frsrdg · GP04RR3 · 2002-01-01 00:00:00 — Som redan torde ha framgått motiveras revisorernas förslag utifrån 8 olika skäl. Analysen av nyckeltal utgör ett, om än viktigt, av dessa skäl. Några av remissinstanserna pekar också på att det även kommer att finnas ett behov av stöd till kommuner med ekonomiska problem. revisorer kan dela uppfattningen att ett antal kommuner även fortsättningsvis kommer att ha ekonomiska problem. Den stora poängen med revisorernas förslag är dock att den hittillsvarande stödgivningen riskerar att påverka incitamentsstrukturen negativt. Revisorerna vill understryka att återkommande stöd kan komma att öka kommunernas risktagande. Det gäller framför allt stöd som syftar till att täcka löpande underskott. Ett par av de kommuner som besvarat remissen förefaller också medvetna om denna problematik. Revisorerna kan dela Svenska Kommunförbundets och uppfattning om att det även i fortsättningen kommer att finnas ett antal kommuner som kommer att drabbas av ekonomiska problem i bostadsföretagen. Revisorerna kan inte bedöma storleksordningen på problemen, men i likhet med förbunden anser vi att de bör lösas inom bostadspolitikens ram. Revisorerna vill understryka att vår kritik inte primärt avser handläggningen av stöden. Revisorerna har i och för sig pekat på inslag som kan ha negativa effekter, t.ex. utformningen av avtalen mellan regeringen och kommunerna/landstingen. Det stora problemet är dock stödens inverkan på incitamentsstrukturen. Det är sannolikt inte möjligt att hitta kriterier för stödgivningen som är objektiva och avser strukturella faktorer, dvs. förhållanden som kommunerna inte kan påverka. Revisorerna finner således inte skäl att ändra sitt förslag och föreslår att anslaget 91:2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting bör avvecklas . Det finansiella ansvaret och risktagandet I rapporten pekas på att den svenska ekonomin har utvecklats gynnsamt. Av budgetpropositionen framgår att de kommunala skatteintäkterna har ökat förhållandevis kraftigt , inte minst tack vare den goda sysselsättningsutvecklingen. Inkomsterna i kommunsektorn förväntas även öka relativt kraftigt . Det finansiella sparandet bedöms vara tillräckligt högt för att primärkommunerna ska klara balanskravet , medan landstingen beräknas uppfylla kraven på ekonomisk balans först . Trots den goda ekonomiska utvecklingen har det emellertid funnits ett antal kommuner och landsting med ekonomiska problem som ansetts ha behov av statligt stöd. har ca 60 kommuner och landsting fått ekonomiskt stöd. Det gäller kommuner och landsting som bedömts ha svårigheter att uppnå balanskravet och kommuner som haft stora åtaganden i kommunala bostadsföretag. De statliga insatserna ska leda till besparingar och omstruktureringar som ger en godtagbar och sund ekonomisk utveckling i de kommuner och landsting som fått stöd. De avtal som regeringen/Kommundelegationen slutit med kommuner/landsting är dock i många fall påfallande översiktliga och diffusa och kan leda till att det blir svårt att säkerställa att det faktiskt vidtas åtgärder som leder till varaktiga kostnadssänkningar. Det är naturligtvis inte heller osannolikt att en sämre ekonomisk utveckling kan leda till krav på ytterligare stödinsatser. Trots allt har de senaste årens höga tillväxttakt inneburit att ett stort antal kommuner och landsting fått stöd. Enligt rapporten behöver dock inte alltid ekonomiskt stöd vara en förstahandslösning. Som redan framgått av avsnitt 2.1 är anslaget knappast förenligt med idén om fullt kommunalt ansvarstagande. Det kan därmed också inbjuda till finansiellt risktagande. Det förefaller också i viss mån ha skett. Framför allt gäller att kommuner med ett stort utbud har fått stöd. Det finns därför anledning att analysera det kommunala regelverket och dess effekter på det kommunala beteendet. Ett regelsystem som förbättrar incitamenten för kommuner/landsting att ta ett finansiellt ansvar och som leder till ett minskat risktagande