frsrdg · GP04RR3 · 2002-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående statens stöd till kommuner med ekonomiska problem 2001/02 RR3 Inledning revisorer har på eget initiativ granskat anslaget Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. Resultaten av granskningen har redovisats i rapporten /01:9 Akut- eller långvård? - statens stöd till kommuner med ekonomiska problem (se bilaga 1). Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av remissvaren finns i bilaga 2. Stödet till kommuner och landsting beslutade om ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting. Regeringen angav kompletteringsproposition att vissa kommuner och landsting som hade en särskilt svår ekonomisk situation kunde få problem vid införandet av det nya utjämningssystemet. För att skapa möjligheter att i rekonstruktivt syfte tillfälligt bistå sådana kommuner och landsting ställdes medel till regeringens disposition och ett nytt anslag infördes. Anslaget benämns numera 91:2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. Syftet med anslaget har vidgats efter hand och det har fått karaktären av ett permanent anslag för att hantera speciella problem i kommuner och landsting. Totalt har fördelats eller avses att fördelas. Merparten, eller , har fördelats till kommuner och landsting med särskilt svåra ekonomiska problem. av medlen har fördelats till andra ändamål. Revisorernas granskning har främst analyserat fördelningsprocessen. Det gäller framför allt en analys av vilka beslutsunderlag och beslutskriterier som legat bakom beslut om stöd och avslag. I detta ingår också en analys av avtalen mellan kommunerna/landstingen och staten samt vilka typer av kommuner som fått respektive inte fått stöd. Andra viktiga områden är vilka incitamentsproblem som kan vara förknippade med olika former av garantier samt alternativa strategier och/eller stödformer. Granskningen har avgränsats till att i huvudsak avse bidrag som utbetalats till kommuner och landsting som ansökt om särskilt stöd. Det gäller stöd till kommuner och landsting med problem att uppnå ekonomisk balans och stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet. Dessa ärenden har hanterats av regeringen (efter beredning av Kommundelegationen) och Bostadsdelegationen. Det innebär att mer generella fördelningar behandlas mindre utförligt. revisorer gör bl.a. följande bedömningar i rapporten. av anslaget har fördelats till ändamål som inte direkt går att hänföra till en kommuns ekonomiska problem. Det gäller t.ex. utbildningsinsatser, insatser för flyktingar, hiv/aidsverksamhet, stöd och service till funktionshindrade och konsumentåtgärder. Stora delar av anslaget saknar tydliga och mätbara mål. Systemet med mål- och resultatstyrning förutsätter en tydlig rollfördelning mellan riksdag, regering och myndigheter. Anslag som står till regeringens disposition kan dock komma att bryta detta mönster. Det normala är att regeringen ställer upp mål för en myndighet. Utifrån den redovisning som myndigheten lämnar bedömer regeringen resultaten eller måluppfyllelsen av verksamheten. I detta fall är det regeringen som både redovisar resultat och bedömer resultaten eller måluppfyllelsen. Regeringen bedömer med andra ord den verksamhet som den själv utför. Resultat och måluppfyllelse kan därmed vara svårare att värdera. Bristen på entydiga och mätbara mål gör det svårt att bedöma hur verksamheten fungerar. Detta förstärks av att resultatredovisningen i budgetpropositionen är bristfällig. Det går med andra ord inte att utifrån regeringens material bedöma hur anslaget har hanterats. Stora delar av hanteringen av anslaget regleras inte av någon förordning. Beslutskriterier är oklara. Kommuner med dålig ekonomi, men med stor verksamhet, har fått stöd. Detta kan tyda på att kommuner som senarelagt omstruktureringar har fått stöd. Regeringens avtal är i många fall av översiktlig karaktär och saknar åtgärdsplaner. Detta kan bidra till att nödvändiga åtgärder inte genomförs. Regeringen har