frsrdg · GP04RR14 · 2002-01-01 00:00:00 — Den första delen av granskningsprogrammet gäller allmänna rutiner och ska belysa riktlinjer, dokumentation och organisation kring projekten och Östersjömiljarderna i stort. Den andra delen innefattar ekonomiska rutiner där även rapportering ingår. Transaktioner, utbetalningar samt olika aspekter på administrationen och den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljardmedlen behandlas. Uppgifter om projekten har främst inhämtats genom intervjuer, men också genom dokumentstudier. De departement som berett regeringens beslut om projekten har besökts liksom de organisationer som varit projektgenomförare och projektansvariga. Telefonintervjuer med för granskningen intressanta personer har vidare genomförts. Bland Östersjömiljardernas övergripande projekt/projektområden har urval och avgränsning gjorts med följande utgångspunkter. Resurser För att begränsa resursåtgången bestämdes att endast tio projekt/projektområden skulle granskas särskilt - fem för varje Östersjömiljard. Storlek För att täcka in så stor del av den totala omslutningen som möjligt valdes stora projekt framför små. Område För att belysa hela projektområdet valdes projekt från olika departementsområden. I vissa fall har därför mindre projekt valts framför större. Projektets tidsläge Vid urvalet av projekt från den andra Östersjömiljarden fick hänsyn tas till hur långt gångna projekten var. För att få fram granskningsbara projekt sållades alltför nystartade projekt bort. De tio projekt som med ledning av de ovan angivna utgångspunkterna valts ut för särskild granskning presenteras kortfattat i bilaga 2 och i följande scheman. I detta kapitel behandlas de olika delarna av vad som kommit ut av det genomförda granskningsprogrammet beträffande redovisningen av Östersjömiljarderna - hur olika delfunktioner varit ordnade och fungerat för den första respektive den andra Östersjömiljarden hur olika delfunktioner varit ordnade och fungerat i de tio särskilt granskade projekten vilka iakttagelser som gjorts och vilka synpunkter som kan lämnas från ett redovisningsrevisionellt perspektiv. De redovisningsrevisionella synpunkter som lämnas i olika delavsnitt ska ses som försök att ställa motsvarande krav på den ekonomiska redovisningen och på rutiner m.m. för verksamhet genom Östersjömiljarderna som gäller för övrig statlig verksamhet. När den första Östersjömiljarden beslutades fanns det inte några utarbetade riktlinjer, mer än i allmänna ordalag, för hur medlen skulle fördelas, användas, följas upp och rapporteras. Genom Östersjöberedningen utarbetades generella riktlinjer för medlens användning för den andra miljarden. har det inom utarbetats riktlinjer för hur uppföljning och utvärdering kring Öster sjömiljarderna ska gå till. har riktlinjerna blivit mer detaljerade, och de ger därmed en klarare bild av vad efterfrågar. Vid granskningen av de tio utvalda projekten och även för Östersjömiljarderna överlag har det framgått att det finns riktlinjer av något slag i regeringsbesluten för de enskilda projekten. I detta avseende skiljer sig dock den första Östersjömiljardens (ÖM 1) projekt från den andra miljardens (ÖM 2) projekt. För ÖM 1-projekten har inte projektgenomförarna ställt samman några rutiner utöver de riktlinjer som angivits i regeringens beslut angående projektet. Regeringsbeslutens utformning varierar kraftigt liksom de angivna kraven och villkoren för olika projekt. I de fall det finns rutiner kring liknande projekt har dessa använts. Sida och projektet (projekt nr 16, ÖM 1) är ett exempel på detta. Sida har väl utarbetade rutiner kring liknande projekt och använder samma rutiner för projektet inom Östersjömiljarden. Detsamma gäller för som också följer sina normala rutiner i projektet. Rutiner för hur projektet ska hanteras hos genomföraren beskrivs i några fall i delrapporter till det uppföljningsansvariga departementet eller i den egna projektbeskrivningen. har inte ställt samman dessa rutiner. För ÖM 2-projekten