frsrdg · GP04RR7 · 2002-01-01 00:00:00 — Revisorerna kan dock konstatera att officerarnas karriärsystem inte berör de civilanställda som arbetar i Högkvarteret. Enligt uppgifter från Försvars-makten har de civilanställda i Högkvarteret låg personalomsättning i förhål-lande till officerarna. Enligt vad revisorerna erfar skulle en rad av de arbetsuppgifter i Högkvar-teret som utförs av officerare lika väl kunna utföras av civila. Det rör sig framför allt om administrativa uppgifter där ingående militär kompetens inte kan anses nödvändig. Genom att anställa civila skulle Högkvarteret inte bara minska sin personalomsättning. Man skulle också kunna tillföra organisationen nödvändig och lämplig kompetens i forma av civilekonomer, systemut-vecklare, civilingenjörer m.m. Behov av återkommande översyn av materielförsörjningen Materielförsörjningen har förändrats . Som framgått präglades materielförsörjningen tidigare av stor inhemsk produktion. Hoten var kända och industrin och FMV hade en god uppfattning om Försvars-maktens behov av materiel. FMV och industrin hade stort inflytande över materielförsörjningen. har Försvarsmakten utvecklat sin beställarkompetens. Di-alogen mellan Försvarsmakten och FMV har blivit mer stringent och myn-digheterna har fått tydligare roller som beställare och utförare. Med hjälp av avgiftsfinansiering har Försvarsmakten fått större inflytande över materiel-frågorna. För att kunna möta Försvarsmaktens nya behov anser m.fl. att anskaffningen av materiel måste bli mer flexibel. Dialogen mellan Försvarsmakten och FMV är för stel och omständlig. Revisorerna konstaterar att materielförsörjningens förändringar medfört att gränssnitten och formerna för samverkan mellan statsmakterna, Försvarsmakten, FMV och industrin också har ändrats. Anpassningsförsvaret, internationali-seringen, teknikutvecklingen m.m. kommer att innebära ytterligare förändringar för materielförsörjningen. Till detta kommer att Högkvarteret har en mycket hög personalomsättning. De stora personalförändringarna och de yttre omständigheterna medför att materielförsörjningen ständigt är föremål för förändringar. Enligt revisorerna kan det vara lämpligt att med jämna mellan-rum genomlysa hur statsmakterna, Försvarsmakten, FMV och industrin samverkar för att trygga en effektiv materielförsörjning. Regeringen har tillsatt en utredning i syfte att bedöma dels hur regeringens styrning av FMV fungerar, dels följa upp hur Försvarsmakten styr FMV genom uppdragsstyrning (dir. 2001:21). Som skäl för att utse utredningen nämner regeringen de pågående föränd-ringarna inom försvaret och inom materielförsörjningen. Ett annat skäl som nämns är att FMV som organisation inte har varit föremål för någon ge-nomgripande extern gransk-ning . Enligt revisorernas uppfattning räcker det inte med en utredning för att följa hur formerna för materielförsörjningen förändras. Revisorerna föreslår att regeringen vartannat till gör en fördjupad uppföljning av hur stats-makterna, försvarsmyndigheterna och industrin samverkar för att trygga ett effektivt system för materielförsörjning. Arbetet med regeringens uppföljning kan förslagsvis ledas av den arbetsgrupp som revisorerna anser behövs för att stärka Försvarsdepartementets strategiska förmåga. En tanke med att införa avgiftsfinansiering av statlig verksamhet är att marknadsmässiga förhål-landen i viss mån ska efterliknas. verksam-heten vid den utförande myndigheten bli mer efterfrågestyrd. Av tidigare avsnitt framgår emellertid att det finns faktorer som motverkar de positiva effekterna av avgiftsfinansie-ring. Om beställarnas och utförarnas valfrihet är liten minskar myndigheter-nas förutsättningar att arbeta under marknadsmäs-siga förhållan-den. Enligt revisorernas mening finns det många faktorer kring materielförsörjningen som motverkar de positiva effekterna av avgiftsfinansieringen. Försvarsmaktens och FMV:s valfrihet är starkt begränsad. För det första råder det en monopolsituation mellan myndigheterna. De båda