frsrdg · GP04RR21 · 2002-01-01 00:00:00 — Revisorerna konstaterade i rapporten att det skulle vara möjligt att justera den preliminära premien så att förändringar i myndigheternas kostnader skulle komma mer successivt, och inte som slå igenom stort en gång . menar att om () kan lämna en någorlunda säker prognos över premiens storlek innan myndigheten lagt sin budget skulle det lösa många problem. bekräftar att skillnaden mellan preliminär och slutlig premie varit för stor. Verket anser att den preliminära premien bör beräknas och helst stämmas av under årets gång. har inte upplevt några större problem med planeringen på grund av premiekostnaden. Verket anser dock att det ändå finns klara fördelar med en på förhand känd premie. () medger att det finns en inbyggd brist på stabilitet i intjänandet av förmåner enligt avtalet PA-91. I sitt yttrande skriver : "Nämnden har sökt hantera detta genom att rabattera den genomsnittliga sparpremien genom ianspråktagande av överskottsmedel i försäkringsrörelsen och anser sig därvid ha uppnått en godtagbar stabilitet för premiekollektivet i dess helhet." Vidare anser nämnden att instabiliteten vid enskilda myndigheter måste bedömas utifrån sin orsak. Om skälen till instabiliteten är beslut som myndigheten själv har fattat måste myndigheten i stället förvärva bättre kompetens och få bättre stöd för att kunna analysera de ekonomiska konsekvenserna av sina beslut. Däremot instämmer nämnden i revisorernas mening att en löpande anpassning av premieinbetalningen vore att föredra. Enligt för statens avtalsförsäkringar bör formerna för inbetalning göras mer flexibla och inte regleras genom förordning utan genom beslut av nämnden. Även anser att premieförordningen (1997:908) bör ändras för att tillåta löpande beräkningar av premierna. medger att det finns svårigheter med att få kontroll över kostnaderna i det nuvarande systemet. Av denna anledning har tagit initiativ till förhandlingarna om det nya pensionsavtal, PA-03, som gäller . menar att det nya avtalet och de förändringar som då kan genomföras, kommer att leda till ökad stabilitet i premierna. Revisorernas överväganden och förslag anser att man genom premierabatten har "uppnått en godtagbar stabilitet för premiekollektivet i dess helhet". Revisorerna konstaterar dock att för enskilda myndigheter kan premierna fortfarande variera kraftigt mellan preliminär och slutlig inbetalning. Stabiliteten i den genomsnittliga premien för hela premiekollektivet säger ingenting om problemen med kostnadsosäkerheten vid de enskilda myndigheterna. Vidare menar att den brist på stabilitet som kan uppstå på myndighetsnivå måste bedömas utifrån sin orsak. Revisorerna delar den uppfattningen och har under rubriken 2.2 ovan konstaterat att en orsak till att premiekostnaden plötsligt kan skjuta i höjden är att myndigheten anställt äldre personer eller givit äldre arbetstagare löneökningar. Nämnden antyder i sitt remissvar att instabiliteten i premiekostnaden kan vara följden av en alltför frikostig arbetsgivarpolitik. Revisorerna kan dock konstatera att vid små myndigheter kan även mindre förändringar i personal- eller lönestrukturen få relativt stora inverkningar på premiekostnaderna. Mot denna bakgrund anser revisorerna att en ökad stabilitet är önskvärd även på myndighetsnivå. I de yttranden som inhämtats finner revisorerna stöd för uppfattningen att premierna bör kunna beräknas eller stämmas av med kortare tidsintervall än . För att en mer löpande beräkning av premierna ska kunna bli möjlig måste regeringens förordning (1997:908) om för statens avtalsförsäkringar ändras. Det kan dessutom bli nödvändigt att tillföra ytterligare kompetens till för den ökade arbetsbelastning en mer löpande beräkning innebär. Revisorerna föreslår således att regeringen vidtar nödvändiga åtgärder för att införa en mer löpande beräkning av premierna för statens avtalsförsäkringar. Rollen för () borde enligt revisorerna också ses över. Revisorerna konstaterade