frsrdg · GP04RR12 · 2002-01-01 00:00:00 — De fastigheter som bedömdes vara generellt användbara fördes över till ett särskilt bolag, . Tre nya verk och två nya bolag skapades genom ombildningen av och . bildades med uppgift att fungera som stabs-organ åt regeringen och som konsult inom lokalförsörjningsområdet åt statliga myndig-heter. bildades för förvaltning av kultur-fastigheter m.m., bildades för förvaltning av ändamåls-fastigheter inom total-försvaret. Två statliga fastighetskoncerner bildades. Den ena var , som bildades för förvaltning av fastigheter som används av universitet och högskolor. Den andra var , som inledningsvis bestod av fyra bolag, för förvaltning av generellt användbara lokaler som främst var avsedda för kontorsändamål, för förvaltning av fastigheter som hyrdes av , för förvaltning av fastigheter som hyrdes av () och för tekniska uppdrag åt försvaret. Den reformerade fastighetsorganisationen innebar inte en glasklar uppdelning mellan renodlade ändamålsfastigheter och generellt användbara fastigheter. Många fastigheter som har skräddarsytts för ett särskilt ändamål kan med vissa ombyggnationer och/eller en annan brukare ha en alternativ användning. Gränsen mellan vad som är en ändamålsfastighet och en generellt användbar fastighet är därför i många fall flytande. Organisationsstrukturen gjordes dock utifrån en bedömning av fastigheternas grad av ändamålsanpassning och användningsområde. Fastigheter som bedömdes vara av särart och inte generellt använd- och utbytbara fördes över till särskilda organisationer. i dessa organisationer kan därför sägas vara av ändamålskaraktär, även om vissa av fastigheterna i deras bestånd har alternativ användning och hyresgästerna delvis har alternativa hyresvärdar. 3 Utvärderingar av fastighetsreformen Sammanfattning: har i en utvärdering kritiserat systemet för hanteringen av ändamålsfastigheter. Kritiken gällde otydliga principer för hyressättning och bristande styrning från regeringen. En utredning av statens fastighetsorganisation har riktat kritik mot att det saknas tydliga ägardirektiv och spelregler för samspelet mellan parterna i ändamålsfastigheter, samt mot bristande öppenhet om grunderna för hyressättning. Förslag på ny hyresmodell lades. revisorer har i en tidigare rapport ifrågasatt lämpligheten i att använda marknadsekonomiska principer för lokaler som saknar marknad. fick i uppdrag att utvärdera effekterna av riktlinjerna för myndigheternas lokalförsörjning. I en rapport konstaterade verket att inga större förändringar var motiverade vad gällde generella lokaler. Verket var dock kritiskt till systemet för hantering av ändamålsfastigheter. Principerna för hyres-sättning behandlades mycket kortfattat och inte helt entydigt i de propositioner som låg till grund för de nya riktlinjerna för fastighetsförvaltning och lokalförsörjning, konstaterade verket. Vad som sades i propositioner och riksdagsbeslut hade inte omsatts i särskilda uppdrag från regeringen till de fastig-hets-förvaltande myndigheterna och aktiebolagen. Detta hade medfört att fastighets-förvaltare och hyresgäster hade tolkat förutsättningarna för hyressättningen på olika sätt, enligt verkets erfaren-heter. Förhållandet mellan Försvarsmakten och framhölls dock som ett undantag där hyresavtal hade upprättats på ett tillfredsställande sätt. Slutsatsen som drog var att statsmakterna borde vidta åtgärder för att hyrorna skulle kunna sättas efter principer som var tydliga och kända för båda parter. Ett särskilt förvaltnings-uppdrag som specificerade grunder och villkor för hyresberäkning till de förvaltande organen skulle vara en lämplig åtgärd, enligt verkets mening. Utvärderingen av statens fastighetsorganisation En utvärdering av statens fastighetsorganisation visade att en klar majoritet av de statliga hyresgästerna ansåg att det nya systemet fungerade bättre än det gamla. Det nya systemet innebar en större flexibilitet i lokalutnyttjandet samt en ökad medvetenhet om lokalutnyttjande och