frsrdg · GP04RR2 · 2002-01-01 00:00:00 — Det är i många fall oklart i vad mån en subvention verkligen sänker priset. Den kan t.ex. utnyttjas för att helt eller delvis öka producentens vinst. En ytterligare komplikation är att den subvention som diskuteras ofta finansieras med en höjning av andra skatter eller med minskade offentliga utgifter. En skatts incidens är av avgörande betydelse för att beräkna eventuella sysselsättningsförändringar av förändrade skatter. En skatts incidens är ett mått på hur skattebördan fördelas mellan köpare och säljare. Allmänt sett spelar det ingen roll för det samhällsekonomiska utfallet vem som är skattesubjekt, dvs. vem som i praktiken betalar in skatten till staten. En analys kan utgå från begreppen skattesubjekt och skatteobjekt. Med skattesubjekt avses den som är skattskyldig, dvs. den som har att erlägga skatten och är betalningsskyldig. Skatteobjekt, däremot, är den som bär den faktiska bördan av skatten genom att den reala disponibla inkomsten sjunker. En avvikelse mellan skattesubjekt och skatteobjekt uppkommer i det fall marknadsförhållandena gör det möjligt för skattesubjektet att undgå bördan av skatten genom att övervältra skatten på andra grupper (konsumenter, löntagare, pensionärer, kapitalägare etc.). Exempelvis kan de totala skatte- och avgiftsinkomsterna delas in i direkta och indirekta skatter. Direkta skatter utgår ofta på inkomster eller förmögenheter. Bördan av skatten faller i princip på den skattskyldige eftersom den oftast inte kan övervältras på någon annan i ekonomin. Till de direkta skatterna hänförs t.ex. statlig och inkomstskatt. Med indirekta skatter avses sådana skatter som utgår vid omsättningen av varor eller tjänster. Den som är betalningsskyldig för de indirekta skatterna övervältrar ofta bördan av skatten på någon annan. Socialavgifterna är ett exempel på en indirekt skatt som företag formellt är betalningsansvariga för men som sannolikt bärs av löntagarna, åtminstone på lång sikt. När det gäller socialavgifterna är arbetsgivarna skattesubjektet. En höjning av socialavgifterna leder momentant till att arbetsgivarens kostnad för arbetskraft stiger. Kostnadsökningen kan dock innebära att företagen minskar sin efterfrågan på arbetskraft, vilket till den rådande nettolönen leder till arbetslöshet. Om det är så att arbetslösheten leder till lägre nettolön blir effekten således att arbetstagarna får "betala" en del av socialavgifterna i form av lägre lön. Med andra ord kommer det att uppstå en skillnad mellan bruttolön (arbetskraftskostnaden) och nettolön (det arbetstagaren får), dvs. mellan köparens och säljarens pris. Denna skillnad är utgångspunkten för definitionen av skattebörda (skatteobjekt) i samhällsekonomisk mening. Den exakta fördelningen av skattebördan bestäms av efterfråge- och utbudselasticiteter, dvs. hur känsliga köpare/säljare är för prisförändringar. Resonemanget ovan kan åskådliggöras via två extremfall. Det första utgår från att arbetstagarna är helt okänsliga för löneförändringar i den meningen att de inte arbetar fler timmar om timlönen höjs eller sänks (arbetsutbudet är fullständigt oelastiskt). Skattebördan faller då helt på arbetstagarna, eftersom arbetsgivaren helt kan vältra över skatten på arbetstagarna. De arbetar lika många timmar som förut (enligt antagandet), men får en lägre timlön. Det andra extremfallet erhålls på motsvarande sätt om företagens efterfrågan på arbetskraft är oberoende av lönenivån (arbetskraftsefterfrågan är fullständigt oelastiskt). I detta fall kan löntagarna helt vältra över skattebördan på företagen. Utbud och efterfrågan förändras Antagandet att företagen eller löntagarna inte anpassar sin efterfrågan eller sitt utbud vid prisförändringar är orealistiskt. I praktiken kommer både utbud och efterfrågan att ändras. Graden beror på vilka marknadsförhållanden som råder, t.ex. om det föreligger monopol eller inte, och resultatet blir att subventionen i varierande utsträckning delas mellan företagen