frsrdg · GP04RR15 · 2002-01-01 00:00:00 — Även biblioteksorganisationen och expeditionsfunktionerna (departementens "vaktmästerier") har samordnats. Frågan om kopplingen mellan servicekvaliteten (även utnyttjandegrad) och den fysiska närheten mellan servicefunktionen och dess användare behandlas inte i redovisningen. Några av de tjänstemän som revisorerna intervjuat inom ramen för denna granskning menar att kvaliteten i bl.a. IT-service, kontorsservice och biblioteksservice har blivit sämre efter det att tjänsterna centraliserats. Det verkar också finnas en tendens att servicetjänsterna inte utnyttjas i den utsträckning som är önskvärd. Vidare anger man att en gemensam kontoplan har införts samt att IT-stödet har utvecklats med t.ex. system för diarieföring och elektronisk post. Som revisorerna redovisar i avsnitt 5.3 har förvaltningsavdelningen även genomfört en benchmarkingstudie av ekonomi- och personaladministrationen. Till området effektivitet räknar revisorerna även genomförandet av studien av dimensionering (Ds 2000:27, Vad kostar det att regera?). Vidare har varit med och genomfört olika utvecklingsseminarier kring frågan om roll och arbetsuppgifter, se t.ex. Ds 1998:56 inför 2000-talet. har Förvaltningsavdelningen startat en förstudie avseende processkartläggning inför en gemensam IT-baserad ärendehantering. enligt forskningsrapport från Score I ovanstående avsnitt 6 redovisar revisorerna fallstudier av sex olika arbetsprocesser i . I det följande redovisar revisorerna huvuddragen i professor analys av fallstudierna. En av slutsatserna är att medarbetare inom inte uppfattar att sammanslagningen av departementen påverkat förutsättningarna för deras arbete. skriver: "De flesta tjänstemän som har intervjuats tonar ner betydelsen av att blivit en myndighet" och att tjänstemännen antingen ser "förändringarna som relativt marginella eller som i första hand symboliska". är en annan slutsats att "det fungerar". Arbetet i och mellan departement och sakenheter "löper ofta mycket smidigt". skriver att "politiken handlar om att balansera mellan motstridiga intressen" och att organisering i hög grad redan är uppbyggd för att åstadkomma detta. lyfter fram sex olika faktorer som han uppfattar som centrala i beskrivningen av och de förutsättningar som finns för den myndighetsinterna styrningen. Dessa faktorer presenteras i nedanstående avsnitt. Det finns en grundläggande ordning kan beskrivas som en arbetsplats med ett högt tempo och liten möjlighet till planering av verksamheten (se ovanstående avsnitt 7.4). I hög grad kan arbetet även betecknas som reaktivt. skriver att när problem uppstår försöker enheterna hantera problemen, och de gör det med hjälp av och med hänvisning till regler för hur detta ska gå till. När ett problem är löst väntar man på nästa, som i sin tur hanteras. Lösningen behöver inte var den ideala, men den ska vara tillräckligt bra för att accepteras av de intresserade aktörerna. Trots att fallstudierna visar att verksamheten i är "i hög grad styrd av faktorer i omgivningen", menar att det finns en grundläggande ordning för verksamheten. "Det finns en organisering, procedurer och tidsgränser som formar även mycket infekterade politiska frågor." I denna bemärkelse är mycket lik andra stora organisationer med specialisering, hierarki och krav på samordning. Denna grundläggande ordning är delvis formell. Det finns en formell fördelning av uppgifter på olika specialiserade enheter, människor som arbetar vid dessa enheter, regler för hur beslut ska fattas, för vilka som ska ha möjlighet att säga sitt innan beslut fattats, hur samordning ska gå till och inte minst tidplaner som ska hållas. För varje ärende som bereds finns det en ansvarig enhet. Ordningen är också informell. skriver att det finns oskrivna regler för exempelvis hur beslut ska fattas, hur samordning ska ske och när frågor ska förankras hos politikerna och att informaliteten i vissa avseenden är större i än i