frsrdg · GP04RR16 · 2002-01-01 00:00:00 — att verksamheten med asylprövning utökas så att de asylsökandes vistelsetider i mottagningssystemet kan nedbringas. 4.3 En förbättrad asylprocess I rapporten föreslog revisorerna ett antal åtgärder för att förbättra han-teringen av asylärenden så att denna hantering blir mindre tids-krävande och mera ändamålsenlig. görs betydande ansträngningar för att åstadkomma sådana förbättringar men det finns också svaga punkter där systemet borde stärkas. 4.3.1 Asylprocessens beroende av flera myndigheter är den centrala utlänningsmyndigheten och har som sådan ett sammanhållande ansvar för asylprocessen. har dock inte någon bestämmanderätt över andra myndigheters resursanvändning. Vissa av de åtgärder som skulle behövas för att göra processen snabbare och mera effektiv kan därför vara svåra att genomföra. Det gäller dels åtgärder inom polismyndigheterna, främst inresekontrollen, dels åtgärder inom de svenska utlandsmyndigheterna. Revisorerna framhöll i rapporten att man inte kan bortse från regeringens roll när det gäller att underlätta samarbetet mellan myndigheterna för att göra asylprocessen mera effektiv. Revisorerna ansåg att regeringen på denna punkt borde vara mera aktiv än . När det gäller inresekontrollerna är det ett välkänt problem att många asylsökande gör sig av med sina resehandlingar innan de söker asyl. Eftersom den sökandes identitet och resväg måste klarläggas är det viktigt att inresekontrollerna rent fysiskt placeras så att man kan se varifrån den asylsökande kommer (gatekontroller på flygplatserna). På denna punkt har tidigare framfört klagomål mot polisen. En granskning som gjorts av RRV har dessutom visat att polisens resurser för inresekontroll varit mycket ojämnt fördelade mellan olika flygplatser. Revisorerna föreslog i rapporten att regeringen skulle undersöka möjligheterna att öka effektiviteten i polisens inresekontroller i syfte att underlätta de inledande asylutredningarna. Ett annan fråga gäller beroende av upplysningar från utlandsmyndigheterna, dvs. svenska ambassader och konsulat i utlandet. Granskningen visade att sena svar från svenska utlandsmyndigheter efter förfrågningar från och i vissa fall hade orsakat mycket långa fördröjningar i handläggningen av asylärenden. och har numera samordnat sina ambassadförfrågningar. Vidare har det numera införts ett system med särskilda migrationstjänstemän placerade vid de svenska utlandsmyndigheterna. Omfattningen av detta system är dock mycket begränsad. Revisorerna föreslog i rapporten att och/eller skulle utvärdera systemet med samordnade ambassadförfrågningar, speciellt med hänsyn till handläggningstiderna, respektive systemet med särskilda migrationstjänstemän placerade vid svenska utlandsmyndigheter. Utvärderingarna borde följas av de åtgärder som visade sig motiverade. () påpekar att ett antal förändringar av inresekontrollen vidtogs i samband med inträde som operativ medlem i . Effekten av Schengeninträdet kommer att utvärderas under första delen av . UD framhåller även att ett intensivt arbete har pågått med målet att förbättra och utveckla samarbetet mellan samtliga de myndigheter som är inblandade i asylprocessen (""). Regeringen har för avsikt att utvärdera resultatet av detta arbete. Utvärderingen kommer att genomföras under första hälften av med hjälp av bl.a. Statskontoret. Enligt har den svenska anslutningen till medfört förändringar i flera avseenden. Flertalet av de asylsökande reser numera till via en annan Schengenstat. Schengenreglerna tillåter inte kontroller av passagerare inom Schengenområdet. anser att alternativa lösningar måste övervägas för att komma till rätta med inreseproblematiken. Samverkan med olika myndigheter behövs, både nationellt och internationellt. Revisorerna konstaterar att såväl UD som är medvetna om de problem som föreligger och att utvärderingar på området planeras. Revisorerna vill betona betydelsen av att dessa utvärderingar genomförs och att de följs av de åtgärder som visar sig motiverade. 