frsrdg · GP04RR15 · 2002-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående myndigheten 2001/02 RR15 Revisorernas granskning revisorer har på eget initiativ granskat sammanslagningen 1997 av till en myndighet. Målet för sammanslagningen var att skapa möjligheter för ett gemensamt agerande och för ett effektivare utnyttjande av myndighetens samlade resurser. Sedan sammanslagningen har ett förändrings- och förnyelsearbete bedrivits i under ledning av Statsrådsberedningen och . I rapporten (bilaga 1 till denna skrivelse) beskrivs bakgrunden till sammanslagningen, hur man arbetar i samt hur utvecklingsarbetet bedrivits . Underlaget till granskningen bygger på intervjuer med företrädare för departement och enheter samt de fackliga företrädarna i . Vidare bygger underlaget på offentliga utredningar som behandlat , samt övrigt material som inhämtats från . för studier av den offentliga sektorn (Score) har på revisorernas uppdrag genomfört en studie av hur fungerar och arbetar. I rapporten pekar revisorerna på att står under regeringens direkta kontroll och är helt avgörande för att regeringens arbete ska kunna bedrivas på bästa sätt. är en stor myndighet med över 4 000 anställda. verkar i en komplex miljö med ett mycket stort antal sakområden. ska kunna reagera snabbt på politiska frågor som uppstått med kort förvarning eller ingen alls. Detta är dock, enligt rapporten, inget som hindrar en mer utvecklad resultatanalys och redovisning av verksamhet. ska kunna ställa krav på regeringens styrning av på samma sätt som man ställer krav på regeringens styrning av övriga myndigheter. Enligt rapporten är det viktigt att kraven på att redovisa sin verksamhet fortsätter att ställas. Revisorerna menar i rapporten att den årliga redovisningsrevisionen av bör kompletteras med fortsatta insatser av förvaltningsrevisionell karaktär. Vad gäller sammanslagningens betydelse för verksamheten i konstateras att det arbete som bedrivs av de minsta operativa enheterna i , sakenheterna, i allmänhet fungerar väl. konstateras att utvecklingsarbetets påverkan på verksamheten är låg. Kärnverksamheten i står opåverkad av sammanslagningen av departementen. Enligt rapporten finns det två huvudsakliga skäl till detta. För det första har förvaltningsavdelningen satsat på att skapa departe-mentsövergripande styrsystem, men dessa har haft en svag koppling till de behov som finns på departementens enheter. visar forskning att det är mycket viktigt med ett starkt engagemang från de enskilda medarbetarna för att en sammanslagning ska bli framgångsrik. Förvaltningsavdelningen har lagt stor vikt vid utvecklingsinsatser riktade mot statssekreterare och chefer. I stället, menar revisorerna i rapporten, borde man ha gett personalen på enheterna ett mycket stort utrymme för aktiviteter i syfte att uppnå en hög grad av gemensam organisationskultur. För det andra har man i utvecklingsarbetet försökt att lösa frågan om politisk samordning med komplicerade administrativa styrsystem. Genom att formulera verksamhetsmål för departementen utifrån regeringens politiska mål skulle en högre grad av samordning mellan departementen uppnås. Detta har enligt rapporten inte fungerat. Med utgångspunkt i kraven på ökad kontinuitet, kompetensuppbyggnad och stabilitet i lämnar revisorerna i rapporten förslag att regeringen bör överväga att renodla förvaltningsavdelningen till en serviceavdelning till departementen införa en befattning som förvaltningschef på varje departement som departementets högsta tjänsteman ge regelbunden information till om hur arbetet med att utveckla de administrativa grundfunktionerna fortskrider se över kompetensförsörjningen med utgångspunkt i en ökad delegering av ärenden från till myndigheter. