frsrdg · GP04RR4 · 2002-01-01 00:00:00 — Formerna för målstyrning ändrades i och med budgetpropositionen /01. Nytt för är att statsbudgeten delats i 47 olika politikområden för vilka mål formulerats. Övergripande mål formuleras inte längre på utgiftsområdesnivå. Politikområden kan ses som en underindelning av utgiftsområdena. De kan utgöra en del av ett utgiftsområde men ett politikområde kan också bestå av anslag från flera utgiftsområden. För att uppnå de övergripande mål som beslutat om krävs att dessa mål bryts ned på myndighetsnivå och att de styrmedel som regeringen har till sitt förfogande utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt. I departementsskriften Vad kostar det att regera? rangordnas regeringens olika styrinstrument med avseende på vikt. Rangordningen baseras på en enkät ställd till myndighetschefer. Regleringsbrev samt budgetpropositionen/budgetbeslut uppfattades som de styrinstrument som har den avgjort största påverkan på myndigheternas arbete (Ds 2000:27). Att ett styrinstrument har stor påverkansförmåga är inte det samma som att det fungerar bra. Tvärtom var det av de tillfrågade myndighetscheferna som ansåg att regleringsbrevet respektive budgetpropositionen fungerade bra som styrinstrument. Kritiken mot regleringsbrevet som styrmedel handlade främst om målformulering, detaljeringsgrad i målformulering samt återrapporteringskraven. Denna kritik är inte ny. Förvaltningspolitiska kommissionen pekade 1997 ut som den svaga länken i mål och resultatstyrningen. Kommissionen påpekade brister i både målformulering och informationshantering (SOU 1997:57). har vid behandlingen av vårpropositionen tagit upp olika generella frågor om mål- och resultatstyrning sett ur perspektiv. Utskottet har redovisat vissa riktlinjer för hur man anser att ett utvecklingsarbete bör bedrivas. Utskottet framhåller det angelägna i att målen görs mätbara och uppföljningsbara så att det blir meningsfullt att ställa dessa i relation till kostnaderna. Utskottet skriver vidare att det är av värde om målen uttrycks i sådana termer att de kan vara utgångspunkter för politiska prioriteringar och diskussioner. Målen bör, enligt utskottet, inte vara alltför vagt eller allmänt formulerade (1999/2000:FiU20). Som ett led i arbetet med att utveckla resultatstyrning ger ut en handledning för hur regleringsbrev och andra styrdokument bör utformas (2000). I handledningen presenteras kriterier för mål av god kvalitet. kvalitetskriterier kan sammanfattas i förkortningen SMART. Förkortningen står för Specifika, Mätbara, Accepterade, Realistiska och Tidssatta. Enligt handledningen bör dessa kriterier "kunna vara vägledande vid formulerandet av såväl mål för att styra verksamheten som mål för att styra myndigheterna". Generellt sägs att dessa kriterier är enklare att uppfylla för mål på lägre nivå, t.ex. mål för verksamhetsgrenar än för mål för politikområden. Kvalitetskriterierna beskrivs på följande sätt i handledning: Strävan ska vara så specifika och tydliga mål som möjligt. Orsaken till detta är dels att målen ska kunna tjäna som ett styrinstrument, dels att öka förutsättningarna för att kunna mäta och följa upp målen. Det är också angeläget att målen accepteras. Ett sätt att öka acceptansen är att sätta upp mål som uppfattas som realistiska och möjliga att nå. I vissa fall kan det vara lämpligt att ange när målet ska vara uppnått. Vissa mål kanske inte är tänkta att uppnås . Uppföljning och utvärdering av måluppfyllelsen underlättas om målet är tidssatt. Om inte annat anges ska resultatet uppnås under det budgetår regleringsbrevet avser. I instruktion (SFS 1990:1008) anges att verket har till uppgift att "genom påverkan på olika samhällssektorer verka för goda levnadsförhållanden och utvecklingsmöjligheter för glesbygds- och landsbygdsbefolkningen i olika delar av landet med tyngdpunkten i skogslänens inre delar samt i skärgårdsområdena". Av instruktionen framgår vidare att verket särskilt ska: verka för sektorssamordning