frsrdg · GP04RR4 · 2002-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående roll i regionalpolitiken 2001/02 RR4 Revisorernas granskning revisorer har på egen initiativ granskat roll i regionalpolitiken. Kärnan i uppdrag är att analysera regionala skillnader i välfärd och tillväxt som hänger samman med en gles befolkningsstruktur. Målet för verksamheten är att främst genom påverkan verka för goda levnadsförhållanden och utvecklingsmöjligheter för glesbygds- och landsbygdsbefolkningen. I rapporten beskrivs hur regionalpolitiken och den regionalpolitiska myndighetsorganisationen bildades. Vidare beskrivs och analyseras verksamhet i förhållande till verkets och övriga regionalpolitiska aktörers uppdrag. bildades och hade inledningsvis till huvuduppgift att finansiera och samordna gles- och landsbygdspolitiska projekt. Ansvaret för regionalpolitiska åtgärder har i stor utsträckning decentraliserats från central myndighetsnivå till den regionala nivån. har inte längre några utvecklingsmedel utan ska i stället verka för gles- och landsbygdsbefolkningens bästa genom att sprida kunskap. har i princip två möjligheter att påverka utvecklingen i gles- och landsbygden. Det kan antingen ske genom att den kunskap verket producerar resulterar i att mer resurser fördelas till gles- och landsbygden eller att den kunskap verket förmedlar leder till att befintliga resurser utnyttjas på ett mer effektivt sätt. Den kartläggning som genomförts visar att stora förändringar skett inom regionalpolitiken sedan bildades. Näringspolitiken och regionalpolitiken har närmat sig varandra alltmer. Regionalpolitiken liksom sektorspolitiken har regionaliserats. Kommunerna har fått ett ökat ansvar för välfärdspolitiken. De regionala tillväxtavtalen är tänkta att fungera som effektiva samordningsinstrument på den regionala nivån. har gått med i EU. Vidare har en stor omorganisation genomförts av myndighetsstrukturen inom de regional-, närings- och innovationspolitiska områdena utan att roll analyserats. Ett flertal myndigheter lades ner som tre nya myndigheter bildades: ka studier (ITPS), Verket för näringslivsutveckling () och Verket för innovationssystem (). Analysen av verksamhet visar att verket främst är engagerat i frågor som rör de välfärdspolitiska delarna av regionalpolitiken. När det gäller insatser för att främja tillväxten i gles- och landsbygden riktas fokus främst mot den offentliga sektorns ansvar för strukturfrågor. Efterfrågan på i arbetet med de regionala tillväxtavtalen har varit låg på den regionala nivån. bedriver inte någon egentlig utvärdering av gles- och landsbygdspolitiska insatser. På uppdrag av revisorerna har en konsult gjort en innehållsanalys av rapportproduktion till (elva rapporter totalt). En stor del av rapporterna har producerats externt eller tillsammans med andra. Det är vanligt förekommande att rapporterna riktar sig till och till kommuner. Rapporterna behandlar ofta gles- och landsbygdsfrågor som ett eget ämnesområde. Det är mer ovanligt att verkets rapporter går på djupet i sakfrågor som rör kommunikationer, högskoleutbildning, underlag för infrastrukturinvesteringar och andra frågor som har betydelse för gles- och landsbygdens utveckling på lång sikt. Den kartläggning som genomförts av verksamhet tyder inte på att myndigheten fungerar dåligt. uppdrag är däremot otydligt och bristen på uppföljningsbara mål för vad verket förväntas prestera gör det svårt att bedöma om är ett effektivt verktyg för att stimulera utvecklingen i gles- och landsbygden. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten i regionalpolitiken (2000/01:12). Rapporten finns som bilaga 1 till denna skrivelse. Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av remissvaren finns i bilaga 2. I avsnitt 2 redovisas en sammanfattning av remissinstansernas synpunkter på revisorernas förslag och revisorernas överväganden. I kapitel 3 redovisas förslagen. Remissinstansernas synpunkter och revisorernas överväganden Revisorernas analys utmynnade i ett övergripande förslag om att roll i regionalpolitiken bör ses över. Revisorerna preciserade på vilket sätt man ansåg att en översyn borde ske. Revisorerna ansåg vidare att den geografiska avgränsningen av uppdrag borde förtydligas samt att regeringen bör renodla ansvaret för utvecklings- och uppföljningsinsatser av stödet till kommersiell service. I revisorernas överväganden kommenterades även de exempel på brister som uppmärksammats i det sätt på vilket valt att presentera befolkningsutvecklingen i gles- och landsbygden. Översyn av roll inom regionalpolitiken I rapporten beskrivs de stora förändringar som skett inom regionalpolitiken sedan bildades samt den omorganisation som genomförts av myndighetsstrukturen inom det regional-, närings- och innovationspolitiska området. Mot bakgrunda av detta föreslår revisorerna att regeringen bör ta initiativ till en översyn av roll i den regionalpolitiska myndighetsorganisationen. Vidare föreslås att regionalpolitiska problem som hänger samman med en gles befolkningsstruktur bör ställas i fokus för översynen. Förslaget preciseras ytterligare genom att revisorerna anser att översynen bör klargöra ansvarsfördelningen mellan de regionalpolitiska myndigheterna för att dels följa upp, dels främja den regionala välfärds- och tillväxtpolitiken ur ett glesbygds- och landsbygdsperspektiv kartlägga på vilka sätt de regionalpolitiska myndigheterna kan stödja kommuner, landsting, länsstyrelser, självstyrelseorgan, andra regionala och centrala myndigheter och övriga organ som har betydelse för gles- och landsbygdens utveckling. Revisorernas förslag om att regeringen bör ta initiativ till en översyn av roll i den regionalpolitiska myndighetsorganisationen har ett starkt stöd hos remissinstanserna. Ingen instans har tagit avstånd från förslaget. Några remissinstanser har lämnat synpunkter på inriktningen av den föreslagna översynen samt förslag på vad en översyn bör leda fram till. skriver att det i allt väsentligt tillstyrker förslaget om att verkets roll i regionalpolitiken bör ses över. Verket skriver att en översyn inte bara kan avse utan måste ses i ett sammanhang med ansvarsfördelningen mellan alla regionalpolitiska aktörer samt vilka mål och redskap som ska användas inom politikområdet. Enligt bör även ha en central roll som främjande och uppföljande myndighet med fokus på de välfärds- och strukturpolitiska målen. () anser att den av revisorerna påtalade bristen på uppföljningsbara mål för myndigheten måste avhjälpas. Översynen bör enligt institutet klarlägga ansvarsfördelningen mellan och övriga myndigheter som hanterar näraliggande frågor. ITPS skriver att det numera är möjligt att inom regionalpolitiken skilja mellan uppgifter som är rent tillväxtpolitiskt motiverade och de som är fördelningspolitiskt motiverade. framtida mandat bör enligt ITPS stramas upp till att avse insatser inom det fördelningspolitiska området. Enligt ITPS mening bör en översyn inte resultera i ett förslag som skapar en myn dighet för att behandla ett problem i en viss bebyggelsestruktur, medan andra myndigheter redan har till uppgift att behandla samma problem i övriga . Verket för näringslivsutveckling () tillstyrker en översyn av uppdrag men vill begränsa översynen jämfört med revisorernas förslag. Myndigheten instämmer i bedömningen att det är viktigt att definiera ansvarsfördelningen mellan och den uppföljnings- och utvärderingsverksamhet som kommer att bedrivas av ITPS. En översyn av bör utgå från statens behov av en myndighet med särskild uppgift att analysera och påverka levnadsförhållanden för gles- och landsbygdsbefolkningen inom välfärds- och serviceområdet. Operativa frågor inom det tillväxtpolitiska området bör dock hållas utanför översynen. Ett skäl för detta är enligt att ytterligare reformer inom det tillväxtpolitiska området riskerar att ytterligare komplicera förutsättningarna för det pågående omställningsarbetet. i stöder revisorernas uppfattning att