lokalkostnader. I utvärderingen konsta-te-rades dock att reformen inte enbart fått positiva följder. Efter reformen uppstod konflikter mellan hyresvärd och hyresgäster i ändamålsfastigheter främst när det gäller hyressättningen. Kritiken som utredningen riktade mot den nya fastighetsorganisationen gällde bl.a. följande förhållanden: Det saknas tydliga ägardirektiv och spelregler för samspelet mellan parterna vilket har lett till svårigheter i hyres-förhandlingar kring ändamålsfastigheter. Bristerna beror inte på övergången till marknadsmässighet, menade utredningen, utan på att man inte analyserat vad marknads-mässighet innebär för lokaler som utformas för särskilda ändamål. Den gråzon där fastigheterna är relativt speciella och den externa marknaden mycket liten, har inte behandlats i förarbeten till fastighetsreformen, enligt utredningen. Hyresgästen och fastighetsägaren är ofta oeniga om vilken hyresmodell som ska tillämpas. Oenigheten har också lett till bristande öppenhet om grunderna för hyressättningen. Förslag på ny hyresmodell Utredningen lade ett förslag om att hyreskontrakten för ändamålsfastigheter skulle utformas på ett särskilt sätt. Utredningen ansåg det mest lämpligt att definiera en ändamålsfastighet som en fastighet där hyresgästen har starkt begränsade alternativ till den aktuella lokalen. Hyreskontrakten för ändamålsfastigheter skulle vara långsiktiga. Hyresgästen skulle ha rätt att förlänga kontrakten och vid sådan omsättning ska samma hyressättningsprincip gälla som . Det skulle råda krav på öppenhet. Hyran skulle utformas som en kom-po-nenthyra, dvs. med separata överenskommelser för kapitalkostnader, drift-skost-nader och underhållskostnader. Utredningens förslag på ny hyresmodell genomfördes inte. Varken regering eller riksdag ansåg det lämpligt att införa detaljerade principer för en hyressättningsmodell. Statens fastighetsbestånd är mycket varierande, med både kommersiella och ändamålsfastigheter, och det är ofta svårt att dra gränsen mellan vad som är en ända-måls-fastighet och en kommersiell fastighet, menade och regeringen. slog dock fast ett antal särskilda riktlinjer som skulle gälla för förvaltningen av ändamålsfastigheter. Dessa presenteras i kapitel 5. revisorers granskning om lokalförsörjning revisorer har riktat viss kritik mot systemet i en tidigare rapport om myndigheternas lokalförsörjning. Revisorerna ifrågasatte lämpligheten i att okritiskt använda marknadsekonomiska principer för lokaler som saknar marknad. Att regeringen uppträder både som köpare och säljare för vissa myndigheters fastigheter kan inte betraktas som en marknadssituation, enligt revisorernas uppfattning. Skillnaden i förhållande till en marknadssituation förstärks när köparen saknar hyresalternativ. Sammanfattning: gjorde efter utvärderingen av reformen ett antal tillägg för hur förvaltningen av ändamålsfastigheter skulle bedrivas. Hyreskontraktet ska utformas i förhandlingar mellan parterna. Självkostnad är den naturliga utgångspunkten för hyressättning när hyresgästen har begränsade alternativ och är beroende av en statlig hyresvärd. Fastighetsförvaltare av ändamålsfastigheter ska stödja hyresgästernas verksamhet genom att uppfylla ett antal villkor, bl.a. att tillåta god insyn i förvaltningen och upprätta förvaltningsplaner tillsammans med hyresgästerna. ska bedrivas kostnadseffektivt. drog efter utvärderingen om statens fastighetsorganisation slutsatsen att fastighetsreformen i stort sett fungerat bra. Vissa tillägg om hyressättning och brukarens nytta lades dock till de tidigare fastlagda riktlinjerna för fastighetsförvaltningen. ansåg det inte lämpligt att påbörda parterna en hyressättnings-modell. Hyreskontraktets utformning borde däremot vara föremål för för-handlingar och ömsesidiga överenskommelser mellan parterna. slog dock fast att självkostnadshyra är den naturliga utgångspunkten när hyresgästen har begrän-sade alternativ och är beroende av en statlig hyresvärd. ställde också upp ett antal särskilda villkor