frsrdg · GP04RR19 · 2002-01-01 00:00:00 — Ett tredje problem är att lagstiftningen inom livsmedelsområdet anses vara både komplicerad och inkonsekvent. Utredningen om livsmedelstillsynen i (SOU 1998:61) konstaterade att lagstiftningen var svår att överblicka och stadd i ständig förändring. Problemen med regleringen har också uppmärksammats av kommissionen som presenterade en vitbok som bl.a. syftar till att komma till rätta med problem inom livsmedelslagstiftningen. behandlas i avsnitt 2.7. Utvärderingar av livsmedelstillsynen i Kommissionen har genomfört dels tre utvärderingar av det svenska systemet för livsmedelssystem i allmänhet, dels ett antal utvärderingar riktade mot särskilda områden inom livsmedelstillsynen. Utvärderingar av det svenska systemet för livsmedelstillsyn genomfördes . Utvärderingarna var ett led i kommissionens tillsyn över hur medlemsländerna tillämpar rådets direktiv om livsmedelstillsyn och ingår i en serie av utvärderingar där kommissionens tjänstemän besökte samtliga medlemsländer. - Översikt av det svenska systemet Kommissionens syfte med det första besöket var att få en bild av det svenska systemet för livsmedelstillsyn, bl.a. avseende lagstiftning och ansvarsfördelning mellan olika myndigheter. Beträffande styrning konstateras att "Lagen verkar också medge, även om denna möjlighet inte används fullt ut, styrning av tillsynsmyndigheter beträffande hur och i vilken omfattning de skall bedriva den livsmedelskontroll för vilken de är ansvariga" . sades att möjligheter till viss del begränsades av den kommunala självstyrelsen. Kritik framfördes mot den kommunala tillsynen. Kommissionen menade att kunskapsnivån hos de kommunala inspektörerna var ojämn och på vissa ställen alltför låg. Vidare konstaterade kommissionen att det behövdes ytterligare ansträngningar för att företagens egenkontroll enligt HACCP skulle utvecklas och tillämpas i tillräcklig utsträckning. - Uppföljning av det första besöket Kommissionens andra besök var en uppföljning av det första besöket. Det huvudsakliga syftet var att undersöka vilka organisatoriska förändringar som hade genomförts i samtliga medlemsländer. Dessutom specialgranskade kommissionens tjänstemän systemet för kontroll av importerade livsmedel av icke animaliskt ursprung. I rapporten konstaterade kommissionen att inga organisatoriska förändringar hade genomförts i samt att importkontrollen fungerade väl. - Kritik mot den svenska livsmedelstillsynen På grundval av kommissionens tredje besök riktades betydligt mer kritik mot den kommunala tillsynen än vid tidigare besök. Kommissionens tjänstemän besökte bl.a. tio anläggningar i där livsmedel hanterades. Enligt besöktes enbart anläggningar som stod under tillsyn, vilket inte framgår av rapporten. På grundval av dessa besök drog kommissionen slutsatser om den låga kvaliteten i kommunernas livsmedelstillsyn. Framför allt kritiserade kommissionen kommunerna för att inte använda likvärdiga eller tillräckliga checklistor vid tillsynen, dålig uppföljning av inspektörernas utbildning samt alltför låg tillsynsfrekvens. Kommissionen kommenterade också hygienförhållanden vid de olika anläggningarna som besöktes. Synpunkter lämnades om att det fanns utrymme för förbättringar, speciellt vad gällde restaurangerna. Även egenkontrollen vid anläggningar var bristfällig. Detta tolkades som ytterligare ett tecken på bristande tillsyn. Granskningar inom olika områden av livsmedelstillsynen Kommissionen genomför ett antal inspektioner inom olika områden av livsmedelstillsynen. Inspektionerna görs i EU:s medlemsländer, kandidatländerna samt vissa tredje länder. För ett särskilt område (t.ex. kötthanteringen) besöks inte samtliga medlemsländer utan endast vissa utvalda länder. genomförde kommissionen 121 besök i olika medlemsländer i syfte att utvärdera livsmedelstillsynen. Fem besök gjordes i . Redovisade rapporter framgår av tabell 1. 1999 DG(SANCO)/1153/1999 Hantering av mjölk och mjölkprodukter. 