frsrdg · GP04RR16 · 2002-01-01 00:00:00 — För dem som sökte asyl kan man räkna med att har fått eller kommer att få permanent uppehållstillstånd. En viktig orsak till att andelen har minskat är , men detta förklarar inte hela nedgången. Det finns inget som säger vilken andel bifall som ska anses vara "normal" för del. De asylsökande som fick uppehållstillstånd fick sällan sina tillstånd av flyktingskäl. Humanitära skäl var den viktigaste tillståndsgrunden. Andelen humanitära skäl ökade från till för årgångarna 1996-1999. Trots ökningen av antalet asylsökande har tidsåtgången för asylprövning inte ökat i någon väsentlig grad mellan årgångarna. De flesta av de förändringar av tidsåtgången som framgår av våra data förefaller vara av tillfällig karaktär. Tidsåtgången för beslut om bifall i andra instans har dock minskat, räknat från tidpunkten för asylansökan. Tidsåtgången från asylansökan till beslut varierar mellan årgångarna. För årgång 1999 var situationen följande: av dem som sökte asyl fick beslut av , medan fick beslut senare än så. De som fått avslag i första instans och överklagade fick i av fallen vänta på besked från Utlänningsnämn den , räknat från tidpunkten då ärendet inkom till nämnden, medan fick vänta än så. Uppgifterna avser alla slag av beslut, både bifall och avslag (jfr diagram 6.6 och 6.7). Variationen i tidsåtgång är betydande inom var och en av de grupper som har analyserats. Det är stor skillnad mellan den fjärdedel av en viss grupp asylsökande som har de längsta tiderna och den fjärdedel som har de kortaste tiderna. "Den snabba processen" har fått ett större genomslag . Fler ärenden har behandlats med mycket kort tidsåtgång. En viktig orsak är av-ta-len med och . Avtalet med har numera ändrats, och den snabba processen har fått minskad betydelse. Då vissa ärenden behandlas särskilt snabbt kan det medföra att andra ärenden får vänta . Ett samband av detta slag kan skönjas i det statistiska materialet. I syfte att ge konkretion åt granskningen och fördjupa kun-ska-per-na om asylprocessen har vi gått igenom ett antal personakter (dossierer) hämtade från . Ca 30 asylfall har studerats med hjälp av denna dokumentation. Syftet med fallstudierna är att få en bättre förståelse för processen och de svårigheter som är förknippade med den. Syf-tet är inte att försöka bedöma om myndigheterna har fattat "rätt" beslut eller ej. Granskningen avser inte att belysa den rättsliga tillämpningen av utlänningslagen, utan den förvaltningspolitiska och i någon mån samhällsekonomiska sidan av asylfrågorna. Frågan om tidsåtgången i processen och orsaker till fördröjningar är i detta sammanhang av centralt intresse. Urvalet av fall gjordes på två sätt. Först sökte vi i de register som finns hos Justitiekanslern (), till vilken alla myndigheter måste anmäla ärenden som inte beslutats . Både och har genom särskilda beslut av JK fått denna tidsram förlängd till . Av de ärenden som anmälts till JK eller 2000 undersöktes sammanlagt åtta asylärenden, fyra som anmälts av och fyra som anmälts av . Med utgångspunkt från databas gjordes härutöver ett statistiskt slumpmässigt urval av 20 personer som sökt asyl under något av åren 1996, 1997 eller 1998. Hälften av des-sa hade en förhållandevis kort handläggningstid i första instans (mindre än ) och hälften hade en förhållandevis lång handläggningstid i första instans (mer än ). 