frsrdg · GP04RR20 · 2002-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående ITiS - en statlig satsning på IT i skolan 2001/02 RR20 Revisorernas granskning revisorer har granskat det nationella programmet för IT i skolan (ITiS). ITiS genomförs och kostar ca . Syftet med programmet är att stimulera användningen av informationsteknik i skolan. Delegationen för IT i skolan, som är kopplad till , ansvarar för genomförandet av satsningen. Programmet för IT i skolan innehåller flera förvaltningspolitiskt problematiska särdrag. Konstruktionen med en särskild delegation inom med ansvar för genomförandet av satsningen är ett exempel på att regeringen och dess kansli själv tar på sig förvaltningsuppgifter som vanligen ankommer på myndigheter under regeringen. ITiS är också ett exempel på en form av statlig styrning av skolan som avviker från statsmakternas intentioner med målstyrning och generella statsbidrag. I granskningen behandlas frågor som rör programmets beredning, organisation och genomförande. I första hand är granskningen inriktad mot de delar som har direkt beröring med kommunerna och som är mest omfattande, dvs. datorer till lärare, statsbidrag till kommunerna för Internet och e-post samt kompetensutveckling av lärare. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten - en statlig satsning på IT i skolan (2001/02:10). Rapporten bifogas som bilaga 1. Rapporten har remitterats till några berörda myndigheter, kommuner och organisationer för synpunkter. Yttranden har inkommit från Delegationen för IT i skolan, Statskontoret, , , och kompetensutveckling (), kommun, , , , kommun, kommun, , , , i kommun och i kommun. (), i , (pedagogiska institutionen), vid , kommun, kommun, , lokalföreningen för i kommun och kommun samt lokalföreningen för i kommun och kommun har beretts tillfälle men avstått från att yttra sig. En sammanställning av remissvaren bifogas som bilaga 2. Sammanfattning av revisorernas rapport och remissinstansernas synpunkter Regeringen presenterade satsningen på IT i skolan i skrivelsen Lärandets verktyg - ett nationellt program för IT i skolan. Programmet följde i tiden på skol-utvecklingsprojekt . Beredningsprocessen var tämligen kort. Förslaget till ITiS föregicks inte av något sedvanligt utredningsförfarande. Regeringen inväntade inte heller resultaten från pågående utvärdering av IT-användningen i skolväsendet eller utvärderingen av skolutvecklingsprojekt. Så sent som konstaterade regeringen i en redovisning av utvecklingen på IT-området att den samlade kunskapen om informationsteknikens effekter på undervisningen var liten, vilket enligt regeringen var ett besvärande faktum med tanke på att det gjordes stora materiella och immateriella satsningar på informationsteknik i skolan i praktiskt taget alla kommuner. Revisorerna ansåg att en djupare analys av erfarenheterna från andra satsningar och av situationen i skolorna hade varit önskvärd. En sådan analys kunde ha lett till en mer differentierad och mer ändamålsenlig satsning. av medlen till ITiS används för inköp av datorer till de lärare som deltar i ITiS (av lärarkåren). Datorerna är avsedda att brukas i hemmen. Detta är den enskilt största utgiften i budgeten för ITiS. Kostnaden för utbildning inklusive regionala samordnare uppgår till ca . Satsningen på lärardatorer har ifrågasatts från flera håll. Flera menar att det är tveksamt om nyttan och behovet står i relation till kostnaderna, särskilt som de flesta lärare har datorer hemma , inte minst i form av hem-pc genom kommunen. Revisorerna gjorde bedömningen att ett mera ingående beredningsarbete inför beslutet om ITiS, inklusive en undersökning av skolornas behov, kunde ha lett till en mer ändamålsenlig utformning och dimensionering av datorsatsningen. Flera kommuner betonar att det var positivt att bidraget för infrastruktur efter hand gjordes mer flexibelt. När det gäller lärarnas utbildning går åsikterna isär. kommun, som hade satsat mycket pengar på IT-utveckling i