frsrdg · GP04RR15 · 2002-01-01 00:00:00 — I det följande redovisar revisorerna olika relevanta aspekter i denna diskussion. Syftet med redovisningen är att peka på tillgängliga alternativa metoder för att utveckla resultatanalys och redovisning. Kartläggning och analys av arbetsprocesser Ett argument mot resultatmätning och resultatanalys som ofta framförs är att verksamheten i fråga är unik, komplex och inte går att fånga in med enkla mått. Vad gäller statlig verksamhet är det också ofta så att såväl prestationsbegreppet som den avsedda effekten är svårare att definiera än för ett företag vars uppgift är att tillverka varor och sälja med vinst. Den s.k. benchmark-ingmetoden är ingalunda någon nyhet, inte ens inom den offentliga sektorn. Den har dock vissa fördelar som bör uppmärksammas i diskussionen om effektivitet. I grunden handlar det om att jämföra likartade verksamheter med varandra. Det finns många handböcker om benchmarking som är mer eller mindre användbara för syftet med denna rapport. Däremot har i en skrift sammanfattat hur metoden skulle kunna användas i den statliga sektorn (skrift 1996:35). I det följande refererar revisorerna huvuddragen i denna skrift. När man gör jämförelser krävs ett normvärde, dvs. en naturlig referens-punkt i bedömningarna av den framtagna informationen. Detta framhålls ofta som ett problem i staten. Enligt benchmarkingmetoden är det fullt möjligt, även i en verksamhet som sägs vara unik, att hitta inslag i det konkreta arbetet som kan jämföras med andra verksamheter. Med benchmarkingmetoden sätter man fokus på jämförelser av arbetsmoment och processer inom en organisation. Jämförelsen görs alltså inte enbart av verksamhetens slutprestation. I fallet med skulle detta innebära att man lägger ökad vikt vid jämförelser av hur t.ex. en budgetproposition arbetats fram i de olika departementen. Benchmarkingmetoden är i sig själv uppbyggd i flera olika steg. För det första måste man välja område som man vill utveckla och förbättra. Området bör inte vara för stort och innehålla för många processer. För det andra måste man ha mycket god kunskap om det konkreta arbetet och de processer som finns i verksamheten. ar av det konkreta arbetet i form av s.k. flödesdiagram är ett sätt att gå till väga. Det tredje steget är att ta fram kvalitativa och kvantitativa mätetal inom det valda området utifrån de kunskaper man fått genom kartläggningen. Det efterföljande steget är att hitta andra organisationer med verksamheter med jämförbara processer. I fallet med skulle detta kunna ske mellan departement och enheter för någon gemensam arbetsprocess, t.ex. framtagandet av budgetpropositionen. Det femte steget är att jämföra de olika verksamheterna. Den insamlade informationen i sig ska vara korrekt, och det är lika viktigt att samtliga inblandade parter är överens om den bedömningen. Det sjätte steget är att analysera resultatet av jämförelserna. Analysen ska ta bort eventuella skillnader i arbetssätt och prestationer så att resultatet kan ligga till grund för fortsatt förändringsarbete. Har man i det tredje steget lyckats definiera kvantitativa mått för verksamhetens olika delmoment och om de inblandade organisationerna är mycket lika varandra förenklas analysen. De organisationer som får ett lågt betyg har med stor sannolikhet sämre fungerande arbetsprocesser än övriga organisationer. Det sista steget är att definiera hur låga betyg kan höjas och höga betyg behållas. Vad kan de duktiga organisationerna lära ut till de mindre duktiga? I fallet med kan man tänka sig situationer där ett departement ges tydliga direktiv om hur tempot i en viss del av skrivarbetet ska ökas eller får specifika krav på förbättringar av kvaliteten i den producerade texten. I enlighet med den ovanstående redovisningen av innehållet i benchmark-ingmodellen skulle kartläggning av förekommande arbetsprocesser vara ett sätt att skapa en bas för resultatanalys och resultatredovisning av verksamhet. Revisorernas genomgång av tillgängligt