frsrdg · GP04RR8 · 2002-01-01 00:00:00 — I detta projekt har vi valt att se den planeringsprocess som leder fram till bostads-byggande som två processer - Bleckis 1 och Bleckis 2 - eftersom den första planen inte genomförs utan ändras efter . Processen för Bleckis 1 sker genom ett normalt planförfarande, medan Bleckis 2 hanteras som enkelt planförfarande - eftersom Syftet med detaljplanen är att skapa förutsättningar för bostadsbebyggelse på en f.d. brandstationstomt samt att säkerställa en allmän park (brandförsvaret flyttade 1991 till nya lokaler). Enligt bostadsförsörjningsprogrammet 1992-1996 skall fastigheten 1:247 byggas ut med bostäder. Enligt gällande detaljplan skall fastigheten användas för "allmänt ändamål". I översiktsplanen ingår området i ett utredningsområde för centrala där en fördjupad översiktsplan skall utarbetas. Marken är kommunägd och avsikten är upplåta marken genom en markanvis-nings-tävling. kommunstyrelsen ger i uppdrag att ersätta befintlig detaljplan med en ny plan i enlighet med ett tidigare upprättat detaljplaneprogram. ger sin tur stadsarkitektkontoret i uppdrag att ta fram förslag till ny detaljplan . Kommunen inbjuder till en öppen markanvisningstävling med målsättningen att byg-ga 60 lägenheter. Som underlag för tävlingen finns ett tävlingsprogram upp-rät-tat . Tävlingsprogrammet innehåller ett ramprogram samt planskiss med bestämmelser. Fyra tävlingsförslag inkommer och /sker en bedöm-ning av tävlingsalternativen med utgångspunkt från förslagens kvalitet och ekonomi. Resultatet av bedömningen blir att ett alternativ framtaget av JM vinner tävlingen och det formella beslutet tas i kommunstyrelsen . Parallellt med bedömningen av de fyra tävlingsförslagen sker också samråd kring förslagen . Av samrådsredogörelsen fram-går att det lämnas ett tjugotal synpunkter på bl.a. buller samt skuggning av befint-lig bebyggelse. JMs vinnande planförslag innebär att området skall bebyggas med två byggnader - en med fem och en med fyra våningar. Det innebär totalt ca 60 lägenheter som skall upplåtas med bostadsrätt. Inom planen ställs krav på hänsyn till trafikbuller. Kommunen skall vara huvudman för allmänna platser. Inom planen ingår även fastigheterna 11:1 (HSB) samt 1:320 (Folkets hus), men i dessa fall konfirmerar planen endast befintliga förhållanden. Planen ställs ut . Ett tiotal yttranden inkommer som bl.a. på-pe-kar att byggnadernas placering specificerats för exakt eftersom grund-för-hål-lan-den kan komma att kräva vissa justeringar. Även bullerproblem berörs (och syn-punk-terna beaktas i den slutliga planen). beslutar att överlämna detaljplaneförslaget till kom-mun-full-mäktige som antar planen . Inga överklaganden sker och planen vinner laga kraft . I samband med planantagandet tecknar kommunen och JM ett mark-an-vis-nings-avtal. Enligt avtalet överlåter kommunen 1:247 samt del av 1:548 för 1.500.000 kr. Dessutom skall JM erlägga följande ersättningar till kommunen: administrativa kostnader på ; planavgift på ; VA-avgift enligt taxa; bidrag för externa parker på . Ny detaljplan - Bleckis 2 - p.g.a. av bristande marknadsefterfrågan lyckas inte JM sälja alla de planerade lägenheterna och önskar därför ändra detaljplanen. Ändringen innebär i stort att antalet byggnader utökas från två till tre - som antalet lägenheter bantas från ca 60 till ca 45. Arbetet med den reviderade planen påbörjas och plan-pro-ces-sen föreslås ske med enkelt planförfarande. presenteras ett förslag till detaljplan. Nästföljande månad sker samrådet och antar stadsbyggnadsnämnden planen. Inga överklaganden sker och planen vinner laga kraft . Byggnationen påbörjas för att avslutas . Härken (Backen), kommun Planområdet omfattar ett kvarter, kv. Härken, med fem fastigheter varav en är kom-munägd. I kvarteret finns äldre bebyggelse och en gällande detaljplan (stads-plan ) som medger byggande av friliggande tvåplanshus. Syftet med den nya detaljplaneringen är att möjliggöra byggandet av sex fler-bo-stads-hus samt en byggnad med