frsrdg · GP04RR7 · 2002-01-01 00:00:00 — Remissinstanserna anser att Högkvarteret kan höja sin kompe-tens och minska sin personalomsättning genom att anställa fler civila. Försvarsmakten medger att myndigheten har problem med hög perso-nalomsättning. Försvarsmakten har därför vidtagit ett åtgärdsprogram för att komma till rätta med problemet. Inom myndigheten arbetar man aktivt för att öka antalet civila. Statskontoret, Försvarsmakten och anser att statsmakterna bör se över Försvarsmaktens utbildnings- och karriärsys-tem. Enligt myndigheterna är det angeläget att officerare i större utsträckning får möjlighet att göra karriär som experter. Av myndigheternas remissvar framgår att en förändring av karriärsystemet borde vara den viktigaste insat-sen för att höja kompetensen och minska personalomsättningen i Försvars-makten. hänvisar till en rapport, Förstudie om Försvars-maktens ekonomiska läge m.m. (dnr 12-171/2001), som myndigheten publi-cerade . I rapporten har lämnat en rad förslag bl.a. när det gäller Försvarsmaktens ekonomiska kompetens. anser det angeläget att Försvarsmaktens ledning markerar betydelsen av att ett ekonomiskt perspektiv läggs på all verksamhet. konstaterar att ekonomifunktionerna i Högkvarteret be-drivs i flera olika organisatoriska enheter som delvis är frikopplade från varandra. föreslår bl.a. att Högkvarteret ska sam-ordna sina ekonomifunktioner och att de som arbetar med ekonomi och planering ska få möjlighet att höja sina kompetenser. Revisorerna konstaterar att regeringen och Försvarsmakten vidtagit en rad åtgärder för att komma till rätta med den bristande kompetensen i Försvars-makten. Flertalet av remissinstanserna anser det angeläget att statsmakterna ser över Försvarsmaktens utbildnings- och karriärsystem. Som framgått av revisorernas rapport bedömer också revisorerna att Försvarsmaktens karriär-system är den viktigaste orsaken till Högkvarterets höga personalomsättning. Enligt revisorerna bör regeringen undersöka Försvarsmaktens möjligheter att vända sig till andra länders anskaffningsmyndigheter med sina beställningar. Regeringen bör också undersöka FMV:s möjligheter att ta beställningar från försvarsmyndigheter i andra länder. Flertalet av remissinstanserna är kritiska till revisorernas förslag om att regeringen bör undersöka möjligheten att Försvarsmakten ska få lämna beställningar till anskaffningsmyndigheter i andra länder. Expeditionschefen i Försvarsdepartementet menar att det finns en risk att FMV förlorar nödvändig kompetens om Försvarsmakten börjar beställa materiel från anskaffningsmyndigheter i utlandet. Enligt expeditionschefen är det inte förenligt med god hushållning med statens resurser om FMV:s kompetens inte kommer till användning och därför riskerar att försvinna inom vissa områden. FMV betonar att man inte endast är ett upphandlingsverk. FMV har också ansvar att samordna tekniska krav inom och mellan materielsystem, registrera förnödenheter, fastställa tekniska instruktioner osv. FMV anser att materielförsörjningen bygger på en intim samverkan mellan försvarsmyndigheterna. Försvarsmakten kan inte enkelt översätta sina behov i tekniska termer. FMV konstaterar att revisorernas förslag skulle medföra att Försvarsmakten behöver delar av den kompetens som finns i FMV. skulle revisorernas förslag innebära att Försvarsmakten inte alltid vände sig till FMV. FMV skulle därmed riskera att förlora nödvändig kompetens. Enligt FMV skulle detta försvåra kontinuiteten i materielförsörjningen, och staten skulle få det svårare att kontrollera materielförsörjningen. Enligt FMV bidrar FMV till att staten har kontroll över materielförsörjningen. Statskontoret väljer att inte ta ställning till revisorernas förslag. Statskontoret uppfattar att frågan är för komplex och bör genomlysas ytterligare innan det går att ta ställning till om regeringen bör undersöka om det finns möjlighet för Försvarsmakten att vända sig till anskaffningsmyndigheter i andra länder. Försvarsmakten anser att det