valt att tidigarelägga av utbetalningen av det stöd som föreslogs av Kommundelegationen. Utbetalningen förutsätter att kommunen/redovisar hur arbetet med att uppfylla åtagandena fortlöper. Förfarandet kan dock skapa incitament att inte genomföra nödvändiga neddragningar. Uppföljningen av de bägge delegationerna är osäker. Normalt hade sådana iakttagelser föranlett ett antal förslag från revisorer om styrning, kontroll och organisation. Revisorerna har dock genomfört en mer principiell granskning av anslag som står till regeringens disposition (2000/01:RR14 Anslag som regeringen disponerar och fördelar). Granskningen har inriktats på styrnings- och kontrollfrågor, och de förslag som lämnas i skrivelsen kan förmodas leda till förbättringar vad gäller de iakttagelser som redovisats ovan. Revisorerna avstod därför från att i rapporten lägga några ytterligare förslag på dessa områden. Kontroll- och styrningsfrågor spelar å andra sidan en mindre roll i detta sammanhang eftersom revisorer valt att bl.a. föreslå ett antal förändringar av anslaget. I rapporten föreslås att anslaget 91:2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting bör avvecklas. Eftersom anslaget inrättades som ett tillfälligt stöd till kommuner och landsting är tidpunkten därför lämplig att avveckla anslaget. En sådan avveckling bör kunna ske förhållandevis snabbt. De två verksamheter som kan betraktas som huvudsyftet med anslaget har avvecklats eller är under avveckling. Kommundelegationen överlämnade sin slutrapport till regeringen. Regeringen fattade beslut i de ärenden som Kommundelegationen överlämnat. Av ekonomiska vårproposition framgår vidare att Bostadsdelegationens arbete beräknas kunna avslutas . Eftersom vissa åtaganden kvarstår bör anslaget kunna avvecklas . Revisorernas förslag motiveras av följande åtta skäl. Kan påverka incitamentsstrukturen negativt revisorers förslag motiveras framför allt av att det kommunala finansiella ansvaret måste göras tydligare. Stödet till kommuner och landsting med ekonomiska problem inbjuder till finansiellt risktagande och är inte förenligt med idén om fullt kommunalt ansvarstagande. Det är inte ovanligt att olika former av statliga bidrag påverkar incitament och beteenden hos dem som får bidragen. En typ av incitamentsproblem hänger samman med att staten ställer ut olika former av garantier. Exempelvis kan anslaget för särskilda insatser uppfattas som en form av garanti för att täcka kommunala förluster. Vetskapen att staten explicit eller implicit ställer en sådan finansiell garanti kan öka kommunernas risktagande. Detta resonemang får ett starkt stöd av de resultat som redovisas i rapportens kapitel 4. De kommuner som fått bifall har i och för sig sämre förutsättningar än avslagskommunerna genom att de uppvisar t.ex. lägre skatteunderlag, högre arbetslöshet, sämre befolkningsutveckling och sämre ekonomi. har dock de kommuner som beviljats stöd en mer omfattande verksamhet. De har t.ex. högre nettokostnader, högre utbudsnivå, högre kostnader än vad som motiveras av de strukturella förutsättningarna och fler Skattesatsen är också högre i bifallskommunerna än i avslagskommunerna. De kommuner som fått bifall har vidare en betydligt högre ersättning från kostnadsutjämningen. En slutsats av detta är att bifallskommunerna haft svårt att anpassa verksamheten till de ekonomiska förhållanden som råder. Slutsatsen är något mer accentuerad för de ärenden som handlagts av regeringen/Kommundelegationen än för de ärenden som handlagts av Bostadsdelegationen. gör i sin konsultrapport till revisorerna i huvudsak samma bedömning. Enligt kan förhållandet tyda på att kommuner som påbörjat eller avslutat en omstrukturering av ekonomin inte har fått statligt stöd från regeringen/Kommundelegationen. Följaktligen kan det också innebära att kommuner som senarelagt sådana omstruktureringar fått stöd från regeringen/Kommundelegationen. En annan studie som redovisas i rapportens kapitel 4 pekar i samma riktning. Överenskommelserna