frsrdg · GP04RR8 · 2002-01-01 00:00:00 — Syftet med redovisningen är främst att illustrera hur den administrativa planprocessen gått till i några projekt och hur överklaganden kan medföra förseningar. Ärendena ger också en bild av tidsåtgången i de olika skedena i planeringen. Tiden för initiativskedet har varit svårare att undersöka då det här ofta rör sig om underhandskontakter med kommunen och dessa uppgifter inte är dokumenterade på samma sätt som övriga skeden. kommun, Almby 11:30 m.fl. () Initiativet till byggandet av bostäder i området kom från HSB i som presenterade ett skissförslag till detaljplan. Förslaget gäller uppförande av 28 lägenheter med ekologisk inriktning, en s.k. ekoby. De boende skulle själva få vara med och påverka utformningen av husen och den närliggande miljön. Kommunen är markägare. För området gäller en områdesplan som ger möjlighet till prövning av ersättningsbebyggelse och enstaka kompletteringar. I översiktsplanen anges området ligga inom en s.k. randzon vilken är viktig för stadens framtida tillväxt. Det aktuella området var vid den här tidpunkten bebyggt med ett tiotal äldre villor som har tillkommit med stöd av en tidigare detaljplan som upphävdes 1989. Planen var inaktuell och enligt kommunen vilseledande för framtida utbyggnad. Samråd kring skiss till detaljplanen genomfördes till . Ett samrådsmöte hölls på . Ett tiotal personer, i huvudsak angränsande fastighetsägare, deltog vid mötet. höll öppet möte. I anslutning till det hölls dels en informationsträff med en arbetsgrupp för villaägareföreningen, dels ett samrådsmöte . Därefter inlämnade kommundelsnämnden sina synpunkter till . Utställnings/antagandeskedet - upprättade en planbeskrivning med miljökonsekvenser och samrådsredogörelse. En miljökonsekvensbeskrivning ansågs däremot inte behövlig. I planbeskrivningen motiveras detta kort med att "detaljplanen innebär inga oacceptabla miljökonsekvenser, då utbyggnaden är förutsedd i gällande plan". Genomförandebeskrivning och genomförandeavtal redovisades . Planförslaget ställdes ut . Kommunfullmäktige antog planförslaget . Beslutet överklagades till . Klagomålen gällde främst den trafik som bebyggelsen skulle generera. beslutade att avslå överklagandena. Några klagande gick vidare till regeringen som i beslut upphävde beslut med hänvisning till felaktigheter i den skriftliga presentationen av planförslaget. Regeringen menade att det var bristande överensstämmelse mellan vad som angivits vara beslut och innehållet i plankarta och planbeskrivning. Kommunen antog en ny plan för området . Beslutet överklagades av fastighetsägare som bl.a. åberopade störningar på grund av väglösningarna och ökad trafik. Ärendet återförvisades till som avslog/avvisade överklagandena. Efter överklaganden till regeringen återförvisade regeringen ärendet till för ny prövning då regeringen ansåg att felaktigt avvisat ett överklagande. tog ett nytt beslut och avslog även det överklagandet, vilket ånyo överklagats till regeringen. Den klagande har härefter vid fem tillfällen anhållit och fått förlängd tid att inkomma med komplettering av sin talan till regeringen. Regeringen erhöll klagandens talan vilken sedan gått till kommunen för yttrande. Regeringen har ännu inte beslutat i ärendet. har från initiativet fram till tagit . Det är fortfarande oklart hur regeringen ställer sig till planförslaget. Kommunens hantering följer i stort sett "normal" hantering, dvs. ett planförslag antogs efter en administrativ process . Kommunen använde sig inte av något egentligt programförfarande men information och tidiga samråd hölls kring ett skissförslag. Motiven för att inte upprätta en miljökonsekvensbeskrivning var mycket kortfattad. Något krav på miljökonsekvensbeskrivning har dock inte förts fram från vare sig eller klagandena. Redan i samband med de tidiga samråden konstaterades att flera sakägare hade erinringar mot planen. Dessa var av skiftande karaktär men främst gällde de störningar för dem som bor i området genom