortodox karaktär introducerades i denna situation. Bristen på analyser har dock varit besvärande. Regeringens proposition innehöll t.ex. inga antaganden om vilka effekter nedsättningen kunde få. Det fördes inte heller någon diskussion om hur en nedsättning av socialavgifterna kan tänkas påverka efterfrågan på arbetskraft. Detta är som framgått av avsnitt 2.1 av fundamental vikt för att förstå och bedöma vilka effekter som kan tänkas uppstå. Åtgärden bedömdes i stället senare så positivt att avdragsrätten utvidgades fr.o.m. . Några analyser som motiverade en sådan förbättring redovisades dock inte. Revisorerna kan konstatera att nedsättningen är i kraft, efter införandet. Syftet är också fortfarande att stimulera nyanställningar och uppmuntra egenföretagande. Läget på arbetsmarknaden är dock annorlunda nu jämfört med /97. Ett antal av de åtgärder som ingick i strategin för att halvera arbetslösheten har i konsekvens med detta modifierats och dragits ned relativt kraftigt. Det genomförs också ett relativt stort antal utvärderingar av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för att analysera hur effektiva de är. Den tidigare nedsättningen av socialavgifterna i delar av stödområdena har t.ex. också varit föremål för utvärdering. Något motsvarande förändrings- eller analysarbete genomförs inte vad gäller den nedsättning av socialavgifterna som är föremål för denna granskning. Regeringen har inte lämnat någon information till som skulle kunna bidra till en bedömning av åtgärdens effektivitet. Nedsättningen av socialavgifterna har över huvud taget inte varit föremål för någon utvärdering, och någon sådan planeras inte heller av regeringen. Den analys som redovisades i samband med införandet var för övrigt av en sådan karaktär att den föranledde stark kritik från Lagrådet. Bristen på information är inte heller rimlig mot bakgrund av nedsättningens storlek som uppgår till ca brutto. Nedsättningen av socialavgifterna är större än flera enskilda politikområden, t.ex. näringspolitiken och regionalpolitiken, som bl.a. syftar till att stimulera sysselsättningen. Den är också en av de största enskilda åtgärderna. Revisorerna finner, liksom flertalet av remissinstanserna, det otillfredsställande att en åtgärd som kostar ca brutto inte har följts upp och inte underkastats normal budgetprövning. brutto har spenderats på detta stöd utan att åtgärder vidtagits för att ge en bild av hur nedsättningen verkar. Få arbeten har skapats till hög kostnad Trots den besvärande bristen på information från regeringen är det dock möjligt att få en ganska klar uppfattning om storleksordningen på sysselsättningseffekterna. Den analys som genomförts av revisorerna pekar på att nedsättningen av socialavgifterna inte är någon kostnadseffektiv åtgärd. Enligt revisorernas uppfattning kan nedsättningen av socialavgifterna starkt ifrågasättas. Liksom de flesta effektanalyser är revisorernas beräkningar också, som framgått av avsnitt 2.1, förenade med viss osäkerhet. Nedsättningen av socialavgifterna bör därför utvärderas ytterligare. Enligt revisorernas uppfattning, vilken också får stöd av flertalet remissinstanser, bör regeringen få i uppdrag att redovisa effekterna av nedsättningen av socialavgifterna. Det är, enligt revisorernas uppfattning, viktigt att utvärderingen i första hand avser sysselsättningseffekter. Ett par remissinstanser anser att utvärderingen även bör omfatta andra effekter. Revisorerna har ingen uppfattning om detta, men har i avsnitt 2.1 pekat på ett antal metodfrågor som bör tas med i en sådan bedömning. I rapporten pekas på att nedsättningen av socialavgifter kan sägas utgöra ett stöd på statsbudgetens inkomstsida i form av särregler i skattelagstiftningen. Ett stöd som redovisas på budgetens utgiftssida i form av ett anslag är i princip föremål för förnyade beslut inför varje budgetår. Ett indirekt stöd via en skatteavvikelse ingår däremot inte i den årliga budgetprocessen. lagförslaget en gång godtagits aktualiseras det ej på samma sätt som utgiftsanslagen i den årliga budgetprövningen. Det indirekta stöd som ges via skatteavvikelsen följs därför inte upp på samma sätt. Skatteförmåner är i många fall ett alternativ till stöd via budgetens utgiftssida. Revisorerna bedömer därför i rapporten att det förefaller naturligt att bägge dessa typer av stödformer behandlas på ett likartat sätt vad gäller utvärdering, kontroll och budgetprövning. Ingen löpande redovisning av nedsatta skatter Dessa bägge former av stöd behandlas dock inte på ett likartat sätt. Resultatredovisningen i budgetpropositionen är i huvudsak koncentrerad till utgiftssidan. När det gäller nedsättningen av socialavgifterna, och flertalet andra skatteavvikelser, sker ingen löpande resultatredovisning, varken i budgetpropositionen eller i andra skrivelser till . Nedsättningen av socialavgifterna redovisas enbart som en skatteavvikelse under utgiftsområde 24 (Näringsliv), och grundläggande uppgifter om t.ex. stödets inriktning lämnas inte. Detta gäller trots att nedsättningen av socialavgifterna är drygt 1,5 gånger större än de totala utgifterna inom utgiftsområde 24. I rapporten pekas dock på att regeringen redovisar en sammanställning av skatteavvikelserna i den ekonomiska vårpropositionen. I princip redovisas endast storleken på skatteavvikelserna. Någon resultatredovisning lämnas inte. Nedsättningen av socialavgifterna är generellt sett en av de största stödformerna. Inkomstbortfallet för nedsättningen av socialavgifterna uppgår till . Den är därmed större än flera enskilda utgiftsområden som syftar till att bl.a. stimulera sysselsättningen. Nedsättningen är t.ex. större än de samlade utgifterna för regionalpolitiken respektive näringspolitiken. Inom t.ex. arbetsmarknadspolitiken har endast arbetsmarknadsutbildningen en väsentligt större omfattning. Inom de tre nämnda utgiftsområdena redovisas en relativt utvecklad form av resultatanalys i budgetpropositionen. Så är dock, som framgått ovan, inte fallet med nedsättningen av socialavgifterna. Även om olika stödformer i grund och botten har samma syfte, så är således formerna för resultatredovisning mycket olika. Revisorerna anser i rapporten att budgetlagen inte ger stöd för hur resultatredovisningen har inriktats.