frsrdg · GP04RR13 · 2002-01-01 00:00:00 — Antalet förtidspensionärer fortsätter att öka och därmed samhällets kostnader. Enligt senast tillgängliga uppgifter () är ca 440 000 personer förtidspensionerade , vilket innebär att var elfte person i arbetsför ålder mer eller mindre permanent inte står till arbetsmarknadens förfogande. beviljades nästan 50 000 personer förtidspension, och samhällets kostnader för förtidspensioner uppgår till ca . har stora ansträngningar gjorts för att bromsa ökningen av antalet förtidspensioner. kunde förtidspension beviljas av bl.a. arbetsmarknadsskäl. är förtidspension i princip enbart förbehållen fall där det finns en medicinsk diagnos som grund. Kraven på beslutsunderlagens kvalitet och på prövningen av den försäkrades arbetsförmåga har också ökat efterhand. Trots skärpningar av kriterierna för förtidspension och av beslutsprocessen som leder fram till förtidspension fattas beslut om förtidspension under viss osäkerhet. Att fastställa om en person är arbetsoförmögen i förhållande till ett flertal förekommande arbeten är i många fall en bedömningsfråga. visade att en tredjedel av besluten om förtidspension fattades på så otillräckliga underlag att det inte gick att bedöma om rätt eller fel beslut fattats . Undersökningar visar att förtidspension i vissa fall missbrukas Enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) finns möjlighet att, i samband med att förtidspension beviljas, besluta om att en efterkontroll ska göras . Även om inget skrivits in i beslutet har kassorna möjlighet att göra efterkontroller om de får signaler som tyder på att den försäkrade inte ska uppbära förtidspension. Ett syfte med efterkontroller är att få tillbaka förtidspensionärer i arbete - arbetslinjen är en bärande princip även inom socialförsäkringen. Regeringen har uttalat att efterkontroller är viktiga att göra framför allt för yngre förtidspensionärer så att dessa inte permanent utestängs från arbetsmarknaden . Ett annat syfte med lagstiftningen om efterkontroller är att ge möjlighet för försäkringskassorna att uppdaga eventuellt fusk med förtidspensioner. De undersökningar som genomförts av (), () och kassorna pekar på läckage från socialförsäkringssystemen orsakade av fusk och brister i systemen. RRV har redovisat att det finns fusk och missbruk inom förtidspensionsförmånen . Det handlar om som, enligt RRV, skulle kunna besparas om kontrollen förbättrades. För att socialförsäkringen ska fungera krävs att medborgarna litar på och accepterar systemet. Värderingar och moral kring socialförsäkringen har därför stor betydelse för systemets fortlevnad. Regeringen har uttalat att en förutsättning för socialförsäkringens legitimitet är att medborgarna är förvissade om att systemen fungerar effektivt och att pengar fördelas till dem de är avsedda för . har också ansett det nödvändigt att åtgärder vidtas mot dem som medvetet missbrukar socialförsäkringssystemet - inte minst för att allmänheten ska ha förtroende för socialförsäkringen . Mot den bakgrunden genomförde revisorer en förstudie om efterkontroll av förtidspensioner . revisorers förstudie visar att efterkontroller inte prioriteras I revisorernas förstudie redovisades ett antal försäkringskassors erfarenheter av efterkontroll. Efterkontroller hade lett till att fusk med förmånen uppdagats och att försäkrade till följd av detta antingen blivit av med sin förtidspension eller fått den nedsatt. I en del fall hade efterkontrollerna lett till att de förtidspensionerade kunnat påbörja en rehabilitering och komma tillbaka till arbetslivet. I många fall redovisades också att efterkontroller givit ett positivt resultat i den meningen att de pengar som lagts ned på kontrollinsatsen givit mer tillbaka, bl.a. i form av att kunnat minska sina utbetalningar av förtidspensioner och att förtidspensionerade kunnat återgå till arbete. Enligt revisorernas förstudie är arbetet med efterkontroll, trots det i många fall positiva resultatet, inget som prioriteras hos