frsrdg · GP04RR15 · 2002-01-01 00:00:00 — resonemang och menar att det inte är självklart att det är just de regelverk som åberopas som ska användas vid en bedömning av prestationer som stöd- och serviceorganisation till regeringen. menar att det snarare krävs en anpassning av de generella reglerna till de speciella förhållanden som råder mellan regeringen och . menar vidare att den redovisning av verksamhet som sker inom ramen för budgetpropositionen och framstår som alltför begränsad: "Det borde vara möjligt för att lämna en mer sofistikerad redovisning inte bara avseende antalet produkter som kommit ut av verksamheten utan, som framhållits i det föregående, även vad som stöd- och serviceorganisation till regeringen åstadkommit i denna egenskap." efterlyser en redovisning som sätter de utförda prestationerna i relation till insatta resurser i form av tid och pengar eller visar bedömningar av kvaliteten hos det som producerats. säger också att detta ytterst är "en fråga om de enskilda statsrådens eller regeringens eller statsministerns bedömning av det stöd som levererar till regeringens politiska verksamhet". Som ett led i sin granskning ställde skriftliga frågor till kring frågan om resultatredovisning. De frågor man ville ha svar på var: Hur bör man principiellt se på frågan om resultatredovisning i belysningen av de synpunkter som framförs i studien Vad kostar det att regera? (Ds 2000:27)? Är det möjligt att anpassa regelverket för styrning och dialog mellan regeringen och på ett sådant sätt att verksamhet kan redovisas och bedömas med avseende på inre effektivitet, dvs. användbarhet för att genomföra en regerings politiska avsikter? Med hänvisning till sin promemoria svarade att en förändring av regelverket inte kan bidra till att möjliggöra en bättre bedömning av användbarhet för att genomföra en regerings politiska avsikter. Ökade krav på resultatredovisning för konstaterar i sitt betänkande 2000/01:KU10 att frågan om resultatredovisning "inte förts framåt vid årets granskning". Man saknar fortfarande en utförlig, principiell analys av frågorna kring effekterna av sammanslagningen och möjligheter att redovisa resultat av verksamhet. Utskottet meddelar att man mot denna bakgrund avser att fortsätta sin granskning av som myndighet. revisorer har , i samband med granskningen av anslag som står till regeringens disposition, uttalat att kraven på redovisning från behöver skärpas . Detta krav gällde specifikt då regeringen tar på sig myndighetsliknande uppgifter. Som framgår av det följande är olika kärnverksamheter på många sätt i hög grad "myndighetsliknande". Därmed blir enligt revisorernas mening kravet på resultatredovisning för än mera aktuellt och motiverat. uppgift, organisation och verksamhet kan beskrivas på olika sätt beroende på vilken syn man har på myndigheten och vad syftet med beskrivningen är. Detta illustreras av nedanstående citat: , i dagligt tal ofta Kanslihuset, regeringens stabsorgan som biträder vid planering och samordning av regeringspolitiken samt bereder regeringsärendena. är beläget i kvarteren närmast norr om i . Närheten till den centrala, politiska makten gör till en viktig faktor i svensk politik. (Hämtat från Internetversionen av , texten skrevs .) Till sin hjälp har regeringen ett regeringskansli som har till uppgift att förbereda regeringens ärenden och biträda statsråden i deras verksamhet. är en sammanhållen myndighet som består av Statsrådsberedningen, departementen och förvaltningsavdelningen. är en politiskt styrd organisation, där regeringen avgör arbetets inriktning och vilka frågor som ska prioriteras. Tjänstemännen hjälper regeringen med att utreda olika frågor, styra myndigheterna och ta fram underlag till beslut. (Hämtat från informationsmaterial "Så arbetar regeringen" utgiven .) Citaten ger läsaren två i viss mån samstämmiga bilder av . innehåller citaten två viktiga skillnader. Av kan utläsas att är "en viktig faktor i svensk politik" medan regeringens