frsrdg · GP04RR3 · 2002-01-01 00:00:00 — Utredningen har dock inte i uppdrag att analysera hur dess förslag ställer sig till tidigare statliga ingrepp i form av t.ex. Kommundelegationens verksamhet. Den har inte heller i uppdrag att konkret lämna förslag på hur staten ska agera om det ånyo uppkommer en liknande situation, dvs. den situation som varit föremål för denna granskning. Enligt revisorernas bedömning bör utredningen få tilläggsdirektiv där det ingår att analysera den typen av frågor och där utgångspunkten bör vara att statliga ingrepp inte bör få budgetmässiga konsekvenser. Ett alternativ är naturligtvis att tillsätta en särskild utredning. Den kommunala budgetprocessen är vidare relativt svagt reglerad. Det finns förvisso ett krav på ekonomisk balans. Balanskravet innebär att budgeten ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Ett eventuellt negativt resultat vid räkenskapsårets slut ska återställas . I övrigt innehåller dock inte kommunallagen mer än några paragrafer som i huvudsak reglerar tidtabellen för kommunens budgetarbete. Det finns dock mycket som tyder på att en stram budgetprocess leder till en starkare budgetdisciplin, åtminstone på nationell nivå. Det finns därför skäl att överväga eller analysera om det inte är motiverat att reglera den kommunala budgetprocessen noggrannare för att åstadkomma en starkare finansiell disciplin. Utgiftsområde 25 bör renodlas Förslag: Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner bör endast omfatta anslagen 91:1 Generellt statsbidrag till kommuner och landsting, 91:3 Statligt utjämningsbidrag till kommuner och landsting och 91:4 Bidrag till Rådet för redovisning. Utgifter för ändamål som inte kan hänföras till dessa tre anslag bör äskas under respektive politikområde. Anslaget 91:2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting har som tidigare framgått utnyttjats för 12 olika ändamål. , eller , har fördelats till kommuner med särskilt svåra ekonomiska problem och som ansökt om stöd. Det gäller stöd som fördelats av regeringen (efter särskild ansökan och efter särskild beredning av Kommundelegationen) och Bostadsdelegationen. har fördelats till andra ändamål. Det gäller t.ex. utbildningsinsatser, insatser för flyktingar, hiv/aidsverksamhet, katastrofinsatser, stöd och service till funktionshindrade, nedläggningar i försvaret och konsumentåtgärder. Vissa delar av anslagets fördelning på ändamål anges inte i budgetpropositionen. Ett flertal användningsområden har därför tillkommit löpande under budgetåren, dvs. anslaget har delvis använts som ett anslag för oförutsedda utgifter. Användningen har i och för sig anmälts till , men dessa utgifter har inte genomgått en normal budgetprövning. Dessa användningsområden ingår därmed inte i den årliga budgetprövningen på samma sätt som normala anslag. De aktualiseras således ej på samma sätt som andra utgiftsanslag i den årliga budgetprövningen och blir i princip inte föremål för förnyade beslut inför varje budgetår. Enligt revisorernas uppfattning finns det stor risk för att ändamål som inte genomgår en normal budgetprövning leder till ökade utgifter. Ett anslag som har karaktären av oförutsedda utgifter kan till och med skapa behov som inte annars skulle tillgodoses eller diskuteras. Det finns vidare inga egentliga skäl till varför användningsområden som t.ex. hiv/aidsverksamhet eller nedläggningar i försvaret inte bör äskas och prövas inom respektive politikområde. Enligt revisorernas bedömning bör därför utgiftsområde 25 koncentreras till generella statsbidrag, utjämningsbidrag och bidrag till Rådet för redovisning. Utgifter för ändamål som inte kan hänföras till dessa tre anslag bör äskas under respektive politikområde. Uppföljningen bör preciseras och ske av en myndighet Förslag: Uppföljningen av Kommundelegationens arbete bör ske av en myndighet. Regeringen bör redovisa hur uppföljningen av Bostadsdelegationens arbete ska organiseras. Regeringen har tillkallat en särskild utredare