gruppbostäder. kommer exploatören in med "beställning" till kommunen om en planändring av kvarteret. framför exploatören intresse för att köpa den kommunägda fastigheten. I ett snabbt svar från läggs några utgångspunkter fast för den framtida exploatering. Bl.a. skall den nya bebyggelsen ansluta till om-kring-liggande fastigheter. Nya byggnader skall vara enkla, friliggande huskroppar. Byggnaderna får ha högst två våningar. erhåller exploatören lagfart på Härken 8-11. Köpeskilling 1.800.000 kronor. ingår och kommunen () en pla-ne-rings-avtal om avgifter m.m. för att upprätta detaljplan. Avtalet reglerar bl.a. att fastighetsägarna skall bekosta underlagsmaterial till planförslaget, kommunen upprättar förslag till plan inkl. illustrationer och svarar för samrådsremiss och öv-rig handläggning (planprocessen bedöms kunna ske som s.k. enkelt planför-farande). Exploatören skall betala kommunen en planavgift på . föreligger ett detaljplaneförslag som innebär att de sex flerbostadshusen skall inrymma 36 lägenheter i storlekarna 1-4 rum och kök. Den totala bruttoarean är ca 2.100 kvm. Under samrådet, som hålls , framkommer endast marginella synpunkter på planförslaget. Planen antas av . Syftet med planen är att reglera byggrätten så att småhusbebyggelse kan till-skapas. Planområdet är beläget ca 400 m öster om . De befintliga byggnaderna på fastigheten utgörs av två flerfamiljshus uppförda och ägdes ursprungligen av det kommunala bostadsföretaget . brandhärjades byggnaderna men något intresse att renovera byggnaderna fanns inte hos Väsbyhem. förs diskussioner om hur området skall utformas , vilket utmynnar i att BESQAB köper marken för 2.700.000 kronor med avsikt att bygga småhus. får Stads-bygg-nadskontoret i uppdrag att upprätta förslag till detaljplan. därefter tecknar BESQAB och () ett planavtal, vilket innebär att exploatören skall ersätta SBK med för plan-arbetet. Planen skall upprättas genom s.k. enkelt planförfarande. Planförslaget innebär att 12 villa- och 7 radhusfastigheter får uppföras. Planen omfattar krav på bullerplank samt radonsäkert byggande. Samrådsmöte hålls (och skriftliga synpunkter skall vara inkomna ). pekar på probleme med trafikbuller och radon. Yttrandet leder till att en formulering om "radonsäkert byggande" införs i detaljplanen. Planen antas av och vinner laga kraft . Byggande sker och 2000. Bilaga 2 Principiella effekter av en dåligt fungerande pla-ne--ringsprocess, samt resultat i internationell forsk--ning. 1. Inledning: Olika typer av avvikelse från den "ideala planeringsprocessen" Vår utgångspunkt i denna bilaga är en ej närmare preciserad ideal planeringspro-cess. Vad denna ska innehålla berör bland annat på vilken roll som planeringen ska spela - se bilaga 3. För diskussionen i denna bilaga spelar emellertid de exakta egenskaperna hos den ideala processen mindre roll. En dåligt fungerande planeringsprocess kan skilja sig från den ideala i åtminstone fyra olika avseenden: Den faktiskt planprocessen kräver mer resurser än den ideala, men processen tar inte än den ideala. Den faktiska planprocessen tar än den ideala, men den kräver inte mer resurser i form av arbetskraft och kapital. Den faktiska planeringsprocessen tar i genomsnitt varken eller krä-ver mer resurser än den optimala, men den är svårare att förutse. Osäkerheten är stor. Den faktiska planeringsprocessen avviker från den optimala genom att de krite-rier som används för att bedöma planerna leder fram till planer med sämre kva-litet. Denna sista avvikelse rör planeringens "intäktssidan" medan de övriga rör kost-nadssidan. I fortsättningen berörs enbart kostnadssidan, dvs punkt 1 till 3. Principiell översikt av konsekvenser Möjlig effekt 1: Vissa projekt blir inte av Högre direkta kostnader, högre räntekostnader pga tidsfördröjningar och ökad osäkerhet (vilket ökar avkastningskravet) innebär allt annat lika att vissa projekt inte längre framstår som lönsamma. En dåligt fungerande planeringsprocess leder därmed till lägre utbud, vilket i sin tur