frsrdg · GP04RR8 · 2002-01-01 00:00:00 — Revisorerna anser det olyckligt att inte alla förslag till en effektivare plan- och byggprocess prövas. Utvecklingen av överklagade är en viktig indikation på hur systemet fungerar, och det gör det viktigt att den fortlöpande följs upp och analyseras. Resultatet bör också återrapporteras till regeringen. bör i samråd med länsstyrelserna föreslå de åtgärder som kan behövas i det här avseendet. I granskningen har tidsåtgången i olika skeden av planeringsprocessen studerats. Samtliga de projekt som studerats hade blivit föremål för överklagande vilket innebär att även överklagandeskedet ingick. Bygglovs- och byggprocessen har inte studerats lika ingående. Fallstudierna visar att projekten skiljer sig åt i fråga om vilket skede som tar längst tid. Avgörande är vilken "typ" av plan som det rör sig om. Den genomsnittliga tiden för överklagandena uppgick . Längst tid tog behandlingen hos regeringen. I något fall har regeringens prövning tagit närmare . Överklagandeskedet svarade i genomsnitt för av tidsåtgången för hela planprocessen. Inte något av de projekt som studerats överklagades vidare till Regeringsrätten. Av de uppgifter som revisorerna fått från arbetsgrupp överklagas av ärendena till Regeringsrätten. I dessa fall förlängs processen betydligt. Resultatet visar att det är angeläget att med olika åtgärder försöka förkorta myndigheternas handläggningstid av överklaganden. Revisorerna återkommer till frågan nedan. Åtgärder för att minska antalet överklaganden Bristen på bostäder i tillväxtregionerna och det därmed forcerade byggandet innebär en risk för att andelen överklaganden ökar. Som framgått tidigare finns det en risk för att en forcerad planering tillsammans med en liten kom-promissvilja i sig leder till fler överklaganden. Ett ökat antal överklaganden resulterar också i en högre belastning för dem som har att pröva ärendena. I rapporten presenteras de olika förslag som framförts i syfte att minimera följderna av överklaganden. Det är bl.a. åtgärder för en snabbare ärendehandläggning vid överprövningen, en begränsning av möjligheterna att överklaga, exempelvis genom införande av någon form av avgift eller prövningstillstånd, förvaltningsdomstolar i stället för som överinstans samt ändrad instansordning i syfte att förkorta instanskedjan. Åtgärder med mer långsiktig verkan syftar bl.a. till att erhålla en bättre planberedskap i kommunerna, upprättande av alternativa planförslag och utbildning för att åstadkomma en tidig medborgardialog i planeringen. Revisorerna tar inte ställning till förslagen men anser att det är angeläget att alla förslag diskuteras ingående innan de leder till förändringar. Möjligheten att få sin sak prövad av en neutral instans är en etablerad form av medborgarinflytande i det sena skedet av processen. Åtgärder som kan medföra att medborgarinflytandet inskränks i något avseende exempelvis genom införande av avgifter ställer sig revisorerna tveksamma till. Regeringens beredning av förslag rörande PBL Revisorerna utgår ifrån att de förslag som arbetsgrupp kommer fram till i fråga om instansordningen för överklaganden m.m. noga övervägs. Inte minst gäller det frågan om att förvaltningsdomstolarna i stället för länssstyrelsen blir överklagandeinstans. Vilka resurser som behövs för att prövningen vid domstol ska leda till en effektivare handläggning än vid länsstyrelserna bör särskilt studeras. Revisorerna anser därtill att ett eventuellt realiserande av förslagen bör föregås av en bred remissomgång till berörda myndigheter och andra organ. Den rapport som presenterar bör också uppmärksammas genom remissbehandling. Enligt uppgift kommer den också med vissa förslag till förenklingar av PBL. Kan förseningar förebyggas? Se över handläggningen vid kommunerna och länsstyrelserna Överklaganden kan ibland medföra betydande förseningar i processen. Regelverket och dess tillämpning kan också i sig vara upphov till att processen inte "flyter" på det sätt som vore