2000 DG(SANCO)/1135/2000 Hantering av kött från fjäderfä (kyckling m.m.). DG(SANCO)/1189/2000 Rester av bekämpningsmedel i livsmedel. DG(SANCO)/1216/2000 Hanteringen av köttprodukter. DG(SANCO)/1226/2000 Hanteringen av viltkött (inklusive renkött). DG(SANCO)/1271/2000 Gränskontroller. 2001 DG(SANCO)/3236/2001 Kontrollen av BSE i . Kommissionens synpunkter på det svenska systemet för livsmedelstillsyn baseras på utvärderingsrapporterna samt en rapport från vardera och . Som tidigare nämnts har kommissionen riktat kritik mot kommunernas tillsyn av livsmedelsanläggningar. I utvärderingsrapporten om tillsynen över hanteringen av mjölk och mjölkprodukter konstaterar kommissionen att kommunernas resursbrist för livsmedelstillsyn är uppenbar och påverkar kvaliteten i tillsynen. I en utvärdering av det svenska systemet 1996, som tidigare redovisats, ansåg kommissionen att makten över den kommunala tillsynen låg hos kommunens politiker. Den huvudsakliga kritiken som kommissionen har riktat mot egen tillsynsverksamhet går ut på att verket inte har tillräckliga resurser att bedriva en heltäckande tillsyn. Urvalet av de anläggningar som verkligen blir besökta av baseras inte på en tydlig riskbedömning från myndighetens sida. kontroll av rester av bekämpningsmedel i livsmedel fungerar enligt kommissionen "välorganiserat och effektivt". Kontrollen av slakterier ombesörjs av besiktningsveterinärer och kompletteras av inspektörer. Kommissionen konstaterade att tillsynen över besiktningsveterinärerna hade stora brister. I rapporten om tillsynen över kötthanteringen redovisas att veterinärkontrollerna av slakterier och andra anläggningar är otillfredställande "främst på grund av att den centrala behöriga myndigheten [] inte har infört ett effektivt system för kontroll av dem". Kommissionen har också påpekat att varken eller kommunerna har tillräckliga personalresurser i form av veterinärer för att kunna säkerställa att verksamheten på anläggningarna bedrevs i enlighet med EU:s lagstiftning. styrning av kommunernas tillsyn En återkommande kritik i kommissionens utvärderingar är att kvaliteten på den svenska tillsynen är alltför ojämn och i vissa fall för låg. Olika skäl anges som orsak till bristerna. I vissa rapporter pekar kommissionen ut bristande styrning av kommunernas tillsynsverksamhet. I andra nämns resurser eller bristande intresse för tillsynen i kommunerna. I utvärderingen av mjölkhantering kritiserades hur övervakar kommunernas tillsyn. inriktning är, enligt kommissionen, de faktiska hygienförhållandena vid de olika anläggningarna inom kommunens tillsynsområde och inte den tillsyn som kommunen bedriver. I stället för att övervaka kommunernas verksamhet försöker man övervaka slutresultatet av denna verksamhet. Kommissionens tjänstemän noterade i utvärderingen av kötthantering att det inte fanns någon plan för verkets styrning av kommunernas tillsyn och att informationsutbytet mellan de båda insatserna var bristfälligt. Man konstaterade också att inte hade någon enhet som ägnade sig åt övervakningen av kommunerna. Kommissionen noterade att hade ett antal rättsliga och tekniska instrument för att se till att gemenskapslagstiftningen följdes. Dessa instrument användes dock på ett olämpligt eller otillfredsställande sätt. I utvärderingen om hanteringen av viltkött upprepar kommissionen den kritik som framfördes i utvärderingen av kötthanteringen. Kommissionen konstaterar att "flera av de problem som identifierades i fråga om veterinärkontrollen av anläggningar beror på ett misslyckande från den centrala tillsynsmyndighetens [] sida att tillhandahålla nödvändiga instruktioner och anvisningar". bifogar ett svar till varje rapport om livsmedelstillsynen i som kommissionen publicerar. Svaret offentliggörs tillsammans med rapporten. Verket redovisar dels sakfel i rapporten, dels verkets kommentarer till kommissionens kritik. I de fall där kommissionen funnit brister kan den ansvariga myndigheten också åläggas att presentera ett