med uppdrag att följa upp och stödja de kommuner och landsting vars ansökningar beretts av Kommundelegationen och som av regeringen beviljats bidrag. Enligt revisorernas uppfattning bör uppföljningen hanteras av en myndighet. Detta innebär en tydligare reglering av uppgiften och bidrar till att skapa större kontinuitet och en mer oberoende ställning i förhållande till uppgiften att säkerställa gjorda avtal och att bidra till att överenskomna kostnadssänkningar genomförs. Att hjälpa kommuner och landsting att komma till rätta med en för hög kostnadsnivå kräver ett stort mått av tydlighet. En myndighet har sannolikt större möjligheter, utifrån sina instruktioner, att hantera denna process. Exempelvis lyckades inte Kommundelegationen, som hade formen av en kommitté, att presentera entydiga åtgärdsplaner. Bostadsdelegationen har också slutit ett stort antal avtal med kommuner. Det har dock inte presenterats någon lösning för hur uppföljningen av dessa avtal ska organiseras. Regeringen bör därför presentera en sådan lösning. Bostadsdelegationen (2000a), Årsredovisning 1999. Bostadsdelegationen (2000b), Budgetunderlag för budgetåren 2001-2003. Bostadsdelegationen (2001), Årsredovisning 2000. betänkande 1997/98:BoU10, Bostadspolitiken. Bucht, C., , J. och , J. (2000), En åldrande befolkning - konsekvenser för svensk ekonomi, Bilaga 9 till /2000, , . , M. och , E. (1999), On the Vote Purchasing Behavior of Incumbent Governments, , , Working Paper 1999:24. , M. och , P. (1999), Decentralization, Fiscal Discipline, and the Bailout Problem. The Case of , , , stencil. Ds 1998:39, Gula boken. Handläggningen av ärenden i . Ds 2000:27, Vad kostar det att regera? En studie av dimensionering nu- och . Ds 2000:48, Snabbt och riktigt, utvalt och viktigt - förslag till databas. betänkande 1996/97:FiU15, Den kommunala redovisningen. betänkande 1999/2000:FiU3, Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. betänkande 1999/2000:FiU29, Utvecklingen inom den kommunala sektorn. betänkande 2000/01:FiU3, Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. (2000), Kommun- eller bostadsakutens bidrag - är de förenliga med fiskal rättvisa?, , 2000:98. Kommittédirektiv 1999:65, Delegation för stöd till vissa kommuner och landsting med svårigheter att klara balanskravet. Kommittédirektiv 2000:30, Översyn av kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning m.m. Kommittédirektiv 2000:71, Uppföljning av Kommundelegationens ärenden. KommunAktuellt (2000), Balanskravet problem för var femte kommun. Kommundelegationen (2000), Slutrapport från delegationen för stöd till vissa kommuner och landsting med svårigheter att klara balanskravet. betänkande 1996/97:KU25, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. betänkande 1999/2000:KU20, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. betänkande 2000/01:KU10, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. , A., , P., , , , och , B. (2000), Politisk makt med oklart ansvar, , . (2000), Elections, Party Politics and Economic Policy, , , Monograph Series No. Regeringens proposition 1994/95:150, Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för /96, m.m. Regeringens proposition 1995/96:150, Ekonomisk vårproposition med förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken, utgiftstak, ändrade anslag för /96, m.m. Regeringens proposition 1995/96:222, Vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten , ändrade anslag för /96, finansiering, m.m. Regeringens proposition 1996/97:1, Budgetpropositionen . Regeringens proposition 1996/97:52, Den kommunala redovisningen. Regeringens proposition 1996/97:150, ekonomiska vårproposition. Regeringens proposition 1997/98:1, Budgetpropositionen . Regeringens proposition 1997/98:119, Bostadspolitik för hållbar utveckling. Regeringens proposition 1997/98:150, ekonomiska vårproposition. Regeringens proposition 1998/99:1, Budgetpropositionen . Regeringens proposition 1998/99:100, ekonomiska vårproposition. Regeringens