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten - En myndighet, tio departement eller hundra enheter? (2001/02:4). Rapporten finns som bilaga till denna skrivelse (bilaga 1). Rapporten har remissbehandlats. Följande nio remissinstanser har yttrat sig över rapporten: , Statskontoret, Arbetsmiljöinspektionen i , SACO-S i , i , företagsekonomiska institutionen vid , vid , företagsekonomiska institutionen vid och Institut for Statskunskab vid , . I avsnitt 2 redovisas en sammanfattning av remissinstansernas synpunkter på revisorernas förslag och revisorernas överväganden med anledning av dessa. I kapitel 3 redovisas revisorernas förslag. Remissinstansernas synpunkter och revisorernas överväganden I det följande återges en sammanfattning av revisorernas iakttagelser från rapporten och vad remissinstanserna anfört i motsvarande delar samt revisorernas överväganden och förslag. Dessa senare grundar sig på det samlade resultatet av rapporten och remissbehandlingen. Remissinstansernas synpunkter är relativt utförligt återgivna eftersom någon särskild remissammanställning inte bifogas. Principiella och metodologiska frågor Enligt lagen (1987:518) med instruktion för revisorer har revisorerna till uppgift att på vägnar granska den statliga verksamheten (2 §). Revisorernas granskning ska främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget men får också avse en bedömning av de statliga insatserna i allmänhet. Revisorerna ska framför allt beakta frågor som är av mera väsentlig betydelse för den statsfinansiella och samhällsekonomiska utvecklingen eller som berör grunderna för det administrativa arbetets organisation och funktioner (3 §). Revisorerna ska även påtala förhållanden som de anser otillfredsställande samt verka för att en god hushållning iakttas med statens medel och att statens tillgångar utnyttjas efter rationella grunder (4 §). I enlighet med sin instruktion har revisorer bl.a. till uppgift att utföra en årlig revision av . Granskningen ska ske i enlighet med god revisionssed i syfte att bedöma om redovisningen och underlaget är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande samt om redovisningen och ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter. Lagen säger att "den administrativa praxis som tillämpas vid regeringsarbetet är undantagen från revisorernas granskning" (2 §). Revisorernas granskning i rapporten begränsas därför till frågor som rör hur fungerar som myndighet betraktat, inte hur regeringen valt att organisera i olika departement eller hur man valt att fördela ansvaret för sakfrågor mellan dessa. Revisorerna tar i rapporten sin utgångspunkt i de målsättningar som regeringen ställde upp för sammanslagningen 1997 till en myndighet: motverka sektorisering och revirtänkande inom , förbättra möjligheterna för ökande internationella arbete, förbättra kvalitetssäkringen av verksamhet, bidra till att uppfylla behovet av tydliga spelregler inom , bidra till att den politiska ledningen ges förutsättningar att ägna större del av sin tid åt de politiska sakfrågorna, bidra till att etablera nya arbetsformer och arbetssätt. Revisorernas granskning utgår i rapporten också från det mål regeringen fastslagit för myndigheten: ska vara ett effektivt och kompetent instrument för regeringen i dess uppgift att styra riket och förverkliga sin politik. Vissa av de problem som beskrivs i beslutsunderlaget är enligt rapporten inte klart definierade eller kvantifierade. Det finns med andra ord begränsat med information om utgångsläget. Inom ramen för granskningen har sådan information inte heller gått att uppbringa. Till exempel finns det ingen information om vad som avsågs med att "förbättra kvalitetssäkringen". En annan komplikation som revisorerna anger i rapporten är att förutsättningarna för departementens arbete i stor utsträckning även påverkas av andra faktorer än det förändrings- och förnyelsearbete som bedrivits . Sammantaget finns enligt revisorerna inget material framtaget av som kan ge underlag för att göra en jämförelse före-efter sammanslagningen. Det har inte heller varit möjligt för revisorerna att "återskapa" sådana underlag. Därigenom är det svårt att i kvantitativa termer beskriva hur situationen i hade sett ut om sammanslagningen inte ägt