underlag visar att sådana kartläggningar inte används i större utsträckning. I dimensioneringsrapporten beskriver utredaren t.ex. de arbetsmoment som ingår i beredning av en proposition. Beskrivningen ligger på en översiktlig nivå och omfattar inte enbart de arbetsmoment som sker i tjänstemannaorganisationen i . I nedanstående tabell markeras dessa moment med kursiv text. Tabell: Arbetsprocess för beredning av proposition Uppmärksammande av behov av lagstiftning, sakenhet bereder med rättsenhet och departementsledning Utarbetande av förslag till kommittédirektiv Regeringen fattar beslut om direktiv Tillkallande av en kommitté samt utseende av ordförande och övriga ledamöter deltar i möte och kommitté och utredare i kommittén Den färdiga rapporten mottages Rapporten sänds på remiss Remissinstanser analyserar frågan och lämnar svar Remissvaren sammanställs och analyseras Utarbetande av lagrådsremiss Regeringen beslutar om Lagrådsremiss Rättsenhet föredrar för lagrådet Lagrådet lämnar yttrande Utarbetande av förslag till proposition Regeringen fattar beslut om proposition Propositionen överlämnas till Källa: Dimensioneringsrapporten, s. 60. I dimensioneringsrapporten görs ytterligare två redogörelser för förekommande arbetsprocesser. Den ena är processen för att utnämna verkschefer. Denna process består av tre steg: sökning och urval av kandidater (omfattar t.ex. att ta fram skriftliga kravprofiler, utannonsera lediga tjänster, anlita rekryteringskonsulter, genomföra intervjuer, inhämta referenser), själva utnämningen samt uppföljning av prestationer. Det sista ledet kan, enligt vad som sägs i rapporten, utvecklas mot en tydligare bedömning av hur myndighetschefen utövar sitt ledarskap och vilken roll detta spelar för myndighetens resultat. Det andra exemplet är de moment som kan ingå i styrning av en medelstor myndighet . Genomgång av analys av anslagsframställan Informell dialog i samband med ovanstående tre arbetsmoment Beredning av särskilda uppdrag, direktiv, specialdestinerade budgetar, m.m. I detta fall torde det vara missvisande att tala om en regelrätt arbetsprocess. De olika moment som tas upp av rapporten hänger inte samman med varandra eller är i direkt beroende av varandra. Det är visserligen inte utredarens syfte med redogörelsen, men det innebär att någon analys enligt benchmark-ingmodell inte är möjlig. Det finns dock exempel på när benchmarkingmodellen används. gjorde konsultfirman en kartläggning och benchmarkingstudie av ekonomi- och personaladministrationen på Förvaltningsavdelningen och vissa utvalda departement (Finans-, Försvars-, Justitie- och Utrikesdepartementen). Syftet var att finna effektiviseringsmöjligheter (kortare ledtider mellan olika arbetsmoment), besparingsmöjligheter (mindre dubbelarbete), öka "arbetsglädjen" bland personalen samt klargöra fördelningen av ansvar, arbetsuppgifter och resurser mellan Förvaltningsavdelningen och departementen. Med hjälp av en styrgrupp i valdes tio ekonomiprocesser inom områdena redovisning och beslutstöd ut för en detaljerad kartläggning och jämförelser. För att åskådliggöra den praktiska och detaljerade ansatsen som studien har väljer revisorerna att här återge ett exempel på de arbetsprocesser som ingick i studien: Löneadministrationsprocessen i förvaltningsavdelningen. Övriga arbetsprocesser som ingår i studien är leverantörsreskontra, reseräkningar, fakturering, anläggningsredovisning, huvudboksredovisning, bokslut och konsolidering, budget och prognos, strategisk planering samt rapportering och analys. Figur: Exempel på processkartläggning 2: Bereda löneunderlag Källa: , egen bearbetning. I kartläggningen delas arbetsprocesserna först in i delprocesser, vilka i sin tur delas in i ytterligare arbetsmoment. Ovanstående flödesschema visar alltså vilka arbetsmoment som ingår i delprocessen "Bereda löneunderlag", vilken i sin tur är den första av fem delprocesser som utgör arbetsprocessen "Löneadministration". Figuren ska utläsas så att boxarna