av centrala myndigheter och statliga bolag, främst inom områdena arbete, utbildning, service och kommunikationer, bedriva analys- och utredningsverksamhet samt genomföra central uppföljning och utvärdering av glesbygdsinsatser, förmedla kunskap till främst länsstyrelser och i förekommande fall regionala självstyrelseorgan samt andra organ som har betydelse för gles- och landsbygdens utveckling, vara förvaltningsmyndighet för gemenskapsinitiativet Leader+ samt svara för sekretariatsuppgifter åt övervakningskommittén för Leader+. I Regleringsbrev preciserar regeringens myndighetens uppdrag. Där anges i huvudsak målen för verksamheten inför kommande budgetår, myndighetens ekonomiska ramar och vilken information om prestationer och resultat som myndigheten ska rapportera till regeringen. utgör kärnan i mål- och resultatstyrningen. Otydlig målformulering och bristande återrapporteringskrav ger dåliga förutsättningar för ett effektivt utnyttjande av statliga medel. Enligt regleringsbrev ska myndigheten verka inom politikområdet regionalpolitik. De tidigare effektmålen i utgiftsområde 19 Regional utjämning och utveckling överensstämmer i allt väsentligt med de mål som formulerats för politikområdet regionalpolitik: att regionalpolitiken ska skapa förutsättningar för uthållig ekonomisk tillväxt, rättvisa och valfrihet så att likvärdiga levnadsvillkor skapas för medborgarna i hela riket, att verksamheten inom den lilla regionalpolitiken främst ska underlätta för näringslivet i regionalpolitiskt prioriterade områden att utvecklas så att det bidrar till att uppfylla målen för regionalpolitiken. I regleringsbrevet hänvisas endast till politikområdet regionalpolitik. I regleringsbrevet angavs även att effektmålet under utgiftsområdet 24 Näringsliv "att utifrån de regionala förutsättningarna stimulera en hållbar ekonomisk tillväxt som kan bidra till fler och växande företag och därmed öka sysselsättningen för både män och kvinnor" berörde verksamhet. Som del av effektmålen preciserades att "främst genom påverkan på olika samhällssektorer verka för goda levnadsförhållanden och utvecklingsmöjligheter för glesbygds- och landsbygdsbefolkningen med tyngdpunkten i skogslänens inre delar samt i skärgården". Detta mål motsvarar instruktion. Den övergripande målsättningen för verksamhet - att verka för goda levnadsförhållanden och utvecklingsmöjligheter för gles bygds- och landsbygdsbefolkningen - har varit densamma sedan myndigheten bildades. Inför ändrades målformuleringen i verkets instruktion genom att regeringen angav att det är främst genom påverkan på olika samhällssektorer som ska verka för goda levnadsförhållanden och utvecklingsmöjligheter. De olika verksamhetsmålen som regeringen formulerar i myndighetens regleringsbrev var tämligen stabila fram . var det främst EU-medlemskapet som innebar vissa förändringar i verksamhetsmålen. Verksamhetens inriktning och dess förändring åskådliggörs i ekonomiska termer i tabell 3. kostnader fördelade på verksamhetsmål 1998 1999 2000 2000 Verksamhetsmål Andel av kostnader Andel av kostnader Andel av kostnader Kostnad (Mkr.) Sektorssamordning 5 873 Beslutsunderlag 6 561 Kunskapsunderlag 10 345 8 130 Pilotprojekt Totalt 30 909 Källa: . beskriver utvecklingen på följande sätt i sin årsredovisning för : uppdrag har koncentrerats avseende såväl verksamhetsmålen som sakområden. upphörde verksamhetsmålet uppföljning och utvärdering och ingår till vissa delar i målet om beslutsunderlag. Arbetet med pilotprojekt upphörde och en tydligare inriktning mot insatser för att ta fram beslutsunderlag samt starkare betoning av myndighetsbevakningen angavs. Dessutom omformulerades målen om utredning och analys samt rådgivning till att numera utgöra delar av beslutsunderlag och kunskapsförmedling. Likaledes preciserades de sakområden som verket ska fokusera. Dessa är arbetsmarknad, utbildning, infrastruktur och service. För budgetåren 1999 och 2000 formulerade regeringen fyra verksamhetsmål för . Enligt