28 fall har undersökts Bägge urvalen innehöll från början fler fall än vad som slutligen undersöktes. Den ursprungliga avsikten var att undersöka 40 fall. Undersökningen begränsades därför att den visade sig vara mera tidskrävande än vad som från början förutsågs. Sammanlagt undersöktes personakter för 28 fall, varav 8 från Justitiekanslerns förteckningar och 20 från det statistiska urvalet av personer som kom till för att söka asyl . Urvalet är alltför litet för att medge några statistiskt säkerställda slutsatser. Avsikten med fallstudierna är att visa konkreta exempel, inte att göra statistik. Det finns i urvalet en övervikt av fall med mycket långa väntetider. Fler långdragna fall eftersträvades eftersom vi önskade få en provkarta på situationer som kunde föranleda långa väntetider. Fallstudierna speglar historiska förhållanden Det bör nämnas att handläggningsordningen har ändrats en hel del , framför allt på så sätt att fått ett mera sammanhållet ansvar och övertagit flera uppgifter från polisen. En del av omständigheterna i de undersökta fallen är därför inte helt typiska för dagens förhållanden. Fallstudierna baseras på en genomgång av personakter för de utvalda personerna, i några fall kompletterad med information från akter. En systematiserad beskrivning har gjorts för vart och ett av fallen. Denna interna dokumentation har sedan använts som underlag för detta kapitel. I nedanstående tabell visas vissa samlade uppgifter om de undersökta fallen. Här framgår bl.a. följande: 18 personer av de 28 hade fått stanna i , varav 10 av humanitära skäl. Endast två hade fått status som flyktingar. 10 personer av de 28 hade avvisats. För en av dessa är svårt att se om utresan är verkställd eller ej. Tidsåtgången är ytterst varierande - till . De snabbaste besluten gällde avvisningar. Det finns emellertid också några avvisningsfall som har tagit . I många fall hade de asylsökande någon eller några familjemedlemmar i redan före ankomsten hit. Detta gäller i 10 av samtliga 28 fall, respektive 8 av de 18 som fick stanna i . Det var också många bland de asylsökande som hade barn med sig vid ankomsten, eller som själva var barn eller näst intill. Bland de 28 asylsökande som undersökts finns 10 personer som är en del av barnfamiljer. Barnen är ofta små. Flera av de övriga fallen gällde också mycket unga personer - 5 av dem var vid ankomsten (samtliga pojkar). Tabell 7.1 Överblick av de undersökta fallen Total tidsåtgång till senaste beslut Orsak till beviljan A Ja 1 Hum. skäl B Nej 2 utresa oviss (till ) nära C Ja 3 totalt Hum. skäl D Ja 1 Skyddsbehöv. E Ja 1 Skyddsbehöv. F Ja 1 3 mån. utresa G Ja 3 Anknytning (barn i Sv.) H Ja 2 3 mån. skäl I Ja 1 2 mån. Flykting 1 till K Nej 1 till L Nej 2 till 8 mån. M Nej 4 till (flera ggr) 10 mån. N Ja 2 10 mån. skäl O Ja 1 3 mån. skäl P Ja 1 3 mån. Flykting 5 2 mån. skäl R Nej 1 till S Ja 1 2 mån. T Ja 1 8 mån. skäl U Ja 1 Hum. skäl V Nej 2 till 2 mån. X Ja 1 1½ månad de facto-flykting 1 4 mån. skäl Z Ja 1 2 mån. skäl Å Nej 1 till Ä 1 öppet (UN) mer än Ö 1 öppet (UN) mer än Not 1: Med total tidsåtgång avses tiden från asylansökan till senaste myn-dig-hets-beslut i frågan om permanent uppehållstillstånd. Den normala asylprocessen kan in-ne-fatta högst två beslut, ett av och ett av överinstansen (Ut-län-nings-nämn-den). Om fler än två beslut noterats är det antingen fråga om en per-son som återkommit (fall M) eller om beslut efter ny ansökan. I sist-nämnda fall kan tidsåtgången också ha påverkats av att personen hållit sig un-dan. Två fall (O och T) har först fått tidsbegränsat tillstånd, därefter permanent. Två fall (Ä och Ö) är fortfarande öppna hos UN. Korta beskrivningar av några konkreta fall Några av de fallstudier som gjorts återges här i korta drag. Det rör sig om en begränsad samling exempel, sorterade efter om den sökande har avvisats eller fått stanna samt efter den ungefärliga tidsåtgången. Sammanlagt beskrivs 14 fall av de 28 som finns i vårt material. De mest komplicerade fallen ingår inte. Exempel på snabba avvisningar J En liten pojke från med familj J var en fyraårig pojke som kom till tillsammans med sina föräldrar och ett syskon. Familjen var albaner från Kosovo. De