frsrdg · GP04RR8 · 2002-01-01 00:00:00 — En central roll hos "marknaden" är i teorin just att gene-rera idéer om vad som kan vara intressant för konsumenterna. I den mån som ett privat intresse kolliderar med ett annat privat intresse tänker vi oss att i normal-fallet att det regleras i ett kontrakt mellan parterna, där det ena parten kompense-rar den andra för skadan. Med detta perspektiv i botten kan man formulera följande kännetecken för detta paradigm. Den översiktliga fysiska planering innehåller i regel inte beslut om vad som ska byggas på ett visst område. Den översiktliga planeringen är en långsiktig planering, och eftersom det inte är möjligt att förutsäga vad aktörerna på marknaden kommer på för originella idéer, går det inte att avgöra vad som är bästa användning av ett område om ett an-tal år. I vissa länder finns en trend i denna riktning i form av "multipurpose" zo-ning", där det endast i mycket allmänna ordalag anges hur ett visst områden får eller inte får användas. Dessa regler är i då knutna till faktorer som nämns under 2 nedan. Ett mer tillspetsat sätt att uttrycka detta kännetecken är att den offentliga planeringen inte ska bygga på några specifika visioner om den framtida markan-vändningen. Den översiktliga fysiska planeringen fokuserar på infrastruktur och breda ex-terna effekter. Utifrån ett marknadsperspektiv bör den fysiska planeringens roll definieras utifrån klart avgränsade förhållanden där det finns skäl att tro att individuellt agerande och kontrakt mellan privata aktörer inte leder till bästa möjliga resultat. Mer prin-cipiella argument pekar på att behovet av markanvändningsplanering främst rör: Den grundläggande infrastrukturen: kommunikationer, va-system Markanvändning som ger positiva externa effekter för ett stort antal nyttjare, t ex större grönområden, eller markanvändning som ger motsvarande negativa externa effekter. När det gäller försörjning med skolor, barnomsorg od kan man kan tänka sig att kommunen arbetar med olika "prislappar", dvs den som vill bygga på platser som leder till högre kostnader för kommunen så får exploatören kompensera kommun-en för detta. Sammantaget innebär detta att kommunen lägger fast vissa allmänna krav på hur ett område får användas, inkl "prislappar", för den som vill bygga i olika områden. Ett exempel på hur detta kan se ut finns i et al (2000) som beskriver plane-ringssystemet i . Däremot anges ingen specifik markanvändning. Detaljplaneringen sköts i regel av de som ska bygga, men utifrån allmänna krav formulerade av kommunen. Det är den som vill bygga som har visionen om hur området ska fungera och till vilka det ska vända sig till. Eftersom den privata aktören har intresse av att få igenom planen på ett smidigt sätt så ligger det i dennes intresse att diskutera med olika berörda parter som kan tänkas vara skeptiska till projektet. Den privata in-tressenten kan utifrån dessa synpunkter tänkas anpassa planen eller kompensera de som drabbas så att risken för stort motstånd mot planen minskar. Kommunen måste ta ställning till privata planförslag och avslag måste vara sakligt grundade För att byggandet ska kunna fungera mer som vanliga marknader bör det finnas en betydande grad av förutsägbarhet i det omgivande institutionella systemet. Ett sätt att bidra till att skapa en sådan förutsägbarhet är att kommunen formulerar expli-cita krav av den typ som beskrevs i föregående punkt. Då vet de privata aktörerna ungefär vilka kriterier som ett planförslag kommer att bedömas utifrån. En annan aspekt av förutsägbarhet är att den privata aktören bör kunna bedöma ungefär hur olika moment kommer att ta. Detta kan uppnås t ex genom regler om hur snabbt som olika typer av myndigheter ska behandla ärenden (om det inte finns särskilda komplikationer). Om myndigheten drar ut längre än detta så ska det kunna utgå skadestånd. En tredje aspekt är att om kommunen säger nej till ett förslag så måste detta vara sakligt grundat, t ex med hänsyn till negativa externa