mellan regeringen och kommunerna/landstingen är dessutom diffusa. Om statsbidraget betalas ut utan att kostnadssänkningarna genomförts finns det risk för att en struktur som saknar långsiktig hållbarhet understöds och att den framtida trovärdigheten urholkas. En faktor som ytterligare förstärker osäkerheten är att regeringen valt att tidigarelägga av utbetalningen av det bidrag som hanteras av regeringen. Enligt Kommundelegationen var en utbetalning av statsbidraget först efter det att villkoren i överenskommelsen uppfyllts av kommunen eller en mycket viktig princip för att tydligt markera att ansvaret för genomförandet av de åtgärder som krävs för att nå ekonomisk balans åvilar respektive kommun eller landsting. En utbetalning i efterhand skapar också enligt delegationen ytterligare incitament för att påbörja och genomföra en besluts- och omstruktureringsprocess. För regeringens del kan det också konstateras att de överenskommelser som träffas är att betrakta som utfästelser från statens sida. Staten åtar sig att, om kommunen genomför vissa åtgärder, lämna ett bidrag. Det finns dock inga formella hinder för att regeringen fattar ett nytt beslut om att betala ut bidraget även om åtgärderna inte genomförs, eller om balans inte uppnås. Det kan i detta sammanhang vara värt att poängtera att balans i ekonomin också kan uppnås med metoder som inte prioriterats av regeringen. Balans kan uppnås utan att de överenskomna kostnadssänkningarna genomförs. Intäkterna, till exempel, kan utvecklas starkare än väntat genom lokala politiska beslut. Kan strida mot utjämningssystemet Ett andra motiv till att anslaget bör avvecklas är att det särskilda bidraget till kommuner och landsting kan strida mot principerna för det kommunala utjämningssystemet. I rapportens kapitel 4 redovisas en studie som analyserat om stödet var förenligt med skatteutjämningssystemets syfte att skapa likvärdiga förutsättningar (s.k. fiskal rättvisa) mellan kommunerna. Enligt studien tenderar de kommuner som sökt bidrag att ha mer påtagliga underskottsproblem än de som inte sökt. Dessa problem är särskilt uttalade hos de kommuner som beviljats bidrag av Kommundelegationen. problemen verkar dock vara en följd av förhållanden (dvs. hög servicestandard eller personaltäthet) som kommunerna i fråga kunnat och kan påverka. Det är med andra ord helt påverkbara förhållanden (outnyttjade besparings- och effektiviseringsmöjligheter) som ligger bakom de finansiella problemen. Enligt studien uppfyller således inte dessa kommuner det uppställda villkoret om opåverkbara faktorer. Genom att lämna dessa bidrag behandlas inte heller kommunerna, enligt studien, på ett likvärdigt sätt. Andra kommuner, som redan tidigare genomfört liknande besparingar, har inte fått några motsvarande statsbidrag. De kommuner som varit föregångare i besparings- eller effektivitetsarbetet har i stället kunnat drabbas av högre avgifter eller lägre bidrag i kostnadsutjämningen. Inga enkla samband mellan strukturella faktorer och kommunernas ekonomi Ett tredje motiv till att anslaget bör avvecklas är att det är svårt att analysera hur den kommunala ekonomin påverkas av olika strukturella faktorer. Ekonomiska problem som orsakats av sådana faktorer har varit en förutsättning för att stöd ska utgå. När det gäller Kommundelegationen angavs svag ekonomisk tillväxt i regionen, negativ befolkningsutveckling, obalanser i åldersstrukturen samt behov av infrastrukturinvesteringar som exempel på faktorer som kan försvåra anpassningen av verksamheten till de ekonomiska ramarna. Flera studier visar dock att det inte finns några enkla samband mellan strukturella faktorer och kommunernas ekonomi. En studie som utförts av och som redovisas i rapportens kapitel 4 visar att sambandet mellan det ekonomiska resultatet och befolkningsutvecklingen är mycket svagt. I studien konstateras att den egna förmågan att anpassa verksamheten till minskande resurser har haft större betydelse för resultatutvecklingen än någon annan enskild