frsrdg · GP04RR17 · 2002-01-01 00:00:00 — Beredningen konstaterade att regeringen ekonomiska vårproposition anmält sin avsikt att i budgetpropositionen föreslå ett samlat anslag för både fredsfrämjande truppinsatser samt förbandsverksamhet och beredskap. Sammanslagningen av anslagen skulle enligt beredningen ge större möjligheter för regeringen att fatta snabba beslut om fredsfrämjande truppinsatser. Försvarsberedningen ansåg också att sammanslagningen skulle ge större möjligheter till ett mer flexibelt utnyttjande av anslagskrediter på det sammanslagna anslaget, och därmed större möjligheter för regeringen att utan dröjsmål kunna fatta beslut om fredsfrämjande truppinsatser. Ett större anslag medger en större anslagskredit. Om medel för de fredsfrämjande truppinsatserna skulle belasta ett större anslag skulle dessutom möjligheterna till att utnyttja anslagskredit öka. Beredningen påpekade att budgetlagen tillåter en anslagskredit på av ett anvisat anslag. Såväl en större anslagskredit som en ökad möjlighet till anslagssparande utöver de som normalt tillämpas borde därför enligt beredningen kunna beviljas. Beredningen ansåg dock att utnyttjandet av anslagskredit inte är en långsiktig lösning. Försvarsberedningen betonade att det är nödvändigt att regeringens redovisning av det sammanslagna anslaget blir tydlig så att det bl.a. klart framgår hur stor del av anslaget som är beräknat för fredsfrämjande truppinsatser. I planeringsförutsättningarna till Försvarsmakten inför budgetpropositionen 2002 ingick att krav på ökade resurser kunde ställas på de internationella insatserna. Detta skulle uppnås genom att största möjliga flexibilitet skulle eftersträvas i planeringen. lämnade Försvarsmakten sin syn på flexibilitet. Enligt Försvarsmakten innebär flexibilitet att man kan frigöra ekonomiska resurser och kompetens inom en planerad verksamhet för användning i en annan verksamhet. Den verksamhet som planeras med medel från anslaget för förbandsverksamhet (6:1) är dimensionerad av grund- och insatsorganisationens storlek. Flexibilitet kan i detta fall enligt Försvarsmakten endast åstadkommas genom en sänkning av ambitionerna för organisationen. I sina synpunkter på regeringens förslag menar att på kort sikt är möjligheten till flexibilitet, genom att frigöra resurser från förbandsverksamheten, begränsad. En ökad möjlighet att använda anslagskrediten innebär enligt Försvarsmakten endast att ambitionssänkningarna skjuts eftersom utnyttjad anslagskredit ändå måste återbetalas . Försvarsmakten angav att en åtgärd som skulle tillgodose regeringens behov av flexibilitet vore att ge Försvarsmakten ett obetecknat anslag . En annan åtgärd vore att bemyndigar regeringen en kredit för internationell verksamhet. Motsvarande kredit bemyndigas redan för användande i krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden. Regeringen föreslog i budgetpropositionen att anslaget för fredsfrämjande truppinsatser skulle slås samman med anslaget för förbandsverksamhet och beredskap. Regeringens motivering för denna förändring var att "skapa en större flexibilitet i planeringen och användningen av resurser när avvägningar skall göras mellan internationella insatser och övrig verksamhet". Regeringen föreslog att anslaget 6:1 Förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinsatser m.m., ska uppgå till . Regeringen beräknar att av anslaget ska spenderas på fredsfrämjande truppinsatser. 