önskvärt. En annan sådan orsak kan vara att kommunernas och myndigheternas handläggning inte genomförs på det mest effektiva sättet. Den långa tid som framför allt planärenden tar är inte bara avhängigt regelverket. Mycket finns också att göra av dem som svarar för tillämpningen av bestämmelserna. Det gäller såväl statliga myndigheter vid överprövningen av ärenden som kommunerna i deras ärendehandläggning. Den undersökning som revisorer genomförde visade att mycket kunde göras genom förbättrade interna rutiner. Enligt beräkningar i stadsrevisorernas rapport är den aktiva tiden för framtagande av detaljplaner av totaltiden. Även om en stor del av den passiva tiden är lagreglerad samråds- och beslutsordning bedömdes tidsvinster kunna göras genom att minska den passiva tiden. En ökad delegation inom den kommunala förvaltningen var en av flera åtgärder som föreslogs. Det finns enligt revisorer anledning att pröva hur kommunernas ibland långa handläggningstider kan förkortas genom bl.a. utökat delegationsförfarande m.m. I konsultstudien från KTH föreslogs införande av bestämda tider inom vilka ett ärende bör vara avgjort av kommunen. Det föreslogs också att kommunerna alltid bör motivera sina beslut att inte gå vidare med ett planförslag. Revisorerna anser att kommunerna genom erfarenhetsåterföring själva bör komma fram till de åtgärder som kan effektivisera planarbetet. Det projekt som nu bedriver i syfte att sprida goda exempel på hur den översiktliga planeringen lämpligen kan genomföras m.m. kan därvid vara en förebild. Revisorerna anser att ett sådant administrativt utvecklingsarbete i kommunerna bör bedrivas i lokala eller regionala forum. kunde därvid vara initiativtagare och sammanhållande för arbetet. I det utvecklingsarbetet bör även företrädare för och Svenska Kommunförbudet ingå. Förseningarnas betydelse för produktionskostnaderna I konsultstudien behandlas frågan om och hur förseningar leder till ökade produktionskostnader. En sammanfattande slutsats från studien är att förseningarna har en begränsad betydelse. Byggherrens direkta kostnader för planeringsprocessen uppskattas till av produktionskostnaderna. Även om fördyringen är liten i förhållande till produktionskostnaderna kan den vara tillräckligt stor för att hämma nya planinitiativ. I konsultstudien betonas vikten av att skilja på vilken effekt förseningar respektive en dåligt fungerande planeringsprocess har på de direkta byggkostnaderna och vilken effekt de kan ha på priserna på färdiga byggnader. Osäkerheten om hur ett projekt tar eller om det över huvud taget kommer till stånd kan leda till att färre exploatörer vågar ge sig in på marknaden. Osäkerheten om planprojekten kan på så sätt verka konkurrenshämmande, vilket i sin tur kan leda till att färre projekt kommer till stånd och att priserna blir högre än de annars skulle ha blivit. Det kan också leda till att endast projekt som ger en mycket hög avkastning kommer till stånd, dvs. bostadsprojekt i de mest attraktiva lägena med en stor efterfrågan. På så sätt kan planprocessen i sig utgöra hinder för ett ökat bostadsbyggande. Byggkostnadsdelegationen pekade i sitt betänkande på att utvecklingen går emot att främst de större exploatörerna har tillräckliga resurser för att gå in i bostadsprojekten. Kommunen har en viss möjlighet att styra vilka som blir inblandade i projekten men denna möjlighet är begränsad genom regelverk och förutsättningarna i de enskilda ärendena. Revisorerna vill framhålla det väsentliga i dessa iakttagelser. En effektiv plan- och byggprocess är viktig inte bara i syfte att minska de administrativa kostnaderna i hanteringen utan även för att ta bort onödiga hinder för byggandet genom att skapa förutsättningar för en sund och ökad konkurrens inom området. Den "tidiga" planeringens för- och nackdelar I granskningen har framförts kritik mot det nuvarande tvåstegsförfarandet i planeringen. Det anses av vissa ha lett till att planeringsarbetet förlängts och härigenom även fördyrats utan att ge