proposition 1999/2000:1, Budgetpropositionen . Regeringens proposition 1999/2000:100, ekonomiska vårproposition. Regeringens proposition 2000/01:1, Budgetpropositionen . Regeringens skrivelse 1996/97:51, Vissa frågor om den kommunala ekonomin. Regeringens skrivelse 1999/2000:102, Utvecklingen inom den kommunala sektorn. Regeringens skrivelse 1999/2000:150, Årsredovisning för staten 1999. revisorer (1999a), Anslag till regeringens och disposition, Förstudie /2000:3. revisorer (1999b), Statligt stöd till lokala investeringsprogram för en ekologiskt hållbar utveckling, Rapport 1998/99:8. revisorer (1999c), Svenska miljöinsatser i , Granskningspromemoria 1998/99:1). revisorer (2000a), Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting, Förstudie /2000:17. RRV (1999a), De lokala investeringsprogrammen i praktiken - en uppföljning av kommunernas arbete, RRV 1999:37. RRV (1999b), Miljarden som försvann. En granskning av kretsloppsprogrammet, RRV 1999:28. RRV (1999c), årliga rapport till regeringen, RRV 1999:22. SOU 1995:93, Omprövning av statliga åtaganden, , . SOU 1998:91, Nya grepp - förnyelse och kompetensutveckling, , . SOU 2000:120, Förenklad utjämning, Betänkande av Expertgruppen för förenklad utjämning, , . SOU 2000:127, Rättvis utjämning, Slutbetänkande av Utjämningsdelegationen, , . Statskontoret (1998), som modell och metod - adhocrati eller byråkrati, 1998:20. (2000a), Kommunernas ekonomiska läge, . (2000b), Växa och krympa - flyttströmmarna, utjämningen och de kommunalekonomiska konsekvenserna. (1998), Konsten att använda 5,4 miljarder - En kritisk granskning av stödet till de lokala investeringsprogrammen för hållbar utveckling, Rapport 9423/98. Bilaga 1 Anslagets omfattning och syfte Anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting infördes ursprungligen som ett tillfälligt stöd. Det har dock närmast fått karaktären av ett permanent anslag. Nedan redovisas kortfattat hur anslaget har utvecklats. ekonomiska vårproposition (prop. 1995/96:150) gjordes bedömningen att regeringen även fortsättningsvis borde ha tillgång till de extra resurser som de särskilda medlen utgjorde, bl.a. mot bakgrund av de ekonomiska problem som vissa kommuner kunde få till följd av att stora borgensåtaganden måste infrias. I budgetpropositionen (prop. 1996/97:1) konkretiserades bedömningen i vårpropositionen, och det föreslogs att skulle avsättas till anslaget för . Regeringen bedömde att medel skulle behöva anslås även . ekonomiska vårproposition (prop. 1996/97:150) bedömde regeringen att det fortfarande fanns kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kunde hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Regeringen föreslog i tilläggsbudget en ökning av anslaget med för . bedömdes behoven till respektive , dvs. en höjning med respektive . De ökade anslagen för 1997-1999 ingick som en del av höjningen av statsbidragen till kommuner och landsting. Av budgetpropositionen (prop. 1997/98:1) framgick att anslaget , på grund av olika omdisponeringar, kom att uppgå till . ekonomiska vårproposition (prop. 1997/98:150) föreslogs en ytterligare ökning av statsbidragen för kommuner och landsting. Av bidragshöjningen avsattes för särskilda insatser. Det sammanlagda beloppet för särskilda insatser uppgick därigenom till . Regeringen ansåg att det även borde avsättas för särskilda insatser, dvs. borde av tillskotten (de ökade statsbidragen) avsättas för särskilda insatser. Därigenom skulle sammanlagt avsättas för ändamålet. I budgetpropositionen (prop. 1998/99:1) ansåg regeringen fortfarande att det fanns kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kunde hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Regeringen ansåg att en stor del av medlen för särskilda insatser borde användas för stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet. Totalt uppgick anslaget till . beslutade på tilläggsbudget i samband med den ekonomiska vårpropositionen 1999 (1998/99:100) om en engångsvis minskning