ville ta sig till för att söka asyl eftersom kvinnan i familjen hade en släkting där. Familjen upptäcktes då de rest in i på Kustpilen från . Eftersom de påträffades direkt vid inresan gällde avtalet mellan och av (detta avtal har numera upphört). Det var därmed som skulle avgöra vilket land som skulle pröva asylansökan enligt . Utresan till verkställdes i . K Man från med en busslast medsökande Den asylsökande mannen, som talade tamil, uppgav att han flytt från sitt hemland på grund av kriget och på grund av att myndigheterna i hans hemland griper tamiler. Han hade inte varit politiskt aktiv och hade ingen anknytning till . Polisen upptäckte den sökande med sällskap på busstationen i efter ett larm om att illegala invandrare befann sig där. Totalt var det tio asylsökande plus en man som polisen grep som misstänkt för människosmuggling. Bussen kom från . Mannen saknade pass och visering och placerades i förvar. skrev till finska och begärde att K skulle återtas till enligt den nordiska passkontroll-över-enskommelsen. Svar från erhölls . Avvisning till genomfördes efter ankomsten till . Citat från polisens verkställighetsrapport: "Samtliga på ett strålande humör. Finsk polis förberedda på ankomsten och tog emot med öppna armar. " Av dossiern i detta fall framgår även att polismyndigheten per brev informerat om att det troligen gått fem liknande transporter men att polisen på grund av personalbrist inte kunnat kontrollera dessa. R En rysk mamma med sin son R är en kvinna från , etnisk udmur. Till yrket är hon barnläkare, utan släkt i . Hon uppgav inga egna skäl för att inte kunna återvända till ; skälen hängde samman med att hennes man kontaktats av KGB/FSB. avslog begäran om uppehållstillstånd och arbetstillstånd, bl.a. med hänsyn till att båda makarna hade uppehållstillstånd i och i och hade varit bosatta i . Avvisningen till verkställdes i . Å En litauisk man hotad av maffian Orsaken till att Å och hans bror lämnade var att deras mor, som hade en affär, hotades av maffian som krävde pengar. Då de inte ville betala hotade maffian dem per telefon och deras bil brändes. De har inte vågat polisanmäla utpressningen. Å hade aldrig varit politiskt aktiv och inte heller blivit fängslad eller utsatt för våld. beslutade om avvisning efter asylansökan. Utresan till verkställdes . L Man från med besöksvisum Den sökande var född i men flyttade till som liten. Han uppger att han fått besök av två okända män, palestinier som ville att han skulle utföra en terroristaktion, vilket han vägrade. därefter återfanns hans föräldrar skjutna i sin bil. Han fick också hotelsebrev i sitt hem. Han tog då kontakt med smugglare som hjälpte honom ut ur , men som också tog hand om samtliga identitetshandlingar. avslog hans ansökan om uppehållstillstånd, och L överklagade till . Det visade sig senare att L hade uppgivit falsk identitet och att han kommit till med visum för att besöka sin bror. L vägrade dock att erkänna detta. avslog överklagandet, bl.a. till följd av mannens bristande trovärdighet. L togs i förvar eftersom han uppträdde oroligt. Avvisning till verkställdes med eskort efter asylansökan. M Den återkommande libanesiske mannen Den sökande är en ung man från , vid den första ankomsten till . Han hade två systrar i samt sin mor och fem bröder i . L hade aldrig haft pass och kunde inte styrka sin identitet. Han hade enligt uppgift varit införd i moderns pass. M försökte ta sig in i från . Han blev varje gång avvisad med hänvisning till avtalet mellan länderna. Varje avvisning gick ganska snabbt, men förloppet upprepades gång på gång under nära . V En liten flicka från med mor och far Den asylsökande är en liten flicka, gammal, som sökte asyl tillsammans med sin mor. De innehade gemensamt pass och returbiljett. Fadern hade kommit