frsrdg · GP04RR7 · 2002-01-01 00:00:00 — I FoT-planen anger För-svarsmakten vilken forskning och teknikutveckling som ska bedrivas . Utifrån FoT-planen beställer Försvarsmakten teknisk och humanveten-skaplig forskning från och Försvarshög-skolan samt teknikutveckling från FMV. Utredningen anser att Försvarsmakten inte är tillräckligt bra på att följa upp vilken rele-vans beställd forskning och teknikutveckling har för försvaret. Försvars-makten måste bli bättre på att koppla forskningen och teknikutvecklingen till Försvarsmaktens övriga verksamhet. Enligt utredningen handlar det framför allt om att skapa bättre förståelse mellan dem som forskar och dem som ska använda forskningsresultaten i Försvarsmakten (SOU 2001:22). I intervjuer har företrädare för Försvarsmakten förklarat att myndigheten ibland har haft svårt att ta till sig den forskning och teknikutveckling som man beställer från stödmyndigheterna. Brist på resurser, omorga-nisationer, hög personalomsättning m.m. har bidragit till att Försvarsmakten inte alltid mäktar med att använda de beställda forskningsresultaten. Genom studier belyser Försvarsmakten olika handlingsalternativ som kan avse hela försvaret eller enskilda delar. Försvarsmakten bedriver studier inom ett stort antal områden på olika nivåer och med olika tidsperspektiv. För att samordna studieverksamheten har strategiledningen bildat en sär-skild arbetsgrupp () tillsammans med krigs-förbandsledningen, grundorganisationsledningen, OPIL, FMV, och Försvarshögskolan. Efter samverkan med arbetsgruppen beslutar strategiledningen om en årlig studieplan för Försvarsmaktens studieverk-samhet. I studieplanen fastställer strategiledningen vilka studier som ska genomföras . I planen finns det uppgifter om studi-ernas bakgrund, syften, vem som har ansvar, vilka som ska delta samt när studierna ska vara genomförda. Varje vår och höst arrangerar Försvarsmakten möten med stödmyndighe-terna i syfte att samordna studierna. Mötena syftar också till att kontrollera att Försvarsmakten och stödmyndigheterna följer de riktlinjer som är beslu-tade i studieplanen. arrangerar Försvarsmakten ett antal temada-gar för att sprida information om studieresultat, pågående studier m.m. För-svarsmakten arbetar också med att upprätta en intern databas för att under-lätta spridning av studieresultaten. uppger att Försvarsmaktens studieverksamhet har urholkats . Enligt utredningen kan försvagningen bl.a. förklaras av de stora organisationsförändringar som Försvarsmakten ge-nomfört (SOU 2001:21). Utredningen anser att Högkvarteret måste anstränga sig för att koppla samman de mera övergripande studierna med materielförsörjningen. Utredningen före-slår bl.a. att Försvarsmakten bör upprätta fler studier på mellannivå. Ut-redningen menar att studier på mellannivå kan skapa en tydligare bild av vilken materiel som Försvarsmakten behöver (SOU 2001:21). Mot bakgrund av att forskning och teknikutveckling blivit allt viktigare inslag i materielförsörjningen anser utredningen också att Försvarsmakten bör anstränga sig för att utveckla ett samarbete mellan strategiledningen och FMV (SOU 2001:21). konstaterar också att Försvarsmakten har begränsad kapacitet att genomföra egna studier. Utredningen anser därför att Försvarsmaktens stödmyndigheter bör få större ansvar att leda och hålla samman studier. Enligt utredningen bör även industrin i större utsträckning kunna bidra till studierna (SOU 2001:21). Företrädare för Försvarsmakten har i intervjuer bekräftat att det finns behov av att samordna de mer övergripande studierna med materielförsörjningen. Hög-kvarterets organisationsförändringar, personalomsättning m.m. har medfört att man inte haft en tillräcklig samordning. Därtill kommer att materielförsörjningen är komplicerad. Det krävs en stor organisation för att hantera materielfrågorna. Stora organisationer blir lätt svåröverskådliga, och det krävs utvecklade former för ett effektivt samarbete. Enligt företrädare för Försvarsmakten har