av anslaget med . Av ekonomiska vårproposition (1998/99:100) framgår att regeringen betonade vikten av att balanskravet för kommuner och landsting upp De beslutade och i vårpropositionen aviserade ökningarna av statsbidragen, de ytterligare skatteinkomster som tillförs sektorn samt en förbättrad samhällsekonomisk utveckling lade, enligt regeringen, en god grund för kommuner och landsting att klara kravet på en ekonomi i balans utan att kommunernas och landstingens skatteuttag skulle behöva höjas. Det framgår vidare att regeringen även i fortsättningen avsåg att noga följa utvecklingen och inleda en dialog med de kommuner och landsting som av någon anledning kunde få problem att nå balans i ekonomin om vilka åtgärder de kunde vidta. I budgetpropositionen (prop. 1999/2000:1) betonades vikten av fortsatta omstruktureringar. Det pekades på att omstruktureringsarbetet även var av stor betydelse för möjligheterna att nå det lagstadgade balanskravet för kommuner och landsting (här redovisades att regeringen tillsatt Kommundelegationen, se avsnitt 2.2). Regeringen gjorde bedömningen att det även fanns behov av särskilda medel för kommuner och landsting med en särskilt svår ekonomisk situation. De medel som avsattes framöver för bidrag till särskilda insatser behövdes både för att stödja kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet och för att stödja kommuner och landsting som av andra yttre strukturella orsaker har svårt att nå balans i ekonomin. föreslog regeringen att anslaget skulle ökas med till 1 . Regeringen avsåg att engångsvis höja anslaget med , utöver vad som tidigare aviserats. beräknades anslaget till . I budgetpropositionen (prop. 2000/01:1) bedömde regeringen att bidraget borde höjas engångsvis med (till detta kommer en viss överföring från anslaget Generellt statsbidrag till kommuner och landsting, se avsnitt 2.2). beräknades anslaget respektive . I propositionen redovisades att Kommundelegationen upphört och att Bostadsdelegationen beräknades avslutas . Anslaget infördes ursprungligen för att tillfälligt hantera problem i samband med införandet av det nya utjämningssystemet för kommunerna. Syftet har ändrat karaktär och gått i riktning mot ett stöd till kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kan hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Anslaget har dock även utnyttjats för ett flertal andra användningsområden. Nedan redovisas kortfattat hur anslaget har utnyttjats. I propositionen Vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten (prop. 1995/96:222) ansåg regeringen att högst av de medel som avsatts för särskilda åtgärder engångsvis även borde få användas för omstruktureringsprojekt. Det gällde projekt som kommuner och landsting genomför med syfte att underlätta den omstrukturering som måste ske för att åstadkomma en verksamhet som motsvarade den ekonomiska situationen. En kommitté skulle inom de ramar som regeringen angav besluta om tilldelning av medel efter ansökningar från enskilda kommuner och landsting. Resultatet av denna projektverksamhet har avrapporterats i betänkandet Nya grepp - förnyelse och kompetensutveckling (SOU 1998:91). De projekt som genomfördes omfattade enligt kommittén i stor utsträckning olika typer av kompetenshöjande insatser. I en skrivelse till (skr. 1996/97:51) redovisade regeringen att den engångsvis skulle komma att göra vissa insatser för de kommuner som hade en särskilt stor andel flyktingar, bl.a. på grund av en stor sekundärinflyttning från andra kommuner. Dessa kommuner hade fått höga kostnader främst för socialbidrag till följd av att arbetslösheten drabbat flyktingar extra hårt. Det framgick av skrivelsen att regeringen ansåg att insatserna för kommuner som riskerade att få en särskilt svår ekonomisk situation till följd av att de hade en mycket stor andel flyktingar och hög arbetslöshet bland dessa, låg inom ramen för ändamålet med anslaget för särskilda insatser. Insatserna finansierades dels med de som fanns