frsrdg · GP04RR2 · 2002-01-01 00:00:00 — Enligt 2 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten ska regeringen för redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. Lagen ger inte något stöd för att resultatredovisningen ska begränsas till utgiftssidan. Revisorerna konstaterar också att redovisningen av nedsättningen av socialavgifterna inte uppfyller de riktlinjer som enligt finansutskottet borde styra utvecklingsarbetet med resultatredovisning. Det torde för övrigt gälla merparten av skatteavvikelserna. I rapporten pekas på att det inte finns några grundläggande skäl för att vissa stödformer ska undantas från det normala kravet på resultatredovisning. Det kan därför vara av principiellt intresse att klarlägga formerna för den framtida resultatredovisningen. I rapporten föreslår revisorerna att regeringen bör få i uppdrag att göra en generell översyn av hur resultaten eller effekterna av skatteavvikelser ska redovisas. ITPS, TCO, och LO stöder revisorernas förslag om att regeringen bör få i uppdrag att göra en generell översyn av hur resultaten eller effekterna av skatteavvikelser ska redovisas. anser att frågan om hur skatteavvikelser ska redovisas bör kunna lösas av och regeringen. har inget att invända mot revisorernas förslag. skulle dock gärna se att revisorerna i sammanhanget på lämpligt, kraftfullt sätt uppmärksammade brister i redovisning och utvärderingar vad gäller traditionell arbetsmarknadspolitik. På samma sätt som revisorerna i sin rapport föreslår effektredovisning, generell översyn m.m. beträffande skatteavvikelser, finns det enligt behov av liknande större grepp på arbetsmarknadspolitikens område. Enligt revisorernas bedömning utelämnar en begränsning av resultatredovisningen till utgiftssidan viktiga andra styrmedel och ger därmed en ofullständig bild av effekterna av den förda politiken. Riksdag och regering har att ta ställning till fördelningen av begränsade resurser mellan olika ändamål. Ett viktigt led i detta är att kunna göra bedömningar av vilka stödformer som är effektivast. För att utforma en rationell politik är det därför viktigt att det finns en ändamålsenlig redovisning som ger överblick över vilka åtgärder som används och effekterna av dessa. Flertalet av remissinstanserna stöder revisorernas förslag. Det finns som framgått ovan inga grundläggande skäl för att vissa stödformer ska undantas från det normala kravet på resultatredovisning. Enligt revisorernas uppfattning ger inte heller budgetlagen stöd för hur resultatredovisningen har inriktats. Revisorerna anser det därför vara av principiellt intresse att klarlägga formerna för den framtida resultatredovisningen. Inte minst gäller detta mot bakgrund av storleken på skatteavvikelserna. Enligt den ekonomiska vårpropositionen uppgick de saldopåverkande skatteavvikelserna till ca 1999, vilket motsvarar cirka en fjärdedel av de totala utgifterna. Resultatanalysen är dock som tidigare framgått mycket outvecklad. Revisorerna är medvetna om att det inom pågår en översyn av mål och målstrukturer samt resultatstyrningen. Enligt uppgift sker dock ingen direkt analys av hur skatteavvikelser ska redovisas. Uppdraget till regeringen bör därför avse en generell översyn av hur resultaten eller effekterna av skatteavvikelser ska redovisas. I rapporten analyseras beräkningskonventioner för socialavgifter. Konventionerna används för beräkning och redovisning av budgeteffekter vid förändrade skatte- och avgiftsregler. I praktiska tillämpningar används konventionerna exempelvis för att snabbt bilda sig en uppfattning om storleksordningen av budgeteffekterna av olika förslag. Utgångspunkten i rapporten är att det är viktigt att budgeteffekter av föreslagna eller vidtagna åtgärder kan analyseras på ett klart och entydigt sätt och att olika antaganden i möjligaste mån kan beläggas empiriskt. Om modellen inte fungerar tillfredsställande kan det t.ex. påverka finansieringen av åtgärden och orsaka olika former av