frsrdg · GP04RR15 · 2002-01-01 00:00:00 — Rapporten beskriver också vikten av att medarbetarna känner ett engagemang för sina arbetsuppgifter. måste man kunna vara öppen för förändringar och ifrågasätta den egna organisationen, arbetssätt och processer. Av de särskilda krav som finns på verksamhet (se avsnitt 4) följer att man måste kunna upprätthålla en hög kunskapsnivå i myndigheten. Därmed utgör personalstyrkan en avgörande faktor för effektivitet. Bland motiven bakom sammanslagningen av departementen fanns en önskan om att kunna se över totala kompetensförsörjning. Samordningsmöjligheter skulle utnyttjas. Totalt sett har utökat sin personal med ungefär 600 personer , från ca 3 900 personer till ca 4 500. I genomsnitt ökade med mellan 100 till 150 personer , vilket motsvarar en ökning med genomsnitt . Tabell 6: Anställda inom (december resp. år) *) 1996 1997 1998 1999 2000 Statsrådsberedningen 48 57 48 51 57 **) 196 210 219 261 323 (inkl. utsända till utlandsmyndigheterna) 1 441 1 544 1 518 1 630 1 645 Försvarsdepartementet 119 125 119 126 120 189 226 211 236 216 118 118 115 406 398 378 414 419 188 198 174 192 216 104 122 123 122 151 118 133 128 **) 92 99 95 150 160 166 181 169 378 405 182 178 160 149 166 150 191 204 Förvaltningsavdelningen 377 394 418 469 556 totalt 3 893 4 149 4 025 4 220 4 472 Räknat som årsarbetskrafter 3 784 4 055 3 926 4 119 4 372 Källa: 2000. *) Uppgifterna är inte jämförbara med de i bilaga 3. **) Ökningen 1999 berodde bl.a. på omflyttningar från det nedlagda . Revisorerna har analyserat personalstatistik mellan . Revisorernas analys gäller sålunda endast vad som hänt mellan dessa två tidpunkter, inte utvecklingen mellan dessa tidpunkter. Statistiken bygger på ett urval variabler från personaldatabas. Skillnader i angivna antal i jämförelse med ovanstående tabell 6 beror på olika mättidpunkter . Särskilt analyseras utvecklingen för de tre befattningsgrupperna assistenter, departementssekreterare samt departementsråd m.fl. Antal individer Okt 1996 Okt 2000 Förändring Totalt 3 860 4 530 + Därav antal: Assistenter 1 001 Departementssekreterare 966 1 316 + Kansliråd 180 335 + Departementsråd 191 257 + Antal som slutat 1 149 Ovanstående i relation till det totala antalet Antal som börjat 1 819 Ovanstående i relation till det totala antalet Källa: Egen bearbetning av information ur förvaltningsavdelningens personaldatabas Av de personer som var anställda i var också anställda . Ungefär 1 800 personer rekryterades . Antalet assistenter har i stort varit oförändrat medan antalet departementssekreterare och departementsråd m.fl. ökat kraftigt. I relation till totala antalet anställda har andelen assistenter minskat från år . har andelen departementssekreterare och departementsråd sammanlagt ökat från . Rörligheten - mätt som antalet kvarvarande i relation till antalet - har varit störst för gruppen departementssekreterare och minst för assistenter. Ett annat mått på rörlighet är antalet år i där gruppen departementssekreterare också hade den kortaste tiden. Detta gäller särskilt för de departementssekreterare som slutade . Ett tredje mått på rörlighet är den interna befordringsgången där gruppen departementsråd urskiljer sig - över hälften av nettoökningen för denna grupp kom från intern rekrytering. Revisorerna har också analyserat lönestrukturen inom . Lönestrukturen - mätt som den relativa medianlönen för de tre olika befattningsgrupperna - har varit relativt oförändrad mellan 1996 och . Lönerelationerna mellan assistent-, departementssekreterar- och departementsrådsgrupperna har varit relativt . Lönespridningen har inte heller ändrat sig inom och mellan dessa tre tjänstegrupper. Medianlönen var för assistenter . Motsvarande belopp var för departementssekreterare , kansliråd och för departementsråd . Fördelat på departement hade Justitie- och Finansdepartementen högst lön, särskilt om man tar hänsyn till att medianåldern på dessa två departement var relativt lägre än för övriga departement. Sedan