andra nordiska länder vad gäller EU-relaterat arbete. Det formella och det informella samspelar i hög grad. I det informella utbytet hänvisas ofta till de former som finns, dvs. till tidsgränser, instruktioner och annat. Det formella regelverket aktualiseras vid avvikelser och när något extraordinärt inträffar. När osäkerhet uppstår blir det betydelsefullt att kunna hålla sig till formen. Den höga graden av informalitet innebär således inte att man frångår det formella. Den som vill vara framgångsrik måste agera informellt, men måste kunna det formella. I fallstudierna visas att enheterna i både undviker osäkerhet och i hög grad håller fast vid de regler som finns. Sakenheter viktigare än departement En andra utmärkande faktor i beskrivningen av är att det är sakenheterna som utgör de viktiga organisatoriska delarna, inte departementen. "Det som gör att vardagen fungerar är i hög grad sakenheterna. Det är dessa som ser till att reglerna följs för de ärenden som dyker upp - att samordningen sker, att olika intressen hörs och att frågor förankras hos politikerna." skriver vidare att diskussionen om i hög grad har kommit att handla om departementen och revirproblem mellan dessa och att det därför har varit lätt att glömma att sakenheterna utgör navet i den byråkratiska organisationen. Att sakenheterna "äger" sina frågor, och tar ansvar för att frågorna hanteras på ett korrekt sätt, skulle kunna ses som en bekräftelse på tesen om starka revirgränser i . Men i stället är det genomgående intrycket från studien att det finns stor vilja att samarbeta, och att det informella samarbetet flyter ganska väl. ställer frågan om de ständigt uttalade bekymren om alltför starka revirgränser kan vara "en smula överdrivna". Fallstudierna visar hur sakenheter i ett departement kan ha täta kontakter med en specifik enhet i ett annat departement eller med någon specifik enhet i ett ämbetsverk. är det betydelsefullt vilken departementstillhörigheten är, men på det hela taget sker ofta verksamheten tvärs över departementsgränserna. Fallstudierna visar också hur sakenheter vill att andra ska engagera sig i deras frågor, som t.ex. enheter. Den efterfrågan på synpunkter och engagemang från andra som finns motsvaras inte alltid av samma utbud på engagemang. Sakenheterna är - på gott och ont - uppmärksamma på de egna ärendena och skeptiska till att låta sig engageras i något som inte är direkt kopplat till det egna. Formella styrsystem särkopplade från verksamheten En tredje faktor tar upp är sammankopplingen mellan utvecklingen av ekonomistyrningen i staten (se avsnitten 4.3 och 6.4) och de interna styrformer för som introducerats sedan sammanslagningen (se ovanstående avsnitt 5.1). I båda fallen handlar det om försök att öka inslagen av målformulering, planering och om att förbättra beslutsunderlaget med hjälp av uppföljningar och annat. Resultatet av det interna utvecklingsarbetet i är oklart. skriver att om ambitionen har varit att ersätta ett existerande system av regler med ett nytt, har nog reformförsöken misslyckats. I hög grad har de nya idéerna och reglerna haft svårt att påverka verksamheten. Det nya regelsystemet har i hög grad kommit att leva "ett eget liv" vid sidan av verksamheten. För dem som arbetar med reglerna (antingen med att utveckla, utfärda eller med att följa dem), har de skapat sin egen vardag. ställer sig frågande till inriktningen av detta arbete och menar att det finns en lång historia av problem med att införa regler som handlar om målstyrning och resultatstyrning. Problemen som har uppstått har mestadels definierats som implementeringsproblem, inte som modellproblem, vilket har gjort det både självklart och nödvändigt att försöka igen och igen. Mycket arbete inom läggs ned på att följa dessa regler och att vidareutveckla reglerna, ofta numera under parollen att verkligen integrera detta arbete med den verksamhet som bedrivs. Det produceras också en hel del rationalistisk retorik som