frsrdg · GP04RR9 · 2002-01-01 00:00:00 — Även RRV konstaterar i sin rapport att det varit krävande att för verkets granskning samla in nödvändig information för att kunna följa upp myndigheternas finansiella utveckling. Den främsta orsaken till detta är enligt RRV att kvaliteten i såväl inrapporteringen till statsredovisningen som informationen i myndigheternas årsredovisningar i vissa fall är bristfällig. Finansmakten regleras i regeringsformen (1974:152), RF. Genom att anvisa medel till angivna ändamål bestämmer hur statens medel ska användas (RF 1:4 och 9:3). Enligt RF 9:8 står medlen till regeringens disposition och får inte användas på annat sätt än har bestämt (RF 9:2). Varje utbetalning som grundas på ett beslut av regeringen eller någon myndighet måste emellertid ha sin grund i ett beslut från . Regeringen är enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten redovisningsskyldig inför för statens medel och de övriga tillgångar som enligt RF 9:8 står till regeringens disposition. ställer medel till regeringens förfogande genom att fatta beslut om anslag. Statsbudgetens anslag utgör därmed viktigaste instrument för att fördela medel till olika ändamål. utformning påverkar befogenhetsfördelningen mellan och regeringen samt möjligheterna att styra de skilda statliga verksamheterna mot önskade mål. I lagen (1996:1059) om statsbudgeten preciseras finansmakten ytterligare. Av 3-6 §§ framgår de olika anslagsformerna och de villkor som är förenade med dem. Regeringen kan finansiellt styra underlydande myndigheter genom förordningar, regleringsbrev och beslut i enskilda ärenden. Enligt anslagsförordningen (1996:1189) får ett anslag disponeras av den myndighet eller de myndigheter och till det belopp som regeringen bestämmer. Anslag definieras härvid som ett av anvisat anslag på statsbudgeten eller på tilläggsbudget som regeringen tilldelat en myndighet med visst belopp för ett bestämt ändamål. Med dispositionsrätt över ett anslag följer befogenhet att använda statens medel för de ändamål som anslaget avser och skyldighet att mot berört anslag löpande avräkna de utgifter som ska finansieras med anslagsmedel. Myndigheternas egen verksamhet finansieras vanligtvis genom ett särskilt anslag för förvaltningskostnader, ett s.k. förvaltningsanslag. infördes en begränsning i anslagsförordningen vad gäller myndigheternas möjligheter att disponera anslagssparande på ramanslag (anslagsförordningen, 11 §). Begränsningen innebär att anslagssparande överstigande inte utan regeringens medgivande får disponeras av myndigheten följande budgetår. Regeringens beslut kan bli att anslagssparandet får disponeras av myndigheten, förs tillbaka som en indragning eller ställs till regeringens disposition. Avgifter är det vanligaste intäktsslaget vid sidan av anslag. En myndighet får ta ut avgifter eller andra ersättningar för varor och tjänster som den tillhanda-håller bara om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Om det rör sig om avgifter i uppdragsverksamhet krävs enbart ett regeringsbemyndigande. Generella bestämmelser om statliga myndigheters avgiftsbelagda verksamhet återfinns i avgiftsförordningen (1992:191). Befogenheten att besluta om avgifter som utgör skälig ersättning för prestationer som frivilligt tas i anspråk tillhör regeringens s.k. restkompetens (RF 8:13). Om staten tar ut högre avgifter än vad som krävs för att täcka samtliga kostnader som är förknippade med de utförda prestationerna, faller avgiften under kompetensområde. De totala avgiftsintäkterna för myndigheterna uppgick till nära . Av dessa utgörs eller nära av externa avgifter, dvs. avgifter som andra än statliga myndigheter erlagt. Dessa avgifter har en statsfinansiell effekt i den meningen att intäkterna innebär ett tillskott i finansieringen av myndigheternas verksamhet. Myndigheters avgiftsintäkter 2000, Verksamhetsart Totala intäkter Intäkter som disponeras av myndigheten som disponeras av myndigh. (%) Offentligrättslig verksamhet 7 667 2 695 35 