frsrdg · GP04RR15 · 2002-01-01 00:00:00 — Därefter pekade gruppen på en del problem, framförallt sektoriseringen, resursknappheten, svårstyrbarheten, svårigheterna att klara de krav som internationaliseringen ställer samt att "kompetensförsörjning och kvalitetssäkring" är eftersatt. Problemanalysen i promemorian var skissartad, och hölls mycket generell. Omvärlden ställde, menade gruppen, delvis nya krav på . Dels skapade den nya mer ansträngda statsfinansiella situationen behov av ett större helhetstänkande, dels förändrade internationaliseringen och EU-arbetet förutsättningarna för regeringens arbete. Organisationen som den såg ut, menade gruppen, var ". formad i när de internationella aspekterna inte var tillnärmelsevis lika starka som ". Särskilt EU-arbetet ställde krav på mer av strategiskt och sektorsövergripande arbete. Dahlgren-gruppen talade också explicit - och det måste man nog säga inte hör till det vanliga i officiella sammanhang - om att det fanns styrproblem, dvs att ". det kan emellanåt vara svårt att få tjänstemannaorganisationen att verka i den riktning den politiska ledningen önskar". Dahlgren-gruppens förslag var att stärka som en sammanhållen enhet, för att bryta sektoriseringen, göra det möjligt för politiken att få genomslag och utveckla nya arbetsformer och arbetssätt. Det var nödvändigt att se till helheten på delarnas bekostnad. Kulturen, menade gruppen, skapade alldeles för mycket av revirstrider och byggde på ett förhandlings-tänkande. Det var nödvändigt att förstärka det långsiktiga, strategiska tän-kandet på bekostnad av det dagliga, löpande arbetet. Statsrådsberedningens roll som sammanhållande kraft skulle behöva markeras, särskilt inom EU-politiken, jämställdhetsarbetet och förvaltningspolitiken. skulle dessutom uppfattas som en ". attraktiv, kreativ och spännande arbetsplats". Lösningen som föreslogs blev att ombilda till en myn-dighet. Åtgärden skulle fungera både som ett avstamp för att förverkliga principerna som refererades ovan, men också som en symbol. En del i denna ombildning var att skapa en ny chefspost i statsrådsberedningen, en chef för en ny förvaltningsavdelning. Avdelningens uppgifter skulle vara att ha ett övergripande ansvar för administrativa frågor inom , bl a resursfördelning, styrning, kompetensutveckling, långsiktig planering. Det fördes också diskussioner om behovet av att stärka en nytt arbetssätt som byggde mera på sektorsövergripande arbete och mindre på revirtänkande. måste, enligt arbetsgruppen, kännetecknas av ett kontinuerligt inre förändringsarbete. Så såg bakgrunden ut till omvandlingen. Vad kan man säga om processerna som ledde fram till det beslutet? Lösningsförslagen hade funnit i omlopp även tidigare (och tidigare ändå). Problemdiskussionerna var inte alls unika. Det var i egenskap av ordförande i förvaltningskontorets styrelse som utvecklade och förde vidare idéerna om för-ändring (2000). Sammanslagningen skulle ses som en signal om att verksamheten i var gemensam. uttryckte det som att "Vi ska uppfattas som ett företag och inte som olika firmor på olika arenor". Analogin kan ses som ett uttryck för vilka idéer som bar förändringen. 3.1 Idéer om att skapa organisationer Det är tydligt att det i grunden fanns starka organisationsidéer i tänkandet om . Och dessa idéer var alls inte unika. Skapandet av avgränsbara, mätbara, jämförbara och styrbara enheter, har sagts utmärka reformeringen av offentliga verksamheter (se t ex 1994, 1996, och 1995). När den förvaltningspolitiska kommissionen diskuterade fragmentering som ett problem för förvaltningen fanns också i bakgrunden risken att vi hade kommit att få enheter vars lojalitet i alltför hög grad var kopplad till den egna organisationen, och i alltför liten grad var kopplad till förvaltningen som en helhet. Den gamla devisen att "förvaltningsmyndigheterna skola räcka varandra handen." hade fått ge vika för mer av en organisationsegoism som i hög grad understöddes av de styr- och kommunikationssystem som