roll är otydlig och behöver klarläggas i relation till den regionalpolitiska myndighetsstrukturen i övrigt. Länsstyren har den allmänna uppfattningen att i sin nuvarande roll blivit relativt anonymt och att efterfrågan på med vissa undantag är låg i det egna arbetet. En viktig beståndsdel i föreslagna översynen är att se hur på ett bättre sätt än ska kunna vara ett stöd för länsstyrelserna och andra regionala organ i arbetet med glesbygdsfrågor i bl.a. tillväxtarbetet. i anser att framtida roll främst torde bli att följa och främja regionalpolitiska hänsyn utifrån gles befolkningsstruktur inom sektorspolitiken men även att främja välfärdspolitik i gles- och landsbygd. ser framför allt vikten av att utveckla samverkan mellan för att kunna följa den regionalpolitiska utvecklingen ur ett helhetsperspektiv. i ser uppgiften att verka för sektorssamordning av centrala statliga organ som mycket angelägen och ser gärna att denna verksamhet får en större tyngd. Vidare framför man att skulle kunna ha en tydligare roll när det gäller kompetensutvecklingen för de handläggare som arbetar med landsbygdsutveckling. i anser att bör avvecklas. Enligt styrelsen för bör översynen göras med inriktning mot att bättre integrera gles- och landsbygdsfrågorna i den övergripande tillväxt- och utvecklingspolitiken och mot att säkerställa en lokal och regional förankring av gles- och landsbygdspolitiska insatser. och har lämnat ett gemensamt svar. I svaret pekar man på den regionala och lokala nivåns ökande betydelse för tillväxt, utveckling och välfärd och vikten av att den föreslagna översynen tydligt tar fasta på denna utveckling och de nya förutsättningar som därmed skapas. Förbunden menar att de gles- och landsbygdspolitiska perspektiven måste bli en integrerad del av det alltmer kommunalt förankrade lokala och regionala utvecklingsansvaret. och , anser att bör stärkas och få ett utökat uppdrag. SmåKom stödjer förslaget om en översyn men efterlyser en fördjupad analys av hur ett statligt organ kan möta efterfrågan av stöd i glesbygds- och landsbygdsutvecklingsfrågor ur de tre perspektiven: enskilda eller grupper av enskildas behov av stöd, kommunernas behov av stöd och den centrala statens behov. Efter det att revisorernas rapport publicerades har regeringen överlämnat en regionalpolitisk proposition till (prop. 2001/02:4). I propositionen skriver regeringen att den avser att se över roll och uppgifter. Regeringen anger att den därefter har för avsikt att återkomma till med förslag till hur verksamhet bör förändras för att bättre kunna stödja den nya politiken för regional utveckling. Som underlag för beslutet anges revisorernas rapport. Remissinstanserna stärker revisorernas slutsatser och förslag från granskningen om vilken inriktning en översyn av roll i regionalpolitiken bör ha. Den i rapporten föreslagna översynen är bred och utgår från de problem som hänger samman med en gles befolkningsstruktur. Revisorerna ser inget tungt vägande skäl att inskränka förslaget om en översyn. Inriktningen på den aviserade översynen beskrivs inte närmare i den regionalpolitiska propositionen. Revisorerna föreslår att en översyn av roll i regionalpolitiken bör göras med följande inriktning: Översynen bör genomföras med utgångspunkt i de regionalpolitiska problem som hänger samman med en gles befolkningsstruktur. Översynen bör klargöra ansvarsfördelningen mellan myndigheterna inom den regionalpolitiska myndighetsorganisationen för att dels följa upp, dels främja den regionala välfärds- och tillväxtpolitiken ur ett glesbygds- och landsbygdsperspektiv. Översynen bör klargöra på vilket sätt den centrala regionalpolitiska myndighetsorganisationen bör stödja kommuner, landsting, länsstyrelser, självstyrelseorgan, andra regionala och centrala myndigheter och övriga organ som har betydelse för gles- och landsbygdens utveckling. Förtydliga geografisk avgränsning av gles- och landsbygd Revisorerna föreslår att regeringen bör förtydliga den geografiska