Uppdragsverksamhet 40 868 40 731 100 Avgiftsförordningen 4 § 2 307 2 307 100 Summa avgiftsintäkter 50 843 45 732 90 Källa: , Avgifter 2000 Hur stor del av de totala avgiftsintäkterna som myndigheten får behålla i verksamheten beror på avgiftsslag. I genomsnitt får myndigheterna själva disponera av avgiftsintäkterna. En avgift betraktas som offentligrättslig om den innebär ett ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden. För offentligrättsliga, s.k. tvingande, avgifter ska ha beslutat att verksamheten ska bedrivas och att den ska vara avgiftsbelagd. Den offentligrättsliga verksamheten innebär olika slag av myndighetsutövning. Genom besiktningar, auktorisationer och kontroller av olika slag vill staten utöva en samhällelig kvalitetskontroll som direkt eller indirekt kommer den enskilde medborgaren till godo. I regel har myndigheten ett formellt monopol att driva verksamheten, som regleras i lag och förordning. Som exempel på sådana avgifter kan avgift för pass och godkännande av läkemedel nämnas. Som huvudregel gäller att offentligrättsliga avgifter inte disponeras av myndigheten, utan tillförs statskassan. Av de totala intäkterna från offentligrättsliga avgifter fick disponeras av myndigheterna. Med uppdragsverksamhet avses i regel försäljning av produkter som är frivilligt efterfrågade som exempelvis konsult- och utbildningstjänster. Någon entydig definition av begreppet uppdragsverksamhet finns dock inte. Avgiftsförordningen innehåller ingen sådan definition. Statskontoret anger i rapporten som kommersiell aktör att avsaknaden av en klar definition innebär att begreppet har olika innebörd för olika myndigheter och att det är svårt att se skillnad mellan uppdragsverksamhet och andra typer av kommersiell verksamhet. Regeringen har rätt att besluta om att införa en avgift för uppdragsverksamheten, men har i regel delegerat till myndigheten att bestämma avgiftens Uppdragsverksamheten utgör merparten av myndigheternas avgifts-intäkter och uppgick till nära . Intäkterna får disponeras av myndigheten. Kunderna inom uppdragsverksamheten finns både inom och utom den statliga sektorn. Störst är de interna uppdragsintäkterna, dvs. avgifter som tas ut mellan myndigheter inom koncernen staten enligt en beställar- och utförarmodell. En stor del av dessa avgifter kan hänföras till försvarssektorn. Enligt revisorernas enkät är uppdragsverksamhet även vanligt förekommande bland högskolor genom uppdragsforskning och -utbildning. Musei-myndigheterna får via sin uppdragsverksamhet in intäkter av entré- och visningsavgifter, butiksförsäljning av publikationer och bilder m.m., konserveringsarbeten, utlåning av föremål samt lokaluthyrning. Avgifter enligt avgiftsförordningen 4 § För att en myndighet ska få ta ut avgifter krävs ett bemyndigande från regeringen. I 4 § avgiftsförordningen finns ett generellt bemyndigande som innebär att myndigheten själv får bestämma om att mot avgift tillhandahålla vissa specificerade varor och tjänster. Förutsättningen är att verksamheten antingen är av tillfällig natur eller av mindre omfattning. Det rör sig bl.a. om publikationer, konferenser och kurser, rådgivning, offentlig inköps- och resurs-samordning, uthyrning av lokaler och utrustning samt tjänsteexport. Innan en avgift tas ut måste myndigheten pröva om tjänsten är förenlig med myndighetens uppgift enligt instruktion, lag eller annan förordning och om tjänsten går utöver den hjälp som ska utföras avgiftsfritt enligt förvaltnings-lagen (1986:223, 4 och 6 §§). Avgifter som tas ut med stöd av 4 § disponeras alltid av myndigheten. Ekonomiska mål för avgiftsbelagd verksamhet Det ekonomiska målet talar om hur stor del av kostnaderna för en viss verksamhet som ska täckas av intäkter. Av 5 § avgiftsförordningen framgår att full kostnadstäckning som regel ska gälla som ekonomiskt mål för avgiftsbelagd verksamhet. Om ett annat ekonomiskt mål ska gälla, t.ex. krav på lönsamhet, viss kostnadstäckningsgrad eller täckning av vissa angivna kostnader, ska regeringen