hos dessa är att föredra. Ett område som är särskilt viktigt att analysera i detta sammanhang är kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning. I kommunallagen finns en bestämmelse om god ekonomisk hushållning. En budget i balans är minimikravet för ekonomin i en kommun eller ett landsting. För att motsvara kravet på god ekonomisk hushållning räcker det i de flesta fall inte med att intäkterna bara täcker kostnaderna. För att kravet på god ekonomisk hushållning ska uppfyllas bör resultatet i normalfallet ligga på en nivå som realt sett konsoliderar ekonomin. Om synnerliga skäl föreligger kan avsteg göras från kravet på en budget i balans. Det är dock upp till varje kommun eller landsting att tolka vad som kan inrymmas i begreppet synnerliga skäl, och det finns vidare inga sanktionsmöjligheter mot kommuner eller landsting som inte lever upp till kravet på en ekonomi i balans. Regeringen tillkallade en utredare för att utreda vissa frågor rörande kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning (dir. 2000:30). Enligt direktiven ska utredaren bl.a. göra en översyn av bestämmelserna om god ekonomisk hushållning och dess tillämpning och utreda hur balanskravet kan förtydligas och modifieras. I det senare ligger bl.a. att utredaren ska överväga behovet av regler för en situation där en kommun eller ett landsting inte lever upp till kravet på en budget och ekonomi i balans. Kommuner och landsting som inte levt upp till kravet på en ekonomi i balans har dock som framgått i många fall fått statligt stöd. Utredningen har dock enligt direktiven inte i uppdrag att analysera hur dess förslag ställer sig till tidigare statliga ingrepp i form av t.ex. Kommundelegationens verksamhet. Den har inte heller i uppdrag att konkret lämna förslag på hur staten ska agera om det ånyo uppkommer en liknande situation, dvs. den situation som varit föremål för denna granskning. Revisorerna föreslår i rapporten att utredningen bör få tilläggsdirektiv där det ingår att analysera den typen av frågor och där utgångspunkten bör vara att statliga ingrepp inte bör få budgetmässiga konsekvenser. Ett alternativ är naturligtvis att tillsätta en särskild utredning. Den kommunala budgetprocessen är vidare relativt svagt reglerad. Det finns förvisso ett krav på ekonomisk balans. Balanskravet innebär att budgeten ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Ett eventuellt negativt resultat vid räkenskapsårets slut ska återställas . I övrigt innehåller dock inte kommunallagen mer än några paragrafer som i huvudsak reglerar tidtabellen för kommunens budgetarbete. Det finns dock mycket som tyder på att en stram budgetprocess leder till en starkare budgetdisciplin, åtminstone på nationell nivå. Det finns därför enligt rapporten skäl att överväga eller analysera om det inte är motiverat att reglera den kommunala budgetprocessen noggrannare för att åstadkomma en starkare finansiell disciplin. Flertalet av de remissinstanser som kommenterat frågan ställer sig negativa till revisorernas förslag och hänvisar till arbete. nämner att det har tillsatts en utredning, (dir. 2000:30), som bl.a. har i uppdrag att göra en översyn av bestämmelserna om god ekonomisk hushållning och dess tillämpning. Vid behov ska utredningen föreslå förändringar för att öka långsiktigheten i den ekonomiska och verksamhetsmässiga planeringen. I uppdraget ingår även att utreda hur balanskravet kan förtydligas och modifieras. Statskontoret anser att det redan enligt nuvarande direktiv ingår i uppdrag att analysera och att lämna förslag på hur staten ska agera om det uppkommer situationer där balanskravet inte efterlevs i kommuner och landsting. Kontoret avstyrker därför revisorernas förslag om tilläggsdirektiv. vill meddela att den arbetar med att konstruera sådana regler för en god ekonomisk hushållning som är ägnade att skapa en delvis ny och tydligare incitamentsstruktur för kommuner och landsting. Mot denna bakgrund är det lämpligt att regeringen