att nämndens roll gentemot var tämligen svag. är inte heller föremål för årlig revision från . I representeras de myndigheter som belastas av premierna endast via . Revisorerna menade i rapporten att de berörda myndigheterna borde ha en direkt representation i nämnden. Genom att bredda deltagandet i nämnden kan man öka förtroendet för systemet och bidra till en bredare kompetens inom nämnden. Beräkningen av de preliminära premierna görs med underlag från vad gäller den förväntade löneutvecklingen vid myndigheterna. I rapporten ansåg revisorerna att () i stället borde använda sig av prognoser från . är i sin roll som de statliga arbetsgivarnas företrädare alltför nära knuten till försäkringsmodellen och har också ett intresse av att hålla nere prognoserna över löneutvecklingen. Revisorerna anser att en mer oberoende och säker prognos över myndigheternas löneutveckling kan erhållas från . Detta skulle öka säkerheten vid beräkningen av den preliminära premien och således förenkla den ekonomiska planeringen för de statliga myndigheterna. Av de statliga arbetsgivarna kommenterar rollfördelningen mellan de berörda myndigheterna. Verket anser att nuvarande system med kanslistöd för bör behållas, men att representationen inom nämnden bör breddas. Bland de statliga arbetsgivarna anser och att prognoser även i fortsättningen bör användas för beräkningen av den preliminära premien. menar att revisorerna ger intryck av att verket inte skulle representera de statliga myndigheterna. Verket vill därför påpeka att är uppbyggt och styrt som en medlemsorganisation i syfte att representera det samlade arbetsgivarintresset. vill inte uttala sig om förmåga att representera de statliga arbetsgivarna. Nämnden understryker dock att arbetsgivarinflytandet i nämnden rimligen måste vara avsett att spegla det samlade statliga arbetsgivarkollektivets intressen. anser att rollerna som beställare/försäkringsgivare och leverantör/administratör är tydliga. Enligt verket garanteras detta bl.a. av de förordningar som gäller för området samt en tydlighet vid kontakterna med myndigheterna. Gällande förordningar tillsammans med en plan som antagits i verkets styrelse utgör enligt verket en tydlig grund för ansvarsför delningen mellan och . förstår inte revisorernas kritik att verket inte skulle vara en trovärdig uppgiftslämnare av löneprognoser. Verket anser det tvärtom mycket angeläget att bästa möjliga underlag används för beräkningen av premierna, vilket också gagnar medlemmar. Även för statens avtalsförsäkringar (NSA) ställer sig frågande till revisorernas misstro mot prognoser, men menar att vid beräkningen bör ha möjlighet att välja de bästa tillgängliga prognoserna. menar att man använder de bästa möjliga prognoserna när man hämtar dessa från . Verket menar att vid beräkningen av premierna låg prognoser högre än . menar att användandet av deras prognoser vid beräkningen av den preliminära premien borde öka säkerheten i beräkningen. De fackliga organisationerna (och ) anser att representationen i bör breddas, men att det framför allt är just de fackliga organisationerna som bör beredas plats. () menar att nämndens försäkringstekniska riktlinjer utgör grunden för hur flera av pensionsförmånerna i det nya avtalet PA-03 ska beräknas. Av denna anledning bör även de fackliga organisationerna vara representerade i . Revisorernas överväganden och förslag Revisorerna vill inte uttala sig om kvaliteten i prognosarbetet vid vare sig eller . Däremot anser revisorerna att det från en principiell ståndpunkt är bättre att prognoser över löneutvecklingen för beräkningen av de preliminära premierna hämtas från . är enligt revisorerna alltför nära knutet till försäkringsmodellen och en övergång till prognoser skulle därför kunna stärka förtroendet för försäkringsmodellen samt minska risken för konflikt mellan olika roller. Enligt revisorerna borde det ligga i eget intresse att bredda representationen i nämnden. Revisorerna vidhåller