program för kommissionen där man redogör för hur bristerna ska avhjälpas. har i sina svar främst kommenterat utvärderingen av hanteringen av mjölk (1153/1999) och den tredje utvärderingen av systemet för livsmedelstillsyn (1134/2000). I övriga svar har fel i översättning och bakgrundsfakta kommenterats. I utvärderingen av hanteringen av mjölk (1153/1999) kritiserar kommissionen för att verket gör för få tillsynsbesök och för att dessa besök inte baseras på riskanalyser. menade i sitt svar att den svenska tillsynen vad gäller t.ex. mjölk bygger på systemtillsyn, vilket innebär att företagen själva är ansvariga för att kontrollera hygienen. Enligt måste även hänsyn tas till goda hälsoläge vid bedömning av risken. påpekade också att den nya organisation som träder i kraft innebär ett tydligare arbete med riskbedömning. har i sitt svar till kommissionen också förtydligat sitt system för övervakning av kommunerna. Redovisningen omfattar verkets uppföljning av kommunerna dvs. normerande inspektioner och kommunbesök. har också meddelat att man tidigare endast har haft bemyndiganden att utföra normerande besök. har de normerande besöken alltmer kommit att inriktas mot en uppföljning av kommunernas tillsyn. Kommissionen kritiserade arbetet med egenkontrollen i de svenska företagen. medgav att man funnit att mindre företag haft problem med egenkontroll enligt HACCP, men att detta inte är unikt för . medger i sitt svar på utvärderingen av systemet för livsmedelstillsyn (1134/2000) att man funnit en viss ojämnhet i kommunernas tillsyn, men att den svenska grundlagen förhindrar verket att styra kommunerna hårdare än vad man gör . Verket tillbakavisar också kritiken att man inte ger de kommunala inspektörerna tillräckligt tydliga anvisningar. I ett svar till kommissionen tar upp "ABC för inspektörer" som exempel på vägledning till de kommunala inspektörerna. påpekar också att utbildningar anordnas regelbundet för kommunala inspektörer med syfte att förbättra kvaliteten i tillsynen. Med anledning av kommissionens kritik meddelade att man har inlett ett omfattande arbete med att utarbeta instruktioner till personal inom besiktningsveterinärsorganisationen. åtgärder med anledning av kritiken ser kommissionens observationer som ett värdefullt underlag för förbättringar och de används därför i verksamhetsplaneringen. Exempel på åtgärder som har vidtagit med anledning av kommissionens kritik är: ändring i verkets föreskrift (brister i införlivande), utarbetande av instruktioner till BVO-personal (brister i den interna styrningen), fler besiktningsveterinärer (otillräcklig bemanning i fjäderfäslakterier), utbildning av besiktningsveterinärer (otillräcklig kunskap om kliniska symptom som kan tyda på BSE), inspektionsplaner som grundas på riskvärdering (mjölkområdet) samt påbörjat projekt som syftar till att utveckla arbetsformer och arbetsmetoder som tillförsäkrar likvärdig tillsyn (ojämn tillsyn i landet). För kritik som lämnas avseende den kommunala tillsynen har verket begärt en åtgärdsplan från den kommunala nämnden. I något fall har åtgärdsplanen följts upp genom en normerande inspektion. utarbetar verket ett utbildningsmaterial avseende HACCP som vänder sig till olika aktörer inom livsmedelsområdet, bl.a. kommunala inspektörer. Kommissionens rapporter skickas till alla kommuner som berörs av inspektionen. Kommunernas kommentarer används även som underlag för verkets svar till kommissionen. Kritik mot andra medlemsländer Det verkar som om de problem som uppmärksammats i inte är unika. Vid en genomgång av utvärderingar som kommissionen har genomfört i , , och kan konstateras att även andra länder får kritik för bristande och ojämn tillsyn. Av de fyra medlemsstaterna som redovisas har det mest centraliserade systemet för livsmedelstillsyn. är också den medlemsstat som har fått minst kritik från kommissionen. , och har, i likhet med , ett decentraliserat system för tillsyn. I dessa stater finns också problem med den