frsrdg · GP04RR19 · 2002-01-01 00:00:00 — Det är över huvud taget svårt att identifiera någon styrning genom finansierings- och avgiftssystemet som syftar till att konsumenternas intressen ska tas till vara. Tvärtom motverkar det komplexa avgiftssystemet en effektiv tillsynsverksamhet som utgår från behov. Mot bakgrund av redovisat underlag vill revisorerna understryka behovet av att regeringen vidtar åtgärder med anledning av de brister som nuvarande finansieringssystem har. Syftet bör vara att åstadkomma ett robust och transparent finansierings- och avgiftssystem som ger riktiga incitament för såväl företag som tillsynsmyndigheter. Iakttagelser om brister i hygien och redlighet bör leda till en ökad tillsyn vars kostnader betalas av dem som förorsakar den. Därmed kan tillsynen få de resurser som brister i livsmedelshantering och hygien kräver. En anslagsfinansiering riskerar att skapa otillräckliga incitament för företag att följa gällande regler och för tillsynsmyndigheten att genomföra inspektioner. Sammantaget kan detta leda till en försämrad efterlevnad av livsmedelslagen. Revisorerna föreslår att: regeringen genomför åtgärder så att finansierings- och avgiftssystemet skapar incitament för såväl verksamhetsutövare att följa gällande regelverk som tillsynsmyndigheter att kontrollera att företagen följer regelverket. Möjligheterna att förenkla nuvarande avgiftssystem ska särskilt behandlas. regeringen bör utarbeta ett förslag som innebär att överföringen av medel från kommunerna till upphör. Kostnader för livsmedelstillsynen i har på grundval av befintligt underlag bedömts till . Avgiftsintäkterna uppgår till ca . Det finns dock en betydande osäkerhet om kommunernas kostnader för livsmedelstillsynen. Det saknas tillförlitliga uppgifter om kostnaderna för tillsynsverksamheten. Utredningen om livsmedelstillsynen i konstaterade att de kostnadsuppgifter som kommunerna lämnar till är så osäkra att de i praktiken är oanvändbara. I det nya rapporteringssystem, där kommunerna lämnar uppgifter till om tillsynen, har frågan om kommunernas kostnader för verksamheten utgått. Därmed föreligger inga krav på kommunerna att rapportera kostnaderna och att komma till rätta med de brister som finns vad gäller kostnadsredovisningen av livsmedelstillsynen. Enligt revisorernas uppfattning kvarstår behovet av att få tillförlitliga uppgifter om kostnaderna. En tillförlitlig kostnadsredovisning är av grundläggande betydelse för alla verksamheter. Tillförlitliga kostnadsuppgifter har ett stort informationsvärde och är en förutsättning för bl.a. bedömningar av resursbehov. Revisorerna föreslår att regeringen tar initiativ som syftar till att åstadkomma en tillförlitlig kostnadsredovisning av livsmedelstillsynen. I uppdraget bör de uppgifter som ska ingå i kostnadsredovisningen specificeras. Revisorerna föreslår att: regeringen tar initiativ som syftar till att åstadkomma en tillförlitlig kostnadsredovisning. I uppdraget bör de uppgifter som ska ingå i kostnadsredovisningen specificeras. Enligt livsmedelslagen är företagens ansvar mycket tydligt. Ansvaret omfattar bl.a. märkning, hantering, personalhygien och livsmedelslokal. Grundläggande krav måste uppfyllas för att livsmedel ska få hanteras för försäljning och i storhushåll. Företagens ansvar har kommit till uttryck genom krav på att de själva ska utföra olika kontroller. Dessa kontroller betecknas som egenkontroll eller egentillsyn. Enligt riksdagsbeslut ska företagen på egen bekostnad utarbeta egenkontrollprogram. Tillsynsmyndigheterna ska fastställa programmen. Statsmakternas intentioner med beslutet om obligatorisk egentillsyn för företagen förefaller inte ha uppnåtts. Det finns ett relativt omfattande underlag som visar att det fortfarande finns problem, framför allt inom mindre företag. Problemen är information, utbildning och de mindre företagens svaga incitament för egenkontroll. Tillsynsmyndigheternas arbete med att fastställa företagens egenkontrollprogram har varit omfattande. Förslag