försäkringskassorna. Olika skäl anges för varför arbetet med efterkontroller inte är prioriterat. Försäkringskassorna hänvisar främst till den arbetsbelastning som det ökande antalet sjukskrivningar medfört, men även till att resultaten av gjorda efterkontroller inte håller på . Försäkringskassorna menar vidare att domstolarna ofta upphäver kassornas beslut om indragna eller sänkta förtidspensioner i fall där den försäkrade överklagat beslutet. I förstudien konstateras också att antalet polisanmälda fall av fusk och missbruk har minskat. RFV anser att en av förklaringarna till det minskade antalet polisanmälningar kan vara att försäkringskassorna helt enkelt inte hinner med - något som också bekräftas i de intervjuer som gjordes i förstudien. Revisorerna ansåg att det bör kunna finnas en möjlighet att använda sig av efterkontroller i större omfattning än vad som görs eftersom efterkontroller i många fall givit ett positivt resultat. beslutade revisorerna att genomföra en större granskning av efterkontroller av förtidspensioner. Efterkontroller av förtidspensioner kan utifrån riksdagsuttalanden och lagtext sägas ha två syften, dels att fungera som ett slags uppföljning av förtidspensionärer för att se om möjlighet finns till rehabilitering och återgång till arbete, dels som ett sätt att upptäcka eventuellt fusk med förtidspensionen. Ett av regeringens mål för socialförsäkringsadministrationen är att fusk och missbruk av olika socialförsäkringsförmåner ska minimeras. Ett annat mål för socialförsäkringsadministrationen är att den enskildes arbetsförmåga i ökad grad ska tillvaratas och att förlorad arbetsförmåga i ökad omfattning ska återfås . Definitioner av begreppet fusk varierar, men följande uttalande från socialförsäkringsutskottet täcker väl det som revisorerna i denna rapport avser med begreppet fusk. Utskottet anser "att man med "fusk " eller "mygel" endast bör syfta på situationer där någon genom att lämna felaktiga uppgifter eller genom att underlåta att anmäla ändrade förhållanden eller liknande uppbär en förmån i strid mot gällande regler" . Granskningens syfte är att utröna om efterkontroller är en effektiv åtgärd för att få förtidspensionerade tillbaka i arbete och för att upptäcka eventuellt fusk med förtidspensionen. Granskningen ska belysa i vilken mån efterkontroller används vid försäkringskassorna, hur efterkontroller görs, vilka resultat de ger och om åtgärden är kostnadseffektiv. De hinder för efterkontroll som antytts i förstudien bör analyseras ytterligare. Hur granskningen har genomförts Granskningen bygger främst på existerande dokumentation från försäkringskassorna kompletterad med intervjuer och en enkät. Handläggare vid försäkringskassor i , , , , och har intervjuats. I granskningen har också ett stort antal telefonintervjuer genomförts med personal och försäkringsläkare vid försäkringskassor utöver de ovannämnda kassorna. Under arbetets gång har även intervjuer genomförts med företrädare för . Vidare har en enkät skickats ut till centralkontor i respektive län. Centralkontoren har därefter distribuerat och samlat in enkäterna från samtliga lokalkontor inom respektive län. Bortfallet i enkätundersökningen är litet, av kontoren har svarat. Statsmakternas ställningstaganden om efterkontroller har en diskussion förts om huruvida kontrollen i socialförsäkringsystemen varit tillräcklig för att förhindra fusk. behandlade ett antal motioner om åtgärder för att komma till rätta med bidragsfusk. Utskottet ansåg att det var viktigt att åtgärder vidtogs omgående mot dem som medvetet missbrukade socialförsäkringssystemet. Detta var, enligt socialförsäkringsutskottet, nödvändigt inte minst för att allmänheten ska ha förtroende för socialförsäkringen. begärde att regeringen skulle göra en kartläggning av eventuellt missbruk av socialförsäkringsförmåner . Regeringen gav därefter i uppdrag att kartlägga förekomsten av fusk. I den gjorda kartläggningen bedömde RRV att kostnaderna för fusk och brister inom socialförsäkringen