skolan redan före ITiS, önskar att även genomförandet av kompetensutvecklingen hade haft en mer flexibel uppläggning. Andra kommuner, liksom , anser att möjligheten för kommunerna att anpassa resurserna för ITiS efter lokala behov redan var tillräcklig. betonar att en ökad IT-användning i skolorna måste ske på verksamhetens villkor och att man redan tidigt i uttryckte behovet av större flexibilitet i medelsanvändningen. i kommun saknar riktlinjer för arbetet efter ITiS. Man anser att kommunerna borde ha tvingats ta itu med vardagen efter projekttiden. instämmer i den kritik revisorerna har framfört när det gäller bristande analys av erfarenheter från andra satsningar på IT i skolan. Delegationen för IT i skolan betonar i sitt remissyttrande att det inom delegationens kansli finns stor erfarenhet från tidigare satsningar på IT i skolan. Analyser av utvärderings- och forskningsrapporter, en enkät till kommuner, intervjuer och samtal med forskare och aktörer i tidigare satsningar samt nu gällande läroplaner har legat till grund för satsningens utformning. Delegationen för IT i skolan I stället för att låta ansvara för genomförandet av ITiS tillsatte regeringen en särskild delegation i för denna uppgift. Motiven bakom bildandet av delegationen är oklara. De motiv som vid intervjuer har framförts av företrädare för - önskemål om representation från flera parter där ingen skulle vara starkare än någon annan - är enligt revisorernas mening inte övertygande. Revisorernas principiella inställning har varit att särskilda delegationer endast bör användas i undantagsfall. Mot denna bakgrund ansåg revisorerna att motiven för att bilda delegationen borde ha analyserats av departementet och redovisats för . Delegationen ombildades av ekonomiadministrativa skäl senare till en egen myndighet. Personalen överfördes dock inte till myndigheten, utan är anställd i och anlitas av delegationen på konsultbasis. Myndigheten har därmed en mycket ovanlig konstruktion. Delegationen leds av en statssekreterare i . Revisorerna ansåg att det av principiella skäl är tveksamt att en myndighet under regeringen leds av en statssekreterare. Statskontoret och har kommenterat frågan om ITiS-delegationen. Statskontoret delar revisorernas uppfattning att den här typen av delegationer endast bör användas i undantagsfall och att inrättandet bör motiveras väl. Enligt Statskontoret hade en motivering till inrättandet av Delegationen för IT i skolan varit särskilt välbehövlig eftersom även har uppdrag inom IT-området. Vidare pekar man på den uppföljningsproblematik som uppstår när såväl ITiS-delegationen som har ansvar för utvecklingen av IT i skolan. Statskontoret delar också revisorernas bedömning om det tveksamma i att en statssekreterare är ordförande i en statlig myndighet. Statskontoret anser även att situationer där en myndighet ges kanslistöd av bör undvikas. poängterar att styrningen av skolan blir problematisk när staten organiserar sina stödinsatser till de kommunala skolhuvudmännen genom flera olika organ och kanaler. Det finns också en risk för att samordningsvinster uteblir. anser att behovet av samordning, överskådlighet och långsiktighet ökar ju mer riksdag och regering försöker påverka skolans utveckling med direkta och riktade utvecklingsinsatser, såsom specialdestinerade statsbidrag. Programmet för IT i skolan utformades som ett erbjudande till kommunerna. Det fanns möjlighet för kommunerna att tacka nej till hela eller delar av programmet. Samtliga kommuner valde dock att acceptera erbjudandet i dess helhet. Enligt revisorernas bedömning har genomförandet av ITiS i huvudsak fungerat väl. Kommunernas erfarenheter förefaller övervägande positiva. Del-tagandet i ITiS har dock inneburit vissa kostnader för kom-mu--nerna, både direkta och indirekta. På tillkommer ytterligare kostnader för lärardatorerna och framtida kostnader för gjorda investeringar i IT-infrastruktur. Revisorerna ansåg att det även fanns fog för vissa kritiska