4.3.2 Utredningssamtal och kvalitetssäkring av asylutredningar Inledningsskedet av asylprocessen har stor betydelse. Det är viktigt att utredningssamtalen mellan den sökande och de berörda tjänstemännen har en sådan karaktär att kommunikationen underlättas. Informationen till den asylsökande måste vara sådan att rättssäkerheten tillgodoses. En god kommunikation kan också vara avgörande för att all relevant information kommer fram, liksom för de trovärdighetsbedömningar som är aktuella i detta sammanhang. Dessa förhållanden har en direkt betydelse för handläggningstiden. En utvärdering som gjordes av efter övertagandet av de inledande asylutredningarna från polisen tyder på att det (1997) fanns brister i handläggarnas sätt att genomföra samtalen. Någon yt-ter-ligare utvärdering var inte känd för granskningen. I rapporten noterades den snabba personalomsättningen inom verket samt den ändrade organisation av de inledande asylutredningarna som införts. Med tanke på svårigheterna att åstadkomma varaktiga förbättringar i något så personberoende som kvaliteten i utredningssamtalen ansåg revisorerna att dessa frågor mås-te ägnas kontinuerlig uppmärksamhet. I rapporten diskuterades också kvaliteten i de fördjupade asylutredningarna. Av granskningen framgick att asylenheternas arbete är mycket självständigt. Det är enheterna själva som besitter de bästa kunskaperna om de svårigheter som finns i asylutredning och asylprövning. genomför inga särskilda kontroller av hur asylenheterna arbetar. Inom huvudkontoret (praxisenheten) anser man att man får en viss garanti för utredningarnas kvalitet genom den prövning som görs av i överklagade ärenden. gör emellertid ingen egen asylutredning utan utgår från den utredning som gjorts av , kompletterad med aktuella upplysningar och landinformation. Det som överprövas av nämnden är det beslut som fattats av verket (dvs. den lagtolkning som gjorts) inte den utredning som ligger till grund för beslutet. En viss form av egenkontroll finns inom varje asylenhet genom att en asylutredning alltid föredras för en beslutsfattare inom enheten som fattar beslut i ärendet. Många asylsökande har också ett juridiskt ombud som tar del av utredningen och har möjlighet att komma med kompletteringar. Eftersom frågan är så betydelsefull ansåg revisorerna att man borde överväga att införa ett system för kvalitetssäkring av de fördjupade asylutredningar som görs av . Ett sådant system skulle kunna öka förtroendet för verksamheten och vara ett stöd i yrkesrollen för asylhandläggare. Detta bedömdes vara särskilt viktigt med tanke på den stora personalrörligheten bland handläggarna. Vidare framfördes att borde överväga att förstärka sin centrala kompetens på det juridiska området. I syfte att utveckla ett system för kvalitetssäkring borde man inledningsvis genomföra en oberoende granskning av kvaliteten i ett mindre antal asylutredningar. I rapporten föreslogs att regeringen skulle ge i uppdrag att genomföra en förnyad utvärdering av kvaliteten och bemötandet i utredningssamtalen. Vidare föreslogs att regeringen skulle ge verket i uppdrag att genomföra oberoende kvalitetskontroller av ett antal fördjupade asylutredningar samt utforma ett system för kvalitetssäkring av sådana utredningar. delar revisorernas synsätt att det är viktigt att ytterligare förstärka hanteringen i början av asylprocessen, och anser att förslagen om utvärdering av kvaliteten och bemötandet i utredningssamtalen är utmärkta. Även () stöder revisorernas förslag. BO ser det som särskilt angeläget att samtalen med barn omgärdas av särskilda kvalitetskriterier. När det gäller barn och unga och deras berättelser behövs en särskild kompetens hos handläggarna om barn och barns sätt att kommunicera. BO noterar att genomför ett mycket ambitiöst utbildningsprogram för att stärka just denna kompetens. framhåller att regeringens uppdrag till innefattar uppgiften att kvalitetssäkra arbetsinsatserna. Ändå kan