totalt uppgick till ett belopp . Inom () bildades en arbetsgrupp, vars utredningsarbete presenterades 1996 i en rapport till regeringen. Arbetsgruppen föreslog bl.a. en rapporteringsmodell för att löpande kunna bedöma omfattningen av fusk. Man föreslog också författningsändringar som skulle underlätta försäkringskassornas arbete mot fusk. Även revisorer gjorde en granskning av socialförsäkringen . En del av revisorers förslag var inriktade på att motverka fusk och missbruk av socialförsäkringen . Utredningsarbetet som genomförts resulterade i en proposition om fusk och missbruk i socialförsäkringen . Enligt propositionen är det för socialförsäkringssystemets legitimitet mycket viktigt att medborgarna är förvissade om att socialförsäkringssystemet är effektivt och att pengar fördelas till dem som de är avsedda för. För att underlätta försäkringskassornas kontrollarbete lämnade regeringen bl.a. förslag om att försäkringskassorna skulle ha rätt att göra hembesök i kontrollsyfte hos den försäkrade. Rätten att göra hembesök i kontrollsyfte hade tidigare bara gällt vissa av de försäkringar som hanterade. föreslog regeringen att rätten att göra hembesök skulle gälla samtliga typer av ersättningar som hanterar. Utöver att hembesöken är av värde för att kontrollera om fusk förekommer har hembesök också, enligt regeringen, ett preventivt värde. Regeringen betonade dock att andra typer av kontroll- och utredningsåtgärder, där det görs observationer utan att den försäkrade är medveten om det eller som i övrigt har karaktär av spaningsverksamhet, inte ska företas av . I de fall spaning ska utföras på grund av misstanke om fusk som kan vara brott ankommer detta på polisen. delade regeringens bedömningar . Utskottet menade att legitimiteten i socialförsäkringen vilar på att medborgarna är förvissade om att systemen fungerar effektivt. Utskottet ansåg vidare att "Systemen måste vara så utformade att möjligheterna till kontroll förbättras som drivkrafter till felaktigt eller icke avsett utnyttjande minimeras" . Ett annat viktigt skäl för efterkontroller framgår av förarbetena till lagen om allmän försäkring. När fattar beslut om förtidspension bör också ställning tas till om det finns behov av förnyad utredning . Detta är särskilt viktigt för yngre personer så att dessa inte permanent utestängs från arbetsmarknaden . riksdagsbeslut om systembrister och missbruk inom socialförsäkringssystemen har socialförsäkringsutskottet uttalat sig om kontroll av förtidspensioner vid ett flertal tillfällen , nu senast i budgetbetänkandet för /2000 . Utskottet konstaterar att kassorna fått bättre utrednings- och kontrollmöjligheter genom ändringar i lagen om allmän försäkring. Bland annat får kassan göra förfrågan hos den enskilde eller annan som kan antas lämna nödvändiga uppgifter samt göra hembesök hos den försäkrade. Utskottet utgår från att regeringen noga följer utvecklingen inom socialförsäkringsadministrationen och att försäkringskassorna utvecklar metoder för att komma till rätta med fusk och missbruk av ersättningar. I budgetpropositionen för konstaterar regeringen att RFV slutfört sitt projekt . Slutsatserna i RFV:s rapport återges kortfattat: "Socialförsäkringens administration har genom en etablerad kvalitetssäkring och kvalitetskontroll i kombination med en systematisk redovisning av misstänkt fusk bildat sig en uppfattning om omfattningen av dessa frågor. Projektet har också tydliggjort för allmänheten att kontrollverksamheten innebär bättre möjligheter att upptäcka fusk". har beslutat om ändrade regler för förtidspension. I stället för förtidspension införs sjukersättning för personer och aktivitetsersättning för personer . Förslaget om aktivitetsersättning kan komma att påverka förutsättningarna för efterkontroll av de personer som är eftersom dessa enbart kommer att få tidsbegränsad ersättning. En omprövning av aktivitetsersättningen ska ske . Regeringens styrning och återrapportering De allmänna försäkringskassorna ska, enligt