egna informationsmaterial betonar biträdande och tjänande delar. När skribenten i talar om som en självständig verksamhet, förmedlar informationsmaterialet bilden av att regeringen och är helt integrerade med varandra. Dessa definitionsmässiga skillnader återkommer i de olika källor som revisorerna kommit i kontakt med under granskningens gång. Beroende på vilken tolkning av man väljer får det konsekvenser för om och i så fall hur verksamheten vid ska följas upp (se vidare avsnitt 11). uppgift kan beskrivas i konstitutionella termer. Av första kapitlet i regeringsformen framgår att är folkets främsta företrädare och stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas (4 §), men att regeringen styr riket och är ansvarig inför (6 §). är nästa led i denna styrkedja, men detta regleras inte i grundlagen. uppgift och formella organisation framgår i stället av förordning (1996:1515) med instruktion för . "har till uppgift att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet" (1 §). I organisation ingår Statsrådsberedningen, tio departement (Justitie-, Utrikes-, Försvars-, Social-, Finans-, Utbildnings-, Jordbruks-, Kultur-, Miljö- och ) samt (2 §). Förhållandet mellan och utrikesförvaltningen bidrar till myndighetens särställning i statsförvaltningen. består av och utrikesrepresentationen. I utrikesrepresentationen ingår främst beskickningar, delegationer vid internationella organisationer och karriärkonsulat (vilka benämns utlandsmyndigheter), men även i , samt honorärkonsulat och konsuläragenturer. (3 §). Utrikesrepresentationen lyder under (4 §). Det är statsministern som är chef för (5 §). Statsministern är också chef för (7 §). Chef för ett departement är det statsråd som statsministern utser (6 §). Chef för är förvaltningschefen i Statsrådsberedningen (8 §). Hur man organiserar regeringsarbetet i form av olika departement är en viktig politisk styrningsfråga för regeringen. Det gäller såväl efter vilka principer som departementsindelningen görs som under vilket departement olika sakfrågor ska läggas. Departementsindelning sker också i syfte att avlasta den högsta politiska ledningen från alltför många politiska koordineringsuppgifter. Större eller mindre förändringar i departementsindelning m.m. görs numera utifrån politiska prioriteringar. Bland sådana förändringar kan t.ex. nämnas avvecklingen av , "återkomst" samt Arbetsmarknads- och inkorporering under det nya . Ansvaret för den politiska samordningen mellan departementen ligger på Statsrådsberedningen. Det finns särskilda regler för gemensam beredning och delningsförfarande (se avsnitt 3.4). Man kan dock inte från förvaltningsrevisionella eller andra utgångspunkter uttala sig om vad som är den bästa eller mest effektiva departementsindelningen eller koordineringsprincipen. Departementsindelning med tillhörande samordningsfrågor är en politisk fråga från början till slut. Men ju längre ned i organisationen i man kommer desto större likhet finns med myndigheternas förvaltning och arbetsprocesser och desto mera utrymme finns följaktligen för förvaltningsrevisionella analyser och överväganden. För översiktens skull redovisas kort nedan en internationell jämförelse av departementsindelningen. Därefter följer ett längre avsnitt om det svenska indelning i enheter. Departementsindelning i olika länder I jämförelse med andra länder har få departement. En kartläggning som norska gjort visar att medan har tio departement så har nästan dubbelt så många, nitton stycken. har sexton och har tolv departement. När man i har valt att ha ett departement för statens budget och finanser har man i tre stycken (Finans-, Ekonomi- och Skattedepartementen). har även ett särskilt departement för kyrkofrågor. Inom ramen för de uppgifter som betecknar som "klassiska" skiljer sig från de andra länderna genom att inte ha ett särskilt departement för inrikesfrågor. För de näringsrelaterade frågorna har och en liknande struktur med två departement som ansvarar för