effekter. Dessa sakskäl kan den privata aktören få prövade i en domstol, så att inte olika grupper med politiska inflytande av egenintresse blockerar nya exploateringar. Det finns alltså inget kommunalt planmonopol. Avgränsade konflikter mellan privata intressen hanteras i första hand genom överenskommelser mellan dessa intressen. Vi utgår från att det finns grundläggande regler om vad en ägare har rätt att göra på sin mark och vad man måste acceptera när det gäller andra markägares age-rande. Ett exempel på denna typ av regler är t ex de om rätt att sätta upp en mindre uthus så länge det ligger ett visst antal meter från gränsen. I den mån som en aktör vill göra något som går utöver detta bör detta i första hand hanteras ge-nom överenskommelser mellan de berörda parterna, och att den som "drabbas" får kompensation för åtgärden ifråga. Bara i den mån som parterna inte kan komma överens kopplas myndigheter in, t ex för att avgöra tillåtlighet och/eller rimlig ekonomisk kompensation. Om detta ska handhas av kommunen eller av en dom-stol kan diskuteras, men en behandling i domstol av rimlig kompensation är kanske det mest logiska. Kommunens agerande ska bidra till konkurrens i byggandet och underlätta för nya aktörer att komma in på marknaden. Marknadsorienterad planering identifiera ofta med en relativt passiv roll för kommunen i enlighet med resonemangen ovan. En viktig roll för kommunen kan dock vara att bidra till att det blir konkurrens på den lokala marknaden. Detta är inget som man kan utgå från att marknaden skapar av sig själv. Detta kan inne-fatta en rad olika aspekter, t ex: Infrastrukturutformning: Att planera infrastrukturen så att det alltid finns ett be-tydande antal områden där det är möjligt att bygga. Försöka förhindra att tänkbar exploateringsmark domi-ne-ras av ett litet antal aktörer - inklusive kommunen själv. I för-läng-ningen kan man tänka sig expropriationsregler som innebär rätt för kommunen eller en privat aktör att köpa mark till marknadspris av en aktör (privat eller offentlig) som är för do-minerande som markägare. Byggherrar: Det finns alltid risk för samarbete mellan ett litet antal privata byggherrar som kan vinna på att begränsa byggandet och hålla priserna uppe. Att kommunen har beredskap för att själv fungera som byggherre, eller samarbeta med nya aktörer, för att bryta denna typ av samarbete kan vara viktigt för konkur-rensen på marknaden. Som vi betonade ovan är inte dessa båda paradigm de enda tänkbara, men vår poäng är egentligen bara att när man diskuterar åtgärder för att effektivisera plane-ringsprocessen så bör man först tänka igenom vilken roll som den offentliga pla-neringen ska spela. De båda paradigmen ovan illustrerar några möjliga sådana roller. (2001) Market-oriented planning: A conceptual analysis. (Här finns ytterligare referenser.) Mäntysalo (1999) "Learning from the UK: Towards Market-oriented Land-use Planning in " Housing and Theory, . , Choy L H T and F (2000). Certainty and Discretion in Plan-ning Control: A Case Study of Office Development in . vol 37, no 13, p 2465-2483Nytt in Sammanfattning av remissyttranden över rapport /01:14 Plan- och byggprocessens längd Samtliga remissinstanser har yttrat sig utom som skriftligen meddelat sig avstå från att avge synpunkter. Svar har inkommit från: (genom efter samråd med Justitie- och ), , Kammarrätten i , Länsrätten i , , för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas), , , i , i , i län, , , , kommun, kommun, kommun, samt . Noteras kan att uppgifter har övertagits av för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Formas. Formas har därför i stället för yttrat sig över remissen. Remissinstanserna är överlag positiva till rapporten. Även de instanser som kommer med vissa invändningar är positiva till initiativet att granska PBL-processen. Några remissinstanser anser att det nu finns ett behov av att göra en översyn av lagstiftningen i sin helhet. Huvuddelen av remissinstanserna är också positivt inställda till