krigsförbandsledningen och den konkreta materielanskaffningen till viss del haft en annan inriktning än den strategiledningen skisserat i perspektivstudier och annan studieverksamhet. Företrädare för Försvarsmakten bedömer att Högkvarteret framöver kommer att bli betydligt effektivare på att samordna studieinsatserna med materielförsörjningen. Företrädare för konstaterar också att omorganisationer och perso-nalomsättning medfört att Högkvarteret fram har haft svårt att samordna de olika enheterna inom Försvarsmakten. En-ligt företrädare för har samordningsproblemen inneburit att OPIL och förbanden ute i landet haft litet inflytande över materielförsörjningen. Högkvarteret har dock fungerat bättre . Omorganisation-en är genomförd och enheterna i Högkvarteret har börjat hitta sina roller. Företrädare för bedömer att OPIL och förbanden med den nya organi-sationen kommer att få ett större inflytande över studieverksamheten och materielförsörjningen. har bedömt att ca 200 personer i Högkvar-teret har materielförsörjningsfrågor som sin huvudsakliga arbetsuppgift. Därutöver arbetar ca 500 personer på Försvarsmaktens olika centrum och skolor med materielförsörjningsfrågor (SOU 2000:54). I Försvarsmakten är försvarsmateriel ett väsentligt inslag i myndighetens verksamhet. har bedömt att cirka hälften av de totalt ca 12 000 officerarna och ca 8 000 civilanställda i Försvarsmakten använder försvarsmateriel eller arbetar med underhåll av för-svarsmateriel (SOU 2000:54). Intervjuer med företrädare för Försvarsmakten visar att det finns en medvetenhet om vikten av att i ökad grad föra in strategiledningen, förbanden och OPIL i Högkvarterets arbete med materielfråg-orna. har Högkvarteret arbetat aktivt med att finna tydliga former där strategiledningen m.fl. får större inflytande över materielförsörjningen. Exempel på detta arbete syns i Högkvarterets styrdokument för arbetet med materielfrågorna, Materielprocessen 2001 (HKV 23 385:60393). Av dokumentet framgår bl.a. på vilket sätt Försvars-maktens olika enheter och stödmyndigheterna ska medverka i Högkvarterets årliga arbete med materielplanen. Arbetet med materielplanen inleds i Högkvarteret med att strategiledningen tar fram ett planeringsdirektiv. Krigsförbandsledningen undersöker med stöd av OPIL, FMV, och Försvarshögskolan vilken materiel som ska anskaffas utifrån strategiledning-ens direktiv. Krigsförbandsledningen genomför även dialoger med förbanden. Genom dialogerna analyserar krigsförbandsledningen förbandens behov av materiel. Vid krigsförbandsdialogerna deltar också strategiledningen, OPIL, FMV, och Försvarshögskolan. Ett viktigt syfte med krigsförbandsdialogerna är att samordna Försvarsmakten och stödmyn-digheterna. Man undersöker också om det finns en överensstämmelse mellan den mera långsiktiga planeringen och den konkreta anskaffningen av mate-riel. Därefter påbörjar krigsförbandsledningen en dialog med FMV om olika anskaffningsprojekt. I samråd med FMV tar krigsförbandsledningen fram detaljerade uppgifter om materielens status, behov av åtgärder m.m. i för-hållande till Försvarsmaktens målsättningar. ÖB fastställer materielplanen utifrån statsmakternas direktiv Med stöd av FMV tar krigsförbandsledningen fram förslag till materielplan. Krigsförbandsledningen undersöker om det inom Försvars-makten finns tillräckligt med ekonomiskt utrymme och andra resurser att genomföra planen. FMV inventerar om FMV och industrin har tillräcklig kompetens och resurser att genomföra planen. Efter inventeringen beslutar överbefälhavaren om en preliminär materiel-plan. överlämnar Försvarsmakten den preli-minära materielplanen till som en del av myndighetens budgetunderlag statsbudget. När beslutat om statsbudgeten och regeringen beslutat om regle-ringsbrevet till Försvarsmakten fastställer ÖB materielplanen. Företrädare för Försvarsmakten uppger att strategiledningen, OPIL och förbanden fått större inflytande över materi-elfrågorna. I Försvarsmakten upplever man att det inte finns något