ännu är för tidigt att låta Försvarsmakten lämna beställningar till andra länders anskaffningsmyndigheter. Försvarshögskolan och är också tvek-samma till revisorernas förslag. Enligt är revisorernas förslag om ett ökat inslag av konkurrens principiellt intressant. Förslaget kommer dock att vara svårt att genomföra . Försvarshögskolan och anser att Försvars-makten saknar tillräckligt med kompetens för att kunna vända sig till an-skaffningsmyndigheter i andra länder. Försvarshögskolan bedömer att sak-naden av tillräcklig kompetens i Försvarsmakten skulle kunna medföra att Försvarsmakten hamnade i ett synnerligen dåligt förhandlingsläge gentemot en stor och kraftfull anskaffningsmyndighet i ett annat land. I stället för att Försvarsmakten ges möjlighet att vända sig till anskaffningsmyndigheter i andra länder förespråkar en utveckling av det befintliga samarbetet mellan försvarsmyndigheterna och industrin. instämmer med revisorerna och anser att regeringen bör undersöka Försvarsmaktens möjligheter att vända sig med beställningar till andra länders anskaffningsmyndigheter. Enligt aktualiserar revisorernas förslag frågan om hur den framtida organisationen för materielanskaffning bör utformas. anser att ett starkt FMV är en grundläggande resurs för att säkerställa materieltillförseln. Om FMV skulle försvagas finns det enligt risk att nödvändiga resurser inte längre skulle finnas inom landet. menar att det skulle uppstå extra kostnader för staten för att upprätthålla de kompetenser som riskerade att försvinna till följd av att Försvarsmakten fick lämna beställningar till andra länder. konstaterar vidare att svensk industri inte skulle gynnas av att Försvarsmakten vände sig till andra länder. Enligt skulle detta kunna medföra att skulle få svårt att skapa ett ömsesidigt beroende med andra länder i det internationella försvarsindustrisamarbetet. Revisorerna konstaterar att flertalet av remissinstanserna uppger att För-svarsmakten är starkt beroende av FMV. Försvarsmakten saknar tillräcklig kompetens för att vända sig till andra anskaffningsmyndigheter än FMV. Några remissinstanser anser att Försvarsmakten ska utveckla sitt samarbete med FMV i stället för att vända sig till anskaffningsmyndigheter i andra länder. Enligt FMV fungerar materielförsörjningen effektivt tack vare att Försvarsmakten och FMV har ett nära samarbete. FMV uppger att staten skulle förlora kontrollen över materielförsörjningen om Försvarsmakten fick vända sig till andra än FMV. Revisorerna medger att materielförsörjningen är komplex. Till stora delar är Försvarsmakten beroende av det tekniska och kommersiella kunnande som finns i FMV. Det kan därför finnas anledning för Försvarsmakten och FMV att ha ett nära samarbete. Som framgått har bedömt att försvarsmyndigheterna och industrin bör arbeta ännu närmare varandra (SOU 2001:21). Man bör då ställa frågan om beställar- och utförarmodellen är den lämplig-aste styrformen. Som framgått ställer beställar- och utförarmodellen krav på tydliga roller och valfrihet. Om inte beställaren kan sätta press på utföraren fungerar inte beställar- och utförarmodellen. Revisorerna har även i en tidigare granskning (Försvarshögskolan i det nya försvaret, 1999/2000:RR10) uppmärksammat att försvarsmyndigheterna anser att man måste arbeta nära varandra. Statsmakterna har också i olika sammanhang betonat att försvarsmyndigheterna ska ha en nära och förtroen-defull relation (se t.ex. bet. 2000/01:FöU4). Det kan i detta sammanhang vara aktuellt att ifrågasätta valet av de styr- och finansieringsformer som statsmakterna beslutade om för försvaret i samband med LEMO-reformen (prop. 1993/94:100, bil. 5, bet. 1993/94:FöU9, rskr. 1993/94:295 och 296). Revisorernas granskningar visar att försvarsmyndigheternas nära samar-bete och brist på konkurrens medfört svårigheter för myndigheterna att til-lämpa beställar- och utförarmodellen. Det nära samarbetet mellan myndig-heterna skapar dessutom en otydlig ansvarsfördelning mellan myndigheterna. För