de vinster som förutsattes när ändringarna infördes. I de båda stegen, programsamråd och plansamråd/utställning, har ibland planförslaget inte ändrats mer än marginellt, vilket kan medföra att det upplevs som ett dubbelarbete för kommunerna. Under hand har det framkommit att program ibland "väljs" bort dvs. bestämmelserna om krav på program följs inte alltid av alla kommuner. Man utnyttjar den möjlighet som lagtexten ger, dvs. gör bedömningen att program i det aktuella ärendet är "obehövligt". och i anger i sin skrivelse till regeringen att programskedet inte sällan leder till långa planprocesser utan att några nya sakförhållanden tillkommer under ärendets gång. Liknande synpunkter förekommer även från andra kommuner. Förfarandet med två samråd kan enligt uppgift också skapa förvirring hos sakägare och andra som behöver ta del av de två ibland mycket lika förslagen. För dem som givit synpunkter på programförslaget utan att de kommit att beaktas i det senare redovisade planförslaget kan detta också leda till irritation. Kommunerna har inte heller alltid förmåga eller resurser att kunna förklara processens gång för sakägarna m.fl. Revisorerna anser mot den här bakgrunden att det nu är angeläget med en utvärdering av bestämmelserna om program m.m. i planeringen. Det har gått ändringarna gjordes och tillräckliga erfarenheter finns för att kunna göra en sådan översyn. Vid översynen bör även några av de övriga frågor som berörts i rapporten tas med bl.a. hur miljökonsekvensbeskrivningar används i planarbetet samt om några aspekter i planeringen inte får tillräcklig uppmärksamhet i planeringen. En sådan aspekt är gestaltningsfrågorna i planeringen som flera ansett behöver lyftas fram mer än de görs . Andelen enkelt planförfarande är hög Revisorerna konstaterar att andelen detaljplaner som genomförs med enkelt planförfarande är hög. Ofta rör det sig om mer än hälften av alla antagna planer i kommunerna. Länsstyrelserna bedömde i enkäten att andelen ökar. Man bedömde också att många kommuner tillgriper enkelt planförfarande även i de fall normalt planförfarande borde ha använts. Det går inte att säga hur vanligt detta är. Av granskningen framgår att andelen "enkla" planer varit hög även tidigare. främst tillväxtregioner och länsstyrelsernas bedömning utgår ifrån alla olika typer av kommuner. Användning av enkelt planförfarande innebär att planprocessen kan förkortas betydligt. Det är därför viktigt att utnyttja denna möjlighet när förutsättningarna för en sådan hantering är uppfyllda. Men om enkelt planförfarande används vid fel tillfällen leder det till att några av dem som annars skulle ha haft möjlighet att ta del och yttra sig över planförslaget går miste om den möjligheten. En central tanke med PBL är just att värna om medborgarinflytandet i planeringen. Användningen av enkelt planförfarande bör därför följas upp av både och de länsstyrelser som tar del av planerna. Det finns en risk att de propåer som går ut från centrala myndigheter och organ om att i ökad utsträckning använda sig av PBL:s möjligheter till förenklingar missförstås. En annan bakgrund till den höga andelen "enkla planer" torde vara att det inte ges samma möjlighet till dispens från gällande planer som . Begreppet "mindre avvikelse" från plan är ett betydligt snävare begrepp, vilket medför att åtgärder som tidigare kunde beviljas genom dispens och bygglov numera måste föregås av en planändring. En sådan planändring kan ofta genomföras med enkelt förfarande. I granskningen har framförts att de förutsättningar som gäller för att enkelt planförfarande ska få tillämpas bör klargöras i PBL. Begreppen "begränsad betydelse" och "ej av allmänt intresse" är otydliga och någon vägledning i praxis är svårt att få då planerna aldrig eller mycket sällan är lika. Även begreppet "mindre avvikelse" kritiseras för att vara oklart. I granskningen har framförts önskemålet att begreppet "mindre avvikelse" bör utvidgas för att på så sätt undvika omvägen med ett dyrt planförfarande. Det