avvaktar betänkande och vidtar lämpliga åtgärder med anledning av detta och de synpunkter revisorerna framfört. och anser att arbete bör avvaktas innan ytterligare utredningar och eventuella regelverk tillsätts. Revisorernas synpunkter bör kunna täckas inom ramen för befintliga direktiv. och kommun instämmer i revisorerna förslag. kommun anser att ekonomiskt stöd i den form som kommunakuten ger inte alltid bör vara en förstahandslösning. Kommunen tillstyrker därför att en analys görs av det kommunala regelverket och dess effekter på kommunernas beteende. Denna analys bör också innehålla en redovisning av konsekvenser för kommunerna av de beslut om lagändringar m.m. som genomförs och som påverkat den kommunala ekonomin. Enligt revisorernas uppfattning är det värdefullt att en utredning tillsatts som ska hantera de frågor som revisorerna uppmärksammar i rapporten. pekar i sitt remissvar på att den arbetar med att konstruera sådana regler för en god ekonomisk hushållning som är ägnade att skapa en delvis ny och tydligare incitamentsstruktur för kommuner och landsting. Revisorerna ser med tillfredsställelse på att sådana förslag kan lämnas. Som framgått av avsnitt 2.1 har revisorerna föreslagit att anslaget 91:2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting bör avvecklas . Som ett komplement till detta förslag har som ovan framgått revisorerna föreslagit att ett nytt regelsystem som kan öka incitamenten till en god ekonomisk hushållning i kommuner och landsting bör utredas. Av remissvar framgår emellertid att ett sådant förslag kommer att läggas . Revisorerna utgår ifrån att de frågor som tas upp i revisorernas rapport beaktas i utredningens betänkande. Enligt revisorernas uppfattning finns det därför skäl att avvakta betänkande. Mot bakgrund av detta avstår revisorerna från att lägga något förslag på detta område. Det är dock, enligt revisorernas uppfattning, inget skäl för att inte avveckla anslaget, utan dessa bägge frågor bör kunna behandlas var för sig. Den tidsplan som revisorerna föreslagit för avveckling av anslaget bör inte utgöra något hinder vid beredningen av betänkande. Anslaget 91:2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting har utnyttjats för tolv olika ändamål. , eller , har fördelats till kommuner med särskilt svåra ekonomiska problem och som ansökt om stöd. Det gäller stöd som fördelats av regeringen (efter särskild ansökan och efter särskild beredning av Kommundelegationen) och Bostadsdelegationen. har fördelats till andra ändamål. Det gäller t.ex. utbildningsinsatser, insatser för flyktingar, hiv/aidsverksamhet, katastrofinsatser, stöd och service till funktionshindrade, nedläggningar i försvaret och konsumentåtgärder. Vissa delar av anslagets fördelning på ändamål anges inte i budgetpropositionen. Ett flertal användningsområden har tillkommit löpande under budgetåren, dvs. anslaget har delvis använts som ett anslag för oförutsedda utgifter. Användningen har i och för sig anmälts till , men dessa utgifter har inte genomgått en normal budgetprövning. Dessa användningsområden ingår därmed inte i den årliga budgetprövningen på samma sätt som normala anslag. De aktualiseras således ej på samma sätt som andra utgiftsanslag i den årliga budgetprövningen och blir i princip inte föremål för förnyade beslut inför varje budgetår. Enligt rapporten finns det stor risk för att ändamål som inte genomgår en normal budgetprövning leder till ökade utgifter. Ett anslag som har karaktären av oförutsedda utgifter kan till och med skapa behov som inte annars skulle tillgodoses eller diskuteras. Det finns vidare inga egentliga skäl till varför användningsområden som t.ex. hiv/aidsverksamhet eller nedläggningar i försvaret inte bör äskas och prövas inom respektive politikområde. Enligt rapporten bör därför utgiftsområde 25 koncentreras till generella statsbidrag, utjämningsbidrag och bidrag till Rådet för redovisning. Utgifter för ändamål som inte kan hänföras till dessa tre anslag bör