handels- och näringsfrågor respektive jordbruks- och fiskerifrågor. Ländernas respektive departementsstruktur framgår av nedanstående tabell 1. Observera att tabellen inte omfattar svenska Statsrådsberedningen eller förvaltningsavdelningen. Departement ordnade efter uppgiftstyp Klassiska departement -Utrikes -Kyrka -Utrikes -Justitie -Utrikes -Justitie -Utrikes -Justitie -Utrikes -Justitie -Utrikes -Arbete -Handel och -Arbete -Ekonomi -Trafik -Handel och -Jordbruk -Näring -Olja och energi -Arbete och administration -Trafik Utbildning och välfärd -Social -Kultur -Social och hälsa -Undervisning -Hälsa, välfärd och idrott -Social och arbete -Undervisning, kultur och forskning -Social -Utbildning och arbete -Kultur, medier och idrott -Social -Kultur -Social och hälsa -Kyrka, utbildning och forskning Miljö- och natur-resurser -Miljö och energi -Stad och bostad -Miljö -Miljö -Miljö, transport och region -Miljö -Miljö Övriga - --Barn och familj 19 12 12 16 10 16 Källa: , rapport kryss eller tvers? Man kan dock inte dra några säkra slutsatser av den ovanstående sammanställningen. Bara för att man i har valt att ha tio departement behöver det inte betyda att den politiska samordningen mellan olika samhällssektorer är starkare än i ett land där man har ett större antal departement. Erfarenheter visar att det är den politiska relevansen som avgör graden av samordning mellan departement. Som framgått ovan är departementsindelningen av mindre intresse när man skall analysera organisation och administration. I stället bör man försöka skapa sig en bild av indelning i enheter. Med begreppet enheter avses den organisatoriska nivån under departementsledningen. Det är förenat med vissa svårigheter att fastställa antalet enheter på departementen. Olika departement tillämpar enhetsbegreppet på olika sätt. Vissa departement har enheterna sammanslagna under "avdelningar" eller uppdelade på "grupper" eller liknande. Vidare skiljer man på sakenheter (linjeorganisationen) och sekretariat (stabsfunktioner). Enheterna på departementen är ofta relativt små organisationsenheter, som leds av en chef (som tituleras departementsråd) och ibland en ställföreträdande chef (som tituleras departementsråd eller kansliråd). Enheterna har ofta en assistent, som sköter administrativa uppgifter. kan denna funktion delas mellan flera enheter. Stora enheter kan ha fler än en assistent. Av dimensioneringsrapporten (s. 134) framgår att det inte finns någon "heltäckande analys" av organisation, och utredaren efterlyser en studie som tar hänsyn till "alla de krav som ställs på den enskilda arbetsplatsen - sakenheten". Enligt dimensioneringsrapportens definition finns det ca 100 sakenheter i . I sin analys av Scores fallstudier konstaterar även professor att enheterna i är en mer intressant analysvariabel än departementen. visar hur enheterna agerar för att driva de frågor enheten "äger" och hur enheter har mer eller mindre självständiga kontakter med andra enheter i och även med myndigheter. revisorer har sammanställt uppgifter om departementens enhetsindelning, bemanning, undergrupper m.m. (se nedanstående tabell 2 och bilaga 3). Sammanställningen visar att det finns mer än 150 enheter i . Departementens indelning i enheter Antal enheter 18 (se text nedan) 23 Försvarsdepartementet 9 9 40 9 9 6 22 8 (se text nedan) 10 Summa enheter 163 Källa: Egen bearbetning av underlag från , se bilaga 3. Den ovanstående sammanställningen av antalet enheter på departementen och i förvaltningsavdelningen bör användas med viss försiktighet. Som framgår av bilaga 3 skiljer sig principerna för enhetsindelningen åt mellan departementen. Till exempel räknas registratorskontoret som en enskild enhet i vissa departement, men inte i andra. Vidare har revisorerna valt att inte räkna in och förvaltningsavdelningens minsta organisatoriska enheter, dvs. grupper under enhetsnivån. På finns drygt 70 sådana grupper och på förvaltningsavdelningen drygt 40. Sammanställningen ger