besluta särskilt om detta. Ekonomiska villkor för den avgiftsbelagda verksamheten framgår av myndigheternas regleringsbrev, såvida villkoren inte framgår av lag, förordning eller annat beslut. För t.ex. tjänsteexport gäller krav på lönsamhet enligt tjänsteexportförordningen (1992:192). Det förekommer också att inget preciserat mål kan anges, t.ex. för entréavgifter vid de flesta museer. Ett motiv för undantag från full kostnadstäckning är om ett avgiftsuttag skulle motverka syftet med verksamheten. För avgifter enligt 4 § får myndigheten, inom ramen för full kostnads-täckning, själv besluta om grunderna för avgiftssättningen. Denna frihet motiveras av att avgiftsnivån inte får motverka syftet med verksamheten. är viktigt att informationen i en publikation sprids, bör inte priset sättas så högt att spridningen hindras. Av föreskrifter till 5 § framgår att myndigheten ska beräkna avgiftsnivån så att den långsiktiga självkostnaden täcks, dvs. så att intäkterna på ett eller täcker samtliga med verksamheten direkt eller indirekt förenade kostnader. Alla myndigheter som tar ut avgifter är skyldiga att samråda med () om nivån på avgifterna (Avgiftsförordningen 7 §). ESV kan dock medge undantag från samrådsskyldigheten. Finansiering genom bidrag och donationer Med bidrag avses medel eller annan tillgång som en givare, statlig såväl som icke-statlig, lämnar till en myndighet utan att någon motprestation krävs i gengäld. En bidragsgivare får inte heller komma i åtnjutande av någon särskild förmånsställning eller ställa krav på hur uppgiften ska utföras eller på att vissa resultat ska uppnås. Däremot har givaren rätt att ställa krav på att bidraget ska användas för avsett ändamål eller att en viss person utses till projektansvarig. Om en givare vill ha en rapport eller annan dokumentation över uppnått resultat inom den verksamhet som finansieras, behöver detta inte innebära att en motprestation föreligger. Att ett resultat ska tillfalla uppdragsgivaren eller att denne kräver en fördröjning av publicering av resultatet i syfte att själv tillgodogöra sig resultatet innan det blir allmän egendom, tyder däremot på att det rör sig om avgiftsfinansierad verksamhet. De inomstatliga transaktionerna är de dominerande även när det gäller bidrag. Nära två tredjedelar av myndigheternas sammanlagda intäkter av bidrag om kommer från den statliga sektorn. Därefter är den privata sektorn den största bidragsgivaren. Bidragen från den privata sektorn kan vara i form av bidrag till forskning, donationer eller stipendier. En myndighet får ta emot en donation om ändamålet med donationen har ett nära samband med myndighetens verksamhet eller om en närmare bestämning av ändamålet saknas (Donationsförordning, 1998:140, 4 §). En donation är överlåtelse av egendom genom gåva eller testamentariskt förordnande som sker utan krav på motprestation. När det gäller donationer framgår det i normalfallet, direkt eller indirekt, av den mottagna rättshandlingen om egendomen ska tillfalla myndigheten eller bilda en stiftelse, förbrukas i sin helhet eller endast avkastningen eller andra önskemål som givaren satt upp. En donation får inte tas emot om den skulle medföra ett ökat behov för myndigheten av medel från statsbudgeten eller om donationen är förenad med villkor som strider mot någon bestämmelse i donationsförordningen. Av allmänna råd till 5 § framgår att donationsmedel får tas i anspråk för samfinansiering av projekt eller liknande verksamhet inom ramen för myndighetens verksamhetsområde om ändamålet med donationen inte hindrar detta. Genomförandet av verksamhet som bara delvis finansieras med en eller flera donationer får inte medföra att befintliga resurser - anslag, lån, krediter, bidrag från andra myndigheter etc. - blir otillräckliga för att genomföra ordinarie verksamhet med den volym och kvalitet som avsetts. Myndigheterna bör fastställa regler för när en donation ska täcka samtliga kostnader för ifrågavarande verksamhet. Sponsring - en mellanform I myndighetens