är viktigt att bestämmelserna klargörs. Om bestämmelserna är oklara eller kan ge upphov till skönsmässiga bedömningar är det bättre att reglerna ändras. De problem som tidigare fanns med dispensgivningen i byggnadslagstiftningen bör inte upprepas. En enhetlig och lika tillämpning av bestämmelserna är också viktig ur rättssäkerhetssynpunkt. Revisorerna vill framhålla vikten av en översyn av formuleringarna i PBL. I samband med den översynen bör även prövas och tas till vara eventuella möjligheter till förenklingar av processen. Det har inte framkommit något i granskningen som direkt pekar på att samarbetet med inte fungerar tillfredsställande. finns att tillgå i de fall kommunen behöver råd. Upparbetade rutiner finns oftast när det gäller formella samråd m.m. i planarbetet. framhåller kommunerna sin självständighet i den fysiska planeringen. Vissa kommuner önskar inte alltför stor inblandning i sitt planarbete. Möjligen kan kommunernas positiva inställning till samarbetet just bero på en begränsad aktivitet hos länsstyrelserna. Vikten av att deltar i de tidiga skedena har framhållits från flera håll. ska kunna fungera som en inspiratör och diskussionspartner i den tidiga planeringen. Som framgått av tidigare redovisning har länsstyrelserna minskat sina personella resurser just inom de enheter eller avdelningar som har de löpande kontakterna med kommunerna i planeringsfrågor. Det finns en risk att det kan försvåra en aktiv samverkan mellan kommunerna och . Det är dock inte i samband med den tidiga planeringen som tycks mest aktiv utan i samband med de formella program- och plansamråden. I enkäten svarade flera länsstyrelser att den tidiga planeringen, dvs. programarbetet, ger dem möjlighet till fler kontakter med kommunerna. På så sätt kan de formaliserade kraven på programsamråd underlätta samverkan med kommunen. Länsstyrelserna avsätter begränsade resurser till sina kontakter med kommunerna i planeringen. Granskningen visar nästan på en halvering av personalresurserna . Revisorerna anser att detta är oroande. Det bör ankomma på att följa utvecklingen. I granskningen har uppmärksammats att haft en begränsad roll som inititiativtagare och främjare av det regionala perspektivet i planeringen. I Svenska Kommunförbundets kommunenkät uppgav av kommunerna att fungerat som initiativtagare till mellankommunalt samarbete i översiktsplaneringen. Andelen av kommunerna som ansåg att varit aktivt medverkande i det arbetet var också liten, . Länsstyrelserna har också själva uppgivit sig osäkra på vilken roll de har i fråga om bevakning av mellankommunala intressen och hur den mellankommunala samordningen ska följas upp. Det är enligt revisorerna viktigt att roll i det här avseendet förtydligas. Regeringen bör ta de initiativ som behövs för att klarlägga länsstyrelsernas uppgifter inom området och se till att detta når ut till samtliga länsstyrelser. Revisorernas synpunkter och förslag kan sammanfattas enligt följande: Revisorerna anser att alla de förslag som ges in till regeringen i syfte att effektivisera plan- och byggprocessen bör beredas samlat i ett departement. Revisorerna föreslår att regeringen överväger inrättandet av ett planeringsforum vid . Det är enligt revisorerna nödvändigt att förslagen prövas ingående i ett sammanhang och att alla initiativ inom området nu tas om hand. En fråga som i det sammanhanget bör prövas är om och länsstyrelserna gemensamt kan utarbeta nya former för uppföljning och analys av överklagade . Regeringen bör inte endast använda sig av en återredovisning från utan även inhämta information från andra myndigheter, högskolor och universitet i syfte att få ett så allsidigt underlag som möjligt. Det stora antalet regeringsuppdrag till riskerar att med föra att myndighetens möjligheter att bedriva "egna" projekt får nedprioriteras. I granskningen har flera hinder för en effektivare plan- och byggprocess uppmärksammats. Ett sådant hinder har de två olika stegen i detaljplaneringen ansetts utgöra. Det