rum. I metodhandböcker brukar detta beskrivas som att det saknas ett kontrafaktiskt referensalternativ. Slutsatsen i rapporten är att detta gör kvantifierade undersökningar av målsättningarna för sammanslagningen mindre intressanta, eftersom det inte går att säga om resultatet är bra eller dåligt. I stället väljer revisorerna i rapporten en kvalitativ ansats för sin granskning. Genom att kartlägga verksamheter i synliggör revisorerna arbetsprocesserna i myndigheten. Genom att undersöka hur dessa arbetsprocesser utförs kan revisorerna skapa sig en uppfattning om huruvida lever upp till sitt övergripande mål att vara ett effektivt och kompetent instrument åt regeringen, t.ex. samordning inom och mellan departement. Genom att jämföra detta med innehållet i förändrings- och förnyelsearbete gör revisorerna i rapporten en bedömning av huruvida detta arbete varit framgångsrikt eller ej i relation till regeringens egna syften med sammanslagningen. i anser att rapporten på ett bra sätt belyser verksamheten och lyfter fram problem och frågeställningar som man själv påtalat, bl.a. implementeringen av sammanslagningen, arbetsbelastning, ledarskap och kompetensförsörjning. vid utgår från att revisorerna haft två syften med rapporten. Det ena syftet är att utröna om målen för sammanslagningen uppnåtts. Det andra syftet är att mera allmänt granska effektivitet. Enligt institutionen har rapporten en slagsida åt det första syftet medan man i sitt remissvar tar fasta på det andra syftet eftersom man anser att frågan om en organisationsförändring lyckats eller inte har ett begränsat intresse. Enligt institutionen har rapporten förenklat intrikata balanseringsproblem genom att inte skilja mellan s.k. adaptiv respektive allokativ effektivitet. Med allokativ effektivitet avses organisatio nens förmåga att utföra sina givna uppgifter med en god resurshållning. Adaptiv effektivitet innebär förmåga att anpassa organisationen till nya krav, situationer och uppgifter. Konkret pekar institutionen i sitt remissvar på att frågan om en gemensam organisationskultur och integration i är en balansfråga där uppnående av en helt gemensam organisationskultur eller full integration inte har ett egenvärde. Institutionen anser vidare att frågan om sammanslagningens effekter fått en alltför snäv utvärdering i rapporten. Frågan om huruvida sammanslagningen lett till avsedda effekter får i rapporten för stor utrymme i förhållande till mera öppna utvärderingsfrågor rörande omorganisationens effekter i övrigt. Avslutningsvis anser institutionen att rapporten är välgjord och informativ och att de studier som gjorts av fristående forskare skapar perspektiv och analytisk skärpa. vid anser att man måste se på både demokrativärden (politisk demokrati, offentlig etik och rättssäkerhet) och ekonomivärden (rationalitet, kostnadseffektivitet och produktivitet) när man granskar offentlig verksamhet; den privata verksamheten har inte några demokrativärden att ta hänsyn till. Enligt institutionen verkar revisorerna i rapporten inte se några problem i skillnaden mellan offentligt och privat när man analyserar med en metod som är utformad för det privata företaget. Termerna politisk demokrati och etik förekommer inte i rapporten och termen rättssäkerhet skymtar förbi. Enligt institutionen krävs en bredare inriktning av den statliga revisionen. Vad gäller metodologiska frågor anser institutionen att det är oerhört komplicerat att studera omorganisationer. Man har goda skäl att fråga om det inte finns skäl att ha en annan metod för att analysera offentlig verksamhet än den som används för att studera privat verksamhet. De fundamentala olikheter i värdeuppsättning som finns mellan de båda samhällssektorerna utgör ett huvudargument för ett alternativt tillvägagångssätt anser institutionen. vid anser att det finns betydande metodmässiga problem förknippade med revisorernas granskning. Det gäller problemet med att också andra faktorer än sammanslagningen påverkat . Men man pekar också