frsrdg · GP04RR7 · 2002-01-01 00:00:00 — Utredningen konstaterar att regeringen styr forskningen genom allmänna uttalanden i propositioner, utredningar samt genom uppdrag och anvisningar i regleringsbrev (SOU 2001:22). Utredningen menar att regeringen måste tydliggöra vilken inriktning FoU-verksamheten ska ha. Regeringen måste också ha förmåga att följa upp och utvärdera myndigheternas ledning och genomförande av FoU-verksamheten (SOU 2001:22). Utredningen anser att det finns ett kompetensproblem i Försvarsdeparte-mentet. Enligt utredningen måste departementet kunna föra en dialog på strategisk nivå med myndigheterna på ett helt annat sätt än . Departe-mentet måste ha ingående kunskaper om forskningens förutsättningar och förmåga att ur strategisk synvinkel analysera behov av åtgärder. Utredningen föreslår att Försvarsdepartementet inventerar sitt behov av kompetens. Departementet bör enligt utredningen komplettera sin kompetens inom de områden som inventeringen visar att det finns brister (SOU 2001:22). Utredningen föreslår vidare att det i Försvarsdepartementet bör bildas en FoU-beredning under ledning av försvarsministern. I beredningen ska led-ningen för försvarsmyndigheterna och departementsledningen diskutera inriktnings-, styrnings- och uppföljningsfrågor (SOU 2001:22). Statskontoret anser att Försvarsdepartementets styrning av myndigheternas deltagande i det multilaterala försvarsmaterielsamarbetet är svagt utvecklad. Enligt Statskontoret är det angeläget att regeringen stärker departementets förmåga till långsiktigt och strategiskt arbete (Statskontoret 2000:46). För att stärka den övergripande styrningen måste Försvarsdepartementet enligt Statskontoret spela en aktivare roll i tidiga skeden av beslutsprocessen. När en myndighet begär tillstånd att påbörja nya förhand-lingar, ingå avtal eller på annat sätt fördjupa ett samarbete har Försvarsdepartementet i många fall att ta ställning till i princip färdiga underlag. Försvarsdepartementets roll blir att reagera snarare än att aktivt påverka och styra inriktningen (Statskontoret 2000:46). Statskontoret föreslår bl.a. att regeringen ser över möjligheterna att i större utsträckning utfärda tidiga inriktnings-beslut. För att få mer tid till strategiska frågor bör Försvarsdepartementet i större utsträckning delegera uppgifter till myndigheterna (Statskontoret 2000:46). För att stärka Försvarsdepartementets kompetens föreslår Statskontoret att det inrättas en särskild analysenhet inom departementet med ansvar för det internationella materielsamarbetet (Statskontoret 2000:46). () har i en studie analyserat regering-ens styrning av Försvarsmakten. Studien omfattar bl.a. en genomgång av regeringens regleringsbrev till Försvarsmakten för (Den problemat-iska styrningen, FOA 2000). FOA konstaterar att regeringen ställer drygt 125 olika återrapporterings-krav på Försvarsmakten. Enligt FOA frågar regeringen framför allt efter detaljerad information som varken är analyserad eller förklarar bakomlig-gande samband. Kraven på återrapportering från Försvarsmakten tyder enligt FOA på att departementet strävar efter en i det närmaste fullständig insyn och kontroll av Försvarsmaktens verksamhet (Den problematiska styrningen, FOA 2000). Intervjuade i Försvarsmakten har ifrågasatt värdet av den omfattande rap-portering som departementet kräver in. Man frågar sig hur departementet ska kunna tillgodogöra sig och bearbeta all den information som Försvarsmakten skickar in till departementet (Den problematiska styrningen, FOA 2000). Detaljstyrningen tar tid från analysverksamheten FOA konstaterar att regeringen har ansvar att besluta om frågor som är av strategisk karaktär. kräver Försvarsmaktens och Försvarsdeparte-mentets arbete med att ta fram detaljerad information stora resurser. (Den problematiska styrningen, FOA 2000). Som framgått råder det inte brist på grunddata. Enligt FOA råder det dock brist på information av analyserad och strategisk karaktär. FOA menar att Försvarsmaktens och departementets