bör klarläggas om de båda stegen behövs eller om de kan sammanföras till ett i syfte att förenkla hanteringen utan att för den skull insynen i planeringen minskar eller beslutsunderlaget försämras. Regeringen bör ta initiativ till att frågan utreds. I rapporten ges flera exempel på oklara begrepp i PBL som skapar osäkerhet hos dem som ska tillämpa dem, främst kommunerna. Regeringen bör verka för att begreppen klargörs. uppgift och ansvar för den mellankommunala samordningen tycks fortfarande oklar för flera länsstyrelser. Regeringen bör verka för att begreppet förklaras och att länsstyrelserna informeras om innebörden i uppgiften. Det bör övervägas om inte länsstyrelserna kan få i uppdrag att initiera ett utvecklingsarbete tillsammans med kommunerna i syfte att sprida kunskap om åtgärder som kan leda till en mer förutsägbar och snabbare planhandläggning. I det arbetet bör även representanter från och medverka. Bilaga 1 -revisorers länsstyrelse- enkät Hur många personer på er avdelning/enhet ansvarar för genomförande av plansamråd med kommunerna eller "handlägger" detaljplaner? .årsarbetare (dvs antalet personer omräknat till heltidstjänster) Hur många andra enheter inom ges normalt tillfälle att lämna synpunkter i samband med de formella plansamråden Får enheterna en viss angiven svarstid för att lämna synpunkter och i så fall hur ? ( Ja, 15 eller fler dagar ( Annan form för inhämtande av synpunkter nämligen Har avdelningens personella resurser för planverksamheten (jmfr.fråga 1) förändrats i förhållande till 1995? ( De har ökat med ca årsarbetskrafter ( De har minskat med ca årsarbetskrafter ( De är i huvudsak oförändrade Bedömer ni att någon/några kommuner i ert län vanligtvis eller oftare än andra använder sig av tidiga program och samråd i planeringen dvs. har lagt tyngdpunkten till de tidiga skedena? ( Nej (gå direkt till fråga 7) Vilket av följande alternativ bedömer ni är den huvudsakliga orsaken till att dessa kommuner oftare använder sig av den "typen av planering"? ( De fysiska planeringsförutsättningarna i kommunen (bebyggelse-/infrastruktur etc.) ( Annan orsak nämligen . Om tyngdpunkten läggs till tidiga skeden i planeringen erhålls enligt erfarenhet och bedömning: (in ett värde på skalorna) 1 2 3 4 5 Instämmer inte alls Instämmer helt ( Vet ej 1 2 3 4 5 Instämmer inte alls Instämmer helt ( Vet ej Fler kontakter med i enskilda planärenden 1 2 3 4 5 Instämmer inte alls Instämmer helt ( Vet ej Ökade möjligheter för att påverka planeringen 1 2 3 4 5 Instämmer inte alls Instämmer helt ( Vet ej d) Ett ökat medborgardeltagande 1 2 3 4 5 Instämmer helt Instämmer inte alls ( Vet ej e) Ett ökat medborgarinflytande 1 2 3 4 5 Instämmer inte alls Instämmer helt ( Vet ej Uppmuntrar och/eller hjälper kommunerna med att lägga tyngdpunkten tidigare i planeringen? Motivera kort ert svar: Hur bedömer ni att andelen överklagade detaljplaner har utvecklats efter det att "krav" på program och programsamråd samt miljökonsekvensbeskrivning infördes i PBL 1996? ( Andelen överklagade planer har minskat ( Andelen överklagade planer har ökat ( Andelen överklagade planer är i huvudsak densamma Bestämmelserna som infördes i PBL 1996 har "generellt sett" medfört att planeringsprocessen* *Från initiativet till planläggningen fram till en laga kraftvunnen plan Följer ni statistiskt upp antalet överklagade detaljplaner? Förekommer det att kommunerna upprättar miljökonsekvensbeskrivning trots att den aktuella planen inte medför en "betydande påverkan på miljön. "enligt 5 kap.18§ PBL? Gör en bedömning av hur vanligt detta är bland länets kommuner. ( Ja ibland ca st ( Ofta ca st ( Aldrig ca st Kraven på upprättandet av en miljökonsekvensbeskrivning har generellt sett medfört att planeringsprocessen har ( ej påverkats tidsmässigt Hur många programsamråd och plansamråd enligt PBL genomförde ? Bedömer ni att andelen planer som genomförs med enkelt planförfarande har ökat ? ( Nej, andelen är ungefär densamma ( Nej, andelen har minskat Bestämmelserna