på att det inte har varit möjligt för revisorerna att göra någon studie av hur väl de aktuella målsättningarna har varit uppfyllda före sammanslagningen. I rapporten anges att detta sistnämnda faktum försvårar en kvantitativ analys av sammanslagningens konsekvenser. Men enligt institutionen torde metodproblemen göra att också resultatet från en kvalitativ analys måste tolkas med viss försiktighet. Institutionen anser vidare att det varken är möjligt eller önskvärt med en gemensam kultur för att öka effektivitet. I organisationer av omfattning finns flera olika subkulturer eller mikrokulturer. Institutionen anger att de väl fungerande sakenheterna i inte hade fungerat så pass väl som de gör om de inte hade haft en egen mikrokultur. Man måste därför enligt institutionen skilja på frågor som gäller att skapa effektiva mikrokulturer och de som avser makrokulturella frågor kring förvaltningspolitik och övergripande processer som t.ex. arbetet kring den statliga budgetprocessen. Avslutningsvis anser institutionen att revisorerna sammanställt en mycket befogad granskning och att rapporten innehåller en mycket bra beskrivning av arbetssätt. Institutionen anser dock att rapporten behandlar alltför många olika styrfrågor och att dessa borde ha analyserats djupare. vid anser att rapporten framstår som ett mycket intressant dokument med väldokumenterade och välavvägda analyser av det svenska organisation och arbetssätt. Rapporten är enligt institutionen en kritisk analys av de svenska departementens reorganisering . Analysen berör väsentliga frågeställningar vilka också har ett betydande generellt intresse i förhållande till utvecklingen av den administrativa "ministeriella apparaten" i de västerländska demokratiska systemen. tar rapporten enligt institutionen upp problem och frågeställningar som är typiska för hur man traditionellt tänker och arbetar i den svenska centralförvaltningen. Revisorerna anser att rapportens begränsning av inriktningen till motiven bakom sammanslagningen är välmotiverade. Samma kan sägas om rapportens val av metodik. Dessa frågor hänger samman, vilket kort utvecklas i det följande. Granskningsobjektet är , vilket självfallet står regeringen nära. Samtliga tjänstemän och arbetsuppgifter i är i en mening "politiska". revisorer ska dock inte granska regeringen utan den granskningen görs av och . För att minska risken för att granskningen ska beröra mandat valde revisorerna i rapporten att se som i princip en statlig förvaltningsmyndighet där fokus låg på de förvaltningsmässiga motiven bakom sammanslagningen. Denna utgångspunkt ter sig fortfarande som den bästa för att kunna tränga in i organisation. Detta innebär dock inte att revisorerna bortser från att verkar i en politisk miljö vilket bl.a framgår av rapportens sex fallstudier av arbetsprocesserna i . Oaktat detta innebär, vilket lyfts fram i rapporten, frånvaron av jämförande information före och efter sammanslagningen ett metodologiskt problem. Revisorerna anser dock att den valda metoden i rapporten med tyngdpunkt i intervjuer med personer med lång tjänstgöring i och studier av interna gransknings- och konsultpromemorior fortfarande framstår som välmotiverad. Den valda metoden passar väl in i ramen för granskningen genom att utgöra den traditionella metoden för att analysera stora och komplexa organisationer. Revisorerna instämmer med företagsekonomiska institutionen vid att rapporten tar upp många olika styrningssystem som var för sig bör analyseras närmare. Detta kräver dock enligt revisorerna betydande insatser i form av utredningsresurser och prioriteringsdiskussioner som bör bedömas av regeringen. Nedan hänvisar revisorerna bl.a. till pågående utredningsarbete inom i denna fråga. När det gäller betydelsen av en gemensam organisationskultur i anser revisorerna detta vara en viktig fråga. Revisorerna anser dock inte att en gemensam organisationskultur skulle lösa alla de frågor, problem och avvägningar som behandlas i denna skrivelse. En rimlig grad