frsrdg · GP04RR16 · 2002-01-01 00:00:00 — Arbetsmiljön nämns också som orsak till personalomsättningen, främst till följd av mediebevakningen av nämndens verksamhet som av de anställda upplevs som osaklig. Till detta kommer den oro som finns inför or-ganisationens framtid som följd av utredningsförslag rörande instans- och processordningen (se kap. 10). Ca 70 handläggare (föredragande) Handläggarna är den största personalgruppen på , ca 70 personer. Handläggarna är jurister, varav en del är tings-meriterade. En handläggares uppgift är att bereda ärenden och sedan göra föredragningar inför beslutsfattare och nämndleda-möter. Nio ordförande (beslutsfattare) De flesta personer som arbetar som ordförande (beslutsfattare) hos är till yrket domare, även om detta inte är ett formellt krav. De förordnas av regeringen . De har sina arbetsrum på och avlönas av myndigheten. Därtill finns ersättare som i de flesta fall har sin huvudanställning i domstol och tjänstgör var tredje eller . Nämndens ledamöter utses av regeringen och nomineras av de politiska par-ti-erna. Den partipolitiska sammansättningen motsvarar man-datfördelningen i . Sammanlagt finns 30 nämndledamöter, alla aktiva politiker. Tjänstgöringen i nämnden fördelas jämnt mellan ledamöterna, dock med allsidig partipolitisk sammansättning. Vanligtvis består nämnden av en ordfö-rande och två ledamöter (liten nämnd). Så kallad stor nämnd som används i speciella fall består av två ordförande och fyra ledamöter. Ett schema görs i förväg för de kommande nämndsammanträ-de-na . Under vår och höst omfattar schemat normalt tre nämnder (motsvarande sex ledamöter) . Vid behov kallas en extra nämnd in. Det normala är att handläggarna arbetar av ärendena i den tur-ordning de kommer in. Undantagna är de ärenden som enligt lagen tas med förtur, nämligen avvisningar med omedelbar verkställighet, ärenden som rör personer i förvar, s.k. nya ansökningar (nut) som måste behandlas samt ärenden som rör ensamma barn . Några handläggare arbetar enbart med brådskande ärenden, och en beslutsfattare finns alltid på plats för att kunna fatta snabba beslut. Detta är främst aktuellt när det gäller ärenden som rör avvisning med omedelbar verkställighet samt nya ansökningar. Alla nyinkomna ärenden, förutom medborgarskapsärenden, läses igenom av enhetschefen på respektive sakenhet som då avgör om ärendet ska tas med förtur. Man söker prioritera ärendena både med hänsyn till ärendenas svårighetsgrad och med hänsyn till den aktuella arbetsbelastningen. plicerade ärenden tas med förtur. Enhetschefen försöker också skilja ut så kallade signalärenden som av strategiska skäl bör behandlas snabbt. Det finns i stort sett två typer av signal-ären-den, dels de vars avgörande kan påverka inströmningen av nya asylsökande, dels de vars avgörande kan utgöra vägledning för beslut av underinstansen, . Enhetschefens inledande genomgång syftar också till att bedöma vilka upplysningar som behöver in-hämtas från annat håll. Om det finns behov av en an-knyt-ningsutredning så kan man begära en sådan av med en gång. Man vinner då tid i ett senare skede av handläggningen. Ärendena sedan ut på de olika handläggarna inom enheten. Varje handläggare bör dock inte ha mer än 50-60 öppna ärenden under arbete . Vissa ärenden förvaras hos assistenterna i väntan på att ut på handläggare. Beslut av kan fattas på olika sätt beroende på ärendets art och svårighetsgrad. Beslut kan fattas av en ordförande ensam efter föredragning av en handläggare. Detta är den dominerande beslutsformen inom när det gäller s.k. avlägsnandeärenden. av alla sådana beslut fattas av en ordförande ensam. Ordföranden kan också besluta att ett ärende ska avgöras av nämnden, bestående av ledamöterna. Avlägsnandeärenden avgörs av nämnd i av fallen. I ett litet antal fall används s.k. stor nämnd som består av två ordförande och fyra ledamöter. I vissa enklare ärenden kan beslut efter delegation tas av handläggare eller enhetschef. Detta förfarande är vanligt i