2001/02:1, vol. 5, s.14). Det nya anslaget skulle enligt regeringens förslag innehålla förbandsverksamhet, incidentinsatser, stöd till samhället, beredskap samt den fredsfrämjande verksamhet med trupp utomlands som Försvarsmakten genomför efter beslut av regeringen. Anslaget behandlades i betänkandet Totalförsvarsbudgeten (bet. 2001/2002:FöU1). anslöt sig till regeringens uppfattning att ett anslag för förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinsatser ger större flexibilitet i planeringen och användningen av resurserna änvid den tidigare ordningen med två anslag. Information om vilka insatser som planeras för fredsfrämjande truppinsatser och vilka kostnader som budgeteras härför borde självfallet få, något som enligt utskottet kan ske utan att redovisningen görs under ett särskilt anslag. Utskottet ansåg att regeringen kan meddela handlingsregler för hur anslaget får utnyttjas. Inledningsvis redovisas de identifierade anslagen till fredsfrämjande verksamhet och problemen med att få en korrekt bild av anslagna medel. Liknande verksamheter finansieras genom de båda utgiftsområdena 5 Internationell samverkan och 7 Internationellt bistånd. Regeringen arbetar med att få till stånd en tydligare fördelning av insatserna på de två utgiftsområdena. De enskilda organisationerna anses ha en nyckelroll i biståndet, framför allt i det fredsfrämjande arbetet. Det framgår dock inte av Sidas årsredovisning hur medlen fördelas på olika organisationer eller vilka fredsfrämjande aktiviteter det är fråga om. kan efter samråd med Sida besluta om akuta hjälpinsatser, när finansieringen är ordnad. och Sida har därefter arbetat vidare med vissa finansieringsfrågor, men en hel del finansierings- och styrningsproblem kvarstår dock beträffande hjälpinsatserna. Vissa problem är förknippade med Försvarsmaktens fredsfrämjande insatser med väpnad trupp. Det gäller beredning och beslut av insatser samt finansiering. Regeringen har i budgetpropositionen för föreslagit att anslaget till fredsfrämjande truppinsatser ska slås samman med anslaget för förbandsverksamhet (anslag 6:1). I detta kapitel har följande iakttagelser beträffande de civila fredsfrämjande insatserna gjorts: Det går inte att få en fullständig bild av anslagna medel för fredsfrämjande insatser. Problemet med det bilaterala utvecklingssamarbetet gör att storleken på den totala summan för anslagna medel riskerar att överskattas. Problem med särredovisning av de fredsfrämjande insatserna gör däremot att storleken på denna summa riskerar att underskattas. Ett genomgående drag i underlaget för detta kapitel - budgetdokument, utredningar och därmed sammanhängande åtgärder samt intervjuer på olika nivåer - är strävan efter att på olika sätt skapa reserver och möjligheter för snabba insatser. Det framgår också att för att detta skall vara möjligt behöver olika regelsystem utvecklas och beslutsprocesserna tydliggöras. Vid anslagstilldelningen för de fredsfrämjande truppinsatserna gjordes en felbedömning av resursbehovet. Anslaget till fredsfrämjande truppinsatser höjdes kraftigt . Försvarsmakten räknar med att en soldat i utlandsstyrkan kostar . Inför de höjda ambitionerna är det viktigt att inte samma felbedömning upprepas. Regeringens förslag att slå samman anslaget för fredsfrämjande truppinsatser med anslaget för förbandsverksamhet innebär enligt regeringen och Försvarsberedningen en ökad flexibilitet i avvägningen av resurser för Försvarsmakten. blir det svårare att se och styra hur mycket som anslås till fredsfrämjande truppinsatser. Ett större anslag ger dessutom en större anslagskredit. Förutsättningarna för fredsfrämjande verksamhet har förändrats under den senaste tioårperioden. Större fredsfrämjande insatser genomförs förutom av FN även av Nato, EU och . Det fredsfrämjande arbetet inriktas nu också mot ett bredare spektrum av insatser än bara de mellanstatliga konflikterna. För att hantera inomstatliga och regionala konflikter måste även fattigdom, mänskliga rättigheter samt etniska och religiösa frågor hanteras. Dagens internationella konflikt- och krismönster fordrar insatser av flera olika slag. Det finns inte några klara gränser mellan behovet av fredsinsatser och behovet av hjälpinsatser, vilket ställer krav på samordning av svenska insatser och av svenska och internationella insatser. har exempelvis deltagit med väpnad trupp i Bosnien och Kosovo respektive 1999. har svenska poliser och personal från det svenska domstolsväsendet deltagit i att bygga upp ett fungerande rättsväsende i de båda områdena. Sida, och de enskilda