frsrdg · GP04RR15 · 2002-01-01 00:00:00 — Man kan säga att är det mest genomtänkta uttrycket för ett sätt att tänka om styrning inom staten som har dominerat i reform- och modellvärlden . Intressant är att se att det inte finns särskilt mycket utbyte mellan, å ena sidan, den utveckling som sker när det gäller och som är koncentrerad till och, å andra sidan, den utveckling som sker av planeringssystemet i . Rimligen borde samma krav som riktas mot andra enheter i staten också riktas mot enheterna i , men har i liten grad varit länkat till förvaltningsavdelningens försök att förbättra styrningen inom . Den interna styrningen och den externa har haft svårt att haka i varandra, som en tjänsteman uttrycker det. En tolkning är väl att det framstår som enklare att försöka få andra att följa Vesta-modellen än att själv göra det. Man kan tänka sig att styra myndigheterna på ett sätt, men knappast att rikta samma krav mot den egna verksamheten. Hur kan man se på ? Det tidigare reformarbetet inom det ekonomi-administrativa området (inkluderande såväl ekonomistyrning som redovisning) har i huvudsak skötts av en ganska liten grupp av organisationer, framförallt knutna till (och med dem befryndade myndigheter). Reformerandet har haft en klart teknokratisk karaktär. När de modeller och regler som har införts inte har åstadkommit det som eftersträvts har det genomgående tolkats som implementeringsproblem, och det har sedan blivit argu-ment för att försöka igen och gå vidare. Grundmodellen bygger på att mål skall formuleras och operationaliseras och jämföras med resultat. Beslut om förändringar skall baseras på i vilken grad de leder till måluppfyllelse, och för att åstadkomma en sådan styrning behövs det inte enbart kunskaper om mål utan också om kostnader och intäkter. Det verkar som om har fungerat som en slags "garbage-can" som har dragit till sig en stor mängd både problem, lösningar och aktörer. jade i hög grad som ett projekt som syftade till att modernisera redo-visningen, och att utveckla IT-stöd. Efterhand kom det dock också att integreras med de tidigare reformförsöken, genom att mål- och resultatstyrningen blev en av de viktiga delarna i . Det verkade rimligt att försöka koppla samman resultatstyrningen med den finansiella styrningen. Med detta blev det också än mer betydelsefullt att förankra projektet politiskt. Att skapa ett enhetligt system för hur utgifter och inkomster skall periodiseras kan kanske beskrivas som ett tekniskt-administrativt projekt, men om systemet också skall inkludera regler för hur politikerna styr förvaltningen blir läget definitivt ett annat. är otvetydigt - det visar fallstudien - ett tjänstemannadrivet projekt. Det är en administrativ profession som har varit initiativtagande i reformeran-det, och det är lätt att beskriva reformerandet under som ett sätt för den professionen att stärka sin status och sitt inflytande. I hög grad har regelskaparna i kunnat liera sig med det som händer i andra internationella organisationer, bl a de processer som har ägt rum kopplat till . Man kan säga att försöken har krönts av framgång. Mer arbete än någonsin läggs ned på styrning inom statsförvaltningen (det visade bl a Forss i sin studie av dimensionering), och otvivelaktigt har kunskaperna ökat inom förvaltningen. Vi ser i de andra fallen att verksamheten i i hög grad är reglerad och att de regler som är betydelsefulla ofta har tagits fram i . Vad finns det för nackdelar med reformerandet? Ett problem är att hela arbetet med att följa de nya reglerna kostar mycket pengar. Det är visserligen svårt att veta hur mycket, men transaktionskostnaderna för styrningen i staten är betydande. Det skulle man kunna motivera ifall det fanns ett stort behov av att styra, men så verkar inte självklart vara fallet. Styrning förutsätter konflikter och det vi ser i de studerade fallen (och det vi ser i andra studier) är att det inte finns särskilt mycket av konflikter mellan de enheter som tänks styra och de som skall styras. Risken