frsrdg · GP04RR16 · 2002-01-01 00:00:00 — Stora investeringar har gjorts , bl.a. genom landinformationssystemet Lifos. Detta kan medföra en minskad tidsåtgång inom asylprövningen. Både utvecklingen av datastödet och metodutvecklingen i övrigt (punkt 7 och 8) kan emellertid också medföra bättre kvalitet i besluten utan att det nödvändigtvis påverkar tidsåtgången för besluten, åtminstone inte i första instans. Bättre beslutskvalitet - dvs. säkrare överensstämmelse med intentionerna i den svenska utlänningslagstiftningen - kan givetvis ha en god effekt på asylprocessen i stort då man ser till samtli En förutsättning för detta är att besluten accepteras av de sökande. Gemensamma ansträngningar att uppnå vissa kvantifierade mål kan funge-ra som en och ett stöd för ökad arbetstakt och effektivitet, och därmed begränsa tidsåtgången i asylärenden. En stor sådan ansträngning gjordes då lyckades behandla och fatta beslut i 17 000 asylärenden. Det finns dock en risk för att denna typ av koncentrerade ansträngningar främst får kortsiktiga effekter. Faktorer som beror av de asylsökande Utöver dessa organisationsanknutna faktorer som kan påverka effektiviteten och tidsåtgången i behandlingen av asylärenden finns även ett antal omständigheter som beror av de sökande. Det gäller t.ex. frågor om identifiering och resvägar. Identifieringssvårigheterna anses ha ökat, bl.a. därför att förfalskade dokument har blivit vanligare som förfalskningarna blir svårare att avslöja. Vidare har resvägarna ändrats, något som enligt bedömningar inom kan vara en följd av att människosmugglare har lärt sig innebörden av och hur den kan undvikas. Ytterligare en omständighet är att familjemönstren ändrats bland de asylsökande. var det fler stora familjer vars ansökningar behandlades gemensamt, medan det nu är fler ensamstående personer som söker asyl. I kapitel 7 finns också en diskussion av möjliga orsaker till fördröjningar (avsnitt 7.3). De förklaringar som där tas upp är främst sådana som har visats genom fallstudierna och sammanhänger med svårigheterna att utreda och avgöra olika ärenden. Vad innebär de kvalitativa faktorerna sammantaget? Har arbetet med asylprövning blivit lättare eller svårare, sett utifrån de kvalitativa faktorer som nämnts ovan? Denna fråga kan inte besvaras med säkerhet och precision eftersom situationen är komplex och flera faktorer är svårbedömda. Vid en samlad bedömning är det dock svårt att tro att arbetet med asylprövning har förenklats på något mera radikalt sätt. Inom anser man att asylprövningen har blivit en mera komplex uppgift . Flera av de grundläggande svårigheter som finns i asylprövning, som t.ex. kommunikationsproblem och trovärdighetsbedömningar, är inte lättare än tidigare, även om vissa nya metoder (t.ex. språkanalyser) har tillkommit. Många av de faktorer som nämnts ovan är beroende av omständigheter som ligger utanför och kontroll. Den kvantitativa analysen som presenterades i början av kapitlet (avsnitt 8.1) visar att antalet ärenden per person som arbetar med asylprövning har ökat . Ändå har antalet öppna ärenden vid årets början (ärendebalansen) inte ökat. Inte heller tidsåtgången (mätt med mediantid) har ökat Tillsammans tyder dessa omständigheter på att produktiviteten har ökat inom asylenheterna - trots eller tack vare de förändringar som har ägt rum i arbetsuppgifter och arbetsmetoder. Hur lång är den aktiva arbetstiden? Tidsåtgången i ett asylärende består endast till en liten del av aktiv arbetstid. Den arbetsvolym (aktiv arbetstid omräknat till koncentrerat heltidsarbete) som behövs för att avgöra ett asylärende i första instans uppgår till ganska få arbetsdagar. I en promemoria från (Vilka resurser behövs för asylprövning? ) räknade man med att den aktiva arbetstiden för handläggare och beslutsfattare vid asylenheterna var i genomsnitt per ärende. Lednings- och assistentresurser var då inte inräknade, liksom inte heller resurser för inledande asylutredningar. Man kan också beräkna den genomsnittliga