organisationerna har deltagit i arbetet med att bygga upp de krigshärjade regionerna och påbörjat det besvärliga arbetet med att skapa fred på lång sikt. De svenska ambitionerna är höga beträffande både freds- och hjälpinsatser. Det avspeglar sig bl. a. i de åtaganden gjort gentemot olika internationella organ, liksom i att en av huvuduppgifterna för Försvarsmakten numera är att bidra till fred och säkerhet i omvärlden. Inför period som EU-ordförandeland fördes vidare det konfliktförebyggande arbetet fram som en av huvudfrågorna. konstaterade att det återstod att fastställa hur en höjd ambitionsnivå för den svenska internationella förmågan skulle förverkligas. förutsatte att regeringen skulle återkomma med förslag till efter vilka principer som utlandsinsatser bör finansieras. konstaterades att insatserna måste komma till stånd snabbare och tidigare än i fallet med styrkan till Kosovo. revisorers granskning har självfallet gjorts mot bakgrund av det internationella sammanhanget - rådande kris- och konfliktmönster, behov av hjälpinsatser och olika deltagande organisationer. Men granskningen har koncentrerats på den svenska organisationen för insatser. Granskningen har varit inriktad mot hur regeringen och svenska myndigheter styr och finansierar fredsfrämjande insatser. Sammantaget har granskningen av internationella freds- och hjälpinsatser utgått från att förändringar i omvärlden och förändrade svenska ambitioner och engagemang ska motsvaras av lämpliga anpassningar av organisations-, finansierings- och styrformer för ett effektivt resursutnyttjande. I det följande pekar revisorerna på några förutsättningar för freds- och hjälpinsatserna som behöver förändras. Det gäller hur beslutsprocessen ser ut, hur medlen fördelas och hur arbetet är organiserat. Organisationen för de fredsfrämjande insatserna behöver bli bättre Utvecklingen av det svenska engagemanget i freds- och hjälpinsatser har lett till mindre förändringar beträffande organisation, finansiering och styrning . Men systemet för svenska freds- och hjälpinsatser är ändå ett lapptäcke av olika insatser och anslag. Detta gör det svårt för alla - för dem som är engagerade i verksamheterna på olika sätt, för och för allmänheten - att se vad som görs, hur det går och hur planeringen för fortsatta insatser går till. Insatserna har blivit en viktig del i olika myndigheters arbete, men de är ändå inte helt integrerade i den ordinarie verksamheten. För att ska kunna fullgöra sina internationella åtaganden, t.ex. i EU:s krishantering som förutsätts kunna fungera , är det nu hög tid att se över den svenska organisationen för freds- och hjälpinsatser. Medlen för verksamheterna kommer från olika håll i statsbudgeten, och verksamheten redovisas inte som andra verksamheter. Detta gäller exempelvis för . I årsredovisningen fanns den internationella verksamheten inte med, utan denna redovisades separat. Beredningen inom av ett insatsbeslut görs i interdepartementala beredningsgrupper, där även representanter för Försvarsmakten deltar. Det finns tre interdepartementala grupper som handhar frågor om internationella insatser. Insatser inom ramen för EU:s krishantering behandlas inom samtliga dessa grupper. Gemensamt för de tre grupperna är att de tillkommit bl.a. för att på ett smidigt sätt lösa de behov av samordning som regelbundet uppkommer mellan främst UD och Försvarsdepartementet, men också gentemot , , , Sida m.fl. berörda. Det går inte att dra någon definitiv gräns mellan de olika grupperna. Grupperna är inte beslutsforum utan används endast för visst informationsutbyte. Besluten fattas i annan ordning. finns det hos de inblandade parterna behov av att beslutsprocessen blir mer formaliserad och förutsägbar. Revisorerna anser att det bör finnas tydligare principer och rutiner för beredningen av olika typer av insatser. De som deltar i processen skulle då vara mera införstådda med vad som förväntas av dem i olika skeden och vilka andra parter som kan vara inblandade i processen. Bättre