hade tagits i bruk. Den förvaltningspolitiska kommissionen beskrev detta som tendenser till splittring och en oförmåga att se till de gemensamma, övergripande målen. Den samlande effekten, menade kommissionen, var att ". det inre sammanhanget i statens verksamhet äventyras. känslan för det förpliktande i uppdraget att tjäna den demokratiska staten, riskerar att försvagas. Många iakttagelser tyder på att vi har mindre av en gemensam förvaltningskultur än för några decennier sedan" (SOU 1997:57:25). Dahlgren-gruppens förslag kan tolkas som ett försök att komma tillrätta med denna fragmentering, men gruppens förslag utformades inom ramen för det tänkande som också hade varit med om att skapa problemet (vilket tydligt indikeras av yttrandet att: ". vi skall uppfattas som ett företag och inte som olika firmor på olika arenor"). Tre faktorer brukar betonas när man resonerar om organisationer: identitet, hierarki och rationalitet (Brunsson och 2000). Och det går lätt att passa in den här studerade förändringen i ett sådant perspektiv. Det "vi" vars idéer skall förverkligas i det nya är regeringens och inte det egna departementets. Identitetsskapandet är kopplat till , och lojaliteten skall gälla förverkligandet av regeringens politik. Regeringens am-bitioner skall förverkligas genom organisationen. Hierarkin är ett medel för att förverkliga ledningens . Rationaliteten innebär att det finns mål som skall förverkligas genom organiseringen, och det skall vara möjligt att undersöka (följa upp, utvärdera och revidera) huruvida organisationen når målet. skall ses som en "vanlig" organisation. Lite skämtsamt kan man säga att organisationers uppgift är att se till att alla inte gör det som de själva vill. Organisationer är skapade för att underlätta koordinerad handling, att uppnå någonting gemensamt. I hög grad består organisationer av individer och grupper vars intressen, uppfattningar, kuns- kaper och erfarenheter skiljer sig åt. Avsikten med organiseringen är att omvandla dessa olikheter och konflikter till sådant som samarbete, mobilisering av gemensamma resurser och koordinerad handling. Organiseringen innebär mestadels - om vi följer den kanon som finns inom organisationen - att ledningen kontrollerar och kanaliserar information, att den försöker skapa gemensamma uppfattningar och identiteter och att den skapar regler och procedurer som underlättar kollektivt handlande. Försöken att förstärka organisationsegenskaperna i är således inte särskilt unika, om vi ser till förändringsarbetet i stort. I presentationer av organisationer och i ledningens retorik framstå de allra flesta organisationer som långsiktiga, strategiska, målinriktade och impregnerade av en gemensam vilja. Lika vanligt är det att studier av organisationer i praktiken tenderar att betona de konflikter som finns inom ledningen, mellan olika enheter, mellan professionella grupper och mellan ledningen och "verkstadsgolvet". Försöken att skapa kollektiv handling lyckas inte alltid, och särskilt svårt att lyckas är det i sådana organisationer - t ex - som har att hantera mycket motstridiga intressen. 3.2 Reformen i praktiken, några spekulationer Precis som när det gäller de flesta organisationsreformer kan vi förvänta att också den här reformen kommer att stöta på problem i genomförandet. Jag skall inledningsvis skissa på några vanliga förklaringar till att sådana problem uppstår. Det kan ju bli så - det är en rimlig prognos - att inte så mycket till att börja med kommer att hända som en följd av organisationsreformen. En första förklaring är att existerande rutiner, traditioner och maktrelationer är starka. Kanske skulle det behövas en rejäl "chock" för att markera att det här är en förändring som ledningen menar allvar med. Å andra sidan kan man hävda att reformer sällan får direkt genomslag, att stora förändringar måste få tid att tränga in i organisationen och att förändringsarbetet måste bedrivas långsiktigt och uthålligt. En andra förklaring till problem som