har projektgenomförarna i stor utsträckning valt att utarbeta egna mer detaljerade rutiner utöver de riktlinjer och rutiner som UD:s utarbetat. och Marknadsplats (projekt nr 1, ÖM 2) har lagt ut rutiner och riktlinjer på sitt intranät, varför alla som arbetar med projektet enkelt kan nå dem. Verket för näringslivsutvecklingt () har i sitt program för ansökningar till projektet angett klara riktlinjer för hur ansökningar till projektet ska utformas. För ÖM 1-projekten fanns det inga generella riktlinjer för medlens användning eller några preciserande villkor och krav i regeringsbesluten. För ÖM 2-projekten finns dels generella riktlinjer, dels regeringens beslut angående projekten. Dessutom har regeringen angett att ytterligare anvisningar kan inhämtas från under UD. Regeringsbesluten har dock ofta varit alltför övergripande som ledning för projektgenomförarens egna rutiner för hanteringen. När skulle starta projektet (projekt nr 12, ÖM 2) efterfrågade ekonomisida preciseringar av vad som gällde för den ekonomiska redovisningen. Det dröjde innan man fick något svar. De kontaktade projektgenomförarna har framfört synpunkten att tydliga rutiner för projekten från också skulle bidra till att projekten kunde komma i gång snabbare. finns direktiv för avrapportering/slutredovisning. Följsamhet i förhållande till rutiner och riktlinjer Enligt kontaktpersonerna i projekten har de alla följt de riktlinjer och rutiner som funnits till hands. För samtliga de särskilt granskade projekten har delrapporter och slutrapporter lämnats enligt de krav som ställts i regeringsbesluten, i flera fall dock med förseningar. Projektet (projekt nr 32, ÖM 1) i regi är försenat, och slutrapporten beräknas vara klar först , vilket innebär en försening med 2 ½ år. Någon heltäckande kontroll av huruvida samtliga krav som ställts på projekten varit uppfyllda har av tidsskäl inte varit möjlig inom ramen för granskningen. Det är dock klart att samtliga krav inte varit uppfyllda för de särskilt granskade projekten. Hur projekten dokumenteras varierar, liksom i vilken utsträckning genomföraren utarbetar egna riktlinjer utöver de mer övergripande krav som ställt på projekten. Sedan tillkom 1999 har kraven på uppföljning och utvärdering skärpts. När Marknadsplats (projekt nr 1, ÖM 2) inleddes var inte kraven beträffande utvärdering lika höga som de som ställs. följer upp verksamheten kontinuerligt - ekonomiskt och med hänsyn till vad verksamheten resulterat i. har rådet initierat en extern slututvärdering av sina två först genomförda delprogram inom ramen för Marknadsplats . För vart och ett av de särskilt granskade projekten har det gjorts någon avvikelse i förhållande till rutiner och riktlinjer. Flera projekt har blivit försenade, framför allt för den första miljardens projekt. Genom att ytterligare förtydliga och precisera kraven på projekten skulle det administrativa arbetet i projekten underlättas. För den första miljardens projekt ingick det i den tänkta grundmodellen att den som ville driva ett projekt skulle ansöka om medel hos regeringen. För den andra miljardens projekt skulle projektgenomföraren inte kunna söka medel direkt hos regeringen. Det har därför funnits två huvudtyper av ansökningar - sådana som ställts till regeringen och sådana som ställts till projektansvariga myndigheter eller organisationer. Ansökningarna till myndigheter eller organisationer har kunnat utgå från program för ansökningar. Sedan tillkomsten av ÖM 2 ska inte projektansökningar lämnas till regeringen. Formerna för ansökningar till projektgenomföraren (myndighet eller organisation) varierar. För Östersjömiljardprojekt (projekt nr 14, ÖM 2) inom ramen för tillväxtavtalen har ansökningsförfarandet förändrats. har gått ut med inbjudningar att inkomma med projektansökningar, genom annonseringar i rikstidningar och genom verkets hemsida. Varje ansökningstillfälle har givit 40-50 ansökningar. Tanken med detta förfarande är att vid behov ska kunna väga projekten sinsemellan. Ansökningarna