revirtänkande mellan enheterna. Samarbetet mellan enheterna fungerar bra, man arbetar mot samma mål och det finns en stor förståelse för varandras uppgifter. uppger nästan samtliga av dem som intervjuats i Högkvarteret att krigsförbandsledningen har ett mycket stort inflytande över materielfrågorna. Av intervjuerna framgår att det återstår ytterligare arbete innan strategiledningen, OPIL och förbanden har tillräckligt med inflytande över materielan-skaffningen. Intervjuer i FMV bekräftar att krigsförbandsledningen styr arbetet med materielplanen och materielfrågorna. Strategiledningen har ett begränsat inflytande över materielförsörjningen. Av intervjuerna framgår att krigs-förbandsledningens starka ställning medför att materielförsörjningen riskerar bli uppsplittrad i enskilda anskaffningar. Försvarsmakten har därmed svårt att samla materielförsörjningen till strategiledningens visioner om det nya försvaret. Dialogen mellan Försvarsmakten och FMV Sammanfattning: Sedan Högkvarteret omorganiserats har Försvarsmakten blivit en bättre beställare av försvarsmateriel. Försvarsmaktens förbättrade beställarkompetens har bidragit till att Försvarsmakten och FMV har fått tydligare roller som beställare och utförare. ställer det internationella försvarsmaterielsamarbetet nya krav på Försvarsmaktens och FMV:s kontroll och uppföljning av materielfrågorna. Enligt RRV måste försvarsmyndigheterna utveckla sina metoder för kontroll och uppföljning. Försvarsmakten har ansvar att styra materielförsörjningen så att förbanden har tillräcklig förmåga att lösa det militära försvarets uppgifter. FMV ska bidra till att Försvarsmaktens behov av materiel tillgodoses på det mest kostnadseffektiva sättet. FMV:s uppgift är att föreslå tekniska lösningar utifrån Försvarsmaktens taktiska och operativa krav på förbanden. FMV ska anskaffa materielen åt Försvarsmakten genom affärsmässig upphandling hos industrin. FMV ska också ge stöd till Försvarsmakten vad gäller planering, drift och avveckling av materiel. Tydliga roller i ett nära samarbete Som framgått syftade LEMO-reformen till att Försvarsmakten och FMV skulle få tydliga roller som beställare och utförare. LEMO ansåg att de båda myndigheterna skulle ha ett nära samarbete (SOU 1991:112). LEMO deltog inte aktivt i den konkreta utformningen av hur avgiftsfinan-sieringen skulle vara utformad mellan Försvarsmakten och FMV. Försvars-maktens och FMV:s relation har till stora delar bestämts av myndigheterna själva (SOU 1996:132). mellan Försvarsmakten och FMV reglerar myndigheternas relation och hur avgiftsfinansieringen formellt ska fungera. Enligt nu gällande samordningsavtal ska myndigheternas relation bygga på långsiktigt samarbete präglat av öppenhet, förtroende och insyn. Av avtalet framgår att effektivt samarbete förutsätter ett förtroendefullt samspel mellan myndigheterna med bl.a. fortlöpande kompetensutbyte. Försvarsmakten och FMV ska aktivt arbeta för personalutbyte mellan myndigheterna. ska affärsmässighet utgöra grunden för Försvarsmaktens och FMV:s samarbete. Enligt samarbetsavtalet ska relationen mellan myndigheterna präglas av affärsmässighet i betydelsen att: ansvars- och rollfördelning ska vara definierad, ekonomiska mellanhavanden behandlas stringent och speglar ansvarsfördelningen, det finns respekt för överenskomna villkor. ansåg att LEMO-reformen innehöll en motsättning. Å ena sidan förutsätter avgiftsfinansieringen tydliga roller som beställare och utförare. Relationen mellan Försvarsmakten och FMV skulle därför präglas av affärsmässighet och en klar ansvarsfördelning. Å andra sidan skulle myndigheterna ha ett nära samarbete (SOU 1996:123). UTFÖR konstaterade att Försvarsmaktens och FMV:s nära och förtroendefulla samarbete ledde till att ansvarsfördelningen mellan myndigheterna blev oklar. Enligt UTFÖR upplevdes FMV som en del av Försvarsmakten. Det var svårt att urskilja myndigheternas ansvar och mäta vad Försvarsmakten respektive FMV bidrog med i materielförsörjningen (SOU 