sammanslagningen av departementen har vidtagit vissa åtgärder för att komma åt de problem med kompetensförsörjningen som myndigheten har (i enlighet med regeringens beslutsunderlag till sammanslagningen, se ovan avsnitt 2). genomfördes två arbetsplatsundersökningar bland de anställda i . Undersökningarna genomfördes av and och var riktade till alla anställda inom med placering i , dvs. utrikesrepresentationen omfattades inte av undersökningen. Datainsamlingen gjordes i form av en enkät som sändes ut till de anställdas hemadresser. Nästa enkät planeras genomföras , enligt förvaltningsavdelningen. Undersökningen har formen av en attitydundersökning och består av frågor som t.ex. i vilken grad man instämmer med påståenden som: Jag känner väl till de verksamhetsmål som gäller för min enhet. På min enhet följer vi upp gjorda insatser. Samarbetet mellan departementen fungerar bra. På min enhet kan jag öppet säga vad jag tycker i olika frågor. Jag hinner utföra mina dagliga uppgifter inom den normala arbetstiden. omfattades totalt 2 864 medarbetare av undersökningen. Undersökningen hade en svarsfrekvens på , vilket var lägre än 1997. Enligt får svarsfrekvensen anses som låg, men inte onormalt låg vid enkätundersökningar. Svarsfrekvensen "ligger dock nära den nedre gräns för vad som kan betraktas som acceptabelt". Man anser dock att den uppnådda svarsfrekvensen gör att resultatet kan betraktas som representativt för totalt sett, men på departementsnivå och enhetsnivå. 1999 menar att det inte skett någon signifikant förändring och att "helhetsbilden i allt väsentligt överensstämmer med den ". På direkt fråga svarar av medarbetarna att de är helt nöjda med sin nuvarande arbetssituation. Jämfört med förvärvsarbetande i allmänhet menar att har bättre betyg vad gäller fysisk arbetsmiljö, arbetsklimat, möjligheter till personlig utveckling, jämställdhet och intern information. är sämre än genomsnittet vad gäller löner och förmåner samt som arbetsgivare. Några nedslag i statistiken i övrigt visar på följande förhållanden: av medarbetarna anger att man deltar aktivt i planeringsarbetet, men endast en tredjedel anser att arbetsinsatserna följs upp. anser att den egna enheten arbetar effektivt. Samarbetet fungerar bra inom enheter, men sämre inom departementet där det finns ett påtagligt revirtänkande mellan enheterna. tycker att samarbetet inom departement fungerar bra. menten har revirtänkandet ökat , och samarbetet mellan departementen har blivit något sämre. anser att samarbetet mellan departement fungerar bra. I sammanhanget kan också nämnas att anser att organisation inte är ändamålsenlig (detta är en ökning ), medan anser att den är det (att jämföras ). anser att man har ett positivt utvecklings- och förändringsklimat på enheten, vilket är en ökning . har svarat att man ofta är alltför stressad i sitt arbete, vilket också är en ökning (). Jämfört med har chefernas ledarskap blivit bättre "och närmar sig nu den nivå som kan betraktas som normal". är nöjda med sin närmaste chefs ledarskap, vilket är en förbättring . Fackförbunden är positiva men otåliga Företrädare för departementen har för revisorerna beskrivit som en myndighet där personalen utgör den för verksamheten viktigaste tillgången. Departementens resultat bygger mer på den kunskap handläggarna besitter och de erfarenheter som de har förskaffat sig genom sitt arbete än de mer eller mindre formella system, processer och rutiner som bildar ramen för arbetet. Detta förhållande kan delvis förklaras av den mängd olika typer av ärenden i kombination med ständigt skiftande yttre förutsättningar som handläggaren ställs inför. Det är inte enkelt att bygga upp hållbara arbetsprocesser som klarar av detta spektrum av tänkbara beslutssituationer. I dimensioneringsrapporten görs kommentaren att inte behöver fler anställda, utan fler anställda med en mer passande kompetensprofil. I rapporten hänvisas till en intern översyn inom (promemoria, daterad , Program för kompetensförsörjningen i , Slutrapport) i vilken det sägs att kunskap behöver öka, i synnerhet om EU-arbete samt system och strategier för mål- och resultatstyrning. I översynen sägs också att inga förutsättningar finns för att samordna kompetensförsörjning, personalrörligheten mellan myndigheter och departement har minskat, kommittéväsendets kompetens inte tillvaratas och det höga arbetstempot försvårar kompetensutvecklingen. Mot bakgrund av det ovanstående resonemanget kring personalens centrala betydelse för resultatet i verksamheten har revisorerna inhämtat personalorganisationernas synpunkter kring sammanslagningen och arbetssituationen i De fackliga organisationerna inom har varit och är positivt inställda till sammanslagningen av departementen. Man håller med om att sammanslagningen kan ge upphov till vissa "stordriftsfördelar". På några punkter anser dock fackförbunden att mer kan göras. Arbetsgivarpolicyn som helhet har inte utvecklats mot en sammanhållen policy för hela . Olika departement har t.ex. olika lönepolitik. Fackförbunden upplever t.ex. att departementen inte iakttar centrala riktlinjer från förvaltningsavdelningen i tillräcklig utsträckning. Allmänt sett, menar man, är löneutvecklingen inom fortfarande dålig. Detta kan delvis förklara varför har, som man anser, en för hög personalomsättning. Fackförbunden saknar en tydligare central arbetsgivarfunktion. Man menar att förvaltningsavdelningen inte alltid är stark nog för att få genomslag med sina riktlinjer, rutiner och system gentemot övriga . Ett exempel är bestämmelserna för s.k. flextid, vilka tillämpas på flera olika sätt i departementen. Andra exempel är bestämmelser för tjänstledighet, regler för tillsättning av kansliråd samt tillskapandet av anställningsformen ämnesråd. Vidare saknas lämpliga rutiner för hantering av utgifter och ersättningar i samband med tjänsteresor. Vidare menar man att det inte finns något gemensamt grepp kring frågor om kompetensförsörjningen i . /anser dock att kompetensförsörjningen i allmänhet fungerar bra. "Det finns ett stort utbud av interna kurser och goda möjligheter till extern utbildning t.ex. akademiska studier." anser dock att det finns stora skillnader mellan de olika departementen vad gäller detta. Man anser också att handläggarpersonalen alltmer har hamnat i fokus sedan sammanslagningen av departementen på bekostnad av den administrativa personalen. Sammanfattningsvis pekar fackförbunden på att det är den högsta politiska ledningen som visar vägen i förändringsarbete och att det är den som ytterst är ansvarig för att skapa nödvändiga resurser och andra faktorer för att uppnå motiven med sammanslagningen. har det i medier i olika sammanhang rapporterats om att delar av personalen i mått dåligt p.g.a. arbetsförhållandena på myndigheten. Hård arbetsbelastning och bristande ledning har varit några av punkterna i kritiken. blev också anmält till Arbetsmiljöinspektionen i . Anmälan gjordes anonymt och innehöll påpekanden om bl.a. bristande prioriteringar av verksamheten och orealistiska tidsplaner. genomförde Arbetsmiljö-inspektionen s.k. systeminspektioner av , och förvaltningsavdelningen. En systeminspektion syftar till att klarlägga verksamhetens organisatoriska och praktiska förutsättningar att åstadkomma "en god arbetsmiljö för de anställda". Man trycker hårt på att arbetsmiljöfrågor ska ingå som en naturlig del av det löpande arbetet och att det ska finnas samarbetsformer inom organisationen så att medarbetarna känner sig delaktiga i arbetsmiljöarbetet och att dessa frågor drivs framåt. Systeminspektionerna av de tre organisationerna genomfördes i form av intervjuer. Vid varje organisation intervjuades personal och chefer vid två enheter samt ledningen och skyddsombuden. I underlaget till granskningen lyfter inspektionen fram en slutsats i dimensioneringsrapporten som säger att "kompetens och resurser har urholkats under det senaste årtiondet" och att "nya arbetsuppgifter har tillkommit, arbetsmängden har ökat och ambitionsnivån har