faktor. De kommuner som klarat sig bäst är de som gjort relativt stora nedskärningar. De som av olika skäl inte har förmått att göra de nödvändiga nedskärningarna har klarat sig sämre. I en bilaga till /2000 har man studerat det historiska sambandet mellan kostnader och befolkningsutveckling för några av de kommunala åtagandena. Slutsatsen är att befolkningsutvecklingen i sig inte ger en god bild av hur den faktiska kostnadsutvecklingen (volymutvecklingen) kommer att bli . Det finns med andra ord många andra förklaringar till kostnadsutvecklingen inom många sektorer. Förklaringarna återfinns ofta i förändrade politiska ambitioner för verksamheterna. Det kan således vara förknippat med betydande svårigheter att analysera vad ett dåligt ekonomiskt resultat beror på. Som framgår av rapportens kapitel 4 kan det bero på att verksamheten är för stor. Ett fjärde motiv är att kostnadsutjämningen redan kompenserar för vissa strukturella faktorer som angivits som förutsättning för att få stöd. Det gäller i huvudsak svagt befolkningsunderlag, befolkningsminskning och näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder. Det bör påpekas att det kommu nala utjämningssystemet är föremål för utredning. Expertgruppen för förenklad kommunalutjämning (SOU 2000:120) pekar på att det i kostnadsutjämningen finns ett antal delmodeller som måste bedömas ha mer eller mindre regionalpolitiska inslag och där ersättningsnivåerna i modellerna i allt väsentligt bygger på politiska bedömningar. Det gäller bl.a. faktorerna befolkningsunderlag, befolkningsminskning, näringsliv och sysselsättning. Gruppen föreslår att dessa delmodeller utgår ur utjämningssystemet. Motsvarande ersättning till de berörda kommunerna och landstingen bör enligt gruppens mening i stället lämnas i form av regionalpolitiska statsbidrag. Även den andra utredningen, Utjämningsdelegationen (SOU 2000:127), föreslår förändringar. Enligt delegationen bör det göras en bred analys av hur små kommuner, med kraftig befolkningsminskning och ett regionalt utsatt läge, kan ges bra förutsättningar på att tillhandahålla en likvärdig vård, omsorg och utbildning. Utjämningssystemet innehåller ett antal faktorer som ska kompensera för kostnader som hör till den geografiska och regionala strukturen. Därtill kommer att införandetilläggen har stor ekonomisk betydelse för de kommuner som har ett ogynnsamt geografiskt och regionalt läge. Delegationen föreslår därför att regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att göra en samlad bedömning av vilket ekonomiskt stöd som kan behövas för att kommuner med långsiktigt vikande folkmängd och en utsatt regional position ska kunna upprätthålla en godtagbar kvalitet i den kommunala verksamheten. Delegationen vill också uppmärksamma att de delar av det kommunala utjämningssystemet som utredningen diskuterar till en del befinner sig i gränslandet mellan utjämning och regionalpolitik. Om det står klart att ett antal kommuner kommer att behöva ett permanent ekonomiskt stöd för att kunna tillhandahålla en likvärdig samhällsservice kan det finnas skäl för att hantera de nuvarande geografiska och regionala faktorerna i utjämningssystemet utanför systemet i form av ett särskilt regionalpolitiskt stöd. Statsbidragen bör ges i generella former Ett femte motiv är att anslaget inte står i samklang med strävandena att statens bidragsgivning till kommuner och landsting bör ske i generella former. Statsbidragen till kommuner och landsting förändrades kraftigt . Flertalet av de specialdestinerade statsbidragen avskaffades och ersattes av ett mer generellt regelsystem. Tanken var bl.a. att minska den statliga detaljstyrningen och öka det kommunala ansvaret för verksamhetens utformning och prioritering. Anslaget för särskilda insatser i vissa kommuner och landsting kan sägas avvika från intentionerna bakom den omläggning som skett av statsbidragen. Det är specialdestinerat och har inslag som knappast förbättrar planeringsförutsättningarna för kommunerna. Det