blir därmed mer enhetligt uppställda och enklare att kontrollera och utvärdera. Dessutom dokumenteras alla avslag och motiven till dessa. Förfarandet med ansökningar innebär att någon upphandling ofta inte blivit aktuell. I de fall regeringen har beslutat om ansökningarna har det inte funnits någon möjlighet att överklaga, eftersom förvaltningslagens bestämmelser om överklagande inte är tillämpliga på regeringsärenden. Projektansökningar som lämnas till en myndighet som fått i uppgift att bereda ansökningar om projektmedel bör dokumenteras, och besluten bör motiveras. Detta för att uppföljning och överklagande av myndighetsbeslut ska kunna genomföras. Regeringens och riktlinjer borde kunna förtydligas genom att det anges att bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223) om överklagande och motivering av beslut ska tillämpas. I organisationen kring de respektive projekten finns en markant skillnad mellan ÖM 1 och ÖM 2. För projekten under ÖM 1 ser vi en betydligt komplexare organisation än för projekt under ÖM 2. Projektet (projekt nr 3, ÖM 1), är ett exempel på en sådan komplicerad organisation. Det centrala ansvaret ligger på . Från början ansökte Swede och om anslag ur ÖM 1. Tetra drog sig sedan ur men har ändå varit delaktigt i projektet. Swede blev då ensam projektgenomförare. fick i uppdrag att granska projektet och dess rapportering till departementet. Ett liknande projekt är Österled (projekt nr 26, ÖM 1). Ansökan till regeringen kom från Stiftelse och . uppdrog åt att svara för projektet. Stiftelse skulle genomföra projektet. När flera parter är inblandade blir det komplicerat och svårt att få information om projekten, något som inte underlättas när projekten dragit ut och personal i organisationerna kring projekten har slutat och nya tillkommit. Härtill kommer att det centrala ansvaret för ÖM-projekten legat på olika ställen i . Ett undantag bland de särskilt granskade ÖM 1-projekten utgörs av Katastrofprogram (projekt nr 16, ÖM 1), som Sida hade direkt ansvar för. I de övriga ÖM 1-projekten är fackdepartementet inblandat i större utsträckning än i projekten under ÖM 2. För ÖM 2-projekten är ansvaret utlagt på en projektansvarig myndighet. Det centrala ansvaret ligger på UD och dess . Ansvaret är klart fördelat. För ÖM 2-projekten är det dessutom betydligt enklare att inhämta uppgifter, eftersom informationen finns hos den ansvariga myndigheten. Trots detta finns det även bland ÖM 2-projekten exempel på komplicerade organisationer. i har sålunda en rad samarbetsparter i sitt projekt tillväxtavtal (projekt nr 14, ÖM 2). De största är , och . Den stora skillnaden gentemot ÖM 1-projekten är att ansvaret är tydligt angivet och uppdraget ställt till . Organisationen för hanteringen av särskilt den första Östersjömiljarden har varit komplicerad och otydlig. För vissa projekt är det svårt att få fram information och svårt att få tag på någon ansvarig person hos projektgenomförarna. I vissa projekt är ansvaret fördelat på alltför många personer. Med enklare organisation skulle ansvarsfördelningen kunna vara tydligare och uppföljningen underlättas. Att följa tidsramen för projektet De flesta projekt under ÖM 1 har blivit försenade. Av de granskade projekten har fyra av fem projekt blivit förlängda. Det gäller även Katastrofprogram (projekt nr 16, ÖM 1). Även om det inte var uppsatt någon tidsram för projektet var det knappast tänkt att det skulle ta att genomföra. Enligt projektgenomförarna var anledningen till förseningarna oftast svårigheter i kontakten med mottagarlandet. Man hänvisar till problem rörande kulturella skillnader, språk eller institutioners samarbete, som lett till att projekten försenats vid starten. Det projekt som dragit ut längst över tiden är IT-fonden (projekt nr 32, ÖM 1), som startade och skulle ha varit avslutat . beräknades projektet vara klart . Det innebär en försening . projekt (projekt nr 4, ÖM 1) har kritiserats av Kommunikationsforskningsberedningen just för att det tog sådan tid att