kan uppstå är att reformen innehöll för mycket. Som den blev presenterad kom den att fungera som en "garbage can" för en massa problem och lösningar. De flesta problem i arbete dumpades hos , och flera av dessa problem var sådana som brukar beskrivas som "eviga". Det mesta inkluderades i reformen, med påföljande svårigheter att förverkliga ambitionerna. Förändringen skulle "lösa" revirproblemen, underlätta den politiska styrningen, förbättra it-systemen, skapa bättre förutsättningar för EU-arbetet och en massa annat. Det synbara resultatet av förändringen blev - förutom myndigheten - en ny förvaltningsavdelning med en ny chef som därigenom kom att i hög grad få "bära" förändringen. finns fortfarande ett antal problem kvar, några välmenande lösningar och en administrativ chef att hålla ansvarig. En tredje förklaring ligger just i att de i hög grad politiska ambitionerna - med att få ett regeringskansli som skulle se till att förverkliga politiska och som skulle se till att strategier och helhetstänkande kom i första rummet i för-ändringen - förverkligades på ett sätt som i hög grad betonade det administrativa. Det politiska intresset mattades, och politiken förvandlades till administration. Lösningen på problemen var att stärka den administrativa samordningen inom och att öka möjligheterna till gemensam kompetensuppbyggnad etc. Inte alls lite i sig, men jämfört med de stolta visionerna från Dahlgren-gruppen var det kanske inte så mycket för världen. Å andra sidan kan man hävda att det nu finns en organisation som formellt verkar över gränser, och som skulle kunna användas mer aktivt av politiker. En fjärde förklaring är att förändringen byggde på principer som visserligen var svåra att ifrågasätta, men som inte självklart var relaterade till vardagen i . Att verksamheten bör vara mer strategisk, mer långsiktig och mer sektorsövergripande har många tyckt (se avsnitt 2) . Likaså att den bör vara mindre av adhoc-karaktär, mindre kortsiktig och mindre inriktad på att enbart se till det egna. Likaså att verksamheten skulle vara mer organiserad, dvs mera skapas ur den egna viljan och förverkligad genom den egna hierarkin. Men huvudsakligen har det hänt under att omvärlden - med europeiseringen och med medias allt viktigare roll - i än högre grad än har kommit att styra verksamhetens inriktning. Den principiella logiken har fått allt svårare att styra praktiken. Processer i - sex fallstudier Av ovanstående vill jag dra slutsatsen att diskussioner om förändring i högre grad än tidigare bör ta sin utgångspunkt i den vardagliga verksamheten. Systematisk, erfarenhetsbaserad kunskap av styrningen i praktiken är av stor vikt för att man verkligen skall kunna förankra förändringar i den egna verksamheten. Genomgångarna ovan har visat att det finns brister i kunskapen om organisering, och det beror på att så lite har gjorts för att med viss systematik begripa hur styrning, samordning och lärande egentligen går till. Det betyder förstås inte att det inte finns kunskaper, men dessa verkar både vara mycket generella och dessutom stundom ganska svagt underbyggda. Jag har därför sett det som viktigt att inte ta förändringen som utgångspunkt för en utvärdering, utan för en mer generell diskussion om hur styrs. Det är också bakgrunden till att genomföra fallstudier av sex olika förändrings-processer i . Sex fallstudier har genomförts, och de har gällt: - regleringsbrev - ett SMART styrbeslut? (författare: ) - Sammanhållen rovdjurspolitik. Om processen bakom regeringens proposition 2000/01:57 (författare: ) - Kretsloppsmiljarden och de lokala investeringsprogrammen. Framgång för miljön - nederlag för förvaltningsmodellen (författare: - Verksamhetsplanering i (författare: ) - "Lite sunt förnuft". En beskrivning av i (författare: ) En normal procedur eller ett unikt projekt? - Schengenfrågans beredning i (författare: ) Fallstudierna redovisas i sin helhet i bilaga 2 till denna rapport . Författarna har självständigt genomfört sina fallstudier. Som