senare beror naturligtvis framför allt på att kommunen/inte på förhand kan avgöra om man kommer att få bidrag eller inte. En orsak som ytterligare försvårar en sådan bedömning är att stora delar av hanteringen av anslaget inte regleras av någon förordning. Med andra ord är hanteringen inte transparent och förutsägbar - ett förhållande som närmast kan få motsatt effekt, dvs. försena eventuella omstruktureringar och kostnadsneddragningar. Nya ändamål har tillkommit Ett sjätte motiv är att vissa delar av anslagets fördelning på ändamål inte anges i budgetpropositionen. Ett flertal användningsområden har tillkommit löpande under budgetåren, dvs. det har delvis använts som ett anslag för oförutsedda utgifter. Användningen har i och för sig anmälts till , men det finns stor risk för att ändamål som inte genomgår en normal budgetprövning leder till ökade utgifter (förslag om detta redovisas i avsnitt 2.3). Liknande stöd har avvecklats Ett sjunde motiv är att tidigare stöd av liknande typ avvecklats . Det gäller t.ex. stöd som fördelades av och den s.k. industriakuten. Vid bägge dessa stödtyper fördes en omfattande diskussion om stödens inverkan på incitamentsstrukturen. verksamhet följdes också av ett regelsystem för ökad kontroll och sy-stem för att påverka incitamenten i riktning mot en större grad av ansvarstagande, t.ex. inlåningsförsäkring och kapitaltäckningsregler. Finansieras av kommuner som anpassat verksamheten Avslutningsvis kan det påpekas att anslaget finansieras med medel som i annan form skulle ha överförts till kommuner och landsting. Medborgare i kommuner och landsting som anpassat verksamheten till de rådande ekonomiska förhållandena kan således få finansiera kommuner och landsting där detta inte skett. Statskontoret, , , , och kommun ställer sig positiva till revisorernas förslag. och vill särskilt understryka vad revisorerna anför om att anslaget inte står i samklang med strävandena att statens bidragsgivning till kommuner och landsting bör ske i generella former. Utifrån dessa motiv, och då dessutom huvudsyftet med anslaget numera i det närmaste är fullföljt, menar att det kan vara läge att avveckla anslaget och överföra medlen till det generella bidraget för kommuner och landsting där det naturligt hör hemma. vill understryka att det även i fortsättningen kommer att finnas ett antal kommuner som kommer att drabbas av övermäktiga ekonomiska problem i bostadsföretagen. Dessa problem bör lösas inom bostadspolitikens ram. Ekonomiskt stöd till bostadssektorn bör, enligt förbunden, inte sammanblandas med de generella bidragen till kommunerna. har vid sin bevakning av hur de statliga stöden utformats och administrerats fått samma uppfattning om bristerna som de anser framkommer i revisorernas rapport. kommun pekar på att ett saneringsarbete inleddes och att kommunen tillskjutit belopp till det kommunala bostadsbolaget. Kommunen har ansökt om stöd hos Bostadsdelegationen, men fått avslag. Enligt kommunen var det kommunens egen vilja och förmåga att fatta nödvändiga beslut som resulterade i bedömningen att inga extra bidrag beviljades. Bland annat i anledning av detta har kommunen aldrig övervägt att söka stöd hos den s.k. kommunakuten. Nödvändiga omstruktureringar har i stället gjorts för att hamna i ekonomisk balans. De fattade politiska besluten har varit nödvändiga för att anpassa den kommunala verksamheten till de ekonomiska ramarna. Trots de åtgärder som vidtagits för att anpassa verksamheten till de ekonomiska realiteterna hävdar kommun att man har en bra verksamhet som prioriterar barn, ungdomar, äldre och de svaga i kommunen. Kommunen anser att ekonomiskt stöd i den form som kommun-akuten ger inte alltid bör vara en förstahandslösning. , , (), kommun och delar inte revisorernas förslag om att anslaget bör avvecklas. pekar på att det finns en stor spridning i resultaten mellan enskilda kommuner och landsting. Det är därför högst sannolikt att det även kommer att finnas kommuner och landsting som, på grund av