starta verksamheten. Först kom projektet i gång. Projektet kritiserades också för brister i planeringen. Av 68 projekt inom ramen för den första Östersjömiljarden har 42 projekt slutredovisats, medan 27 återstår. För den andra miljardens projekt gällde att endast ett projekt var försenat. Projekten är dock inte slutrapporterade . Förseningar kan därför uppkomma även i dessa. Även för ÖM 2-projekten har de kontaktade personerna påtalat att det lätt blir fördröjningar i inledningsfasen. Projektgenomförarna har dock varit bättre förberedda på detta. i uppger exempelvis att projektet i (projekt nr 1, ÖM 2) möjligen inte kommer att vara avslutat vid den utsatta tiden - . Eftersom regeringsbeslutet kom sent, och inledningsfasen var trög, kan komma att behövas. Generellt gäller för den första Östersjömiljarden att tidsramarna för projekten inte hållits. Det framgår bl.a. av att 21 projekt fortfarande inte var slutförda . Av den andra miljardens projekt förväntas fler projekt bli klara i utsatt tid. Av de personer som kontaktats rörande projekten är det inte någon som anser att projekten varit förknippade med några stora problem. Däremot har mindre problem uppstått i alla projekt. Som exempel kan nämnas projektet (projekt nr 16, ÖM 1) som Sida har genomfört. När regeringen uppdrog åt Sida att hålla i projektet bestämdes också vilka entreprenörer som skulle anlitas av Sida. En kommitté hade arbetat med att identifiera insatser och att utarbeta riktlinjer för finansiering av insatser. Stöd skulle enligt riktlinjerna utgå i form av gåva för finansiering av ett kontrakt mellan svensk och polsk part. Sida skulle stå för den svenska gåvan och betala ut medlen. eller Sida handlade inte upp utan mottagarlandet valde ut de svenska parterna. Sida upphandlade däremot en konsult för att utvärdera projektbeskrivningar som projektgenomföraren skickat in till styrelsen. Genom konstruktionen med gåva och finansiering av kontrakt var inte Sida upphandlande part enligt lagen om offentlig upphandling (1992:1528). Lagens bestämmelser var därför inte tillämpliga. Sida ska enligt sin instruktion (1995:869) inom ramen för sin verksamhet främja medverkan av svenska organisationer, institutioner och företag i utvecklingssamarbetet. Därför måste Sida ständigt väga instruktionens krav mot bestämmelserna i . Enligt riktlinjerna för katastrofinsatserna i skulle svenska företag i normalfallet stå för vissa insatskomponenter, medan den polska parten förväntades stå för alla lokala kostnader. Vissa problem uppstod härvid för Sida när de polska parterna begärde produkter som de svenska leverantörerna inte kunde tillhandahålla. För projektet (projekt nr 12, ÖM 2) som drivits av uppger den som från sida svarat för den ekonomiska redovisningen av projektet att organisationen varit alltför komplicerad och byråkratisk. Detta hade medfört tidsfördröjningar innan besked kunnat lämnas till projektgenomförarna. Petmol (projekt nr 3, ÖM 1) som drivits av Swede var inne i ett kritiskt skede, när den ekonomiska krisen i blev ett faktum . drabbades området också av torka. Projektet höll på att gå i stöpet, eftersom mjölkkonsumtionen sjönk drastiskt. När krisen passerat och ekonomin vänt uppåt kom också projektet i gång. beslutade regeringen om en förlängning av projektet. För några projekt har de kontaktade personerna uppgivit att resultaten varit mindre lyckade. Detta gäller exempelvis för projektet . (projekt nr 4, ÖM 1). Vid utvärdering av projektet konstaterades att målet för sysselsättning i inte uppnåtts och att kunskapsöverföringen till mottagarländerna inte fungerat enligt planen. Vidare har tidsaspekten utgjort ett problem i nästan alla projekt bl.a. beroende på att kontakterna med parterna i samarbetsländerna har försenats. Vid exempelvis i uppger den ekonomiansvarige för projekt, att fakturor skrivna på ryska inte är lätta att tyda, vilket medför att de blir svåra att kontrollera. Särskilt kritisk synes inledningsfasen av flera projekt ha varit. Bland annat är det då som