1996:123). UTFÖR insåg att man måste ha en kompetent beställare för att avgiftsfinansiering ska fungera. UTFÖR var därför kritiskt till att Försvarsmakten inte hade byggt upp en tillräckligt utvecklad beställarfunktion (SOU 1996:123). Som framgått har Högkvarteret genomgått två stora omorganisationer sedan UTFÖR lämnade sin kritik. Nedan följer en beskrivning av den nuvarande materieldialogen mellan Försvarsmakten och FMV. Offertförfrågan, offert och beställning Genom arbetet med den årliga materielplanen undersöker Försvarsmakten vilket behov myndigheten har av försvarsmateriel. Materielplanen utgör grunden för vilken materiel som Försvarsmakten beställer från FMV. I Högkvarteret ansvarar krigsförbandsledningen för kontakterna med FMV. Krigsförbandsledningens materielavdelning () leder och kontrollerar materielförsörjningen i samverkan med sex sakavdelningar. De sex sakavdelningarna tar fram beslutsunderlag åt . Försvarsmakten inleder en beställning genom en offertförfrågan till FMV. Offertförfrågningarna kan innehålla allt från önskemål om studier och rapporter till förfrågningar om färdigutvecklad materiel. ska enligt Försvarsmaktens riktlinjer alltid vara tydliga när det gäller kravspecifikationer, kostnader, kvantitet, kvalitet och när prestationen ska vara utförd. Det ska också finnas hänvisningar till underliggande dokument som beskriver vilken typ av förband som ska använda materielen. Innan Försvarsmakten överlämnar en offertförfrågan till FMV kontrolleras den av . Utöver tekniska och taktiska krav kontrollerar ekonomiska belopp, tidsaspekter och vilka kopplingar anskaffningen har till övrig anskaffning i materielplanen. FMV svarar på Försvarsmaktens offertförfrågan med en offert. På samma sätt som med offertförfrågan ställer Försvarsmakten och FMV höga krav på att offerterna ska vara tydliga när det gäller kravspecifikationer, kostnader, kvantitet, kvalitet och när prestationen ska vara utförd. Efter en avslutande dialog mellan Försvarsmakten och FMV bereds ärendet internt i Högkvarteret. Därefter överlämnar Försvarsmakten en slutlig beställning till FMV. Försvarsmaktens beställningar till FMV är i regel kortfattade med hänvisningar till gällande offert och andra underliggande dokument. Försvarsmakten och FMV har utvecklat sin dokumentation En genomgång av offertförfrågningar, offerter och beställningar visar att det finns en tydlig dokumentation mellan myndigheterna. Dokumenten innehåller uppgifter om tekniska och taktiska krav, kostnader, när delprestationer och slutprestationer ska vara slutförda, betalningsplaner m.m. Intervjuer i Högkvarteret visar att krigsförbandsledningens systematiska kontroller av alla offertförfrågningar, offerter och beställningar har medfört att Försvarsmakten och FMV har utvecklat sin dokumentation. Företrädare för Försvarsmakten uppger att ställer mycket höga krav på dokumentationen. Om dokumentationen inte är fullständig skickas den tillbaka till FMV eller sakavdelningarna i krigsförbandsledningen för komplettering. Även företrädare för uppger att dokumentationen mellan myndigheterna har utvecklats . Varken FMV eller Försvarsmakten accepterar brister i dokumentationen. Försvarsmaktens kontroll och uppföljning När FMV har genomfört en beställd verksamhet lämnar FMV en skriftlig redovisning till Försvarsmakten. Enligt samordningsavtalet mellan myndigheterna ska FMV alltid redovisa uppnått resultat i relation till Försvarsmaktens beställning. FMV:s prestationer ska i regel vara en avslutad verksamhet där Försvarsmakten tillförs något konkret i form av materiel, förnödenheter, studierapporter osv. Försvarsmakten granskar FMV:s skriftliga redovisningar. När Försvars-makten godkänt en redovisning får FMV skicka en faktura till Försvarsmakt-en. Försvarsmaktens kontroll av FMV:s prestationer sträcker sig i regel till granskningar av FMV:s skriftliga redovisningar. Den fysiska kontrollen av materielen har Försvarsmakten delegerat till FMV. I början av större anskaffningar bistår Försvarsmakten