myndigheterna är starkt beroende av varandra. För det andra styr regeringen försvarsmyndigheternas verk-samheter genom regleringsbrev och en rad förordningar. Företrädare för Försvarsmakten och FMV uppger att avgiftsfinansiering har inneburit att myndigheternas handläggare har blivit mer kostnadsmedvetna. Det finns emellertid inga utvärderingar som visar om materielförsörjningen faktiskt har blivit billigare och bättre till följd av avgiftsfinansiering. Information om kostnader behöver inte i sig leda till att en verksamhet faktiskt blir billigare och bättre. Som framgått pågår en internationalisering av materielförsörjningen. Sve-rige deltar i försvarsmaterielsamarbete med en rad länder. Ett sätt att minska försvarsmyndigheternas beroende av varandra skulle vara att låta Försvars-makten lämna beställningar till andra länders anskaffningsmyndigheter. FMV skulle också kunna ta beställningar från försvarsmyndigheter i andra länder. Genom att öka myndigheternas valfrihet ökar förutsättningarna att avgiftsfinansiering leder till en effektivare och mer efterfrågestyrd materiel-försörjning. Revisorerna föreslår att regeringen undersöker möjligheterna att Försvars-makten och FMV ska kunna vända sig till andra länders försvarsmyndigheter i anskaffningsärenden. att regeringen och försvarsmyndigheterna klarar ut vilka roller och vilket ansvar regeringen, försvarsmyndigheterna och industrin ska ha i den nya materielförsörjningen. Vartannat till bör regeringen ta initiativ till en fördjupad uppföljning av hur statsmakterna, försvarsmyndigheterna och industrin lämpligast samverkar för att trygga ett effektivt system för materielförsörjning, att regeringen tillför Försvarsdepartementet nödvändig analytisk kompetens. I första hand bör departementet tillföras en mindre arbetsgrupp som hu-vudsakligen ägnar sig åt materielförsörjningens långsiktiga inriktning, att regeringen överväger att öka Försvarsmaktens ekonomiska utrymme över budgetårsgränser. En förutsättning är dock att regeringen har till-räcklig förmåga att styra och kontrollera att Försvarsmakten håller sig inom de ekonomiska ramar beslutar. Det är också nödvändigt att Försvarsmakten och FMV förbättrar kvaliteten i sin materielplaner-ing, att regeringen ger Försvarsmakten i uppdrag att undersöka möjligheten att anställa fler civila i Högkvarteret. Genom att anställa civila skulle Högkvarteret inte bara minska sin personalomsättning. Man skulle också kunna tillföra organisationen nödvändig och lämplig kompetens, att regeringen undersöker Försvarsmaktens möjligheter att vända sig till andra länders anskaffningsmyndigheter med sina beställningar. Regeringen bör också undersöka FMV:s möjligheter att ta beställningar från försvarsmyndigheter i andra länder. Genom att öka myndigheternas valfrihet ökar förutsättningarna för en effektivare och mer efterfrågestyrd materielförsörjning. Bemyndiganden med utgångspunkt i försvaret (1999/2000:8), revisorer. Den problematiska styrningen, FOA 2000. (Ds 1999:2) Förändrad omvärld omdanat försvar. (ESV 1999:19) Informella kontakter i samband med regleringsbrev och årsredovisningar, . (ESV 1999:20) Myndigheternas syn på resultatstyrningen, . (ESV 76-489/2000) Om regleringsbrevens kvalitet och regleringsbrevshandledningens normer, . (ESV 2000:21) Att styra avgiftsbelagd verksamhet, . Försvarshögskolan i det nya försvaret (1999/2000:5), revisorer. Försvarsmaktens personalförsörjning (2000/01:1), revisorer. (GD 23 800:16257/01, FMV) Yttrande över RRV:s revisionsrapport avseende FMV:s årsredovisning 2000, . (GD 23 310:5250/01, FMV) FMV Budgetunderlag 20022004, . (HKV 10 800:64904) Försvarsmaktens yttrande till RRV:s rapport hot till skrot (RRV 2000:23), Försvarsmakten. (HKV 23 385:60393) Materielprocessen 2001, Försvarsmakten. (HKV 23 241:63210) Strategi för Försvarsmaktens materielförsörjning, Försvarsmakten. Rombach, , Den marknadslika kommunen en effektivitetsstudie, Nerenius & Santérus förlag, 1997. (RRV 1997:61) Underlag för utvecklad styrning och