centrala nivåns styrning. I överskuggas dock dessa problem av resursbristen. som får minst kritik av kommissionen är det till ytan minsta landet av de länder som har studerats. EU:s formella krav på medlemsländernas rapportering av livsmedelskontrollen framgår av direktiv /397/EEG om offentlig kontroll av livsmedel. Av artikel 14 stadgas att medlemsstaterna ska rapportera: kriterier för de program som regelbundna inspektioner ska omfatta, antalet och arten utförda kontroller, antalet och arten av konstaterade överträdelser. På grundval av direktivet har rekommendationer (Doc. III/5120/95) utarbetats för att underlätta medlemsstaternas rapportering. I rekommendationen finns ett formulär med relativt detaljerade uppgifter som ska lämnas till kommissionen. Uppgifterna avser t.ex. antal anläggningar och inspektioner samt resultat av inspektionerna. Enligt följer alla medlemsländer denna rekommendation. Förändringar av EU:s lagstiftning Europeiska kommissionen har i en s.k. vitbok bl.a. angivit principer för livsmedelssäkerhet, livsmedelslagstiftningen och kontroll. Syftet med vitboken är att förändra EU:s livsmedelspolitik till ett aktivt, dynamiskt, enhetligt och heltäckande styrmedel för att säkerställa en hög hälsoskyddsnivå för människor och ett gott konsumentskydd. Även frågan om att inrätta en inom livsmedelsområdet behandlas. I vitboken aviserar kommissionen att den kommer att lägga fram förslag till en ny livsmedelslagstiftning, baserat på kommissionens grönbok och efterföljande samråd. Kommissionen antog en vitbok om styrelseformer inom EU. I vitboken föreslår kommissionen hur arbetet inom EU kan förändras efter de fem principerna öppenhet, delaktighet, tydlig ansvarsfördelning, effektivitet och konsekvens. Kommissionen förespråkar i vitboken en större flexibilitet i genomförandet av lagstiftningen. Beslutsfattande ska i större utsträckning kunna decentraliseras för att ta hänsyn till lokala och regionala behov. Statskontoret konstaterar i sin studie av EU:s påverkan på den svenska statliga tillsynen att "en ökad flexibilitet för lokala och regionala myndigheter att utforma genomförandet efter de specifika förhållandena även skulle att lokala tillsynslösningar kan utformas, så länge den gemensamma marknadens grundläggande krav på likvärdighet i regler och tillämpning kan tillgodoses". EU:s lagstiftning om livsmedelstillsynen är omfattande och komplicerad. Ett problem är EU:s förordningar, som gäller direkt som lag i medlemsstaterna. Förordningarna får liten uppmärksamhet när de antas. Det saknas även en komplett förteckning av gällande förordningar. Det är dessutom mycket svårt att få en överblick över lagstiftningen. EU:s lagstiftning publiceras endast löpande, allt eftersom rättsakterna antas. Den bristfälliga informationen om förordningar komplicerar möjligheterna för tillsynsmyndigheterna att tillämpa regelverket korrekt. EU:s lagstiftning inom livsmedelsområdet fastställer hur kontroller bör gå till och vad som ska kontrolleras. Däremot saknas angivelser om hur tillsynsverksamheten bör organiseras. Tvärtom anger direktivet 89/397/EEG att medlemsstaterna ska ha "en viss grad av frihet" vad gäller det praktiska genomförandet av tillsynen. EU:s utvärderingar av den svenska livsmedelstillsynen Resultatet av kommissionens utvärderingar av den svenska livsmedelstillsynen visar att både och kommunernas tillsyn har brister vad gäller tillsynsfrekvens och tillvägagångssätt. Kommissionen anser att detta beror på bristande resurser. Kommissionens utvärderingar av livsmedelstillsynen i andra länder visar att kritik för ojämn tillsyn på lokal nivå inte är unikt för . Kommissionen anser att orsaken till variationen i kommunernas tillsynsverksamhet bl.a. består i bristande styrning av . Kommissionen anser att styrning kan bli bättre, även under rådande juridiska förhållanden. har i ett svar till kommissionen framhållit att den svenska grundlagen förhindrar verket att styra kommunerna hårdare än vad man gör . Denna fråga diskuteras i kap. 12. Dessutom kan konstateras att får kritik för styrningen av besiktningsveterinärsorganisationen som ligger inom verkets egen organisation. I detta kapitel finns en översiktlig beskrivning av livsmedelssektorn. En mer utförlig redovisning finns i bilaga 2. Livsmedelssektorn kan delas in i fyra led som motsvarar olika skeden i livsmedelskedjan. Första ledet består av råvaruproduktion (ibland även kallad för primärproduktion) inom jordbruk, trädgårdsbruk, jakt, vattenbruk och fiske. Andra ledet är förädlingsledet som främst avser tillverkningen i livsmedelsindustrin. I tredje ledet, distributionsledet, sprids maten via lagercentraler och affärer för att sedan konsumeras i det fjärde och sista ledet, konsumtionsledet. Detta led inkluderar både konsumtion i hemmet och mat som konsumeras i storhushåll, t.ex. restauranger och skolbespisningar. Med livsmedel avses enligt livsmedelslagen matvara, dryckesvara, njutningsmedel eller annan vara som är avsedd att förtäras av människor, dock inte läkemedel. Enligt förarbetena till livsmedelslagen bör en råvara ur livsmedelshygienisk synpunkt bedömas som livsmedel på ett så tidigt stadium i beredningsproceduren som möjligt . Detta innebär att råvaruproduktionen inte omfattas av livsmedelstillsyn. Tillsynen avser de övriga tre leden, inklusive konsumtionsledet i de fall maten lagas i storhushåll. Totalt finns ca 48 000 arbetsställen med 284 000 sysselsatta inom livsmedelsindustrin, parti- och detaljhandeln samt storhushållsbranschen . Livsmedelsindustrin utgör en av landets största industrisektorer. Med livsmedelsindustri avses den industri som förädlar råvaror genom att mala, stycka, blanda värmebehandla, konservera, baka etc. Beroende på om man ser till omsättning eller antal anställda är det landets fjärde respektive femte största industrisektor. omsatte livsmedelsindustrin , vilket motsvarade av hela industrisektorns produktionsvärde. Med drygt 61 000 anställda 1999 svarade livsmedelsindustrin för av industrisysselsättningen i . Livsmedelsindustrin är en av de geografiskt mest spridda industrierna i landet. har livsmedelsindustrin blivit alltmer regionalt centrerad. I , och återfinns drygt hälften av alla sysselsatta inom livsmedelsindustrin. fanns ca 60 000 sysselsatta på 3 200 arbetsplatser inom livsmedelsindustrin. av samtliga arbetsplatser hade nio eller färre anställda. har utvecklingen gått mot allt större företag med färre och större produktionsenheter. Distributionsledet - ofta kallat dagligvaruhandeln - omfattar två led: partihandeln och detaljhandeln. Med partihandel avses grossist- och leverantörförsäljning som riktar sig till andra konsumenter än slutkonsumenterna. Partihandelns kunder är därmed i huvudsak detaljhandeln och storkök, såsom restauranger och den offentliga sektorns kök. Till detaljhandeln räknas försäljning i livsmedelsbutik, kiosker, torghandel och ambulerande försäljning . Den svenska dagligvaruhandeln kännetecknas av att det råder en stark integration mellan parti- och detaljhandel samt av att marknaden domineras av tre block: ICA, Konsumentkooperationen (KF) och . svarade de stora aktörerna sammanlagt för av omsättningen i dagligvarubutikerna. Partihandeln sysselsätter 28 000 personer fördelade på 4 800 arbetsplatser. Av arbetsplatserna har nio eller färre anställda. I finns det ca 7 600 s.k. dagligvarubutiker med knappt 70 000 sysselsatta som helt eller delvis säljer livsmedel . Dagligvarubutikerna har genomgått stora förändringar . Antalet stormarknader och små servicebutiker har ökat avsevärt medan antalet mellanstora butiker har minskat. Offentliga och privatägda storhushåll Storhushållen kan delas in i två grupper: offentliga och privata storhushåll. Till den offentliga sektorns storhushåll räknas bl.a. storhushåll inom försvaret samt skolor, barnomsorg, äldrevård och sjukvård i offentlig regi. Till den privata sektorn hänförs främst storhushåll inom sjöfart, kommunikationer i form av tåg och