är då förstås att vi får en hög grad av "låtsas-styrning". Det är heller inte så att politikerna har tagit initiativ till de nya reglerna för styrning. Det är förvaltningen som har initierat och efterhand "sålt" modellerna till politikerna. Genomgående tycks det vara så att reformatorerna (dvs de professionella) är övertygade om att deras förslag är bra för alla, inklusive politikerna, att de har svårt att se några invändningar alls mot modellerna. De söker legitimitet från politikernas sida, framförallt med argumentet att modellerna är bra för politikerna. Dessa får överblick, ett bättre beslutsunderlag och möjligheter att prioritera och styra bättre . I hög grad har tjänstemännens kärlek dock förblivit obesvarad. Politikerna har tillåtit reformerandet och accepterat nymodigheterna, men vägrar i praktiken att anpassa sig efter modellernas direktiv. Och de har aldrig antingen varit tillräckligt intresserade eller haft tillräckligt bra argument för att säga nej till de nya reglerna. Reglerna framstår ju för det mesta som självklart bra, och i huvudsak "tekniska". Arbetet med har följt tidigare mönster - en ganska liten krets har varit med om att ta fram de nya reglerna. I det här fallet har ekonomistyrnings-verket hjälpt i deras arbete. Samarbetet mellan budget-avdelningen i och ekonomistyrningsverket har löpt tämligen friktionsfritt. Det har funnits styrgrupper och referensgrupper med syfte att förankra projektet. Något samarbete har inte skett med den enhet inom som ansvarar för förvaltningspolitiken, trots att förmodligen är ett av de förvaltningspolitiskt mest signifikanta projekten som överhuvudtaget har pågått i . Något samarbete har heller inte skett med förvaltningsavdelningen och deras utveckling av planeringssystemet inom . Vi har således tre förvaltningspolitiska "tankesmedjor" som tycks arbeta parallellt. Man kan dock inte beskriva det som har hänt som att tjänstemännen har mörkat och "lurat in" politikerna i något som de inte vill ha. Så är det inte. Tjänstemännen har efterfrågat politikernas intresse och ser avundsvärt på det politiska engagemang som har funnits i anglosachsiska länder (framförallt Blair apostroferas), men som har saknats i . Det är knappast så att tjänstemännen har velat att politikerna skall styra processen, men de misslyckades uppenbarligen med att politiskt förankra sina förslag. Ett skäl till detta är att förslagen uppfattas som "tekniska" och krångliga, och att det är svårt se dem som politiskt relevanta. Förankringen fanns till viss del i , men inte heller där var den politiska ledningen särskilt drivande. var ett tjänstemannadrivet projekt. Projektet hade svagt politiskt stöd, men det fanns heller ingen som orkade "ta striden" mot och de idéer som byggde på. Med tanke på den konkurrens inom förvaltningspolitiken som (åtminstone potentiellt) finns mellan olika enheter var reaktionen inom särskilt intressant. Där hävdade den politiska ledningen rakt av att den inte ville ha , men stötte därvid på patrull hos den egna enheten för förvaltningsutveckling. Enhetens strategi var att säkra en bättre och bredare politisk process för det fortsatta arbetet med förslag (dvs en remissomgång) - inte att stoppa . Så den enda ministern som öppet uttryckte tvivel på klokheten i ett fortsatt reformerande baserat på idéer, fick ge sig. En tolkning är att tjänstemännen som drev inte gärna ville ha politiker som styrde projektet. Då hade risken funnits att de hade tänkt betydligt bredare om styrning. Men de ville definitivt ha politiker som sanktionerade den utveckling som tjänstemännen drev. Eftersom det misslyckades tvingades projektet bygga på den legitimitet som den som "sitter på pengarna" har, och på möjligheterna att presentera som ett modernt projekt i framkant av utvecklingen (här kommer kontakterna med PUMA och in). Följden av allt detta är att utvecklingen av styrsystem inom staten sker utan att de som skall styra egentligen är särskilt intresserade. Styrsystemen uppfattas varken som intressanta