redovisning befinner sig sponsring någonstans i gränslinjen mellan bidrag och avgifter. I rapporten bidrag och donationer (RRV 1998:8) framhålls att det är viktigt att myndigheten klargör om sponsormedlen ska betraktas som ett bidrag till verksamheten eller utgör ersättning för utförd prestation. Graden av motprestation, givarens eventuella särställning, syfte m.m. är exempel på kriterier som avgör om de erhållna medlen ska klassificeras som bidrag eller utgöra ersättning för en lämnad prestation. Andra frågor för myndigheten att ta ställning till är om verksamheten är momspliktig eller ej. ESV har ännu inte givit myndigheterna någon tydlig vägledning om hur intäkten ska hanteras i redovisningen. Enligt uppgift från ESV planerar verket att på eget initiativ inleda en översyn av hur sponsring av myndigheter ska betraktas både ur ett finansiellt och ett redovisningsmässigt perspektiv. Översynen är tänkt att resultera i en informationsskrift som ska tydliggöra vad en myndighet bör överväga innan den startar ett sponsringssamarbete och hur sponsring ska hanteras i redovisningen. Krav på myndigheters redovisning Myndigheter som lyder direkt under regeringen ska enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning m.m. upprätta och till regeringen lämna årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag. Årsredovisningen ska upprättas på ett överskådligt sätt och i enlighet med god redovisningssed (2 kap. 5 §). Årsredovisningens delar ska upprättas som en helhet och ge en rättvisande bild av verksamhetens resultat samt kostnader, intäkter och myndighetens ekonomiska ställning. Av årsredovisningens resultatredovisning ska framgå hur verksamhetens kostnader och andra intäkter än sådana av anslag fördelar sig enligt den indelning för återrapportering av verksamheten som regeringen angivit i regleringsbrevet (3 kap. 2 §). Avgiftsbelagd verksamhet ska särredovisas. Då sponsring som intäkt inte är särskilt definierad går dess omfattning inte att utläsa ur myndighetens årsredovisning och därmed ej heller ur den ekonomiska redovisningen för staten. Intäkter av sponsring kommer i redovisningen att blandas med intäkter av bidrag och avgifter. Myndigheters samarbete med sponsorer Revisorerna har i enkäten till myndigheter med blandad finansiering ställt frågor om förekomst av sponsring av myndighetens verksamhet, förekomst av interna riktlinjer för sponsring, förekomst av avtal som reglerar samarbetet mellan parterna samt bett om exempel på vilka krav om motprestationer som ställs på myndigheten. Totalt har 26 myndigheter uppgivit att sponsring förekommer eller har före-kommit av myndighetens verksamhet. För att beteckna ett bidrag som sponsring krävs dock att sponsorn ställer krav på någon form av motprestation från myndigheten. Med detta villkor uppfyllt reduceras antalet sponsrade myndigheter till 18, dvs. av myndigheter med blandad finansering eller av samtliga myndigheter. Myndigheter som har eller har haft ett samarbete med sponsorer aktuellt, år Skriftliga avtal Skriven policy 2000 Ja Nej 2001 Nej Nej 2001 Ja Nej Försvarsmakten (Försvarsmusikcentrum) 2001 Ja Nej 2000 Nej Nej Livrustkammaren, Hallwylska. 2001 Ja Nej -Livrustkammaren 2001 Ja -2000 Ja -ingen sponsr. - 1997 Ja Nej 2001 Ja Ja m. 2001 Ja Ja -2001 Ja -2001 Ja 2001 Ja Ja 2000 Ja Nej 2000 Nej Nej -2000 Nej -Flygvapenmuseum ingen sponsr. - 2001 Ja Nej -2001 Ja Ja -Kungliga myntkabinettet 2001 Ja Nej Statens museer för världskultur 1999 Ja Nej -() ingen sponsr. - -ingen sponsr. - -1999 Ja -(öppnas 2003) - - 2001 Ja Nej -2001 Ja -2000 Nej -ingen sponsr. - 2000 Ja () 2000 Ja 2001 Ja Nej Källa: revisorers enkät kompletterad med telefonintervjuer Bland de sponsrade myndigheterna finns framför allt kulturmyndigheter, men även högskolor och myndigheter som och Försvars-makten. Hälften av de sponsrade myndigheterna är museimyndigheter, vilket även innebär att det är den myndighetskategori där sponsring är vanligast förekommande. De centrala museimyndigheterna består i flera