en följd av de komparativa ambitionerna är redovisningarna relativt likartade. Fallen har valts för att avspegla mångfalden av processer i , och de tänks spegla verksamheten . Underlaget för fallstudierna har varit dels doku-mentstudier, dels intervjuer. Totalt har 56 intervjuer genomförts. I bilaga 1 till denna rapport redovisas vilka som har intervjuats. Jag skall här lyfta fram en del viktiga resonemang från fallstudierna. Observera att jag inte gör någon sammanfattning av fallen - sådana finns i respektive fall . En preliminär version av fallbeskrivningar har återförts till de intervjuade för möjligheter till kompletteringar, tillrättalägganden etc. Avsikten har varit att få så tillförlitliga redovisningar som möjligt. Självfallet finns det tolkningar av processerna - både i stort som smått - som varierar mellan olika bedömare, men på det hela taget har de som intervjuats menat att beskrivningarna är korrekta. 4.1 Att fylla en form med styrning (fallet: regleringsbrev - ett SMART styrbeslut) "När man märker vilka frågor de ställer förstår man att de läser varje ord med stor noggrannhet.Eftersom det sker förändringar snabbt mot slutet och eftersom formuleringarna är kompromisser mellan olika är den slutgiltiga versionen ofta nedskriven i ganska högt tempo och fel och misstag förekommer naturligtvis. Då tänker man ibland - hoppsan - läser de så noga och vi har bara slängt ihop något mot slutet." har kommit att bli en allt viktigare i del i styrning av myndigheterna - de är avgörande för att hela systemet med resultatstyrning skall fungera. Det är ju behov av information som via regleringsbreven skall styra den information som myndigheterna sedan redovisar. Intressant i det här fallet - som gäller framväxten av reg-leringsbrevet för - är att se hur samordningen inom ser ut: vilka aktörer är betydelsefulla förutom ; vilken roll har ; hur ser kontakterna ut med den vars verksamhet skall styras (dvs ); och på vilket sätt påverkar politikerna innehållet i styrningen. Reglerna för arbetet med regleringsbrev finns i ett cirkulär från finansdepar-tementet. () hade klagat på innehållet i regleringsbreven, och hade det bestämts att regleringsbreven skulle följa SMART-kriterierna, dvs de skulle vara specifika, mätbara, accepterade, realistiska och tidsatta. Ambitionen är att alla myndigheters regleringsbrev skall se ut på ett likartat sätt, det finns starka krav på likformighet. Miljöde-partementet försökte följa kraven, men det visade sig inte vara helt lätt. Ett skäl till problemen var att reglerna förändrades . Ett annat var att det hände annat i verksamheten som påverkade arbetet. fastställde en tidplan för hur arbetet med regleringsbrevet skulle gå till. Kort efter en informationsträff mellan samtliga budgethandläggare och sakhandläggare i departementet redovisades ett första utkast från de olika sakenheterna. Ett andra utkast blev föremål för intern delning i det egna departementet och gemensam beredning framförallt med finansde-par-tementets budgetavdelning, men också med RRV. Därefter skedde ytterligare en delning till övriga berörda departement och till och . Under hela processen fanns det informella kontakter med . Trots dessa blev den slutgiltiga texten till vissa delar svårförståelig för verket. Erfarenheterna var att arbetet hade blivit mycket tekniskt inriktat. Ju mer man försökte följa cirkuläret från , desto mer tekniskt inriktad blev processen. De tekniska diskussionerna tog över de - av flera eftersträvade - mer övergripande diskussionerna. Resultatet blev oklart. gav på så sätt upphov till - och förutsatte - löpande diskussioner om återrapporteringskrav. Diskussionerna om regleringsbrev utgör en del i en kontinuerlig och återkommande dialog. uppfattar ofta kraven som obegripliga, men å andra sidan verkar departementen för det mesta acceptera den återrapportering som presteras. Relationerna till politikerna inskränkte sig till att statssekreteraren och ministern fick information och hade möjlighet att