snedvridningar. Ett viktigt led i en sådan bedömning är att analysera modellens uppbyggnad och antaganden. beräkningskonventioner bygger på ett antal antaganden om vem som bär bördan av en skatteförändring. Vid beräkning av de effekter som följer på en förändring av arbetsgivaravgifter tillämpas en övervältringsprofil . Denna innebär att avgifts-ändringen kommer att bäras av löner, vinster och priser. I rapporten pekas dock på att det inte redovisas något empiriskt underlag som ger stöd till varför en förändring av socialavgifterna antas övervältras på det sätt som anges i modellen. Ett annat viktigt led är att bedöma inom vilka områden det är meningsfullt att tillämpa modellen. I rapporten pekas på att de antaganden om övervält-ring etc. som modell bygger på framför allt kan antas gälla vid en generell sänkning av socialavgifterna. Övervältringsprofilen är sannolikt inte densamma vid en generell förändring av socialavgiften som vid en selektiv förändring. Modellen är därför inte direkt lämpad för att analysera finansiella konsekvenser av den typ av nedsättning som är föremål för denna granskning. För att få ytterligare underlag har budgetkontor på uppdrag av revisorerna beräknat de finansiella effekterna för den offentliga sektorn av nedsättningen av socialavgifterna. Beräkningarna syftar inte till att fastställa någon form av etablerad "sanning" om övervältring eller finansiella effekter. Det primära syftet är att göra en jämförelse med modell utifrån några olika antaganden. Beräkningarna visar att storleken på den varaktiga nettoeffekten skiljer sig åt mellan de bägge modellerna. Skillnaden mellan de bägge modellerna måste anses som förvånande mot bakgrund av att antagandena om övervält-ring på lång sikt är desamma. I båda fallen antas att nedsättningen på lång sikt övervältras på lönerna. Det föreligger vidare betydande skillnader vad gäller den kortsiktiga nettoeffekten. Dessa skillnader förklaras i huvudsak av olika antaganden om övervältring. I rapporten föreslår revisorerna att regeringen bör få i uppdrag att göra en översyn av de beräkningskonventioner som utnyttjas för att beräkna budget-effekter av förändrade socialavgifter. ITPS, , , och LO stöder revisorernas förslag om att regeringen bör få i uppdrag att göra en översyn av beräkningskonventionerna. anser att det kan vara motiverat att se över beräkningskonventionerna. vill dock understryka att det inte är något självändamål att likrikta olika modeller för denna typ av beräkningar. anser att det synes överflödigt att ska fatta beslut om att regeringen ska göra en översyn av beräkningskonventionerna. För det första uppdateras beräkningskonventionerna . Årets revision av beräkningskonventionerna kommer enligt departementet bl.a. att inkludera en översyn av de antaganden som görs och en tydligare redovisning av bakgrunden till dessa antaganden. I samband med översynen beaktas även nya rön om, exempelvis, hur lönesumman påverkas av förändrade skatteregler. För det andra syftar beräkningskonventionerna till att ge en förhållandevis allmän information om principer vid beräkning av budgeteffekter. Det är därför enligt inte lämpligt att presentera alla de specialfall som förekommer. Enligt departementet visar icke desto mindre revisorernas rapport på vikten av att vara tydlig vid beskrivning av beräkningsmetoder. Speciellt gäller detta för propositioner där det ges förslag på regeländringar för vilka de offentlig-finansiella effekterna inte kan beräknas med direkt applicering av den skatteekonomiska enhetens beräkningskonventioner. Enligt departementet presenteras beräkningskonventionerna i stort sett utan några källhänvisningar. Av denna anledning är det inte helt enkelt att följa upp och se alla de grunder som analyser bygger på. När det gäller de framtida revideringarna kommer en mer strikt utformad presentation att vägas mot en mer rättfram dito. pekar på att det råder stor enighet om att antaganden om övervältringsprofilen kan