synpunkter. Exempelvis var revisorerna kritiska till det sätt på vilket bidrag till arbetslagen var konstruerat. Revisorerna ansåg också att genomförandet av ITiS kunde ha fördelats i stället . Remissinstanserna bekräftar att ITiS har lett till merkostnader i kommunerna. kommun menar också att kommunledningen inte gavs möjlighet att på förhand förstå vad ITiS skulle innebära i arbetsbelastning och kringkostnader. I remissvaren poängteras vidare att det har varit svårt för lärarna att få tid till ITiS. gör bedömningen att genomslaget för ITiS skulle ha blivit större om lärarna fått särskild tid avsatt för projektet. När det gäller pengarna från konstaterar i kommun att den hårda styrningen av medlen har varit en källa till missnöje hos vissa medlemmar. Revisorernas uppfattning att genomförandet av ITiS med fördel kunde ha fördelats i stället får inte stöd av remissinstanserna. skriver att kommunerna bör ha klarat av att planera in och genomföra de olika delarna av satsningen inom . Högskolan betonar också att kommunernas åtagande var frivilligt. kommun tror inte att genomförandet hade blivit bättre om satsningen pågått längre. Problemet var enligt kommunen i stället att förutsättningarna för satsningen ändrades. Revisorerna konstaterade att frågan om IT i skolan även är högt prioriterad av regeringen. är IT-användningen förknippad med betydande kostnader och skolan har många behov att fylla. Revisorerna framhöll att det är viktigt att stora statliga satsningar av ITiS slag föregås av noggranna analyser och övervägan-den av såväl satsningarnas innehåll som formen för deras genomförande. Revisorerna ansåg också att regeringen på grundval av de uppföljningar och utvärderingar som görs av ITiS borde sammanfatta erfarenheterna av satsningen och redovisa des-sa för . Revisorernas granskning av ITiS har visat att genomförandet av programmet i huvudsak har fungerat väl. fick revisorerna under granskningen intrycket att satsningens tillkomst kännetecknades av en stark tro på fördelarna med IT i skolan i kombination med viss politisk otålighet. Det egentliga motivet till satsningen är oklart. I regeringens skrivelse Lärandets verktyg - ett nationellt program för IT i skolan (skr. 1997/98:176) saknas en uttalad problembild. ITiS var svaret - men på vad? Vilka svårigheter skulle ITiS komma till rätta med och varför var ITiS den bästa lösningen? Programmet för IT i skolan var ett exempel på en lösning utan något tydligt formulerat problem. ITiS (främst när det gäller kompetensutvecklingsdelen) är också en satsning där staten på ett detaljerat sätt reglerar hur bidragsmedlen ska användas. En av de kommuner som revisorernas kansli besökte under granskningen såg det som en fördel att ITiS var en "styrd och välkontrollerad satsning". Det ledde till att pengarna verkligen kom skolan till del. En annan uppfattning som revisorerna mötte i granskningen var att ITiS bryter mot principen om målstyrning av skolan. betonar i sitt remissvar att tidsbegränsade insatser såsom ITiS kan störa kommunernas egen planering och hindra genomförandet av lokala skolplaner och lokalt initierad kompetensutveckling. Även om kommunerna och skolorna överlag är positiva till ITiS har granskningen också givit exempel på att satsningen inte har varit oproblematisk. Här kan nämnas förhållandet att lärardatorerna inte alltid kan användas i kommunens nätverk. Det gäller exempelvis i kommun, där lärardatorerna är av en annan standard än den som kommunen har valt att använda. i kommun benämner i sitt remissvar detta som "vansinne". Ett annat problem har varit den ökade arbetsbelastning som ITiS har medfört för lärarna. Flera lärare har, såväl i granskningen som i remissvaren, uppgivit att det har varit svårt att få tid till ITiS. Enligt i kommun kunde de timmar som ITiS tog i anspråk "icke ens med skohorn tvingas in i den arbetstid som står våra medlemmar till buds". Skolorna har heller inte alltid satt in vikarier för de lärare som deltagit i ITiS-seminarier. Det