arbetstiden per ärende med utgångspunkt från verkets statistik för . Under detta år fattades beslut i ca 17 000 asylärenden av en personal på ca 230 årsarbetskrafter (200 för asylprövning och 30 för inledande asylutredningar). Om man räknar med per person och år, vilket anses vara normalt för statsanställda, betyder det att verket klarade av att utreda och fatta be-slut i 17 000 ärenden med ca . Det betyder att varje asylärende krävde ca i genomsnitt. Denna beräkning är naturligtvis grov, men den ger ändå ett klart uttryck för det faktum att aktiva arbetstid i varje asylärende är mycket begränsad. Fler ärenden per årsarbetare I det föregående har vi redovisat uppgifter som tyder på en ökad arbetsbelastning per person inom asylprövningen samt ryckighet i ärendetillströmningen. Dessa faktorer kan i och för sig förväntas leda till en ökad tidsåtgång i asylprocessen. Vi har också diskuterat ett antal olika faktorer som påverkar inne-hållet i arbetet med asylprövning och förutsättningarna för detta arbete. Vissa av dessa faktorer är positiva men svårbedömda - det är t.ex. svårt att bedöma hur stora rationaliseringseffekter som den tek-niska utvecklingen har haft. En del av de åtgärder som vidtagits av och/eller kan också fungera så att man lyckas uppnå bättre kvalitet i besluten - eller bemästra nya svårigheter - utan att detta har någon större effekt på tidsåtgången. Den kvantitativa analysen tyder på att produktiviteten i asylenheternas arbete har ökat. Man har fått ett ökat antal ärenden per årsarbetare, men ärendebalansen har inte ökat och tidsåtgången har heller inte ökat på något entydigt sätt. Någon förbättring av förhållandena i form av minskade ärendebalanser eller minskad tidsåtgång har dock inte uppnåtts. Det ovan sagda avser vår analysperiod 1996-2000. På grund av den starka ökningen av antalet asylsökande har ärendebalansen vid det senaste årsskiftet () dock ökat väsentligt jämfört med året innan. Tidsåtgången i ett asylärende består endast till en liten del av aktiv arbetstid (överslagsberäkningen ovan tyder ). Till det kommer dels tider för kom-mu-nikation med det juridiska ombudet och med andra myndigheter, dels rena väntetider som beror på att ingen har tid att arbeta med ärendet. Förhållandet mellan dessa tre delar av den totala tidsåtgången har central betydelse för möjligheterna att minska tidsåtgången med olika åtgärder. En viktig faktor att försöka påverka är tidsåtgången för kommunikation mellan och andra aktörer. Denna kan inte mätas statistiskt men är möjlig att undersöka för varje enskilt fall med hjälp av uppgifter i personakterna. Ett försök till sådan analys har gjorts i samband med några av fallstudierna i kapitel 7. Resultatet visar att kommunikationstiden bara kan förklara en mindre del av tidsåtgången för de undersökta fallen. Det finns långa perioder som inte har någon an-nan förklaring än att ärendet har fått vänta. I enskilda fall kan man se detta som en följd av att ärendet inte har prioriterats. Den generella förklaringen är emellertid brist på arbetskapacitet hos myndigheten. Arbetskapaciteten bestäms i sin tur av personalresurser och kompetens tillsammans med organisation och arbetsrutiner. Tidsåtgången för kommunikation är i princip möjlig att påverka från verkets sida genom att man ombesörjer den nödvändiga kommunikationen, arbetar med automatiserade påminnelser etc. På grund av datatekniken går det mycket snabbt att förmedla meddelanden till andra. Detta borde också ha en gynnsam effekt på handläggningen av asylären-den. En förutsättning för detta är att de meddelanden som kom-mer tas om hand och åtgärdas direkt (både av och av dem man kommunicerar med) i stället för att läggas på hög till följd av tidsbrist. Förbättringar i personalsituationen och det som därtill hör - resurser, organisation, arbetsrutiner - kan vara nödvändiga för att matcha tekniska förbättringar i t.ex. kommunikation och datatillgång. Det väsentliga från ekonomisk och humanitär synpunkt är att förkorta den