ökad trafik i området. Vissa brister i kommunens handläggning har förlängt processen. Det gäller bl.a. en administrativ felaktighet i beskrivningen av planförslaget. Regeringens slutliga avgörande har ännu inte kommit. Klagandens begäran om anstånd med att utveckla sin talan har försenat processen med närmare . Enligt har den klagande varit i kontakt med olika tjänstemän och politiker inom kommunen och förhandlat om olika lösningar, förhandlingar som sedan den klagande hänvisat till när han begärt anstånd med att utveckla sin talan till regeringen. I det här ärendet kunde eventuellt en ytterligare kraftsamling i det tidiga skede ha lett till en snabbare process. Ett mer "genomarbetat" planförslag kunde ha löst tveksamheten om den specifika fastigheten skulle ingå i planförslaget eller ej. så gäller överklagandena även bebyggelsen som sådan på den aktuella platsen och de trafikstörningar den medför. förslaget fram till utställd plan framfördes erinringar mot byggnationen. Det är tveksamt om mindre ändringar skulle ha medfört att klagandena blivit mer positiva till projektet. Några alternativa lägen för byggnationen har inte diskuterats. Kommunens bedömning är att ärendet tidigt varit föremål för en omfattande information och diskussion. Vid kontakt med företrädare för framkommer att det inte är klart att projektet kommer att genomföras i enlighet med de ursprungliga planerna. Vissa presumtiva boende har under hand "hoppat av". Räntenivåerna är inte längre desamma som . Sannolikt behöver projektet ses över. Tyngdpunkten i projektet var för HSB:s del . Kostnaderna för arkitektmedverkan m.m. låg då på . Det kan nu enligt HSB behövas en omstart i projektet, och det är inte klart om de ändringar som behöver göras ligger inom ramen för nuvarande detaljplan eller om planen behöver ändras. kommun, Del av kvarteret tar kontakt med kommunen och presenterar ett förslag till bostadsbyggande i kvarteret i innerstaden i . hade exploatören varit i kontakt med kommunens tjänstemän och diskuterat det kommande förslaget. I gällande detaljplan är området avsett för garageändamål. gällde en äldre översiktsplan antagen 1980. Ny översiktsplan har antagits av kommunfullmäktige. Förslaget gäller uppförande av en ny byggnad, ett s.k. punkthus. Byggnaden föreslås inrymma 20 lägenheter för boende och vård samt i bottenvåningen kontor och hantverk i begränsad omfattning. Byggnaden föreslås få en totalhöjd i sex våningar och vindsvåning. Marken är i privat ägo. Planärendet bedöms av kontoret vara en sådan plan som kan antas av stadsbyggnadsnämnden i kommunfullmäktiges ställe då den inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt. VFF AB:s skissförslag föregicks av flera kontakter mellan och exploatören. Tiden för detta skede är därför något osäkert men uppskattas . Program/samrådsskedet - Ett preliminärt planprogram finns till tillgängligt på för synpunkter. Ett informationsmöte om förslaget hålls . Företrädare från och medverkar. 40 personer kommer till mötet och enligt anteckningar från mötet framförs flera synpunkter/erinringar från olika sakägare. Från fastighetsägare och boende framförs bl.a. att byggnaden inte passar in i stadsbilden, att det blir störande insyn och att byggnaden skuggar övriga fastigheter. I skriftliga yttrande anges att man förutsätter att frågor om markförorening och risker för sanitär olägenhet (parkering/bostäder) behandlas i det kommande detaljplaneförslaget. Härutöver har kommunala nämnder och myndigheter avgett yttranden. Ett överarbetat men fortfarande preliminärt planförslag är ute på samråd till . Byggnadens totalhöjd har i det förslaget minskats något. Fyra av de fastighetsägare/boende som framförde erinringar vid tidigare samråd återkommer med i princip samma erinringar. En planbeskrivning och samrådsredogörelse upprättas . Detaljplaneförslaget är utställt till . Erinringar kommer från i huvudsak samma fastighetsägare. Härtill kommer erinringar från ytterligare en boende samt två