och löntagarna. Rent allmänt kan man säga att ju mer elastisk efterfrågan är och ju mindre elastiskt utbudet är, desto mer av subventionen tillfaller företagen. Löntagarna drar nytta av en större del av subventionen ju mindre elastisk efterfrågan är och ju mer elastiskt utbudet är. I princip är det således den som minst anpassar sin efterfrågan eller sitt utbud (de som är minst priskänsliga) som tillägnar sig den större delen av subventionen. I praktiken är såväl företag som anställda mer eller mindre priskänsliga. Detta gör att skattebördan allmänt sett kan komma att delas mellan köpare och säljare. Effekterna på sysselsättningen avgörs i sin tur av hur känslig arbetskraftsefterfrågan är för löneförändringar (löneelasticiteten). Normalt finns det således skäl att anta att både arbetsutbud och efterfrågan på arbetskraft påverkas av löneförändringar (se även avsnitt 3.3). På en perfekt fungerande arbetsmarknad där lönen bestäms av tillgång och efterfrågan på arbetskraft innebär detta att beskattningens effekter på sysselsättningen går att förutse. Sänkta socialavgifter leder till att efterfrågan på arbetskraft ökar, vilket har en höjande effekt på lönen. Den ökade efterfrågan innebär i sin tur att utbudet av arbetskraft ökar. Det ökade utbudet har, till följd av den negativa efterfrågeelasticiteten, en dämpande effekt på lönen. Med andra ord, en isolerad sänkning av socialavgifterna leder, på en perfekt arbetsmarknad, till högre lön efter skatt för arbetstagarna, men lägre lönekostnad för arbetsgivaren, och därmed högre sysselsättning. Annorlunda uttryckt får både arbetstagare och arbetsgivare del av skattesänkningen. Hur stor sysselsättningseffekten blir beror i grunden på hur mycket av skattesänkningen som tillfaller arbetstagaren respektive arbetsgivaren. En förutsättning för att den perfekta arbetsmarknaden ska fungera är löneflexibilitet, dvs. att lönen före skatt anpassar sig till förändringar av utbud och efterfrågan. Någon perfekt arbetsmarknad existerar dock inte. Löner bestäms i de flesta fall i förhandlingar mellan representanter för arbetsgivarna och arbetstagarna, eller ensidigt av någon av parterna. Dessutom "låses" lönerna mer eller mindre genom avtal för kortare eller . Utifrån standardmodeller över lönebildningen går det dock inte generellt att bestämma effekterna på sysselsättning och arbetslöshet av skatteförändringar. Detta blir i stället en viktig empirisk frågeställning (se avsnitt 3.3). Sammanfattningsvis innebär sänkta socialavgifter momentant att arbetskraftskostnaden faller, vilket torde stimulera arbetskraftsefterfrågan med högre sysselsättning och lägre arbetslöshet som följd. Hur stor sysselsättningseffekten i praktiken blir beror dock på hur den andra sidan av marknaden, utbudssidan, ser ut, samt hur samspelet mellan aktörerna på marknaden fungerar. I detta sammanhang är det framför allt två saker som är viktiga. Den första är hur en skattesänkning påverkar den faktiska arbetskraftskostnaden. Den andra är hur den enskilde individens arbetskraftsutbud påverkas av löneförändringar samt hur enskilda företags arbetskraftsefterfrågan påverkas av förändrade arbetskraftskostnader. På lång sikt kan det dock bli aktuellt att förändra proportionerna mellan arbete och kapital i produktionen. Om en skatt på kort sikt övervältras på kapitalägarna sker ytterligare anpassningar genom att kapitalmängden justeras. I en internationaliserad ekonomi som den svenska är det sannolikt att lönerna på pressas ned till en nivå som medför att kapitalägarna får samma procentuella avkastning som de skulle ha fått utan skattehöjning. På lång sikt bär med andra ord löntagarna skatterna på arbete. Några teoretiska aspekter nedsättning av socialavgifterna Det teoretiska avsnittet ovan har i princip avsett en generell sänkning av socialavgifterna. Den sänkning av socialavgifterna som är föremål för denna granskning, dvs. nedsättning, har dock inslag som gör att den teoretiska ansatsen behöver modifieras. Som