frsrdg · GP04RR15 · 2002-01-01 00:00:00 — Det finns en hel mängd angelägna forskningsuppgifter som aktualiseras av studien: om styridéernas historia, om efterfrågan på styrning, om relatio ner mellan tjänstemän och politiker, om ekonomistyrningens relation till styrningen i stort, om EUs och det växande transnationella regelskapandets betydelse för beslutsfattande, om rapporteringar och redovisningars roller och om organiseringen i stort inom staten. Även om föreliggande studie har varit begränsad, hoppas jag att den skall inspirera till forskning såväl när det gäller styrning i som om organiseringen av staten mer generellt. upp-gifter preciseras i regeringsformen (7 kap, 1 §) som: "För beredning av regeringsärenden skall finnas ett regeringskansli. I detta ingår depar-tement för skilda verksamhetsområden". har (1998) drygt 4000 anställda och kostar . Räknas de sakanslag in som disponeras av regeringen, blir omsättningen . ökade antalet anställda med 600 perso-ner, och kostnaderna reellt med . I denna beräkning av kostnader ingår också kommittéväsendet, vars andel av kostnaderna är . är - efter den genomförda förändringen där statsrådsberedningen, tretton departement och förvaltningskontoret slogs samman - numera en statlig myndighet. Verksamheten inom förändrades på olika sätt . Antalet registrerade ärenden som avgörs vid regeringssammanträden minskade med hälften - från ca 20 000 till 10 000 (vilket var en fortsättning på en tidigare trend). I övrigt lades det ned mindre arbete än tidigare på nationell lagstiftning. Mer arbete ägnades styrningen av myndigheterna, framförallt var det arbetet med mål- och resultatstyrning som tjänstemännen ägnades sig åt. Flera än arbetade också med operationella ar-betsuppgifter inom olika projekt och program, exempelvis sådant som och lokala investeringsprogram, Östersjömiljarden etc. Den mest dra-matiska förändringen av arbetet har varit den som följer av internatio-naliseringen, framförallt EU-arbetet som delvis har inneburit att regeringen fungerar som lagstiftare i ministerrådet. är utsatt för starka förändringskrav. Det finns inom den oecdeiska världen välutvecklade och flitigt propagerade idéer om och regler för hur stater och statsförvaltningar skall ledas, styras och förändras. Ofta brukar dessa idéer klumpas ihop under rubriken new public management, och de som framförallt står som idéförmedlare är internationella organisa-tioner som , statliga myndigheter, vetenskapen och konsultorganisa-tioner. I viss utsträckning verkar detta regelskapande leda till en viss grad av likriktning, åtminstone när det gäller hur man resonerar om förändring. I praktiken tar det ofta för förändringar att slå igenom, och etablerade traditioner och rutiner i olika länder kan vara mycket motståndskraftiga mot utifrån kommande idéer och regler. Idéer översätts på mycket varierande sätt i olika länder och i olika verksamheter. Intressant i detta sammanhang är att en del av de idéer som är förknippade med new public management passar väl in i den svenska förvaltningstradition. Genomslaget för de nya idéerna tycks också - kanske som en följd av en grundläggande formlikhet - ha varit mer markerat i än i övriga nordiska länder (Lægreid och 1994). Det förvaltningspolitiska reform-arbetet i har alltsedan programbudgeteringen i hög grad handlat om införande av styrsystem baserat på målrationella idéer (1997). Noteras kan att detta reformarbete i hög grad har drivits av och befryndade myndigheter. Reformarbetet har huvudsakligen gällt ämbetsverken. Det är dessa som skall följa de nya reglerna. Motsvarande formbundenhet har inte eftersträvats när det gäller det egna arbetet, som brukar presenteras som adhoc-betonat, förhand-lingsinriktat, styrt av den dagliga politiken och i hög grad sektoriserat. Vad gör man då i ? En del uppgifter handlar om handläggning av löpande ärenden och att fungera som högsta förvaltningsmyndighet, men det mesta är som uttryckte det ". uppgifter av grundväsentligt annan natur" (1952, sid 