kommentera brevet. Eftersom processen pågick var dock den text som ministern skulle reagera på i hög grad inaktuell vid reaktionen. På det hela taget var den politiska ledningen i departementet inte alls inblandad i utformandet av regleringsbrevet - de befann sig "utanför processerna". Samordningen skedde på tjänstemannanivå och ägde framförallt rum i samarbete mellan och . Samsynen mellan samordnare och om hur regleringsbrevet skulle utformas verkade vara större än den mellan de olika delarna i . Skall vi leta konflikter i denna process återfinns de knappast mellan och . De kom underhand fram till hur återrapporteringskrav kunde utformas och återrapporteringen se ut. Graden av informalitet var mycket hög. Konflikterna fanns heller inte mellan miljödepar tementet och ; tvärtom verkade delar av miljödeparte-mentet ha lätt att skapa samsyn med . Konflikterna fanns heller inte mellan tjänstemännen och politikerna. Politikerna var knappast alls inblandade i processerna. Konflikterna - om man kan tala om sådana - fanns mellan ett ekonomiadministrativt sätt att se på verksamheten, å ena sidan, och ett verksamhetsnära sätt att se på verksamheten, å andra sidan. En intressant iakttagelse är att klagar på att samordningen inte enbart inom utan också mellan olika departement är alltför svag. Verket har fått krav i andra myndigheters regleringsbrev att till-sammans med dessa ansvara för något, utan att ha fått sådan information genom det egna departementet. Efterlyses görs således bättre samordning och kanske ett fungerande it-stöd där alla regeringsbeslut finns tillgängliga. Någon påpekar dock - insiktsfullt men måhända en aning cyniskt - att det skulle leda till problem eftersom det dels skulle göra inkonsekvenserna mellan beslut tydliga, dels skulle göra dokumenten mer lättillgängliga för världen utanför . Att numera är en myndighet hade enligt de intervjuade inte spelat någon roll för skrivandet av regleringsbrevet. Tjänstemän vid efterlyser dock ett samlat styrdokument för , och om ett sådant skulle bli aktuellt kunde man möjligen tänka sig en aktivare roll för förvaltningsavdelningen. Sammanfattningsvis kan man säga att styrningen via regleringsbrev som aktivitet var delegerad till tjänstemännen. Politikerna var inte inblandade. Man kan således snarare tala om administrativ styrning än politisk. I hög grad är det som skapar ramarna för arbetet med sina cirkulär. Dessa regler styr delvis vad som händer, men föränd-rades reglerna på ett sätt som gör det svårt att följa reglerna. Sakenheternas arbete innebär i viss utsträckning att man följer regler, men i ganska hög grad verkar utbytet med också följa en annan logik. En del frågor hanteras på ett praktiskt sätt i relationen mellan departement och verk, utan att alls påverkas av det administrativa regelsys-temet. Även om man naturligtvis kan anta att tjänstemännen anpassar sina krav till vad de vet att politikerna vill, är politikerna i hög grad frånvarande. I hög grad verkar breven huvudsakligen reglera sådant som redan pågår, men göra det på en detaljeringsnivå där politikerna varken önskar vara eller kan vara inblandade. Man kan också diskutera hur verksamhetsanpassad styrningen var i det här fallet. Det är i hög grad initiativ från samordnaren i och som "sätter igång" styrprocesser. Det grundläggande intrycket är att det finns en form för styrning som - återkommande - skall fyllas med ett innehåll. I det arbetet försöker tjänstemännen i följa de cirkulär som utfärdar. Ambitionerna från regelskaparna verkar vara att skapa likformighet. 