stigit, men resurserna har inte ökat i proportion till detta". Arbetsmiljöinspektionen hänvisar också till de interna attitydundersökningar som självt genomfört . Av dessa undersökningar framgår det att arbetsbelastningen inom har orsakat s.k. ohälsosam stress. Arbetsmiljöinspektionen konstaterar i sitt meddelande till att man hade uppmärksammat brister i arbetsmiljön hos samtliga tre organisationer. I samtliga tre fall finner man visserligen att personalen tycker att arbetsuppgifterna är stimulerande och att man är lojal och engagerad i sitt arbete. menar man att departementen är underbemannade. Arbetsmiljöinspektionen kunde i samband med inspektionen av konstatera att tidspressen på departementet är så stor att tiden för reflektion, återkoppling och kompetensutveckling blir otillräcklig. Samma bild fick man av arbetssituationen i . Där känner sig många medarbetare stressade, och man har även kunnat konstatera att det förekommit "stressrelaterade sjukdomsfall". Sådana sjukdomsfall har även förekommit på förvaltningsavdelningen. Där beskrivs verksamheten som efterfrågestyrd och i hög grad styrd utifrån aktuella politiska frågor. Detta gör att arbetsuppgifterna är svåra att planera och prioritera. Arbetsmiljöinspektionen meddelar i sina beslut att ska vidta en rad förbättringsåtgärder, t.ex. att det ska finnas förutsättningar för regelbundna möten där arbetsmiljöfrågor kan diskuteras, det ska finnas en balans mellan arbetsuppgifter och resurser samt att arbetsbelastningen är anpassad till varje enskild medarbetares förutsättningar. ska vid senare tillfälle redovisa för Arbetsmiljöinspektionen i vilka åtgärder man vidtagit eller planerar att vidta med anledning av bristerna i arbetsmiljön. Förvaltningschefen i har i medierna kommenterat Arbetsmiljöinspektionens kritik och säger att man är medveten om arbetsbelastningen och den stress som många medar har förvaltningschefen uttalat att man inom är medveten om problemet och att man bedriver ett seriöst arbete för att hantera arbetsbelastningen. Vad bestämmer om en sammanslagning blir lyckad eller ej? Syftet med detta avsnitt är att med utgångspunkt i aktuell forskning och erfarenhet kortfattat beskriva vad som generellt är viktiga faktorer bakom lyckade sammanslagningar av företag och organisationer. Organisationsändringar kan i princip delas in i två grupper. Mindre omfattande förändringar inom ramen för en given organisationslösning och mer omfattande ändringar där man i grunden ändrar organisationens konstruktion. Till den första gruppen hör t.ex. skapandet av en ny stabsfunktion till myndighetsledningen. Till den senare gruppen hör t.ex. när myndigheter slås samman. Forskning visar att den fulla effekten av en omfattande omorganisationer inte uppstår utan först . I en artikel om synergieffekter framhålls att tidigare forskning kring fusioner och sammanslagningar främst varit inriktad mot analyser av olika traditionella ekonomiska faktorer som skalfördelar, vinster och aktiekurs. En mera modern analys av synergieffekter vid sammanslagningar bör, enligt artikelförfattarna, även ta hänsyn till andra faktorer och göra detta på ett integrerat sätt. Tre huvudfaktorer är då centrala: Kombinationspotential, dvs. i vilken grad de båda inblandade organisationerna kompletterar varandra med avseende på verksamhetsinriktning och produktionsstruktur. Organisatorisk integration, dvs. i vilken grad man lyckas med att inte-grera de samgående företagens produktionssystem och vilka insatser för att koordinera verksamheterna som sätts in. Motstånd från de anställda. Vid en empirisk testning av denna modell på en databank med över 60 sammanslagningar/fusioner fann man att graden av organisatorisk integration var den ensamt starkaste påverkansfaktorn för att kunna realisera synergieffekterna. Detta innebär att det inte räcker med att de inblandade organisationerna i hög grad kan kombineras med varandra utan att det också krävs strukturella och processuella förändringar i samband med