kontroll, . (RRV 2000:23) Från hot till skrot, . (RRV 30-2000-1046 Anskaffningsprocessen vid , . (RRV 30-2000-1046) årsredovisning 2000, . Vissa frågor om försvarets materielförsörjning, PM från LEMO . (SOU 1979:61) Förnyelse genom omprövning. (SOU 1983:39) Politisk styrning administrativ självständighet. (SOU 1985:40) Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning. (SOU 1993:42) Försvarsmaktsgemensam utbildning för framtidens krav. (SOU 1993:73) Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting. (SOU 1991:112) Försvarsmaktens ledning. (SOU 1995:129) En styrande krigsorganisation. (SOU 1996:123) Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av försvarets ledning och stöd. (SOU 1996:132) Det stora och snabba greppet. (SOU 1997:15) Det svåra samspelet. (SOU 2000:54) Det militära försvarets materielförsörjning. (SOU 2000:61) Utvärderingen och vidareutvecklingen av budgetprocessen. (SOU 2000:84) Forskning och utveckling för totalförsvaret. (SOU 2001:21) Försvarsmateriel på nya villkor. (SOU 2001:22) Forskning och utveckling för totalförsvaret. (Statskontoret 2000:46) Med världen i sikte Sammanställning av remissvar vid remittering av revisorernas rapport av försvarets materielförsörjning (2000/01:11) Myndigheter under regeringen har anmodats att yttra sig över rapporten. (Försvarsdepartementet) har givits tillfälle att yttra sig. Samtliga remissinstanser har givit remissvar till revisorerna. Försvarshögskolan (FHS) Expeditionschefen finner det naturligt att nuvarande former, kompetenser och ansvar för materielförsörjningen inte stämmer överens med (SOU 2001:21) uppfattning om de framtida kraven på materielförsörjning. Bakgrunden till att regeringen tillsatte utredningen var att man ville ha ett underlag för att kunna åstadkomma förändringar. Förändringsarbetet tar dock . Ett viktigt led i detta arbete är enligt expeditionschefen den försvarsbeslutsproposition som regeringen förelägger . Oklart vem som ska göra vad i den nya materielförsörjningen Enligt expeditionschefen i Försvarsdepartementet vidtar regeringen kontinuerligt åtgärder för att utveckla formerna för det militära försvarets materielförsörjning. Regeringens tillsättning av (dir. 2000:13) och utredningen av forskning och utveckling för totalförsvaret (dir. 2000:14) är exempel på vidtagna åtgärder. Expeditionschefen uppger att materielförsörjningens aktörer kommer att fortsätta utvecklingen av materielförsörjningen. Aktörerna kommer att ta fram en övergripande strategi för materielförsörjningen. Denna strategi kommer bl.a. att avse roll- och ansvarsfördelningen inom materielförsörjningen. Ett annat exempel på åtgärd är regeringens tillsättande av den utredning som ser över resursutnyttjande och organisation. Regeringen anser det särskilt viktigt att utredningen gör en bedömning av den nuvarande styrningen av (dir. 2001:21). Expeditionschefen ifrågasätter revisorernas förslag om att regeringen vartannat till bör ta initiativ till en fördjupad uppföljning av hur statsmakterna, försvarsmyndigheterna och industrin samverkar för att trygga ett effektivt system för materielförsörjning. Expeditionschefen menar att det torde vara mer ändamålsenligt att genomföra översyner när regeringen bedömer att det finns ett behov av uppföljning. I detta sammanhang vill expeditionschefen uppmärksamma att den övergripande inriktningen för materielförsörjningen är en väsentlig komponent vid försvarsbeslut. Expeditionschefen anser att försvarsbesluten i sig i viss mån tillgodoser den typ av fördjupad uppföljning som revisorerna efterlyser. Försvarsdepartementet saknar tillräcklig kompetens Expeditionschefen uppger att frågan om Försvarsdepartementets kompetens bereds inom departementet i samband med beredningen av slutbetänkande (SOU 2001:21). Regeringens budgetrestriktioner är för snäva Expeditionschefen har inte lämnat några synpunkter på Försvarsmaktens ekonomiska utrymme över budgetårsgränser. Försvarsmaktens personalomsättning är för hög Expeditionschefen