som de fyra bolagen och verken som förvaltar statens ändamålsfastigheter alltid ska uppfylla. Dessa villkor redovisas nedan. En fastighetsrörelse av ändamålskaraktär ska till-godose verksamhetens behov av ändamålslokaler och optimera brukarens nytta av den hyra myndigheten betalar för lokalen. har slagit fast att de verk och bolag som hyr ut ändamålsfastigheter ska stödja verksamheten och uppfylla följande villkor: Fastigheterna ska ha gemensamt upprättade förvaltningsplaner . Hyresvärden får över tiden inte ta ut mer än marknads-mässig ersättning för underhåll, service m.m. Ned-dragning av underhåll av fastigheterna får inte hota fastighetens långsiktiga värde. Det ska vara möjligt att särskilja drift- och underhållskostnaden i hyressättningen. har också sagt att god insyn i förvaltningen är en förutsättning för att nå maximal nytta för brukaren. De olika hyresdelarna bör redovisas öppet, både de delar som avser drift och underhåll och de olika komponenter som ingår i kapitalkostnader. God förvaltning av kapitalet betonade att fastighetsförvaltningen måste bedrivas kostnadseffektivt. ståndpunkt är att för att bedöma kostnadseffektiviteten måste man dels beakta statens kostnad för det kapital som tillförts fastigheterna, dels att drift- och underhållsinsatser sker effektivt. När det gäller avkastningskrav för ändamålsfastigheter har betonat att de särskilda förutsättningar som gäller för dessa bör beaktas. Minimikravet på statens fastighetsförvaltning är dock att den ska täcka kapitalkostnader, dvs. huvudsakligen anskaffningskostnad, samt skapa utrymme för reinvesteringar m.m. så att förmögenhetens värde bevaras under fastighetens ekonomiska livslängd. Däremot bör inte krav på avkastning i form av värdetillväxt ställas på dessa fastigheter. Sänkt avkastningskrav på ändamålsfastigheter har föreslagits i ett antal motioner. I samband med att finansutskottet behandlade frågor om hyressättning begärde utskottet in yttranden från andra berörda utskott. hävdade att avkastningskravet för ändamålsfastigheter inte borde sättas lika högt som för det statliga fastighetsbeståndet i övrigt. framförde önskemål om särskild behandling av det statliga fastighetsägandet inom kulturområdet eftersom det ofta grundas på att byggnaderna är en symbol för den verksamhet som bedrivs i den eller att byggnaden har kulturhistoriskt värde. När avkastningskravet för dessa fastigheter sätts borde det beaktas att någon alternativ användning inte är aktuell, menade kulturutskottet. uttalade sig också för komponenthyra, dvs. att kapitalkostnader och kostnader för drift och underhåll skiljs åt och redovisas för hyresgästen, samt för att kulturinstitutionernas roll gentemot behöver stärkas. instämde inte i kraven på sänkta avkastningskrav. Vad det gäller högskolefastigheter uttalade sig utbildningsutskottet för att ett avkastningskrav och därmed lokalkostnader som avviker från det som generellt råder på marknaden måste beaktas vid anvisandet av anslag till universitet och högskolor. beslutade dock i enlighet med finansutskottets mening. avslog kraven på sänkta avkastningskrav för vissa fastigheter genom att hänvisa till att en av riktlinjerna inför reformen var att skapa en mer rättvisande bild av lokalkostnaderna i statsbudgeten. Utskottet påpekade att myndigheternas anslag justerades inför systemomläggningen för att förändrade lokalkostnader inte skulle påverka verksamhetens förutsättningar. Tillämpning av principerna för hyressättning och fastighetsförvaltning Sammanfattning: styr de fastighetsförvaltande verken och bolagen. Fastighetsförvaltarna är fria att utforma den hyresmodell som ska tillämpas. uttalande om att självkostnadshyra är en naturlig utgångspunkt när hyresgästen har begränsade alternativ återges ingenstans i regeringens styrdokument. Fastighetsförvaltarna har valt sinsemellan olika modeller för hyressättning. Varje förvaltare tillämpar däremot i stort sett samma hyresmodell för alla sina fastigheter, oberoende av i vilken grad fastigheten