regleringsbrev för , redovisa sin verksamhet fördelat på två verksamhetsgrenar: dels handläggning och utbetalning av ersättning, dels åtgärder mot ohälsa. Handläggning och utbetalning av ersättningar ska enligt regeringen " göras med god kvalitet och till så låg kostnad som möjligt. Fusk och missbruk av olika socialförsäkringsförmåner skall minimeras." Försäkringskassorna ska redovisa effekterna av genomförda insatser för att motverka fusk och missbruk. Vad gäller åtgärder mot ohälsa ska RFV och försäkringskassorna bl.a. verka för att den enskildes arbetsförmåga i ökad grad ska tillvaratas och att förlorad arbetsförmåga i ökad omfattning ska återfås. I sin årsredovisning återrapporterar RFV måluppfyllelsen till regeringen. I den senaste årsredovisningen framgår att andelen korrekt handlagda förtidspensionsärenden ligger . Det är försäkringskassorna själva som mäter andelen korrekt handlagda ärenden genom att granska ett slumpmässigt urval ur sin ärendestock. På riksnivå skulle detta innebära att 1200 av ca 50 000 nybeviljade förtidspensioner skulle vara felaktiga av en eller annan anledning. På , som bl.a. arbetar med tillsyn av försäkringskassorna, bedömer man att den andel fel i förtidspensionsärenden som redovisas i årsredovisningen sannolikt är för låg. Enligt försäkringsavdelningen hänger den låga felprocenten samman med att kassorna använder en annan metod för att mäta fel än den som RFV:s försäkringsavdelning använder i sin tillsynsverksamhet. Försäkringsavdelningen gjorde en undersökning som visade att en tredjedel av ärendena hade sådana brister att det inte gick att uttala sig om huruvida besluten var riktiga eller felaktiga. Tillsynsenheten bedömer att fel bl.a. kan förekomma när det gäller fastställande av graden av nedsatt arbetsförmåga. Kassorna tillämpar i vissa fall en slags rabatt, dvs. kassorna bedömer graden av nedsatt arbetsförmåga som högre än vad som är motiverat därför att de bedömer att arbetsmarknaden är begränsad för personer med en fjärdedels arbetsförmåga - hellre än att ge en tre fjärdedels förtidspension beviljas en hel förtidspension i dessa fall. I sin årsredovisning redovisar RFV att arbetet med projektet nu är avslutat och att en uppföljning av projektet skett. Uppföljningen visar att frågorna om rätt ersättning är integrerade i den ordinarie verksamheten. Många försäkringskassor har omorganiserat sin kvalitetskontroll så att denna utförs av särskilt utsedda handläggare som utför kvalitetskontroller inom samtliga försäkringsområden. Försäkringskassorna samverkar också med andra myndigheter, t.ex. skattemyndigheten och polisen, för att förebygga och bekämpa förekomsten av fusk. För att polisanmälningar ska hålla en hög kvalitet har en för försäkringskassorna gemensam mall för polisanmälan tagits fram. Några försäkringskassor har anställt personal som fått till huvudsaklig uppgift att göra hembesök och externa kontroller. Vidare har ett antal försäkringskassor centralt placerade s.k. fuskgrupper. Dessa bistår lokalkontoren inom området med utredning och bedömning i ärenden där misstänkt fusk förekommer. Enligt RFV har kassor med s.k. fuskgrupper bättre förutsättningar att upptäcka tecken på fusk än vad andra kassor har. Uppgifter från RFV:s rapporteringssystem för fusk visar att det (0001-0012) rapporterades in 4 739 fall av misstänkt fusk inom samtliga socialförsäkringsförmåner. 3 497 av dessa ärenden () ledde till återkrav. Störst antal fuskärenden registrerades inom bostadsbidrag och bostadstillägg för pensionärer. Endast 270 () av det totala antalet fuskärenden ledde till polisanmälan. Totalt återkrävt belopp var . När det gäller ärenden om fusk med förtidspension rapporterades 64 fall . 