vara avgörande för resultatet. Det finns dock även andra antaganden som kan vara väl så viktiga. beräkningskonventioner för socialavgifter är, enligt revisorernas uppfattning, inte utformade för att beräkna budgeteffekter av den form av nedsättning av socialavgifterna som är föremål för denna granskning. De antaganden etc. som modellen bygger på kan i princip endast utnyttjas för att analysera effekterna av generella nedsättningar av socialavgifterna. Denna brist i modellen kan leda till att riktade eller differentierade nedsättningar inte finansieras fullt ut. Även om utnyttjat alternativa beräkningsmetoder pekar beräkningarna i rapportens kapitel 7 på att nedsättningen av socialavgifterna kan ha varit underfinansierad med upp till ca . Det redovisas vidare inte något empiriskt underlag som ger stöd till varför en förändring av socialavgifterna antas övervältras på det sätt som anges i modellen. De går t.ex. inte att härleda från de studier som redovisas i rapportens kapitel 3. Den modelljämförelse som revisorerna gjort visar att resultaten kan vara känsliga för vilka antaganden som görs. Antagandena påverkar därmed finansieringsbehovet på kort sikt. Revisorernas modelljämförelse visar även på skilda resultat vad gäller den varaktiga nettoeffekten och därmed det långsiktiga finansieringsbehovet. Enligt revisorernas uppfattning är det förvånande att jämförelsen visar på skilda resultat när det gäller den varaktiga nettoeffekten. Antagandena om övervältring på lång sikt är trots allt desamma i de bägge modeller som jämförs. Revisorerna är medvetna om att det inte är ovanligt att det görs avsteg från den generella beräkningsregeln när det genomförs djupare analyser av ett förslag. Enligt vår uppfattning är det dock väsentligt att grundmodellen innehåller antaganden som kan verifieras empiriskt. Det är också av vikt att modellen kan utnyttjas för att analysera förändringar med olika inriktning. Det finns annars en uppenbar risk att en reform t.ex. kan överfinansieras, vilket kan leda till olika former av snedvridningar. Flertalet av remissinstanserna instämmer i rapportens förslag om att regeringen bör få i uppdrag att genomföra en översyn av beräkningskonventionerna. pekar i sitt remissvar på att årets revision av beräkningskonventionerna bl.a. kommer att inkludera en översyn av de antaganden som görs och en tydligare redovisning av bakgrunden till dessa antaganden. I samband med revisonen beaktas även nya rön. Det framgår vidare att en mera strikt utformad presentation övervägs. Mot bakgrund av detta avstår revisorerna från att lägga fram något förslag på detta område. Med hänvisning till de motiveringar som framförts under Revisorernas överväganden föreslår revisorer att fattar följande beslut. Utvärdering av nedsättningen av socialavgifterna tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.2 om utvärdering av nedsättningen av socialavgifterna. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.3 om redovisningen till . Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), (m), Per (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichef , utredningschef och revisionsdirektör (föredragande). Rapport 2000/01:8 Sänkta socialavgifter - har det någon effekt? revisorer · 100 12 · TEL · fax revisorer presenterar härmed sin rapport om nedsatta socialavgifter. Beslut om rapporten har fattats av revisorerna i plenum . Rapporten sänds nu på remiss. Revisorernas slutliga ställningstagande och förslag kommer därefter att utformas i en skrivelse till . Granskningen har beretts inom revisorernas första avdelning. I avdelningen ingår (), ordförande, (), vice ordförande, (), (), (), (), () och (). Inom revisorernas kansli har revisionsdirektör varit ansvarig för utredningsarbetet. Kanslichef , utredningschef , utredningschef och f.d. utredningschef har bidragit med synpunkter på rapporten. Docent , FIEF, har på revisorernas uppdrag genomfört en studie av nedsättningen av socialavgifterna. Studien