är specialanpassad. Regeringen har inte uttryckt mening att parterna bör förhandla om hyreskontraktets utformning. Fastighetsförvaltarna förhandlar inte heller om vilken modell för hyressättning som ska tillämpas. Regeringen har inte vidarebefordrat uppfattning att hyresgästerna ska ha god insyn i förvaltningen. De fastighetsförvaltare som tillämpar marknadshyror redovisar inte förvaltningskostnaderna. De som tillämpar kostnadshyra har en mer öppen redovisning av förvaltningskostnader. Regeringen har inte instruerat om att förvaltningsplaner ska upprättas gemensamt av parterna. Underhållsplaner upprättas genomgående av fastighetsförvaltarna, med varierande medverkan av hyresgästerna. Statlig fastighetsförvaltning ska bedrivas kostnadseffektivt. Regeringens krav på hur den ska redovisas är ofta på en övergripande nivå. Interna kostnadsjämförelser med extern statistik förekommer, men redovisas i begränsad omfattning för hyresgäster och regering. Fastighetsförvaltarnas uppköp av drift- och underhållsarbete varierar. Underhållstjänster köps dock upp i högre grad än driftarbete. Regeringens styrning av fastighetsförvaltningen Statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition. ska fastställa grunderna - i den omfattning som behövs - för förvaltningen av statens egendom och förfogandet av den. Regeringen styr myndigheterna via långsiktiga instruktioner i förordningar som anger deras uppgifter och ansvarsområden. Instruktionerna kompletteras med årliga regleringsbrev som preciserar politiska mål och ekonomiska ramar. ska ha sin utgångspunkt i de mål som beslutat om. Regeringen förvaltar ägandet i statliga bolag, bl.a. genom att besluta om ägardirektiv där bolagets uppdrag, ekonomiska krav och riktlinjer för verksamheten anges. har ansvaret för statens fastighetsförvaltning. Styrningen av , , och sker således av . I förordningen om förvaltning av statliga fastigheter sägs att upplåtelse ska ske på marknadsmässiga villkor. Om hyran inte kan fastställas på marknadsmässig grund ska den fastställas efter vad som kan anses skäligt. Hänsyn bör då tas till sådana faktorer som fastighetens särskilda karaktär samt dess ekonomiska och tekniska livslängd. Angående förvaltning sägs att den fastighetsförvaltande myndigheten ska upprätta och fortlöpande hålla en förvaltningsplan för drift och underhåll av fastigheterna. En investeringsplan och en avyttringsplan ska också upprättas och fortlöpande hållas. Nedanstående tabell sammanfattar regeringens uppdrag till statens förvaltare av ändamålfastigheter. i regeringens styrdokument: Tillhandahålla/erbjuda ändamålsenliga lokaler för brukarna Ja Ja Ja Ja Inriktningen på förvaltningen ska vara att stödja den myndighet som brukar ändamålslokalerna i sin verksamhet Ja Nej Ja Ja Hålla en öppen och aktiv dialog med hyresgästerna i lokalfrågor Ja Nej Ja Ja Bedriva kostnadseffektiv förvaltning Ja Ja Ja Ja Optimera kundnyttan Nej Nej Ja Ja Kapitalavkastningskrav (den 31/12 2000) Soliditetsmål Nej Statens fastigheter av ändamålskaraktär För att ge en överblick över den statliga förvaltningen av ändamålsfastigheter presenteras här en översiktlig tabell över de fyra förvaltare som behandlas i granskningen. Förvaltande myndighet värde 2000 Statens fastighetsverk Kultur-institutioner, ambassader, Regerings-kansliet, m.m. Marknadsliknande hyror, sätts efter jämförelse med likvärdiga lokaler på marknaden. Kostnadsbaserad balanshyra tillämpas för nybyggnationer. , bygger på ett antagande om hyresintäkter på 1,6 miljarder . Försvars-makten, , m.m. Kostnadsbaserad totalhyra, bestående av schabloniserade kostnader för kapital, administration, underhåll, drift och energi, etc. Statens utlåningsränta plus riskpremie på . Universitet och högskolor Marknads-anpassade hyror, sätts efter jämförelse med likvärdiga lokaler på marknaden. Kostnadsbaserad balanshyra tillämpas för nybyggnationer. Femåriga stats-obligations-räntan plus riskpremie på . Kriminalvårds-styrelsen, , , m.m. Kostnadsbaserad totalhyra, viss