redovisning av freds- och hjälpinsatser genom Sida Sida finansierar freds- och hjälpinsatser genom , Försvarsmakten och andra myndigheter samt genom enskilda organisationer. Men det är svårt att få en överblick över insatserna. Detta gäller exempelvis för konfliktförebyggande verksamhet, fredsfrämjande insatser genom Sida och genom enskilda organisationer. Regeringen har i en skrivelse till redovisat det svenska arbetet med konfliktförebyggande verksamhet, men eftersom regeringen pekat ut så många områden och instrument som de mest prioriterade ges inte någon egentlig ledning för fortsatta åtgärder. Hur mycket som Sida ska använda för fredsfrämjande insatser avgörs inte i förväg. Inte heller i efterhand redovisas hur mycket som använts i fredsfrämjande syfte. Detta beror på svårigheten att definiera den fredsfrämjande verksamheten i det bilaterala utvecklingssamarbetet. De enskilda organisationerna svarar för genomförandet av en stor del av det svenska biståndet, och de anses ha en nyckelroll inom det fredsfrämjande arbetet i form av utvecklingssamarbete. Regeringen redovisade i budgetpropositionen att hade av biståndet kanaliserats via olika enskilda organisationer. revisorer genomförde en granskning av utvecklingssamarbetet med inriktning på styrning, genomförande, samordning och uppföljning. Revisorerna konstaterade att det varit svårt att få en samlad översikt över det bistånd som kanaliserats via enskilda organisationer. Sidas årsredovisning för ger fortfarande inte någon överblick över biståndet via enskilda organisationer, eftersom en särskild redovisning av mottagande ramorganisationer endast görs inom verksamhetsområdet organisationer. Detta verksamhetsområde omfattar projekt som initierats av de enskilda organisationerna. Inom övriga verksamhetsområden anlitar Sida de enskilda organisationerna som utförare. Genom att varken projekt inom verksamhetsområdet organisationer eller inom övriga verksamhetsområden synliggörs tillräckligt av Sida går det inte heller att urskilja de enskilda organisationernas fredsfrämjande verksamhet. Revisorerna anser det otillfredsställande att de enskilda organisationernas verksamhet fortfarande inte redovisas tydligare. Över huvud taget bör alla former av freds- och hjälpinsatser genom Sida redovisas på ett tydligare sätt så att det bättre framgår vad de kostar och vad de resulterar i. Bättre resultatanalys genom ordnade anslag När otydlighet råder beträffande hur medlen ska fördelas i stort, blir regleringsbrev och återrapporteringskrav m.m. otydliga. Resultatanalysen försvåras liksom möjligheterna att ta vara på återrapporteringen för vidare redovisning i t.ex. budgetpropositionen. Det går inte att få en fullständig bild av anslagna medel för fredsfrämjande insatser. För det bilaterala utvecklingssamarbetet genom Sida går det inte att i förväg utläsa hur mycket medel som ska användas för fredsfrämjande insatser. Inte heller i efterhand redovisas det hur mycket som använts i fredsfrämjande syfte. Att vissa kostnader för de fredsfrämjande insatserna inte särredovisas utan belastar annan verksamhet leder till en viss underskattning av de totala kostnaderna. Liknande verksamheter finansieras genom de båda utgiftsområdena 5 Internationell samverkan och 7 Internationellt bistånd, ibland . Exempelvis finansierar sina insatser med medel från både utgiftsområdena 5 och 7, och sitt förvaltningsanslag. En bakgrund härtill är att användningen av civil personal i fredsfrämjande verksamheter har utvecklats mycket snabbt. Inom UD är det flera enheter som är berörda - europeisk säkerhetspolitik, global säkerhet, idé- och analysgruppen/konflikt-förebyggande sekretariatet, folkrätt, mänskliga rättigheter och traktaträtt. Det fordras också samordning med , myndigheter och andra organisationer. Det är svårt att överblicka och styra verksamheterna och att i efterhand utvärdera och redogöra för dem på ett överskådligt sätt. Planeringen av insatserna är inte tillräckligt samordnad med budgeteringen för