har lämnats av både utredningen om livsmedelstillsynen i och om att avskaffa kravet på att tillsynsmyndigheterna ska fastställa företagens egenkontrollprogram. Motivet är bl.a. att tydliggöra företagens ansvar för efterlevnaden av livsmedelslagstiftningen. Revisorerna anser att det är angeläget att tydliggöra företagens ansvar. Det fanns goda intentioner bakom beslut om obligatorisk egentillsyn, men beslutet har kritiseras. Systemet med att tillsynsmyndigheterna fastställer företagens egentillsynsprogram har lett till oklara ansvarsförhållanden. Företagen ansvarar för att de produkter som tillverkas och saluhålls uppfyller angivna krav så att inte människor blir sjuka av den mat de konsumerar. Därmed måste företagen också ansvara för sina egna kontroller. Enligt revisorernas uppfattning är det därför angeläget att avskaffa kravet på att tillsynsmyndigheterna ska fastställa företagens egenkontrollprogram. Härmed skulle hela systemet för livsmedelstillsyn vinna i tydlighet. Revisorerna föreslår att regeringen överväger en förändring av detta slag. Företagens skyldighet att vita olika egentillsynsåtgärder skulle inte påverkas av en sådan förändring. Tillsynsmyndigheterna kontrollerar efterlevnaden av regelverket. Företagens egentillsyn bör vara ett stöd för att leva upp till gällande krav. Revisorerna föreslår att: regeringen uppdrar åt att avskaffa nuvarande krav på att tillsynsmyndigheterna ska fastställa företagens egenkontrollprogram. bör också utarbeta information till företag och tillsynsmyndigheter för hur frågor om egentillsyn och egentillsynsprogram ska behandlas. uppföljning och styrning behöver förbättras är central tillsynsmyndighet med ansvar för att leda och samordna livsmedelstillsynen. Verket har också tillsynsansvar för omkring 600 större livsmedelsanläggningar varav ca 130 slakterier inom den s.k. besiktningsveterinärsorganisationen som utgör en del av verket. Regeringen har lämnat långtgående befogenheter till att styra och samordna den kommunala tillsynsverksamheten. Exempelvis kan återta tillsynsansvar för anläggningar som står under kommunalt tillsynsansvar. Verket har dock aldrig använt denna möjlighet vid konstaterade brister i den kommunala tillsynen. Tillsynsansvaret kan också överföras i motsatt riktning, dvs. från till kommunerna. Det sistnämnda är relativt vanligt. Exempelvis har överfört tillsynsansvaret för anläggningar till och kommuner. har också rätt att utföra s.k. normerande inspektioner i kommunerna. Denna verksamhet har minskat betydligt. utfördes 39 inspektioner . Detta kan jämföras med , då 106 normerande inspektioner utfördes. inspektioner kan innebära att verket begär yttrande från den berörda kommunen med anledning av uppmärksammade brister. De uppgifter som finns avser . Då begärde yttrande från endast åtta kommuner. Det är således sällsynt att de brister som uppmärksammas av verket leder till denna typ av åtgärd. Mot denna bakgrund kan revisorerna konstatera att i begränsad utsträckning har använt befintliga möjligheter att styra den kommunala tillsynsverksamheten. har påpekat att verket har vidtagit åtgärder för att förbättra styrningen, samordningen och uppföljningen av den kommunala tillsynsverksamheten. Revisorerna är positiva till att verket har vidtagit olika förbättringsåtgärder. Vi ställer oss dock frågande till varför sådana åtgärder inte har vidtagits tidigare, särskilt mot bakgrund av att har uppmärksammat brister i den kommunala tillsynen . En statlig tillsyn över de verksamheter som bedrivs på nivå förutsätter, enligt revisorernas uppfattning, regelbundna aktiviteter av de myndigheter som har uppgifter inom området. Sådana aktiviteter måste avpassas till vilka problem som finns och var dessa problem konstateras. Revisorerna föreslår att regeringen uppdrar åt att upprätta en åtgärdsplan för att komma till rätta med de brister som de har uppmärksammat inom den kommunala tillsynsverksamheten. regeringen uppdrar åt att upprätta en åtgärdsplan för att komma till rätta