arbete med detaljinformation leder till att man ägnar för lite tid till de strategiska frågorna (Den problematiska styr-ningen, FOA 2000). Detaljstyrningen leder till oklara ansvarsförhållanden FOA ser att regeringens detaljstyrning också kan leda till en otydlig ansvars-fördelning mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten. Försvars-maktens motivation att självständigt ansvara för kontroll av verksamheten undergrävs enligt FOA av att regeringen kräver detaljerade kontrolluppgifter från myndigheten. Genom att regeringen eftersträvar full insyn i Försvars-maktens verksamhet kan myndigheten uppfatta att regeringen övertar ansva-ret för verksamheten (Den problematiska styrningen, FOA 2000). Försvarsdepartementet behöver en större analyskapacitet FOA menar att Försvarsmaktens komplexa verksamhet inte kan förklaras med detaljuppgifter. Enligt FOA pekar regeringens styrproblem entydigt mot att Försvarsdepartementet behöver större analyskapacitet än den som finns (Den problematiska styrningen, FOA 2000). FOA anser vidare att regeringen bör begränsa antalet återrapporteringskrav till Försvarsmakten. Regeringen har ansvar att besluta om frågor som är av strategisk karaktär. Den huvudsakliga kontrollen av Försvarsmaktens verk-samhet bör regeringen enligt FOA delegera till myndigheten och den löpande revisionen (Den problematiska styrningen, FOA 2000). Kommentarer från Försvarsdepartementet och försvars-myndigheterna Under arbetet med denna granskning har Försvarsdepartementets tjänstemän uttalat att man inte vill kommentera den kritik som förts fram av , , Statskontoret m.fl. när det gäller departementets kompetens och förmåga att styra strategiskt. Tjänstemännen uppger att kritiken bereds inom Försvarsdepartementet. Om det finns fog för kritiken kommer regeringen att ta upp frågan i samband med behandling av försvarsbeslutsproposition. När det gäller kritik som handlar om att Försvarsdepartementet detaljstyr försvarsmyndigheterna uppger tjänstemännen i departementet att man löp-ande ser över regeringens återrapporteringskrav i regleringsbreven och att det ständigt pågår en process att utveckla kraven. Enligt departementstjänste-männen bör nyckeltal och annan grunddata ses som ett viktigt komplement till myndigheternas övriga redovisning. Departementstjänstemännen har berättat att departementet noga analyserar all detaljinformation och att den fyller en viktig funktion i regeringens styrning. Handläggare i Försvarsmakten och FMV delar den uppfattning som förs fram av , , Statskontoret m.fl. Enligt handläggarna är det angeläget att Försvarsdepartementet stärker sin förmåga att strate-giskt styra materielförsörjningen. Inom Försvarsmakten finns det dock olika uppfattningar om Försvarsde-partementets analytiska förmåga. Företrädare för Försvarsmaktens ledning uppger att departementet har utvecklat sin analytiska för-måga att styra den mera långsiktiga materielförsörjningen. I intervjuer näm-ner företrädare för Försvarsmakten att bl.a. växeltjänstgöring mellan För-svarsdepartementet och Högkvarteret bidragit till att höja departementets kunskaper om materielförsörjningen. Enligt företrädare för Försvarsmaktens ledning tar departementet tillräckligt stort ansvar för materielfrågorna. I Försvarsmakten är man kritisk mot departementets många och ofta detaljerade återrapporteringskrav till myndigheten. Företrädare för Försvarsmakten anser att det är viktigt att regeringen ställer krav på Försvarsmakten. Genom återrapporteringskrav i regleringsbreven beställer regeringen den information man behöver för att styra och effektivisera materielförsörjningen. Försvarsmaktens arbete med de många återrapporteringskraven är dock mycket tidskrävande. Enligt företrädare för Försvarsmakten har dessutom delar av den detaljinformation som myndigheterna rapporterar in till Försvarsdeparte-mentet begränsat informationsvärde. I Försvarsmakten finns det därför en osäkerhet om vilken nytta Försvarsdepartementet kan ha av all den information som