hänvisar till försvarsbeslutspropositionen som föreläggs . Expeditionschefen konstaterar att har byggt upp en kompetens som motsvarar Försvarsmaktens krav. Det råder därför balans mellan Försvarsmaktens krav och kompetens. Om Försvarsmakten skulle kunna vända sig till andra aktörer skulle FMV riskera att förlora kompetens inom vissa områden. Enligt expeditionschefen är det inte förenligt med god hushållning med statens resurser om FMV:s kompetens inte kommer till användning och därför riskerar att försvinna inom vissa områden. Oklart vem som ska göra vad i den nya materielförsörjningen Statskontoret delar revisorernas uppfattning att det är av yttersta vikt att regeringen och försvarsmyndigheterna klarar ut roll- och ansvarsfördelningen mellan regeringen, myndigheterna och industrin i den nya materielförsörjningen. Statskontoret bedömer att det finns ett värde i att regeringen, så som det föreslås i revisorernas rapport, med jämna mellanrum följer upp hur statsmakterna, myndigheterna och industrin samverkar för att trygga en effektiv materielförsörjning. Försvarsdepartementet saknar tillräcklig kompetens Statskontoret ställer sig bakom revisorernas förslag om att regeringen bör tillföra Försvarsdepartementet nödvändig analytisk kompetens och att detta i första hand bör ske i form av en mindre arbetsgrupp. Enligt Statskontoret bör en sådan grupp i första hand ägna sig åt det internationella materielsamarbetet och ansvara för mer långsiktiga materielförsörjningsstrategier. Regeringens budgetrestriktioner är för snäva Statskontoret ställer sig tveksamt till revisorernas förslag om att regeringen ska se över möjligheten att öka Försvarsmaktens ekonomiska utrymme över budgetårsgränser i syfte att bidra till ökad ekonomisk flexibilitet. I rapporten har revisorerna framhållit att förslaget om att ge Försvarsmakten ökat ekonomiskt utrymme förutsätter att regeringen har god förmåga att styra och kontrollera att Försvarsmakten håller sig inom givna ekonomiska ramar. Statskontoret anser att man bör diskutera hur regeringens styrning och kontroll av Försvarsmakten kan utvecklas. Försvarsmaktens personalomsättning är för hög Statskontoret avfärdar inte revisorernas förslag om att Försvarsmakten bör få i uppdrag att undersöka möjligheterna att anställa fler civila. Statskontorets bedömning är dock att Försvarsmaktens karriärsystem är den viktigaste orsaken till den höga personalomsättningen. En reformering av Försvars-maktens karriärsystem borde därför vara den viktigaste insatsen för att minska myndighetens personalomsättning. Statskontoret förespråkar en reformering av karriärsystemen i enlighet med förslag. har föreslagit att utbildnings- och karriärsystemet ska änd-ras så att det i större utsträckning blir möjligt för officerare att göra expert-karriär (SOU 2000:21). Statskontoret väljer att inte ta ställning till förslaget om att regeringen bör undersöka möjligheterna för Försvarsmakten att vända sig till andra länders anskaffningsmyndigheter med beställningar. Frågan är för komplex och bör genomlysas ytterligare innan det ens går att ta ställning till om regeringen bör undersöka möjligheterna eller inte. Statskontoret nämner att det pågår ett arbete med att skapa en europeisk försvarsmaterielbyrå (). Enligt Statskontoret har utvecklingen av detta arbete troligen betydelse för möjligheten för Försvarsmakten att lämna beställningar till andra länders anskaffningsmyndigheter. Enligt Försvarsmakten stämmer revisorernas bakgrundsbeskrivningar väl med det underlag som är tillgängligt i andra utredningar. Revisorernas rapport är överskådlig och ger en god helhetsbild. Försvarsmakten uppger att de flesta problemområdena har identifierats och att Försvarsmakten redan vidtagit åtgärder för att komma till rätta med problemen. Oklart vem som ska göra vad i den nya materielförsörjningen Försvarsmakten ser det naturligt att regeringen, försvarsmyndigheterna och industrin i det fortsatta arbetet klarar ut sina roller och sitt ansvar i den nya