det enligt UD vara av värde att i regleringsbrevet till verket närmare precisera hur detta ska genomföras. UD framhåller också att regeringen fortlöpande ver-kar för att rättssäkerheten i myndigheternas beslutsfattande förstärks. Särskilt vad avser barn, kvinnor, traumatiserade och andra personer med särskilda behov kommer regeringen att fortsätta sitt reformarbete i både asyl- och mottagandeprocessen. framhåller att ett fortlöpande arbete pågår med att för-bättra kva-liteten i asylutredningarna. Detta kommer enligt verket att vara ett prioriterat område . Utveckling pågår inom bl.a. områdena be-vis-vär-de-ring och kognitiv intervjumetodik. Kompetens utvecklas för att till-godose barns och kvinnors situation liksom för tortyrutsatta samt personer som åberopar förföljelse på grund av sexuell läggning. Inom huvudkontoret finns juridisk kompetens som väl tillgodoser verkets behov. I syfte att kvalitetssäkra utredningarna sker genomgångar av vägledande beslut, genom-förande av pra-xisdagar, kontinuerlig uppdatering av landinformations-systemet Lifos samt vissa utvärderingar. Att även genomföra kvalitetskontroller av utredningar anser verket vara ändamålsenligt och utgör ett område som verket avser att utveckla ytterligare. Revisorerna har erfarit att en utvärdering av asylutredningar utifrån kognitiv intervjumetodik har gjorts av en forskare vid psyko-lo-giska institutionen vid . Utvärderingen, som avsåg ett mindre antal asylutredningar, har gjorts på uppdrag av och Rådet för asylsökande och flyktingar. Resultaten har redovisats i en uppsats som inne håller allvarlig kritik. Kritiken bekräftar i hög grad de farhågor som fanns i revi-sorernas rapport. Själva utvärderingsuppdraget är ett uttryck för att det hos finns en med-vetenhet om frågans betydelse. Revisorerna noterar också att remissyttrandet från verket ger uttryck för en klar vilja till kvalitetsförbättring vad gäller såväl utredningssamtalen som andra aspekter av asylutredningarna. Revisorerna vill understryka vikten av att sådana kvalitetsförbättringar kommer till stånd, att de underhålls genom fortsatta utbildnings- och utvecklingsinsatser och stöds av återkommande utvärderingar. Att så sker har stor betydelse för att asylenheternas per-so-nal ska kunna utvecklas i sitt arbete och sin yrkesroll. Asylenheternas möj-lig-heter att fungera väl är beroende av att personalen vid enheterna vill stanna på sin arbetsplats och där få möjligheter att göra ett bra arbete. Revisorerna anser att den höga personalomsättningen vid asylenheterna är starkt oroande och att den måste motverkas. Kvaliteten i asylutredningar bör också ses som en rättssäkerhetsfråga. Brister i utredningskvaliteten kan knappast kompenseras genom att samma ärende blir föremål för prövning , åtminstone inte utan betydande kostnader. Välgjorda asylutredningar är enligt revisorernas bedömning en grundläggande förutsättning för en väl fungerande asylprocess. Asylhandläggarnas kompetens och utbildning är det centrala, men även tek-nis-ka aspekter och resursfrågor spelar in. Revisorerna anser inte att det är tillfredsställande att asylutredare arbetar vid datorn för att dokumentera intervjun med en asylsökande som intervjun pågår. Detta förfarande var regel vid de -ut-redningssamtal som undersöktes i den ovan nämnda utvärderingen. Revisorerna noterar att de förslag som framfördes i rapporten - att regeringen skulle ge vissa uppdrag - redan har genomförts genom att formulerat sådana uppdrag i regleringsbrevet till . Revisorerna utgår från att regeringen noga följer den fortsatta utvecklingen på området och ger de medel och det stöd som behövs för kvalitetsutveckling på området. Under granskningen noterade revisorerna att det fanns ett behov av ökade analysresurser inom . De databaser som finns inom verket var bristfälligt dokumenterade och användes inte på det sätt som vore motiverat. Revisorerna ansåg att borde genomföra och redovisa analyser av detta material på ett sådant sätt att resultatet kan