marknads-anpassning av avskrivnings-takten. Femåriga stats-obligations-räntan plus riskpremie på . Beskrivningen av följande statliga fastighetsförvaltare bygger på intervjuer med de ansvariga för verksamheten samt på de skriftliga källor som anges. () inrättades 1993. Verket förvaltar (icke-militära) fastigheter som vid omorganiseringen av statens fastighetsförvaltning inte bedömdes lämpliga att förvalta i bolagsform. Dit hör utrikes fastigheter, de kungliga slotten, Djurgårdsmarken och regeringsbyggnaderna, vissa av statens kulturfastigheter, gamla fästen, monument, vissa älvsträckor och markområden samt vissa donationsfastigheter. De flesta fastigheterna tillhör det nationella kulturarvet. förvaltar t.ex. de statliga kulturfastigheterna som Operan, , , och andra statliga museer samt donationsfastigheter. Mål för verksamhet och ekonomi Målen för verksamheten specificeras i årliga regleringsbrev från regeringen. I regleringsbrevet anges att förvaltningen ska vara kostnadseffektiv, vilket preciseras som att tillgångarnas värde bibehålls och om möjligt ökas samt att god resurshushållning och hög ekonomisk effektivitet eftersträvas. Kultur- och naturmiljövärden i verkets fastighetsbestånd ska tillvaratas och bevaras. Förvaltningen ska tillhandahålla ändamålsenliga lokaler för brukarna. Service och avkastning ska vara jämförbara med andra fastighetsförvaltare på marknaden. I regleringsbrevet för har gjorts ett tillägg, enligt uttalande , om att förvaltningen av ändamålsfastigheterna ska stödja den myndighet som brukar ändamålslokalerna i sin verksamhet. Det fastslås också att ska hålla en öppen dialog med sina hyresgäster i lokalfrågor. I regleringsbrevet fastställs att verksamheten ska generera en avkastning motsvarande av genomsnittligt myndighetskapital. Soliditeten ska vara på , dvs. det totala myndighetskapitalet ska vara av verkets totala omslutning. Eventuellt överskott, under förutsättning att soliditetsmålet är uppfyllt, ska levereras till statsverket. Verksamheten finansieras med intäkter från fastighetsförvaltningen. I regleringsbrevet anges att bestämmer hyressättning och andra avgifters storlek. Inga direktiv om hyror Styrdokumenten från statsmakterna ger inga anvisningar om vilken hyresmodell som ska användas. De säger heller inget om att parterna ska förhandla om hyreskontraktets utformning eller att självkostnad bör vara utgångspunkt för hyressättningen när hyresgästen har begränsade alternativ. Begreppet kundnytta nämns inte, inte heller krav på gemensamt upprättade förvaltningsplaner och inte vilka krav som kan ställas på en "öppen dialog". Marknads- och marknadsliknande hyra Verksinstruktion och regleringsbrev lämnar relativt stort utrymme för att själv utforma verksamheten. har tagit fasta på förordningen om förvaltning av statliga fastigheter, där det anges att upplåtelse ska ske på marknadsmässiga villkor. Marknadsmässiga villkor kan sägas gälla både för marknadshyror och s.k. marknadsliknande hyror. En förutsättning för marknadshyra är att det råder en konkurrenssituation. I bestånd finns ett stort antal fastigheter som inte har någon marknad, beroende på fastighetens speciella karaktär. För dessa fastigheter använder sig av något som kallas marknadsliknande hyra. Den beräknas genom att lokalerna delas upp efter lokaltyp, t.ex. kontor, lager och utställningslokaler, som var för sig kan återfinnas på den öppna marknaden. Genom dessa delmarknader för de olika lokaltyperna identifierar olika delhyror, som sedan vägs samman för hela lokalen. Hyreskontrakten löper vanligen mellan tre och . Eftersom hyran är fastställd genom jämförelser med hyror per kvadratmeter för motsvarande lokaltyper i motsvarande läge anser att hyresförhandlingar också ska ske med denna metod. Hyresgästen har möjlighet att ta in jämförande uppgifter om kvadratmeterhyror för motsvarande fastigheter eller delar av fastigheter. Marknadshyror tillämpas dock inte för alla fastigheter. Kostnadsbaserad balanshyra används för