av gemensam organisationskultur är en av flera förutsättningar för ett bra fungerande Regeringskansli. De frågor om skillnader mellan att granska privat och offentlig verksamhet som tas upp i remissyttrandet från statsvetenskapliga institutionen vid är enligt revisorerna viktiga. Enligt revisorerna kan dock inte alla aspekter av demokrativärdena behandlas i en enskild granskning. Revisorerna har beaktat en aspekt av skillnaderna mellan privat och offentlig verksamhet genom att lyfta fram vikten av att redovisningen till av arbetet i förbättras (avsnitt 2.5). Styrningen i och effekter av sammanslagningen Med utgångspunkt i verksamheten på enhetsnivå anser revisorerna i rapporten att verksamheten i fungerar. Kärnverksamheten står dock opåverkad av sammanslagningen. Verksamhetsplaneringen i skapar administrativa problem, och i rapporten konstateras att politisk samordning och prioritering inte går att lösa med administrativa styrsystem. I rapporten lyfts bl.a. problemen med internrevisionen i fram i rapporten som exempel på brister i de administrativa grundfunktionerna. Dock har den gemensamma utvecklingen inom IT-området varit framgångsrik. I rapporten konstateras vidare att det, även om utvecklingsarbetet i är en pågående process som tar tid, finns tecken på att utvecklingsarbetet bedrivits alltför centraliserat och med för lite inblandning av personalen på . För att en sammanslagning ska ge upphov till synergieffekter bör man enligt rapporten bl.a. utgå från enheternas och personalens synpunkter och önskemål. () anser att höga krav ska ställas på en väl fungerande intern styrning av verksamhet. För att uppnå en god intern kontroll och en bra ekonomisk uppföljning av olika verksamheter behövs en kraftfull och väl integrerad gemensam organisation. Enligt ESV är en välutvecklad planeringsprocess som styrs av en engagerad ledning en nödvändig förutsättning för att uppnå målet om en mer integrerad och effektiv verksamhet i . Enligt ESV innebär konstaterandet i rapporten att är en stor och speciell myndighet som verkar i en komplex miljö inte att man kan undanta från kravet på en välfungerande intern styrning, t.ex. ekonomisk uppföljning och intern kontroll. Frågor kring administrativa processer gällande planering och styrning måste prioriteras högre av ledningen i enligt ESV. ESV konstaterar att det har gått förhållandevis sedan sammanslagningen, men detta fråntar dock inte ledningen för att ta sitt ansvar för utvecklingsarbetet och för den löpande utvärderingen av detta. Statskontoret menar att det är en stor fördel med ett sammanhållet regeringskansli och att alla departement tillsammans utgör en myndighet, vars chef är statsministern. Statskontoret anser att det finns positiva effekter av sammanslagningen. Man pekar bl.a. på att det sammanhållna har stärkt statsministerns och Statsrådsberedningens ställning och att förvaltningsavdelningens ansvar för informationstekniken påtagligt påskyndat införandet av modern teknik i . Effekterna av sammanslagningen har uteblivit i vissa avseenden men Statskontoret påpekar att det kan ta långt tid att uppnå en integration som det är betydligt svårare att integrera ett stort antal departement än att slå samman ett par företag. Statskontoret menar att de administrativa styrsystemens särskilt den gemensamma beredningens betydelse tappats bort i rapportens slutsatser. Det är viktigt att vidmakthålla och utveckla de traditionella samordningsmetoderna i anser Statskontoret. Enligt Statskontoret är det önskvärt att statsministern och Statsrådsberedningen ägnar ledningen av än större uppmärksamhet. SACO-S i anser att mera departementsövergripande åtgärder borde vidtagits med tanke som förflutit sedan sammanslagningen så att t.ex. en gemensam arbetsgivarpolitik uppnåtts. SACO-S instämmer i rapportens påpekande att man, för att en sammanslagning ska ge upphov till synergieffekter, man i ökad grad bör utgå från enheternas och personalens synpunkter. i anser att en tydligare politisk styrning