16 av dessa ledde till återkrav, och enbart 3 ärenden gick till polisanmälan. Rätten till förtidspension har den som är om arbetsförmågan på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan är nedsatt med minst en fjärdedel och om nedsättningen kan anses varaktig. Graden av nedsatt arbetsförmåga avgör om den förtidspensionerade ska få hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels förtidspension. Beloppsmässigt ska förtidspensionen motsvara en normal pension, dvs. folkpension, och, i de fall den försäkrade arbetat även ATP. Hur hög förtidspensionen blir i det enskilda fallet styrs av vilken inkomst den förtidspensionerade hade vid det tillfälle förtidspensionen beviljades. För att renodla sjukförsäkringen och skapa tydligare gränslinjer till arbetsmarknadspolitiska åtgärder beslutade om ändringar i lagen om allmän försäkring. Beslutet innebar att sjukpenning och förtidspension i princip ska förbehållas fall där det är sjukdom som sätter ned arbetsförmågan. bedömning av arbetsförmågan ska göras steg för steg. Det innebär att en försäkrad som inte kan återgå till sitt vanliga arbete i första hand ska prövas mot annat arbete hos samma arbetsgivare. Om möjligheter till arbete saknas hos arbetsgivaren ska den försäkrades arbetsförmåga prövas mot arbetsmarknaden i övrigt. rekommenderar i sina allmänna råd om förtidspension (1998:16) att vid bedömning av den försäkrades arbetsförmåga även tar hänsyn till om den försäkrade genomgått flera arbetsförsök där det visat sig att han eller hon inte klarar av att arbeta. I sådana fall kan den försäkrade få förtidspension trots att det ur medicinsk synvinkel fortfarande finns viss restarbetsförmåga. Från finns bestämmelser i som tillsammans med förarbeten ska tolkas så att det är möjligt att redovisa deklarerade inkomster från annat arbete även om man har en hel förtidspension. Den försäkrade får arbeta motsvarande en åttondel av normal arbetstid. Inkomsterna från denna åttondels arbetstid ska motsvara en åttondel av heltidsinkomsten för det arbete som utförs i det enskilda fallet. Regler för efterkontroll av förtidspensioner Reglerna för förtidspension och kraven på den beslutsprocess som föregår beslutet om förtidspension är utformade bl.a. för att tillförsäkra att "rätt" person får förtidspension. Varaktigheten i arbetsoförmågan kan dock vara svår att bedöma. Det kan finnas möjligheter att en person återfår sin arbetsförmåga han eller hon är förtidspensionär. Det är också möjligt att den försäkrade uppbär förtidspension som denne förvärvsarbetar utöver vad som medges. Det är bl. a. annat av dessa skäl som det finns bestämmelser om efterkontroll i lagen om allmän försäkring. Enligt 7 kap. 3 b § tredje stycket AFL ska i samband med beslut om förtidspension även bedöma om en förnyad utredning av arbetsförmågan ska göras . Denna bestämmelse trädde i kraft , men möjligheten att göra efterkontroll fanns och RFV rekommenderade kassorna att göra sådana efterkontroller . Även som förtidspension ges kan , om den anser det nödvändigt för bedömning av rätten till förtidspension, bl.a. begära in läkarintyg, göra förfrågan hos den försäkrades arbetsgivare och besöka den försäkrade. kan även besluta om efterkontroll fast man vid tiden för beviljandet inte fann skäl för efterkontroll. Efterkontroller kan leda till att beslut om förtidspension omprövas. gäller nya regler för omprövning av förtidspensionsbeslut. RFV:s försäkringsavdelning bedömer att dessa regler innebär ett förtydligande och att de kommer att underlätta kassornas arbete i de fall förtidspensioner ska omprövas. I 16 kap. 7§ AFL stadgas: "Om arbetsförmågan väsentligt förbättrats för en försäkrad som uppbär förtidspension, skall pensionen dras in eller minskas med hänsyn till förbättringen. En försäkrad som regelbundet och har uppvisat en arbetsförmåga som han eller hon antogs sakna när beslutet om förtidspension fattades skall därvid om inte annat förekommer, antas ha en väsentligt förbättrad arbetsförmåga". Den som har förtidspension är också, enligt AFL, skyldig att anmäla alla förändringar som kan påverka rätten till eller storleken på förtidspensionen. Sådana förändringar kan vara att hälsotillståndet förbättrats eller att möjligheten att utnyttja den återstående restarbetsförmågan till inkomstbringande arbete