påverkar priserna på den färdiga produkten. En motverkande faktor kan dock vara att en dåligt fungerande planprocess kan göra att priserna på råmark sjunker. Få är intresserade av att köpa marken därför att planeringsprocessen fungerar så dåligt. De direkta kostnadshöjningarna be-gränsas av detta. Finns det en stor osäkerhet om utfallet av planeringsprocessen blir konsekvensen ett stort gap mellan priset på råmark och priset på färdigplane-rad tomtmark. Eftersom den dåligt fungerande pla neringsprocessen gör att enbart få områden blir byggklara så kommer dessa att betinga ett högt pris. Finns inte detta stora gap mellan råmark och färdigplanerad mark kommer inte exploatören att sätta igång den osäkra processen. Möjlig effekt 2: Högre priser på den färdiga produkten När väl ett projekt är färdigt och förs ut på marknaden bestäms priset av vad hus-hållen är villiga att betala för de färdiga bostäderna. Ju färre projekt som förs ut på marknaden desto högre kan priset förväntas bli. Det kan också vara så att en i olika avseenden kostsam och osäker planeringspro-cess gör att exploatörerna enbart vågar satsa på projekt där det bedöms finnas en mycket hög betalningsvilja för den färdiga produkten. Möjlig effekt 3: Färre aktörer på marknaden En annan aspekt är att kanske särskilt en ökande osäkerhet gör att färre aktörer bedömer det som lönsamt att ge sig in på marknaden. Detta kan i sin tur ha nega-tiva effekter i det att konkurrensen i de efterföljande leden minskar. Man kan också tänka sig att den dåligt fungerande planeringsprocessen innebär att det behövs särskilda kunskaper och goda kontakter för att kunna identifiera möj-liga projekt och lotsa dem igenom planeringsprocessen. Att bygga upp denna kun-skap och detta kontaktnät tar dit och även detta gynnar rimligen större och etab-lera aktörer - i den mån som detta inte blir en nisch för särskilda konsultföretag som säljer sina tjänster på marknaden. Att det blir färre aktörer på marknaden bidrar rimligen i sin tur till att begränsa ut-budet och höja priserna eftersom dessa aktörer i hög grad kommer att konkurrera med sig själva - dvs om ett nytt projekt genomförs påverkar det efterfrågan på det som redan byggts. (Även om objekten säljs kan sjunkande priser påverka efterfrå-gan på nyproduktionen, vilket talar för en begränsning av utbudet.) Några resultat från den internationella litteraturen Att mäta de effekter som diskuterats ovan är svårt, bland annat därför att referens-punkten (den ideala planeringen) är svår att identifiera. Alla empiriska resultat ska därför tas med en nypa salt. De studier som redovisas nedan bygger i princip på jämförelser mellan kommuner (eller motsvarande) som har olika grad av reglering av markanvändningen, eller på mer allmänna resonemang t ex grundade på fall-studier eller intervjuer. Ambitionen här är enbart att presentera resultaten, inte att analysera deras relevans för svenska förhållanden. 3.2 Effekt på bostadsproduktion och bostadskostnader Av de aktuella artiklar är det två som rör : (1998) och Monk & (2000). är en kortare analys av ett konkret fall, medan Monk & har jämfört ett antal counties i sydöstra . presenterar följande slutsats: "The issue of land prices is crucial here. . The rigging, that is the created scarcity and therefore high prices, is a direct result of planning policy which aims to protect rural land from urbanization." (1998, s 115) Monk & har en bredare ansats och kan väl ses som en mer vetenskap-lig approach, båda är också välrenommerade bostadsforskare. Deras hypotes var att planeringsystem begränsar det totala utbudet av mark och därmed leder till ökade kostnader och högre priser på bostäder (se s 77). De for-mulerar sina slutsatser på följande sätt: "Although neither Cambridgeshire not county structure plans explicitly sought to constrain the overall level of land release in the county, but rather to enable the nationally agreed numbers of dwellings to be built, nevertheless their policies had this effect." (Monk & s 80). "The evidence on land prices suggests that the level of land release does di-rectly affect the price of land that is released." (Monk & s 83) "First, the study found that planning has a general effect on prices and out-puts." (Monk & s 90) "The second main finding was that constraints on housing land supply in one area pushed up prices in all areas, not just in the area of constraint." (Monk & s 90) "The evidence showed that land prices everywhere were far above their value in their "next best use"" (Monk & s 90) De noterar också att i och med att planeringsprocessen kan ta tid så kan det leda till att vissa projekt överhuvudtaget inte genomförs: "The process of obtaining planning permission can be time-consuming and drawn out, leading to delays in development which in certain circumstances can in themselves prevent the development from taking place." (Monk & s 76) och (2000) har dels byggt upp en teoretisk modell och dels un-dersökt om det finns ett statistiskt samband mellan hur mycket regler som en kommun har, hur mycket som byggs och hur höga boendekostnaderna är. Deras hypoteser liknar i hög grad som Monk & presenterade, även om och i något högre grad betonar den osäkerhet som en mer omfattande planering kan leda till. Denna osäkerhet gör att investeraren höjer sitt avkast-ningskrav och att kostnaderna ökar (s 645). En intressant aspekt som de tar upp är att ökade regleringar inte bara kan påverka produktionsvolym och priser utan också hur känsligt utbudet är till förändringar i efterfrågan/pris. Bland de empiriska resultaten kan följande noteras: "As expected, regulation has a negative effect on the steady-state levels of construction. . The coefficient on the estimated number of months to re-ceive subdivision approval show that one standard deviation increase in the number of months of delay results in a reduction of 20-25 percent in the number of permits obtained by the builders." (2000 s 651) "Our estimates show that mean starts can be up to 45 percent lower in cities that have more extensive regulation. In addition, metro areas with greater regulation have price elasticities that are more than 20 percent lower than in cities with less regulation." 2000 s 657) I (1987) görs bl a en översikt av olika tidigare studier och et al (2000) innehåller en fallstudie från . De sammanfattar sina slutsatser på föl-jande sätt: "They also observed that the costs of delays, of uncertainty, and of un-necesssary and excessive requirements are considered by developers to be more significant than direct costs such as fees and assessments," (1987 s 19) "Difficulties arise when the planning decisions on private property develop-ment do not reflect a clearly discernible line of logic and when no explicit set of decision-making criteria is spelt out." (et al p 2466) Effekt på marknadsform på bygg/byggherresidan En viktig och kanske mindre förutsägbar aspekt som tas upp i flera av uppsatserna ovan är att den osäkerhet som planeringen kan leda till i kombination med de långa tider som planeringen kan ta påverkar vilken typ av företag som kan vara verksam i branschen, och även vilka strategier dessa företag använder. Ett resultat är att osäkerhet och långdragen planeringsprocess missgynnar små ex-ploatörer: "It has also been observed that growth of large firms and the promulgation of development control regulations are closely related" (1987 p 19) "Our findings. confirm the dominance and continued concentration of large firms as producers of residential lots." (1987 s 29) Hypotesen är att ett stort företag, som kan driva många projekt parallellt, lättare kan hantera osäkerhet i det enskilda fallet. Man kan flytta resurser mellan projekt och på det sätter få en kontinuerlig produktion även om man inte kan förutsäga utvecklingen för ett enskilt projekt. Osäkerheten i planeringen innebär också att det kan vara optimalt för ett företag att bygga upp ett lager av mer eller mindre färdigplanerade områden. Detta ökar sannolikheten att kunna