symboliserar de arbetsmoment som ingår i delprocessen. Pilarna är de dokument eller annan typ av information som strömmar genom organisationen under arbetets gång. Vid varje arbetsmoment noteras den observerade resursförbrukningen i form av nedlagd tid och antal personer som knutits till uppgiften. Är kostnaderna det viktigaste? Diskussionen kring resultatanalys och resultatredovisning har i denna rapport varit koncentrerad till olika former av kvantitativa modeller. Som alternativ eller komplement till uttalade krav på en bättre redovisning av resursanvändning kan man tänka sig ett redovisningssystem som i huvudsak ser till andra aspekter. Motivet för ett sådan system skulle vara att lönsamhet inte är det primära kravet på verksamhet. Det skulle vara viktigare att lever upp till vissa högt ställda kvalitetskrav. Det ovanstående resonemanget om benchmarking av arbetsprocesser i är främst tillämpbart på återkommande och i hög grad standardiserade processer, t.ex. arbetet med budgetdokumenten (budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen) samt myndigheternas regleringsbrev. Propositioner om olika sakfrågor är i stället mycket skiftande till omfång och karaktär. Vid uppföljning av sådana prestationer kan man i stället välja att använda sig av någon form av s.k. expertutvärdering. Ett exempel på expertutvärdering som kan tillämpas för att bedöma kvaliteten i särpropositioner, skrivelser o.d. kan hämtas från Ds 1996:36, Kan myndigheter utvärdera sig själva?, Rapport till . För att kunna värdera kvaliteten i myndigheternas självutvärderingar har rapportförfattarna låtit ett stort antal fristående sakkunniga personer utföra granskningarna. De sakkunniga var forskare från olika vetenskapliga discipliner eller utredare med mångårig yrkeserfarenhet. Varje dokument har granskats av två fristående och mot varandra anonyma sakkunniga. Det är viktigt att de sakkunniga väljs ut av någon annan än de som är förknippade med det dokument som ska granskas. De sakkunniga ges tydliga instruktioner om vilka aspekter som ska granskas och hur värderingar ska göras. Varje sakkunnig avger en skriftlig bedömning av dokumentet med utförliga motiveringar av sina ställningstaganden. Genom att väga de två fristående expertbedömningarna mot varandra kan man få en rättvisande bild av dokumentets kvalitet. Utöver generella kvalitetskrav kan en utvärdering uppmärksamma vissa aspekter som anses vara särskilt viktiga för . ringsrapporten omnämns fem värdegrunder utifrån vilka en bedömning av skulle kunna ske (s. 14). Dessa värdegrunder återfinns också i regeringens handlingsprogram för den statliga sektorn - "En förvaltning i demokratins tjänst". Handlingsprogrammet är skrivet så att det i första hand avser "vanliga" myndigheter, men de riktlinjer som programmet innehåller ska också tillämpas på . Samma regler gäller för alla. Enligt handlingsprogrammet syftar den statliga förvaltningspolitiken till att skapa organisations-, styr- och ledningsformer vilka i sin tur ska ge förutsättningar för att tre grundläggande värden ska få genomslag i hela förvaltningen. Dessa tre värden är: Demokrati - förvaltningen ska fullgöra sina uppgifter i enlighet med de beslut som har fattats av riksdag och regering. Rättssäkerhet - förvaltningen ska fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar samt att enskilda ska ha möjlighet att få sin sak prövad i domstol. Effektivitet - förvaltningen ska åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställs av statsmakterna och detta ska ske kostnadseffektivt. I handlingsprogrammet pekar man på vikten av en öppen förvaltning. Statliga myndigheter ska t.ex. uppfylla "höga krav på tillgänglighet och tillmötesgående". För att detta ska vara möjligt måste myndigheter "beakta behoven av kompetensutveckling av alla anställda för att tydliggöra de bestämmelser som finns om offentlighet och god service till medborgarna". En annan förutsättning är att arbetsorganisation och arbetsformer utvärderas, utvecklas och förbättras