fall av två eller flera museer. Myndigheten fungerar i dessa fall som en slags koncernbildning. Myndighetschefen är ansvarig för museimyndigheten inklusive de ingående museerna och svarar för en samordnad redovisning och återrapportering av myndighetens verksamhet till regeringen. I granskningen har det räckt att åtminstone någon av myndighetens ingående museer tar emot sponsring för att myndigheten ska betraktas som sponsrad. Utöver de 18 myndigheter som har eller har haft ett samarbete med sponsorer finns det några som säger sig behöva arbeta eller redan arbetar aktivt med att söka finansiering från näringslivet med erbjudande om motprestationer. I samtal med de 26 myndigheter som i enkäten uppgivit att de tar emot sponsring har det framkommit att flera haft svårt att avgöra om erhållna medel från näringslivet ska betecknas som sponsring eller ej. Utifrån den definition som används i granskningen har 8 av myndigheterna fortsättningsvis inte kommit att omfattas. Gränsdragningen gentemot bidrag eller donation (utan direkt motprestation), uppdragsfinansiering (som är avgiftsbelagd) och samverkansprojekt (med delad finansiering) är inte skarp. Myndigheter som inte på ett strategiskt sätt vänder sig till sponsorer har av naturliga skäl särskilt svårt att avgöra hur samarbetet och intäkten ska definieras. En relativt vanlig fråga är hur omfattande en motprestation måste vara från myndighetens sida för att det ska handla om sponsring. Om myndigheten t.ex. omnämnt sina bidragsgivare i en eftertext på en filmproduktion eller i en utställningskatalog, utan att företagen uttryckligen ställt sådana krav, har fallet i denna granskning inte betraktats som sponsring. Intäkter från bidrag, donationer och avgiftsbelagd uppdrags-verksamhet har blivit en vanligare finansieringsform inom högskolan. I genomsnitt utgör avgifter och bidrag av högskolornas totala intäkter. Aktiva insatser görs på de flesta högskolor för att öka intäkter från externa källor, däribland från näringslivet. Flera av högskolorna menar att gränsdragningen mellan bidrag/donationer/forskningsstöd och uppdragsverksamhet (inom utbildning och forskning) kontra sponsring är oklar. De fall av sponsring som noterats i denna granskning är dock otvetydiga sponsringsfall. Det ekonomiska stödet eller de varor eller tjänster som företaget bidragit med har utlovats med krav om tydliga motprestationer från högskolans sida. planerar att på eget initiativ granska universitets och högskolors samarbete med samhälle och näringsliv ur ett rättsligt Granskningen avser att belysa om det förekommer någon konflikt mellan kravet på att iaktta saklighet och opartiskhet i verksamheten och åliggandet att samverka med det omgivande samhället. I granskningen kommer det organiserade samarbete som sker i holdingbolag och teknikbrostiftelser att behandlas översiktligt. RRV redovisade ett regeringsuppdrag omfattande statligt stöd till samverkan mellan högskola och näringsliv som ges av teknikbrostiftelser och holdingbolag. kommer därutöver att granska andra företeelser såsom principerna för uppdragsforskning och uppdragsutbildning, samverkan med och inom andra juridiska personer, sponsring m.m. Sponsringens omfattning och myndigheternas erfarenheter Såväl erfarenheter av sponsring som sponsringens omfattning varierar stort mellan myndigheterna. Museimyndigheterna kan sägas ha både längst och störst erfarenhet av sponsring. Exempelvis har samarbetat med sponsorer, medan de flesta andra myndigheter inlett ett sådant samarbete under mitten eller slutet av . I några fall ses sponsring som en högst tillfällig finansieringsform, t.ex. för att lösa finansieringen kring ett specifikt projekt, snarare än som en långsiktig finansieringsstrategi. Myndigheternas sätt att söka efter sponsorer varierar. Många av de sponsrade myndigheterna vittnar om att arbetet med att söka efter sponsorer kräver tålamod och uthållighet. Att ett sponsringssamarbete kommer till stånd tycks helt och hållet bygga på att myndigheten är den