med de brister som verket har uppmärksammat inom den kommunala tillsynsverksamheten. Ska länsstyrelsernas uppgifter kvarstå? Länsstyrelserna avsätter totalt 6 årsarbetskrafter för arbete med livsmedelstillsyn. Länsstyrelsernas uppgifter enligt livsmedelslagen är att "svara för den närmare tillsynen inom länet". Närmare precisering saknas. Revisorerna har vid en tidigare granskning uppmärksammat behovet av att länsstyrelsernas uppgifter preciseras. Utredningen om livsmedelstillsynen föreslog att länsstyrelsernas uppgifter enligt livsmedelslagen skulle utgå. Regeringen har inte fattat något beslut med anledning av förslaget som kom . Regeringen har i regleringsbrev till länsstyrelserna betonat länsstyrelsernas uppgifter med uppföljning av den kommunala tillsynen. Länsstyrelserna återrapporterar till regeringen om tillståndet i respektive län. Det saknas dock en samlad redovisning av vilka åtgärder länsstyrelserna har vidtagit med anledning av konstaterade brister. Länsstyrelserna har inte fått någon återföring av regeringen med anledning av lämnade rapporter om den kommunala livsmedelstillsynen. Granskningen visar att inte i någon större utsträckning har använt länsstyrelsernas kompetens inom livsmedelstillsynen. Revisorerna anser också att länsstyrelsernas nuvarande roll inom livsmedelstillsynen bör ändras. Antingen bör länsstyrelsernas uppgifter utgå eller så bör uppgifterna preciseras. Om regering och riksdag väljer att precisera länsstyrelsernas uppgifter måste resurser för verksamheten säkerställas. Det kan inte vara möjligt att med nuvarande resursinsats, dvs. totalt 6 årsarbetskrafter spridda över hela landet, vilket motsvarar ca 0,2 årsarbetskrafter per län, åstadkomma några resultat inom ett område som karakteriseras av ett så komplicerat regelverk. En förutsättning för att länsstyrelserna ska kunna utgöra ett stöd åt kommunerna torde vara att det hos länsstyrelserna finns kompetens om gällande regelverk, ett aktivt intresse för livsmedelstillsyn samt resurser för verksamheten. Revisorerna har erfarit att en utredning pågår inom som syftar till att behandla möjligheterna att samordna livsmedelstillsyn och djurskydd i en statlig organisation. Revisorerna utgår från att denna utredning beaktar vad revisorerna anför i föreliggande granskning. Om länsstyrelsernas uppgifter ska kvarstå är det också väsentligt att klara ut vilka gränsytor som ska gälla gentemot samt hur de olika myndigheterna ska samverka. Detta är av betydelse dels för att uppnå effektivt utnyttjande av de statliga resurserna, dels för kommunerna som bör veta vart de ska vända sig. Kommunerna har tillsyn över merparten () av alla livsmedelsanläggningar inklusive vattenverk. Av 52 000 anläggningar är små anläggningar som sysselsätter mindre än 4 årsarbetskrafter. Kommunerna lämnar uppgifter till om livsmedelstillsynen i kommunerna. hade kommunerna totalt 337 årsarbetskrafter för livsmedelstillsyn enligt kommunernas årliga rapportering till . Antalet årsarbetskrafter i kommunerna har ökat något, med undantag . Ett antal kommuner har inte lämnat uppgifter om hur många årsarbetskrafter som avsatts för livsmedelstillsynen. På grundval av tillgängliga uppgifter kan revisorerna konstatera att kommunerna inte har minskat resurserna för livsmedelstillsynen. Kommunernas tillsynsfrekvens för samtliga företag har totalt sett minskat. Tillsynsfrekvensen vid olika typer av företag varierar. Tillsynsfrekvensen har minskat för storhushåll inklusive restauranger, butiker och vattenverk. Tillsynen över industrianläggningar har ökat. har inte närmare analyserat orsakerna till dessa förhållanden. En sådan analys skulle behövas. En tolkning som ligger nära till hands är, enligt revisorernas mening, att kommunernas tillsynsaktiviteter ökar där det finns möjlighet att finansiera inspektionsverksamheten. De största möjligheterna som kommunerna har att ta ut avgifter finns nämligen för industrianläggningar. har lämnat ett antal exempel på förekomsten av jävs eller