allt eftersom kraven från omgivningen och förutsättningarna i övrigt förändras. Man säger att "förvaltningens möjlighet att leva upp till högt ställda krav på öppenhet står och faller med att chefer och anställda känner ett förtroende för att delta i den interna debatten och föreslå förändringar". Förutsättningar för hög kvalitet och effektivitet är enligt handlingsprogrammet att myndigheterna bedriver ett metodiskt och systematiskt kvali-tetsarbete i syfte att löpande utveckla sina respektive verksamheter. Man säger att "kvalitetsarbete bör bedrivas på ett metodiskt sätt, baserat på en strategi som sträcker sig över en längre tidsperiod och med medborgarna i fokus". Andra viktiga aspekter är att resultatstyrningen ska vidareutvecklas, att staten ska vara en "föredömlig IT-användare", bedriva ett fortlöpande och systematiskt arbete för att förenkla och förbättra regelsystemet samt att staten ska vara en "föredömlig arbetsgivare". Kompetens - en indikator för effektivitet Som framgår av ovanstående referat av regeringens handlingsprogram samt tidigare resonemang kring personal (se ovanstående avsnitt 3.4) är den kompetens som personalen besitter en mycket viktig påverkansfaktor på myndighetens verksamhet. Personalens kompetens är med andra ord en indikator på myndighetens effektivitet. En strukturerad redovisning till om kompetensen i skulle därför kunna vara en ytterligare form för resultatredovisning. Regeringens expertmyndighet för frågor om kvalitetsutveckling och kompetensförsörjning inom statsförvaltningen är . I en rapport , Kompetensförsörjning i staten, gör rådet en kvalitativ analys av statliga myndigheters kompetensförsörjningsarbete. Analysen baseras på redovisningar som myndigheterna själva har gjort till rådet. Formen för analysen är generell och innehåller frågeställningar som skulle kunna ingå i en djupare analys av kompetensförsörjningen inom . Revisorerna redogör i det följande för huvuddragen i analysmodellen. Kompetensanlysen består i grunden av två frågor. Vilka kompetensbehov finns och hur tror man den bilden kommer att förändras ? Vilken kompetens finns redan att tillgå inom organisationen. Denna kompetens kan omfatta flera olika dimensioner av t.ex. yrkesteknisk, strategisk, social, personlig eller funktionell karaktär. Analysen kan även delas upp i de olika typer av situationer där ledningen måste agera för att tillgodose organisationens kompetensbehov. Först kommer att "attrahera kompetens", dvs. att få tillräckligt kvalificerade sökande och tillräckligt många sökande för att kunna göra ett bra urval. Organisationen måste inte bara ha en tydlig profil utan även "en bra image". Andra steget är "att skaffa kompetens", vilket omfattar alla de sätt kompetens kan tillföras organisationen (t.ex. via nyanställningar eller konsultinsatser). Det är viktigt att ha en snabb och effektiv rekryteringsprocess, men den ska också ha en hög träffsäkerhet eftersom det är dyrt att rekrytera, men att "det är ännu mer kostsamt att rekrytera fel". Nästa steg är "att behålla kompetens". Ledningen måste kunna till-handahålla arbetsuppgifter och utvecklingsmöjligheter för att upprätthålla medarbetarnas motivation. Människor har olika drivkrafter för sin utveckling på arbetsplatsen. Arbetsplatsen måste kunna erbjuda alternativa karriärvägar. Det är viktigt att de anställda får möjlighet till en individuell utvecklingsplan. Nära detta ligger "att nyttja kompetens", vilket handlar om att använda befintliga kunskaper och erfarenheter men också att använda den lärandepotential som finns. Rörelse och personalomsättning inom organisationen är positivt ur denna aspekt. Därefter följer "att utveckla kompetens", vilket innebär att använda och överföra kunskaper mellan individer i organisationen. Det är lika viktigt att det finns tid för reflektion, att "stanna upp, lyfta blicken och utvärdera". Sist kommer att "avveckla kompetens", vilket innebär att ta till vara yrkeskunskap och mer allmänna erfarenhetsbaserade kunskaper om organisationen när medarbetare slutar. 