sammanslagningen. Forskningsrapporten visar vidare att personalens inställning har stor betydelse för att synergieffekterna med sammanslagningen ska uppnås. Personalens roll i sammanslagningsprocessen är en självständig och generell faktor av stor betydelse enligt författarna. En annan forskningsrapport, som bygger på erfarenheter av kommuners övertagande av primärvården från landstingen, visar att organisationskultur har stor betydelse vid sammanslagningar. Enligt författarna till denna rapport bör förändringsprocessen ske nerifrån och upp och inte tvärtom - processen ska med andra ord vara "federal". Motsatsen är "feodal" process. En tredje forskningsrapport om sammanslagningar, som revisorerna tagit del av, berör vikten av att "uppnå en gemensam organisationskultur" (fri översättning från engelskans "achieved acculturation"). Med gemensam organisationskultur menas här graden av gemensamma värderingar som gynnar samarbete. Enligt rapporten finns det förvånansvärt lite forskat kring vilka faktorer som förklarar framgångsrika processer för att uppnå detta vid sammanslagningar. Motsatsen är "kulturkrockar", dvs. motsättningar betingade av olika kulturer hos personalen i de samgående organisationerna. Analysen i rapporten görs utifrån tidigare erfarenheter av vad som bestämmer graden av uppnådd gemensam organisationskultur, t.ex. de följande: Ju högre autonomi som de inblandade organisationerna ges i den nya organisationen, desto lägre grad av gemensam organisationskultur uppnås efter sammanslagningen (negativ effekt). Ju mera lika de samgående organisationerna är (eller m.a.o. ju större inslag av "konkurrens" det finns), desto lägre grad av gemensam organisationskultur uppnås efter sammanslagningen (negativ effekt). Ju mera "social kontroll" - definierad som informella och icke-auktoritära processer och kontakter mellan personalen i de samgående organisationerna - desto högre grad av gemensam organisationskultur uppnås efter sammanslagningen (positiv effekt). Resultatet av den empiriska analysen i rapporten var att "social kontroll" var den faktor som ensam hade det starkaste förklaringsvärdet. Social kontroll delas in i två huvudgrupper: Graden av operationell integration under sammanslagningsprocessen. Denna påverkas av aktiviteter som t.ex. speciella övergångsgrupper och ledningsgrupper, nya interna informationssystem, speciella karriärsy-stem för nyckelgrupper, tillfälliga program för personalutbyte och personalrotation etc. Graden av socialisering mellan de sammanslagna organisationerna. Denna påverkas av aktiviteter som gemensamma introduktionsprogram, gemensam utbildning, besök hos varandra före sammanslagning och andra gemensamma sociala aktiviteter som utflykter m.m. Slutsatserna i de ovanstående forskningsrapporterna konfirmeras även av den information kring organisationsförändring och utveckling som revisorerna inhämtat från , chef för enheten för organisatorisk utveckling på Sida. Enligt Wasmouth måste de som leder förändringarna påverka medarbetarna i organisationen så att de förstår syftet med åtgärden och inser vilka fördelar förändringen för med sig. Förändringsarbetet ska byggas upp underifrån, men med utgångspunkt i ett tydligt ramverk som beskriver syftet och målet med förändringen. Problemet som åtgärden är tänkt att lösa ska brytas ner till konkreta beskrivningar av vad som behöver göras samt hur de resurser och den kompetens som redan finns i organisationen kan användas på bästa sätt. Utan förankring bland medarbetarna riskerar man att det uppstår s.k. motivationsgap. Med detta menas när förändringsarbetet leds av ett övre skick med ett fåtal insatta och motiverade personer medan den större delen av personalen, som egentligen är den som berörs mest av förändringen, inte har kunskap om förändringen eller förstår varför den måste genomföras. Genomgående i denna rapport hänvisar revisorerna till det utvecklingsarbete som bedrivits inom sedan sammanslagningen . Detta arbete har bedrivits under ledning av förvaltningschefen (som formellt sorterar under Statsrådsberedningen) och har utförts av förvaltningsavdelningen. Arbetet omfattar flera olika områden och har bedrivits på olika sätt. I det följande redogör revisorerna för utvecklingsarbetets inriktning och omfattning utifrån vad regeringen har redovisat till . Den senaste formella redovisningen av interna utvecklingsarbete gjordes i samband med granskning . Som bilaga till redovisningen lades underlaget till beslutet om den fortsatta inriktningen av utvecklingsarbetet (se avsnitt 2.5.1 och bilaga 2). som förvaltningsavdelningen bedriver olika utvecklingsprojekt agerar departementen på egen hand för att utveckla och förbättra sin verksamhet och interna administration. Bland annat kan nämnas de utvecklingsprojekt som olika departement själva initierat inom området verksamhetsplanering (se avsnitt 5.1). Dessa initiativ inkluderas inte i den nedanstående sammanställningen. En övergripande bild av förvaltningsavdelningens arbete är att stor del av resurserna har lagts på åtgärder för att knyta och övriga närmare till varandra. Dessa åtgärder har omfattat IT-frågor, den praktiska hanteringen när och får ett gemensamt anslag samt administrativa frågor i övrigt. Parallellt med utvecklingen av den sammanhållna myndigheten har förvaltningsavdelningen också bedrivit ett omfattande arbetet med anledning av det svenska ordförandeskapet i den europeiska unionen. Det senare har tagit stor del av de tillgängliga resurserna i anspråk. I beslutsunderlaget delas utvecklingsarbetet in i fyra olika områden: Styrning och ledning, Information och kommunikation, Kompetensförsörjning samt Effektivitet. Inom området Styrning och ledning har särskild uppmärksamhet riktats mot statssekreterarnas roll som chefer. Ett särskilt ledarskapsprogram för statssekreterarna har tagits fram och genomförts. Motsvarande program för chefer och s.k. huvudmän (dvs. ansvariga för viss process eller uppgift) har också tagits fram och genomförts. Som revisorerna redovisar i avsnitt 5.1 har förvaltningsavdelningen dessutom genomfört en översyn av den interna styrningsprocessen. Översynen har lett fram till ett förslag om hur en gemensam verksamhetsplanering och uppföljning ska vara utformad. Vidare redovisar revisorerna i avsnitt 5.2 att genomfört två studier av internrevision samt att det pågår ett utvecklingsarbete inom detta område. Inom området Information och kommunikation har man tagit fram en gemensam policy för information och kommunikation i . Man har genomfört en strategisk omvärldsanalys och en intern enkät. stödet har utvecklats. har en gemensam hemsida och ett gemensamt s.k. intranät. I samband med revisorernas intervjuer av administrativa chefer framkom att man överlag är mycket nöjd med utvecklingen på IT-området i fråga om hemsida, intranät, intern e-post m.m. Synpunkter framkom dock om att informationen på intranätet inte är helt relevant för den interna administrationen och det efterlystes information om gemensamma regler (hantering av resor, kvitton, kortredovisning o.d.). revisorer har genomfört ett s.k. informationsbesök på med anledning av myndighetens informationsverksamhet (se Informationsrapport /01:3). I princip ser revisorerna positivt på utvecklingen av informationsverksamheten. menar revisorerna att man i det fortsatta arbetet bör uppmärksamma frågor som gäller gränsdragningen mellan politisk opinionsbildning och myndigheten information i sakfrågor. Inom området Kompetensförsörjning genomförde man en översyn av rekrytering, kompetensutveckling, chefsförsörjning, personalrörlighet och lönepolitik. Som redovisats i avsnitt 7 har förvaltningsavdelningen också börjat genomföra attitydundersökningar bland medarbetarna. Den första skedde , en andra genomfördes och en tredje planeras . Inom området Effektivitet har arbetet varit inriktat på "effektivisering av administrationen och teknikstödet". Bland annat har förvaltningsavdelningen omorganiserats. Det administrativa stödet för kommittéväsendet har samordnats.