dessa skulle målet för myndighetens verksamhet vara att: verka för sektorssamordning av centrala myndigheter och statliga bolag, främst inom områdena arbete, utbildning, service och kommunikationer, i egenskap av expertorgan tillhandahålla regeringen beslutsunderlag för gles- och landsbygdspolitik. Underlaget ska bestå av aktuella beskrivningar över och analyser av utvecklingen i gles- och landsbygdsområden samt av uppföljning av effekterna av gles och landsbygdspolitiska insatser, genom kunskapsförmedling stödja främst länsstyrelser och regionala självstyrelseorgan samt andra organ som har betydelse för gles- och landsbygdens utveckling så att dessa i sin tur på ett effektivt sätt kan fullgöra sina uppgifter beträffande gles- och landsbygdens utveckling samt fungera som förvaltningsmyndighet för gemenskapsinitiativet Leader+ samt svara för sekretariatsuppgifter åt övervakningskommittén för Leader+ . genomfördes en omorganisation av . Antalet enheter minskade från 6 enheter till 4 enheter. Av årsredovisningen framgår att knappt hälften av personalen arbetade vid administrations- och informationsenheterna vid slutet av 2000. Verksledningen redovisas som en del av administrationen. Antalet tjänster fördelade på olika enheter redovisas i tabell 4. Antal tjänster fördelade på enheter Enhet Antal tjänster Andel tjänster Administration 12,25 Information 3,75 Arbetsmarknad/utbildning 6 Infrastruktur/service 4 Strukturfonder 4 Planering/analys 5,5 Summa 35,5 Källa: 2001b För att översiktligt beskriva den verksamhet som myndigheten bedriver är det lämpligt att utgå från de fyra verksamhetsmål som regeringen formulerat i verkets regleringsbrev för budgetåren 1999 och 2000. Verksamhetsbeskrivningen är i huvudsak hämtad från årsredovisningar för budgetåren 1999 och 2000. Målet är att verka för samordning av glesbygds- och landsbygdsinsatser, främst inom områdena arbete, utbildning, service och infrastruktur. ska informera centrala statliga myndigheter och statliga bolag om gles- och landsbygdens behov samt följa i vilken utsträckning som de centrala myndigheterna och de statliga bolagen tar hänsyn till gles- och landsbygdens behov (Statsliggaren för ). Verksamheten består framför allt i att delta i och initiera möten med centrala myndigheter och andra aktörer vars verksamhet har inflytande på levnadsförhållanden och utvecklingsmöjligheter för dem som bor på lands- och glesbygd. I årsredovisningen redovisar att verket genom överläggningar och möten informerat och följt 24 centrala statliga myndigheter, 6 affärsverk och statliga bolag, 10 högskolor och ytterligare 8 centrala nationella organisationer. Därutöver har remissbehandlat 9 utredningar till myndigheter, bolag och organisationer under . Myndighetskontakterna har skett både på verksledningsnivå och mellan handläggare. På handläggarnivå försöker delta i och följa planerings- och utvecklingsprocesser i myndigheterna. Det förekommer även att utvecklingsarbete eller kunskapsuppbyggnad sker i samverkan mellan och andra myndigheter. Av årsredovisningen framgår vidare att verket även försöker att arbeta reaktivt på aktuella händelser. Som exempel nämns bl.a. kontakter med rörande de driftstörningar som uppstod i elförsörjningen /01. I en sammantagen bedömning av resultatet av verkets sektorssamordningsinsatser skriver verket följande: Att uppnå ökat hänsynstagande till gles- och landsbygdens behov bland centrala myndigheter och bolag, handlar om en långsiktig informationsprocess med utgångspunkt från trovärdiga faktaunderlag samt ett nätverksbyggande för att skapa förtroende för verkets kunskapsunderlag. Eftersom målsättningen är att skapa ett ökat hänsynstagande hos de myndigheter verket har kontakt med kommer också ett lyckat resultat att framstå som en effekt av denna myndighets arbete, varvid det är svårt att spåra orsakssamband med insatser. I årsredovisningen redovisades bl.a. kunskapsuppbyggnad, att kvinnornas situation lyfts fram mer i tillväxtavtalen och att glesbygdens