eller relevanta av politikerna. Vilka konsekvenser kan detta få? En är att vi riskerar att få delar av förvaltningen som är upptagen med att följa de regler och redovisningar som på bjuds av de formella styrsystemen som styrningen i praktiken följer helt andra mönster. Vi får parallella processer, dvs en formell och en reell process som inte är kopplade till varandra. En annan negativ konsekvens är att man försummar att tänka systematiskt kring tillvaratagandet av egna er-farenheter inom statsförvaltningen. Vi har sett tidigare att är dåligt att tänka och lära om sin egen organisering (se t ex fallstudien om kritiken mot programmen), och delvis kan detta bero på att sådant tänkande i hög grad "trängs undan" av önskan att följa de formella reglerna. Det tycks som om med viss systematik väljer att inte lära av egna erfarenheter. När det gäller reformen som innebar att blev en myndighet är den dominerande uppfattningen att den har haft ingen eller en förhållandevis liten betydelse. Som någon uttryckte det har det varit ". business as usual". Ingen uppfattade att det hade skett någon kul-turskillnad efter det nya. Å andra sidan finns det röster som menar att det nog hade varit mer konstigt nu jämfört med tidigare att säga att man inte ville vara med (i gemensamma projekt) . På så sätt kan man säga att reformen underlättar för dem som vill likforma utvecklingsarbetet. Det finns också ökade möjligheter att exempelvis skapa en gemensam databas för hela - något som beskrevs som en potentiell möjlighet. 4.6 Procedurerna tar över (fallet: En normal procedur eller ett unikt projekt? - Schengenfrågans beredning i ) "Politikerna är med vid behov, kan man säga. Vi definierar behovet, man har ansvar för att det är politikerna som bestämmer över den produkt som kommer ut. Är det något som dyker upp får man väl fråga. Det är vi som identifierar frågorna eftersom vi har överblicken över materialet". Det sista fallet handlar om arbetet med Schengen-frågan inom . På ett sätt är den frågan ett exempel på hur europeiseringen med den tilltagande EU-integrationen på ett genomgripande sätt har påverkat det egna arbetet. Vi har sett i tidigare studier att EU-arbetet har gjort enheterna mer omgivningsstyrda . Invävdheten i det europeiska, som är tydlig för många enheter, gör verksamheten i än högre grad reaktiv. Arbetet går i än högre grad ut på att lösa uppkomna problem och att rutinmässigt hantera viss information. EU styr i hög grad dagordningen. Det finns heller inget som talar för att kortsiktigheten har minskat; tvärtom betonas mycket starkt de strama tidsfristerna som gäller i EU-arbetet. En skillnad jämfört med tidigare är dock att man nu i hög grad reagerar på frågor som har vuxit fram i en struktur som man själv i liten utsträckning har varit med om att skapa. EU verkar snarare förstärka sektoriseringen än försvaga den. Det finns stor va-riation i vilken utsträckning sektorerna är berörda av det europeiska. Det tycks som om den inomsektoriella samordningen har ökat mer än den tvärsektoriella. har försöken att styra och samordna också ökat, men det tycks som om tilltron till styrsystemen är förhållandevis låg. förallt ser är att en stor del av EU-samordningen sker informellt - det gäller relationer såväl inom enheterna, mellan olika delar av förvaltningen, mellan förvaltningen och den politiska ledningen som i relationerna till det övriga samhället. Jämför vi med övriga nordiska länder utmärker sig för att EU-samordningen i hög grad äger rum vid sidan av det formella. En av tjänstemännen beskrev Schengen-samarbetet som EU-arbete i miniatyr. Förändringen initieras utifrån. ansluter sig till ett regelsystem, och diskussionerna har framförallt gällt hur detta regelsystem skall införas i den svenska praktiken. blir mer en regelföljare än en regelskapare. I ett normalt propositionsarbete (t ex det andra fallet om rov-djurspropositionen) växer frågan fram nedifrån, och intressen hanteras löpande i processen. De konflikter som inte kan lösas "lyfts