insatserna. Till utgiftsområde 5 hör de internationella konfliktförebyggande insatser som åtar sig. Det har därför hänt att medel för en insats, exempelvis av poliser, som rimligen borde höra till utgiftsområde 5 har fått tas från utgiftsområde 7, eftersom medlen inom utgiftsområde 5 redan disponerats. Den oklara gränsdragningen resulterar i svårigheter att se vad som görs och att se om de anslagna medlen räcker för verksamheten. Regeringen arbetar med att få till stånd en tydligare fördelning av insatserna på de två utgiftsområdena. Avsikten är att all fredsfrämjande och konfliktförebyggande verksamhet som definieras som bistånd ska finansieras genom utgiftsområde 7 och den övriga till utgiftsområde 5. Finansieringen av fredsfrämjande truppinsatser har t.o.m. skett via ett särskilt anslag. Det har medfört problem för Försvarsmakten eftersom verksamheten i stor utsträckning varit beroende av medel som anslagits till förbandsverksamhet och materielanskaffning. Regeringen föreslog i budgetpropositionen att anslaget för fredsfrämjande truppinsatser skulle slås samman med anslaget för förbandsverksamhet och beredskap. Regeringens motivering för denna förändring var att man härigenom skulle få en större flexibilitet i planeringen och användningen av resurser när avvägningar skall göras mellan internationella insatser och övrig verksamhet. Enligt revisorerna är en bättre ordning beträffande fördelningen av insatser inom utgiftsområdena Internationell samverkan och Internationellt bistånd en grundläggande förutsättning för att förbättra möjligheterna till styrning av och insyn i de fredsfrämjande verksamheterna. Revisorerna anser vidare att oberoende av sammanslagningen av anslagen för förbandsverksamhet och fredsfrämjande truppinsatser bör Försvarsmakten utveckla systemen för att särredovisa de resurser som tas i anspråk för olika verksamheter. Bättre samordning mellan civila och militära organisationer har olika delfrågor beträffande freds- och hjälpinsatserna utretts för att komma till rätta med olika samordningsproblem. I granskningsarbetet har det framgått att ett antal olika områden varit föremål för utredning, men att det varit problematiskt att få till stånd samordning mellan olika insatstyper. Dessa svårigheter illustreras tydligast i arbetet med de två utredningar som gällt utbildning och förberedelser för biståndsarbete, samt för katastrof- och fredsinsatser. En tanke med arbetet har varit att ökad samordning mellan civila och militära myndigheter och organisationer skulle gagna de svenska insatserna. Men de uppnådda resultaten är blygsamma. Revisorerna anser att ansträngningarna att förbättra samordningen av civila och militära organisationer beträffande förberedelserna för att delta i katastrof- och fredsinsatser behöver intensifieras. Rekrytering och meritvärdering för freds- och hjälpinsatser Rekryteringen av officerare till utlandsstyrkan har uppmärksammats av regeringen som i en proposition föreslagit att nyanställda officerare ska vara skyldiga att delta i internationella insatser. Även andra förhållanden påverkar rekryteringen negativt. Försvarsmakten saknar ett meritvärderingssystem som tar hänsyn till de internationella insatserna. För högre befäl inom Försvarsmakten krävs välmeriterad trupptjänst och stabstjänst på central nivå. Eftersom stabstjänst i internationella insatser inte likställs med förbandstjänstgöring i riskerar officeren i den internationella insatsen att halka efter i karriären jämfört med sina kollegor i . Både rekryteringen av civilpoliser för internationell verksamhet och officerare liksom personer med specialistkompetens till utlandsstyrkan har varit problematisk. Situationen beträffande utlandsstyrkan förväntas bli ännu svårare allteftersom antalet värnpliktiga minskar. Revisorerna anser att rekryteringen är en väsentlig förutsättning för att ska kunna fullgöra sina internationella åtaganden. I det sammanhanget måste frågor om meritvärdering i samband med internationella insatser uppmärksammas