tidigare . Fadern i familjen hade arbetat som chaufför åt en aktiv medlem i Union Patriotica som blivit mördad utanför sitt hem. Fadern hade anmält detta till åklagarmyndigheten och familjen fick efter detta anonyma hotsamtal per telefon. En lång rad ytterligare hotfulla händelser beskrivs i asylansökan. avslog ansökan om uppehållstillstånd eftersom det allmänna förhållandet i inte utgjorde grund för asyl och därför att man ansåg att det finns trovärdighetsbrister i familjens berättelse. Beslutet överklagades till som avslog överklagandet. Det har då gått och från asyl-ansökan. V och hennes mor reste till ca efter beslutet. Exempel på snabba bifall Det finns i vårt material få exempel på asylsökande som har fått bifall efter ansökan. Här beskrivs två sådana fall, bägge med en väntetid på mindre än . F Mannen med den falske brodern F kom till från men uppgav sig vara statslös. Identiteten är oklar. Han kom tillsammans med en person som vid asylansökan uppgavs vara hans bror. F fick permanent uppehållstillstånd på grund av svårigheten att återsända en person med okänt medborgarskap till . Från ansökan till beslut tog det endast . Därefter har uppehållstillståndet ifrågasatts av den så kallade brodern som anmälde sig själv för att ha sökt uppehållstillstånd på falsk identitet. En lång utredning pågick . Det ursprungliga beslutet ändrades dock inte. X Irakisk man som flydde från gerilla X kom till med hjälp av smugglare och helt utan identitetshandlingar. Hans bror hade avrättats 1991 och X hade därefter kallats till förhör och dessutom blivit misshandlad. Fadern hade varje gång fått honom frisläppt genom att betala mutor. När X kom till högskolan ville man att han skulle skriva på ett papper som innebar att han skulle bli volontär och strida för landet. Han vägrade men blev kvarhållen till dess att han skrivit på. Därpå flydde han till en annan stad varifrån han smugglades ut ur . X fick permanent uppehållstillstånd som de facto-flykting efter en väntetid på mindre än . På grund av våra urvalsmetoder finns det bland våra fall rätt många som har fått bifall efter lång väntetid i . är dessa fall mycket komplexa. Här beskrivs fem av de något enklare fallen. A Barnfamilj från och Den asylsökande familjefadern åtföljdes av sin hustru och tre barn, varav det äldsta var vid ankomsten (1995). Ytterligare två barn föddes i . Familjen hade inga släktingar i . Enligt den asylsökandes egen utsago kom han från . Efter sin fars död hade han () flyt-tat till sin farbror i tillsammans med sin mor. Flyttningen ägde rum . Efter utvisning från (1994) bodde familjen i i , därefter i och på . Från gick resan till med hjälp av människosmugglare. Smugglaren sägs ha tagit hand om de asylsökandes egna identitetshandlingar. Familjen hade falska grekiska pass. i försökte A med familj resa vidare till , men stoppades av polisen i och återsändes till . I tog asylutredningen mycket , till stor del beroende på svårigheter att klarlägga identiteten hos de sökande. Språkanalyserna var svårtolkade på grund av de olika arabiska dialekter som förekom och de naturliga förklaringar till detta som kunde finnas. Till slut fick familjen permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl efter att ha tillbringat som asylsökande i . Beslutet om uppehållstillstånd fattades i första instans. Främlingspass beviljades med stämpeln "medborgarskap okänt". E En armenisk man med rysk hustru Den sökande kommer från . Han sökte asyl tillsammans med sin ryska hustru som han träffat på ett sjukhus i . Han har en syster som också befinner sig i som asylsökande. E hade tidigare varit inkallad till den armeniska armén och sedan fått en ny inkallelse med vägrat att inställa sig. Tre poliser och representanter för militären kom då hem till E och tog honom med