1 Revisorernas granskning 1 2 Remissinstansernas synpunkter och revisorernas överväganden 3 2.1 Principiella och metodologiska frågor 3 2.2 Styrningen i och effekter av sammanslagningen 7 2.3 Förvaltningsavdelningens roll och förslaget om en opolitisk förvaltningschef i departementen 10 2.5 Redovisningen till 13 3 Revisorernas förslag 15 Rapport 2001/02:4 Regeringskanslitet En myndighet, tio departement eller hundra enheter? 1.1 revisorers mandat att granska 22 1.2 Syfte, metod och avgränsningar 23 2 Skälen bakom sammanslagningen av departementen 25 2.1 Den interna organisationen ständigt under utredning 25 2.2 Förbättring av effektivitet 27 2.3 Ökad internationalisering 29 2.4 Regeringens olika beslut 30 2.5.1 Frågan om effekterna av sammanslagningen 31 2.5.2 Frågan om resultatredovisning 32 2.5.3 Ökade krav på resultatredovisning för 33 3.1 Regeringsformen och instruktion 35 3.2 Departement och enheter 36 3.2.1 Departementsindelning i olika länder 37 3.2.2 många enheter 39 3.4 Samrådsförfaranden i 43 3.4.1 Allmän beredning och lunchberedning 43 3.4.2 Gemensam beredning 44 3.4.4 Strukturförändringar för ökad politisk samordning 46 4 Vad gör man i ? 4.1 EU-arbetet i 49 4.2 Statsbudgetprocessen i 52 4.2.1 ekonomiska vårproposition 53 4.2.2 Ramberedning och budgetpropositionen för 54 4.3 Myndighetsstyrningen i 55 4.3.1 Arbetet med regleringsbrev 57 5 Administrativa grundfunktioner 59 5.3 Ekonomi- och personaladministration 64 6 Så fungerar enligt forskningsrapport från Score 67 6.1 Arbetet med regleringsbrev 67 6.2 Arbetet med en proposition 68 6.3 Hantering av kritik mot handläggning av särskilda uppgifter 69 6.4 Utveckling av interna styrning 70 6.5 Utveckling av styrformer i statsförvaltningen () 72 6.6 Beredning av ett EU-ärende (Schengenfrågan) 74 7.1 Personalrörlighet och lönestruktur 78 7.2 egna personalundersökningar 80 7.3 Fackförbunden är positiva men otåliga 81 7.4 Arbetsmiljöinspektionens granskning 82 8 Vad bestämmer om en sammanslagning blir lyckad eller ej? 9 Utvecklingsarbetet i 88 10 Sammanslagningens betydelse, enligt forskningsrapport från Score 90 10.1 Det finns en grundläggande ordning 90 10.2 Sakenheter viktigare än departement 91 10.3 Formella styrsystem särkopplade från verksamheten 91 10.4 Styrsystem ej anpassade till nya förutsättningar 92 10.5 Styrsystem ej anpassade till politikernas behov 93 10.6 Behov av erfarenhetsbaserat lärande 94 10.7 Reflexioner kring utvecklingsarbetets fortsatta inriktning 94 11 Revisorernas överväganden 97 11.1 Principiella utgångspunkter 97 11.2 Sammanslagningens betydelse för verksamheten 97 11.2.1 På enhetsnivå fungerar verksamheten 97 11.2.2 Felsatsningar i utvecklingsarbetet 98 11.2.3 Kärnverksamheten opåverkad av sammanslagningen 99 11.2.4 Administrativa grundfunktioner med problem 100 11.3 Redovisningen till 101 11.3.1 Inga verktyg för analys av verksamheten 101 11.3.2 Förvaltningsrevision av 102 11.4 Problem med kompetensförsörjningen 103 Underbilaga 1 Styrningens procedurer, rapport från Score 109 Underbilaga 2 Regeringens beslutsunderlag 161 Det första beslutet om det fortsatta arbetet 163 Det andra beslutet om det fortsatta arbetet 165 Underbilaga 3 Departementens enhetsindelning 167 Underbilaga 4 Alternativa metoder för resultatanalys 176 Kartläggning och analys av arbetsprocesser 176 Exempel på processkartläggning 177 Är kostnaderna det viktigaste? Kompetens - en indikator för effektivitet 182 För mer detaljerad redogörelse av regeringens beslutsunderlag, se bilaga 2 till denna rapport. I detta har rapporten om dimensionering (Ds 2000:27, Vad kostar det att regera?) tjänat som en utgångspunkt. I det följande benämns denna studie "dimensioneringsrapporten". Avsnittet om organisatoriska utveckling bygger delvis på den s.k. betänkande SOU 1992:112, s. 21 f. Denna normalorganisation har senare frångåtts (se avsnitt 3.2.1). Elmagruppen: En interdepartemental arbetsgrupp som arbetade med frågor om att utveckla och stärka