t.ex. medborgarskapsärenden och ärenden som rör offentligt biträde. Handläggarna som bereder ärenden arbetar vanligen i två- eller treveckorscykler, enligt följande ungefärliga schema: tisdag Handläggaren anmäler till sin enhetschef att ett ärende ska dras veckan därpå. Ärendet ut på en ordförande. tisdag Handläggaren gör sin föredragning inför ordföranden. I de flesta fall tar ordföranden ställning direkt. , efter genomgång och kontroll av handlingarna, skriver ordföranden under beslutet. torsdag Om ordföranden anser att det behövs tas ärendet upp i nämnd, i princip veckan därpå. De handlingar som berör ärendet finns då tillgängliga i förväg för nämndledamöterna att läsa. Handlingarna mås-te läsas på plats hos och kan inte skickas ut till ledamöterna. Processen vid är i huvudsak skriftlig, men här kan ändå ingå s.k. muntlig handläggning. Ett ökat inslag av muntlighet i samband med prövning av utlänningsärenden är eftersträvat. Detta framgår av de lagändringar och de utredningar som har berört frågan. "I ett asylärende vid ska muntlig handläggning ingå, om detta kan antas vara till fördel för utredningen eller på annat sätt bidra till ett snabbt avgörande. Muntlig handläggning ska även annars företas på utlänningens begäran, om det inte står klart att en sådan handläggning är obehövlig i ärendet" (11 kap. 1§ utlänningslagen). Det sker således en prövning inom av om muntlig handläggning är befogad eller ej. Utvidgade möjligheter till muntlig handläggning infördes genom en lagändring som trädde i kraft (bet. 1996/97:SfU5). Det som här benämns muntlig handläggning är dock inte detsamma som muntlig förhandling av den typ som används inom domstolsväsendet. Muntlig handläggning är ett vidare begrepp som innefattar varje form av muntlig kontakt mellan den sökande och handläggare eller beslutsfattare hos myndig-he-ten (se Ds 2000:45, En specialdomstol i utlänningsärenden, s. 91). Muntlig handläggning i denna vida bemärkelse förekommer ofta, enligt , genom att handläggaren har telefonkontakt med eller får besök av den sökande eller dennes ombud. En ordförande kan också besluta att ett mer formellt sammanträffande ska äga rum där den sökande hörs av en ordförande och ledamöterna. Denna typ av muntligt förfarande används allt oftare och anses på vara ett värdefullt bidrag i beslutsprocessen. Det muntliga förfarandet anses dock vara förhållandevis resurskrävande. Enligt uppgift från var 65 ärenden föremål för muntlig handläggning med nämnd 6 juli 2000-2 augusti 2001. Beredning - inte utredning I princip ska asylutredningen vara gjord av . är ingen utredande myndighet utan ska i första hand överpröva beslut. Om asylutredningen är bristfällig kan den återremit-teras till verket. Ett överklagande till - liksom självfallet en ny ansökan - kan emellertid innehålla ny information som inte var känd då asylutredningen gjordes. Nämnden har då anledning att undersöka riktigheten i denna information. Det kan t.ex. gälla anknytningar - en sökande kan uppge att en relation uppstått till en person bosatt i (den sökande kan ha gift sig eller på annat sätt inlett ett fast förhållande). Detta ska då utredas av . Man kan också behöva kontrollera riktigheten i andra påståenden från den asylsökande, t.ex. att han har blivit dömd i sitt hemland. Detta kan kontrolleras av den svenska ambassaden i det aktuella landet. Även bedömningsfrågor kan sändas till ambassaden för yttrande. En typ av ny information som ofta tillkommer i ett utlänningsärende gäller den asylsökandes hälsotillstånd. Detta styrks genom läkarintyg. Vid behov sänder man ärendet vidare för bedömning av en förtroendeläkare. Dennes uppgift är i första hand att bedöma de utlåtanden som getts av behandlande läkare. Förtroendeläkaren kan också ha ett personligt sammanträffande med den sökande. I de flesta fall då anlitar förtroendeläkare rör det sig om psyki-atriker. Information om politiska och andra förhållanden i de länder som de asyl-sö-kande kommer ifrån eller ska återvända till är central vid bedömning