Försvarsmakten rapporterar till departe-mentet. Granskningen visar att det i Försvarsmakten också finns en frustration över att Försvarsdepartementet inte reagerar på den statistik och information som man rapporterar. Företrädare för Försvarsmakten anser att det är arbetsamt att kämpa med återrapporteringen utan att Försvarsdepartementet förklarar på vilket sätt man använder informationen. Liknande problem inom övriga departement Försvarsdepartementets detaljstyrning är inte något unikt i . Andra departement styr också myndigheterna med hjälp av detaljerade mål och återrapporteringskrav (ESV 1999:19 och 1999:20). Enligt finns det en tendens till att Regeringskan-sliets återrapporteringskrav till myndigheterna ökat . Den mest efterfrågade informationen är uppgifter om diverse kostnader (ESV 76-489/2000). En förklaring till att återrapporteringskraven har ökat är att kravens syf-ten sällan diskuteras mer ingående. Departementen lägger till nya krav i regleringsbreven utan att gamla krav tas bort (ESV 1999:19 och 1999:20). Förvaltningspolitiska kommissionen har varnat för att detaljstyrning kan otydliggöra ansvaret mellan regeringen och myndigheterna. Myndigheternas flitiga rapporterande till leder till att regeringen och Rege-ringskansliets tjänstemän blir involverade i myndigheternas verksamheter. När någonting gått fel måste departementstjänstemännen och ibland rege-ringen ingripa (SOU 1997:15). Förvaltningspolitiska kommissionens slutsats är att regeringen inte ska ägna sig åt detaljstyrning. har varken tillräckliga kunska-per om myndigheternas verksamheter eller resurser att detaljstyra. Rege-ringen ska i stället ägna sig åt övergripande frågor och strategisk styrning. Genom att överlämna detaljstyrningen till myndigheterna frigörs resurser inom som kan användas till mer övergripande frågor (SOU 1997:15). Sammanfattning: Regeringen har satt snäva budgetrestriktioner på För-svarsmakten. Försvarsmaktens rädsla att bli av med anslagssparande och brist på eko-nomisk flexibilitet leder till att myndigheternas arbete med de långsiktiga materielfrågorna splittrats upp i budgetår. Brist på ekonomisk flexibilitet över budgetårsgränserna har resulterat i fördyrande omförhandlingar med för-svarsindustrin. Regeringen sätter snäva budgetrestriktioner Enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten får regeringen bevilja Försvars-makten och andra myndigheter en anslagskredit som motsvarar högst av tilldelat anslag. Regeringen har dock beslutat att Försvarsmaktens räntekredit högst får uppgå till av försvarsanslaget . När det gäller anslagssparande anger budgetlagen (1996:1059) att reger-ingen kan besluta att Försvarsmakten får använda outnyttjade medel . I enlighet med anslagsförordningen (1996:1189) för dock reger-ingen bort den del av Försvarsmaktens anslagssparande som överstiger av det tilldelade anslaget. Budgetrestriktionerna leder till överplanering Materielförsörjningen är en komplex verksamhet med stor ekonomisk omfattning. Materielförsörjningen är också behäftad med varier-ad grad av osäkerhet. Enskilda projekt kan beröra flera företag, sträcka sig över och bestå av en mängd olika insatser. har mate-rielförsörjningen fått alltfler internationella förgreningar. Företrädare för Försvarsmakten och FMV har förklarat att regeringens snäva budgetrestriktioner medför problem för myndigheterna att hantera de osäkerheter som är förknippade med materielförsörjningen. Förändrade förutsättningar, produktionsstörningar av olika slag m.m. medför att enskilda anskaffningar ofta försenas. I sin planering utgår Försvarsmakten från att delar av materielanskaff-ningen kan bli försenad. För att möta dessa förseningar genomför Försvars-makten s.k. överplanering. Det innebär att Försvarsmakten för varje budgetår planerar att genomföra anskaffning för ett högre belopp än det tilldelade anslaget. uppgick överplaneringen till , vilket motsvarar av det årliga materielanslaget (RRV 2000:23). Regeringen och Försvarsmakten har uttalat att den årliga