hålla ett kontinuerligt flöde men också möjligheten att snabba svara på förändringar i efterfrågan. Eftersom det kräver resurser att hålla ett sådant lager är det först och främst möjligt för stora företag att göra detta, vil-ket bedöms vara en av förklaringarna till att komplicerade planeringsprocesser tenderar att leda till en dominans för stora företag. "An optimal response for a developer facing long delays in developing raw land can be to keep an inventory of developed lots to meet expected de-mand." (2000 s 646) "Thus, by assembling approved land a firm can avoid the uncertainty of ne-gotiation. By controlling the release of approved and serviced land a firm can influence the pace and direction of development, i.e. dominate the market." (1987 s 32) ska kanske upprepas att man kan sätta ett antal frågetecken kring de slut-satser som dras, bland annat på grund av oklarheter med vad man jämför med. (nd s 416) skriver t ex "The positive connection between zoning restrictions and housing prices ( ) is often raised as a criticism of zoning. Critics often point to the delays and cost-creating regulations involved in zoning. Such criticisms overlook that privately-planned communities often impose a t least as many barriers to additional housing units and other changes in the status quo." Den viktigaste slutsatsen är kanske att de resultat som presenteras pekar på att om man kan förbättra planeringen, t ex genom snabbare hantering, mer förutsägbara resultat och mer förutsägbar tidsåtgång, så kan det bidra till ökat byggande, lägre boendekostnader och till att fler aktörer blir intresserade av att ge sig in på mark-naden. Däremot är det knappast möjligt att säga något om storleksordningen på effekterna av en viss förbättring av planeringsprocessen. (nd), Zoning and land use regulation. From the Encyclopaedia of and Economics. , , (1987) Developer behaviour and development control. Land Development Studies 1987 vol 4 p 17-34. , Somerville, C Tsuriel , (2000) Land use regulation and new construction. Regional Science and , vol 30, 2000 s 639-662. Monk, , , (1999) Evaluating the economic im-pact of planning controls in the : Some implications for housing. Land Economics, feb, s 74-93. , Choy and (2000). Certainty and Dis-cretion in Planning Control: A Case Study of Office Development in . vol 37, no 13, p 2465-2483 , , (1998) A planning microcosm: what went wrong at Cowley? City, s 113-117. Bilaga 3 Olika planeringsparadigm: Begreppet marknads-orienterad planering Syftet med denna bilaga är främst att peka på att när man ska ta ställning till eventuella åtgärder för att effektivisera planeringsprocessen så är det viktigt att göra detta utifrån en helhetsbild av den lokala fysiska planeringens roll. I denna bilaga ska vi kortfattat beskriva två sådana helhetsbilder - två planeringsparadigm. Ett av dessa paradigm beskriver ett system där kommunen både har initiativet, kontrollen och resurserna att genomföra planer. Det andra beskriver något som kan kallas för marknadsorienterad fysisk planering. Självklart kan man tänka sig en rad varianter och kombinationer. Syftet är inte normativt, men ett vanligt tema i debatten i flera länder, inte minst sedan Thatcher-tiden i är att det stegvis skett en marknadsorientering av planeringen (se t ex Mäntysalo 1999), men också att det inte lett till ett nytt kon-sekvent system utan till en oklar och svårförutsägbar blandning av olika system. När man tittar närmare på litteraturen om marknadsorienterad planering (se 2001 för en mer systematisk genomgång) framträder en rad olika tolkningar i de-batten om marknadsorienterad planering. Det kan handla om allt från att det är förhandlingar och samarbete mellan offentlig och privat sektor, till en situation där exploatörerna för göra "vad de vill" utan möjlighet för kommun och andra att stoppa projekten. Det andra paradigmet som beskrivs nedan är alltså ett paradigm som vi konstruerat, bland annat utifrån olika tankar i litteraturen om marknads-orienterad