ändock en fingervisning om departementens komplexitet. Sammanställningen visar att en enhetsindelning på knappt tio enheter kan räknas som en "normal" departementsorganisation. Varje departement har en administrativ enhet eller ett sekretariat. Vanligtvis ansvarar denna enhet för departementets interna och externa samordning (delningsförfarandet m.m.), budgetsamordning och ekonomiadministration. Därutöver kan information, IT-frågor, personalfrågor och registratur sortera under den administrativa enheten eller sekretariatet. Enheter av olika storlekar i relation till det totala antalet enheter Källa: Egen bearbetning av underlag från , se bilaga 3. Medianvärdet för enheternas bemanning är 12 personer, men antalet medarbetare varierar kraftigt. Ovanstående figur 1 visar att nästan två tredjedelar av alla enheter har en bemanning på 6 till 20 personer per enhet. I innebar reformen att departementen, som varit enskilda myndigheter, i stället fördes samman till en myndighet. utökades Statsrådsberedningens ansvar för den administrativa samordningen inom . Förvaltningsavdelningen fick genom sammanslagningen ett utökat ansvar för den gemensamma administrationen. Inom sitt huvudsakliga politikområde har varje fackdepartement det huvudsakliga samordningsansvaret (Försvarsdepartementet samordnar frågor om civilt försvar, samordnar frågor om miljö etc.). har det övergripande ansvaret för arbetet med statsbudgeten. Uppgiften sköts av budgetavdelningen. Det övergripande ansvaret för samordningen av EU-frågor ligger hos statsministern och Statsrådsberedningen medan ansvarar för det löpande arbetet. För lagstiftningfrågor kan sägas ha ett övergripande samordningsansvar med sina sex lagstiftningsenheter och en enhet för laggranskning. Inom ramen för granskningen har revisorerna inte funnit något organisationsschema för den nya myndigheten. I allmänna informationsmaterial finns dock en bild som beskriver organisation (se figur 2). Syftet med bilden är dock att ge allmänheten generell information om de huvudsakliga organisatoriska delarna i , deras ansvar och uppgifter - inte deras inbördes relationer. organisation som den beskrivs Källa: informationsmaterial "Så arbetar regeringen", . Bilden av organisation som den beskrivs ovan kan inte ligga till grund för någon djupare analys av myndigheten. Av bilden kan dock uttolkas en vilja att beskriva som en integrerad del av det politiska beslutsfattandet. Statsrådsberedningen, förvaltningsavdelningen och departementen har även en likvärdig placering, och ansvarsfördelningen mellan departementen är till synes okomplicerad. Utgår man i stället från förordningen (1996:1515) med instruktion för får ett organisationsschema för myndigheten följande utseende (se figur 3). En beskrivning av organisation Källa: Egen bearbetning utifrån förordningen (1996:1515). Den ovanstående bilden av organisation är revisorernas tolkning av den förordning som reglerar myndighetens verksamhet. Av bilden framgår att varje departement är en självständig administrativ enhet inom sitt område. Utifrån bilden kan också utläsas att förvaltningschefen har en något annorlunda roll än departementscheferna. Förvaltningsavdelningen har inte något direkt inflytande över enskilt departement. De sätt som förvaltningsavdelningen kan påverka myndigheten är indirekta, via Statsrådsberedningen samt via underliggande system, som t.ex. processen för fördelning av myndighetens internbudget, gemensamma utbildningsinsatser, stöd för upphandling, IT-utveckling eller centrala arbetsgivaravtal . Detta påminner om de förhandlingssituationer som uppstår mellan fackdepartementen och inom ramen för statsbudgetprocessen (se avsnitt 4.2). Figuren omfattar inte kommunikationsvägar för formella samrådsförfaranden (se avsnitt 3.4) eller andra former för samarbete mellan enheter i departementen (se avsnitt 6). I regeringsformen framgår det att regeringsärenden ska avgöras av regeringen som ett kollektiv. Därav följer att samtliga statsråd