totala tidsåtgången, inklusive den passiva tiden som svarar för mycket långa fördröjningar. Arbetskapaciteten hos de berörda myndigheterna är här avgörande. Personalresurserna för asylprövning, tillsammans med organisation och arbetsrutiner, är nyckelfaktorer för tidsåtgången i asylprocessen. Politikområdet Migrationspolitik omfattar . Drygt hälften av detta belopp går till mottagande av asylsökande, dvs. till kostnader för de asylsökandes kost och logi, vård m.m. I övrigt ingår anslag till förvaltningen i de berörda myndigheterna, till migrationspolitiska åtgärder, till offentligt biträde och till utresor för avvisade och utvisade. Tabell 9.1 Utgifter för politikområdet Migrationspolitik Mkr A1 / 499 467 445 456 A2 Mottagande av asylsökande 1 005 972 1 213 1 372 A3 Migrationspol. åtgärder 285 200 120 200 63 65 62 70 A5 Off. biträde i utl. ärenden 52 51 51 68 A6 Utresor för avvisade och utvisade 58 68 60 58 A Migrationspolitik totalt 1 963 1 823 1 953 2 223 Not 1: Anslagsbenämningarna A1, A2 etc, har numera ändrats till 12.1, 12.2 etc. Not 2: Anslaget A1 disponeras inte helt av Mig-ra--tionsverket. En viss del () disponeras av regeringen för att täcka utlands-myn--digheternas arbete med migrationsfrågor. Not 3: Anslaget A3 (Migrationspolitiska åtgärder) består huvudsak-li-gen av medel för vidarebosättning - dvs. överföring av flyktingar enligt kvot - men även t.ex. återvandrings-insatser, anhörigresor och internationell samverkan. Källa: Budgetpropositioner , utg. omr. Anslagens förändring framgår av tabell 9.2. I regeringens ekonomiska vårproposition 2001 föreslogs tillskott med för det migrationspolitiska området, plus ett nytt EU-finansierat anslag med . I den senaste tilläggsbudgeten som lades fram (tillsammans med budgetpropositionen ) föreslås tillskott med ytterligare . Tillskotten avser till helt övervägande del anslaget för mottagande av asylsökande. Detta har ökats med sammanlagt (), medan anslaget till har ökats med 66 miljoner () och anslaget till med (). En del av tillskottet till avser IT-stöd i samband med Schengeninträ Vidare har anslaget till offentligt biträde i utlänningsärenden ökat med (). 2000 Tillskott i tilläggsbudget 1, Tillskott i tilläggsbudget 2, sept. 27 39 512 12:2 Mottagande av asyl-sö-kande 1 039 285 0 0 285 12:4 70 5 2 77 12.5 Offentligt biträde i utlänningsärenden 58 0 25 83 12.6 Utresor för avvisade och utvisade 64 0 0 64 12:7 Från EU-budgeten finansierade insatser för asylsökande och flyktingar 0 38 0 38 Totalt 1 962 238 584 2 784 Källa: Prop. 2000/01:100, s. 156 f. samt prop. 2001/02:1 utg. omr. Hur får anslagen användas? centrala administration och prövning av uppehållstillstånd och medborgarskap finansieras från anslaget 12:1 . Kostnader för prövning av överinstansen (), för offentligt biträde samt för utresor för avvisade och utvisade finansieras från särskilda anslag (se tabell 9.1). All annan verksamhet som rör de asyl-sökande finansieras från anslaget 12:2 Mottagande av asylsökande. Anslaget Mottagande av asylsökande har mycket blandad karaktär. Här ingår bl.a. bistånd i form av bostadsersättning, dagersättning och särskilt bidrag samt ersättning till kommuner och landsting för kostnader för skola, hälso- och sjukvård m.m. Dessa utbetalningar styrs i stor utsträckning av lagar och förordningar. Från anslaget finansieras också kostnader för anläggningsboende för asylsökande samt löner, resor, traktamenten och övriga omkostnader för den personal som arbetar inom mottagningssystemet. Här finns personal som arbetar med såväl mottagande av asylsökande som med organiserad verksamhet, förvar och återvändande. I anslaget ingår även den del av Migra tionsverkets gemensamma kostnader som är hänförlig till den verksamhet som finansieras via anslaget. Detaljerade bestämmelser om hur anslagen får användas och vem som har rätt att disponera olika anslagsposter finns i myndigheternas regleringsbrev. Där framgår också att investeringar i anläggningstillgångar som används vid mottagande av asylsökande