behövs. Detta är något som ofta efterfrågas på departementen eftersom tjänstemännen enligt anser det vara långt till politikerna. anser vidare att förändringsarbetet har varit dåligt förankrat bland personalen, vilket gör det svårt för personalen att ta till sig förändringarna. Sammanslagningen har inte inneburit någon större förändring enligt . Enligt har det mest påtagliga som hänt efter sammanslagningen skett inom IT-området och i form av centraliseringen av biblioteken, expeditionsverksamheten och lönehanteringen samt outsourcingen av tryckeriverksamheten. vid menar att utgångspunkten i rapporten att en gemensam organisationskultur är eftersträvansvärd är en förenklad analys. Man menar att all organisering snarare innebär en balansering mellan differentiering och integration. Enligt institutionen bör man ställa frågan om vilken grad av integration som är lämplig i . vid anser vad gäller verksamhetsplaneringen i att den trots sin bristande funktion kan utgöra ett redskap för att fundera igenom vad man gör och varför. Institutionen menar att arbetet med att ta fram verksamhetsbeskrivningar, mål-, aktivitets- och prestationsbeskrivningar är ett mödosamt men nödvändigt arbete för att senare kunna arbeta med aktiv styrning. Institutionen menar vidare att man måste skilja mellan å ena sidan rent administrativa funktioner, t.ex. ekonomiadministrativa regler och rutiner, och å den andra sidan den interna styrningen i vid mening, t.ex. verksamhetsplanering och När det gäller det förstnämnda kan det enligt institutionen krävas en viss form av central styrning. För den andra frågan om verksamhetsplanering m.m. som ofta berör departementens interna styrning är det däremot enligt institutionen angeläget att de olika specifika styrförutsättningarna tillåts påverka utformning och tillämpning av styrformer. En sådan situations- och verksamhetsanpassning har ett mycket starkt stöd i modern forskning om organisation och styrning menar institutionen. vid menar att sammanslagningen av till en myndighet hade en förhållandevis stark teknokratisk prägel. Detta kommer enligt institutionen till uttryck på flera områden: den stora vikt som läggs på planläggning och styrning av verksamheten och på behovet av tvärgående samordning mellan departementen; den stora vikt som läggs på intern samordning, planläggning och styrning på den departementala nivån som kopplingen till myndighetsnivån och till omvärlden verkar förhållandevis svag. Utgångspunkten för detta är en önskan att stärka den politiska ledningen men sammanslagningen är inte i takt med de politisk-organisatoriska realiteterna i det system man önskar reformera menar institutionen. Detta visar sig enligt institutionen på flera områden. Man definierar problem och lösningar enligt kriterier som är relevanta på en låg organisatorisk nivå, dvs. på enhetsnivå, men förändringsförslagen rör departementsnivån. Eftersom styrs av den "politiska rytmen" är det svårt att planera och reglera arbetsbelastning, sakhantering och samordning men sammanslagningen utgår från att detta är möjligt. Slutligen pekar institutionen på det faktum att flertalet ministrar i den inte enbart fungerar som regeringsmedlemmar utan också som departementschefer, vilket sätter naturliga gränser för integrationen i . Revisorerna vill i linje med yttrandet från de båda företagsekonomiska institutionerna understryka vikten av en situations- och verksamhetsanpassning av styrformer, verksamhetsplanering och utvecklingsarbete i . Vissa funktioner, t.ex. arbetsgivarrollen, ekonomisk redovisning och kunskap och samordning i samband med upphandling av konsulter1, kan behöva stärkas vilket dock inte nödvändigtvis innebär en centralisering i alla delar. Här finns enligt revisorerna många avvägningsfrågor av stor betydelse för framtida funktion som ett effektivt instrument för regeringen. Tillräcklig tid har enligt revisorerna förflutit sedan sammanslagningen 1997 för att man nu kan göra en ordentlig utvärdering av resultatet och styrsystemen.