av utlänningsärenden. Huvudkällorna är den allmänna rapportering om mänskliga rättigheter som finns om olika länder samt information från tidigare ärenden. De särskilda rapporter om mänskliga rättigheter (s.k. MR-rapporter) som utarbetas av de svenska utlandsmyndigheterna är en viktig del av den landinformation som behövs för ställnings-taganden i asylfrågor. Sådana rapporter utarbetas och har varierande omfattning och ambitionsnivå. MR-rapporter för alla länder i världen görs också av State Department. UNHCR:s rapporter är självfallet också en viktig källa. finns också en omfattande information på Internet, bl.a. rapporter från fri--vil-ligorganisationer som , Human Rights Watch m.fl. Som stöd för landbedömningarna finns numera ett datoriserat landinformationssystem (Lifos) som utarbetats av . Lifos har gjorts tillgängligt för personal vid . Användbarheten hos Lifos anses numera ha ökat genom att fler landöversikter finns tillgängliga. Ett sätt att på plats inhämta information om olika länder är genom särskilda utredningsresor. Vanligen görs dessa resor av personal från tillsammans med personal från . gör dock sina egna bedömningar. Reserapporterna är sekretessbelagda. Vid sådana resor besöker man exempelvis ambassader, myndigheter, MR-organisationer, politiska partier, organisationer som företräder en religion m.fl. Dessa större utredningsresor görs numera mera sällan. har i stället deltagit i några kortare resor till som ordnats av andra organisationer. Från sida betonar man att "landinformation är en färskvara" , dvs. bedömningarna måste hållas aktuella eftersom för-hål-lan-dena kan ändras snabbt. Åtgärder för kortare handläggningstider har i sitt regleringsbrev vissa mål angivna som avser handläggningstiderna i asylärenden: Vid överprövning av beslut om avvisning eller utvisning får öppna ärenden inte vara äldre än om inte särskilda skäl föreligger. Vid prövning av nya ansökningar om uppehållstillstånd ska öppna ärenden avslutas inom en månad, om inte inhibition meddelats eller andra särskilda skäl föreligger. Nämnden har gjort vissa egna ansträngningar för att uppnå kortare handläggningstider, framför allt genom att ändra uppläggningen av beredningsarbetet. Alla inkommande ärenden gås numera igenom av respektive enhetschef innan de ut på handläggare. Härvid avgörs om ärendet ska behandlas med förtur och om kompletterande information behöver inhäm-tas. Detta innebär en inledande "diagnostisering" av ärenden som snabbar upp det fortsat-ta arbetet. Detta anses också vara nödvändigt på grund av den höga personalomsättningen. En stor del av handläggarna vid nämnden utgörs numera av unga jurister med förhållandevis kort erfarenhet. En annan förändring är att har fått tillgång till det datoriserade landinformationssystemet Lifos. Enligt den första utvärdering som har gjorts har detta ännu inte haft någon större inverkan på arbetet vid nämnden. Efter och större vana bland personalen kan tillgången till Lifos dock tänkas medföra ökad snabbhet och/eller ökad kvalitet i nämndens landbedömningar. En del möjliga åtgärder för att förkorta handläggningstiderna kan inte styras av nämnden själv. Från sida pekar man särskilt på problem med hanteringen av nya ansökningar. Nya ansökningar - som enligt en beslutsfattare vid nämnden utgör ett extraordinärt rättsmedel - ska hanteras med förtur, vilket innebär att de av resursskäl kommer att tränga undan handläggningen av övriga ärenden. Enligt nämnden är detta inte en rimlig ordning då ett snabbt avslag på en ny ansökan i praktiken kan leda till att den sökande kommer in med ytterligare en ny ansökan. Ändrade förtursregler skulle enligt nämnden vara till fördel, både för att möjliggöra en snabbare handläggning av vanliga överklaganden och för att motverka den till synes meningslösa hanteringen av flera nya ansökningar efter varandra från samma person. Asylansökningar - en statistisk analys I detta kapitel sammanfattas resultaten av en statistisk studie av asylprocessen för de ca 55 000 