ska finansieras från anslaget 12:2. Detta innebär ett undantag från kapitalförsörjningsförordningen, som annars skulle innebära att investeringar finansieras med lån i . Trots den formella låsningen av anslagsstrukturen finns det en viss flexibilitet i systemet. Regeringen kan tillföra pengar under löpande budgetår via tilläggsbudget eller medge anslagsöverskridanden. Dessutom har myndigheten själv vissa möjligheter att utnyttja mer eller mindre pengar än årets anslag, främst via systemen med anslagssparande och anslagskrediter. I årsredovisningarna kan man se hur denna flexibilitet har utnyttjats i praktiken. Uppgifterna är dock svårtolkade. En genomgång med personal från visar att de ändringar som gjorts i stor utsträckning har haft tekniska orsaker. Från verkets sida framhåller man också att pengar som tillförs i tilläggsbudget () inte är till så stor nytta i prövningsverksamheten om det är fråga om utbyggnad och rekrytering. I den situationen behöver man längre framförhållning. Det är viktigt att få underhandsbesked om kommande resurstillskott. De förändringar i anslagen som gjorts (2001) framgår av tabell 9.2 ovan. Ett par av de större förändringar som gjorts (1999 och 2000) redovisas nedan. Anslaget till Mottagande av asylsökande (A2) 1999 Viktigast var att verket fick ett tillskott med som beslutades i tilläggsbudget 2 (dvs. Detta tillskott motsvarade av utgiften på anslaget och av det förslag som regeringen ursprungligen hade lagt fram i budgetpropositionen för . Orsaken var evakueringen av flyktingar från Kosovo. 2000 utnyttjades hela anslagskrediten på . Vidare användes ett av regeringen medgivet anslagsöverskridande på samt ett ej medgivet överskridande på . Det sistnämnda anmäldes till regeringen . Kritik från RRV:s årliga revision RRV har granskat årsredovisning, den underliggande redovisningen och ledningens förvaltning för . konstaterade att årsredovisning var upprättad i enlighet med gällande regler och bedömde att årsredovisningen i allt väsentligt är rättvisande. RRV har dock lämnat en invändning i sin revisionsberättelse. Skälet är att två av anslagen (A2 och A5 post 2) har disponerats utöver tilldelade medel, beviljad anslagskredit och medgivet överskridande. De belopp det var fråga om var sammanlagt . I sin årsredovisning förklarar verket att överskridandet av anslaget A2 (med ) beror på att verket har "öppnat ett antal nya mottagningsenheter som en följd av den ökande asylinströmningen i kombination med svårigheter att kommunplacera personer med uppehållstillstånd". Överskridandet av anslaget A5 post 2 (med ) förklaras av att "betydligt fler ärenden avgjordes än beräknat. avgjordes av det totala antalet ärenden. " I sin revisionsberättelse, som är riktad till regeringen, skriver RRV att inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att hålla sig inom tilldelade medel, beviljad anslagskredit och medgivet överskridande enligt regeringsbeslut. I en revisionsrapport riktad till erinrar RRV om att det av anslagsförordningen (med föreskrifter och allmänna råd) följer att det ska finnas fungerande rutiner för prognostisering av anslagsutfall som innebär att erforderliga åtgärder (regeringsbeslut e.d.) hinner vidtas så att överskridande inte uppstår. Myndigheten ska löpande följa upp och prognostisera anslagsutnyttjandet. Kravet på god utgiftskontroll ska tillgodoses genom att myndigheten minst en gång gör en uppföljning och prognos. Kostnaderna för verksamhet beror i mycket stor utsträckning på hur många personer som kommer till för att söka asyl. Detta är en faktor som verket inte har möjlighet att styra. Det är heller inte möjligt att göra prognoser över antalet asylsökande som är så träffsäkra att man kan beräkna anslagen "rätt". Som framgått ovan har den starka ökningen av antalet asylsökande medfört att anslags-krediter och medgivet anslagsöverskridande har utnyttjats till betydande belopp och att stora belopp tillförts i tilläggsbudget . Antalet asylsökande påverkar både kostnader för