sig. fördes han till straffbataljonen. anfölls bataljonen av azerbadjanska styrkor. E lycka-des fly med en lastbil på väg till där han fick kontakt med vänner som han fick pengar av. Därefter tog han godståg till och for vidare med tåg till där han vistades fram till avresan till . E hävdar att han riskerar att dödas utan rättegång eftersom han är desertör. tog främst beroende på svårigheterna att få uppgifter om . väntade på att skulle ta ställning till liknande fall och nämnden väntade i sin tur på uppgifter från ambassaden i . E och hans hustru fick permanent uppehållstillstånd väntetid. Beslutet fattades i första instans med uttrycklig hänvisning till principen om "tvivelsmålets fördel" ("benefit of the doubt"). En man från flydde från ett fängelse i och kom till efter en komplicerad resa, delvis med hjälp av smugglare som tagit hand om hans pass. G visste inte orsaken till att han fängslats och ställdes aldrig inför domstol. G hade haft ett barn som blivit skjutet tillsammans med modern till barnet. G har en systerson i . I första instans avslogs ansökan. Detta beslut togs efter det att G kommit till . Beslutet överklagades men avslog överklagandet och (). G avvek och kunde inte delges avvisningsbeslutet. En ny ansökan om uppehållstillstånd samt begäran om inhibition ingavs till (). Efter en väntetid () beviljade permanent uppehållstillstånd för G. Orsaken var anknytning - G var gift med en finländsk medborgare och hade barn med henne. En stor del av den aktiva handläggningen efter G:s nya ansökan handlade om äktheten i G:s passhandlingar. O En handikappad flicka från Den sökande är en liten flicka som tillsammans med sin familj sökte asyl i . Flickan var vid ankomsten. Hon är handikappad och behöver vård. Familjen är romer och har flera barn. De kom till från provinsen i . Familjen hade blivit utsatta för trakasserier och diskriminering på grund av att de är romer. Den ena föräldern hade också anklagats för samröre med . Familjen sökte asyl 1998 och fick tillfälligt uppehållstillstånd enligt den s.k. Kosovoförordningen. Permanent uppehållstillstånd beviljades . Familjen betraktades inte som flyktingar men på grund av situationen för romska internflyktingar i och det faktum att O är handikappad ansåg att det skulle strida mot humanitetens krav att återsända familjen. Tidsåtgången i detta fall kan förklaras av de politiska omständigheterna och det faktum att uppehållstillstånd beviljades två gånger, först tillfälligt, därefter permanent. P En dödsdömd man från Den sökande är universitetsutbildad, nära vid ankomsten, och sökte asyl i . Han hade två syskon i . Flera syskon var kvar i . En bror avrättades 1994. Han hade gjort militärtjänst men uteblivit . Sökanden uppgav att han var efterlyst och riskerade avrättning om regimen fick tag på honom. började intifadan där P deltog. Han var dock inte någon av organisatörerna för upproret utan vanlig deltagare. Under upproret hade han sådana uppdrag att många hade sett honom. Han arbetade också på radiostationen . Enligt bekanta har han också blivit filmad och denna film har använts av myndigheterna för att identifiera upprorsmakare. P saknade pass och visering. Däremot hade han irakiska id-hand-ling-ar, medborgarskapsbevis, militärbok, examensbevis, körkort och ett intyg från "in " som säger att han varit aktiv i intifadan. P beviljades permanent uppehållstillstånd i första instans efter en väntetid och . Beslutet innebar att P betraktas som flykting. Väntetiden sammanhängde med ett stort antal förfrågningar som gjorts till olika länder i enlighet med . Påminnelser skickades ut . Trots detta dröjde svaren, i något fall () räknat från den första förfrågan. På grund av Dublinför frågningarna väntade man med att göra en fördjupad asylutredning i . Tidsåtgången mellan