revisorernas slutsatser och förslag. I den mån det framförts invändningar mot slutsatserna och förslagen i rapporten så har de dels rört frågan om hur man ska kunna säkerställa kvaliteten i planläggningen vid en förkortad planprocess, dels att det kan krävas ett större underlag innan slutlig ställning tas till eventuella PBL-ändringar. anger däremot att man inte anser sig ha anledning att i sak närmare kommentera revisorernas rapport, eftersom frågor som rör PBL redan är aktuella inom . I remissvaret hänvisar departementet till tidigare och pågående utredningar som också nämns i revisorernas rapport. Utöver dessa nämner att vissa utredningsförslag om PBL ännu inte har behandlats av regeringen. Det gäller bl.a. förslagen från Plan- och byggutredningen i slutbetänkandet "Översyn av PBL och va-lagen" (SOU 1996:168) . anser att den rapport som revisorerna nu utarbetat på ett värdefullt sätt tar upp en rad frågor som berör arbetet inom , och resultatet av revisorernas arbete kommer att beaktas i det fortsatta arbetet. konstaterar inledningsvis i sitt yttrande att många betydelsefulla frågor tas upp i rapporten rörande plansystemet, byggande och uppföljning. Rapporten belyser dessa på ett klargörande sätt, men materialet för analyser och förslag är i vissa delar alltför begränsat för att kunna utgöra underlag för säkra slutsatser. ser rapporten som ett tungt inlägg i den fortsatta debatten om PBL. anser därför att det är angeläget att arbeta vidare med revisorernas iakttagelser och förslag, både vad det gäller lagändringar och uppföljningsfrågor. Vad det gäller plan- och byggprocessens längd anser att tidsåtgången i processen måste vägas mot den färdiga planens kvalitet och förutsättningarna i det enskilda fallet. Inom nuvarande ramlagstiftning är det dock möjligt att påskynda processen och uppnå bra kvalitet genom att ha en helhetssyn i planering och byggande. Även om grunduppfattning är att PBL-systemet i sin helhet är väl utformat och fungerar väl anser verket att det är motiverat att se över PBL. Med hänsyn både till revisorernas förslag och till andra förslag till lagändringar, som från flera håll lämnats till regeringen, anser att det är lämpligt att PBL ses över i sin helhet. Syftet med översynen bör vara att göra PBL-processen mer anpassad till dagens förhållanden och krav. Lantmäteriet ser positivt på att PBL-frågan har tagits upp för granskning och stöder i stort revisorernas förslag. Lantmäteriet delar revisorernas åsikt att regelsystemet kring planprocessen bör ses över. En sådan översyn bör vara förutsättningslös, skriver Lantmäteriet. Således bör inte en sådan översyn fokuseras på de olika programstegen utan de olika planformerna och deras inbördes relationer bör granskas. Detsamma gäller arbetsformerna i olika planerings- och beslutssituationer. Lantmäteriet delar även revisorernas bedömning att rapporten från projekt att lära ut goda exempel, samt rapporten från arbetsgruppen inom som bl.a. ser över instansordningen, ska bli föremål för remissbehandling. i instämmer i stort i de beskrivningar och förslag som redovisas i rapporten. Till stor del sammanfaller de med förslag som själv fört fram - något som man noterat att revisorerna också hänvisar till. i konstaterar att regeringen inte tagit ställning till dessa lagändringsförslag. Revisorernas rapport torde understryka att det är angeläget för regeringen att prioritera frågan menar . i konstaterar vidare med tillfredsställelse att revisorerna poängterar den centrala roll som länsstyrelserna har när det gäller att använda och utveckla de lagar och instrument som redan finns. i vill understryka att genomförandet av projekt inte enbart är beroende av den planprocess som regleras av PBL. Den lagstiftning som reglerar miljöförändringar är komplex och inom ramen för PBL-processen identifieras frågor som även kräver prövning enligt annan lagstiftning. menar att planprocessen ofta anses vara orsaken till fördröjningar när den i stället, professionellt hanterad, är