egen personal och lokaler (anslaget A1, numera 12.1) och kostnaderna för mottagningssystemet (anslaget A2, numera 12.2). I viss mån påverkas även övriga anslag inom det migrationspolitiska området. Kostnaderna för mottagningssystemet beror även på verksamheten i andra myndigheter, speciellt , i viss mån också . Alla asylsökande som ännu inte har fått uppehållstillstånd är normalt kvar i verkets mottagningssystem och har rätt till dagersättning och boende, antingen i form av anläggningsboende eller i form av eget boende med hyresbidrag. Väntetider som beror på handläggningen i medför betydande kostnader i mottagningssystemet. Även de personer som förut varit asylsökande men som har fått uppehållstillstånd är kvar i mottagningssystemet . Längden på beror på boendeformen. För de asylsökande som valt s.k. eget boende hos släkt och vänner är perioden be-gränsad till en månad. För dem som bor på nå-gon av då de får uppehållstillstånd kan perioden (den s.k. bosättningstiden) bli betydligt längre. Fördröjningar i detta skede beror på arbetet i och kommunerna samt på vissa yttre förhållanden (bostadsbristen i storstäderna). Det förekommer också förseningar med att delge beslutet om uppehållstillstånd till den sökande. Kostnadssambanden kan sammanfattas på följande vis: Kostnaderna för hela politikområdet Migrationspolitik beror i hög grad av hur många människor som tar sig till för att söka asyl. Kostnaderna beror inte bara av årets asylsökande utan även av tidigare års. Kostnaderna för mottagningssystemet (anslaget A2 respektive 12.2) påverkas dessutom av följande omständigheter: handläggningstiden för asylprövning i , i vilken mån beslut överklagas, i vilken mån den sökande lämnar in en ny ansökan till och nämnden beslutar om inhibition av ett tidigare avvisningsbeslut, de dröjsmål med utresan som uppstår för personer som fått beslut om avvisning eller utvisning (sådana dröjsmål beror delvis på att det finns praktiska hinder med att ordna nödvändiga resehandlingar, men det finns även andra s.k. verkställighetshinder), de dröjsmål med kommunplacering som uppstår för de tidigare asylsökande som har fått permanent uppehållstillstånd. Anslagsstrukturen är inte densamma i alla statliga myndigheter och de principer som finns förefaller inte att tillämpas konsekvent. är en myndighet med en verksamhet som i vissa avseenden liknar . har för tilldelats ett ramanslag på sammanlagt . Anslaget är avsett att täcka verkets samlade verksamhet inom rättsväsendet, både lönekostnader för de anställda och uppehälle för de intagna. var anslagstilldelningen 3 639 respektive , utan uppdelning på anslagsposter. Den enda del av verksamhet som bekostas av ett särskilt anslag är Utresor för avvisade och utvisade. Detta hör till ett annat politikområde (Migrationspolitik). Verkets andel av detta anslag var . Prognoser för antalet asylsökande Inflödet av nya asylsökande är svårt att förutse Antalet personer som kommer till och söker asyl här varierar starkt mellan åren. Antalet har tredubblats och ökade särskilt starkt . En fortsatt ökning har rapporterats under innevarande år. Utvecklingen är mycket svår att förutsäga. Svårigheterna att göra prognoser på detta område kan visas med ett par exempel. bedömde att det totala antalet asylsökande skulle bli 13 700 personer. Fy-ra månader tidigare var prognosen 12 000 personer. Det verk-liga antalet asylsökande blev över 16 000. Den grupp personer som evakuerats från provinsen i och som sökt asyl i efter det att deras tidsbegränsade uppehållstillstånd löpt ut inkluderas inte i något av de ovan nämnda prognostalen. Dessa personer fanns redan i landet och skulle därför, enligt verkets uppfattning, inte räknas som asylsökande. Däremot kom deras ansökningar naturligtvis att belasta systemet för asylprövning då asylansökan gjordes. Tar man hänsyn till detta blir antalet asylansökningar ca 20 000. Vid samma tillfälle, alltså , bedömde att det totala antalet asylsökande (2001) skulle bli 13 000. Den aktuella prognos