sin synpunkt från rapporten att en breddning av representationen kan förstärka förtroendet för modellen och bredda kompetensen. Under granskningen har revisorerna kunnat konstatera att det saknas en instans med uttalat ansvar för att se konsekvenserna av statens avtalsförsäkringar. ser sin roll som att bistå med försäkringsmässigt beräknade . företräder de statliga arbetsgivarna i nämnden, men agerar framför allt genom avtalsförhandlingar. Enligt revisorerna är det naturligt att också får ansvaret för att överblicka konsekvenserna av försäk Av denna orsak är det också viktigt att ett urval av de statliga arbetsgivarna ges direkt representation i nämnden. lämnar inte in någon årsredovisning och granskas heller inte inom ramen för årliga revision. Däremot lämnar nämnden en årlig redovisning av statens avtalsförsäkringar. revisorer anser att årlig revision, förutom att säkerställa fakta i myndighetens redovisning, bidrar med att upptäcka och belysa problem och missförhållanden i organisationen i stort. revisorer föreslår att regeringen ändrar instruktionen för så att nämnden även får ett ansvar för att överblicka konsekvenserna av försäkringsmodellen. Revisorerna föreslår också att representationen i nämnden breddas till att även omfatta ett direkt urval av de statliga arbetsgivarna. Slutligen föreslår revisorer att regeringen förordnar att ska lämna årsredovisning i likhet med andra statliga myndigheter. Revisorerna kunde i rapporten konstatera att det främst var mindre myndigheter som drabbades av premiens instabilitet. Vid en mindre myndighet påverkar löneökningen för en enskild individ kostnaden i större utsträckning än vid en större myndighet. Detta innebär att den preliminära premien är mer instabil för en liten myndighet än för en stor. Vid en mindre myndighet kan t.ex. en nyanställning av en person med hög lön eller lång tjänstetid resultera i kraftigt höjda kostnader för avtalsförsäkringarna. Mot bakgrund av detta föreslog revisorerna i rapporten att borde utveckla sitt stöd till myndigheterna. Framför allt mindre myndigheter med begränsade stabsresurser kan ha behov av stöd vid analyser av kostnadsutvecklingen vid myndigheten. Revisorerna kunde också konstatera vissa brister i kanslistödet från . Verket har fortfarande inte någon chefsaktuarie, utan förlitar sig på att hyra in aktuarietjänster på konsultbasis. menar att behovet av administrativt stöd vad gäller avtalsförsäkringarna är stort och man stöder därför revisorernas förslag. uppger sig visserligen inte ha haft några större problem till följd av premiekostnaden, men ser tacksamt fram emot ett mer utvecklat stöd i linje med revisorernas förslag. Verket menar att de månatliga inbetalningarna enligt det nya pensionsavtalet understryker behovet av stöd från . menar att åtgärder för att öka informationen om premierna är allmänt välkomna. menar att ett sådant datastöd som revisorerna föreslår är ytterst komplicerat och ställer höga krav på systemutveckling. Verket konstaterar att man inte har möjlighet att utveckla ett sådant verktyg på grund av den omfattande systemutveckling som införandet av det nya pensionsavtalet medför. Den applikation som verket distribuerar via sin webbplats är enligt tillräcklig även vid beräkning av premiesumman vid mindre myndigheter. menar vidare att samarbetet mellan verket och har fungerat tillfredsställande. Verket meddelar att man vid ett flertal tillfällen försökt rekrytera en chefsaktuarie till utan att lyckas. menar dock att man skaffat sig tillgång till kvalificerade aktuarietjänster genom upphandling. Verket låter dessutom sin egen personal genomgå utbildning för att uppnå aktuariekompetens. skriver i sitt yttrande att premiekostnadens brist på stabilitet måste bedömas utifrån sin orsak. Om orsaken till instabiliteten ligger i arbetsgivarens agerande bör det föranleda myndigheten att få bättre stöd och förvärva bättre kompetens för att kunna förutse konsekvenserna av arbetsgivarpolitiska beslut. Nämnden