speciella omständigheter, kan hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Mot bakgrund av detta finns det, enligt , en påtaglig risk för att det även kommer att finnas ett behov av att avsätta medel till särskilda insatser i kommuner och landsting. Enligt departementet sker det också en noggrann och restriktiv prövning innan ett eventuellt stöd betalas ut. Departementet pekar vidare på att de avtalade bestämmelserna om under vilka förutsättningar det överenskomna bidraget ska utbetalas är tydliga. Enligt finns det mot bakgrund av kommunsektorns ekonomiska och strukturella problem anledning att anta att det för en relativt kommer att behövas särskilt stöd till kommuner med ekonomiska problem. () konstaterar att revisorerna inte redovisar någon analys av nyckeltal etc. där samspelet mellan olika faktorer belyses. Kommun- och Bostadsdelegationerna har enligt varit nödvändiga som tillfälliga insatser då genomgripande strukturförändringar skapat helt nya förutsättningar för verksamheten i ett flertal industrikommuner som lagt grunden till dagens välstånd. pekar på att det krävs ett fortsatt kraftfullt stöd till de kommuner som kommer att fortsätta att tappa i befolkning. Det är enligt uppfattning nödvändigt att de bägge delegationerna får en uppföljning. Denna fortsättning måste dock utformas så att kommunerna själva får besluta om hur den nödvändiga anpassningen till en ny situation ska genomföras. kommun anser inte att anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting kan avvecklas utifrån de kriterier som revisorer föreslår. menar att stödformerna underlättar för kommunen att genomföra de nödvändiga åtgärderna för att få ekonomin i balans av stora underskott. kommun och kommun delar inte heller revisorernas förslag, men pekar också på oklarheter i bl.a. målformuleringen. kommun anser att beslutskriterierna varit otydligt formulerade, vilket kan ge till följd att inställningen till bidragen får en negativ effekt på den långsiktighet som kommunerna behöver för att klara en god ekonomisk hushållning. Kommunen ser det ändock som en nödvändighet att vissa utsatta kommuner måste erhålla särskilda stöd, men för att effekten ska bli den som förutses, ska målen vara tydligt formulerade. Enligt kommun bör anslaget bli föremål för en förändring, med en tydligare målformulering i syfte att verkligen åstadkomma de incitament till förändring som erfordras. kommun anser vidare att det inte kan uteslutas att bidrag lämnats till kommuner som inte med allvar tagit tag i den besvärliga anpassningsprocessen av ekonomin och att kommuner som liksom tidigt initierat projekt i syfte att effektivisera verksamheterna har fått avslag på biståndsförfrågan. Därmed har passivitet premierats framför aktivt agerande. Bostadsdelegationen anser att rapportens analys av kommunalekonomiska nyckeltal är alltför förenklad och i många fall också missvisande. I huvudsak avser detta rapportens kapitel 4 där det analyseras om det finns några påtagliga skillnader mellan kommuner som fått stöd och kommuner som inte fått stöd. Sammanfattningsvis ger enligt Bostadsdelegationens uppfattning de analyser som redovisas i rapporten inte tillräcklig grund för de slutsatser om stödda och icke stödda kommuners ekonomiska förhållanden som rapporten drar (avsnitt 4.6) - och således inte heller för konstaterandet att de kommuner som berörs av Bostadsdelegationens verksamhet redan i hög grad kompenseras genom ersättning från kostnadsutjämningen. () instämmer i vad Bostadsdelegationen anfört. Enligt revisorernas uppfattning har det inte framkommit några avgörande skäl för att ompröva det förslag som läggs i rapporten. Ett par av remissinstanserna pekar t.ex. på att revisorernas analys av nyckeltal etc. inte är av den karaktären att den kan ligga till grund för revisorernas slutsatser. Revisorerna kan instämma i att en isolerad analys av nyckeltal inte kan ligga till grund för ett ställningstagande till om anslaget ska avvecklas eller inte. är dock inte detta fallet.