överplaneringen ska minska till av materielanslaget. Enligt RRV krävs det en väsentligt ökad säkerhet i Försvarsmaktens materielplanering för att man ska uppnå denna målsättning (RRV 2000:23). Av intervjuer med företrädare för Försvarsmakten och FMV framgår att det hos myndigheterna finns en hög medvetenhet om att Försvarsmakten riskerar att förlora anslagssparande som överstiger av tilldelat anslag. Vid regeringens samlade budgetprövning är det inte självklart att Försvars-makt-ens materielbehov har en särställning mot andra angelägna behov. Företrädare för Försvarsmakten och FMV uppger att risken att bli av med anslagssparande är en bidragande orsak till att Försvarsmakten genomför överplanering. När överplaneringen inte överensstäm-mer med utfallet tvingas försvarsmyndigheterna till omförhandlingar och andra åtgärder för att hålla anskaffningen inom de ekonomiska ramar som regeringen sätter för varje budgetår. Budgetrestriktionerna leder till ineffektivitet och resursslöseri upptäckte Försvarsmakten att man riskerade ett alltför stort anslagssparande. RRV har i en revisionsrapport uppmärksammat att Försvarsmakten försökte undvika anslagssparande genom att initiera omförhandlingar med FMV. Enligt RRV resulterade omförhandlingarna i att FMV flyttade faktureringar till ett värde av ca från janu-ari-februari 2001 . Därmed kunde Försvarsmakten reducera sitt anslagssparande med motsvarande belopp (RRV 30-2000-1046). I ett yttrande över RRV:s revisionsrapport riktar FMV kritik mot regering-ens snäva budgetrestriktioner. FMV menar att regeringens låga belopp för anslagssparande och anslagskredit leder till att myndigheterna måste lägga ned betydande resurser på kostsamma omförhandlingar mellan Försvars-makten, FMV och industrin. FMV konstaterar att ett anslagstänkande har tagit över regeringens ursprungliga ambition med resultatstyrning där både verksam-hetsresultat och ekonomi betonas. Enligt FMV är inte regeringens snäva budgetrestriktioner förenliga med en effektiv materielförsörjning (GD 23 800:16257/01, FMV). Försvarsmakten har också riktat kritik mot regeringens budgetrestriktioner. I ett yttrande över RRV:s rapport från Hot till skrot (RRV 2000:23) föreslår Försvarsmakten att regeringen ska höja myndighetens nivåer för anslags-kredit och anslagssparande (HKV 10 800:64904). I intervjuer har företrädare för Försvarsmakten och FMV förklarat att snäva budgetmarginaler inte bara leder till omförhandlingar mellan myndigheterna och med industrin. Små budgetmarginaler medför också att myndigheterna måste lägga ned stora resurser för att parera de förändringar som inträffar inom materielförsörjningen. I stället för att ägna sig åt innehål-let i materielförsörjningen lägger myndigheterna ned stora resurser på att få utfallet att gå ihop med den årliga budgeten. Kritik mot regeringens budgetrestriktioner Både och RRV instämmer med försvarsmyndighet-erna om att regeringens snäva budgetrestriktioner medför problem i materiel-försörjningen. Osäkerheter i vilken takt den planerade materielförsörjningen kan genomföras leder till osäkerheter om det kortsiktiga behovet av betal-ningsmedel. och RRV föreslår att För-svarsmakten i ökad grad ska kunna spara anslagsmedel till nästkommande år och i högre grad kunna nyttja sin anslagskredit (SOU 2001:21 och RRV 2000:23). Utvärderingen och vidareutvecklingen av budgetprocessen (dir. 1999:23) är också kritisk till för snäva budgetrestriktioner (SOU 2000:61). Enligt utredningen bör myndigheterna i högre grad få behålla sina anslagssparanden. Om myndig-heterna inte får behålla sitt anslagssparande finns det risk att myndigheterna inte hushåller med sina medel. Begränsningar för myndigheterna att nyttja anslagssparande kan t.ex. ge upphov till att överskjutande anslagsmedel spenderas i onödan mot slutet av budgetåret (SOU 2000:61). Försvarsmaktens styrning av materielförsörjningen Sammanfattning: präglades Högkvarterets arbete av försvars-grenstänkande. Efter två omorganisationer uppger företrädare för Försvarsmakten