personer som sökt asyl i . I slutet av kapitlet finns också en översiktlig analys av hur tidsåtgången påverkas av resurserna för asylprövning och andra faktorer. Den statistiska analysen är gjord på uppdrag av re-visorer av konsultföretaget . Resultatet av studien har redovisats i konsultrapporten avseende asylprövning (). Konsultrapporten innehåller mycket information som kan användas för betydligt mer ingående analyser än vad som ryms i detta kapitel. Konsultstudien visar bl.a. hur många som sökt asyl , hur många av dem som beviljats uppehållstillstånd på olika grunder och - inte minst - tidsåtgången i asylprocessen fram till beslut i res-pek-tive instans. Ett viktigt syfte var att klarlägga hur handläggningstiderna för asylprövning hade förändrats i de berörda myndigheterna. Hela analysen genomförs för olika årgångar (kohorter) av asylsökande, varvid de personer som sökt asyl ett visst år utgör en kohort. Ett skäl till att konsultstudien gjorts är att självt inte har genomfört någon liknande analys av sitt datamaterial. Den kunskap om statistiken som finns inom verket är heller inte dokumenterad på ett sätt som är begripligt för utomstående. Det statistiska materialet är enligt konsulten synnerligen komplext. Underlaget är hämtat från Konsultstudien bygger på en bearbetad delmängd av statistikdatabas som i sin tur är kopplad till verkets s.k. STAMM-register. Dataunderlaget har erhållits av statistikansvarige. Den sistnämnde har även medverkat som diskussionspartner vid analyser av materialet. gjordes vissa grupperingar och rensningar i syfte att förenkla de fortsatta bearbetningarna. En viktig förenkling som gjordes var att i Statisticons databas endast ta med en asylansökan för varje person. Om en person sökt asyl två gånger - något som i verkligheten kan inträffa, t.ex. som följd av att någon fått ett tidsbegränsat uppehållstillstånd - så räknades endast den första asylansökan. Det finns av dessa skäl vissa skillnader mellan officiella statistik över antalet asylsökande och det underlagsmaterial som använts i konsultstudien. Dessa skillnader är emellertid små och har tekniska orsaker. När det gäller beräkningarna av tidsåtgången finns stora principiella skillnader mellan de enkla genomsnittstal som brukar redovisas av Migrations verket och de årgångsvisa (kohortvisa) analyser som gjorts i konsultstudien. Detta är emellertid en skillnad i analys, inte i underlagsmaterial. Evakuerade kosovoalbaner ingår ej Som följd av krisen i provinsen överfördes ca 3 700 personer från flyktingläger i till och fick här tidsbegränsade uppehållstillstånd. Hela denna grupp behandlades vid sidan av det normala asylförfarandet och ingår inte i statistik över asylsökande. Den ingår där-för inte heller i Statisticons bearbetningar som beskrivs i det-ta kapitel. De kosovoalbaner som gjorde en individuell asylansökan efter det att de tidsbegränsade uppehållstillstånden hade gått ut, vilket skedde , räknas däremot som asylsökande under detta år. De kosovoalbaner som hade kom-mit till före evakueringen och då sökt asyl här finns ock-så med som asylsökande i vårt datamaterial. De sistnämnda fick vanligen tidsbegränsat uppehållstillstånd i enlighet med rege-ringens s.k. kosovoförordning (1999:209). En särskild grupp av flyktingar är de som överförs från internationella flyktingläger i enlighet med särskilda överenskommelser mellan regeringen och UNHCR. Dessa personer får sina up-pe-hållstillstånd redan före ankomsten till . De söker där-för inte asyl här och ingår inte heller i databasen över asyl-sökande. Ordet "kohort" är ett statistiskt begrepp som syftar på en viss grupp (del av en population) som karaktäriseras av en viss tidsbunden händelse. används i stället ordet "årgång". Vår analys av asylansökningar är utförd för fem olika kohorter av asylsökande - de som sökte asyl , 1997, 1998, 1999 respektive 2000. Året för asylansökan avgör vilken kohort en per-son tillhör. För att skilja kohortbegreppet från motsvarande år används bokstaven k (k 1996, k 