213). betonade de "politiska funktionerna", dvs att huvuduppgiften är att ". fastställa och formulera de grundsatser som skola tillämpas, icke att nöja sig med att tillämpa vad som en gång fastställts" (sid 214). Det är tankeväckande att beskriver arbete som i hög grad styrt av riks-dagsarbetets krav. När regeringsarbetet kategoriseras ett halvt sekel senare presenteras som en av de viktiga s k målgrupperna, tillsammans med förvaltning, internationella organisationer, medborgare och media (Ds 2000:27, sid 47). ställning har relativiserats. hjälper regeringen att styra landet. I motiven bakom beslu-tet att omskapa till en myndighet uttrycktes dock en del tvivel på att kansliet fungerade särskilt väl i detta avseende. Bland annat pekade man på styrproblem, dvs att det i den existerande organisationen kunde vara svårt att få tjänstemannaorganisationen att arbeta i den riktning som den politiska ledningen önskade. Man kan notera att avståndet till den politiska ledningen kan vara ganska stort inom organisationen. Av de 4000 anställda i är ca 120 politisk rekryterade, dvs . Det mesta som sker sköts av tjänstemän utan att politikerna lägger sig i. Bilden som brukar ges i forskningen är ändå den av en lojal förvaltning som i hög grad i sitt agerande försöker antecipera politikernas uppfattningar (se t ex 1986). visar studier att initiativen till föränd-ringar oftast kommer nedifrån förvaltningen eller växer fram i samhället för att sedan landa hos politi-kerna (1984). i sig är en stor och komplex orga-nisation, där mycket av det som sker förmodligen handlar om förändring och styrning på visst avstånd från politiken. Det finns mycket som talar för att en del av det som beskrivs som stora förändringar av styrsystemen i staten har skapats på initiativ av tjänste-män, med begränsad insyn och inflytande från politikernas sida (1997, och 1997). Man kan kanske alls inte utgå från att det som görs i är ett resultat av medvetna politiska överväganden. Förändringar kan initieras från tjäns-temännen i lika hög grad som från politikerna. Ju större regeringskansli, desto större är risken att vi får en organisation som "skapar politik" oberoende av politikerna. Det är om styrningen inom den här studien handlar. Syftet är att öka kunskaperna om styrprocesser i en situation där det finns en besvärande brist på analyser baserade på empiriska studier. Det finns ett fåtal systematiska analyser baserade på empiriska studier (1986, Ja-cobsson 1989). Det här avspeglar också situationen i stort när det gäller forskning om statsförvaltningen. Av flera skäl är detta problematiskt. Det leder till att förändringsdiskussionerna sällan förankras i systematiska studier av den egna praktiken. Istället upprepas lätt "eviga sanningar" - både om hur det är och om hur det borde vara. Det gör det också alltför lätt att okritiskt koppla sig till moderna idéer i omlopp om hur man borde leda och styra. Istället för att basera förändringar i egna erfarenheter blir man därigenom i hög grad utelämnad till beskrivningar av andras erfarenheter. Jag skall i avsnitt 2 sammanfatta en del av den kunskap som finns om arbetet i . Bakgrunden till studien är som sagt den omorganisation som gjorde till en myndighet. Syftet med reformen var att öka förmågan för att ". vara ett effektivt och kompetent instrument för regeringen i dess uppgift att styra riket och förverkliga sin politik" (). Reformen innebar ett försök att komma tillrätta med problem som upp-fattades i arbete. Reformerandet anknyter på många sätt till de moderna idéer som cirkulerar om hur stater bör ledas (se och , 2001). Jag skall i avsnitt 3 närmare redovisa reformens innebörd och, framförallt på basis av erfarenheter från tidigare reformer, diskutera vad man kan förvänta sig för effekter av reformen. I avsnitt 4 redovisas selektivt iakttagelser från sex fallstudier som har genomförts av konkreta förändringar i : varifrån initiativen har kommit, hur arbetet inom och mellan kansliet och andra aktörer har gått