avgränsningen av uppdrag. I rapporten redovisas att offentliga organ använder fem olika definitioner för gles- och landsbygd. Andelen boende i gles- och landsbygd varierar mellan () och (). Orsaken till de många definitionerna är att den information som tas fram ska användas i olika syften. har hämtat sin definition från förordningen om stöd till kommersiell service. Som tätortsnära landsbygd räknar ett område med 5 till 45 minuters pendlingsavstånd med bil till tätorter med mer än 3 000 invånare. Huvuddelen av de ca 2 miljoner människor som tillhör landsbygdsbefolkningen bor runt tätorter i . Till glesbygden hör de områden som har mer än 45 minuters pendlingsavstånd till motsvarande tätorter. Glesbygdsbefolkningen uppgår till knappt 200 000 personer. Huvuddelen bor i skogslänens inre delar. Enligt instruktion ska myndigheten verka för goda levnadsförhållanden och utvecklingsmöjligheter för glesbygds- och landsbygdsbefolkningen i olika delar av landet med tyngdpunkten i skolgslänens inre samt i skärgårdsområden. I rapporten skriver revisorerna, med anledning av definition av gles- och landsbygd, att det framför allt är intressant att följa hur befolkningen rör sig över tätortsgränser till eller ifrån glesbygd och landsbygd ur ett samhällsplaneringsperspektiv, samt att det ur ett välfärdsperspektiv är intressant att följa hur många människor som bor utanför de servicecentrum som en tätort utgör. Revisorerna anser dock att det ur ett tillväxtperspektiv inte är lika motiverat att skilja på tätortsbefolkningen och den som bor på pendlingsavstånd utanför tätorten. Revisorerna anser vidare att definition av gles- och landsbygdsbefolkningen är alltför vid ur ett regionalpolitiskt perspektiv. Detta grundar sig bl.a. på slutsatsen att det är en mindre del av de 2 miljoner människorna på landsbygden som upplever sådana brister i tillgången på service och annan välfärd att det motiverar regionalpolitiska insatser. stöder inte revisorernas uppfattning att den nuvarande definitionen av gles- och landsbygdsbefolkningen är alltför vid ur ett regionalpolitiskt perspektiv. Verket menar att en snävare geografisk definition kraftigt skulle begränsa möjligheten att agera på system- och strukturnivå där en väsentlig del av verkets insatser görs . Verket förespråkar att den nuvarande geografiska prioriteringen, som innebär att tyngdpunkten på verkets insatser ska inriktas mot skogslänens inre delar och skärgården, tas bort. anser att revisorernas bedömning att det är intressant att göra analyser med en uppdelning av landsbygd och tätort ur ett välfärdsperspektiv men att det inte är lika motiverat ur ett tillväxtperspektiv speglar ett mycket förenklat sätt att se på sambandet mellan tillväxt och välfärdspolitik. Verket vänder sig vidare mot det resonemang som förs i rapporten om att genom att välja en avgränsning där kommunernas centralorter inte finns med (tätorter över 3 000 invånare) sållar bort värdefull information om områdets försörjningskraft. skriver att det är väl medvetet om hur inomregionala och lokala strukturer påverkar varandra. menar att det genom att göra analyser som separerar centralorterna från landsbygdsdelarna gör det möjligt att också se och visa utvecklingstendenser som annars blir osynliggjorda. Verket menar att det finns mycket starka skäl för att göra denna typ av analyser. instämmer i revisorernas bedömning att det är stora skillnader i behoven av stöd och insatser inom vad verket definierar som landsbygd och att detta är grunden för varför väljer att i många analyser göra en uppdelning mellan landsbygd och glesbygd i ett antal geografiska regioner. Enligt mening finns det inte skäl för en geografisk avgränsning av uppdrag eftersom det skulle medföra att den nationella överblicken över gles- och landsbygdsbefolkningens villkor kraftigt begränsas. ITPS uppmärksammar att antalet boende i gles- och landsbygd varierar mellan 630 000 personer och 2 600 000 personer beroende på vilken definition som