statsmakterna har det blivit svårt att urskilja och mäta vad Försvarsmak-ten respektive stödmyndigheterna bidrar med och kan ställas till ansvar för. Även UTFÖR (utredningen för utvärdering av försvarets ledning och struktur) var kritisk till LEMO-reformen (SOU 1996:98). UTFÖR konstater-ade på samma sätt som revisorerna att det nära samarbetet mellan Försvars-makten och stödmyndigheterna skapade en otydlig ansvarsfördelning. Enligt utredningen hade reformen inte lett till ökade möjligheter för statsmakterna att styra och kontrollera försvaret. Snarare hade statsmakternas möjligheter till kontroll och styrning minskat (SOU 1996:98). Sedan statsmakterna tog ställning till förslag har mycket förändrats. Övergången från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar, anpassning mot delvis okända hot, internationalisering m.m. ställer nya krav på försvaret, dess ledning och organisation. har För-svarsmakten haft stora problem med att hantera sin ekonomi och personal-försörjning. Förbandsövningar har fått ställas in och värnpliktsutbildningen har försämrats (Försvarsmaktens personalförsörjning, 2000/01:1). Mot bakgrund av alla förändringar inom försvaret har regeringen tillsatt en rad utredningar. Vid sidan om försvarsberedningens arbete har Säkerhets- och sårbarhetsutredningen (dir. 1999:63), (dir. 1999:95), (dir. 1999:84), Pliktutred-ningen (1999:106), (dir. 2000:13) och utredningen av forskning och utveckling inom totalförsvaret (dir. 2000:14) lämnat betänkanden . Regeringens avsikt med utredningarna har varit att analysera vad man be-höver göra för att anpassa försvarets olika delar till de nya krav som ställs på försvaret. Utredningarnas slutsatser och förslag har varit begränsade till utredningarnas speciella sakområden. Trots de stora problemen i försvaret har regeringens avsikt med utredning-arna inte varit att utvärdera LEMO-reformen. Regeringen har inte gett utred-ningarna i direktiv att analysera den övergripande styrningen av försvaret eller om beställar- och utförarmodellen är den lämpligaste styr- och finansie-ringsformen. Enligt revisorernas mening finns det starka skäl för statsmakterna att ut-värdera LEMO-reformen och styrningen av försvaret. Inte minst har reviso-rernas två granskningar av materielförsörjningen och Försvarshögskolan visat att det finns behov av att göra en generell och genomgripande analys av försvarets ledning och struktur. Med hänvisning till de motiveringar som framförts under revisorernas överväganden föreslår revisorer att fattar följande beslut. tillkännager för regeringen att regeringen och försvarsmyndigheterna bör klara ut vilka roller och vilket ansvar regeringen, försvarsmyndigheterna och industrin ska ha i den nya materielförsörjningen. tillkännager för regeringen att regeringen med jämna mellanrum bör ta initiativ till en fördjupad uppföljning av hur statsmakterna, försvarsmyndigheterna och industrin lämpligast samverkar för att trygga ett effektivt system för materielförsörjning. tillkännager för regeringen att regeringen bör tillföra Försvarsdepartementet nödvändig analytisk kompetens. I första hand bör departementet tillföras en mindre arbetsgrupp som hu-vudsakligen ägnar sig åt materielförsörjningens långsiktiga inriktning. tillkännager för regeringen att regeringen bör överväga att öka Försvarsmaktens ekonomiska utrymme över budgetårsgränser. En förutsättning är dock att regeringen har till-räcklig förmåga att styra och kontrollera att Försvarsmakten håller sig inom de ekonomiska ramar beslutar. tillkännager för regeringen att regeringen bör utse en särskild utredare med uppdrag att utvärdera LEMO-reformen och styrningen av försvaret. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit re-vi-sorerna (), (m), Per (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichef , utredningschef och revisionsdirektör (föredragande). Rapport 2000/01:11 Styrningen av försvarets materielförsörjning Inom ramen för avgiftsfinansiering REVISORER TEL /rr 100 12 FAX Förord revisorer har på eget initiativ granskat hur regeringen och För-svarsmakten styr materielförsörjningen inom ramen för avgiftsfinansiering. Underlaget till granskningen utgörs av riksdagstryck, regleringsbrev, avtal, beställningar, styrdokument och andra dokument som upprättats av statsmakterna, För-svarsmakten och . Uppgifterna i rapporten är hämtade ur öppna källor. Revisorerna har också haft tillgång till sekretessbelagd information. Denna information har också beaktats under arbetet med granskningen. Därutöver har revisorerna tagit intryck av slutsatser i betänkanden och rapporter som tagits fram av (dir. 2000:13), utredningen (dir. 2000:14), dåvarande , , m.fl. Under granskningsarbetet har intervjuer gjorts med bl.a. tjänstemän i riks-dagens försvarsutskott, tjänstemän i Försvarsdepartementet och med företrä-dare för Försvarsmakten, och försvarsindustrin. och försvarsmyndigheterna har bistått och kvali-tetssäkrat faktauppgifter i rapporten. Försvarsdepartementet har meddelat att man inte vill uttala sig om fakta i revisorernas rapport förrän rapporten blir offentlig. Beslut om rapporten har fattats i plenum . Rapporten sänds nu på remiss. Revisorernas slutliga ställningstagande kommer därefter att utformas i en skrivelse till . Granskningen har genomförts av revisorernas andra avdelning. I avdel-ningen ingår ledamöterna () ordförande, (), (), (), (), (), () och (). På revisorernas kansli har revisionsdirektör haft ansvaret för granskningen. Även kanslichef och utredningschef har deltagit i arbetet. Några av revisorernas iakttagelser När FMV var anslagsfinansierat hade Försvarsmakten svårt att styra materi-elförsörjningen. Till stor del bestämde FMV och industrin vilken materiel som skulle anskaffas. Syftet med LEMO-reformen var att Försvarsmakten genom avgiftsfinansiering skulle få stort inflytande över materielfrågorna. Genom beställningar till FMV skulle Försvarsmakten styra materielförsörjningen (SOU 1991:112). LEMO ansåg att Försvarsmakten och FMV skulle ha ett nära samarbete. Relationen mellan myndigheterna skulle präglas av öppenhet, förtroende och insyn. Trots att Försvarsmakten skulle styra materielanskaffningen genom beställningar ansåg LEMO att Försvarsmakten inte behövde någon utvecklad beställarkompetens (Vissa frågor om försvarets materielförsörjning, PM från LEMO ). LEMO-reformen innebar emellertid inte att Försvarsmakten automatiskt fick större inflytande över materielfrågorna. Avgiftsfinansiering förutsätter att myndigheterna har tydliga roller som beställare och utförare. Finansiering med avgifter förutsätter också att den beställande myndigheten har kompetens och förmåga att styra den utförande myndighetens verksamhet. Fram till var Försvars-makten en svag beställare av försvarsmateriel. FMV och industrin behöll därmed den huvudsakliga kontrollen över materielförsörj-ningen. har Försvarsmakten utvecklat sin beställarkompe-tens. Nya arbetsformer och högre krav på FMV har medfört att dialogen mellan myndigheterna blivit mer stringent. De nya arbetsformerna har inneburit att myndigheterna har fått tydligare roller som beställare och utförare. Genom att Högkvarteret börjat finna former för hur man ska arbeta med materielfrågorna har Försvarsmakten stärkt kontrollen över materielförsörjningen. Oklart vem som ska göra vad i den nya materielförsörjningen Materielförsörjningen befinner sig i en brytpunkt. präglades materi-elförsörjningen av stor inhemsk tillverkning. Hoten var i princip kända. FMV och industrin hade en god uppfattning om Försvarsmaktens behov av mate-riel. Anpassningsförsvaret mot delvis okända hot, internationaliseringen, teknikutvecklingen m.m. ställer nya krav på materielförsörjningen. Statsmakt-erna, , försvarsmyndigheterna m.fl. anser att materielförsörjningen måste bli mer flexibel för att kunna möta Försvars-maktens alltmer skiftande behov. anser att dialogen mellan Försvarsmakt-en, FMV och industrin har blivit för stel och omständlig. Man har därför föreslagit att