flyg, kommersiella restauranger, snabbmatsrestauranger och personalrestauranger . sysselsatte storhushållen drygt 127 000 människor, varav den offentliga sektorn svarade för 42 000 och den privata för 85 000. omfattade storhushållen 32 000 enheter, varav den privata sektorn svarade för majoriteten med 18 000 enheter. De flesta storhushållen är små. av alla storhushåll har ingen anställd. har mindre än 10 anställda. Livsmedelstillsyn omfattar livsmedelsindustrin, parti- och detaljhandeln samt offentliga och privata storhushåll. Utmärkande för sektorn är att det finns många små arbetsställen som är spridda över landet. Livsmedelsindustrin är en av de geografiskt mest spridda industrierna i landet. Livsmedelstillsynen i - en översikt Syftet med detta kapitel är att ge en översikt över regler, ansvarsfördelning mellan stat och kommun samt aktuella förslag rörande ansvarsfördelningen. Senast tog ett mer omfattande beslut om livsmedelskontrollen var (prop. 1988/89:68, 1988/89:JoU14, 1988/89: rskr. I propositionen angav regeringen som mål för den offentliga livsmedelskontrollen att se till att livsmedelslagstiftningens bestämmelser följs, så att konsumenterna skyddas mot hälsorisker och oredliga förfaranden. Samhällets tillsyn borde, enligt regeringen, i princip vara oberoende av hur och var i landet livsmedlen produceras och oberoende av om livsmedlen är importerade eller inhemska. All livsmedelshantering borde därmed bli föremål för en likartad offentlig livsmedelstillsyn. Tillsynen borde ha en sådan omfattning och inriktning att konsumenterna kan känna trygghet när det gäller att välja fullgoda livsmedel för en näringsrik och prisvärd kost. Regeringen konstaterade att livsmedelskontrollen inte i alla hänseenden uppfyllde redovisade mål. Den bristande måluppfyllelsen gällde främst den kontroll som syftar till att skydda konsumenterna mot oredliga förfaranden. Regeringen föreslog att livsmedelslagen skulle ändras för att göra det möjligt för att i högre grad styra livsmedelskontrollen. fick också ett större ansvar för tillsynen av livsmedelsanläggningar. För att fullgöra denna uppgift skulle verket tillföras ytterligare livsmedelstekniker. Enligt regeringen skulle länsstyrelserna även i fortsättningen fungera som stödjande och rådgivande organ gentemot kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder. Miljö- och hälsoskyddsnämnderna skulle även fortsättningsvis ansvara för godkännande av livsmedelslokaler och för den omedelbara tillsynen över efterlevnaden av livsmedelslagstiftningen, utom i de fall verksamheten står under direkta tillsyn. Verket skulle ansvara för livsmedelsanläggningar där värdet av årsproduktionen översteg . För företag med en årsproduktion i intervallet skulle företagens branschtillhörighet avgöra ansvarsfördelningen mellan och kommunerna. Detta innebar att övertog tillsynsansvaret från kommunerna för ett antal större industrier. med dess besiktningspersonal fick i princip hela ansvaret för livsmedelskontrollen vid slakterierna, inklusive stycknings- och charkuteriverksamhet i anslutning till dessa anläggningar. I livsmedelslagen bemyndigas regeringen att föreskriva avsteg från huvudprincipen att miljö- och hälsoskyddsnämnderna utövar den omedelbara tillsynen inom varje kommun. I propositionen framhöll regeringen att ett rapporteringssystem borde införas så att tillsynsmyndigheterna kunde få information om tillståndet inom livsmedelshanteringen. Formerna för denna rapportering skulle utarbetas av . Enligt regeringen borde , som länk mellan övriga tillsynsmyndigheter, ha en viktig roll i rapporteringen. Utskottet instämde i de utgångspunkter som regeringen hade anfört . beslutade i enlighet med utskottets förslag . Kontroll av livsmedel regleras bl.a. i livsmedelslagen (1971:511) och livsmedelsförordningen (1971:807). Livsmedelslagen är en ramlag med grundläggande bestämmelser om livsmedel och livsmedelshantering, myndigheternas tillsyn och sanktioner när föreskrifterna inte följs.