behandlar bl.a. hur stödet fördelats på bransch, företagsstorlek etc. är socialavgifterna nedsatta. Avsikten är att stimulera nyanställningar och uppmuntra egenföretagande. Stor och dyrbar åtgärd Sänkningen av socialavgifterna ger ett inkomstbortfall på brutto . Åtgärden är därmed större än flera enskilda politikområden som bl.a. syftar till att stimulera sysselsättningen. Den är t.ex. större än de samlade utgifterna för regionalpolitiken respektive näringspolitiken. Den är dessutom en av de största enskilda åtgärderna som direkt eller indirekt syftar till att öka sysselsättningen. Små effekter på anställningsbeslut Stödet innebär att en arbetsgivare får göra ett avdrag på av lönesumman , dvs. Sänkningen riktar sig således främst till små företag, även om samtliga företag får utnyttja avdraget (dock endast ett avdrag per koncern). Den avgörande kostnadsaspekten i samband med anställningsbeslut är hur sänkningen av socialavgifterna påverkar företagens marginalkostnader. Reformen kan sägas innebära att marginalkostnaden för arbetskraft sänks för företag var lönesumma understiger , dvs. i företag med 1-4 anställda. För anställningar därutöver påverkas inte marginalkostnaden utan den blir oförändrad jämfört med tidigare. Det finns då skäl att anta att stödet inte påverkar anställningsbeslut i företag vars lönesumma överstiger , dvs. i företag med fem eller fler anställda. Få och dyra jobb Teoretisk och empirisk forskning tyder på att en generell nedsättning av socialavgifterna i huvudsak kan förväntas påverka löner och sysselsättning på kort och medellång sikt. I detta fall finns det anledning att anta att sysselsättningen endast påverkas i företag med 1-4 anställda och att effekten endast kvarstår . Övriga företags beteenden påverkas inte och sänkningen av socialavgifterna leder sannolikt enbart till att vinsten ökar i dessa företag. Med andra ord överförs nedsättningen sannolikt till aktieägarna i dessa fall. Beräkningarna tyder på att sysselsättningen ökar med ca 3 600 personer, eller med av sysselsättningen i företag med 1-4 anställda. Den begränsade effekten på sysselsättningen ligger i linje med tidigare utvärderingar av sänkta socialavgifter i stödområdena. Varje nyskapat arbetstillfälle beräknas kosta ca brutto. Stödet förefaller därmed vara det i särklass minst kostnadseffektiva inom de politikområden som syftar till att öka sysselsättningen. Bristfällig information och bristfälliga beräkningsunderlag Nedsättningen av socialavgifterna har inte varit föremål för någon utvärdering och någon sådan planeras inte heller av regeringen. Regeringen lämnar vidare ingen löpande resultatredovisning till , varken i budgetpropositionen eller i andra dokument. Grundläggande uppgifter som t.ex. fördelning på näringsgren, företagsstorlek etc. redovisas inte heller. Någon resultatbedömning görs av förklarliga skäl inte. Det är vidare viktigt att budgeteffekterna av olika åtgärder kan analyseras på ett klart och entydigt sätt. har utvecklat beräkningskonventioner som utnyttjas för att beräkna och redovisa budgeteffekter av bl.a. sänkta socialavgifter. De antaganden som modellen bygger på kan dock starkt ifrågasättas. Alternativa antaganden kan resultera i vitt skilda finansieringsbehov, vilket i sin tur kan leda till olika former av snedvridningar i ekonomin. Ytterligare utvärdering av nedsättningen av socialavgifterna Förslag: Regeringen bör få i uppdrag att redovisa effekterna av nedsättningen av socialavgifterna. Tonvikten bör ligga på att redovisa sysselsättningseffekter. Enligt revisorernas bedömning är det inte acceptabelt att bedriva arbetslöshetsbekämpning med instrument som uppvisar så låg grad av effektivitet som nedsättningen av socialavgifterna. Revisorerna finner det också otillfredsställande att en åtgärd som kostar ca brutto inte har följts upp och inte underkastats normal budgetprövning. brutto har spenderats på detta stöd utan att åtgärder vidtagits för att ge en bild av hur