upp" till politikerna och avgörs där. När avtalet i det här fallet hade undertecknats - och därigenom hade anslutit sig till Schengen - handlade allt arbete om hur den administrativa anpassningen skulle. Och det var frågor där politikerna i huvudsak inte alls var inblandade. I ett normalt nedifråninitierat reformarbete skulle en stor del av de administrativa lösningarna ha utformats för att "passa" den existerande förvaltningsorganiseringen. handlade det mera om att fundera på vilka problem som skulle komma att uppstå som en följd av den uppifrånkommande förändringen. Som en av de intervjuade uttryckte det fanns redan "facit". Det handlade snarare om att formulera frågor till de svar som redan fanns, än det motsatta. Och det handlade om att tänka ut vilka som skulle kunna vara berörda. Avtalet kom också att hamna under olika pelare i EUs struktur, och därigenom kom de att följa olika procedurer. Och Schengen påverkade många olika en-heter i den svenska förvaltningsstrukturen, såväl flera olika departement som flera myndigheter. Det ställde stora krav på den samordnande enheten, dvs den enhet som med det använda språkbruket i "ägde" frågan. Den grupp som skrev propositionerna kopplade till Schengen bestod av handläggare från justitie- utrikes- och socialdepartementen. Flera andra departement var också inblandade. Under hela processen organiserades arbetet i mindre grupper med deltagare från olika departement och myndigheter. spelade under stor del av processen en nyckelroll, dvs "ägde" delar av frågan. Kontakterna både inom och mellan regeringskansli och myndigheter har i hög grad skett informellt, via e-post och telefon. Det har varit lätt att träffas över gränser. Huvudsakligen har det varit samma personer i som har arbetat med frå-gans beredning. Processen har enligt de inblandade löpt smidigt (även om det har funnits en del konflikter), och alla har beredvilligt hjälpt till även om det inte har varit "deras" lagstiftning. En iakttagelse under Schengen-arbetet har varit att det informella arbetet och de formella procedurerna går hand i hand. Arbetsprocessen beskrivs i hög grad som informell och beroende av personliga nätverk som vikten av beredningsprocedurerna alltid betonas. Det formella regelverket aktualiseras regelmässigt vid avvikelser och när något extraordinärt inträffar. de formella procedurerna - den beredningsprocess som måste ske - som utgör kärnan i arbetet, och det tycks vara så att det är genom att ha upparbetade nätverk och genom att utnyttja de informella kontakterna som man kan bli effektiv i den formella processen. Det informella ersätter inte, utan kompletterar det formella. Det är också tydligt att myndigheterna har varit med i , också i det arbete som har bedrivits inom . Kontakterna speciellt mellan och har varit mycket täta och intima, ungefär på samma sätt som vi i tidigare fall har sett hur täta kontakterna har varit både mellan och ekonomi-styrningsverket och mellan och . En person på rekryterades exempelvis till för att arbeta med regelverket. Praktiktjänstgöring i departementet anses vara naturligt för den som skall bli polischef. Delvis beskrivs EU-arbetet som en integrerande kraft både för samarbete mellan departement och verk men också för samarbete mellan olika departement i . Politikerna har varit förhållandevis osynliga i Schengen-arbetet. I ett tidigt skede, dvs innan hade anslutit sig, var frågan förstås mer föremål för politiska överväganden (jag disku-terar här inte vilken roll de svenska politikerna hade i den process som skapade Schengen). När den väl hamnade i och propositionsarbetet började, svalnade det politiska intresset. "Politikerna är med vid behov. ", menade tjänstemännen men hävdade att ". vi definierar behovet". Ingen politisk styrning har kommit utan frågan har fått växa fram i förvaltningen. När tjänstemännen har behövt stämma av frågor med politikerna, har detta varit möjligt och allt har följt de normala procedurerna (framförallt vid de veckovisa beredningarna). När