de stora tidsförskjutningarna har uppstått. När gängse upphandlingsregler åsidosatts såsom för IT-fonden (projekt nr 32, ÖM 1) eller inte varit tillämpliga såsom för Katastrofprogram (projekt nr 16, ÖM 1) har detta medfört stora problem för genomförandet av projekten. För att granska dokumentationen av projekten har regeringsbeslut i ärendet, delredovisningar, slutredovisningar och projektbeskrivningar efterfrågats. I samtliga granskade projekt finns regeringsbeslut och redovisningar (både del- och slutredovisningar). Fundamentala dokument såsom projektbeskrivningar saknas i en del fall. Även vissa andra dokument saknas. Det har redan påtalats att det saknas interna rutinbeskrivningar i flera projekt. Utbetalningsorder och rekvisitioner saknas för vissa av ÖM 1-projekten. Ekonomienheten på UD kan dock ange hur mycket som betalats ut, men det går inte att följa eller kontrollera de administrativa rutinerna i projekten. För flertalet av de särskilt granskade projekten har det varit svårt att få tillgång till efterfrågad dokumentation från projektgenomföraren. En förklaring till detta är att dokumentationen varit bristfällig. Regeringens och framför allt UD:s/enda kontroll av projekten är genom de krav på delredovisningar och slutredovis ningar som ställs i regeringsbesluten. För kontroll av projekten är regeringsbeslutens utformning i detta avseende av yttersta vikt. var fyra av de särskilt granskade ÖM 1-projekten slutredovisade och det femte projektet förväntades lämna slutredovisning . Inget ÖM 2-projekt var slutredovisat och endast ett var avslutat. Att vissa del- och slutredovisningar lämnas för sent leder till sämre kontroll från UD:s sida. Övergripande dokumentation finns och är i stort tillfredsställande. Redovisningarna är i vissa fall väldigt omfattande dokument med uttömmande analyser. I andra fall består de av något enskilt blad med en kort kommentar om hur projektet framskrider. Även i detta avseende kan en utveckling till det bättre noteras från ÖM 1 till ÖM 2. Hantering av över- respektive underskott av anslagsmedel Rutiner för överblivna medel har tidigare saknats. uppger att frågan om hur överskott respektive underskott ska hanteras har lösts efter hand. anges det i regeringsbesluten att och hur överskott ska betalas tillbaka. Den nya ordningen hade dock ännu inte fått genomslag då intervjuerna för granskningen genomfördes (). Av de tio särskilt granskade projekten var det åtta som haft eller förväntades få överskott av medel. Två av dessa är från ÖM 1 och för dessa har problemet redan lösts. I det ena fallet, projektet (projekt nr 3, ÖM 1) i , gällde det överblivna inventarier som såldes till en av projektgenomförarna. I det andra fallet gällde det projektet , (projekt nr 4, ÖM 1) som placerade överblivna medel som en förskottsbetalning för kommande behov av reservdelar hos en privat entreprenör. Inte någon av de personer som kontaktats rörande projekten, inte ens de projektansvariga på respektive fackdepartement, kunde ge ett tydligt svar på vad som gällde. Regeringen hade tidigare varken genom eller på annat sätt dokumenterat några principer eller rutiner för hur överskott på projektmedel ska hanteras. Först fördes det in i regeringsbesluten hur överskott skulle hanteras. Från några av de intervjuade har det framförts, att de efterfrågat rutiner för hanteringen av överskott utan att få något egentligt svar. För åtta av de tio särskilt granskade projekten förväntades överskott. För två av dessa hade hanteringen av överskott lösts. Förändring av regeringens styrning sedan projektstarten Alltsedan UD inrättade har det pågått arbete med att utarbeta noggrannare riktlinjer för uppföljning och utvärdering. atet uppger att riktlinjerna preciserats efter hand. Bland annat har styrningen förändrats genom att utformningen av regeringsbesluten standardiserats. Direktiv för avrapportering och riktlinjer för anslaget bifogas regeringsbesluten. Formerna för samråd vid beredning och genomförande av insatser har också utvecklats. Två