till och specifikt vilka mekanismer som finns i processerna. (fallstudierna redovisas i sin helhet i bilagor). Jag menar att studierna gör det möjligt att fun-dera kring en del centrala frågor om arbete. Systematisk, erfarenhetsbaserad kunskap av detta slag är av stor vikt för att man verkligen skall kunna förankra förändringar i kunskaper och erfarenheter om den egna verksamheten. I avsnitt 5 resonerar jag om generella mönster från fallstudierna, och det avslutande sjätte avsnittet innehåller en del mer spekulativa funderingar om styrning i staten. Arbetet i - "logiken i praktiken" är en komplex organisation. Den ägnar sig åt verksamheter inom en hel mängd samhällsområden, och den tänks dessutom styra det som händer inom riket. Regeringen och ministrar hålls ansvariga inte enbart för sitt privata leverne, utan också för vad som händer ute i samhälls- Konstitutionens uttryck att "regeringen styr riket" och den demokratiska idealmodell som detta synsätt bygger på, skapar förväntningar om att regeringen med hjälp av sin förvaltning skall kunna leda och styra. Jag skall i det här avsnittet skissa på vad vi tror oss veta om vad det är för mönster som kännetecknar arbetet i : omgivningsstyrningen, att revirtänkandet är starkt, det kortsiktiga och reaktiva hand-landet samt den höga grad av formbundenhet som finns. 2.1 Styrt av omgivningen Verksamheten är för det första i mycket hög grad styrd av omgivningen. Tänkandet om organisationer generellt har i allt högre grad kommit att betona omgivningens betydelse (se exempelvis 1992). Organisationer ses i organisationsteorin som invävda i en värld av idéer, regler och andra organisationer som i hög grad styr både vad som är möjligt att göra och vem det är möjligt att vara. Kanske är det regelskapande som sker i EU och genom media lika viktigt som det som sker i den egna organisationen. Det betyder inte att vad ledningen säger och gör, vilka strategier och visioner som utformas skulle vara ointressant, men i hög grad formas också dessa strategier och visioner "utanför" den enskilda organisationen. Ett exempel är att den svenska förvaltningspolitiken som jag diskuterad ovan i hög grad har skapats om en spegel av den internationella diskussionen om new public management. Särskilt viktigt för det svenska är förstås de förändringar som har följt av EU - framförallt som en följd av medlemskapet. Två tredjedelar av enheterna i ägnar en stor del av sin tid åt EU-arbete. Tidspressen uppfattas som mycket stor. av enheterna menar att det är svårt att hinna förelägga frågor för den politiska led-ningen, och ännu fler menar att det är svårt att hinna inhämta synpunkter från berörda företag och intresseorganisationer. Uppenbarligen upplevs den europeiska tiden som en problematisk faktor för tjänstemännen i (jämför 1998). I hög grad är EU-arbetet av ad hoc-karaktär. Sju av tio enheter uppger att de flesta arbetsgrupper med deltagande från den politiska nivån och från andra enheter i är av tillfällig natur (1999). Nära två av tre enheter i menar att EU har haft stor betydelse för förändringar i organisation och arbetssätt. I hög grad ser enheterna i EU-arbetet som mycket betydelsefullt för förändringar i arbetssättet. Jämför vi med myndighetsenheter betonar dessa i mindre grad EU-arbetet och i högre grad egna initiativ. Regeringens förvaltningspolitik verkar relativt sett vara viktigare i myndigheterna än i regeringens eget kansli. På det hela taget menar enheterna i departementen att EU-arbetet har haft stora konsekvenser för den egna enhetens verksamhetsområde. Och konsek-venserna ses också i mycket hög utsträckning som positiva. På det hela taget är enheterna i både i hög grad invävda och positivt inställda till EU-arbetet. Denna invävdhet gör att dagordningen i hög grad bestäms utanför organisationen (1989). Och tidspressen beskrivs som hög. Ett vanligt påpekande är att det finns för lite tid till eftertanke och reflektion (Forss 2000). Den bild som ges är den av sakenheter som i hög grad fungerar