har inneburit att kollegor till ITiS-deltagarna har fått ökad arbetsbelastning, men även att elever ibland har blivit utan undervisning. gör bedömningen att ITiS skulle ha fått ytterligare genomslagskraft om de deltagande lärarna hade fått särskild tid avsatt för ITiS. Mot bakgrund av att behovet av fortbildning på IT-området såg olika ut på olika platser i landet framhöll revisorerna i rapporten att det hade varit önskvärt med en mer differentierad satsning. Denna synpunkt får i remissomgången stöd av kommun, som var en av de kommuner revisorernas kansli besökte under granskningen. har satsat betydande medel på IT-projekt i skolan och har även erhållit stöd från . De övriga kommuner som har avgett remissyttranden har däremot inte betraktat utformningen av lärarnas kompetensutveckling som något problem. De kommuner som har lämnat remissyttranden har inget att invända mot den förhållandevis korta genomförandetiden för ITiS. Enligt kommun var problemet i stället att förutsättningarna för projektet ändrades. Förändringarna gjorde att kommunens planering fick ändra inriktning mycket snabbt, vilket ledde till en stor arbetsbelastning för den kommunala samordnaren. Revisorerna konstaterade i rapporten att deltagandet i ITiS har inneburit merkostnader för kommunerna. Detta bekräftas av remissinstanserna. Kostnaderna utgörs av såväl direkta som indirekta utgifter. Som en indirekt utgift kan nämnas framtida kostnader för underhåll och utveckling av gjorda investeringar i IT-infrastruktur. Bland de direkta utgifterna märks finansieringen av den kommunala administrationen och samordningen av ITiS. kommuns ITiS-samordnare arbetar exempelvis i det närmaste heltid med ITiS. bekostar en halvtidstjänst för samordningen av ITiS kompetensutveckling. Från kommunalt håll har framförts att den kommunala samordnarens arbete "glömdes bort" i samband med planeringen av ITiS. kommun skriver i remissvaret att den funktionen inte ens nämndes i informationsmaterial från ITiS-delegationen, trots att samordnaren har haft stor betydelse för att få satsningen att fungera i kommunerna. Enligt kommun gavs inte kommunledningen möjlighet att på förhand förstå vad ITiS skulle innebära för kommunen i arbetsbelastning och kringkostnader. Andra direkta kostnader gäller lärardatorerna. I har kommunen investerat i nätverkskort till datorerna. Denna åtgärd ansågs nödvändig för att det skulle gå att dra någon verklig nytta av datorerna. Kommunen har också valt att försäkra datorerna till en kostnad om . Revisorerna har inte undersökt hur vanligt det är att kommunerna har bekostat extrautrustning till och försäkring av lärardatorerna. Klart är dock att kommunerna, eftersom lärardatorerna har köpts in av ITiS-delegationen och sedan överförts i kommunernas ägo, ansvarar för samtliga framtida kostnader som datorerna kan komma att medföra. Hur stora dessa kostnader blir är naturligtvis svårt att säga. Som framgår av rapporten utreddes inte frågan om kommunernas kostnader för ITiS närmare vid beredningen av programmet. har under granskningen betonat att deltagandet i ITiS var frivilligt för kommunerna. är det väl känt att det är svårt för kommunerna att säga nej till statliga pengar i den här storleksordningen, vilket också poängteras i remissomgången av såväl som . Förhållandet att kommunerna inte gärna tackar nej till statliga pengar, som dessa pengar kan innebära att kommunerna drar på sig oplanerade merkostnader, gör att specialdestinerade bidrag inverkar på kommunernas egna prioriteringar av sina utgifter. Därför bör specialdestinerade bidrag till kommunerna utformas med beaktande av de merutgifter för kommunerna som bidragen kommer att medföra. Kommunerna bör får möjlighet att sätta sig in i vad som krävs i form av administration och andra utgifter. Revisorerna konstaterade i rapporten att frågan om IT i skolan har fortsatt att vara högt prioriterad av regeringen. En arbetsgrupp inom har tillsatts för att utarbeta en ny nationell