beroendeförhållanden som antas ha påverkat vissa kommuners myndighetsutövning på ett otillbörligt sätt. I vissa fall har verket vidtagit någon åtgärd mot den berörda kommunen. Antingen har frågan tagits upp vid ett kommunbesök eller också har en normerande inspektion genomförts. Revisorerna ser allvarligt på de exempel som har lämnat om beroendeförhållanden och jävssituationer inom livsmedelstillsynen. En korrekt myndighetsutövning förutsätter opartiskhet oavsett om myndighetsutövningen utövas av en kommun eller av en statlig myndighet. Jävsregler i kommunallagen syftar till att säkerställa förtroende för besluten och säkerställa att fattade beslut är korrekta. bereds ett förslag till som bl.a. omfattar ett förtydligande av nuvarande jävsbestämmelser i kommunallagen. Revisorerna utgår från att förtydligandet även omfattar frågor som rör livsmedelstillsynen. Det är viktigt att fall där jäv misstänks eller där beroendeförhållanden antas påverka myndighetsutövningen utreds. Det är också väsentligt att , som central förvaltningsmyndighet, systematiskt vidtar lämpliga åtgärder i sådana fall. har som tidigare påpekats möjlighet att återta tillsynsansvaret för en viss anläggning. Denna möjlighet har emellertid inte använts vid konstaterade brister i den kommunala tillsynen. I utredningen om livsmedelstillsynen i föreslogs att livsmedelslagen borde ändras för att underlätta för kommunerna att samverka med varandra vad gäller livsmedelstillsyn. Enligt förslaget skulle det finnas möjligheter för en kommun att avtala med en annan kommun om att utföra sådana uppgifter som inte innebar beslut i ärenden eller att uppdra åt anställd i en annan kommun att fatta beslut i vissa ärenden. Revisorerna stödjer detta förslag. De små kommunernas förutsättningar att bedriva livsmedelstillsyn har uppmärksammats av , länsstyrelserna, kommuner samt i olika utredningar. Statens uppgift i detta sammanhang är att skapa förutsättningar för olika samverkansformer genom att ändra gällande reglering. Det är sedan kommunernas ansvar att ta till vara dessa möjligheter. Revisorerna vill framhålla att de förändringar av avgiftssystemet som har föreslagits syftar till att skapa avsevärt bättre möjligheter för samtliga kommuner att säkerställa resurser för livsmedelstillsyn än vad som finns . Detta förhållande torde vara särskilt betydelsefullt för små och resurssvaga kommuner. En sista utväg att komma till rätta med konstaterade problem inom den kommunala tillsynsverksamheten är att övertar tillsynsansvaret för en anläggning eller alla anläggningar i en hel kommun. I det sistnämnda fallet bör regeringen besluta om en sådan åtgärd. Revisorerna föreslår att: regeringen lägger fram förslag till förändringar av livsmedelslagen för att underlätta för kommunerna att samverka med varandra vad gäller livsmedelstillsynen. Det bör finnas möjligheter för en kommun att avtala med en annan kommun om att utföra sådana uppgifter som inte innebär beslut i ärenden eller att uppdra åt anställd i en annan kommun att fatta beslut i vissa ärenden. regeringen bör kunna besluta om att tillsynsansvaret för en hel kommun ska överföras till . Revisorerna kan konstatera att de uppgifter om livsmedelstillsynen som kommunerna lämnar till i den årliga rapporteringen är bristfälliga. Väsentliga uppgifter såsom kostnader för verksamheten är undermåliga och uppgifterna om resurser, dvs. årsarbetskrafter eller inspektörer, är inte fullständiga. Revisorerna anser att det är mycket viktigt att det sker en förbättring av kommunernas rapportering till . Enligt revisorernas uppfattning bör sanktionsmöjligheter övervägas för de kommuner som inte lämnar efterfrågade uppgifter. En sådan sanktionsmöjlighet kan vara att ett vite utgår vid utebliven rapportering. Kommunernas rapportering är väsentlig dels för behov för att fullgöra uppgiften med att leda och samordna tillsynsverksamheten, dels för de rapporteringskrav till kommissionen som finns. Ett problem med sammanställning och redovisning av kommunernas