ökat väsentligt. Enligt RFV:s allmänna råd ska en prövning av fortsatt rätt till förtidspension göras bl.a. när den försäkrades hälsotillstånd och därmed arbetsförmåga väsentligt förbättrats eller när den försäkrade har underlåtit att meddela att han eller hon förvärvsarbetar som förtidspension uppbärs. Impulser till efterkontroll kan, enligt de allmänna råden, vara att i en ansökan om bostadsbidrag får reda på att den sökandes inkomster ändrats. En annan impuls kan vara att någon utomstående gör en anmälan till kassan om att en försäkrad utför större arbeten på sin fastighet eller förvärvsarbetar. Den som har förtidspension omfattas av bestämmelserna om rehabilitering enligt AFL. Den försäkrade kan således delta i rehabilitering även om denne uppbär förtidspension. Att den försäkrade har rätt till rehabilitering innebär också att kan ställa rimliga krav på att den försäkrade deltar i utredning och planering av åtgärder . Om den försäkrade vägrar att genomgå en förnyad arbetsprövning, läkarundersökning eller rehabilitering kan förtidspensionen dras in helt eller delvis enligt 20 kap. 3 § AFL. Av 20 kap. 8 § AFL framgår att den försäkrade är skyldig att lämna uppgifter om faktiska förhållanden på heder och samvete. har också, enligt samma paragraf, rätt att göra förfrågan hos den försäkrade eller någon annan som kan antas lämna nödvändiga uppgifter samt göra hembesök om kassan anser det nödvändigt för bedömningen av rätten till bl.a. förtidspension. AFL ger således försäkringskassorna goda möjligheter att få kännedom om och att kontrollera om den försäkrade har fortsatt rätt till sina förmåner. utredningar om efterkontroller inom socialförsäkringsområdet I en rapport konstaterade RRV att det närmast utvecklats en praxis att inte göra efterkontroller. Anledningen till att det inte gjordes några efterkontroller av förtidspensioner var att efterkontrollerna, enligt försäkringskassorna, inte gav något resultat. arbete bör präglas av ambitionen att kontrollera den försäkrades uppgifter revisorer granskade kontrollen inom socialförsäkringen . I revisorers rapport hänvisas till en undersökning av försäkringskassornas service 1988 där det framkom att av de tillfrågade personerna ansåg att det var något eller mycket vanligt att folk missbrukade sjukförsäkringen. I revisorers undersökning 1993 ställdes en liknande fråga till handläggare vid försäkringskassor i län. Enkätsvaren visade att de anställda vid försäkringskassorna bedömde fusket som mindre omfattande än vad allmänheten gjorde. Av granskningen framgick att försäkringskassorna och inte prioriterat utredningar om missbruk av socialförsäkringen. Kulturen på försäkringskassorna har, enligt revisorerna, varit inriktad på att ge service snarare än på att göra kontroller. Enligt revisorerna behöver försäkringskassornas och arbete tydligt präglas av ambitionen att kontrollera uppgifter från försäkrade, arbetsgivare, läkare och tandläkare. Revisorerna föreslog att såväl de administrativa rutinerna som teknikstödet vid försäkringskassorna och skulle ses över i syfte att förbättra internkontrollen. RRV rapport visar att fusket inom förtidspension uppgår till mellan ca och ca Enligt RRV - rapporten rör det sig bl.a. om följande typer av fusk och missbruk: Personer med hel förtidspension har öppet deklarerade inkomster av arbete. RRV har analyserat ett register från SCB och funnit att flera personer haft inkomster vid sidan av förtidspensionen. Fusket uppskattas till . En av tre egna företagare med förtidspension hade inkomster vid sidan av förtidspensionen. Fusket antas leda till ca i årliga felutbetalningar. Svart arbete vid sidan av förtidspension uppskattas leda till felutbetalningar i storleksordningen till . Personer som flyttat ut från uppbär förtidspension på en nivå som är för hög. Fusket antas leda till felaktiga utbetalningar i storleksordningen . Förtidspensioner betalas ut i kombination med andra socialförsäkringsersättningar vilket resulterar i ett överuttag av förmåner.