vanligtvis med stöd när FMV ska testa materielen. I egenskap av blivande användare av materielen brukar Försvarsmakten vara med och kontrollera materielen ur framför allt taktiska synpunkter. När materielen är utprovad har FMV det huvudsakliga ansvaret för att Försvarsmakten får den materiel som man beställt från FMV. Företrädare för Försvarsmakten uppger att man har stort förtroende för att FMV levererar den materiel som Försvarsmakten beställt. FMV ska för varje beställning kunna presentera information om handläggningsläge, kostnader samt bedömd utveckling i förhållande till plan även vid andra tillfällen än del- och slutleverans. I syfte att klargöra den pågående verksamheten i FMV genomför Försvarsmakten uppföljningsmöten med FMV. Vid mötena ska FMV överlämna en lägesrapport med uppgifter om: Försvarsmakten är nöjd med den periodiska uppföljningen. Företrädare för Försvarsmakten uppger att den löpande uppföljningen innebär att Högkvarteret har god uppfattning om materielverkets produktionsläge. Enligt RRV måste uppföljningen bli bättre har konstaterat att den nya materielförsörjningen i en internationell miljö förutsätter att försvarsmyndigheterna utvecklar sina metoder för styrning och kontroll. Annars finns det risk att de svenska myndigheterna vid internationella samarbeten inte har tillräcklig kontroll över materielförsörjningen (RRV 2000:23). Som framgått sträcker sig större anskaffningar ofta över längre tidsperioder. Anskaffningarna är därför i regel uppdelade i många beställningar. RRV uppger att FMV och Försvarsmakten har svårt att enkelt följa upp fleråriga projekt från början till slut. Med nuvarande system kan FMV endast redovisa utfallet mot Försvarsmaktens senaste beställning. FMV kan inte fortlöpande dokumentera förändringar som uppstår vad gäller t.ex. materielens prestanda, utformning eller kvalitet (RRV 2000:23). För att bättre kunna följa upp och utvärdera anskaffningar föreslår RRV att Försvarsmakten och FMV ser över sina administrativa rutiner. Enligt RRV bör det för varje större anskaffning finnas förkalkyler med bl.a. ekonomiska uppgifter om alternativa anskaffningar. När anskaffningen är genomförd ska förkalkylerna utvärderas mot efterkalkyler (RRV 2000:23). Dialogen har blivit mer stringent Enligt uppgifter från Försvarsmakten och FMV har myndigheterna ett bra och nära samarbete. Enligt Försvarsmakten och FMV präglas myndigheter nas relation av ett partnerskap som bygger på insyn och ömsesidigt förtroende. Företrädare för Försvarsmakten och FMV anser vidare att Försvarsmaktens beställarkompetens utvecklats . Före Högkvarterets omorganisationer var Försvarsmaktens materielförsörjning uppsplittrad i försvarsgrenstänkande. Dålig intern kommunikation och revirtänkande bidrog till att Försvarsmakten var en svag beställare av försvarsmateriel. Enligt företrädare för Försvarsmakten och FMV har Högkvarterets nya organisation medfört att enheterna i Högkvarteret börjat tänka försvarsmaktsgemensamt. Genom att enheterna inom Högkvarteret arbetar mot samma mål har Försvarsmakten stärkt kontrollen över materielförsörjningen. Av intervjuer med företrädare för Försvarsmakten och FMV framgår att tillkomsten av krigsförbandsledningens materielavdelning () har haft stor betydelse för att göra Försvarsmaktens materielförsörjning mer stringent. både leder, samordnar och kontrollerar Högkvarterets årliga arbete med materielfrågorna. Företrädare för Försvarsmakten och FMV menar att Försvarsmaktens utvecklade beställarkompetens medfört att myndigheterna fått tydligare roller som beställare och utförare. Genom att Högkvarteret börjat finna arbetsformer för materielfrågorna har Försvarsmakten börjat fungera i sin roll som beställare av försvarsmateriel. och utredningen har riktat viss kritik mot hur avgiftsfinansieringen och dialogen mellan Försvarsmakten och FMV är utformad. Utredningarna pekar på att den nya materielförsörjningen förutsätter en flexibel dialog mellan Försvarsmakten, FMV och industrin. Om