uppgifter är att det sker en stor tidsfördröjning mellan kommunernas rapportering och publicering av resultaten. Detta beror bl.a. på försenade svar från kommunerna. Ett annat problem är att inte genomför några fördjupade analyser på grundval av kommunernas rapportering. Regeringen bör därför uppdra åt att vidta åtgärder för att förbättra kvaliteten i kommunernas uppgifter och vid behov göra fördjupade analyser av resultatet. har dels i årsredovisningar, dels på grundval av kommunernas årliga rapportering redovisat resultatet av den kommunala livsmedelstillsynen till regeringen. Under har rapporterat om de brister som verket har uppmärksammat i den kommunala tillsynen. Regeringen har tagit initiativ till olika utredningar, men har i övrigt inte vidtagit några åtgärder med anledning av rapportering. får ingen information om resultatet av den kommunala livsmedelstillsynen. Redovisningen i budgetpropositionen är inte resultatinriktad. Revisorerna föreslår att regeringen lämnar information till om resultatet av den offentliga livsmedelstillsynen. Informationen bör omfatta både och kommunernas tillsynsverksamhet. Därigenom tillgodoses behov av överblick över hur den offentliga livsmedelstillsynen fungerar. Detta är av särskild betydelse dels för återföring till av hur lagstiftningen fungerar, dels i relation till vårt medlemskap inom EU. Revisorerna föreslår att: regeringen utreder vilka sanktionsmöjligheter som är lämpliga att vidta när kommuner inte uppfyller rapporteringskraven. En sådan sanktionsmöjlighet kan vara att ett vite utgår vid utebliven rapportering. regeringen uppdrar åt att vidta åtgärder för att förbättra kvaliteten i kommunernas uppgifter och vid behov göra fördjupade analyser av resultatet. regeringen lämnar information till om resultatet av den offentliga tillsynen. Hur används sanktionssystemet? Ansvarsbestämmelserna i livsmedelslagen ändrades . Tillsynsmyndigheterna fick bl.a. en allmän skyldighet att verka för att överträdelser beivras. Straffsatsen för brott mot livsmedelslagen höjdes till i grova fall. Syftet med dessa regeländringar var att öka respekten för livsmedelslagen. Befintlig statistik visar att användningen av sanktioner sannolikt inte har fått den omfattning som avsågs i samband med riksdagsbeslut. Åtalsanmälan är mycket sällsynt. gjordes 33 anmälningar om åtalsprövning. I finns ca 52 000 anläggningar som är föremål för livsmedelstillsyn. I förhållande till såväl antal anläggningar som att konstaterade brister inte är helt ovanligt torde nuvarande användning av sanktioner vara tämligen begränsad. Det uppges vara svårt för tillsynsmyndigheterna att få gehör hos polis- och åklagarmyndigheter vid anmälningar om brott mot livsmedelslagstiftningen. Vid en rättsbehandling som resulterar i en fällande dom är påföljden vanligtvis låga bötesbelopp. Vitesföreläggande anses vara en mer användbar sanktion för att komma till rätta med konstaterade brister. Enligt varierar tillämpningen av sanktionssystemet mellan olika kommuner. Som orsak till detta framförs bristande juridisk kompetens i kommunerna. har dock inte utarbetat någon vägledning för tillämpning av sanktionsinstrumenten. Vid revisorernas tidigare granskning av livsmedelstillsynen, som gjordes för omkring , framhölls att flertalet kommuner bör kunna stärka sin tillsynsverksamhet genom bättre kunskap om rättstillämpningen inom livsmedelslagstiftningen (förslag 1994/95:RR8). redovisade i sitt remissvar med anledning av revisorernas rapport att verket redan hade beslutat att införa en rutin som innebar att kommunerna fick del av rättsfall. Revisorerna konstaterar i denna granskning att verket enbart publicerar principiellt viktiga rättsfall. Enligt varierar den juridiska kompetensen i kommunerna. Det är därför väsentligt att undersöker vilket behov som finns av att utarbeta vägledningar för tillämpning av sanktionssystemet. Revisorerna konstaterar att myndigheterna nu har större möjligheter än tidigare att ge offentlighet åt resultat från tillsynen. anser