IT-strategi för skolan. Tanken är att strategin ska ta vid där andra satsningar slutar. Revisorerna anser att regeringen inför en eventuell ny IT-satsning i skolan bör få i uppdrag att noggrant följa upp vilka merkostnader ITiS har lett till i kommunerna. Även kommande kostnader för kommunerna av en sådan nationell IT-satsning bör beräknas och beaktas. Granskningen av ITiS visade att beredningsprocessen var tämligen kort. Resultaten från pågående utvärdering av IT-användningen i skolväsendet eller den pågående utvärderingen av skolutvecklingsprojekt inväntades inte. Så sent som konstaterade regeringen att den nationella och internationella kunskapen om informationsteknikens effekter på undervisningen var liten. Enligt regeringen var detta ett besvärande faktum med tanke på att det gjordes stora materiella och immateriella satsningar på informationsteknik i skolan i praktiskt taget alla kommuner. Trots detta föreslog regeringen att en och skulle avsättas för en nationell satsning på informationsteknik i skolan. Förslaget om ITiS förefaller således ha tillkommit trots den bristande kunskap på området som regeringen själv framhållit. Som revisorerna betonade i rapporten är det viktigt att den nya nationella IT-strategi som regeringen utarbetar utformas på ett sådant sätt att den blir relevant för utbildningens behov. Revisorerna anser också att regeringen på grundval av de uppföljningar och utvärderingar som görs av ITiS ska sammanfatta erfarenheterna av satsningen och redovisa dessa för . Det nationella programmet för IT i skolan har kostat staten . Med hänvisning till vad som har framförts under avsnittet Revisorernas överväganden föreslår revisorer att fattar följande beslut: tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer har anfört i avsnitt 3.1 om kostnader för kommunerna. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer har anfört i avsnitt 3.2 om en sammanfattning av erfarenheterna av ITiS och redovisning för . Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), Per (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen , utredningschefen och byrådirektören (föredragande). Rapport 2001/02: 10 ITiS - En statlig satsning på IT i skolan revisorer · 100 12 · TEL · fax revisorer har granskat det nationella programmet för IT i skolan (ITiS). ITiS genomförs och syftar till att stimulera användningen av informationsteknik i skolan. För genomförandet av programmet ansvarar på central nivå Delegationen för IT i skolan. Granskningen behandlar frågor som rör satsningens beredning, organisation och genomförande. Information om ITiS har inhämtats genom intervjuer och dokument. Intervjuer har gjorts med representanter för , Delegationen för IT i skolan, , i m.fl. Därutöver har revisorernas kansli besökt ett antal kommuner och skolor för att ta del av deras erfarenheter av ITiS. Granskningen har beretts inom revisorernas andra avdelning. I andra avdelningen ingår Per , ordf. (v), , v.ordf. (s), (), (), (), (), () och (). Inom revisorernas kansli har byrådirektör haft ansvaret för granskningsarbetet. Även revisionsdirektör och kanslichef har medverkat i gransk-ningen. Beslut om rapporten har fattats av revisorerna i plenum . Rapporten sänds nu på remiss till ett antal berörda myndigheter, kommuner och organisationer. revisorer har granskat det nationella programmet för IT i skolan (ITiS). ITiS genomförs och omfattar ca . Programmet syftar till att stimulera användningen av informationsteknik i skolan och innehåller följande sju delar: satsning på kompetensutveckling av lärare, dator som arbetsverktyg för lärare, Internet till skolor, e-postadress till alla elever och lärare, utveckling av IT-baserade hjälpmedel till elever med funktionshinder, utveckling av det svenska och det europeiska skoldatanätet, pris för utmärkta pedagogiska insatser med hjälp av IT. Den del som omfattar mest pengar är satsningen på datorer till lärare (). Andra stora utgiftsposter är statsbidrag till kommunerna för Internet