ska ha möjlighet att kunna påverka beredningen av ärendet innan beslut fattas. Statsrådsberedningens promemoria om samrådsformer inom anger att detta uppnås genom fyra olika former av samrådsförfaranden: Av dessa fyra samrådsförfaranden angår allmän beredning och lunchberedning främst statsråden själva och inte tjänstemannaorganisationen. Allmän beredning och lunchberedning Allmän beredning äger normalt rum , efter regeringssammanträdet, och leds i normalfallet av statsministern. Allmän beredning används t.ex. om enighet mellan berörda statsråd inte har kunnat uppnås på annat sätt eller om ett statsråd vill informera sina regeringskolleger om ett kommande regeringsärende. Vid allmän beredning deltar samtliga statsråd som inte har förhinder samt riksdagsgruppens ordförande liksom statsministerns och finansministerns statssekreterare (med ansvar för budgetfrågor). som tas upp på allmän beredning ska föregås av en kortfattad promemoria om vad ärendet handlar om. Statsrådens lunchberedning äger rum och används för information, vissa vägledande diskussioner samt avstämning av utnämningsfrågor. Man för inte protokoll vid de allmänna beredningarna eller lunchberedningarna, men statsministerns statssekreterare sänder efter lunchen till frånvarande statsråd en kort information som rubrikmässigt anger vilka ämnen som diskuterats. De formella reglerna om gemensam beredning finns i 13 och 15 §§ förordningen (1996:1515) med instruktion för . Där föreskrivs att ett ärende som rör flera departements verksamhetsområden ska handläggas inom det departement till vilket det huvudsakligen hör och beredas i samråd med övriga, berörda statsråd. Instruktionen för innehåller däremot inte några detaljerade regler om i vilka fall gemensam beredning ska förekomma. Av Statsrådsberedningens promemoria framgår att statsministern (via Statsrådsberedningen) ska få information om regeringsärenden eller andra frågor av större vikt. Statsministern har även särskild betydelse vid beredningen av utnämningsfrågor. Flertalet utnämningar ska beredas gemensamt med Statsrådsberedningen. Av riktlinjerna framgår även att övergripande EU-frågor ska beredas gemensamt med enheten för samordning av EU-frågor i Statsrådsberedningen samt EU-enhet och/eller rättssekretariatet för EU-frågor, alla ärenden med ekonomiska, budgetära eller organisatoriska konsekvenser ska beredas gemensamt med , ärenden om lagstiftning i civilrättsliga, straffrättsliga, processrättsliga, förvaltningsrättsliga och konstitutionella ämnen ska beredas med . Därutöver tar Statsrådsberedningen upp vilka olika departement och enheter som alltid ska ingå i den gemensamma beredningen av ett stort antal specifika typer av ärende. Till exempel finns inom den s.k. Simplexenheten, som har till uppgift att granska kommande beslut om nya eller förändrade regler som kan ha effekter av betydelse för små företags villkor. I normalfallet är det dock relativt enkelt att se med vilket departement och vilken enhet de olika ärendena ska beredas (frågor om totalförsvaret bereds med Försvarsdepartementet, frågor om miljö bereds med osv. Huvudregeln är att den gemensamma beredningen ska inledas så tidigt som det är praktiskt möjligt så att de berörda departementen "har en reell möjlighet att föra fram sina synpunkter och påverka ärendets handläggning och avgörande". Statsrådsberedningen skriver vidare att frågan om hur den gemensamma beredningen rent praktiskt ska äga rum får avgöras från fall till fall (muntligt eller skriftligt förfarande, i vilken utsträckning och på vilket sätt träffade överenskommelser ska dokumenteras etc.). Huvudsaken är att det inte får råda någon oklarhet om vad man kommit överens om. För förvaltningsärendena finns dock särskilda rutiner, vilka framgår av den s.k. Gula boken (Ds 1998:39). Gemensam beredning är aldrig avslutad förrän alla parter är överens. I sista hand får saken avgöras vid allmän beredning (se ovan), men detta får endast ske "i sällsynta undantagsfall". Innan