organisationer. Stadsbyggandskontoret sammanställer och bemöter synpunkterna i en skrivelse . , som har delegerats beslutanderätten i den här typen av ärenden, antar planförslaget . Nio överklaganden inlämnas till . - att byggnaden kommer att ge en väsentligt försämrad närmiljö på grund av försämrade ljus- och luftförhållanden, - att stadsbyggnadsnämnden ensidigt beaktat sökandens intressen och inte de kringboendes, -att bebyggelsen blir alltför tät och skuggar befintliga lägenheter. anser däremot att kommunen i tillräcklig utsträckning beaktat kraven i PBL om hänsyn till enskilda intressen och befintlig bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden. anser vidare att planens utformning "inte kan anses medföra sådana olägenheter för grannarna att den av det skälet inte kan godtas." Samtliga klaganden utom en fullföljer sitt överklagande till regeringen. Regeringen avslår överklagandena . Veckan innan stadsbyggnadsnämnden antar planen inlämnas ansökan om bygglov, dvs. Slutbevis om färdigställd byggnad skrivs . Planärendet genomfördes med normalt planförfarande och med ett programförfarande. Det är tveksamt om ändringarna i planförslaget mellan programskedet och planskedet berodde på sakägarnas/de boendes synpunkter eller om de olika uppfattningarna inom kommunen hade betydelse för att planen ändrades i det skedet. Den huvudsakliga orsaken till den långa tiden mellan samråden kring de två olika skissförslagen var just åsiktsskillnader inom stadsarkitektkontoret och om lämpligheten av den föreslagna bebyggelsen på den aktuella platsen. Ändringarna innebar att kommunen marginellt tillmötesgick de boende när det gäller byggnadens höjd. De som hade erinringar tidigt i processen fullföljde dock i huvudsak sina erinringar till regeringen. Exploatören har framfört kritik mot det sätt som kommunen behandlat planförslaget. Kritiken gäller bl.a. den tid som förflöt till dess kommunen började handlägga planärendet. Det besked som då gavs var att kommunen inte hade möjlighet att "ta itu" med ärendet på grund av ett mer prioriterat planärende. "Liggtiden" på kommunen medförde kostnader för exploatören i form av räntor och amorteringar för upptaget lån i samband med markköp. Enligt exploatörens uppfattning är det just osäkerheten om utgången av ett planprojekt som gör att mindre byggherrar tar så få initiativ . Det finns inga marginaler att ta till och möjligheten att påverka skeendet är liten. Genom att en bygglovsansökan lämnades in i samband med att planen antogs kunde bygglovsprövningen ske parallellt med överprövningen av plan -ärendet. På så sätt möjliggjordes byggstart efter det att planen vann laga kraft. , Del av Gamla staden 1:1 m.fl. , Etapp II. Detaljplanen är en andra etapp av en utbyggnad av ett hamnområde i till bl.a. bostäder. Den gällande översiktsplanen som antogs av kommunfullmäktige 1989 har angett att det inom ska byggas ca 600 bostadslägenheter. Sammanlagt uppfördes 13 flerbostadshus. Etapp II omfattade fyra flerbostadshus med centrumverksamhet (butiker och kontor m.m.) i bottenvåningarna samt ett område med centrumverksamhet och parkering. Detaljplan för , etapp I, antogs av kommunfullmäktige . En utbyggnad av hamnområdet hade varit föremål för planering och debatt . I perioden mellan kommunstyrelsebeslutet och behandlingen i kommunfullmäktige genomfördes stora informationsmöten angående utbyggnaden. Intresset från allmänheten och olika intressegrupper var i det skedet, liksom i samband med att planen antogs av fullmäktige, stort. Etapp I överklagades till och regeringen. Överklagandena gällde bl.a. frågor om kulturmiljön, det känsliga läget direkt vid havet och att detaljplaneförslaget inte grundade sig på upprättat planprogram. Vidare framfördes synpunkter på att utsikten försämrades för främst boende i området, att bebyggelsen skulle medföra en förstärkning av vindarna samt att parkeringsproblem skulle uppstå då tidigare parkeringsytor vid hamnen togs i anspråk för bostadsbyggelse. Etapp II, initiativet