som "brandkårsorganisationer", som rycker ut när något händer, släcker elden (ifall det nu inte handlar om "falsk-larm") och väntar sedan på nästa larm. När det gäller EU-arbetet har det också hävdats att tidspressen både gör det svårt att inhämta synpunkter från berörda och att diskutera frågan ordentligt med den politiska ledningen. Och det är förstås ett problem i en organisation som är ett kansli till den politiska ledningen att man inte hinner diskutera med den politiska ledningen. Vilka strategier som är möjliga är i hög grad beroende av de idéer och regler som cirkulerar i omvärlden. Ifall new public management-idéer är starka är det svårt att inte ta sådana till sig, även om det inte finns något tvång att göra så. En del av reglerandet är tvingande, t ex måste stater i EU och i WTO följa deras regelverk. Genom EU ökar ju beroendet av omvärlden och risken är att utrymmet för det egna strategiska agerandet ytterligare begränsas. Strategierna är också beroende av vilka resurser som kan hämtas från omgivningen. Ifall det uppfattas som legitimt med höga skatter ökar det strategiska ut-rymmet. Ifall företagen genererar exportintäkter ökar möjligheterna att bedriva viss form av politik etc. 2.2 Sektoriserat och stuprörande Ett andra drag är att verksamheten i i hög grad bedrivs sekto-riserat. I en beskrivning av "inifrån" konstaterades att "Principen är att varje departement sköter sitt eget om-råde. Inom varje departement sköter varje enhet sitt område. Och inom varje enhet sköter varje tjänsteman sitt. Tjänstemännen identifierar sig med sitt sakområde, sin enhet och måhända sitt departe-ment. Knappast med regerings-kansliet som helhet" (Brunsson, Sonnerby och Wittenmark 1990, sid 31-32). En framträdande drag i arbete, enligt studie , är att sakenheterna arbetar för sig och att det också inom ett och samma departement finns ganska lite av horisontella kontakter (1986). Processerna innebär att frågor som inte kan hanteras i en enhet hissas till nästa nivå i hierarkin; det finns enligt ". en tydlig vertikalitet i kommunikationsmönstret" (1986:273). Ett starkt revirtänkande råder där det är viktigt att inte lägga sig i andras områden, och där det är betydelsefullt att hålla på det egna. Däremot finns en medvetenhet om andras områden - förut-sättningen för att inte klampa in på andras revir - och en vilja att ta hänsyn till andras uppfattningar. Ofta görs dock detta utan att man behöver ha kontakt. Processerna, och det gäller också relationerna till politikerna, kännetecknas av antecipering. Lojaliteten ligger hos det egna departementet eller t o m hos den egna enheten (, 1986:271). Det fanns, i studie, relativt lite av kontakter mellan departement. De krafter som motverkade sektoriseringen var dels som beskrivs som ett slags "överdepartement", dels (fast i betydligt mindre grad) statsrådsberedningen. Försöken att göra till en myndighet kan ses som ett försök att bryta sektoriseringen. finns det mycket som talar för att omvärldsberoendet snarare tenderar att öka det sektoriellas betydelse på helhetens bekostnad. Analyserna av EU brukar betona riskerna med att det växer fram nätverk av tjänstemän och experter inom olika sektorer, vars lojalitet i huvudsak gäller det egna området. Med ett ökat utbyte och ett gemensamt regelskapande kanske tjänstemännens lojaliteter lika mycket kommer att vara knutna till den egna sektorn som till det egna landet. EU-arbetet har å andra sidan - och delvis som ett svar på detta - inneburit för-sök att återskapa en mer sammanhållen stat. Att göra till en myndighet är ett led i dessa försök. Det finns dessutom mer av nationella strategier och positioner som man på ett så effektivt sätt som möjligt skall försöka tillvarata på de europeiska arenorna än tidigare (1997). EU-medlemskapet och det utbyte som följt av detta har förenats med starka försök att stärka nationen som en aktör, dvs just staten som en avgränsbar och självständig enhet. Dessa försök att återskapa en sammanhållen stat sker dock i ett sammanhang som är högeligen organiserat och reglerat. Integrationsarbetet inom EU och arbetet i många internationella organisationer styr både skapandet av vem man är och vad man vill som stat. Det blir viktigare att veta vad "vi tycker som svenskar", men dessa svenska ståndpunkter växer fram i ett umgänge med andra, bl a i europeiska nätverk och grupperingar. 