regeringen beslutar propositioner, lagrådsremisser, förordningar och kommittédirektiv eller utfärdar lagar ska det departement som bereder ett sådant ärende ge övriga departement tillfälle att lämna synpunkter på det utkast som har upprättats. Detta förfarande kallas delning. Även utkast till svar på interpellationer och frågor delas i viss utsträckning. Delning får inte ske förrän eventuell gemensam beredning har avslutats. Enligt Statsrådsberedningens riktlinjer ska mottagarna av utkasten ha minst fem hela arbetsdagar för att granska texten och lämna synpunkter. Undantag från femdagarsregeln kan medges av Statsrådsberedningen "om det finns skäl för det". Delning sker enligt en särskild lista som Statsrådsberedningen ställer samman. Delningslistan ses fortlöpande över och efter varje översyn skickar Statsrådsberedningen ut listan till alla departement. Därutöver har departementen i regel en eller flera kompletterande delningslistor med namn på dem inom departementet som ska ha departementets delningar. I samband med arbetet med statsbudgeten förekommer begreppet stor delning. Detta innebär att delningen även kan skickas till mottagare utanför . Delningen av budgetdokumenten har också särskilda krav (se vidare avsnitt 4.2.1). Statsrådsberedningens riktlinjer innehåller en rad specifika krav på utformningen av delningen. Det kan t.ex. handla om att ange namn på kontaktpersoner, att särskilt ange om delningen gäller svar på en fråga eller en interpellation, att delningsexemplaret ska signeras av en chefstjänsteman, när och hur hänvisningar ska göras till eventuellt riksdagstryck samt att särskilt ange om förslaget har finansiell innebörd, organisatorisk innebörd eller har anknytning till EU. Om delningen gäller kommittédirektiv, en lagrådsremiss eller en proposition ska en s.k. informationsplan bifogas de delningsexemplar som skickas till Statsrådsberedningen. Planen ska bl.a. innehålla information om vilka frågor som man vill lösa med förslagen och de viktigaste argumenten för regeringens åtgärder. Alla departement måste invänta svar från sina respektive kontaktpersoner inom Statsrådsberedningen, granskningsenhet och . Först därefter är delningen avslutad och det aktuella ärendet kan tas upp till beslut vid regeringssammanträde. Därefter kan behörig tjänsteman i departementet, t.ex. expeditionschefen, Vem som får meddela trycklov regleras i departementets arbetsordning. Strukturförändringar för ökad politisk samordning I sin rapport i omvandling (1997:15, s. 189 f.) sammanfattar Statskontoret de försök till strukturförändringar i som genomförts i syfte att uppnå en ökad politisk samordning. Traditionellt sett har ansvaret för samordningen av regeringspolitiken legat på statsministerns kansli inom Statsrådsberedningen. prövades en modell med s.k. statsrådsgrupper för att underlätta samordningen över olika samhällssektorer. Det var tre stycken grupper - en för utrikes och säkerhetspolitik, en för välfärdsfrågor och en för näringspolitik. Dessutom bildades en ledningsgrupp med statsministern som ordförande. 1991 avbröts försöket. inrättades fyra s.k. samrådskanslier inom Statsrådsberedningen för att öka samordningen mellan regeringspartierna. gjordes även ett försök med en särskild samordningsminister med placering i Statsrådsberedningen som det operativa arbetet sköttes av . Inget av dessa försök med ökad politisk samordning gav upphov till någon långvarig förändring i organisation. I stället lanserades idén med en sammanslagning av departementen till en gemensam myndighet, vilket också genomfördes . Som revisorerna redovisat i avsnitt 2 hade denna reform även administrativa förtecken. Vad gör man i ? En självklar utgångspunkt vid beskrivningen av vad man gör i är att är en politisk organisation. Myndighetens uppgift är att bistå regeringen då den ska förverkliga sin politik. Detta för med sig att verksamheten är händelsestyrd och svårplanerad, vilket anses skilja från andra förvaltningsmyndigheter.