villkor och behov tas upp i rapporter från olika myndigheter som en effekt av sektorssamordningsverksamheten. Målet är att i egenskap av expertorgan tillhandahålla regeringen beslutsunderlag för gles- och landsbygdspolitik. Underlaget ska bestå av aktuella beskrivningar över och analyser av utvecklingen i gles- och landsbygdsområden samt av uppföljning av effekterna av gles- och landsbygdspolitiska insatser (Statsliggaren för ). redovisar i årsredovisningen att verket under budgetåret remissbehandlat sammanlagt 35 statliga utredningar, departementsskrivelser eller jämförbara utredningar där begärt synpunkter. har vidare medverkat med en expert i Regionalpolitiska utredningen samt bistått och med underlag. Dessutom har myndigheten medverkat i för landsbygdsutveckling. Den allmänna utvecklingen i gles- och landsbygden beskrivs både i en årsrapport till regeringen och i en årsbok. bygger på årsrapporten men innehåller även vissa fördjupningsstudier. Mer avgränsade analyser genomförs och redovisas i separata rapporter. I kapitel 6 beskrivs kunskapsproduktion utförligare med utgångspunkt i den analys av remisser och rapporter som genomförts inom ramen för denna granskning. gav regeringen ett uppdrag att tillsammans med utveckla och upprätthålla en databas med uppgifter om hushållens tillgång till service. Både och har regeringens uppdrag att redovisa utvecklingen av kommersiell service. har dessutom i uppdrag att redovisa vilka effekter det statliga stödet till kommersiell service har haft på hushållens varuförsörjningssituation. har regeringens uppdrag att "sammanställa en ekonomisk uppföljning av länsstyrelserna och självstyrelseorganens fattade beslut om stöd till kommersiell service". En första version av databasen beräknas bli klar för externa användare . Inledningsvis kommer basen att innehålla de fem servicetyperna; dagligvaror, post, bank, systembolag och apotek. Parallellt med detta uppdrag har på eget initiativ börjat lägga in uppgifter om viss offentlig service; skolor, sjukhus, vårdcentraler och ambulansstationer i databasen. Syftet med databasen är enligt uppdraget att ge underlag för en årlig redovisning till regeringen om hushållens tillgång till service och hur den utvecklas, att ge underlag för att följa upp hur väl de avtal om servicenivåer som ingås mellan staten och servicegivarna efterlevs i praktiken, att ge underlag för länsstyrelsernas, de regionala självstyrelseorganens och kommunernas arbete med att utveckla breda samförståndslösningar och samordnade servicestrategier samt att med hjälp av de bakgrundsfakta som kan sammanställas från databasen effektivisera länsstyrelsernas och kommunernas arbete med stöd till kommersiell service. I årsredovisningarna redovisas inga genomförda uppföljningar av gles- och landsbygdspolitiska insatser. Vid diskussioner med har framkommit att verket ser på sitt utvärderingsuppdrag som att uppdragsgivaren har en beställningsmöjlighet vad gäller utvärdering. ska vara förberett på att få och utföra ett utvärderingsuppdrag. Några egna initiativ till central utvärdering av gles- och landsbygdspolitiska insatser har inte tagits . Enskilda utvecklingsprojekt som finansieras via regionalt utvecklingsbidrag, landsbygdsstöd, småföretagsutveckling etc. kan benämnas gles- och landsbygdsinsatser i kraft av att de riktas mot gles- och landsbygdsområden. Enligt utvärderar de inte effekterna av lokala projekt. Orsaken är att de bedömer att de lokala förutsättningarna och villkoren kan vara mycket olika. De arbetar snarare med att sprida erfarenheter av projekt mellan regionala och lokala aktörer. I en sammantagen bedömning av resultatet av verkets insatser för att tillhandahålla regeringen beslutsunderlag för gles- och landsbygdspolitiken skriver verket följande: Målet är att tillhandahålla regeringen underlag för gles- och landsbygdspolitiken, vilket också skett i betydande omfattning. har tillhandahållit regeringen underlag i ca 45 aktuella ärenden. på de underlag som