nedsättningen verkar. Enligt revisorernas uppfattning kan nedsättningen av socialavgifterna starkt ifrågasättas. Det är inte rimligt att utnyttja en åtgärd där varje nyskapat arbetstillfälle beräknas kosta ca brutto, eller 5-10 gånger mer än en normal arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Den låga effektiviteten avspeglar sig i att endast ca en fjärdedel av nedsättningen har hamnat hos företag där den kan förväntas påverka anställningsbesluten. av subventionen har således varit verkningslös och enbart lett till ökade vinster. Liksom de flesta effektanalyser är revisorernas beräkningar också förenade med viss osäkerhet. Nedsättningen av socialavgifterna bör därför utvärderas ytterligare. Mot bakgrund av detta bör regeringen, enligt revisorernas uppfattning, få i uppdrag att redovisa effekterna av nedsättningen av socialavgifterna och då med särskild tonvikt på eventuella sysselsättningseffekter. Förslag: Regeringen bör få i uppdrag att göra en generell översyn av hur resultaten eller effekterna av skatteavvikelser ska redovisas. Nedsättningen av socialavgifter kan sägas utgöra ett stöd på statsbudgetens inkomstsida i form av särregler i skattelagstiftningen. Ett stöd som redovisas på budgetens utgiftssida i form av ett anslag är i princip föremål för förnyade beslut inför varje budgetår. Ett indirekt stöd via en skatteavvikelse ingår däremot inte i den årliga budgetprocessen. Skatteförmåner är i många fall ett alternativ till stöd via budgetens utgiftssida. Det förefaller därför, enligt revisorernas bedömning, naturligt att bägge dessa typer av stödformer behandlas på ett likartat sätt vad gäller utvärdering, kontroll och budgetprövning. Dessa bägge former av stöd behandlas dock inte på ett likartat sätt. Resultatredovisningen i budgetpropositionen är i huvudsak koncentrerad till utgiftssidan. När det gäller nedsättningen av socialavgifterna, och flertalet andra skatteavvikelser, sker ingen löpande resultatredovisning, varken i budgetpropositionen eller i andra skrivelser till . Det finns inga grundläggande skäl för att vissa stödformer ska undantas från det normala kravet på resultatredovisning. Revisorerna anser det därför vara av principiellt intresse att klarlägga formerna för den framtida resultatredovisningen. Regeringen bör därför få i uppdrag att göra en generell översyn av hur resultaten eller effekterna av skatteavvikelser ska redovisas. Förslag: Regeringen bör få i uppdrag att göra en översyn av de beräkningskonventioner som utnyttjas för att beräkna budgeteffekter av förändrade socialavgifter. utnyttjar beräkningskonventioner för att beräkna och redovisa budgeteffekter av förändrade skatte- och avgiftsregler. De fyller en viktig uppgift när det gäller att bedöma finansieringsbehovet av olika reformer. Enligt revisorernas uppfattning är beräkningskonventioner för socialavgifter alltför generella för att beräkna budgeteffekter av den form av nedsättning av socialavgifterna som är föremål för denna granskning. Underlag och utfall kan vidare diskuteras. Enligt vår uppfattning är det väsentligt att grundmodellen innehåller antaganden som kan verifieras empiriskt. Det är också av vikt att modellen kan utnyttjas för att analysera förändringar med olika inriktning. Det finns annars en uppenbar risk att en reform t.ex. kan överfinansieras, vilket kan leda till olika former av snedvridningar. Revisorerna anser därför att regeringen bör få i uppdrag att genomföra en översyn av beräkningskonventionerna. Granskningens bakgrund och inriktning Olika former av skattereduktioner eller bidrag har varit vanliga inslag i svensk ekonomisk politik. De har ofta riktats mot företag och varit utformade som investeringsbidrag, investeringsfonder, lagerbidrag etc. Målet har normalt varit att stimulera tillväxt och sysselsättning genom ökade investeringar i byggnader och maskiner, ofta genom att sänka kapitalkostnaden. Stöden har dessutom haft en uppenbar stabiliseringspolitisk uppgift, dvs. försöka