en följd av de nya kraven. Sakenheternas vardag styrs dock fortfarande av annat. I ett längre tidsperspektiv ökar skillnaderna mellan hur verksamheter agerar och hur de presenterar sig. Det här stämmer med bilden av hur de flesta organisationer i allt högre grad ställs inför krav att ta till sig en del formelement - planeringssystem, kvalitetssäkring, redovisning - för att de ska uppfattas som legitima. finner inte att detta orsakar några stora problem för enheterna. Så länge verksamheten ändå "fungerar" verkar det vara helt möjligt att hantera flera olika system av regler. Styrsystem ej anpassade till nya förutsättningar En fjärde faktor som påverkar styrningen i är de förändrade formerna för beslutsfattande, som följer av den växande internationaliseringen och de sektorsövergripande frågorna (se ovan avsnitten 2.3 och 4.1). menar att det är betydelsefullt att inse att svenska politiker och tjänstemän nu allt oftare reagerar på frågor som har skapats inom en struktur som de själva inte har varit med om att forma. Fallstudien av beredningen av Schengenärendet visar att staten har blivit någon som följer regler snarare än någon som utformar regler. Arbetet i handlar i hög grad om att försöka lista ut vilka konsekvenser de redan fastställda reglerna ska komma att få. I detta läge blir det än mer betydelsefullt att vara med tidigt och att så gott det går påverka regelskapandet. Det kan vara svårt i en organisation vars verksamhet huvudsakligen bygger på att reagera på krav som kommer utifrån, inte att tänka mer strategiskt om vad man vill uppnå. Ju vanligare det blir att frågor formas i europeiska nätverk, desto viktigare blir förmågan att tänka framåt och att tänka mer strategiskt om vilka förändringar som är önskvärda. Det avgörande för är att skapa förutsättningar för ett mer strategiskt och framåtriktat agerande. är ett "väloljat maskineri" och myndigheten är duktig på att regelbundet hantera de frågor som dyker upp. Men det finns mindre av systema tiskt tänkande och erfarenhetsutbyte kring vad som kan komma att hända, hur man ska agera själv och tillsammans med andra. menar att europeiseringen gör det än mer nödvändigt att skapa förutsättningar för sådan kunskapsutveckling. Styrsystem ej anpassade till politikernas behov En femte faktor som lyfter fram är att politiken är "märkligt frånvarande i denna den mest politiska organisationen av alla". Det mesta handlar om administrativ hantering av frågor som förvisso kan rymma politisk sprängkraft men där politiken sällan påverkar den dagliga hanteringen. I stället är det procedurerna som styr arbetet. Politikerna reagerar på frågor som dyker upp utifrån eller som inte kan lösas i hanteringen i den egna organisationen. har politikerna reagerat aktivt - och ibland har de haft egna ganska detaljerade idéer om hur problem ska lösas - men på det hela taget har inte initiativen i de fall som har studerats tagits av politikerna. Den styrning som sker, sker mellan tjänstemän. är politikerna närvarande. De är i hög grad tillgängliga för tjänstemännen. Kontakterna mellan tjänstemän och politiker är mer frekventa i den svenska centralförvaltningen än i de andra nordiska ländernas. Veckoberedningar och andra procedurer gör det ständigt möjligt för tjänstemännen att förankra allehanda frågor hos ministrarna. Även om de är tillgängliga kan politikerna vara svåra att engagera, vilket ibland kan vara nödvändigt för att få någonting gjort. När det gäller (se avsnitt 6.5) skulle det förmodligen vara nödvändigt med politiskt stöd för att skapa legitimitet för de regler som man vill att andra ska följa. menar vidare att efterfrågan på politisk inblandning är större än utbudet av politiker som blandar sig i. som det vuxit fram en föreställning om att det finns styrproblem och att dessa kan hanteras genom att man skapar procedurer för målformulering, planering, resultatkrav, resultatrapportering, redovisning etc. ställer sig frågande till detta och skriver: "Allt detta administrativa reformerande kan tyckas lite märkligt." Fallstudierna visar att det dels finns en grundläggande tilltro till varandras kunskaper inom såväl som mellan departement och myndigheter, dels att det finns ganska lite av grundläggande konflikter mellan olika enheter i staten. Att lägga ned stor möda på att bygga upp system för att styra bygger på idén om att konflikt är det reellt existerande tillståndet. I stället visar fallstudierna att sådana konflikter förekommer endast i begränsad utsträckning. Politikerna verkar dessutom ganska ointresserade av de styrsystem som skapas, trots att dessa sägs vara till just för politikernas behov av att styra. varnar för att så länge som de som ska styras inte riktigt begriper vem det är som vill veta något och hur det är tänkt att styrningen ska gå till, riskerar alla dessa försök att i hög grad leda till rapporter, redovisningar och resultatmått utan särskilt intresserade läsare. Det skapas ett rituellt styrsystem där politiker deltar i aktiviteter som ser ut som om de handlade om styrning. Behov av erfarenhetsbaserat lärande En sjätte och sista faktor som påverkar styrningen i är behovet av erfarenhetsbaserat lärande. menar att det inte sker tillräcklig systematisk kunskapsuppbyggnad och man byter inte erfarenheter mellan olika områden. Behovet av lärande motsvaras inte av några organisatoriska lösningar. Det saknas "arenor för reflektion och lärande". I stället utvecklas styrsystem som systematiskt förstärker departementen och myndigheterna som avgränsade enheter som kan styras utifrån hur de sköter sig som isolerade organisationer. skriver att flera av fallen illustrerar hur enheterna inte lär av egna erfarenheter. Enheterna följer regler i sin hantering och de lyckas ofta på ett eller annat sätt hantera de ärenden och frågor som de får sig tilldelade. Men det sker sällan något systematiskt tänkande huruvida man inte skulle kunna hantera frågorna på något annat sätt, t.ex. om procedurerna är de rätta. Det finns en tidspress och det finns en utifrån kommande styrning som tillsammans skapar handlingsorientering, men det finns få arenor som gör det möjligt att utifrån erfarenheter från praktiken tänka systematiskt om vad man gör, hur man gör och om man skulle kunna göra något bättre. Erfarenhetsutbytet när det gäller sätten att organisera arbetet är mycket begränsat. skriver vidare att det är viktigt att lära av erfarenhet eftersom fallstudierna visar att en stor del av arbetet i de facto inte följer departementsgränser utan sker i form av projekt. Det saknas ett systematiskt uppbyggande av kunskaper och erfarenheter när det gäller detta gränsöverskridande arbete. Att det inte finns några arenor för lärande beror inte på att det saknas tid och resurser, utan på att man i stället prioriterat administrativa styrsystem. Reflexioner kring utvecklingsarbetets fortsatta inriktning En av slutsatserna som drar av fallstudierna är att medarbetare i inte uppfattar att sammanslagningen av departementen haft någon betydelse för deras arbete. menar att detta resultat var väntat. I sina avslutande reflexioner lyfter han i stället fram hur sammanslagningen påverkar förutsättningarna för framtida arbete. Bedrivs utvecklingsarbetet med rätt inriktning? skriver att sammanslagningen inte lett till någon förnyelse av eller vitalisering av det förvaltningspolitiska tänkandet kring organisering och styrning. Det arbete som har bedrivits fram till nu har byggt vidare på och direkt refererat till de idéer som har varit dominerande när det gäller förändringsarbetet. Detta "trots att man potentiellt skulle kunna tänka sig att styrmodeller skapade nära den politiska ledningen såg annorlunda ut än styrmodeller utvecklade inom sfär". En farhåga med den nya reformen är att den förstärker idén om departementen som egna, avgränsade enheter. När förvaltningsavdelningen utarbetar anvisningar till verksamhetsplaneringen är det helt självklart departementen