Detaljplaneområdet för etapp II gränsar direkt till etapp I och bebyggelsen har liknande utformning som den tidigare etappen. Ändamålet är detsamma, bostäder och centrumverksamhet. Planen omfattar fyra huskroppar med olika våningsantal. När detaljplanearbetet för etapp II påbörjades är svårt att fastställa. Skisser på utbyggnaden av etapp II har redovisats och tillkännagivits redan i samband med program och diskussioner kring etapp I. anlitade SBK åtta arkitektkontor i syfte att vidareutveckla ett tidigare programförslag . Kommunfullmäktige antar 1996 ett planprogram för den första etappen, etapp I. I detta redovisas dock inte den kommande etappen II. skriver till byggherrarna och kallar till ett möte där ett av upprättat planförslag diskuteras. Byggherrar är HSB, och . Program/samrådsskedet - informerar kommunen om att det ska hållas ett markägarsamråd kring planförslaget . Berörda fastighetsägare, bostadsrättshavare, hyresgäster och boende kallas genom brev och kungörelse i tidning samt på kommunens anslagstavla. 30 personer kommer till mötet. De frågor som ställs gäller bl.a. varför området skall bebyggas, hur höga de nya husen ska vara, hur parkeringsfrågan ska lösas m.m. Planförslaget skickas ut på samråd till kommunala nämnder och förvaltningar, , m.fl. Remissinstanserna ställde sig positiva till utbyggnaden men framförde olika detaljsynpunkter på förslaget. framförde bl.a. att åtgärder för att förhindra luktspridning borde vara genomförda innan planen genomförs. ansåg vidare att utredningar om luftföroreningar och buller borde genomföras och konstaterade att ett sådant beslutsunderlag inte fanns vid granskning. Utställningsskedet och antagande - efter samrådet beslutar att ställa ut planförslaget. Utställning och remiss genomfördes . En protestlista med namnunderskrifter från 234 boende och fastighetsägare inlämnas. Protesterna gäller, förutom att området ska bebyggas, exploateringsgrad och höjd, parkeringsfrågan samt bevarande av kulturmiljön. Byggherrarna har bl.a. synpunkter på bebyggelsestrukturen och flexibiliteten i planförslaget. Planförslaget genomgår endast smärre revideringar efter utställningen. De boendes erinringar avfärdas med hänvisning till att kommunfullmäktige i samband med tidigare planprogram rörande etapp I tagit ställning till områ Vid första sammanträde beslutar nämnden tillstyrka förslaget till kommunfullmäktige. Kommunfullmäktige antar planen . Två överklaganden kommer in till kommunen. behandlar överklagandena , dvs. cirka efter kommunfullmäktiges beslut. Ett av överklagandena avvisas med hänvisning till att den klagande inte kan anses berörd av planförslaget. Det andra överklagandet avslås med hänvisning till att detaljplanen överensstämmer med översiktlig planering och att bebyggelsen och övriga förändringar inte kommer att innebära sådana betydande olägenheter för den klagande som inte denne bör kunna tåla. Planärendet överklagas vidare till regeringen som genom beslut avslår överklagandena. Projekteringsarbetet för de fyra husbyggnaderna sker parallellt med planarbetet. Ansökningar om bygglov inges dock efter det att planen vunnit laga kraft, dvs. Bygglov meddelas därefter i olika etapper . För två av byggloven medges mindre avvikelse från planen enligt 8 kap. 11 § PBL. Byggloven överklagas inte. Planärendet inklusive överklagandehanteringen genomförs på mindre än vilket får anses snabbt med hänsyn till projektets omfattning och känsliga läge direkt invid hamninloppet i . Detta möjliggjordes förmodligen genom det omfattande informationsarbete m.m. som gjordes i etapp I. Såväl kommunen, samrådsinstanserna som överprövningsinstanserna var väl insatta i ärendet och problematiken. Den "typ" av erinringar som framfördes mot planförslaget var i princip desamma som framfördes i samband med etapp I. Miljökonsekvenserna av planförslaget tycks inte ha diskuterats närmare mellan och kommunen i tidigare skeden. När vid det formella plansamrådet fick del av ärendet saknade man ett sådant underlag. Den