framgår av kapitel 2 kan nedsättningen av socialavgifterna sägas bestå av två delar. Marginalkostnaden för arbetskraft sänks för företag vars lönesumma understiger . Marginalkostnaden för arbetskraft blir oförändrad jämfört med tidigare för företag vars lönesumma överstiger . I det första fallet leder således nedsättningen till att marginalkostnaden sänks och det finns all anledning att anta att det är denna aspekt som är avgörande för anställningsbesluten. Det bör därför vara möjligt att applicera de teoretiska aspekter som diskuterats ovan på denna del av nedsättningen. Om lönerna sätts i de små företagen kommer nedsättningen inte att fullt ut övervältras på löntagarna, vilket kan leda till ökad sysselsättning, åtminstone på kort eller medellång sikt. På lång sikt finns det dock skäl att anta att den totala lönekostnaden blir oförändrad och att sysselsättningen därmed inte påverkas. En osäkerhetsfaktor är dock hur lönebildningen fungerar i små företag. Om lönerna sätts av t.ex. de stora företagen sker sannolikt ingen övervältring och lönekostnaderna skulle i ett sådant fall även reduceras . I det andra fallet blir däremot marginalkostnaden oförändrad jämfört med tidigare. Det finns därmed inte någon anledning att anta att företagens beteende påverkas av nedsättningen. Nedsättningen av socialavgifterna får i detta fall närmast karaktären av en s.k. negativ klumpsummeskatt. Sådana bidrag utgår oberoende av arbetsinsats, produktionsvolym etc. Ett sådant bidrag påverkar ej pris och kvantitet. Den vinstmaximerande produktionsvolymen blir således oförändrad. Effekten blir i ett sådant fall att företagen erhåller en s.k. windfall profit, dvs. en vinst som beror på någon yttre eller utomstående händelse och som inte orsakas av produktionsbeslut. Skatters incidens - empiri Det saknas empirisk forskning som analyserar effekterna av den typ av nedsättning av socialavgifterna som är föremål för denna granskning. I huvudsak berör den empiriska forskningen generella sänkningar av socialavgifter och skatter. Empirin bör dock i vissa avseenden vara aktuell för den del av nedsättningen som påverkar marginalkostnaden, dvs. för företag som har en lönesumma som understiger . Eftersom det råder betydande osäkerhet om nedsättningens effekter kan det också vara av mer allmänt intresse att redovisa huvuddragen i den empiriska forskningen. Nedan redovisas därför ett antal aktuella studier. Traditionellt sett antas, som tidigare framgått, att skatter på arbete på lång sikt ytterst bärs av löntagarna. Detta medför att lönekostnaden och sysselsättningen i jämvikt inte påverkas. Sänkta arbetsgivaravgifter skulle på motsvarande sätt inte påverka lönekostnaden och sysselsättningen. Resultaten från empirisk forskning är dock inte lika entydiga. I (1990) redovisas ett antal svenska och utländska studier som i huvudsak analyserar effekter av den totala skattekilen, dvs. de gör ingen åtskillnad mellan olika skatter. Resultaten pekar på att en skattehöjning faktiskt leder till högre lönekostnader, vilket tyder på att en viss övervältring kommer till stånd, men denna tycks inte vara fullständig. Det vanligaste resultatet för de "övervältringskoefficienter" som skattas är -0,5. Detta innebär att hälften av en skatteökning övervältras på löntagarna. I termer av en sänkning av arbetsgivaravgifterna skulle detta kunna tolkas som att en sänkning leder till att lönerna ökar och att den faktiska lönekostnaden minskar . (1996) kommer till liknande slutsatser vid en genomgång av svenska studier, dvs. att företagen bär ungefär halva skattebördan. pekar dock på att flertalet studier är baserade på data med relativt få data punkter och över korta tidsperioder och att det därför kan vara svårt att skilja mellan temporära och varaktiga effekter. Vissa av studierna gör inte heller något försök att skilja mellan temporära och varaktiga effekter av skatter vilket innebär att tolkningen av resultaten är oklar. Pencavel och (1988) har studerat löner, sysselsättning