som är mottagare av de nya reglerna, vilket är lite paradoxalt eftersom det var just departementen som enligt reformatorerna inte längre skulle se sig som avgränsade enheter. Förändringen verkar i liten grad ha bidragit till att överskrida gränserna mellan departementen. visar fallstudierna tydligt att departementen inte alls är relevanta som analysenheter i ett verksamhetsperspektiv. Detta, menar , stöder idén att inte återskapa departementen som de enheter som ska reformeras. efterlyser i stället en koppling mellan styrformen och de mönster av samarbeten som finns mellan enheter inom , mellan enheter i och enheter i ämbetsverken samt inom de transnationella utbyten som finns. Den nuvarande inriktningen av interna utvecklingsarbete mot "system för att styra mera och mer precist" förutsätter att det byggs upp en omfattande byråkratisk apparat och innebär en ökning av resultatredovisning som bygger på "rationalistisk retorik". Som alternativ till detta lyfter fram fem åtgärdsområden: Styrning genom organisering. Politisk styrning kan gå till på många olika sätt. Politiker kan ha höga ambitioner att stärka ett område, utan att man behöver lägga sig i den dagliga verksamheten. Ett viktigt sätt att styra ligger i sättet att organisera ett verksamhetsområde, t.ex. genom att skapa vissa enheter, att ge dem resurser och att koppla ihop dem med andra enheter. Då kan politikerna "medvetet organisera ut sig själva ur området, och i stället med förtroende överlåta till tjänstemännen att sköta verksamheten på ett professionellt sätt". Detta förslag är, enligt , ingenting nytt utan handlar i hög grad om "en återgång till en klassisk svensk förvaltningstradition". Ingen överlappande kompetens mellan och ämbetsverk. ska inte bygga upp en kompetens hos sig som redan finns eller bör finnas hos verken. Verken ska fungera som kunskapsorganisation åt regeringen och det behövs ett omfattande - men selektivt - utbyte av information och kunskaper. Arenor för långsiktiga och strategiska diskussioner. I relationen mellan och ämbetsverken behövs det mindre av "låtsasstyrning". I stället för att lägga resurser på att upprätthålla ett rationellt administrativt styrsystem behövs det arenor för långsiktiga och strategiska diskussioner. påminner om att en översyn av det befintliga styrsystemet redan föreslagits av den förvaltningspolitiska kommissionen. som det självfallet är viktigt att ha en hög medvetenhet om betydelsen av de finansiella ramarna, måste man inom dessa ramar ha en förmåga till utveckling av verksamheter. Skapa förutsättningar för nytänkande och lärande inom statsförvaltningen. Enligt har idéskapandet inom statsförvaltningen varken kännetecknats av kreativitet eller nytänkande. Det är betydelsefullt att stimulera möjligheter till nytänkande. Trots att statsförvaltningen varit utsatt för förändringar - t.ex. i samband med EU-arbetet - står tänkandet om organisering och styrning i hög grad stilla. EU-arbetet styrs, inte tack vare utan trots de formella styrsystemen. Sakenheter samarbetar över gränser, trots det formella organisationstänkandet. Politiker styr, trots alla ansträngningar att skapa heltäckande styrsystem. finnas en beredskap för att fånga upp och reflektera över de förändringar som sker, för att på så sätt kunna utveckla verksamheten. är en speciell myndighet. står under regeringens direkta kontroll och är helt avgörande för att regeringens arbete kan bedrivas på bästa sätt. är en stor myndighet med över 4 000 anställda. verkar i en komplex miljö med ett mycket stort antal sakområden. står mitt i det samhälleliga och politiska spänningsfältet genom att vara utsatt för en massmedial bevakning. På grund av detta måste kunna reagera snabbt på politiska frågor med kort förvarning. menar revisorerna att i styrningshänseende i vissa avseenden bör betraktas som en vanlig myndighet. Revisorerna menar att speciella ställning inte innebär ett hinder för analys av verksamhet. Revisorerna menar