administrativa planeringsprocessen har som framgått ovan kritiserats för att vara byråkratisk och ibland ineffektiv. Förseningar i den administrativa hanteringen av planer och bygglov anses i sig utgöra hinder för nya bostäder samt leda till fördyringar. Två av de bostadsprojekt som redovisas ovan visar på problemet att processen ibland tar mycket . Den totala produktionskostnaden för en byggnad omfattar dels byggkostnader, dels byggherrekostnader för konsulter, avgifter samt mark- och exploateringskostnader. Byggkostnadsdelegationen konstaterade i sitt betänkande Från byggsekt till byggsektor, SOU 2000:44, att skatter, avgifter och markpriser utgör en ökad andel av totalkostnaden för ett projekt. I kapitel 8 ovan refereras några av Byggkostnadsdelegationens iakttagelser. En sådan iakttagelse var att byggherren även har andra plankostnader än de avgifter som ska betalas till kommunen. Kommunernas och myndigheternas handläggningstider bör också räknas in liksom den tid det tar för byggherren att ta fram underlagsmaterial till planen. Dessa kostnader behandlades inte närmare av Byggkostnadsdelegationen. Revisorerna har uppdragit till en konsult, biträdande professor och docent vid KTH, att undersöka vilken betydelse den administrativa hanteringen har för genomförandet av bostadsprojekt, särskilt för produktionskostnaderna. I uppdraget ingår även att undersöka de eventuella merkostnader som blir följden av förseningar i processen genom bl.a. överklaganden. Den följande redovisningen sammanfattar konsultens iakttagelser och förslag från rapporten och byggprocessen Tidsåtgång och kostnader. Konsultrapporten i sin helhet och konsultuppdraget har lagts som bilaga 2 till denna rapport. I studien analyseras planeringsprocessen för ett antal bostadsbyggnadsprojekt med avseende på hur den tar och om det är några enskilda skeden som tar särskilt . Frågan om huruvida kravet på program medfört en snabbare process tas också upp. Syftet med studien är vidare att ge underlag för en diskussion om de administrativa kostnaderna och vilka merkostnader som en dåligt fungerande planeringsprocess kan ge upphov till. Sammantaget har tretton planområden och fjorton planeringsprocesser för bostadsbebyggelse studerats i sex kommuner: , , , , och . Inom de undersökta planerna har sammanlagt ca. 1 000 bostadslägenheter producerats. I huvudsak, med undantag av de s.k. förnyelseområdena, är det processer som startat då krav på ett formellt programskede infördes. Avsikten med urvalet av planer har varit att få en relativt bred bild av hur planprocessen genomförs i olika situationer. Konsulten har eftersträvat variation med avseende på främst följande faktorer: Markförhållanden: Obebyggd mark, tidigare bebyggd mark, förnyelse av äldre villa- och fritidsbebyggelseområde. Ursprunglig markägare: Kommunen, byggherren (privat bolag, exploatör), enskilda fastighetsägare. Byggherre: Privat bolag, allmännyttigt bolag, enskilda fastighetsägare. Planprocess: Normalt planförfarande (med respektive utan detaljplaneprogram), enkelt planförfarande. Enbart planeringsprocesser som lett fram till faktisk bebyggelse, d.v.s. "lyckade" projekt har studerats. Projekt som är under behandling, tillfälligt lagts ned eller lagts ned för gott har inte studerats, ej heller projekt-idéer som potentiella exploatörer inte ens bryr sig om att formellt föra fram därför att de bedömer det som alltför osäkert om projekten kan komma att realiseras. I fallstudierna studeras planprocessens tidsåtgång i följande skeden:. Initieringsskedet, programskedet inklusive eventuell miljökonsekvensbeskrivning, planskedet, överklagandeskedet, bygglov- och byggskedet. Kartläggningen har omfattat de fyra sista skedena, dvs. Kartläggningen omfattar processen från det att kommun och byggherre är överens om att ett område ska planläggas. Orsaken till denna avgränsning är att offentligt tillgänglig information från akter m.m. enbart omfattar dessa skeden. Det mer informella initieringsskedet är