om när enkelt planförfarande kan användas i detaljplaneringen (Fler alternativ får anges) ( är väl kända av kommunerna och tillämpas i allt väsentligt på ett riktigt sätt ( är väl kända av kommunerna men tillämpas även då normalt planförfarande bör ske ( behöver göras mer kända för kommunerna ( behöver förtydligas i PBL Anser ni att PBL ger länsstyrelserna tillräckliga möjligheter att tillvarata och bevaka de statliga och mellankommunala intressena i planeringen? Om nej, motivera kort ert svar Har ni egna synpunkter på regelverket och hur plan- och byggprocessen kan effektiviseras? Bilaga 2 - Tidsåtgång och kostnader - Konsultrapport Tidsåtgång och kostnader och Syftet med denna studie är att analysera planeringsprocessen för ett antal bo-stads-bygg--nadsprojekt. Hur tar denna process? Är det vissa enskilda skeden som tar särskilt ? Finns ett samband mellan hur planeringsprocessen genomförs, t.ex. mer ingående programskede, och hur processen tar. Materialet ska också ge underlag för en diskussion om storleken på de administrativa kost-naderna och vilka merkostnader som en dåligt fungerande planeringsprocess kan ge upphov till. Studien bygger på: Kartläggning av planeringsprocessen för ett antal genomförda bostadsprojekt. Intervjuer med kommunala tjänstemän och privata exploatörer. Genomgång av internationell forskning. Avsikten med urvalet av planer har varit att få en relativt bred bild av hur plan-pro-ces-sen genomförs i olika situationer. Vi har eftersträvat variation med avseende på främst följande faktorer: Markförhållanden: Obebyggd mark, tidigare bebyggd mark, förnyelse av äld-re villa- och fritidsbebyggelseområde. Ursprunglig markägare: Kommunen, byggherren (privat bolag, exploatör), en-skilda fastig-hetsägare. Byggherre: Privat bolag, allmännyttigt bolag, enskilda fastighetsägare. Planprocess: Normalt planförfarande (med respektive utan detaljplane-pro-gram), enkelt planförfarande. Sammantaget har 13 planområden (och 14 planeringsprocesser) för bostadsbe-byg-gelse studerats i sex kommuner (, , , , och ). Inom de under-sök-ta planerna har sammanlagt ca. 1.000 bo-stadslägenheter pro-ducerats. I huvudsak, med undantag av de s.k. förnyelse-om-rå-dena, är det processer som startat då krav på ett formellt programskede infördes. Det bör betonas att vi enbart studerat planeringsprocesser som lett fram till faktisk bebyggelse, d.v.s. "lyckade" projekt. Det betyder att vi inte har studerat dels projekt som är under behandling, tillfälligt lagts på is eller lagts ner för gott; dels projektidéer som potentiella exploatörer inte en bryr sig om att for-mellt föra fram därför att de bedömer det som alltför osäkert om projekten kan komma att realiseras. Att vårt urval inte omfattar sådana projekt innebär naturligtvis inte att dessa är ointressanta att studera. Rapportens disposition är följande. I kapitel 2 beskrivs lite närmare de skeden som planeringsprocessen omfattar och vilken roll dessa kan förväntas spela. I ka-pitel 3 presenteras resultat från fallstudierna rörande tidsåtgång i olika skeden. Kostnadsfrågor tas upp i kapitel 4. Kapitel 5 ger en översikt av tänkbara åtgärder för att effektivisera planeringsprocessen och i kapitel 5 sammanfattas slutsat-ser-na. Följande bilagor finns till rapporten: Beskrivning av de studerade fallen, Principresonemang rörande effekter av en dåligt fungerande planeringsprocess och resultat från internationell forskning. Presentation av två ""planeringsparadigm". Dessa finns med här främst därför att det enligt vår mening är viktigt att ha en bild av "helheten" när man diskuterar tänkbara åtgärder. Processens skeden och deras roll Det primära syftet med fallstudierna har varit att studera planprocessens tids-åt-gång. Mot den bakgrunden har vi valt att dela processen i fem olika skeden. Initieringsskedet, som beskriver hur och av vem plan-pro-jektet initieras. Detta skede avslutas med att kommunen fattar ett formellt beslut, t.ex. i form av ett start-PM om att gå vidare med planläggning.