2.3 Kortsiktigt och reaktivt En tredje drag är att verksamheten i hög grad är reaktiv och kortsiktig. Som många andra organisationer befinner sig i en värld som förändras ibland både snabbt och oförutsägbart. Världen låter sig ibland varken planeras eller förutsägas, utan verksamheten styrs i hög grad av det som andra sätter på dagordningen. Verksamheten kan därför bäst beskrivas som reaktiv, och den reaktionen kan se väldigt olika ut. Snarare att se rege-ringskansliets arbete som något som går ut på att långsiktigt försöka förändra omgivningen, kan man se det som något som i hög grad går ut på att hantera omgivningens krav på ett förnuftigt sätt. Det reaktiva agerandet kan ses som ett uttryck för att politiken är lyhörd och öppen för omgivningen. Reaktionen innebär sällan att varje utifrån kommande krav möts av en unik respons. Det skapas efterhand rutiner för hur reaktionen går till. I en studie av hur ett departement hanterade krav inom näringspolitikens område urskiljdes olika reaktiva mekanismer. Departementet försökte i förstone säga nej till och avvisa krav; det försökte reglera reaktionen på krav, dvs hitta regler för hur man skulle hantera vissa typer av krav. Dessutom försökte departementet - genom att organisera verksamheter - påverka vilka krav som skulle komma att riktas mot den egna enheten ( Att reagera på krav på ett lyhört och övervägt sätt skapar möjligheter som inte den rationalistiska modellen "tillåter". Man kan efterhand lära sig vad man vill, man kan enklare hantera motstridiga krav, man kan i processer "hitta" lösningar, man kan svara på krav men en avvägd mix av åtgärder. På samma sätt som det finns en risk i att fördöma det kortsiktigt, reaktiva handlandet finns förstås en risk i att glorifiera detsamma. Det är ändå viktigt att se att en reaktiv logik bygger på idéer om representativitet och lyhördhet, och grundas i en idé om ansvarstagande. Man skall svara an på krav som rik-tas mot en. Den bygger visserligen på en annan rationalitet än den organi-sationslogik som betonar mål och förtänkta strategier, men det är en logik som man skulle kunna säga passar väl för organisationer som är utsatta för omgivningens krav och där dessa krav ofta är motstridiga och snabbt föränderliga. Att företag är lyhörda mot omgivningen (kunderna) brukar ses som ett medel för att kunna bli framgångsrik. För politiska organisationer kan lyhördheten vara långt viktigare än så. 2.4 Rutiniserat och formbundet Ett fjärde drag är att verksamheten är starkt rutiniserad och form-bunden. Den styrs av en fördelning av arbetsuppgifter och av tidplaner som skapas för arbetet. Det gäller att få saker och ting klara . I en studie av budgetarbetet i regeringen betonade (1995) den grundläggande ordningen med arbetsgången och de procedurer som fanns, dvs tidplaner, arbetsfördelning och upprepandet av aktiviteterna. Hon visade att de redogörelser som aktörer lämnade var fulla av motsägelser. Ofta ignorerades sådana motsägelsefulla presentationer. Enheter kunde följa principer som de inte ställde sig bakom och ställa sig bakom principer som de inte följde. Verksamheten var i hög grad ordnad och formmässigt bunden, men eftersom kraven var såpass inkonsistenta fanns möjligheter att presentera verk-samheten på ett motsägelsefullt sätt. Och det verkade inte uppfattas som något särskilt stort problem i organisationen att presentera sig på ett motsägelsefullt sätt. Det finns traditioner och rutiner - sätt att arbeta - som har vuxit fram och är stabila, som inte främjar samarbete över gränser i . Man kan se dessa rutiner och former som ett uttryck för förnuft och rationalitet. De