menar att ett utvecklat stöd till myndigheterna bör vara prioriterat av . Revisorernas överväganden och förslag Under rubriken 2.4 ovan konstaterade revisorerna att framför allt små myndigheter riskerar att drabbas av instabila premiekostnader. Revisorerna konstaterar också att behovet av stöd inte kommer att minska i och med det nya pensionsavtalet som träder i kraft . Övergångsregler och nya betalningsrutiner innebär ytterligare en ökad belastning på myndigheterna i fråga om avtalsförsäkringarna. framhåller i sitt yttrande att ett ökat stöd till myndigheterna kan vara lösningen på problemet med instabila . Revisorerna menar att ett utvecklat stöd inte kan ses som lösningen på problemet, utan som ett sätt att minska konsekvenserna av de problem som försäkringsmodellen skapar. Revisorerna menar dessutom att det är av största vikt att har tillräcklig kompetens för att utgöra ett fungerande kanslistöd till nämnden. ska enligt regeringsbeslut renodla sin verksamhet till att endast hantera den statliga tjänstepensionen. Det är enligt revisorerna viktigt att ser till att man, efter den omställningsprocess som vidtar, har tillräcklig kompetens för att utgöra ett fungerande kanslistöd till . Enligt försäkringsrörelselagen (1982:713) ska de försäkringstekniska utredningarna och beräkningarna vid ett försäkringsbolag utföras under överinseende av en eller flera aktuarier. har genom föreskrift definierat kvalifikationerna för en aktuarie inom ett försäkringsbolag (, , 1999:20), och bedriver även tillsyn över de privata försäkringsbolagen. anställd ansvarig aktuarie, vilket enligt försäkringsrörelselagen är ett krav för privata försäkringsbolag. Ingen av verkets anställda har heller en formell kompetensnivå som motsvarar en aktuarie. Då inte bedriver någon försäkringsrörelse i egentlig mening, utan endast administrerar den fiktiva försäkringsrörelsen inom staten, omfattas verket formellt inte av försäkringsrörelselagen. Revisorerna finner det dock anmärkningsvärt att verket inte har någon anställd som har aktuariekompetens. menade i sin revisionsrapport (RRV, Revisionsrapport ) att om haft en aktuarie anställd vid tiden för försäkringsmodellens införande hade risken för fel i beräkningarna minskat. Försäkringsmodellens införande blev nu försenat på grund av att de preliminära premierna beräknades alltför lågt. Revisorerna har även erfarit att den prognos som gav till myndigheterna års slutliga orsakat stora problem vid flera myndigheter. Prognosen, som beräknade och som myndigheterna använt som underlag för budgetarbetet, har i flera fall skilt sig från de slutliga som beräknades . I stället för att underlätta för myndigheterna har prognosen som skickades ut i vissa fall lett till att myndighetens budget blivit mer missvisande än om ingen prognos lämnats. Enligt revisorerna är detta ett tecken på att arbetet med prognoser vid kan bli bättre. revisorer föreslår att regeringen ger i uppdrag att vidareutveckla stödet till de statliga arbetsgivarna vad gäller försäkringsmodellen. Revisorerna föreslår också att regeringen noggrant följer utvecklingen vad gäller kompetensförsörjningen vid . Regeringen bör säkerställa att har tillräcklig kompetens för att utgöra ett väl fungerande kanslistöd till . tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.2 angående behovet av att se över försäkringsmodellen, tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.3 angående införandet av ett premiemaximeringssystem för de statliga avtalsförsäkringarna, tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.4 angående åtgärder för att stabilisera premiekostnaderna för de statliga myndigheterna, tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.5 angående förändringar av rollen för , tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.6 angående ett bättre stöd från . Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), (m), Per (), (), (), (), (), (), (), Tjernberg (kd), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichef , utredningschef och byrådirektör (föredragande). Rapport 2001/02: 11 Statens avtalsförsäkringar revisorer · 100 12 · TEL · fax revisorer har på eget initiativ beslutat att genomföra en granskning av de statliga myndigheternas kostnader för avtalsförsäkringarna. Granskningen har inte föregåtts av någon förstudie. Underlaget till granskningen har, förutom dokumentstudier, bestått av intervjuer med företrädare för , /samt försäkringsbolaget . Vidare har kontakter tagits med företrädare för de fackliga organisationerna, (före detta SAF) och . Granskningen har bedrivits inom revisorernas tredje avdelning. I avdelningen ingår följande ledamöter och suppleanter: ordförande (), vice ordförande (), (), (), (), (), () och (). Inom revisorers kansli har förste byråsekreterare ansvarat för granskningen. Även utredningschefen , administrativa chefen och kanslichefen har deltagit i arbetet. Denna rapport är beslutad av revisorerna i plenum . Rapporten sänds på remiss. revisorer kommer sedan att ta ställning till om granskningen ska överlämnas till eller regeringen. De statliga myndigheterna är knutna till en försäkringsmodell inom staten för tryggandet av de avtalsförmåner som beslutats i kollektivavtal mellan och de fackliga organisationerna. Systemet för finansieringen av dessa avtalsförmåner reformerades . Ambitionen var att skapa en försäkringsmodell i vilken myndigheterna skulle belastas med de verkliga kostnaderna för avtalsförmånerna och bära det fulla kostnadsansvaret för sin egen arbetsgivarpolitik. Försäkringsmodellen utformades för att likna den privata försäkringsrörelsen så nära som möjligt. De statliga myndigheterna betalar in försäkringsmässigt beräknade till som administrerar utbetalningen av förmånerna. Premiernas storlek bestäms av (). De som myndigheterna betalar in kan variera kraftigt beroende på ålders- och lönestrukturen hos myndighetens personal. Variationen i premiekostnad drabbar framför allt mindre myndigheter och försvårar den ekonomiska planeringen. Eftersom premien blir dyrare med stigande ålder för myndigheten finns också en risk för åldersdiskriminering vid nyanställning och löneförhandling. I denna rapport granskas premieberäkningen för de statliga avtalsförsäkringarna, framför allt med avseende på ålderns och lönens inverkan på premiekostnaden samt systemets effekter för myndighetens ekonomiska planering. Till viss del beror premiernas känslighet på de avtal som arbetsgivare och arbetstagare kommit överens om, men även faktorer inom premieberäkningen och den i förordningar reglerade försäkringsmodellen kan förklara premiernas känslighet och instabilitet. revisorer föreslår i denna rapport att regeringen ska införa ett nytt system för finansiering av de statliga avtalsförsäkringarna. Problemen med det nuvarande systemet är så allvarliga att hela systemet bör reformeras. I avvaktan på mer radikala lösningar föreslår revisorerna ett antal åtgärder som delvis kan motverka problemen med åldersdiskriminering och kostnadsosäkerhet. Dessutom anser revisorerna att bör utveckla sitt stöd till myndigheterna för att underlätta myndigheternas hantering av premierna. Arbetstagare inom såväl statlig som och privat sektor omfattas av vissa försäkringar som arbetsgivaren tecknar för sina anställda. Dessa försäkringar bestäms genom kollektivavtal mellan arbetsgivaren och arbetstagarnas organisationer. De statliga myndigheterna företräds i förhandlingar om kollektivavtal av . Genom ett antal kollektivavtal som har slutit med de fackliga organisationerna har de statliga myndigheterna i sin arbetsgivarroll åtagit sig att finansiera vissa förmåner för sina anställda. Finansieringen av dessa förmåner görs genom att de statliga myndigheterna betalar in till , som sedan administrerar utbetalningen av förmånerna. tjänstepension och vissa riskförmåner enligt avtalen PA-91 och PA-SPR, pensionsersättning enligt det statliga avtalet om trygghetsfrågor, TA, statens