politikerna har begärt information har det varit i samband med att vissa specifika frågor har dykt upp, aktualiserade av intresseorganisationer eller av media. Schengen-samarbetet är ett exempel på att EU har förändrat arbetet för den svenska statsförvaltningen. Vi har sett i tidigare studier att en ganska stor del av förvaltningen - och det gäller särskilt - ägnar en stor del av sitt arbete åt EU-relaterade frågor. Det här fallet visar hur EU-arbetet på ett sätt har integrerats i det normala regeringskansliarbetet. Man följer de procedurer som finns och har egentligen alls inte förändrat de formella procedurerna. Å andra sidan har Schengen medfört en ökad efterfrågan på samordning, och den samordningen har i hög grad kommit att ske informellt. Såväl de informella kontakterna mellan enheter i som mellan enheter i och enheter på myndigheterna har ökat. är det uppenbart att de styrsystem och andra kommunikationssystem som har utvecklats (som vi har beskrivit i tidigare fall) inte alls "syns" i Schengen-arbetet. Det verkar finnas en procedur - det är den som syns i Schengen-arbetet - som handlar om beredning i . Den bygger på att det finns en enhet som "äger" en fråga, och som har ansvar för att se till att den frågan hanteras på ett bra sätt. Arbetet med frågan är i hög grad ett projektarbete som i hög grad sker informellt och som styrs av de formella ramar som finns. Det som skall levereras är i huvudsak ett färdigberett ärende. finns det en annan procedur som handlar om styrning och resultat. Den bygger på att enheterna skall följa regler som är utfärdade av , och som i huvudsak innebär att man dels skall planera, beskriva och redovisa sin verksamhet på ett visst sätt, dels att man skall få andra att göra detsamma. Det som skall levereras är i hög grad presentationer av den egna organisationen och av andras organisationer. Vilken betydelse har det haft att numera är en myndighet? Ingen av de intervjuade menar att detta förhållande nämnvärt har påverkat det praktiska arbetet med Schengenfrågan. De betonade istället de symboliska uttrycken för den nya organiseringen, och gick det att spåra en kritik att den nya inte hade lett till mera av nytänkande när det gällde ar-betsformer. Däremot menade flera av de intervjuade att EU-arbetet i sig hade skapat nya samarbeten över enhets- och departementsgränser som inte hade varit så vanliga. Det här gällde såväl mellan enheter i olika departement som mellan enheter i departement och enheter i ämbetsverken. Europeiseringen bedömdes som en viktigare förändringskraft än förvaltnings-politiken. I föregående avsnitt refererades de sex fallstudier som har gjorts om förändringsprocesser i . Jag vill betona att jag har valt att lyfta fram vissa huvuddrag i de olika processerna. Det är vissa teman om såväl vad som styr förändringarna som om det nuvarande reformerandet, som är intressant att fundera vidare om. Jag skall resonera om några sådana i det här avsnittet. Det första är att det - trots den påtalade reaktiviteten, utsattheten och det snabba tempot - finns en slags grundläggande ordning. Det finns en organisering, procedurer och tidsgränser som formar även mycket infekterade politiska frågor. 5.1 Den grundläggande ordningen: procedurernas makt liknar på många sätt en stor organisation vilken som helst, med specialisering, hierarki och krav på samordning. Det finns en formell organisering, dvs en fördelning av uppgifter på olika specialiserade en-heter, människor som arbetar vid dessa enheter, regler för hur beslut skall fattas, för vilka som skall ha möjlighet att säga sitt innan beslut fattas, hur samordning skall gå till och inte minst tidplaner som skall hållas. Det finns en grundläggande formell organisering av arbetet i . Det finns en enhet som ansvarar för - t o m "äger" - varje sak. Saken-heterna finns i ett departement, men ibland flyttas de från ett departement till ett annat. En del av organiseringen är formell men en annan är informell. Det finns icke nedskrivna regler för exempelvis