att man arbetar försvarsmaktsgemensamt. I Högkvarteret styr krigsförbandsledningen materielförsörjningen. Under omorganisa-tionerna har Högkvarteret haft svårigheter att samordna den långsiktiga planeringen med den konkreta materielförsörjningen. Även förband-en har haft ett litet inflytande över materielförsörjningen. Högkvarteret har dock fungerat bättre . Omorganisation-erna är genomförda och enheterna i Högkvarteret har börjat hitta sina roller. konstaterade att det militära för-svaret präglades av särintressen. Försvarsgrenarnas olika intressen medförde stora svårigheter för ÖB att samordna verksamheterna i det militära försvar-et. LEMO-reformen resulterade i att Försvarsmakten bildades . hade det militära försvaret bestått av ett stort antal myndig-heter (SOU 1991:112). Tanken bakom bildandet av Försvarsmakten med ett gemensamt Hög-kvarter var att skapa en stark och samlad ledning som kunde samordna för-svarsgrenarna. En stark ledning skulle kunna stå emot försvarsgrenarnas olika intressen inom försvaret (SOU 1991:112). visade dock att försvarsgrenarna fick en stark ställ-ning också i den nya Försvarsmakten. I stället för samarbete och samordning präglades Högkvarterets arbete av försvarsgrenstänkande. Mer eller mindre isolerat ansvarade respektive försvarsgren för sin del av försvaret (SOU 1996:123). Sedan UTFÖR lämnade sin kritik har Högkvarteret genomgått två stora omorganisationer. Ett viktigt syfte med omorganisationerna har varit att samla försvarsgrenarna under en gemensam ledning. I stället för att dela upp organisationen i försvarsgrenar är Försvarsmaktens ledning indelad i en grundorganisation och en insatsorganisation. Företrädare för Försvarsmakten uppger att Högkvarterets om-organisationer har haft stor betydelse för på vilket sätt man arbetar. I stort sett samtliga av dem som intervjuats har betonat att Högkvarterets ar-betsformer inte längre präglas av försvarsgrenarnas särintressen. Av intervjuerna framgår att Högkvarteret har börjat arbeta försvarsmaktsgemensamt. Nedan följer en beskrivning av Försvarsmaktens nya ledning. Försvarsmaktens nya organisation består av två delar - en grundorganisa-tion och en insatsorganisation. Överbefälhavaren är Försvarsmaktens myndighetsledning. Överbefälhavaren biträds av Högkvarteret och Operativa in satsledningen (OPIL). Högkvarteret leder grundorganisationen gen-om verksamhetsledning. Operativa insatsledningen leder insatsorga-nisationen genom insatsledning. Högkvarteret har ansvaret för grundorganisationen I grundorganisationen genomförs alla de åtgärder som krävs för att utveckla eller avveckla personal, förnödenheter, anläggningar, mark och lokaler vid förband, skolor och centrum. har också till uppgift att upprätthålla den beredskap som krävs för att kunna sätta upp och stödja de krigsförband som behövs i insatsorganisationen. Högkvarterets verksamhetsledning bygger på mål- och resultatstyrning. Högkvarteret leder verksamheten genom att besluta om inriktning och ge den verkställande nivån uppdrag. I ett första steg beslutar Högkvarteret om di-rektiv för uppdragsförslag. Dessa direktiv går ut till förbanden som utarbetar uppdragsförslag. Efter en dialog med förbanden beslutar Högkvarteret om uppdragen till förbanden. Förbanden ska därefter återredovisa uppdragen till Högkvarteret. I Högkvarteret har de tre enheterna strategiledningen (STRA), krigsförbandsled-ningen () och grundorganisationsledningen () viktiga styrfunktioner. Därutöver består Högkvarteret också av enheter för personalfrågor, säkerhet, underrät-telse, juridik och administration. Strategiledningen ansvarar för den långsiktiga försvarsplaneringen. Strategi-ledningen utgör också överbefälhavarens stabsfunktion med ansvar att leda, samordna och kontrollera övriga delar av Försvarsmakten. Krigsförbandsledningen tar fram detaljerade planer för försvarets organi-sation. Krigsförbandsledningen har också det huvudsakliga ansvaret för materielförsörjningen och kontakterna med FMV. Grundorganisationsledningen har