genomförandet av resultatstyrning av statlig verksamhet. Jämför med regeringens svar på fråga om resultatredovisning (se avsnitt 2.5.2) samt de olika och till viss del motstridiga beskrivningarna av (se avsnitt 3). Se dimensioneringsrapporten, s.134. SOU 1997:57, sida 137 ff Kritiken är baserad på undersökningar inom ramen för ett projekt som SNS bedriver om statlig förvaltning. Material från projektet har inte blivit publicerat vid tiden för denna granskning. Information om projektet inhämtades från studieförbundets hemsida , . Anförandet är återgivet i ESV Nytt nr 4, 1999. I sin rapport makt med oklart ansvar kritiserar SNS ekonomiråd att ansvarar för handläggningen av vissa bidragssystem. Frågan behandlas också i revisorers skrivelse 2000/01:RR14 om anslag som regeringen disponerar och fördelar. Se bilaga 1, , kapitel 5.4. Denna studie behandlas även utförligt i avsnitt 6 och 10. diarienummer SB96/3633 (1996 och 1997) samt SB1999/2680. hänvisas till i det följande som förvaltningsavdelningen. Översynen slutfördes , diarienummer FA2001-250-STAB (se avsnitt 3.3.4.) kommenterar inte den diskrepans som finns mellan de två sistnämnda yttrandena - i ena fallet kan utvecklingen bedömas, men inte i det andra. Revisorerna menar att det finns alternativ som skulle kunna ligga till grund för en mer "sofistikerad" resultatredovisning av den typ som efterlyser (se avsnitt 11.3. 2 och bilaga 4). Förslag till 2000/01:RR14 Anslag som regeringen disponerar och fördelar. I sitt remissvar till revisorernas rapport (FA2001/475/STAB) anser regeringen att inte skall lämna någon resultatredovisning. Referens: NE, , Detta inledande avsnitt bygger till delar på J Grønnegård , P og M , Politik og forvaltning, 1999 (särskilt kapitlen 2, 4 och 7). , rapport kryss eller tvers?, , s. 15 f. talar man om "nattväktarstaten", med vilket man avser de absolut mest grundläggande funktioner som behövs för att en stat ska fungera, vanligtvis territoriell suveränitet (Försvarsdepartementet), lag och ordning (), en god relation till andra länder () samt kontroll över ekonomin (). I finns heller inget "Inrikesdepartement", men väl ett departement för kommunala och regionala frågor. Inom ramen för granskningen har revisorerna genomfört ett besök vid det danska , Rigsrevisionen och Økonomistyrelsen. Intervjuerna gav bilden av en hög grad av samordning mellan de 19 olika departementen. Orsaken till detta skulle vara att man i har haft minoritets- eller koalitionsregeringar. Detta har gjort det politiskt relevant att samordna verksamheten i departementen. Man har inte kunnat agera på egen hand utan har behövt söka stöd från andra departement. Skillnaden mellan revisorernas beräkning av antalet enheter och den som görs i dimensioneringsrapporten beror på olika definitioner av enhetsbegreppet samt att revisorernas beräkning inkluderar administrativa enheter. I beräkningen har grupper likställts med enheter vid övriga departement. enheter har annars en bemanning på mellan 30 och 100 personer. Se dimensioneringsrapporten, s. 99 f. Se SOU 1997:15, s. 141. För att göra bilden överskådlig väljer revisorerna att varken rita in placeringen av andra statsråd än departementscheferna eller statssekreterarnas placering. Förkortningar ska utläsas enligt följande: "C dep" = departementschef; "C förv" = förvaltningschef. Formellt ansvarar förvaltningschefen för administrativa frågor som rör två eller flera departement. Förvaltningschefen har i sådana frågor formellt rätt att besluta om föreskrifter eller fatta beslut i enskilda fall. Statsrådsberedningens promemoria 1997:4, senast reviderad . Avsnittet om samrådsförfaranden bygger i sin helhet på denna promemoria. Uttrycken användes av olika departementstjänstemän som intervjuats inom ramen för revisorernas granskning. Statskontoret 2000:39, Administration inom - Förstudie av Förvaltningsavdelningen Beskrivningen av det EU-relaterade arbetet bygger på dimensioneringsrapporten, s. 97 f. Scores rapport 1999:10 Invävd i s. 15 f., 21 f.