och arbetstimmar i tillverknings- och gruvindustri. De finner att en ökning av arbetsgivaravgifterna leder till en minskning av sysselsättningen . och (1998) redovisar ett antal studier som analyserar om det totala skattetrycket har någon effekt på lönekostnaderna. Ett vanligt resultat är att effekten på lönekostnaderna är betydligt mindre än vad som impliceras av den nominella skatteförändringen, dvs. skatterna övervältras i betydande grad på löntagarna. De pekar vidare på att det är svårt att finna några starka teoretiska eller empiriska skäl som talar för att just arbetsgivaravgifter skulle vara särskilt skadliga för sysselsättningen, i varje fall på lång sikt. Det är enligt studien det totala skattetrycket som kan påverka sysselsättningen, inte vilken kombination av inkomst-, konsumtions- och löneskatter som tillämpas. På kort sikt är det dock klart att sänkta arbetsgivaravgifter har positiva effekter på sysselsättningen, eftersom lönerna ofta är låsta genom redan träffade avtal, vilket innebär att skattesänkningar leder till lägre lönekostnader. Kort och lång sikt (1990) har försökt att separera ut långsiktiga och kortsiktiga effekter (beräkningarna avser den totala skattekilen). Resultaten tyder på att beskattning inte påverkar den totala lönenivån på lång sikt. På kort sikt (ett till ) leder dock skattehöjningar till höjda lönekostnader motsvarande av skattehöjningen. Effekten kan illustreras med ett exempel där den totala lönekostnaden uppgår till . Arbetsgivaravgifterna utgör och timlönen . Om arbetsgivaravgiften avskaffas helt stiger timlönen till efter ett till och till på . Den totala lönekostnaden är således oförändrad och långsiktigt leder reduktionen av arbetsgivaravgifterna i detta fall inte till att sysselsättningen påverkas. Nickell och (1996) kommer till liknande slutsatser efter att ha analyserat arbetskostnaden per producerad enhet i 13 och delat in den i lönekostnad och arbetsgivaravgift. Resultaten pekar på att det inte föreligger något signifikant samband mellan enhetsarbetskostnaden och nivån på arbetsgivaravgiften. Anledningen till detta skulle vara att arbetsgivaravgifterna på lång sikt bärs av löntagarna. En studie av Layard m.fl. (1991) visar att för ett genomsnitt av 16 leder en ökning av skattekilen till en ökning av lönekostnaderna på kort sikt . Av denna ökning består hälften . På grund av olika dynamiska makroekonomiska samband kan effekterna på arbetslösheten av den ökade skattekilen bestå i upptill . En studie som utförts på uppdrag av (1994) har analyserat hur förändringar av olika skatter påverkar arbetskraftskostnaderna i tio olika länder på lång sikt. De skatter som ingår är arbetsgivaravgifter, mervärdesskatt samt inkomstskatter och sociala avgifter som betalas av arbetstagarna. Resultaten sammanfattas i Tabell 3.1. Om siffran i den första kolumnen är 1,0 indikerar detta att en höjning av arbetsgivaravgiften inte påverkar lönekostnaden och att företagets totala arbetskraftskostnad därmed stiger lika mycket som höjningen av avgiften. Om siffran däremot är 0,0 indikerar detta att lönerna faller med hela avgiftshöjningen och att företagets totala arbetskraftskostnad blir oförändrad. I de andra två kolumnerna betyder siffran 1,0 att en höjning av mervärdesskatten eller inkomstskatten leder till att de anställda driver upp lönerna i motsvarande omfattning så att företagets totala lönekostnad stiger med hela skatteökningen. Om lönerna däremot förblir oförändrade är koefficienten lika med 0,0. Höga koefficienter i tabellen implicerar således en hög grad av lönemotstånd; arbetstagarna lyckas skydda sina löner mot skatteförändringar. Låga värden på koefficienten implicerar att lönerna anpassar sig för att hålla den totala arbetskraftskostnaden . Skatteförändringar påverkar då inte priset på arbetskraft. Länder med hög grad av anpassning är och , medan t.ex. uppvisar det motsatta förhållandet. I övrigt varierar värdena kring 0,5. I tycks en höjning av arbetsgivaravgiften