betydligt svårare att fånga in, men det har framgått av intervjuer att detta skede kan vara väl så komplicerat och tidsödande som de senare skedena. Det kan också vara i detta skede som en exploatörs kompetens och erfarenhet har mycket stor betydelse för att bedöma vilka projekt som kan få acceptans hos kommunen. Uppgifter om tidsåtgång m.m. har följts upp med kompletterande intervjuer med berörda kommuner och byggherrar. Skedenas roll - konsultens hypoteser Ett syfte med detaljplaneprocessen är att samordna frågor om markanvändning, bebyggelseutformning och kompletterande infrastruktur. I detta ingår normalt att ta ställning till intressemotsättningar mellan olika parter. I planärenden kan skönjas fyra huvudtyper av intressemotsättningar som hanteras på lite olika sätt under planprocessen: Motsättningar mellan byggherren och kommunen och eventuellt andra företrädare för allmänna intressen, t.ex. . Interna kommunala motsättningar mellan politiska partier och/eller kommunförvaltningar. Motsättningar mellan grannar/närboende och byggherren/kommunen. Interna motsättningar mellan fastighetsägare/byggherrar om planutformningen vilket gäller då planen omfattar flera byggherrar. Om dessa typer av motsättningar relateras till ovanstående indelning av planprocessen kan följande antaganden göras: De två första typerna av motsättningar hanteras och försöker lösas i initeringsskedet och delvis i programskedet. Är konflikterna omöjliga att lösa blir det över huvud taget inget beslut om detaljplanering. Är motsättningarna svårlösta tar initieringsskedet . Är ärendet okontroversiellt använder man sig av "enkelt planförfarande" Motsättningar gentemot grannar/närboende hanteras i programskedet och/eller i planskedet. Vid överklaganden är det överprövningsinstanserna som får hantera frågan. Det är således fullt möjligt att konflikter mellan kommun och byggherre hanteras innan projektet blir ett formellt ärende. Det kan också vara detta relativt "osynliga" skede som i praktiken är det mest problematiska. I den mån som de politiska beslutsfattarna har svårt att komma överens är det sålunda initieringsskedet som tar . Om man enbart fokuserar på själva planläggningsprocessen, inklusive överklagandefasen, kan man därför förbise viktiga faktorer som fördröjer bostadsbyggandet. Stor variation i tidsåtgången Spridningen i tidsåtgång i de fjorton projekten är mycket stor. Den genomsnittliga tidsåtgången varierar kraftigt mellan olika typer av planer. De mest långdragna processerna, rör förnyelseområden. I de fallen är det planskedet som tar mest tid och överklaganden sker nästan regelmässigt. Mycket korta planprocesser är det i de fall där enkelt planförfarande tillämpas och det rör sig då om tämligen okontroversiella projekt. Tidsåtgången i de fallen är några enstaka månader. För de normala planerna ligger tidsåtgången i intervallet från ca till ca . Följande iakttagelser gäller de normala planerna. De normala planerna uppvisar olikheter i fråga om vilket skede som tar längst tid. I några fall är det programskedet, i andra fall är det planskedet och i ytterligare andra är det överklagandeskedet. I ett räkneexempel noteras att om ett projekt genomlöper fyra skeden, inklusive initiativskedet, och av alla projekt i det enskilda skedet hanteras snabbt, skulle av projekten löpa snabbt genom hela processen. Även om det är relativt liten risk att ett visst skede tar tid är det stor risk att något skede tar . För samtliga studerade planer är den genomsnittliga tiden för program- och planskede, exklusive tid för behandling av överklaganden, , dvs. Spridningen ligger mellan 4 månader och . Om de förnyelseområden i , och som tagit mycket undantas blir genomsnittstiden drygt 16 månader. Om också de snabba processerna med enkelt planförfarande i och undantas genomförs den "normala" planprocessen i genomsnitt . En hypotes som har framförts i den allmänna debatten är, att ett väl genomarbetat detaljplaneprogram leder till en totalt sett kortare planprocess.