dialogen blir för omständlig finns det risk att detaljplanering binder upp resurser som gör det svårt att anpassa materielförsörjningen till nya behov i försvaret. En stel och byråkratisk relation mellan Försvarsmakten och FMV medför att materielförsörjningen inte blir tillräckligt dynamisk för att möta försvarets skiftande behov (SOU 2001:21 och SOU 2001:22). Intervjuer visar att det i FMV också finns viss kritik mot att Försvarsmakten ibland visar ett för stort intresse för detaljer i materieldialogen med FMV. händer det att Högkvarteret lägger sig i tekniska detaljfrågor som FMV anser att Högkvarteret inte behärskar. Av intervjuerna framgår att Högkvarterets intresse att styra de tekniska detaljerna leder till irritation i FMV. Enligt företrädare för skulle samarbetet mellan myndigheterna fungera bättre om Försvarsmakten alltid koncentrerade sig på vilka egenskaper förbanden behöver för att kunna lösa sina uppgifter. FMV:s uppgift är sedan att omsätta Försvarsmaktens krav till de tekniska specifikationer som behövs för att kunna lämna beställningar till industrin. Sammanfattning: Högkvarterets höga personalomsättning medför effekti-vitetsproblem. Personalomsättningen innebär också att Högkvarteret är bero-ende av några få nyckelpersoner. Om dessa personer plötsligt skulle lämna sina befattningar finns det risk att Försvarsmakten skulle få det svårt att styra materielförsörjningen. Högkvarteret har hög personalomsättning. I genomsnitt stannar en officer i samma befattning innan han byts ut. Företrädare för Försvarsmakten uppger att Högkvarterets höga perso-nalomsättning medför effektivitetsproblem. Erfarna handläggare måste er-sättas med nya handläggare som ofta saknar kunskaper om hur Högkvarteret arbetar med materielfrågorna. De nya handläggarna behöver både tid och resurser för att lära sig arbetet med materielfrågorna. Den höga personalomsättningen har medfört att det ställs stora krav på de få personer i Högkvarteret som leder materielförsörjningen. De ansvarar för att nya handläggare skolas in i arbetet och att det finns en kontinuitet i Hög-kvarterets arbete med materielfrågorna. Företrädare för Försvarsmakten har berättat att man är mycket beroende av de personer som leder materielför-sörjningen. Om dessa personer plötsligt skulle lämna sina befattningar finns det risk att Försvarsmakten skulle få svårt att styra materielförsörjningen. Orsaker till den höga personalomsättningen Företrädare för Försvarsmakten har förklarat att de officerare som Högkvar-teret rekryterar i regel är mycket eftertraktade både i Försvarsmakten, bland stödmyndigheterna, för internationella uppdrag och på den civila arbets-marknaden. Högkvarteret är väl medvetet om att en stor del av de officerare som man rekryterar kommer att söka sig till andra ar-betsplatser. Enligt uppgifter från Försvarsmakten är orsakerna till den höga perso-nalomsättningen i huvudsak följande: Försvarsmaktens karriärsystem innebär att officerarna med jämna mellanrum ska växla mellan tjänst vid förbanden och tjänstgöring i Högkvarteret. Det finns också ekonomiska incitament till att byta befattningar. Genom att byta befattning ökar officerens möjlighet att förhandla fram högre lön. Kommunalskattelagen (1999:1230) medger avdrag i deklarationen i högst för ersättning för dubbelt boende. Därefter får officeraren skatta för ersättning för dubbelt boende. Av ekonomiska skäl väljer många officerare att avsluta sin tjänstgöring i Högkvarteret . Till följd av omstruktureringen av försvaret väljer många officerare att sluta i Försvarsmakten. Officerarna har haft lätt att hitta civila yrken i sina hemorter. I hög grad prioriterar officerarna att bo kvar på sina hemorter i stället för att flytta till och arbeta i Högkvarteret. Officerarna väljer att bo kvar på sina hemorter tjänstgjorde huvuddelen av de högre officerarna runt om i landet. Den nya försvarsorganisationen innebär att av de högre officerarna ska tjänstgöra i . är en stor del av officerskåren bosatt utanför .