äskas under respektive politikområde. Statskontoret tillstyrker i princip revisorernas förslag. Statskontoret har dock förståelse för att statsmakterna behöver ha möjlighet att stödja kommuner och landsting som drabbats av plötsliga och/eller omfattande problem. Eventuella anslag som inrättas i samband med sådant stöd bör enligt Statskontorets mening vara tillfälliga. Kontoret vill dock understryka betydelsen av att det statliga stödet till kommuner och landsting normalt ges i generella former. och pekar på ett liknande sätt på att det inom ramen för anslaget har finansierats vissa akuta behov som inte rimligen kan förutses och därmed beaktas inom ramen för en ordinär budget. Dit hör t.ex. hjälp vid översvämningarna. Sådana insatser kan, enligt förbunden, endast regeringen klara och det bör finnas en finansiell beredskap för detta. Om det ska vara ett särskilt öronmärkt anslag - som ju är svårt att beräkna - eller lösas på annat sätt när det inträffar är, enligt förbunden, en fråga för regeringen att pröva. ställer sig negativ till förslaget. Utredningen finner, mot bakgrund av kommunsektorns ekonomiska och strukturella problem, revisorernas förslag väl drastiskt och kan därför inte ge det sitt stöd, även om det från budgetteknisk synpunkt har vissa förtjänster. De politiska och praktiska fördelarna med den nuvarande ordningen överväger enligt utredningens mening. kommun anser att statens budget bör innehålla ett särskilt anslag för akut ekonomiskt bistånd till oförskyllt drabbad kommun vid yttre händelse av naturkatastrofkaraktär eller annan likvärdig händelse. och kommun tillstyrker revisorernas förslag. Ett par av de remissinstanser som haft synpunkter på revisorernas förslag ställer sig tveksamma till att renodla utgiftsområdet. De pekar på att det kan finnas behov av att stödja kommuner och landsting som drabbas av plötsliga och/eller omfattande problem. Som exempel nämns översvämningarna . Revisorerna kan dock konstatera att endast en blygsam del av anslaget utnyttjats för den typen av ändamål. Som framgår av rapporten har katastrofinsatser utgjort en mycket liten del av den del av anslaget som inte gått till kommuner och landsting med särskilt svåra ekonomiska problem. I huvudsak har det varit fråga om andra typer av ekonomiskt stöd. Enligt revisorernas uppfattning har anslaget delvis använts som ett anslag för oförutsedda utgifter. Sådana anslag finns inte inom andra utgiftsområden och revisorerna har svårt att förstå varför utgiftsområde 25 har en sådan särpräglad karaktär att det anses nödvändigt just inom detta område. Som redan framgått ingår vissa av användningsområdena, t.ex. insatser för flyktingar, vissa katastrofinsatser och nedläggningar i försvaret, inte i den normala budgetprövningen och det finns, enligt revisorernas uppfattning, risk för att ett sådant förfarande leder till ökade utgifter. Revisorerna vill också erinra om att anslaget infördes som ett tillfälligt stöd. I samband med införandet av anslaget diskuterades inte heller andra användningsområden än stöd till kommuner och landsting med en särskilt svår ekonomisk situation. Det har, enligt revisorernas uppfattning, inte framkommit några sakskäl som kan föranleda en revidering av förslaget. Enligt vår uppfattning har utgifterna varit av den karaktären att de mycket väl varit möjliga att äska under andra politikområden. Om det uppstår situationer av plötslig eller tillfällig natur finns det enligt revisorernas bedömning möjlighet att hantera dessa inom ramen för den befintliga statsbudgeten. Enligt 9 kap. 5 § regeringsformen kan för löpande budgetår på tilläggsbudget ändra och anvisa nya anslag. Revisorerna föreslår därför att utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner och landsting endast bör omfatta anslagen 91:1 Generellt statsbidrag till kommuner och landsting, 91:3 Statligt utjämningsbidrag till kommuner och landsting och 91:4 Bidrag till Rådet för redovisning. Utgifter för ändamål som inte kan hänföras till