genomförare av ÖM 1-projekt uppger också att styrningen blivit bättre sedan sekretariatet tillkom. För de tre övriga särskilt granskade ÖM 1-projekten uppges att man inte noterat någon skillnad i styrningen från regeringen. För tre av de särskilt granskade ÖM 2- projekten uppgavs att riktlinjerna stramats upp efter hand, medan två genomförare av tämligen nystartade projekt inte hade någon uppfattning om detta. Av de fem uppföljningsansvariga departementshandläggare som intervjuats om ÖM 1-projekt var det bara en som ansåg att riktlinjerna för uppföljning och utvärdering hade skärpts sedan starten. Sedan tillkomsten av har riktlinjer för uppföljning av projekten utarbetats. Dessa har dock inte fått fullt genomslag. De närmast ansvariga departementshandläggarna vid fackdepartementen sade sig i flera fall inte känna till avvikelser som gjorts från de uppställda kraven. Motiv för verksamhet genom Östersjömiljarderna Bland de organisationer som kontaktats angående de tio granskade projekten fanns två myndigheter som normalt bedriver liknande verksamhet - Sida och . Sida uppger att man utan ÖM-medel inte skulle ha bedrivit just denna verksamhet. Genom att man har dispositionsrätten till anslaget kan verket använda sina vanliga rutiner i projektet, även om man utan ÖM-medel inte skulle ha bedrivit just det projektet. driver även i sin ordinarie verksamhet liknande projekt som med ÖM-medel men inte i den här storleksordningen. Också ämbetet kan använda sina vanliga rutiner vid genomförandet. För de övriga projekten uppges att Östersjömiljardsmedlen är speciella och skiljer sig från vanliga anslag och verksamheter. Projektmedlen ses som unika, och verksamheten som bedrivs för dessa medel skulle inte ha funnits utan dem. För två av de tio projekten är frågan inte aktuell, eftersom projektgenomförarna annars inte bedriver anslagsfinansierad verksamhet. Dessa två är (projekt nr 32, ÖM 1) och genom (projekt nr 3, ÖM 1) För de flesta projekten uppger de projektansvariga myndigheterna/bolagen, att verksamheten genom Östersjömiljarderna bidrar till något speciellt utöver den ordinarie verksamheten. Men det är ändå befogat att ställa frågan om inte verksamheten genom Östersjömiljarderna skulle kunna ingå i myndigheternas uppgifter. Medlen skulle då föras över till myndigheterna direkt i stället för att stå kvar till regeringens disposition, och verksamheten skulle redovisas genom den vanliga årsredovisningen. Ekonomiska rutiner för projekt genom Östersjömiljarderna Den ekonomiska delen av granskningen har inriktats mot projektens rutiner och framför allt på hur transaktionerna går att följa från regeringen till projektgenomförarna. I detta avsnitt behandlas de tio särskilt granskade projekten. Redovisningen av det enskilda projektet i förhållande till redovisningen av den ordinarie verksamheten En förutsättning för god kontroll av den ekonomiska redovisningen är att anslagsmedlen för särskilda projekt får eget kontonummer och skiljs från den vanliga redovisningen med eget projektnummer, insatsnummer eller kostnadsbärarnummer. Vid granskningen har det framkommit att samtliga granskade projekt i båda Östersjömiljarderna har skilt redovisningen av projektmedlen från den vanliga redovisningen. Tillvägagångssättet varierar något för projektgenomförarna, men det har i samtliga granskade fall varit möjligt att överblicka vilka medel som hör till Östersjömiljarderna. I samtliga fall har speciella konton i redovisningen satts upp. I några fall har projektet fått ett eget projektnummer i redovisningen och ett eget kostnadsställe. Som exempel kan nämnas och projektet (projekt nr 3, ÖM 1). Företaget har lagt upp ett eget konto med projektnummer för projektet. I redovisningen har projektet därefter blivit en egen resultatenhet. Sida behandlar medel genom Östersjömiljarderna som ett vanligt anslag. Projekten fått ett eget insatsnummer, varför det är lätt att följa upp ekonomisk information och få ut rapporter. Denna rutin har Sida för alla sina projekt.