4.2 Rutiner för att hantera konflikter (fallet: Sammanhållen rovdjurspolitik. Om processen bakom regeringens proposition 2000/01:57) "Jag förstår inte målsättningen om att minska revirgränserna. Om detta och detta är vår uppfattning i en fråga, då svänger väl vi inte i den frågan bara för att vi är en myndighet. Det är en utopi att tro att alla departement ska tycka samma sak - om man nu tror det. Revirtänkandet finns och är svårt att komma åt." Det andra fallet som studerades handlar om hur en proposition om sammanhållen rovdjurspolitik har vuxit fram. Propositionsarbete och arbete med regleringsbrev är två starkt formbundna aktiviteter, och vi ser också hur starkt rutiner påverkar handlandet. En del av rutinerna utgör en del av en stark förvaltningstradition som bidrar till att forma handlandet, medan andra rutiner skapas i de enskilda processerna. Frågan om rovdjuren är symbolladdad, och handlar om relationer mellan städer och landsbygd, mellan djur och människor, men också om relationen mellan länder och mellan samer och svenskar. Ett huvudintryck från studien är dock att denna fråga - trots sin starka symbolladdning och komplexitet - på ett ganska smärtfritt sätt lät sig "koloniseras" av rutiner och procedurer. Jag skall beskriva de viktigaste inslagen i processen. Man kan först konstatera att den internationella dimensionen är tydlig i propositionsarbetet. ger vissa djurarter ett starkt skydd. Också EUs art- och habitatdirektiv innehåller regler för hur vissa arter skall skyddas (t ex björn, lodjur och varg). Vi ser också att ett av de tillfällen när den politiska ledningen finns med i processen är när miljöministern ifrågasätter ifall ensam kan bestämma en nivå på en skandinavisk population (utredningen hade föreslagit en population på 200 vargar). Ministern hade säkert inte svårt att föreställa sig reaktionerna hos grannländerna av ett sådant ställningstagande. Här ser vi att denna ytligt sett inhemska fråga har mycket tydliga internationella dimensioner. Det finns ett utomnationellt system av regler som sätter ramar för handlandet. Annars ser vi ett propositionsarbete som på klassiskt sätt bygger på en utredning. Utredningen ägnade mycket tid åt att lyssna på olika intressen, och att försöka hitta en balans mellan dessa. Det genomfördes sedan en remiss-omgång. Utredningssekreteraren lyftes in i för att sköta propositionsskrivandet. Kontinuiteten från det tidigare utredningsarbetet garanterades också på så sätt att departementstjänstemännen som hade varit inblandade i utredningsarbetet också var involverade i skrivandet av propositionen. Man talade om betydelsen av att ha s k kanslikompetens i utredningen. En sådan kunde antecipera de problem som skulle kunna uppstå senare i processen, t ex vad gäller pengar och regler. Propositionen växte fram nedifrån i en tämligen långsam och starkt formbunden process. I samarbetade två sakenheter - en i och en i . Enheterna samarbetade i hög grad med varandra, och "bytte" arbetsuppgifter lite beroende på vem som hade kunskaperna om ärendet. Det fanns missnöje ibland med att man inte visste vart frågan hade "tagit vägen" i det andra departementet, men på det hela taget verkar samarbetet har varit både frekvent och förtroendefullt. Det skedde inte alls utan konflikter och, trots att allt maldes enligt rutinerna, uppstod i vissa skeden starkt tidspress. Flera av de inblandade beskriver samarbetet mellan enheterna som ett "team-work" - ett slags tvärsakenhetligt projektarbete. Vilken roll hade politikerna i propositionsskrivandet? Frågan var politiskt laddad och starka intressen riktade krav gentemot det politiska systemet att skapa regler som tillfredsställde deras intressen. värnade vargstammen, medan såg till rennäringens möjligheter att överleva. Och frågan om hur denna balans mellan renskötsel och rovdjursvärn skulle åstadkommas löstes i en kvällsförhandling deadline där tjänstemännen och statssekreterarna i de olika departementen hade intensiva kontakter. Politikerna var också mycket aktiva att konkret bestämma i en del nyckelfrågor - hur många vargar som skulle finnas, hur stora ersättningsnivåerna skulle vara. Miljöministern kunde också med ett förslag om etappindelning "lösa upp" en fråga där tjänstemännen inte hade kunnat komma överens. Vi ser alltså en process där politikerna har varit tämligen aktiva. Det beror inte på att det skulle finnas en stark politisk vilja att ha ett bestånd av just 200 vargar.