planering. Paradigm 1: "Planering och genomförande under offentlig kontroll" Detta paradigm kan beskrivas utifrån tre aspekter: Kommunen kan luta sig mot en plan- och bygglagstiftning som ger dem rätt att bestämma både hur marken skulle användas och hur byggnader ska se ut. Det finns ingen egentlig möjlighet att få göra saker som kommunen inte ville. Över-klagandemöjligheter mm är i huvudsak inriktade på att skydda olika grupper mot att drabbas av olika åtgärder, dvs inriktad på att bromsa dåliga förslag. Lagstift-ningen ger dessutom kommunen långtgående möjligheter att expropriera mark, i princip utan att betala för förväntningsvärden. Kommunen formulerar visioner om hur stadens struktur skulle se ut. Detta om-fattar allt från vägnät och centrumförnyelse till var olika typer av bostadsbebyg-gelse ska ske. Kommunen har också bestämde åsikter om en mängd detaljer i plan- och byggnadsutformning. Resurser för att genomföra visionerna Snabb ekonomisk tillväxt och utrymme för skattehöjningar ger kommunen eko-nomiska resurser. Staten bidrar också med fördelaktig finansiering för t ex bo-stadsbyggande. Kommunen köper upp mark och har egna bolag som kan fungera som byggherrar om inte privata intressenter är intresserade. Det bör dock betonas att detta sker inom ramen för en marknadsekonomi med i huvudsak privatägda företag inom vad vi kan kalla den ekonomiska basen. I rela-tion till dessa företag har kommunen en svagare ställning eftersom företagen kan välja lokaliseringsort. Dessa "basföretag" är dock i regel inte intresserade av att styra stadsutveckling. I förhållande till privata fastighetsföre-tag/fastig-hets-investe-rare är dock kommunen den dominerande parten i detta pa-radigm. Innan vi går vidare kan man peka på några problem som bidragit till att detta pa-radigm försvagats. När den ekonomiska tillväxten försvagades och när skattetrycket nått en sådan nivå att möjligheten att höja skatten var liten minskade kommuner-nas möjligheter att agera med egna resurser. Därmed blev man i högre grad bero-ende av att förhandla med privata investerare för att nå sina mål. Det uppstod en modell som ibland kallas förhandlingsplanering, beroende på den centrala roll som förhandlingar mellan kommuner och privata investerare spelade. Under ex-pansionsfaser kunde det handla om ge byggrätter i utbyte mot att de privata in-vesterarna också uppförde anläggningar som kommunen var intresserad av. brukar nämnas som exempel på detta. Under stagnationsfaser hand-lade det mer om att kommunen på olika sätt behövde stå för vissa kostnader för att de privata investerarna skulle vara intresserade att genomföra projekten. Syn på politikens och den offentliga sektorns uppgift En profilerad föregångare utifrån denna aspekt var Thatcher-regeringen i som gick in för att försvaga de lokala organens ställning och flytta både initiativ och makt till de privata investerarna. Även om man inte vill gå så långt kan man naturligtvis fråga sig om det politiska systemet klarar och är lämpligt att styra så mycket i stort och smått som paradigment ovan innebär. Ökad konkurrens mellan orter I den internationella planeringslitteraturen har effekterna av ökad konkurrens mellan orter betonats alltmer. Detta kringskär i praktiken handlings-frihet både hos de lokala politikerna och det lokala näringslivet, nklusive de lo-kala fastighetsägarna. måste en ort som vill konkurrera kunna profilera sig på olika sätt och visa att det har förmågan att ta itu med olika problem. Det ökade yttre trycket för då att olika lokala intressen måste samarbeta och formulera gemensamma visioner och handlingsplaner. Paradigm 2: "Marknadsorienterad planering" Grundtanken här är att byggande och markanvändning i hög grad ska styras på samma sätt som andra ekonomiska beslut på en väl fungerande marknad. Detta innebär t ex att initiativ till projekt tas av privata aktörer, utifrån vad de tror att "konsumenterna" av bostäder och lokaler är villiga att betala så mycket för att det blir ett lönsamt projekt.