avsatta , dels med högst hälften av de som föreslagits . utnyttjades ytterligare ca för detta ändamål. Förebyggande hiv/aidsverksamhet I budgetpropositionen (prop. 1997/98:1) avsattes för att användas för bidrag till kommuner och landsting i storstadsområdena för förebyggande hiv/aidsverksamhet (varav utgjorde en överföring från utgiftsområde 9). För avsattes av anslaget för bidrag till förebyggande hiv/aidsverksamhet i kommuner och landsting i storstadsområdena (14 miljoner överfördes från utgiftsområde 9). I regeringens budgetförslag beräknades inte särskilda medel för detta ändamål. ville dock även värna om de verksamheter som byggts upp varför högst föreslogs få användas för det hivpreventiva arbetet i storstadsregionerna (2001/01:FiU3). beslutade i enlighet med utskottets förslag. inrättade regeringen i enlighet med beslut Delegationen för stöd till vissa kommuner med bostadsåtaganden (prop. 1997/98:119, bet. 1997/98:BoU10, rskr. 1997/98:306). Bostadsdelegationen ska tillfälligtvis hantera frågor om stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet. I delegationens uppgifter ingår att bereda ärenden om stöd, överlägga med enskilda kommuner om lämpliga åtgärder och krav samt samordna olika insatser. Delegationen och dess uppgifter beskrivs detaljerat i kapitel 3. tillkallade regeringen en särskild delegation (dir. 1999:65) för att hantera bidrag till kommuner och landsting. Delegationen för stöd till vissa kommuner och landsting med svårigheter att klara balanskravet (Kommundelegationen) fick till uppgift att inför regeringens beslut bereda ärenden om ekonomiskt stöd till vissa kommuner och landsting för åtgärder i syfte att nå ekonomisk balans. Medel under anslaget för särskilda insatser avsågs användas för att stödja de berörda kommunerna. Dessutom avsågs medel som skulle återvinnas genom försäljning av aktierna i kunna användas för bl.a. detta ändamål. Kommundelegationen lämnade sin slutrapport till regeringen . Delegationen och dess uppgifter beskrivs närmare i kapitel 3. I tilläggsbudget (prop. 2000/01:1) bedömde regeringen att högst av anslaget behövde användas för att bistå kommuner som haft betydande kostnader till följd av översvämningarna . Utan ett sådant stöd fanns det enligt propositionen risk för att verksamheten i berörda kommuner kunde påverkas negativt. Regeringen fattade beslut om att fördela till 15 kommuner (beslut om ersättning till följd av räddningstjänstkostnader meddelas senare). beslutade regeringen att skulle erhålla för att täcka kostnader till följd av diskotekbranden. Genom beslut av regeringen fick kommun i bidrag på grund av raset i . Enligt tilläggsbudgeten behöver det s.k. kommunkontosystemet (systemet reglerar kommuners och landstings ingående moms) analyseras ytterligare. Analysen gäller bl.a. att förklara de stora variationerna i utbetalningar som föreligger mellan olika kommuner. Ett utvecklingsarbete behöver vidare inledas i syfte att stärka möjligheterna till uppföljning och kontroll av systemet. För detta ändamål bedömdes av anslaget behöva användas. I propositionen Vissa kommunalekonomiska frågor (prop. 1999/2000:115) föreslog regeringen att ett omställningsbidrag inrättas för de landsting som haft en stor befolkningsminskning . Omställningsbidraget ska finansieras med medel från anslaget Bidrag för särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. Omställningsbidraget kommer att utgå och 2002 och beräknas uppgå till . Regeringen fattade beslut om att fördela till 7 landsting . Stöd och service till vissa funktionshindrade Ett statsbidrag avses införas och 2002 som en övergångslösning, i avvaktan på en långsiktigt hållbar lösning, för att kompensera kommuner som har höga kostnader för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS (prop. 1999/2000:115). Statsbidraget beräknas uppgå till och finansieras med medel från det anslag som är föremål för denna granskning. förs till detta anslag från anslaget Generellt statsbidrag till kommuner och