att ett offentliggörande av brister kan vara ett mycket verksamt medel för att åstadkomma rättelse. Revisorerna delar denna uppfattning. bör, enligt revisorernas uppfattning, utarbeta lämplig information till tillsynsmyndigheterna i syfte att underlätta för de kommunala tillsynsmyndigheterna att offentliggöra resultat från tillsynen. Revisorerna föreslår att: regeringen uppdrar åt att utreda behovet av att utarbeta vägledningar för tillämpningar av sanktionssystemet. tillhandahåller befintligt underlag som kan vara till stöd för tillämpningen i tillsynsarbetet. regeringen uppdrar åt att utarbeta lämplig information i syfte att underlätta för kommunerna att offentliggöra resultat från tillsynen. Kommissionens utvärderingar av livsmedelstillsynen i Europeiska kommissionen övervakar medlemsländernas efterlevnad av regelverket genom utvärderingar. Resultatet av kommissionens utvärderingar av den svenska livsmedelstillsynen visar att både och kommunernas tillsyn har brister vad gäller tillsynsfrekvens, tillvägagångssätt och resurser. Kommissionen anser att orsaken till variationen i kommunernas tillsynsverksamhet bl.a. består i bristande styrning av . Kommissionen anser att styrning kan bli bättre. får också kritik för styrningen av besiktningsveterinärsorganisationen som ligger inom verkets egen organisation. De åtgärder som har vidtagit med anledning av kommissionens kritik rör främst de anläggningar som verket självt har ett tillsynsansvar för. har i ett svar till kommissionen framhållit att den svenska grundlagen förhindrar verket att styra kommunerna hårdare än vad man gör . Revisorerna delar inte denna uppfattning. I denna granskning har revisorerna konstaterat att har långtgående befogenheter att styra kommunerna. använder i mycket begränsad utsträckning de möjligheter som regeringen har delegerat till verket. Revisorerna anser att det är angeläget att vidtar och redovisar vidtagna åtgärder med anledning av kritik från kommissionen. åtgärder bör, enligt revisorernas mening, avse samtliga punkter som kommissionen har kritiserat. Revisorerna anser att det också är angeläget att förbättrar informationen om resultatet av kommissionens utvärderingar och vilka åtgärder som vidtas med anledning av kritik från kommissionen. Revisorerna föreslår att: regeringen uppdrar åt att i sin årsredovisning dels redovisa kommissionens synpunkter på livsmedelstillsynen i , dels redovisa vilka åtgärder som verket har vidtagit med anledning av kommissionens kritik. Behöver ansvarsfördelningen mellan stat och kommun förändras? Revisorerna har i denna rapport uppmärksammat ett antal områden där det finns behov av att genomföra större eller mindre förändringar som syftar till att åstadkomma en fullgod livsmedelstillsyn i hela landet. Revisorerna har under denna granskning inte funnit några motiv för att överväga en radikalt förändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun avseende livsmedelstillsynen. Sådana förändringar skulle kunna vara att all tillsynsverksamhet decentraliserades till kommunerna eller att all tillsynsverksamhet förstatligas. Den förstnämnda förändringen skulle innebära ett stort åtagande för att främst utbilda men även att kontrollera att den kommunala tillsynsverksamheten sker i enlighet med gällande regelverk. Revisorerna har i denna granskning kunnat konstatera att nuvarande kontroll av den kommunala tillsynsverksamheten är alltför begränsad och att den har minskat över tiden. Ett förstatligande av livsmedelstillsynen skulle enligt revisorernas uppfattning knappast innebära ett effektivare resursutnyttjande. Tillsynsobjektens antal och spridning talar för en fortsatt tillsynsverksamhet. Av 52 000 anläggningar är mindre anläggningar som sysselsätter mindre än 4 årsarbetskrafter. Tillsynsobjekten är spridda från i norr till i söder. Inom den kommunala livsmedelstillsynen finns också möjlighet att tillvarata samordningsvinster med annan verksamhet, t.ex. miljö- och hälsoskydd samt plan- och byggverksamhet.