försvarsmyndigheterna och industrin ska jobba närmare var-andra i nätverk. Enligt ska Försvarsmakten ha många kontakter med industrin. Revisorerna har inget att erinra mot att materielförsörjningen måste bli mer flexibel. För att kunna anpassa försvaret mot nya hot och risker krävs en dynamisk materielförsörjning. Som framgått förutsätter dock avgiftsfinansiering att myndigheterna har tydliga roller som beställare och utförare. Den nya materielförsörjningen kommer att bli både komplicerad och svåröverskådlig. Internationella samarbeten med regeringar, myndigheter och företag i en rad länder kommer att ställa höga krav på en tydlig ansvarsför-delning mellan statsmakterna, försvarsmyndigheterna och industrin. , försvarsmyn-digheterna m.fl. tycks vara överens om materielförsörjningens huvudsakliga inriktning. Bland annat ska det satsas mer på forskning och internationellt samarbete. anser också att försvarsmyndigheterna och industrin ska börja jobba närmare var-andra i nätverk. Vem som ska göra vad återstår dock att klara ut. Det är ännu oklart vilka roller och vilket ansvar statsmakterna, försvarsmyn-digheterna och industrin ska ha för att förverkliga den nya inriktningen. Revisorerna konstaterar att materielförsörjningens förändringar medfört att gränssnitten och formerna för samverkan mellan statsmakterna, Försvarsmakten, FMV och industrin också har ändrats. Nya förutsättningar kommer att innebära ytterligare förändringar för materielförsörjningen. Till detta kommer att Försvarsmaktens högkvarter har en mycket hög personalomsättning. De stora personalförändringarna och de yttre omstän-digheterna medför att materielförsörjningen ständigt är föremål för föränd-ringar. Enligt revisorerna kan det vara lämpligt att med jämna mellan-rum genomlysa hur statsmakterna, Försvarsmakten, FMV och industrin samver-kar för att trygga en effektiv materielförsörjning. Revisorerna föreslår att regeringen mellan vartannat och gör fördjupad uppföljning av hur stats-makterna, försvarsmyndigheterna och industrin samverkar för att trygga ett effektivt system för materielförsörjning. Försvarsdepartementet måste ha förmåga att styra materielförsörjningens inriktning Den nya materielförsörjningen förutsätter att regeringen kan ta strategiskt ansvar. Regeringen bör kunna spela en aktiv roll och ha förmåga att fatta beslut om viktiga väg-val. Bland annat bör regeringen klara av att pröva olika handlingsalternativ. Forskningens inriktning, med vilka länder ska samarbeta, in-dustrins förutsättningar och försvarets långsiktiga hand-lingsfri-het är exempel på strategiskt viktiga frågor. , utredningen , Statskontoret, FOA och revisorernas granskning pekar entydigt mot att Försvarsdepartementet saknar tillräcklig förmåga för att strategiskt styra den nya materielförsörjningen. Enligt reviso-rernas mening är det angeläget att regeringen tillför Försvarsdepartementet nödvändig analytisk kompetens. Förbanden och den långsiktiga planeringen måste få större inflytande på materielförsörjningen Högkvarterets nya arbetsformer har bidragit till att Försvarsmakten blivit en bättre beställare av försvarsmateriel. Högkvarterets styrning och kontroll har bl.a. medfört att den skriftliga dokumentationen mellan Försvarsmakten och FMV har förbättrats. Försvarsmaktens långsiktiga planering har dock ännu begränsat inflytande över materielfrågorna. Enligt revisorernas mening finns det risk att materiel-försörjningen blir uppsplittrad i enskilda anskaffningar. För-svarsmakten har bl.a. haft svårt att samla materielförsörjningen till Försvarsmaktens visioner om det nya försvaret. Inte heller har förbanden och led-ningen för insatsorganisationen haft tillräckligt inflytande över materiel-anskaffningen. Enligt revisorernas uppfattning återstår det ytterligare arbete innan Högkvarteret samordnat materielförsörjningen med den långsiktiga planeringen och förbandens behov. Trots att avgiftsfinansiering medfört att Försvarsmakten fått större inflytande över materielfrågorna