och e-post (sammanlagt ) samt kompetensutvecklingen av lärare (). Den statliga satsningen på IT i skolan har flera förvaltningspolitiskt intressanta särdrag. Konstruktionen med en särskild delegation inom med ansvar för genomförandet av satsningen är ett exempel på att regeringen och dess kansli själv tar på sig förvaltningsuppgifter som vanligen ankommer på myndigheter under regeringen. ITiS är också ett exempel på en form av statlig styrning av skolan som avviker från modellen med målstyrning och generella statsbidrag. Avsikten med granskningen har framför allt varit att fylla behovet av insyn i och kunskap om denna typ av satsning. Granskningen behandlar frågor som rör satsningens beredning, organisation och genomförande. I första hand är granskningen inriktad mot de delar som har direkt beröring med kommunerna och som omfattar mest pengar, dvs. datorer till lärare, statsbidrag till kommunerna för IT-infrastruktur samt kompetensutveckling av lärare. Regeringen presenterade satsningen på IT i skolan i skrivelsen Lärandets verktyg - ett nationellt program för IT i skolan. Programmet följde i tiden på skol-utvecklingsprojekt . Beredningsprocessen var tämligen kort. Förslaget till ITiS föregicks inte av något sedvan-ligt utredningsförfarande. Regeringen inväntade inte heller re-sul-taten från pågående utvärdering av IT-an-vänd-ningen i skolväsendet eller utvärderingen av skol-utvecklingsprojekt. Så sent som konstaterade regeringen i en redovisning av utvecklingen på IT-området att den samlade kunskapen om informationsteknikens effekter på undervisningen var liten, vilket enligt regeringen var ett besvärande faktum med tanke på att det gjordes stora materiella och immateriella satsningar på informationsteknik i skolan i praktiskt taget alla kommuner. Det går inte heller att se någon tydlig sam-ord-ning eller koppling mellan ITiS och andra satsningar på IT i skolan. Revisorerna anser att en djupare analys av erfarenheterna från andra satsningar och av situationen i skolorna hade varit önskvärd. En sådan analys kun-de ha lett till en mer differentierad och mer ändamålsenlig satsning. En stor del av ITiS - av totalt 1,7 miljarder - syftade till att förse de deltagande lärarna med datorer för privat bruk i hemmet. Värdet av den-na del av satsningen är starkt omdiskuterat. Det är oklart om nyt-tan och behovet av lärardatorerna stått i relation till kostnaden, särskilt då ett stort antal lärare redan hade datorer hemma , inte minst i form av hem-PC genom kommunen. Revisorernas bedömning är att ett mera ingående bered-ningsarbete inför beslutet om ITiS, inklusive en undersökning av skolornas behov, hade lett till en mera ändamålsenlig utformning och dimensionering av datorsatsningen. Delegationen för IT i skolan Programmet för IT i skolan kännetecknas av en komplex verkställighetsorganisation med många aktörer inblandade. För uppgiften att förbereda, planera och genomföra satsningen på IT i skolan tillsatte regeringen en särskild delegation; Delegationen för IT i skolan. Delegationen hade inledningsvis ställning av en kommitté inom men övergick till att bli en egen myndighet. Därmed kom delegationen att, liksom andra myndigheter under regeringen, revideras av RRV:s avdelning för årlig revision. Ordförande för delegationen var dock fortfarande statssekreteraren i och delegationens kansli kom även fortsättningsvis att ha som arbetsgivare. Revisorerna har i granskningen ställt sig frågan varför , som är den ordinarie förvaltningsmyndigheten och som har haft olika uppdrag med syfte att utveckla användningen av datorer i skolan, inte ålades att ansvara för planeringen och genomförandet av ITiS. I regeringens skrivelse Lärandets verktyg framförs inte något tydligt motiv till den valda organisationsformen. Företrädare för har under granskningen uppgivit att delegationen inrättades därför att man i genomförandeprocessen ville ha flera parter representerade och att ingen part därvid skulle vara starkare än någon annan.