efterfrågats speglar verkets kunskapsuppbyggnad och gäller ett brett perspektiv av frågor. Verket märker en ökad efterfrågan på den specialkunskap som finns i verksamheten, framför allt vad gäller möjligheten att anlägga ett tvärsektoriellt perspektiv på frågor samt att analysera tillgänglighetsaspekter och andra geografiska dimensioner. Detta märks dels på den ökande strömmen av remisser, dels på önskemål och förfrågningar om att ingå i utredningar och andra processer (2001b). Målet är att genom kunskapsförmedling stödja främst länsstyrelser och regionala självstyrelseorgan men även andra organ som är strategiska för utvecklingen av gles- och landsbygden så att dessa i sin tur på ett effektivt sätt kan fullgöra sina uppgifter beträffande gles- och landsbygdens utveckling. Målet är också att ska öka sitt deltagande i pågående regionala processer genom insatser i myndighetens kompetensområde och därmed vara en part i genomförandet av de regionala tillväxtavtalen (Statsliggaren för ). Verkets prestationer beskrivs till stor del bestå av kontakter med länsstyrelser, självstyrelseorgan och andra regionala och lokala organ. genomfördes nio länsbesök och 30 kommunbesök samt 4 regionala konferenser. Till de regionala konferenserna inbjuds bl.a. länsstyrelser, länsarbetsnämnder, landsting, samt högskolor och universitet. En fortlöpande kunskapsförmedling sker genom att verket besvarar förfrågningar om statistik och analysresultat från olika aktörer. Verkets hemsida utnyttjas flitigt. En ökning har skett från 100 besökare per dag till toppnoteringen 180 per dag . har endast i liten utsträckning medverkat som aktör i genomförandet av tillväxtavtalen. I en analys av roll i tillväxtavtalen skriver verket att de, i likhet med de flesta andra berörda myndigheter inte blivit efterfrågade i någon större utsträckning. Den troliga orsaken anser verket är - förutom att inte är medfinansiär - att tillväxtavtalen är "regionernas spelplan och att nationella myndigheter inte ska lägga sig i det operativa arbetet" (2000). Den största insatsen beskrivs som att verket deltagit i arbetsgrupp som analyserat gles- och landsbygdsaspekter i avtalen. I vissa län har verket även medverkat direkt i programskrivningsprocessen med analysunderlag. uppskattar verket att det totalt lagt ner 0,4 årsarbetskrafter på tillväxtavtalen. Vad gäller effekterna av insatser inom verksamhetsgrenen kunskapsförmedling hänvisas till en undersökning som undersökningsföretaget genomfört av hur målgruppen för informationsverksamhet uppfattar verkets insatser. Resultatet från denna undersökning redovisas i kapitel 6. Målet är att avslutningen av EG:s strukturfondsprogram för Mål 5b och gemenskapsinitiativet LEADER II samt genomförandet av det nya gemenskapsinitiativet LEADER+ blir effektivt och i överensstämmelse med nationella regionalpolitiska mål. ska utföra uppgiften som förvaltningsmyndighet för LEADER+ på ett sådant sätt att genomförandet av programmet underlättas och att återflödet av medel från påskyndas (Statsliggaren för ). Det övergripande målet för mål 5b har varit att skapa sysselsättning på landsbygden genom att framför allt utveckla småföretagen. Huvudsakligen handlar det om att stödja nyföretagande och förstärka kompetensen för ökad konkurrenskraft. Fem geografiska områden har berörts: västra, norra, sydöstra samt och skärgården. I varje område finns en regional beslutsgrupp (för norra regionen finns två), som fattar beslut om enskilda projekt. I beslutsgruppen finns företrädare för kommuner, länsstyrelse och länsarbetsnämnd. är sekretariat åt beslutsgrupperna. För varje område finns dessutom en övervakningskommitté med företrädare från , berörda departement, branschorganisationer, fackliga organisationer, kommuner, m.fl. Dess huvudsakliga uppgift är styrning och uppföljning av 5b-projekten. uppgift har varit att ansvara för central samordning av mål 5b-insatserna. Inför har mål 5b upphört och ersatts av nya mål 2. har inget motsvarande centralt