finns det en rad faktorer kring materielförsörjningen som motverkar de positiva effekterna av avgiftsfinansieringen. Försvarsmaktens och FMV:s valfrihet är starkt begränsad. För det första råder det en monopolsituation mellan myndigheterna. De båda myndighet-erna är starkt beroende av varandra. För det andra styr regeringen för-svarsmyndigheternas verk-samheter genom regleringsbrev och en rad förord-ningar. Som framgått pågår en internationalisering av materielförsörjningen. Sve-rige deltar i försvarsmaterielsamarbete med en rad länder. Ett sätt att minska försvarsmyndigheternas beroende av varandra är att låta Försvarsmakten lämna beställningar till andra länders anskaffningsmyndigheter. FMV kan också ta beställningar från försvarsmyndigheter i andra länder. Revisorerna föreslår att regeringen undersöker Försvarsmaktens möjligheter att vända sig till andra länders anskaffningsmyndigheter med sina beställningar. Regeringen bör också undersöka FMV:s möjligheter att ta beställningar från försvarsmyndigheter i andra länder. Genom att öka myndigheternas valfrihet ökar förutsättningarna för att avgiftsfinansiering leder till en effektivare och mer efterfrågestyrd materielförsörjning. att regeringen och försvarsmyndigheterna klarar ut vilka roller och vilket ansvar regeringen, försvarsmyndigheterna och industrin ska ha i den nya materielförsörjningen. Mellan vartannat och bör regeringen ta initiativ till en fördjupad uppföljning av hur statsmakterna, försvarsmyndigheterna och industrin lämpligast samverkar för att trygga ett effektivt system för materiel-försörjning, att regeringen tillför Försvarsdepartementet nödvändig analytisk kom-petens. I första hand bör departementet tillföras en mindre arbetsgrupp som hu-vudsakligen ägnar sig åt materielförsörjningens långsiktiga inriktning, att regeringen överväger att öka Försvarsmaktens ekonomiska utrymme över budgetårsgränser. En förutsättning är dock att regeringen har till-räcklig förmåga att styra och kontrollera att Försvarsmakten håller sig inom de ekonomiska ramar beslutar. Det är också nödvändigt att Försvarsmakten och FMV förbättrar kvaliteten i sin materielplane-r-ing, att regeringen ger Försvarsmakten i uppdrag att undersöka möjligheten att anställa fler civila i Högkvarteret. Genom att anställa civila skulle Högkvarteret inte bara minska sin personalomsättning. Man skulle också kunna tillföra organisationen nödvändig och lämplig kompetens, att regeringen undersöker Försvarsmaktens möjligheter att vända sig till andra länders anskaffningsmyndigheter med sina beställningar. Regeringen bör också undersöka FMV:s möjligheter att ta beställningar från försvarsmyndigheter i andra länder. Granskningens bakgrund och syfte Sammanfattning: Granskningen är inriktad mot hur regeringen och För-svarsmakten styr materielförsörjningen inom ramen för avgiftsfinansiering. I samband med att Försvarsmakten bildades övergick de flesta stödmyndigheter som ingår i utgiftsområde 6 Totalförsvar från att ha varit anslagsfinansierade till att i huvudsak eller delvis vara avgiftsfinansierade. Förutom är också Försvarshögskolan, , och helt eller delvis avgiftsfinansierade. Genom att införa avgiftsfinansiering skulle både statsmakterna och Försvarsmakten få goda möjligheter att på-verka verksamheten i stödmyndigheterna. Granskningens syfte är att undersöka hur regeringen och Försvarsmakten styr materielförsörjningen inom ramen för avgiftsfinansiering. Revisorernas granskning rörande Försvarshögskolan i det nya försvaret genomförde revisorerna en granskning av hur regeringen och Försvarsmakten styr den högre officersutbildningen genom avgiftsfinansiering (Försvarshögskolan i det nya försvaret, 1999/2000:5). Granskningen visade att Försvarsmakten saknade förmåga att styra den högre officersutbildningen. Försvarshögskolan hade stort kunskapsövertag gentemot Försvarsmakten. I praktiken var det Försvarshögskolan som be-stämde hur och i vilken omfattning den högre officersutbildningen skulle genomföras.