som , , görs av verket är högre (20 000 personer). Att förutse hur många personer som kommer att söka asyl i under de kommande månaderna är uppenbarligen mycket svårt. I samband med budgetpropositionen görs ändå prognoser framåt. Hur arbetet med prognoserna går till gör prognoser för antalet asylsökande som bygger på kunskaper och bedömningar inom verket. Enligt regleringsbrevet 2001 ska verket lämna prognoser till regeringen vid fem tillfällen . Enligt verket har myndigheten detta år lämnat prognoser vid åtta tillfällen. En prognos för antalet asylsökande bygger på bedömningar av den aktuella politiska situationen i olika länder i kombination med de s.k "pull-fak-to-rer-na". De sistnämnda sammanhänger med hur många personer från ett visst land som redan bor i , mottagandevillkoren i olika länder, rykten som sprids m.m. Den praxis som tillämpas av myn-digheterna har också betydelse - snabba positiva beslut för en viss grupp asylsökande anses få konsekvenser i form av ökad inströmning. Andra länders praxis påverkar också, i synnerhet praxis i stora asylmottagarländer (t.ex. ). I prognoserna försöker man dessutom be-akta effekterna av regelförändringar som t.ex. Dublin-över-ens-kom-mel-sen, bilaterala avtal med olika länder, , kontrollåtgärder mot irreguljär mig-ra-tion m.m. Prognoserna är osäkra eftersom förhållandena kan ändras snabbt. Verkets prognos stäms av med övriga berörda myndigheter, dvs. , , och . Därefter skickas prognosen till och asylpolitik vid . Inom diskuteras prognosen av en arbetsgrupp bestående av 6-7 personer. På grundval av den samlade kunskap som finns representerad i arbetsgruppen, och efter avstämning med den politiska ledningen vid departementet, görs en revidering av prognos. Enligt verket innebär denna revidering regelmässigt ett mindre antal asylsökande än vad har angett. Arbetsgruppens prognos delges även tjänstemän från Närings- och Finansdepartementen. I detta skede kan prognosen komma att revideras ytterligare. Tankegångarna bakom arbetsgruppens prognos dokumenteras dock inte. Osäkerheten omkring effekterna av inträde i återspeglas även i prognosarbetet. Från sida framhåller man detta som en huvudförklaring till att regeringen beräknade medelsbehovet med utgångspunkt från ett lägre antal asylsökande än . Regeringen har dock informerat om att inträdet i Schegensamarbetet kunde komma att få effekter på politikområdet för och framåt. Prognosgruppen vid har enligt uppgift noggrant följt utvecklingen samt analyserat vilka förändringar av antalet asylsökande som kan hänföras till Schengeninträdet. Detta återspeglas i de prognoser som gjorts inför budgetpropositionen . De samlade diskussionerna inom resulterar i en prognos för antalet asylsökande som sedan läggs till grund för beräkningar av vissa anslag inom politikområdena Integration och Migration. Prognosen är avgörande för vilka resurser som finns tillgängliga för asylprövning, både i och i . Resurserna kan dock förändras genom att regeringen tillför medel i tilläggsbudget eller medger överskridande av anslag. Den ovanstående beskrivningen av hur prognosarbetet går till baseras på intervjuer och e-postkommunikation med berörda tjänstemän inom och . Ett par observationer kan tillfogas. För det första kan nämnas att man från departementets sida motiverar de extra resurstillskott som ofta ges till politikområdet med att "omvärldsfaktorer som inte alltid kan förutses påverkar inströmningen av antalet asylsökande till ". Men de okända omvärldsfaktorerna är knappast den enda anledningen till att man måste tillföra resurser. Det kan också finnas brister i prognosarbete. Vilka är skälet till att expertisen inom inte medverkar i departementets prognosarbete? Inom verket finns en viss misstro mot det prognosarbete som bedrivs i . Denna misstro skulle behöva överbryggas genom ett närmare samarbete. För det andra kan noteras att de resurstillskott som ges genom tilläggsbudget eller genom att regeringen medger överskridande av anslag kommer ganska sent .