dessa tre anslag bör äskas under respektive politikområde. I rapporten pekas på att regeringen har tillkallat en särskild utredare med uppdrag att följa upp och stödja de kommuner och landsting vars ansökningar beretts av Kommundelegationen och som av regeringen beviljats bidrag. Enligt revisorernas uppfattning bör uppföljningen hanteras av en myndighet. Detta innebär en tydligare reglering av uppgiften och bidrar till att skapa större kontinuitet och en mer oberoende ställning i förhållande till uppgiften att säkerställa gjorda avtal och att bidra till att överenskomna kostnadssänkningar genomförs. Att hjälpa kommuner och landsting att komma till rätta med en för hög kostnadsnivå kräver ett stort mått av tydlighet. En myndighet har sannolikt större möjligheter, utifrån sina instruktioner, att hantera denna process. Exempelvis lyckades inte Kommundelegationen, som hade formen av en kommitté, att presentera entydiga åtgärdsplaner. Bostadsdelegationen har också slutit ett stort antal avtal med kommuner. Det har dock inte presenterats någon lösning för hur uppföljningen av dessa avtal ska organiseras. Enligt rapporten bör regeringen därför presentera en sådan lösning. Statskontoret, och kommun tillstyrker förslaget. Statskontoret konstaterar dock att det saknas en lämplig central funktion för en sådan uppföljning. Statskontoret vill i sammanhanget erinra om att frågan om att inrätta ett organ för statlig uppföljning av kommuner och landsting aktualiserats av flera utredningar utifrån skilda perspektiv. Det har handlat om uppföljning av prestationer och kostnader, av styr-, organisations- och verksamhetsformer samt av uppgifter med betydelse för utjämningssystemet. Statskontoret konstaterar att inget av utredningarnas förslag om inrättande av ett uppföljningsorgan förverkligats. att ett och samma organ bör kunna hantera samtliga här nämnda typer av statlig uppföljning av kommuner och landsting. påpekar också att det inte finns någon myndighet som har kompetens att göra en granskning av de kommuner som fått stöd. Möjligheten finns ju att inrätta en sådan myndighet eller att tillföra kompetens till en redan befintlig myndighet. I det sammanhanget bör dock, enligt departementet, beaktas att den aktuella uppgiften vad gäller uppföljning av Kommundelegationens arbete är av helt tillfällig karaktär. pekar vidare på att regeringen ekonomiska vårproposition aviserade att den avser att låta Bostadsdelegationen fortsätta sitt arbete även . Av propositionen framgår att uppföljningen av ingångna avtal inledningsvis kommer att ske av Bostadsdelegationen. Uppföljningen bör även innefatta studier av hur de kommuner som sökt stöd men inte har något avtal med delegationen har hanterat sina svårigheter. Regeringen avser att återkomma avseende hur den fortsatta uppföljningen ska ske efter att Bostadsdelegationen har upphört. Enligt mening förefaller revisorerna inte ha gjort klart för sig att en kommitté, som också innefattar formen särskild utredare, formellt sett utgör en myndighet under regeringen. Någon avgörande innehållslig skillnad vad gäller styrningen av en kommitté eller liknande respektive en myndighet med reguljär verksamhet finns inte enligt utredningen, och de fördelar som revisorerna anför till förmån för en myndighet i den meningen revisorerna lägger i begreppet har enligt utredningen ingen större tyngd. Enligt utredningens mening bör det stå regeringen fritt att välja i vilka former en uppföljning av Bostadsdelegationens och Kommundelegationens arbete ska ske. revisorer är helt medvetna om att en kommitté formellt sett utgör en myndighet under regeringen. Till skillnad från anser vi dock att en reguljär myndighet normalt får en mer oberoende ställning än en kommitté. Enligt vår uppfattning krävs det en hög grad av tydlighet och auktoritet för att hjälpa kommuner och landsting att komma till rätta med den för höga kostnadsnivån. Vi kan däremot dela och Statskontorets påpekanden om att det inte finns någon lämplig myndighet för den här typen av uppföljning. Revisorerna noterar också att pekar på att uppföljningsarbetet är av tillfällig karaktär. Mot bakgrund av detta och mot bakgrund av att revisorerna i avsnitt 2.1 föreslagit att anslaget bör avvecklas avstår revisorerna från att lägga något förslag på detta område. Om anslaget inte avvecklas vill dock revisorerna peka på att frågan behöver en lösning. Med hänvisning till de motiveringar som framförts under Revisorernas överväganden föreslår revisorer att fattar följande beslut. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.1 om avveckling av anslaget. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.3 om att renodla anslaget. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revi-sorerna (), (m), Per (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichef och utredningschef (föredragande). Revisionsdirektör har varit ansvarig för ärendets beredning. Rapport 2000/01:9 Akut- eller långvård? - statens stöd till kommuner med ekonomiska problem REVISORER TEL /rr 100 12 FAX Förord revisorer presenterar härmed sin rapport om stöd till kommuner och landsting med ekonomiska problem. Beslut om rapporten har fattats av revisorerna i plenum . Rapporten sänds nu på remiss. Revisorernas slutliga ställningstagande och förslag kommer därefter att utformas i en skrivelse till . Granskningen har beretts av revisorernas första avdelning. I avdelningen ingår (), ordförande, (), vice ordförande, (), (), (), (), () och (). Inom revisorernas kansli har revisionsdirektör varit ansvarig för utredningsarbetet. Pol. stud. har deltagit som praktikant i arbetet. Kanslichef och utredningschef har bidragit med synpunkter på rapporten. har på uppdrag av revisorer genomfört en studie av ärendehanteringen. Uppdraget avser en analys av beslutsunderlag, beslutskriterier och avtal. Regeringen angav kompletteringsproposition att vissa kommuner och landsting som hade en särskilt svår ekonomisk situation kunde få problem vid införandet av det nya utjämningssystemet. För att skapa möjligheter att tillfälligt bistå sådana kommuner och landsting ställdes medel till regeringens disposition och ett nytt anslag infördes. revisorer kan konstatera att finns detta tillfälliga stöd fortfarande kvar. Det har således fått karaktären av ett permanent anslag. Anslaget har dessutom endast i marginell utsträckning utnyttjats för dess ursprungliga syfte, dvs. att hantera problem i samband med införandet av det nya utjämningssystemet. Den förändrade användningen har emellertid anmälts till . Anslaget har utnyttjats för följande 12 ändamål. Stöd till kommuner och landsting med problem att uppnå ekonomisk balans. Stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet. Insatser för flyktingar. Förebyggande hiv/aidsverksamhet. Omställningsbidrag för landsting. Stöd och service för vissa funktionshindrade. Nedläggningar i försvaret. Totalt har fördelats eller avses att fördelas. Merparten, eller , har fördelats till kommuner och landsting med särskilt svåra ekonomiska problem. av medlen har dock fördelats till andra ändamål (punkterna 3-12). Revisorerna gör bl.a. följande bedömningar. Stora delar av anslaget saknar ett mål. Systemet med mål- och resultatstyrning förutsätter en tydlig rollfördelning mellan riksdag, regering och myndigheter. Anslag som står till regeringens disposition kan dock komma att bryta detta mönster. Det normala är att regeringen ställer upp mål för en myndighet. Utifrån den redovisning som myndigheten lämnar bedömer regeringen resultaten eller måluppfyllelsen av verksamheten. I detta fall är det regeringen som både redovisar resultat och bedömer resultaten eller måluppfyllelsen. Regeringen bedömer med andra ord den verksamhet som den själv utför. Resultat och måluppfyllelse kan därmed vara svårare att värdera. Bristen på entydiga och mätbara mål gör det svårt att bedöma hur verksamheten fungerar. Detta förstärks av att resultatredovisningen i budgetpropositionen är bristfällig.