landsting. Statsbidraget fördelas av regeringen. För särskilt kostnadskrävande insatser enligt LSS avses vidare ett särskilt statsbidrag införas och 2002 som kommuner kan ansöka om (prop. 1999/2000:115). Det särskilda bidraget beräknas uppgå till och fördelas av efter ansökan från kommuner. Statsbidragen är tillfälliga . Regeringen avser att tillsätta en parlamentarisk utredning som ska lägga förslag om en permanent nationell utjämning av LSS-kostnader som kan träda i kraft . Regeringen föreslog i budgetpropositionen (prop. 2000/01:1) att från detta anslag tillfälligt bör överföras till utgiftsområde 24 Näringsliv, anslaget 40:2 . bör föras till samma anslag. Medlen ska bl.a. användas för att stödja den kommunala konsumentvägledningen. Ytterligare förs tillfälligt till utgiftsområde 24 Näringsliv, anslaget 40:6 Konsumentbefrämjande åtgärder. Medlen ska användas dels till stöd till konsumentorganisationer, dels för projektstöd. Regeringen beslöt att bevilja kommun ett stöd på för kostnader i samband med nedläggningen av garnison. Sammanfattning av remissyttranden över rapport /01:9 Akut- eller långvård? - statens stöd till kommuner med ekonomiska problem Följande remissinstanser har yttrat sig: (), Statskontoret, (), Bostadsdelegationen, , , , , (), , kommun, kommun, kommun, och kommun. Följande remissinstanser har inte yttrat sig: kommun, , kommun, kommun, kommun, , kommun och har beretts tillfälle att yttra sig men inte inkommit med något yttrande. Härutöver har inlämnat yttrande över rapporten. () instämmer i vad Bostadsdelegationen anför. Några BKN specifika synpunkter framförs inte. Bostadsdelegationen har inga invändningar mot rapportens redovisning av delegationens uppdrag, organisation och arbetssätt, inklusive fördelningsprocessen och avtalen (kapitel 5). Delegationen delar vidare revisorernas uppfattning att en bedömning av måluppfyllelsen sannolikt inte är möjlig att genomföra med enbart de data som myndigheten är skyldig att redovisa enligt årsredovisningsförordningen (1996:882) - för det krävs i stället speciella utvärderingar. () instämmer i revisorernas slutsatser. anser att privata företag för sin verksamhet är helt beroende av hur det kommunala bostadsföretaget styrs och sköts samt hur det sätter sina hyror. Därför är det av centralt intresse om det kommunala företaget bedrivs med sådant offentligt stöd som inte tillkommer privata företag. Enligt förbundet påverkas kommunernas förutsättningar att ge sådana stöd i hög grad av de stöd som nämns i rapporten. Förbundet stöder revisorernas förslag till åtgärder för att få en önskvärd hantering av de olika stödformerna. Förbundet vill dock framhålla att revisorernas förslag endast kan lösa vissa hanteringsproblem. För beslut om stödåtgärder av aktuellt slag borde kravet vara att syfte, mål, administration etc. ska anges så tydligt att det kan uttryckas i författningstext. Då kan domstolar eller myndigheter anförtros administrationen av stöden. I rapporten föreslår revisorer att anslaget 91:2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting bör avvecklas . Enligt bedöms resultatutvecklingen för kommunsektorn som helhet ligga på en sådan nivå att flertalet kommuner och landsting bör klara balanskravet . Departementet vill dock peka på att det finns en stor spridning i resultaten mellan enskilda kommuner och landsting. Det är därför högst sannolikt att det även kommer att finnas kommuner och landsting som, på grund av speciella omständigheter, kan hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Mot bakgrund av detta finns det, enligt , en påtaglig risk för att det även kommer att finnas ett behov av att avsätta medel till särskilda insatser i kommuner och landsting. framhåller att det stora flertalet kommuner som sökt stöd från anslaget har fått avslag på sin ansökan. Enligt departementet sker det en noggrann och restriktiv prövning innan ett eventuellt stöd betalas ut. En begäran om stöd prövas mot kommunens egna ekonomiska förutsättningar.