förstås och användas av personer utanför verket. Granskningen visade även att det fanns ett behov av uppföljningar och utvärderingar för att stödja verkets eget utvecklingsarbete. I rapporten föreslogs därför att skulle in- rät-ta en särskild analysgrupp med uppgift att göra uppföljningar och utvärderingar inom verkets ansvarsområde. framhåller att det inom pågår arbete med att utveckla omvärldsbevakning, analyser och prognoser. I regleringsbrevet till verket understryker regeringen vikten av detta arbete samt betydelsen av att det samordnas med de övriga myndigheter som deltar i asylprocessen. Företrädare för har i skilda sammanhang ytterligare framhållit vikten av detta arbete. Det bör således inte råda någon tvekan om regeringens förväntningar på . Någon anledning att föreskriva för verket hur detta arbete ska bedrivas finns dock inte, enligt UD, eftersom detta är en fråga som ligger inom verkschefens kompetensområde. anser det vara önskvärt att utveckla analysarbetet. Med befintliga resurser för uppföljning och utvärdering pågår ett fortlöpande förbättringsarbete för att tydliggöra rapporteringen av verksamheten. En kärna av resurser finns för att tillgodose de statistiska bearbetningarna. Beträffande analysarbetet finns en samverkan med personer som representerar olika verksamhetsområden. Denna samverkan kommer att utvecklas för att få fram en mer ändamålsenlig rapportering. Verket anser att den organisation som finns för analyser och rapportering kan möta de krav på rapportering som revisorernas föreslår ska hanteras av en särskild analysgrupp. anser att förslaget om en särskild analysgrupp med uppgift att göra uppföljningar och utvärderingar inom är utmärkt. Revisorerna noterar att UD:s remissvar framför allt handlar om omvärldsbevakning och prognoser. Revisorerna inser självfallet den stora betydelsen av detta, men vill betona att de analysbehov som konstaterats i granskningen inte i första hand gäller dessa frågor. Revisorerna anser inte att de problem som behandlas i granskningen kan lösas genom bättre prognoser. sätt att organisera sitt arbete ligger inom verkets eget kom-petensområde. revisorer noterar att har en ambition att förbättra sitt analysarbete. Revisorerna vill betona värdet av att så sker. Detta är inte minst viktigt för att verksamhet ska kunna förstås av personer utanför verket. Förbättrade analyser och förklaringar av verksamheten kan enligt revisorernas mening underlätta såväl verkets eget kvalitetsarbete som förståelsen för verkets arbete från , och allmänheten. Ett behov av förbättrade analyser aktualiseras även av det förslag till årlig rapport om asylfrågorna som revisorerna lägger fram i det följande. Revisorerna vill framhålla värdet av att det inom verket finns en tillräckligt stor kärna av personer som arbetar kontinuerligt med analyser, uppföljningar och utvärderingar. 4.3.5 En årlig rapport om asylfrågorna Asylfrågorna har en stor och sannolikt ökande politisk betydelse i lik-som i övriga . Regeringens återrapportering till bör därför förstärkas på detta område. Som grund för detta behövs ett underlag från . I sin rapport föreslog revisorerna att regeringen begär en årlig rapport från med en samlad femårsanalys av frågor rörande asylprocessen. Revisorerna föreslog också att re-ge-ringen redovisar en fördjupad analys av asylfrågorna i samband med sin årliga skrivelse till om migration och asylpolitik. skriver i sitt remissyttrande att har ett rimligt behov av att få information om förmåga att fylla sina upp--drag. En sådan redovisning lämnas i budgetpropositionen och i re--geringens årliga skrivelse till om migrationspolitiken. Rapporteringen kan enligt UD utvecklas i den resultatskrivelse för utgiftsområdet som enligt beslut (2000/01:KU23) ska lämnas till . UD anser detta vara ett bättre alternativ än att belasta den årliga skrivelsen till om migrationspolitiken med statistiska redogörelser. delar revisorernas uppfattning om att det behövs en fördjupas analys av tidsåtgången