tjänstegrupplivsförsäkring, TGL-S och statens personskadeförsäkring, PSA. Systemet för finansiering av statens avtalsförsäkringar reformerades . I det nya systemet har det visat sig att storleken på de avtalspremier som de statliga myndigheterna betalar in till kan variera kraftigt, dels mellan olika myndigheter, dels för en och samma myndighet. Variationerna beror på både ålders- och lönestruktur hos personalen på myndigheten. Det kan också finnas risker att det nya systemet för finansiering av avtalsförsäkringarna leder till åldersdiskriminering hos myndigheterna, då de som betalas in ökar ju äldre arbetstagarna på myndigheten är. Mot denna bakgrund ansåg revisorer att det fanns skäl att granska de statliga myndigheternas kostnader för avtalsförsäkringarna. I denna granskning har utgångspunkten varit finansieringen och tryggandet av de statliga tjänstepensionerna. Detta område utgjorde i genomsnitt av myndigheternas kostnader för avtalsförsäkringarna. Det är också den premie som finansierar tjänstepensionerna, den s.k. sparpremien, som i första hand orsakar variationen i kostnad mellan olika myndigheter och tidpunkter. De statliga avtalspremierna beror dels på reglering i regeringens och förordningar, dels på avtal slutna mellan de statliga arbetsgivarna (företrädda av ) och de fackliga organisationerna. Sammanfattningsvis kan man säga att avtalen reglerar hur mycket som ska betalas ut, till vem och när utbetalningen ska ske. hur utbetalningarna ska finansieras och hur utbetalningen av förmånerna ska genomföras. Till detta kommer beräkningarna av premiernas storlek som en tredje dimension. De försäkringstekniska beräkningarna av premierna beslutas av (). Inför denna granskning finns det framför allt två problemområden som är av intresse: frågan om kostnadsosäkerheten och eventuell åldersdiskriminering. De statliga myndigheternas kostnader för avtalsförsäkringarna varierar beroende på personalens ålders- och lönestruktur. Personalrörlighet och kraftiga löneökningar kan orsaka relativt stora förändringar i myndigheternas kostnader . Avtalspremierna beräknas först preliminärt. Dessa preliminära ligger till grund för den månatliga inbetalningen från myndigheterna. När premierna beräknas slutligt året därpå kan premiernas storlek avvika från vad arbetsgivarna betalat in. Då skulder eller överskott måste regleras i efterhand kan kostnadsosäkerheten för avtalsförmånerna medföra problem för myndigheternas ekonomiska planering. Avtalspremiernas allmänna stabilitet och känslighet för ålders- och lönestruktur beror till stor del på de avtal som ligger till grund för avtalsförsäkringarna. Variationen i premierna, och den kostnadsosäkerhet som detta innebär för myndigheterna, kan också delvis förklaras med faktorer inom finansieringssystemet och premieberäkningen. Avtalspremierna varierar beroende på myndigheternas personalstruktur. Framför allt är arbetstagarnas ålder i samband med löneökningen av betydelse. Ju äldre arbetstagare och ju högre lönenivå och löneökningar, desto dyrare . Ett problemområde är således hur och till vilken grad arbetstagarens lön och ålder påverkar premiernas storlek. Om arbetstagarens ålder har en kraftig påverkan på premiens storlek finns en risk att arbetsgivaren väljer att inte anställa äldre personer. revisorer konstaterade i sitt förslag angående arbetslinjens tillämpning för de äldre (1999/2000:RR13) att ansvaret för att åstadkomma ett högre arbetskraftsdeltagande av äldre i första hand ligger på arbetsmarknadens parter. Revisorerna menade också att även utformningen och tillämpningen av statliga regelverk måste vara av sådan art att de främjar en positiv utveckling. arbetsmarknadsutskott delade i sitt betänkande (2000/01:AU1) revisorernas mening om att äldres villkor på arbetsmarknaden var en viktig fråga. Inriktningen på denna granskning är de statliga tjänstepensionerna enligt avtalet PA-91. I detta avsnitt redovisas dock samtliga fyra avtalsområden som en översikt. (PA-91).