hur beslut skall fattas, hur samordning skall ske och när frågor skall förankras hos politikerna. När det gäller EU-frågor är informaliteten i vissa avseenden större i än i andra nor-diska länder (, och 2001). I fallstudierna visas att enheterna i både undviker osäkerhet och i hög grad håller fast vid de regler som finns. Vad en enhet gör beror i hög grad på om den "äger" frågan eller inte och i vilken situation man uppfattar sig vara. Handlandet styrs i hög grad av regler och i mindre grad av vilka framtida konsekvenser enheten tror att dess handlingar skall leda till (och 1989). Det formella och det informella samspelar i hög grad. I det informella utbytet hänvisas ofta till de former som finns, dvs till tidsgränser, instruktioner och annat. I Schengen-fallet visas hur samspelet mellan det formella och det informella kan se ut. Arbetsprocessen som vi följer den i fallstudien är i grunden informell, men det formella regelverket aktualiseras vid avvikelser och när något extraordinärt inträffar. När osäkerhet uppstår blir det betydelsefullt att kunna hålla sig till formen. Det är därifrån som de legitima argumenten kan hämtas. Den höga graden av informalitet innebär således inte att man frångår det formella. Den som vill vara framgångsrik måste agera informellt, men måste kunna det formella. I hög grad kan arbetet beskrivas som reaktivt. När problem uppstår försöker enheterna hantera problemen, och de gör det med hjälp av och med hänvisning till regler för hur detta skall gå till. När ett problem är löst väntar man på nästa, som i sin tur hanteras. Lösningen behöver inte var den ideala, men den skall vara tillräckligt bra för att accepteras av de intresserade aktörerna. Rovdjurspropositionen skulle tillfredsställa intressen som var motstridiga - den var kanske inte den bästa för någon men tillräckligt bra för alla. Är prob-lemen mer annorlunda eller mer allvarliga än de brukar, tvingas organisationen söka lösningar som i hög grad avviker från dem som redan finns. Europeiseringen innebär att man söker lösningar längre bort från de existerande. Schengen innebar exempelvis att EU "erbjöd" en lösning där enheterna fick tänka ut de problem som lösningen skulle komma att skapa. Det som framträder i fallstudierna är en välkänd bild av : som i hög grad styrd av faktorer i omgivningen, som en reaktiv organisation och som en organisation som i den reaktionen följer vissa procedurer (se avsnitt 2 ovan). Det finns en form för handlandet som man följer. Det betyder förstås inte att enheterna i aldrig försöker påverka omgivningen, agera proaktivt och besluta på basis av funderingar om framtiden. Det finns aktiviteter där målinriktat handlande står i fokus (mer om det nedan), men grundmönstret är otvetydigt omgivningsstyrt, reaktivt och regel-bundet. är det förstås så att rättssäkerheten kräver viss regelbundenhet, men det mesta av arbetet är som vi har sett i fallstudierna och som en gång uttryckte det ". uppgifter av grundväsentligt annan natur". Också det arbetet som inte handlar om att handlägga enskilda ärenden är i hög grad styrt av regler och tämligen fasta formar. I hög grad är det regler för att komma överens - för att hantera skilda intressen. Sakenheterna vet för det mesta ganska väl hur frågor bereds, när andra enheter skall höras, vad för frågor som måste finnas med i beredningen, när politikerna behöver infor-meras, när frågorna behöver "hissas" etc. De har, som någon uttryckte det när det gällde rovdjurspropositionen, kanslihuskompetens. Det som åsyftas är kunskapen om formerna, dvs regelbundenhetens konkreta uttryck. Denna kunskap är lika betydelse-full för den utredning som skall lägga ett förslag som skall bli en proposition som för den som skall bli polischef, och som därför behöver veta hur arbetar. Det är slående i fallen att "det fungerar". Arbetet löper ofta mycket smidigt. Det finns starka gemensamma föreställningar om hur hanteringen av frågor skall gå till, även i ganska komplicerade sådana som exempelvis Schengen.