nybyggnationer, t.ex. för nybyggda museer. Denna hyra består av beräknade kapitalkostnader för avskrivningar och ränta samt beräknade kostnader för drift, underhåll och administration . Räntan ska täcka finansieringsränta, avkastningskrav och risker. Den årliga hyran är lika stor som vanligen är . Självkostnadsbaserad hyra används för donationsfastigheter som alltså kommit i statens ägo utan kostnad för staten. Denna hyra består av de faktiska kostnaderna för drift, underhåll och administration . Att verket använder kostnadsbaserad balanshyra för nybyggnationer förklaras av att marknadshyror inte skulle täcka de stora kapitalkostnaderna som uppstår vid nybyggen. För donationsfastigheter anser verket att något annat än självkostnadshyra vore orimligt. Enligt Fastighetsverket består verkets fastighetsbestånd till stor del av ändamålsfastigheter. gör dock ingen åtskillnad i hyressättning beroende på hur fastigheten klassificeras. Enligt verket kan inte fastighetens klassificering vara grundval för hyressättningsmodell, eftersom begreppet ändamålsfastighet är så svårt att definiera. I motiveringen till att marknadsliknande hyra tillämpas hänvisar verket till att hyran syftar till att ge en riktig bild av vad verksamheten kostar. Marknadshyra är också mycket lättare att hantera administrativt, hävdar . redovisar inte sina förvaltnings- och kapitalkostnader för hyresgästen men menar ändå att hyressättningen sker tillräckligt öppet. Med marknads- eller marknadsliknande hyra är förvaltarens kostnader för drift, underhåll, investeringar, m.m. inte relevanta att redovisa för hyresgästen eftersom dessa kostnader inte utgör underlag för hyran. Att redovisa kostnaderna för hyresgästen och hävda en marknads- eller marknadsliknande hyra skulle vara svårt i en förhandlingssituation, menar verket. Däremot ska hyresgästen ha insyn i de marknadshyror som hyresvärden använder sig av för att beräkna hyror för hela eller delar av lokalerna. Vid förhandlingar om balanserad kostnadshyra redovisas beräknade kostnader för drift, underhåll och räntor . ansvarar för drift och underhåll av fastigheterna. Den dagliga driften sköts till största delen av anställda som är specialutbildade för att vårda kulturfastigheter. I de fastighetsdistrikt där verket har få fastigheter köper driften på entreprenad. Driften är i stor utsträckning utlagd på entreprenad utanför . Av Fastighetsverkets totala lokalyta bedrivs driften i egen regi på . Ungefär en fjärdedel av kostnaderna för driften av kontor, museer, teatrar, m.m. inom är utlagd på entreprenad. Alla underhållsåtgärder köps upp på entreprenad. Underhåll av fastigheter baseras på treåriga underhållsplaner. Enligt Fastighetsverket har hyresgästerna ett betydande inflytande över vilka åtgärder som bör prioriteras. Att överlämna ansvaret för drift och underhåll åt hyresgästerna anses dock som olämpligt med tanke på tidigare erfarenheter av eftersatt underhåll. följer upp kostnadsutvecklingen för drift och underhåll, bl.a. genom kostnadsjämförelser mellan entreprenörer och eget arbete. underhållskostnader är höga, vilket verket förklarar med att ett omfattande renoveringsarbete har varit nödvändigt för att kompensera för eftersatt underhåll i tidigare förvaltning. I en jämförelse som själv gjort av sina driftskostnader för kontorslokaler med extern statistik (REPAB) framkommer att verket generellt sett har lägre driftskostnader än normalvärden för kontor, oavsett om fastighetsdriften sköts i egen regi eller på entreprenad. För museer och teatrar saknas extern statistik att jämföra driftskostnaderna med. Fastighetsbeståndet värderades på regeringens uppdrag vid ombildningen av . Ett oberoende marknadsinstitut gjorde en marknadsvärdering av fastigheterna. I fall innebar denna värdering att de av bokförda värdena ungefär fördubblades. Nya lokaler tas upp till anskaffningsvärdet. Avskrivningarna är raka över normalt . tog nya lån motsvarande lån på fastigheterna, vilket motsvarade det bokförda värdet innan uppvärderingen.