i asylprocessen. En sådan analys bör dock enligt verkets uppfattning ingå i den ordinarie verksamheten och rapporteringen. har bedrivit ett utvecklingsarbete för att kunna mäta tidsåtgång m.m. i form av årliga kohorter. Den kohort-baserade informationen har fungerat som analysunderlag i rapporten. Verket instämmer i att detta arbete bör fortsätta att utvecklas i överensstämmelse med revisorernas förslag. noterar att revisorerna ser ett behov av ökad resultatinformation till när det gäller asylfrågor. ESV betraktar detta som ytterligare ett tecken på ökande intresse för resultaten av den verksamhet som bedrivs i myndigheterna. ESV vill dock peka på vikten av tydliga roller för de olika aktörerna. ställer regeringen till svars för den verksamhet som bedrivs i myndigheterna, och regeringen är skyldig att förse med den information den behöver. Detta innebär enligt ESV att beställer information av regeringen men överlämnar till regeringen att bestämma hur denna information ska tas fram. Revisorernas överväganden och förslag Revisorerna vill först kommentera synpunkter på rollfördelningen mellan , regeringen och myndigheterna. Revisorerna noterar att ESV:s synpunkter framför allt gäller fördelningen av beslutsbefogenheter. kontrollmakt är emellertid betydligt mera vittgående och detaljerad än dess beslutsmakt. Vidare gäller att även om regeringen har rätt att avgöra en viss fråga så har och revisorer rätt att ge uttryck för önskemål och synpunkter på frågan. Detta gäller i synnerhet när frågan har direkt betydelse för utövandet av kontrollmakten, så som är fallet i detta sammanhang. revisorer har, utifrån sina erfarenheter av tidigare granskningar, den uppfattningen att har svårt att avsätta tillräckliga resurser för att utföra problemorienterade analyser. Detta sammanhänger med det hårda arbetstempot och den höga personalomsättningen i . Såväl arbetsmöjligheter som specialkunskaper är vanligen bättre i förvaltnings-myndigheterna än i . Revisorernas förslag att regeringen ska begära en årlig rapport om asylfrågor från bör ses mot denna bakgrund. anser att regeringens återrapportering till hell-re bör ske i form av en resultatskrivelse för utgiftsområdet än infogas i re-geringens årliga skrivelse om migration och asylpolitik. Revisorerna har förståelse för denna synpunkt. Av remissyttrande framgår att verket inte vill utforma någon samlad analys av asylfrågorna utan föredrar att bygga ut sin normala rapportering till regeringen. revisorer anser inte att en sådan lösning är godtagbar. Erfarenheten visar att en samlad rapport utgör en mycket bättre form för kvalificerad analys än en över året utspridd rapportering. En årlig rapport ger även möjligheter till synlig ambitionshöjning. Om en samlad, årlig rapport om asylfrågorna inte görs är det, enligt revisorernas bedömning, mindre troligt att den i remissvaret utlovade ambitionshöjningen verkligen kommer till stånd. Revisorerna anser att en samlad, årlig rapport om asylfrågorna från av mycket stor betydelse, både för asylfrågornas behandling i och för möjligheter att följa och bedöma dessa frågor. Regeringens rapportering till är beroende av det underlag som tillhandahålls av verket. har därför ett mycket stort an-svar för att genomföra, förklara och presentera kvalificerade analyser på sitt verksamhetsområde på ett sätt som kan förstås av utomstående. Revisorerna anser således fortfarande att bör lämna en årlig rapport om asylfrågor till regeringen. Tidsperspektivet i denna rapport bör omfatta bakåt i tiden. Det fleråriga perspektivet är viktigt, bl.a. på grund av de utdragna förlopp det är fråga om och de komplicerade tidsmässiga sambanden. Antalet asylsökande per årgång bör redovisas, liksom tids-åt-gången i olika delar av asylprocessen per årgång asylsökande med fördelning på kvartiler. Den statistik som presenteras bör förklaras och kommenteras på ett sätt som är både korrekt och lätt att förstå. En analys av orsakerna till fördröjningar och en redovisning av