dämpa eller neutralisera konjunktursvängningarna så att utvecklingen av i första hand produktionen och sysselsättningen får ett jämnt förlopp. Bortsett från olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder och devalveringar har åtgärder med syfte att sänka kostnaderna för arbetskraften varit mindre vanliga. Vid ett fåtal tillfällen har dock socialavgifterna sänkts med det utpräglade syftet att stimulera efterfrågan på arbetskraft. Den senaste sänkningen gäller fr.o.m. och syftar till att stimulera nyanställningar och uppmuntra nyföretagande. Att beräkna sysselsättningseffekter av en nedsättning av socialavgifterna är förenat med betydande metodproblem. Det finns i och för sig ett flertal internationella och svenska studier, men det är vanskligt att utifrån dessa studier dra några säkra slutsatser om hur förändrade socialavgifter påverkar lönekostnaden på lång sikt. Bilden kompliceras ytterligare av att en nedsättning av socialavgifter inte enbart får effekter på en bestämd marknad utan också får återverkningar på andra marknader. Det finns dock tecken som tyder på att en nedsättning av socialavgifterna inte är en kostnadseffektiv åtgärd för att öka sysselsättningen. Det finns därför starka skäl att i möjligaste mån försöka att analysera vilka sysselsättningseffekter som nedsättning av socialavgifterna lett till. Revisorernas beslut att genomföra en granskning av nedsättningens sysselsättningseffekter har sitt ursprung i en framställan från socialförsäkringsutskott. Det finns flera olika möjligheter att beräkna sysselsättningseffekter av en nedsättning av socialavgifterna. Den bästa metoden är att jämföra sysselsättningsutvecklingen i en experimentgrupp som får del av nedsättningen med utvecklingen i en kontrollgrupp som inte får del av nedsättningen. Detta är dock inte en framkomlig väg eftersom nedsättningen av socialavgifterna är generell, dvs. alla företag får del av den. Det alternativ som ligger närmast till hands är i stället att jämföra företag där marginalkostnaden sänks med företag där marginalkostnaden inte påverkas. För att en sådan ansats ska vara möjlig är det nödvändigt att bearbeta och samköra ett flertal olika databaser. Det gäller bl.a. SCB:s registerbaserade arbetsmarknadsstatistik (RAMS) och registret över skattedeklarationer. Mer konkret förutsätter detta att SCB:s uppgifter om bl.a. skattedeklarationer kan köpas och samköras med den tilltänkte konsultens arbetsställe- och företagsdatabas (i princip samma upp gifter som finns i RAMS). Den senare databasen behövde även uppdateras. Kontakter med SCB togs och diskussioner har sedan förts löpande. Något material hade dock inte levererats vid ingången av . SCB har angett hög arbetsbelastning som den främsta orsaken till denna utdragna process. Den mycket kraftiga förseningen och osäkerheten om SCB över huvud taget är kapabelt att utföra transaktionen har medfört att uppdraget med revisorernas konsult har fått begränsas till visst material som SCB levererat och som rör stödets fördelning på företagsstorlek etc. Uppdraget att beräkna sysselsättningseffekter har fått avbrytas. Det har med andra ord inte bedömts som meningsfullt att fortsätta ett uppdrag som är förknippat med så stor osäkerhet. revisorers kansli har i stället beräknat sysselsättningseffekter utifrån en annan mer indirekt metod som baseras på andra befintliga data. Denna metod får dock betraktas som mer osäker än den tilltänkta. Ett annat centralt område i granskningen, nämligen analys av risken för subventionering av verksamheter som hade kommit till stånd även utan stöd (s.k. dödviktseffekter), har också påverkats negativt av SCB:s leveransproblem. Det har dock med hjälp av andra källor varit möjligt att genomföra vissa beräkningar av dödviktseffekter. I övrigt jämförs nedsättningens effekter med effekterna av andra stödformer. Även regeringens beräkningsunderlag för nedsättningen av socialavgifterna studeras, liksom regeringens redovisning till .