används. Myndigheten skriver att den politiska diskussionen om glesbygdsfrågor lätt blir förvirrad när olika avgränsningar och definitioner används av olika myndigheter. ITPS anser att olika myndigheters definitioner av vad som är glesbygd respektive landsbygd bör göras mer enhetliga. Institutet skriver vidare att begrepp som gles- och landsbygd är så pass allmänna att de inte kan avse områden som i alla avseenden är lika. Det finns därför exempel på landsbygd med både positiv och negativ utveckling i olika välfärdsavseenden. ITPS pekar på möjligheten att som alternativ till att ha gles- och landsbygd som idémässig grund i stället arbeta med utgångspunkt i lokala arbetsmarknader. I praktiken måste många problem som hänger samman med gles bebyggelse och litet befolkningsunderlag lösas i kommunernas centralorter. Flertalet planeringsåtgärder för glesbygdens befolkning måste dessutom harmoniseras med kommunernas övriga initiativ. Med anledning av revisorernas förslag om att förtydliga den geografiska avgränsningen av uppdrag skriver ITPS att om en översyn av resulterar i att verket även fortsättningsvis ska engagera sig i både tillväxtpolitiska frågor och fördelningspolitiska frågor bör verkets omsorg avse svaga lokala arbetsmarknader i stället för geografiska ytor som definieras efter bebyggelsemönster. Leder däremot en översyn, vilket ITPS förordar, till att uppgifter avgränsas till insatser som är fördelningspolitiskt motiverade bör de specifika problem som berör hushållens välbefinnande åtgärdas i de delar av landet där de förekommer. Uppdraget bör i det fallet inte avse en viss del av landet utan vara rikstäckande. förordar regionala arbetsmarknader som bas när det gäller analyser av tillväxten. Verket skriver att studier av förhållandena inom landsbygds- eller glesbygdsområden i tillväxtsammanhang blir av underordnat intresse. metod med en indelning av geografi i s.k. kvadratrutor menar verket ger en intressant uppfattning om var människor bor men den fungerar mindre bra operativt. i anser att insatser i alltför hög grad har varit koncentrerade till den norra delen av . i anser det angeläget att närmare definiera begreppet gles- och landsbygdsbefolkning och instämmer i revisorernas uppfattning att en alltför bred målgrupp minskar möjligheterna att fokusera på de regionalpolitiska problem som uppkommer till följd av en gles befolkningsstruktur. Revisorerna vidhåller sin bedömning att det framför allt är intressant att följa hur befolkningen rör sig över tätortsgränser till eller ifrån glesbygd och landsbygd ur ett samhällsplaneringsperspektiv. Revisorerna anser vidare att det är intressant att skilja på människor som bor i och utanför tätorter ur ett välfärdsperspektiv men att detta inte är lika motiverat ur ett tillväxtperspektiv. Revisorerna anser att frågan om vilken gles- och landsbygd som bör vara föremål för särskilda myndighetsinsatser bör behandlas i samband med den föreslagna översynen. Det är naturligt att den geografiska inriktningen utgår från den uppgift som en glesbygdsmyndighet ges i uppdrag att utföra. Revisorerna ser inget hinder i att en glesbygdsmyndighet ges ett landsomfattande uppdrag. Uppdraget bör dock vara avgränsat mot glesbygds- och landsbygdsområden som präglas av regionalpolitiska problem. Revisorerna föreslår att frågan om vilken gles- och landsbygd som bör vara föremål för särskilda myndighetsinsatser tas upp i den föreslagna översynen av roll i regionalpolitiken. Ansvarsfördelning rörande stöd till kommersiell service I rapporten redovisas att både och har regeringens uppdrag att redovisa utvecklingen av kommersiell service. har dessutom i uppdrag att redovisa vilka effekter det statliga stödet till kommersiell service har haft på hushållens varuförsörjningssitution. Vidare har regeringens uppdrag att sammanställa en ekonomisk uppföljning av länsstyrelserna och självstyrelseorganens fattade beslut om stöd till kommersiell service. Den regionalpolitiska utredningen konstaterade