och utvecklas vidare. Det gäller inte bara för personal inom Försvarsmakten utan också för personal inom exempelvis rättsväsendet. Ju viktigare inslag i verksamheten som de internationella insatserna är desto väsentligare är det att de blir en integrerad del av myndighetsverksamheten. PM , Minnesanteckningar från revisorernas länsresa till Informationsrapport /97:2, Försvarsmaktens fredsfrämjande verksamhet utomlands Informationsrapport /01:1, Försvarsmaktens personalförsörjning Förstudie /01:5, Internationella fredsfrämjande insatser och hjälpinsatser Rapport 2000/01:11, Styrningen av försvarets materielförsörjning Förslag till 1998/99:RR9, Utvecklingssamarbetet 1995/96:UU4, Svenskt deltagande i fredsstyrka i f.d. 1998/99:UFöU2, Svenskt deltagande i fredsstyrka i Kosovo 1999/2000:FöU2, Det nya försvaret 1999/2000:UU4y, Det nya försvaret 2000/01:FöU6, Civil och militär internationell krishantering 2000/01:UU2, Utgiftsområde 7, Internationellt bistånd 2000/01:UU4, En säkerhetsordning för 2000-talet 2000/01:UU9, Utvecklingssamarbetet med 2001/02:FöU:01, Totalförsvarsbudgeten Dir. 2001:43, Förutsättningarna för inrättande av ett samverkanscenter för katastrof- och fredsinsatser Ds 1997:18, Konfliktförebyggande verksamhet Ds 1999:24, Att förebygga väpnade konflikter Ds 2001:44 (Försvarsberedningen), Ny struktur för ökad säkerhet - nätverksförsvar och krishantering PM , Uppdrag att utreda försörjning av domare och åklagare till internationella insatser m.m. 1995/96:12, Totalförsvar i förnyelse 1995/96:113, Svenskt deltagande i fredsstyrka i f.d. 1996/97:4, Totalförsvar i förnyelse - etapp 2 1998/99:112, Svenskt deltagande i fredsstyrka i Kosovo 1999/2000: 30, Det nya försvaret 2000/01:1, Budgetproposition 2000/01: 119, i omvandling - utvecklings- samarbete med 2001/02:1, Budgetproposition 2001/02:10, Fortsatt förnyelse av totalförsvaret Regeringens skrivelse 2000/01:2, Att förebygga väpnade konflikter Regeringsbeslut , Antagande av partnerskapsmål inom ramen för Partnerskap för fred Regeringsbeslut , Anmälan till EU:s styrkeregister Regeringsbeslut , Anmälan till FN:s, Nordcaps och Shirbrigs styrkeregister SOU 1995:72, Svenska insatser för internationell katastrof- och flyktinghjälp SOU 1997:104, Polis i fredens tjänst SOU 1998:30, Utlandsstyrkan SOU 1999:6, Effektivare totalförsvarsstöd i SOU 1999:29, Internationell konflikthantering - att förbereda sig tillsammans SOU 2000:74, Att verka för fred - ett gemensamt fredscentrum i SOU 2000:122, Att utveckla samarbetet med SOU 2001:23, Personal för ett nytt försvar PM , Föredragnings-PM till regeringsbeslut angående bildandet av ett idé- och utbildningsinstitut i Lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands Lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet Lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten , (1993), Handlingsprogram för fred EU 9537/1/01, EU Programme for the Prevention of Violent Conflicts Forum för Fredstjänst (2001), om att hantera konflikter, förebygga våld och bygga fred FOI (2000), Aspekter på Kosovo-operationen FOI (dnr 01-2139), Utvärdering av svenska bataljonens humanitära insatser i Kosovo Försvarsmakten (Högkvarteret) PM Försvarsmakten (OPIL) , Översyn av Operativa insatsledningens ledning av förband i utlandet Försvarsmakten () , Översyn av OPIL ledning av förband i utlandet (2001), Rapport från arbetsgruppen för konfliktförebyggande och civil krishantering , Bo (2000), ur ett svenskt totalförsvarsperspektiv RRV, dnr K 53/97 RRV 2001:9, Hinder för ett effektivt resursutnyttjande Sida (1999), Strategi för konflikthantering och fredsbyggande Sida (2001), Åtgärder som vidtagits och erfarenheter som vunnits i arbetet med att genomföra Sidas strategi för fredsbyggande och konflikthantering Sida Evaluation 00/37 Sida , Riktlinjer för rambidrag till svenska () för genomförande av akuta humanitära insatser , Den fortsatta utvecklingen av beredskap för internationella hjälpinsatser och kapacitet för inledande återuppbyggnadsinsatser