bl.a. ansvar att utbilda värnpliktiga, av-veckla förband, handlägga mark- och anläggningsfrågor m.m. Operativa insatsledningen har ansvaret för insatsorganisationen Operativa insatsledningen (OPIL) har till uppgift att genomföra nationella och inter-nationella insatser med Försvarsmaktens insatsorganisation. OPIL ska också kunna ställa resurser till förfogande för stöd till samhället. OPIL är underställd Högkvarteret. Högkvarteret styr OPIL med hjälp av uppdrag. OPIL ska lämna förslag till Högkvarteret om vilka krav som bör gälla för krigsförbandens krigsduglighet, beredskap och uthållighet. OPIL har en viktig samordnande roll i Försvarsmakten. OPIL ska delta i uppdragsdialogen mellan Högkvarteret och förbanden så att taktiska krav m.m. beaktas i verksam-hetsledningen. På uppdrag från Hög-kvarteret ska OPIL också kunna leda större förbandsövningar. Genom OPIL:s medverkan i Högkvarterets verksamhetsledning ska man skapa en tydlig koppling mellan grundorganisationen och insatsorganisationen. Den långsiktiga planeringen viktig för materielförsörjningen Försvarsmaktens övergripande planering leds av Högkvarterets strategiledning. Planeringen resulterar i långsiktiga perspektivplaner och för-svarsmaktsplaner. Planerna utgör vik-tiga underlag inför försvarsbeslut och beslut vid s.k. kontrollstationer. För-svarsmaktsplanen ingår också i det budgetunderlag som myndigheten överlämnar till regeringen inför regeringens arbete med budgetpropositionen. Mot bakgrund av att försvaret ska kunna förändras för att möta nya hot och risker har statsmakterna betonat att forskning och studier måste bli viktiga inslag i materielförsörjningen. Genom forskning och studier ska för-svarsmyndigheterna förbereda olika anskaffningsalternativ (prop. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2). Försvarsmakten har delat in den långsiktiga planeringen i perspektivplaner-ing, forskning och teknikutveckling (FoT) samt studieverksamhet. Indel-ningen är inte självklar. Inriktningarna hänger samman och går in i varandra. Nedan följer en kort beskrivning av de olika inriktningarna och vilken koppling de har till materielförsörjningen. Perspek-tivplaneringen utgör grunden för Försvarsmaktens avvägningar i strategiska frågor. Perspektivplaneringen är en ständigt pågående planering som resulterar i en årsrapport. I årsrapporten presenteras en idébild för försvaret framåt samt en målbild för försvaret framåt. Årsrap-porten utgör grunden för materielförsörjningens lång-siktiga inriktning. Perspektivplaneringen bygger huvudsakligen på rapporter och studier från Försvarsmaktens forskning och teknikutveckling och studieverksamhet. Forskning och teknikutveckling ska ge kunskap om ny teknik inom för-svarsmaterielområdet. FoT-insatserna ska också bidra till Försvarsmaktens långsiktiga utveckling i en rad andra avseenden. Bland annat analyseras framtida hot och risker genom FoT-insatser. FoT-verksam-heten genomförs i huvudsak av stödmyndigheterna efter beställningar från Försvars-makten. Den långsiktiga inriktningen anges i FoT-strategin som utgår från ett 10- till 20-årsperspektiv. En särskild arbetsgrupp med deltagare från För-svarsmak-ten, FMV, och Försvarshögskolan tar fram förslag till strategi. Efter beredning i Högkvarteret fastställer överbefälha-varen strategin. Strategin revideras när Försvarsmakten bedömer att det finns ett behov av att göra förändringar i strategin. Den nuvarande FoT-strategin har gällt . Försvarsmakten genomför en översyn av denna strategi. Av FoT-strategin framgår bl.a.: Övergripande inriktning och inriktning mot specifika områden. Ansvarsförhållanden inom Försvarsmakten och gentemot stödmyn-digheterna. Anvisningar för arbetet med att ta fram en FoT-plan. Strategiledningen ansvarar för att leda det militära . För att fånga upp försvarets behov ska strategiledningen samverka med krigsförbandsledningen, grundorganisa-tionsledningen, OPIL, stödmyndig-heterna m.fl. Efter samverkan med stödmyndig-heterna fastställer Försvars-makten en FoT-plan.