aktiva parten och lyckas sälja in sina idéer, sina unika tillgångar eller sin unika kompetens. I de fall myndigheten inte avsätter egna personella resurser för arbetet, anlitas i regel utomstående konsulter. En kombination av båda varianterna förekommer också. Det har inte varit granskningens syfte att skatta sponsringens omfattning i kronor räknat, varken totalt eller för de enskilda myndigheterna. Vad revisorerna ändå erfar utifrån intervjuer med myndigheterna och i granskningen av sponsringsavtal är att omfattningen, sett utifrån myndighetens totala verksamhetsintäkter, är relativt liten. Det rör sig i allmänhet endast om högst några procent av omsättningen för en museimyndighet och en försumbar andel för en högskola. Även om sponsringens andel är liten i relation till den totala omsättningen kan dess andel i finansieringen av ett projekt, en utställning eller liknande vara betydande. Några museimyndigheter ger också uttryck för att det har varit svårare att få sponsorer jämfört innan. Orsaken till detta tros ligga i att företagen är osäkra på i vilken utsträckning deras sponsorersättning kommer att betraktas som avdragsgill. Värdet av ett enskilt sponsringsavtal, eller enskild överenskommelse, mellan en myndighet och ett företag tycks variera mellan ca 10 000 och . Flera sponsrade myndigheter vittnar om att det är svårt att från en enskild sponsor få intäkter som överstiger . Medan vissa myndigheter knyter till sig någon enstaka eller ett begränsat antal sponsorer har andra myndigheter flera parallella sponsringsavtal, dvs. pågående samarbete med flera företag. I något fall rör det sig om ett tiotal pågående avtal . Incitament för sponsring och möjliga vinster Myndigheternas motiv för att söka sig till sponsorer är relativt samstämmiga. Trots att sponsringen är av liten omfattning i förhållande till myndighetens totala intäkter, uppger de flesta att den ger ett viktigt resurstillskott till verksamheten då den statliga finansieringen inte räcker till. Flera museimyndigheter hävdar att de statliga anslagen i stort endast räcker till för att täcka kostnader för hyra och löner. Pengar till verksamheten i form av utställningar och dylikt måste tas in via avgifter, bidrag och sponsring. Sponsring som ett sätt att lösa bristen på resurser är också det skäl som högskolor och övriga sponsrade myndigheter i huvudsak anför. Sponsringen anses öka möjligheterna att utföra en viss verksamhet eller att skapa förutsättningar för genomförande av mer omfattande projekt eller projekt med högre kvalitet än vad som annars skulle vara möjligt. Den anses också ge möjligheter att få tillgång till marknadsföringskanaler, t.ex. via gratis annonsering i dagspressen, som myndigheten i annat fall inte skulle kunna finansiera. Flera museer anser t.ex. att sponsringen är nödvändig för att höja ambitionsnivån i projektet i något avseende eller för att ha råd att satsa mer på marknadsföring av en utställning i syfte att nå ut till en större publik. Museerna anser att sponsringen bidrar till att nå regeringens uppställda mål om att nå en större publik och nya målgrupper. Varje sponsringssamarbete är ett individuellt projekt. regleras samarbetet mellan parterna i skriftliga avtal. Skriftliga avtal är viktiga dokument för sponsorn gentemot skattemyndigheterna eftersom av-talen visar vilka motprestationer som sponsorn erhåller för de lämnade bidragen. De allra flesta av de granskade myndigheterna ingår skriftliga avtal med det sponsrande företaget. I några fall görs en muntlig överenskommelse. Vid muntlig överenskommelse kan svåra bevissituationer uppstå vid t.ex. tvister. På flera av de sponsringsavtal som revisorerna tagit del av finns inget diarienummer angivet. Föreningen kultur och näringsliv förordar att sponsringsavtalet ska ha en balans mellan parterna eftersom det handlar om ett samarbete. En förutsättning för balans är att parterna klargjort vad man önskar få ut av samarbetet och att syftet gärna finns dokumenterat. Av avtalet bör framgå såväl spon