inte påverka den totala arbetskraftskostnaden utan lönerna uppvisar en tendens att falla på lång sikt. På motsvarande sätt skulle således en sänkning av arbetsgivaravgifterna helt tillkomma löntagarna. Av tabellen framgår vidare att en höjning av mervärdesskatten inte har samma effekt som en förändring av arbetsgivaravgifterna i utan leder till att löntagarna driver upp lönekostnaden i motsvarande omfattning. De vitt skilda effekterna av de båda skatterna gör att resultaten bör tolkas med försiktighet. Tabell 3.1 Arbetskraftskostnadernas reaktion på förändrade skatter Arbetsgivaravgifter som betalas av arbetsgivare Mervärdesskatt Inkomstskatter och arbetstagares sociala avgifter 1,0 1,0 1,0 0,8 0,8 0,8 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,0 1,0 0,0 0,0 0,0 1,0 0,25 0,25 0,25 Källa: (1994). m.fl. (1999) har skattat löneekvationer för för . Koefficientestimaten för pris- och skattekilen antyder att skattehöjningar leder till höjda lönekostnader med av skattehöjningen på lång sikt. Hamermesh (1993) redovisar en genomgång av internationella studier med både varierande modellansatser och resultat. En slutsats är att det inte är möjligt att utifrån dessa studier dra några säkra slutsatser om vem som bär bördan av förändrade arbetsgivaravgifter och de långsiktiga effekterna. Anledningen är bl.a. att det saknas tillfredsställande modeller och olika former av dataproblem. Enligt Hamermesh är ett bättre alternativ att utgå från väletablerade resultat om utbuds- och efterfrågeelasticiteter (jämför exemplen i avsnittet 3.1). De resultat som presenteras i studien pekar på att utbudet av arbetskraft är i det närmaste fullständigt oelastiskt, vilket skulle innebära att löntagarna långsiktigt bär bördan av en ökad skatt eller tillgodogör sig en subvention. Svenska beräkningar av arbetsutbudselasticiteter visar att dessa i huvudsak ligger kring 0,10 (SOU 1995:104). De ligger således nära noll, vilket pekar på att utbudet är mycket oelastiskt. Detta skulle implicera att löntagarna långsiktigt tillgodogör sig en sänkning av arbetsgivaravgifterna. I detta sammanhang finns det också anledning att redovisa en granskning av sänkta socialavgifter som utförts av revisionsmyndigheten i (NCA). Nedsättningen har i och för sig en annan inriktning än den svenska, men granskningen är ändock av principiellt intresse. Analysen avser en permanent skattereduktion som har formen av en nedsättning av socialavgifterna på låga löner. Företag som anställer personal som tjänar av minimilönen i får betala lägre sociala avgifter. Syftet med skattereduktionen är att förbättra anställningsmöjligheterna för personer med bl.a. låg utbildning. gavs skattereduktionen för av de anställda i den privata sektorn. Det årliga inkomstbortfallet beräknas till (Netherland Court of Audit, 2000). Drygt 1 000 företag ingick i NCA:s undersökning. Företagen fick beskriva hur antalet låglönejobb utvecklats . NCA fick därmed data för åren före och efter skattereduktionen. Av större intresse var dock att data gav en möjlighet att skilja mellan: Företag som hade anställda som var kvalificerade för nedsättningen av socialavgifterna och som ansökt om stöd. Företag som hade anställda som var kvalificerade för nedsättningen av socialavgifterna och som av någon anledning (en viktig anledning var att de inte kände till stödet) inte ansökt om stöd. En jämförelse mellan dessa bägge grupper visade att företag som ansökt om stöd inte skapade signifikant fler arbetstillfällen än företag som inte ansökt om stöd. NCA drog slutsatsen att stödet hade liten eller ingen effekt på företagens beteende. De flesta företag som fick en skattereduktion erhöll enligt NCA en omotiverad fördel eftersom de inte förändrade sitt beteende (en s.k. dödviktsförlust). Detta förhållande bekräftades också av en majoritet av företagen. Sammanfattningsvis indikerar studierna att sänkta skatter har en positiv effekt på sysselsättningen på kort sikt. Sänkta arbetsgivaravgifter övervältras inte på