har växt fram historiskt och avspeglar ett sätt att arbeta på som verkar "fungera", och det är skälet till att man också framöver vill följa dessa rutiner. kan de låsa både tänkande och handlande. Man lär sig att göra det man gör på ett bättre och bättre sätt, men försummar att diskutera om det man gör är det som man borde göra. När studerade 1980-talets regeringskansli menade han att det mera betonade effektivitet och kontinuitet än kreativitet och ifrågasättande, och det finns en del som talar för att den bilden har stärkts. Å andra sidan skulle man kunna se internationaliseringen, framförallt genom EU, som en tänkbar källa till nya idéer och nya arbetssätt (Lerdell och 1997). Det finns en praktik som ofta beskrivs på detta sätt - som utifrånstyrd, reaktiv, sektoriserad och styrd av rutiner - och ofta uppfattas denna praktik som problematisk. Som vi har sett finns det dock en logik i varför regeringskans-liet ger ett fragmenterat intryck och agerar så reaktivt och kortsiktigt som det gör. Planer och strategier har begränsat värde i organisationer som måste vara (och skall vara) lyhörda mot omgivningen. Politiska organisationer skall vara responsiva och flexibelt kunna hantera krav som ibland kan vara helt motstridiga. Politiska "finns" inte, utan skapas i hög grad i processer där argument bryts mot varandra. Tilltro till att det finns professionalitet och känsla för politiken hos enheter på lägre nivåer kan också reducera behovet av styrning. Styrning kan ske genom en gemensam kultur, snarare än genom formella procedurer. Konflikter är heller inte enbart av ondo i organisationer bl a eftersom sådana kan tvinga fram nya sätt att tänka. Problemen kanske snarare ligger i att det inte har lagts ned någon större möda på att analysera varför det ser ut som det gör, och vad i den existerande praktiken som man skulle kunna lära något av och (kanske t o m) bygga vidare på. Tvärtom tenderar organisationen med viss systematik att bortse från de egna erfarenheterna, och att ta det existerande till intäkt för att vara mer strategisk, långsiktig och proaktiv. Tar man sedan hjälp av organisationskonsulter i de utredningar som görs, förstärks också förmodligen tilltron till ett "idealtypiskt" och principiellt resonemang om verksamheten. De kon-sulter som förvaltningsavdelningen i anlitade menade exempelvis att man skulle styra mer med tydliga mål. Bristande målstyrning var orsaken till problemen. Man ville ha en verksamhetsplanering av koncernkaraktär som skulle inledas med tydliga direktiv från den politiska led-ningen om övergripande mål och prioriteringar. är inte konsulternas förslag precis någon ny lösning. Lösningarna framstår varken som särskilt originella eller nyskapande. Schabloniseringen finns också där. Det gemensamma är att praktiken tänks bort, och att principerna blir underlag för nya reformer. Man bortser på så sätt från att det finns en del fördelar med att organisera så att alla inte alltid skall kunna ha synpunkter på allt, dvs att ha en arbetsfördelning. Det kan självfallet bli alltför vattentäta skott mellan de olika delarna, men en viss form av särkoppling mellan enheter är säkert bra på många sätt. Och styrning i komplexa organisationer handlar för ledningar lika mycket om att hålla frågor ifrån sig som att ta frågor till sig - lika mycket om att reducera behovet av att styra som att öka förmågan att styra. Det gäller att undvika överbelastning. Att styra kan ibland vara enklare om man inte finns för nära de som skall styras. - reformen och de förväntade resultaten Vi skall se hur idén växte fram om att ombilda alla departement till en myndighet: både hur man argumenterade för förslaget och hur förslaget växte fram. Beslutet om sammanslagningen aktualiserades av en arbetsgrupp under ledning av statssekreteraren i statsrådsberedningen, . gruppens promemoria () hävdas att främsta uppgift är att vara ". ett effektivt och kompetent instrument för att regeringen skall kunna förverkliga sina politiska ambitioner".