ett instrument för att tidigt förutse och lösa problem som senare skulle kunna fördröja genomförandet. i menar att rapportens utgångspunkter kan vara alltför snäva för att utgöra grund för förändringar som påverkar plan- och byggprocessens längd. Rapporten betonar exploatörsperspektivet i processen och snävar på så sätt in utgångspunkterna för samhällsplaneringen i förhållande till gällande lagstiftning. Vidare diskuterar rapporten bara de administrativa kostnaderna i hanteringen och inte de samhällskostnader som kan uppstå som följd av exploateringar, anser . Rapporten koncentreras också enbart på förhållanden i överhettade områden med behov av ökat bostadsbyggande. i län instämmer delvis i vad länsstyrelserna i och sagt. i län bedömer plan- och byggprocessen som komplex och svårhanterlig. Självklart, skriver , får inte hanteringen av plan- och byggärenden göra processen mer utdragen än nödvändigt. Ändå är det förståeligt om den totala processen bli utdragen ibland, just eftersom processen är så komplex. De fem kommunerna är mycket positiva till rapporten. och kommun delar revisorernas uppfattning att komplexiteten har ökat i planeringsprocessen och bifaller flera av revisorernas förslag. som också instämmer i förslagen anger att revisorerna i sin granskning fångat flertalet av de problem som påverkar i första hand detaljplaneprocessen. Även kommun instämmer i flera av rapportens slutsatser och förslag. kommun anser att rapportens syfte att förenkla handläggningen i plan- och byggprocessen är bra. anser att planeringsprocessen och dess funktion kontinuerligt måste följas upp och utvecklas. Förbundet bidrar själv med en del i detta arbete. menar att det är lätt att ifrågasätta den kommunala planeringsprocessen när man studerar plan- och byggprocessen längd. Att däremot visa att planeringsprocessen är boven i dramat är dock svårare. Planeringsprocessen behöver ibland få ta tid. Om långsiktigt hållbara lösningar ska komma till stånd måste olika förutsättningar och intressen beaktas. Processen måste också få innehålla politiskt handlingsutrymme så att lokala aspekter får genomslag i processen. En effektiv planeringsprocess skapar långsiktiga och lokalt förankrade lösningar. anser att det är mycket angeläget att revisorer granskat plan- och byggprocessens längd. Av rapporten framgår många intressanta förslag och tankegångar. anser att PBL är omodern eftersom lagen bygger på ett plantänkande . Lagen kan därmed inte anses tillgodose dagens krav på ett marknadsmässigt byggande. anser att revisorernas granskning visar att regelverket är komplext och komplicerat. Man pekar på den målkonflikt som finns inbyggd i PBL där effektivitet och snabbhet i besluts- och överklagandeprocessen kan komma i konflikt med demokratiska krav och medborgarinflytande. I stort framstår dock PBL som ändamålsenlig i dess funktion att väga samman olika intressen i planeringen. tillstyrker revisorernas förslag om bl.a. fortsatt utredning beträffande plan- och byggprocessens längd. låter kort meddela att det främst har granskat rapporten utifrån domstolsväsendets synvinkel, och utifrån det har verket inga invändningar mot rapporten. Överklaganden, prövningsinstanser m.m. Flertalet remissinstanser menar att överklaganden i plan- och byggprocessen är ett problem. De instanser som berör en eventuell ändring av instansordningen för överprövningen är däremot generellt sett negativa till att endast förvaltningsdomstolarna skall vara instanser för överklaganden, vilket utreds inom . hänvisar i sitt remissvar till undersökningar som generellt sett tyder på att antalet överklaganden och överklagandeprocessens längd inte har förändrats särskilt mycket . Kammarrätten i ställer sig positiv till att ta över de ärenden som kommer an på länsstyrelserna och regeringen att överpröva. Kammarrätten har också vissa invändningar mot en sådan ordning. handhar förvaltningsdomstolarna överprövningar som gäller bygglov, mark-lov (förvaltningsbesvär) samt översiktsplaner (laglighetsprövning). De frågor som diskuteras i rapporten passar således väl in i förvaltningsdomstolarnas prövningsområde. Kammarrätten menar att man emellertid måste ha i åtanke att det handlar om ett speciellt sakområde. Politiska ställningstaganden och rikstäckande/motstridiga intressen ligger till grund för de beslut som kan komma att hamna under domstolens prövning. Hur domstolen skall förhålla sig till detta kräver en noggrann analys. Vilken roll skall inta i förfarandet bör också beaktas. Kammarrätten i uppmärksammar i sitt remissvar hanteringen av så kallade blandade mål. Enligt kammarrätten är hanteringen av dessa mål otymplig. I de åsyftade målen ger kammarrätten ett yttrande endast över förutsättningarna för bygglov m.m. enligt 3 kap. PBL innan bygglovsfrågan överlämnas till regeringen. Regeringen prövar förutsättningarna för bygglov enligt 2 kap. PBL samt beslutar i målet. Kammarrätten föreslår att ett första steg mot ändrad instansordning skulle vara att kammarrätten - i stället för som regeringen - beslutar i dessa mål efter att de överklagats i . Regeringen bör inte släppa detta område helt, menar kammarrätten, och föreslår att kammarrätten skall inhämta regeringens (departementets) yttrande avseende 2 kap. PBL. Länsrätten i anser att resursbehovet för länsrätterna noga bör övervägas om inte längre skall vara överklagandeinstans. Lantmäteriet är tveksam till att minska den formella besvärsrätten över planer. Dels skulle detta leda till minskad rättssäkerhet, dels är det tveksamt om det skulle förkorta planprocessen nämnvärt. Istället bör nuvarande arbetsformer utvecklas så att behovet av överklagande minskas. i hänvisar till en promemoria som överlämnades till den arbetsgrupp inom som har till uppgift att bl.a. se över hur en framtida domstolsprövning av PBL-ärenden ska organiseras. I promemorian framhålls bl.a. den samlade kompetens som länsstyrelserna besitter inom plan- och byggväsendet och den betydelse det tvärsektoriella arbetet inom myndigheten har för såväl helhetssyn i samhällsavvägningar som ställningstaganden i överklagade ärenden. i län gör bedömningen att avgörandet av överklagade bygglov ofta tar mycket . Därför bör man kunna överväga striktare regler för rätten att överklaga samt vilken typ av frågor som kan överklagas. Således bör man utreda om det går att skapa ytterligare gränser mellan allmänna intressen och enskildas intressen. anser däremot inte att rätten att överklaga beslut i detaljplaneprocessen skall beskäras. I stället skulle kommunerna tydligare förklara hur samrådskretsen ser ut, vilka som har rätt att överklaga samt redovisa vilka effekter ett plangenomförande har på de allmänna och enskilda intressena. Detta skulle kunna göras i samband med samråd och utställning. framhåller att den nuvarande instansordningen inte kan ändras av rättssäkerhetsskäl. Detaljplaner är relativt komplicerade dokument, där hänsyn tas till många olika samhällsintressen. Därför är det viktigt att överklagandeinstanserna har en bred kompetens inom området. Det är bedömning att länsstyrelserna besitter den rätta och nödvändiga kompetensen, varför det är naturligt att den rådande instansordningen kvarstår. delar revisorernas förslag att överklagade ärenden bör följas upp bättre. En sådan uppföljning och analys utförs lämpligen av i samverkan med länsstyrelserna enligt revisorernas förslag. Det är enligt av stor betydelse att överklaganden kan avgöras snabbt då i många fall stora ekonomiska värden står på spel för såväl enskilda som det allmänna. En snabb och effektiv hantering av dessa ärenden bör eftersträvas som högt ställda krav på rättssäkerhet måste ställas. i anser att förvaltningsmyndigheterna skall förbli första instans för överklaganden. Att överföra detta till domstolar skulle ytterligare kunna förlänga processen. kommun anser att införandet av prövningstillstånd för överklaganden bör övervägas, för att minska okynnesöverklaganden. kommun är positiv till tidsramar i överklagandeprövning. Tvistefrågan är