löntagarna utan medför lägre lönekostnader på något eller , vilket tenderar att öka sysselsättningen och minska arbetslösheten. Huruvida det är fråga om en skatt eller en avgift kan också ha betydelse. Om det finns en direkt koppling mellan arbetsgivaravgifter och en förmån för individen, t.ex. pensioner, är det inte längre en skatt i vanlig mening. Om det finns sådana kopplingar, vilket i viss utsträckning gäller i , kommer argumenten för att avgifterna inte påverkar sysselsättningen att förstärkas (m.fl., 1996). Det gäller dock bara om en avgiftsförändring förändrar förmånen i motsvarande grad. När det gäller storleken på sysselsättningseffekterna är den avgörande faktorn hur efterfrågekurvan efter arbetskraft lutar. Skattningar av efterfråge-elasticiteten varierar relativt kraftigt mellan olika studier bl.a. beroende på vilken sektor och aggregeringsnivå som avses och hur modellerna specificerats. I en genomgång av svenska studier av (1996) redovisas elasticiteter som varierar mellan -0,2 och -0,7, dvs. en ökning av (produkt) lönen med en procent ger upphov till en efterfrågeminskning på mellan . Arbetskraftsefterfrågan är således relativt oelastisk, vilket talar för att sysselsättningseffekterna är ganska små. Ju mindre lönekänslighet, desto mindre effekt får en skattesänkning på sysselsättningen. Det är möjligt att uppskatta incidensens storlek med hjälp av separat information om utbuds- och efterfrågeelasticiteternas storlek. Arbetsutbudets löneelasticitet har som framgått ovan i regel skattats till värden omkring 0,1 och efterfrågeelasticiteten till mellan -0,2 och -0,7. Utifrån dessa resultat är det möjligt att genomföra en form av partiell incidensanalys. Som framgår av Tabell 3.2 blir resultatet vid några olika antaganden att förändrade arbetsgivaravgifter i huvudsak på lång sikt övervältras på lönerna. Om utbudselasticiteten är 0,1 och den långsiktiga efterfrågeelasticiteten t.ex. uppgår till -0,5 finner vi att av en sänkning av arbetsgivaravgiften tillfaller arbetstagarna. Tabell 3.2 Effekten på löner av sänkta arbetsgivaravgifter vid några olika antaganden om utbuds- och efterfrågeelasticiteter (utbudselasticiteten är i alla tre fallen = 0,1) Efterfrågeelasticitet = -0,2 = -0,5 = -0,7 Grad av övervältring 0,67 0,83 0,88 Källa: Egna beräkningar. Resultaten förefaller överensstämma med det faktum att löneandelen av förädlingsvärdet verkar vara tämligen på lång sikt. Detta skulle implicera att löntagarna ytterst tillgodogör sig en sänkning av arbetsgivaravgifterna och att den totala lönekostnaden därmed inte påverkas. Fria kapitalrörelser och en internationellt bestämd kapitalavkastning talar också för att t.ex. en skatt helt bärs av löntagarna. Det bör nämnas att det genomförts teoretiska analyser där effekterna på jämviktsarbetslösheten av en generell sänkning av socialavgifterna jämförts med effekterna av en marginell sänkning av socialavgifterna (m.fl., 1999). Modellspecifikationen innebär att efterfrågeeffekten av en marginell sänkning i form av ökad subvention är lika stor som motsvarande effekt av en generell sänkning. Löneeffekten (ökade vinster gör att högre löner kommer att förhandlas fram) är däremot betydligt större vid en generell sänkning än vid en marginell. Sammanfattningsvis finns det inte något enkelt samband mellan skatter och sysselsättning i den meningen att lägre skatter leder till ökad sysselsättning. Denna slutsats följer av både teoretiska och empiriska aspekter. Det empiriska materialet förefaller inte vara helt entydigt och resultaten är dessutom i många fall osäkra. På kort sikt tycks det emellertid vara så att en sänkning av arbetsgivaravgifterna fördelas något så när jämnt mellan arbetsgivare och arbetstagare (även om det kan vara förenat med betydande svårigheter att särskilja långsiktiga samband från mer kortsiktiga anpassningsrörelser). På mycket kort sikt, eller så länge som löneavtalen ligger fast, tillfaller en sänkning av arbetsgivaravgifterna helt arbetsgivarna.