vidare att en analys av "nedifrån" - med utgångspunkt i procedurer och processer på och mellan nästan 200 enheter - ger stora potentialer för att ytterligare effektivisera och professionalisera verksamheten i regeringens tjänst. Sammanslagningens betydelse för verksamheten Bakom beslutet att slå samman departementen fanns en politisk önskan att markera gemensamma och sektorsövergripande funktioner. som en sammanhållen myndighet blev en viktig symbol. Ur denna synvinkel har sammanslagningen varit en framgång. Utifrån sett är departementen numera en sammanhållen myndighet. Revisorernas kritik riktar sig inte heller mot sammanslagningen i sig, utan mot det utvecklingsarbete som bedrivits för att förverkliga syftena med sammanslagningen. På enhetsnivå fungerar verksamheten revisorer har låtit forskningsinstitutionen undersöka hur fungerar , med avseende på sex olika centrala förvaltningsprocesser (arbetet med regleringsbrev, arbetet med en proposition, hantering av kritik, utveckling av interna styrmetoder, utveckling av styrformer i statsförvaltningen samt beredning av ett EU-ärende). Dessa sex fallstudier visar att det arbete som bedrivs av de minsta operativa enheterna i , sakenheterna, i allmänhet fungerar väl. Även professor analys av fallstudierna pekar på att enheterna i bedriver sin verksamhet med ett på det hela taget bra resultat: "det fungerar". Arbetet i och mellan departement och sakenheter "löper ofta mycket smidigt". Frågan är dock inte hur verksamheten fungerar utan om den fungerar bättre tack vare åtgärden att slå samman departementen till en myndighet. Revisorerna är medvetna om att utvecklingsarbetet i är en pågående process där sammanslagningen till en myndighet är en - om än en viktig - del. I enlighet med vad revisorerna visat kan det vid fusioner och sammanslagningar, beroende på verksamhetens komplexitet , ta mellan fem och upp till innan synergieffekter kan nyttjas till fullo. Det har gått sammanslagningen genomfördes . revisorer menar dock att det finns tecken på att utvecklingsarbetet i vissa delar bedrivits med fel inriktning. Delar av utvecklingsarbetet har bedrivits på ett sätt som inte står i samklang med forskningsrön om och erfarenheter av sammanslagningar och fusioner. Av revisorernas genomgång av olika forskningsrapporter kan bl.a. två slutsatser dras som har bäring på utvecklingsarbetet i . Den ena gäller personalens engagemang i organisationsförändringen som en nyckelfaktor för framgång. Den andra slutsatsen är att de ansvariga för förändringen ska lägga stor vikt vid åtgärder för att integrera verksamheterna med varandra. Forskningsrapporterna visar att ett "nedifrån-uppförhållande" till förändringsprocesser på enhetsnivå är det bästa medlet för att uppnå positiva synergieffekter. Initiativ nedifrån och processer på enhetsnivå ska understödjas och lyftas fram i utvecklingsarbetet. Här visar analys av Scores fallstudier att det finns goda förutsättningar att åstadkomma något bra eftersom de omtalade revirstriderna inom verkar vara överdrivna. I stället har förvaltningsavdelningen haft ett mera centraliserat förhållningssätt till sammanslagningen. Man har försökt att skapa departementsövergripande styrsystem, men dessa har haft en svag koppling till de behov som finns på departementens enheter. Detta har, som Scores studie av verksamhetsplaneringsprocessen visar, gett upphov till att resurser har satsats på en ökad rapportering av information mellan departementen och förvaltningsavdelningen. Den ökade informationsmängden har dock inte fört med sig någon ökad styreffekt. I sin analys pekar på att utvecklingsarbetet bedrivs isolerat från den reguljära verksamheten. Förvaltningsavdelningen har vidare lagt stor vikt vid utvecklingsinsatser riktade mot statssekreterare och chefer. , menar revisorerna, borde man gett personalen på enheterna ett mycket stort utrymme för aktiviteter i syfte att uppnå en hög grad av gemensam organisationskultur (se avsnitt 8).