att det råder en viss otydlighet om vilken myndighet som bär huvudansvaret för utvecklingsinsatser gällande stöd till kommersiell service. I rapporten instämmer revisorerna i denna bedömning och anser att regeringen bör renodla ansvaret för utvecklings- och uppföljningsinsatser av stödet till kommersiell service. Varken eller som är direkt berörda av förslaget tar ställning till revisorernas förslag i sitt remissvar. De båda verken menar dock att ansvaret för utvecklings- och uppföljningsinsatser av stödet till kommersiell service åvilar och att insatser inom serviceområdet har en betydligt bredare ansats än bara det statliga stödet till kommersiell service. påpekar att deras insatser inom serviceområdet omfattar betydligt fler serviceslag än bara detaljhandel och att de även inbegriper frågor som t.ex. tillgänglighetsfrågor och servicesamordning. skriver att det fick i uppdrag av regeringen att förbereda genomförandet av ett nationellt kompetens- och utvecklingsprogram riktat till landets lanthandlare. Verket menar att myndighetens roll inom området ligger i linje med den regionalpolitiska kommitténs förslag om att verket ska få ett samlat ansvar att utveckla och testa nya lösningar när det gäller kommersiell service. i gör bedömningen att roll bör vara att bistå med övergripande kunskaper om landsbygds- och glesbygdsfrågor. bör, som , ha rollen att samordna stödhanteringen, ge råd och anvisningar, följa upp stödinsatser och även svara för utvecklingsarbetet inom området. i konstaterar att har det centrala myndighetsansvaret för frågor som rör stöd till kommersiell verksamhet på landsbygden. Verket har enligt bedömning skött sina åligganden väl och bör få fortsätta med denna uppgift. i anser, när det gäller utvärdering/uppföljning av kommersiell service, att antalet aktörer borde begränsas till eftersom otydligheten ökar när fler aktörer är inblandade. anser inte att bör få ett sektorsansvar för kommersiell service eftersom det enligt förbundets mening kan innebära att förlorar sin analyserande och granskande roll. Verket bör enligt förbundet inte tyngas med handläggande sektorsuppdrag. Det uppkommer med nödvändighet gränsdragningsproblem mellan sektorsmyndigheter som och sektorsövergripande myndigheter som . Genom ett fungerande samarbete kan dubbelarbete undvikas. När det gäller utvecklingsinsatser är det viktigt att ansvarsfördelningen är tydlig. Enligt revisorernas mening är det viktigt att en myndighet ges det samlade ansvaret för att utveckla och testa nya lösningar när det gäller kommersiell service. Revisorerna ser det därför som positivt att regeringen i den regionalpolitiska propositionen anger att den har för avsikt att ge i uppdrag att utveckla och testa nya lösningar inom det kommersiella serviceområdet (prop. 2001/02:4). I rapporten skriver revisorerna att regeringsformen stadgar att en myndighet i sin verksamhet ska iaktta saklighet och opartiskhet (SFS 1974:152). Revisorerna gör bedömningen att det finns brister i det sätt på vilket presenterat befolkningsutvecklingen i gles- och landsbygden genom att verket i alltför stor utsträckning lyft fram positiva tendenser. Revisorernas slutsatser bygger främst på en analys av gjord av ett konsultbolag med statistisk specialistkompetens. Revisorerna tar i rapporten även upp till årsboken 2001 som exempel på hur valt att presentera resultatet av en undersökning. Revisorernas iakttagelser och överväganden i denna fråga resulterade inte i något förslag i rapporten. uttrycker en allmän kritik mot revisorernas konsultrapport för bristande kvalitet och noggrannhet. Verket skriver att det inte i någon del kan se att det brister i saklighet och opartiskhet i verkets rapportering av befolkningsutvecklingen. Verket anser att det iakttagit stor noggrannhet i att visa helhetsbilden av befolkningsutvecklingen samt betona effekten av denna. I analysarbetet har man funnit vissa fakta som inte tidigare varit kända och därför lyft fram dem i redovisningen.