materielförsörjningen. Försvarsmakten uppger att myndigheten parallellt med regeringen har påbörjat detta arbete genom att inrätta en arbetsgrupp. Försvarsmakten låter meddela att myndigheten inte har någon uppfattning om huruvida regeringen bör ta initiativ till fördjupad uppföljning av materielförsörjningen vartannat till . Försvarsdepartementet saknar tillräcklig kompetens Försvarsmakten instämmer med revisorerna och anser att Försvarsdepartementet bör ha tillgång till analytisk kompetens. Försvarsmakten vill dock inte uttala sig om hur det är ställt med Försvarsdepartementets kompetens. Regeringens budgetrestriktioner är för snäva Försvarsmakten anser att det finns behov av att skapa en ekonomisk modell som eliminerar de problem som uppstår vid budgetårsskiften till följd av anslagskreditens begränsningar. Försvarsmakten uppger att man tillsammans med FMV kontinuerligt arbetar med att förbättra kvaliteten i materielplaneringen. Försvarsmaktens personalomsättning är för hög Försvarsmakten anser att revisorerna på ett riktigt sätt har beskrivit Högkvarterets problem med hög personalomsättning. Försvarsmakten har vidtagit ett åtgärdsprogram för att skapa en förbättring. Försvarsmakten uppger att myndigheten bedriver ett kontinuerligt arbete med att förändra fördelningen mellan militär och civil personal. Under innevarande år har många militära tjänster i Högkvarteret omvandlats till civila. Försvarsmakten framhåller att det också är viktigt att skapa förutsättningar för officerare att göra militär karriär som specialister. Försvarsmakten anser att det ännu är för tidigt att låta Försvarsmakten lämna beställningar till anskaffningsmyndigheter i andra länder. Ett lämpligt steg i denna riktning är att skapa en effektiv modell för upphandling inom ramen för det internationella samarbetet Letter of Intent (). Försvarsmakten anser att man kan utvärdera samarbetet inom om . FMV konstaterar att flera av de frågor och förslag som revisorerna framför har framförts av tidigare utredningar. FMV anser att revisorernas analyser och förslag till stor del kommer att tillvaratas genom att tillämpliga delar vägs in i Försvarsmaktens och FMV:s pågående verksamhetsutveckling. FMV anser att avgiftsfinansiering är en bra styrform. FMV delar revisor-ernas uppfattning att Försvarsmaktens ökade förmåga att arbeta försvars-maktsgemensamt och den förbättrade dialogen mellan Försvarsmakten och FMV har medfört att avgiftsfinansieringen fungerar bättre. Oklart vem som ska göra vad i den nya materielförsörjningen FMV delar revisorernas uppfattning att det ännu är oklart vem som ska göra vad i den nya materielförsörjningen. Aktörernas roller och ansvar bör därför utredas ytterligare. FMV nämner att man bl.a. bör klara ut frågor som har kopplingar till lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, krav på konkurrens, samarbetet i EU och i VEU (Västeuropeiska unionen) samt affärsjuridiskt, kommersiellt och tekniskt ansvar. Enligt FMV bör statsmakterna även se över ett antal förordningar som begränsar myndigheternas möjligheter att anpassa sig till de arbetsformer som och andra utredningar föreslår. FMV anser att myndighetens relation med Försvarsmakten ska vara stringent. Ungefärliga uppfattningar om tekniska lösningar, kostnader, behov av tid, produktionsförutsättningar m.m. som tas fram i den tidiga studiefasen är inte tillräckliga för att skapa en kvalitetssäkrad och verklighetsanpassad materielplanering. FMV menar att Försvarsmaktens och FMV:s resurser, industrins förutsättningar, utlandssamverkan m.m. i högre grad måste beaktas för att skapa en realistisk materielplanering. Försvarsdepartementet saknar tillräcklig kompetens FMV anser att en effektiv styrning förutsätter analytisk kompetens hos samtliga aktörer. FMV instämmer med revisorerna om att regeringen bör ta ett större strategiskt ansvar för materielförsörjningen. FMV menar att det finns behov av en övergripande strategi för materielförsörjningen som också inkluderar forskning och