1997, k 1998, k 1999 samt k 2000). Nära 55 000 personer sökte asyl i . Det årliga antalet asylsökande tredubblades , från ca 5 1996 till drygt 16 2000. Diagram 6.1 Antalet asylsökande Tre nationaliteter dominerar bland de asylsökande - irakier, bosnier och jugoslaver. Tillsammans svarar dessa för av antalet asylansökningar . Den största gruppen är irakier (). De tio viktigaste nationaliteterna svarar för av asyl-ansökningarna (se tabell 6.1). Det totala antalet nationaliteter bland de asylsökande är ca 100. En ökning av antalet asylsökande har ägt rum för de flesta av de tio nationaliteter som redovisas i tabell 6.1. Ökningen domineras dock av de tre vanligaste medborgarskapen, som tillsammans står för av den totala ökningen av antalet asylsökande . Tabell 6.1 Asylsökande efter medborgarskap 1996-2000 1996 1997 1998 1999 2000 Totalt 1996-2000 1 525 2 982 3 745 3 521 3 476 15 249 593 1 890 3 477 1 860 1 996 9 816 296 621 1 279 467 4 186 6 849 451 384 616 838 717 3 006 401 353 263 327 261 1 605 187 184 206 433 584 1 594 146 185 322 352 373 1 378 Okänt 102 151 242 290 407 1 192 102 133 242 310 318 1 105 171 195 283 224 224 1 097 Övriga nat. 1 561 1 761 2 099 2 564 3 501 11 486 Samtliga 5 535 8 839 12 774 11 186 16 därav: kvinnor 2 073 3 299 4 799 4 141 6 229 20 541 män 3 464 5 540 7 975 7 Utvecklingen var speciell genom att den så starkt präglades av en ökad inströmning av asylsökande bosnier. De flesta kom , efter det att regeringen fattat ett vägledande beslut som rörde bosnier (, UD 98/780/MP). Det ökade antalet bosnier förklarar nästan hela ökningen av antalet asyl-sökande . Den månadsvisa inströmningen av asylsökande framgår av diagram 6.2. Bakgrunden till det nämnda regeringsbeslutet om bosnier var föl-jande. hade överlämnat ett ärende till re-ge-ringen i syfte att få ett vägledande beslut i frågan om bosnier skulle kunna återsändas till trots att och Sve-rige har olika syn på vilka som kan skickas tillbaka till Bosni-en (det gällde en bedömning av s.k. internflyktingskap). Den beslut - som fattades efter ett dröjsmål - innebar att avvisning av bosnier kan bli aktuell endast i de fall normaliseringsprocessen har kommit tillräckligt långt på den sökandes egen hemort. Enligt uppfattades detta i Bosnien som om det var mycket lätt att få uppehållstillstånd i . En ytterligare komplikation var att hade över 300 ärenden om bosnier liggande i avvaktan på regeringens ställningstagande. Då regeringsbeslutet kom återförvisade dessa ärenden till eftersom nämnden ansåg att det borde ske en tvåinstans-prövning i dessa fall. Diagram 6.2 Antal asylansökningar 1996-2000 Källa: Statisticons bearbetningar av databas De flesta asylsökande är unga människor. av de asylsökande är i åldrarna , är barn och är . Statistiken visar också att det är betydligt fler män än kvinnor som söker asyl. av de asylsökande är män. I synnerhet i finns en stark överrepresentation för män. Bland barn () är könsfördelningen däremot ganska jämn. Både ålders- och könsfördelningen är ungefär densamma olika år. Hur långt har asylärendena kommit i beslutsprocessen? då statistiken hämtades ur statistikdatabas () hade de olika årgångarna av asylärenden kommit olika långt genom beslutsprocessen. Detta framgår av diagram 6.3 som visar hur asylansökningarna fördelas efter senaste beslutsinstans. Med "senaste beslutsinstans" avses den instans som var den som senast hade fattat beslut i ärendet för datautsökningen (). Vi räknar här med tre beslutsinstanser: (tidigare ), samt efter senaste nya ansökan. Över hälften av de asylansökningar som kom hade ännu inte hunnit beslutats av någon instans; andelen "öppna ärenden" var . De asylansökningar som kommit var också till viss del obeslutade (), medan endast en liten del av de asylansökningar som kom 1998 var öppna (2,). Skillnaden i andelen öppna ärenden är en följd av att olika årgångar har kommit olika långt i beslutsprocessen. Av diagrammet framgår att var senaste besluts-instans för en ökande andel av asylärendena. Andelen