ofta behandlad i planärendet, varför tidsramar inte på samma sätt som maximitider för kommunens handläggning kan leda till sämre kvalitet i planinnehållet samt sämre medborgarinflytande. Kommunen är också tveksam till lämpligheten att överprövningen av politiskt gjorda avvägningar enbart skulle ske i förvaltningsdomstolar. En av grundpelarna i PBL är att politiskt valda kommunala organ ska svara för de avvägningar mellan olika intressen som måste göras vid en planläggning. En effektivare plan-och byggprocess som bereds i ett departement Ingen remissinstans har invändningar mot revisorernas förslag att alla PBL-förslag som ges in till bör beredas samlat i ett departement. Vissa instanser ser dessutom gärna att alla frågor som rör planering och byggande samt bostäder och finansiering samlas i ett och samma departement. På den punkten är dock remissinstanserna inte eniga. delar revisorernas uppfattning att alla de förslag som ges in till regeringen, inklusive förslagen från revisorerna, bör beredas i ett samlat departement. Det är också uppfattning att en effektiv samordning mellan departementen är viktig. Däremot har svårt att se en departementsorganisation som samlar alla de frågor som berör plan- och byggprocessen. anser att det är viktigt att de frågor som ligger utanför - men berör verksamhet - samordnas på ett effektivt sätt. Lantmäteriet delar revisorernas bedömning att alla frågor som rör effektiviseringen av plan- och byggprocessen bör beredas i ett departement. I sammanhanget vill Lantmäteriet lyfta fram att processerna för planläggning och bygglov samt fastighetsbildning och andra plangenomförandefrågor bör samordnas mer än vad de görs . Det är av stort värde om förutsättningarna för exploateringsfrågorna behandlas i ett sammanhang. Genomförandet kan därmed redovisas och diskuteras sakligt, vilket i sin tur leder till minskad risk för överklaganden. i tillstyrker revisorernas förslag om ett samlat departement för plan- och byggfrågor. Den oklara och splittrade ansvarsfördelningen inom vad gäller plan-, bygg- och boendefrågor ger återverkningar på regional och lokal nivå som är svåra att hantera. stöder förslaget och framhåller att det sammanhållande och operativa ansvaret för frågor om fysisk planering och därmed sammanhängande frågor bör ligga på ett departement och en central myndighet. kommun delar också revisorernas uppfattning om att PBL-frågorna borde samlas i ett departement, tillsammans med bostadsfrågor. Åsikten delas av kommun som skriver att bostads- och PBL-frågorna så långt det är möjligt bör samordnas i ett departement. slår fast att ur bolagets synvinkel är mycket vunnet på att samla frågorna i ett departement i enlighet med revisorernas förslag. Formas finner det synnerligen angeläget att frågor rörande PBL-processen bereds i ett departement. ställer sig bakom förslaget att regeringen snabbt och samlat utreder alla inlämnade förslag om ändringar i PBL. Dessa undersökningar bedöms vara heltäckande, varför ytterligare utredningar inte är nödvändiga. PBL behöver följas upp mer. Ett Planeringsforum vid ? Kravet på en förbättrad uppföljning av regelverket delas av flera remissinstanser. När det gäller revisorernas förslag om ett särskilt planeringsforum id är vissa instanser positiva medan andra - däribland - avvisar förslaget. anser generellt att en uppföljning av plansystemets funktion och innehåll - inklusive bygglovs- och kontrollfrågor - bör intensifieras på alla nivåer och bedrivas mer systematiskt. Detta arbete bör bedrivas i samråd med regeringen, länsstyrelserna, kommunerna och . Även forskare och representanter från byggbranschen är viktiga samarbetspartner. I sitt yttrande skriver att verket har en ny organisation, bl.a. för att möta kraven på uppföljning. Ska ytterligare kunna utveckla sin tillsyn och nå upp till den nivå som revisorerna anser önskvärd och även fullgöra andra basuppgifter, regeringsuppdrag samt kunna avge remissyttranden, anser verket att det måste tillföras mer resurser.