samordningsuppdrag under den kommande programperioden. Syftet med gemensamhetsinitiativet LEADER+ är att stödja oprövade och innovativa utvecklingsstrategier som rör landsbygdens utveckling. Enligt regeringsbeslut är mål 1-området (och de södra skogslänen) undantaget från den kommande LEADER-verksamheten i . Som skäl för detta anges att LEADER+ liknande verksamhet kan bedrivas inom ramen för mål 1. har fått i uppdrag att fungera som förvaltningsmyndighet för LEADER+. är utbetalande myndighet . beräknas få vilket innebär ett krav på medfinansiering i motsvarande omfattning från svenska staten eller andra offentliga aktörer. Till detta kommer även ett krav på privat finansiering på i genomsnitt av den samlade projektkostnaden i form av kontantinsatser eller ideella arbetsinsatser. Detta innebär att i egenskap av förvaltningsmyndighet kommer att utöva inflytande över pro jektmedel motsvarande (ca ). Enligt förordningen (1999:1424) med förvaltning av är förvaltningsmyndighetens uppgift att gentemot ansvara för att förvaltningen och genomförandet av de olika programmen sker effektivt och korrekt. Dessutom ska myndigheten inom ramen för programdokumentet aktivt verka för att programmet genomförs och att de mål som anges i dokumentet uppnås. Inför den kommande har utarbetat det nationella Leader+ programmet. och har det svenska programmet beretts av kommissionen och formella förhandlingar har genomförts . Programmet är dock ännu inte fastställt av kommissionen. Godkänns det svenska programmet kommer medlen att betalas ut till 12 LAG-grupper () som utgörs av ett lokalt förankrat partnerskap som består av representanter från lokalbefolkning, näringsliv och offentliga aktörer i den södra delen av . arbete inom strukturfondsprogrammen har under budgetåren 1999 och 2000 präglats av att dessa befinner sig i en brytningsperiod mellan två programperioder. Detta har inneburit en stor arbetsbelastning för i och med att arbetet med att avsluta en programperiod bedrivits parallellt med förberedelsearbetet inför den nya perioden. Långsiktigt kommer endast uppgift som förvaltningsmyndighet för LEADER+ att kvarstå . Av årsredovisningen framgår att arbetsuppgifterna sammanhörande med den föregående strukturfondsperioden främst bestått i att stödja genomförandeorganisationerna inom mål 5b och LEADER 2 i avslutningsfasen av projektverksamheten. Sju olika årsrapporter har producerats av och överlämnats till kommissionen. Vidare har verket arbetat med att sätta i gång de utvärderingsuppdrag som upphandlats . Utvärderarna har producerat de första delrapporterna. har kvalitetsgranskat dessa och överlämnat dem till kommissionen. har haft i uppdrag att vara sekretariat för programskrivningen för mål 2 öarna och har tillsammans med förvaltningsmyndigheten (i ) utarbetat ett nationellt programdokument. På uppdrag av har även utarbetat ett programkomplement, dvs. det operativa dokument som innehåller en mer detaljerad beskrivning av vilka insatser som kan stödjas samt övriga förutsättningar för programmets genomförande. är representerat av ledamöter i övervakningskommittéerna för mål 1 södra skogslänen, mål 1 norra samt för mål 2 öarna. Regeringens återrapportering till rörande effekter av prestationer sker i budgetpropositionen. Återrapporteringen är i regel kortfattad. I budgetpropositionen redovisas resultatbedöm ningen för samlat med . Regeringen skriver att: och har enligt regeringens bedömning uppfyllt målen för verksamheterna. Såväl som har stärkt sina roller som expertmyndigheter och bidragit till att gles- och landsbygdsfrågor samt regionala frågor uppmärksammats i samhällsdebatten. Bägge myndigheterna har vidare bidragit med relevanta underlag för regionalpolitiska beslut. Inför ändrades verksamhetsgrensindelning. Myndigheten har numera följande verksamhetsgrenar: Sektorssamordning av centrala statliga organ. Målet är att verka för samordning av gles- och landsbygdsinsatser, främst inom områdena arbete, utbildning, service och infrastruktur.