ökade från till för de tre första årgångarna. Till någon del kan detta bero på att vissa av de ansökningar som kom visserligen har beslutats av men ännu inte är avgjorda av . En viktigare orsak kan vara att trädde i kraft (se kap. 2). ha medfört en ökning av antalet avvisningar med omedelbar verkställighet, vilket är en typ av beslut som normalt fattas av . Diagram 6.3 Asylansökningarnas läge i januari 2001´ Källa: Statisticons beräkningar efter databas Utfallet av myndigheternas senaste beslut - dvs. läget i beslutsfrågan för datautsökningen () - framgår av diagram 6.4. Av dem som sökte asyl är det nära två tredjedelar () som har fått uppehållstillstånd. För de senare åren är motsvarande andel betydligt lägre. Delvis beror detta på att ärendena ännu inte är slutbehandlade. Många av dem som fått avslag har överklagat till , eller har lämnat in en ny ansökan. Alla avslag är således inte definitiva. Vidare finns det ett litet antal ärenden som är avskrivna, vilket betyder att de av någon anledning har strukits ur verkets register. Diagram 6.4 Det hittillsvarande utfallet Antal asylsökande 1996-2000 fördelade efter beslutet i senaste instans Källa: Statisticons beräkningar efter databas. Läget för de ansökningar som inte har beviljats framgår av tabell 6.2. En viss del av de berörda personerna (något hundratal) har fått uppehållstillstånd på andra vägar än genom sin asylansökan. Detta kan t.ex. ske genom att man från hemlandet söker uppehållstillstånd på grund av anknytning. Vi kan också se att en stor del av dem som fått nej på sin ansökan har lämnat landet. Vidare saknas uppgifter för ganska många, medan överklagan pågår för av dem som kom och fått avslag på sin ansökan. Tabell 6.2 Vad som hänt med ej beviljade ansökningar k 1996 k 1997 k 1998 k 1999 k 2000 Totalt antal ej beviljade asylansökningar 1 596 2 516 4 878 4 705 4 214 därav: Uppehållstillstånd 133 137 219 173 161 Konstaterad utresa 977 1 505 2 719 2 281 1 720 Ej uppgift/avviken 476 804 1 405 1 158 1 275 Överklagan pågår 10 70 535 1 093 1 058 Not: Kategorin "uppehållstillstånd" bland ej beviljade asylansökningar förklaras av att det i denna grupp finns personer som har fått uppehållstillstånd i någon annan beslutsprocess än asylprocessen. Källa: Statisticons bearbetningar av databas Hur många fick slutligen stanna? Med utgångspunkt i ovanstående uppgifter och med ledning av vissa antagan-den är det möjligt att få fram ett svar på frågan "hur många fick slutligen stanna? " I tabell 6.3 presenteras tre olika beräkningar. Alternativ 1 motsvarar den maximalt möjliga andelen bifallsbeslut, dvs. alla överklagade och alla öppna ären-den antas komma att resultera i permanenta uppehållstillstånd. Alternativ 2 visar i stället den minsta möjliga andelen bifallsbeslut, dvs. inget av de överklagade eller öppna ärendena antas re-sul-tera i bifall. Alternativ 3 utgör en medelväg - här antas att hälften av de överklagade respektive öppna ärendena leder till bi-fall. Alla alternativen utgår från antalet tidigare erhållna bifallsbeslut och räknar även in antalet uppehållstillstånd som erhållits från en annan process än asylprocessen. Tabell 6.3 Den beräknade andelen bifall Beräknad andel bifall som procent av antalet asylsökande resp. år Årgång av asylsökande k 1996 k 1997 k 1998 k 1999 Alternativ 1 Not: Alt. 1 motsvarar den teoretiskt största möjliga andelen bifallsbeslut och alt. 2 motsvarar den minsta möjliga andelen bifall. Alt. 3 bygger på antagandet att hälften av öppna och överklagade ärenden kommer att bifallas. De som sökte asyl i fick i ganska hög grad stanna i landet. Den slutliga andelen bifall var , alltså två tredjedelar, för bägge dessa årgångar. Dessa uppgifter är säkra eftersom beslutsprocesserna har hunnit avslutas (alternativen i tabellen ligger mycket nära varandra eftersom det endast finns ett litet antal öppna och överklagade ärenden för dessa årgångar). För dem som sökte asyl var det en klart mindre andel som fick stanna i - andelen ligger inom intervallet .