arbetet för effektivisering av handläggningen är också angelägen. Arbetet med kvalitetsutveckling av asylutredningarna bör också beskrivas i detta sammanhang. att regeringen begär en årlig rapport från med en samlad femårsanalys av frågor rörande asylprocessen. att re-ge-ringen för redo-vi-sar en fördjupad analys av asylfrågorna i samband med sin årliga resultatskrivelse till för det aktuella utgiftsområdet. Med hänvisning till de motiveringar som framförts under revisorernas överväganden föreslår revisorer att fattar följande beslut: tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört under avsnitt 4.1 Tidsåtgång och reformaktiviteter. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört under avsnitt 4.2 Resursfrågor och anslagsstruktur. En årlig rapport om asylfrågorna tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört under avsnitt 4.3.5 En årlig rapport om asylfrågorna. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), (m), Per (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vídare närvarit kanslichefen och revisionsdirektören (föredragande). Rapport 2001/02:6 Uppehållstillstånd för asylsökande - tidsåtgång, kostnader, reformarbete revisorer · 100 12 · TEL · fax revisorer har på eget initiativ granskat tidsåtgången i asylprocessen och härmed sammanhängande frågor. Det centrala i granskningen är den administrativa hanteringen av ärenden om uppehållstillstånd för asylsökande. Juridiska frågor behandlas inte. Granskningen har beretts i revisorernas första avdelning. I första avdelningen ingår (), ordf., (), v. ordf., (), samt supple-anterna (), (), (), () och (). Arbetet med granskningen vid revisorernas kansli har i första hand utförts av , revisionsdirektör. En statistisk studie av genomströmningstider i asylprocessen har gjorts av vid konsultfirman . Inom kansliet har medverkat med en genomgång och analys av ett antal personakter. har medverkat med intervjuarbete. En intern referensgrupp har bidragit med synpunkter. Utredningschefen och kanslichefen har också medverkat i granskningen. Denna rapport offentliggörs genom beslut av revisorerna i plenum . Rapporten sänds sedan på remiss till berörda myndigheter och andra organisationer. Efter remissbehandlingen avser revisorerna att utarbeta en skrivelse till . Syftet med denna rapport är att beskriva och förklara asylprocessen, att mäta tidsåtgången i denna process samt att söka förstå orsakerna till fördröjningar av handläggningen och finna möjliga åtgärder som kan förbättra situationen. Långa handläggningstider bör undvikas i all offentlig verksamhet. Fördröjningar innebär vanligen att ärendena blir svårare att handlägga som de direkt berörda personerna drabbas av långa väntetider. Detta gäller även asylärenden. Här tillkommer dessutom den omständigheten att de asylsökande står utanför arbetsmarknaden och att deras uppehälle bekostas av staten. Den statsfinansiella och samhällsekonomiska innebörden av långa väntetider i asylprocessen kan liknas vid vårdköer där de som befinner sig i kön får sin försörjning av staten och dessutom blir sjukare . Handläggningstiderna i asylprocessen är ett långvarigt problem som även har uppmärksammats i tidigare granskningar. Problemet är dock inte löst. Granskningen visar att tidsåtgången inte har minskat för de årgångar av asylsökande som kom till . Någon anmärkningsvärd ökning av tidsåtgången har heller inte ägt rum. Tidsåtgången är fortfarande långt från målet Tidsåtgången är långt ifrån de mål som gäller för de berörda myndigheterna. Det av regeringen fastlagda målet är 6 månaders handläggningstid för asyl-prövning, både i första instans () och i andra instans (). Av de som sökt asyl var det endast som fick beslut av medan fick beslut eller mer. Tiderna i var ännu längre. Av de som sökt asyl och fått avslag i första instans och överklagat var det endast som fick beslut av , räknat från den tidpunkt då ärendet inkom till nämnden. Hälften fick vänta på beslut av nämnden. Varför problemet är olöst