teknikutveckling. FMV anser att regeringen också måste ta ett större ekonomiskt ansvar. Fattar regeringen beslut som föranleder stora bindningar och dessa beslut inte har sin grund i Försvarsmaktens planering måste regeringen också fatta nödvändiga beslut om anslagsjusteringar m.m. FMV anser det orimligt att en myndighet ska behöva vidta omfattande omdispositioner för att regeringen fattar beslut på egna grunder. Den mindre arbetsgrupp i Försvarsdepartementet som revisorerna föreslår bör enligt FMV fatta strategibeslut som ligger . Gruppens beslut bör enligt FMV inte leda till att myndigheterna tvingas till omplaneringar i närtid. För att försvarsmyndigheterna ska kunna uppnå stabilitet i sin planering är det angeläget att materielplanen (produktions- och offertplanen) är tydlig och kvalitetssäkrad inte bara genomförandeåret. För att uppnå stabilitet i planeringen måste materielplanen vara kvalitetssäkrad . Regeringens budgetrestriktioner är för snäva FMV instämmer med revisorerna och anser att bristen på ekonomisk flexibilitet över budgetårsgränser har medfört problem. FMV stöder revisorernas förslag om att Försvarsmakten bör få ökat utrymme för anslagssparande och anslagskredit. Försvarsmaktens personalomsättning är för hög FMV har inga synpunkter på revisorernas förslag att Högkvarteret ska anställa fler civila. Enligt FMV har revisorerna inte i tillräcklig grad beaktat att materielförsörjningen är komplex och att staten har behov av att kunna kontrollera helheten i materielförsörjningen. FMV betonar att FMV inte endast är ett upphandlingsverk. Försvarsmakten kan inte enkelt översätta sina behov i tekniska termer. Försvarsmaktens beställningar bygger i stor utsträckning på underlag från FMV, FOI och FHS. FMV betonar att materielförsörjningen bygger på en intim samverkan mellan försvarsmyndigheterna. Därtill har FMV tekniskt ansvar för den materiel som FMV levererat till Försvarsmakten. FMV samordnar tekniska krav inom och mellan materielsystem, följer upp drifterfarenheter, registrerar förnödenheter, fastställer tekniska instruktioner för användning osv. FMV svarar för verifiering och validering av den materiel som industrin levererar samt att ekonomiska transaktioner är korrekta. FMV har också ansvaret för att upphandlingen av materiel görs inom ramen för gällande lagar och förordningar. FMV är motståndare till att försöka skapa ett helt marknadsmässigt förhållande mellan FMV och Försvarsmakten. Det viktigaste är att minimera statens risker totalt sett. FMV finns till för att staten ska ha en samlad kontroll över materielförsörjningen. Alternativet till FMV är att Försvarsmakten själv bygger upp nödvändig kompetens. Skulle Försvarsmakten lämna beställningar till en anskaffnings-myndighet i ett annat land skulle Försvarsmakten ha behov av den kompe-tens som finns i FMV. Enligt FMV skulle staten då behöva betala för att bygga upp kompetens i både FMV och Försvarsmakten. FMV menar att revisorernas förslag även kan kritiseras utifrån en annan utgångspunkt. Om Försvarsmakten skulle börja beställa försvarsmateriel utomlands finns det enligt FMV risk att FMV måste avveckla kompetenser som är viktiga för den samlade materielförsörjningen. FMV anser att detta skulle försvåra kontinuiteten och innebära risk att staten mister kontrollen över såväl helheten som delar av materielförsörjningen. FMV föreslår att Försvarsmaktens beställningar till anskaffningsmyndigheter i andra länder ska gå via FMV. Enligt FMV kan man spara pengar genom att låta utländska anskaffnings-myndigheter genomföra upphandling åt det svenska försvaret. kan ett mönster växa fram där olika länder specialiserar sig på olika typer av upp-handlingar. Som grund för ett sådant samarbete måste det dock finnas mel-lanstatliga avtal som garanterar leveranssäkerhet. FMV uppger att det pågår ett internationellt materielsamarbete som arbetar för en utveckling i denna riktning. Förbanden och den långsiktiga planeringen måste få större inflytande på materielförsörjningen