asylansökan och fördjupad asylutredning var . Därefter dröjde det ytterligare nära beslut fattades av . När det gäller personhistorien finns en viss likhet mellan fall P och fall X. Tidsåtgången är dock väsentligt olika - X beskrevs ovan som ett av exemplen på snabba bifall. Detta förefaller bero på som började tillämpas först och som därför inte var aktuell i fall X. Möjliga orsaker till långa väntetider Det finns en mängd olika orsaker till att det kan ta mellan en asylansökan och ett beslut av eller . En del av orsakerna kommenteras i det följande. En sammanställning finns i nedanstående ruta. Oklara identiteter och oriktiga uppgifter Långa svarstider från ambassader Långa svarstider från myndigheter i andra länder Osäker landinformation och politisk oklarhet Tidsbegränsade uppehållstillstånd Hinder mot utresa ("verkställighetshinder") Spärr av SIS () Byte av juridiskt ombud Det juridiska ombudets aktivitet Oklara identiteter och oriktiga uppgifter I många av de undersökta fallen förekommer oklara identiteter. Identitetsutredningar kan innebära kontroller av den sökandes pass och andra identitetshandlingar. tas också finger-av-tryck på alla sökande, även barn . har arbetat systematiskt på att förbättra metoderna för identitetskontroller. En metod som ofta används är språkanalyser. Härmed kan man kontrollera om den sökande kommer från det land eller det område som han uppger. Även dialekter kan spåras med denna metod. En allmän uppfattning inom är att oklara iden-ti-teter är ett växande problem. Förfalska-de dokument har blivit lät-tare att få tag på och förfalskningarna blir allt skickligare utförda. Av de 28 asylsökande vars fall vi studerat är det fyra som enligt asylutredningen visats ha falsk identitet. I flera ytterligare fall har identiteten ansetts oklar, dvs. myndigheten har inte varit övertygad om att den uppgivna identiteten var den riktiga. Det faktum att alla asylsökande inte talar sanning och att många har intresse av att lämna oriktiga uppgifter i syfte att få tillstånd att bosätta sig i är en grundläggande orsak till de utredningsbehov som finns. Inom finns enligt uppgift en strävan bland handläggarna att "stävja missbruk av asylrätten". Detta framgår också av den dokumentation vi sett i fallstudierna. Trovärdighetsfrågor, dvs. myndighe-ternas svårigheter att avgöra vad som är sant i en asylsökandes berättelse, är ofta en väsentlig orsak till fördröjningar. Det material som finns i personakterna är vanligen inte tillräckligt för att förstå dessa problem. Asylhandläggarens sätt att resonera i dessa frågor är inte alltid begripligt utifrån det material som finns att tillgå. Ett intryck av några av de fall vi gått igenom är att asylhandläggare och beslutsfattare ibland tycks fästa större tilltro till vad den svenska ambassaden i landet i fråga säger om förhållandena i landet än vad man gör till den asylsökandes berättelse. I syfte att kontrollera trovärdigheten hos en asylsökande person ställer myndigheten ofta ett antal till synes ovidkommande detaljfrågor som rör den asylsökandes hemland och hemstad m.m. Även förhållanden som rör själva resan till kan användas som trovärdighetstest. Den asylsökandes utsagor testas sedan mot "objektiva fakta" som inhämtats från annat håll. I ett fall hade en asylsökande hävdat att han hade suttit uppe på tåget. Detta ansågs av myndigheten vara ett tecken på att han var mindre trovärdig eftersom det enligt uppgifter från järnvägsbolaget bara fanns sovplatser på det aktuella tåget. Som utomstående ställer man sig undrande till om detta kan vara ett säkert sätt att kontrollera den sökandes berättelse. Den "objektiva" information som inhämtats från myndigheter eller företag behöver inte nödvändigtvis vara sann - misstag och missförstånd kan förekomma även bland tjänstemän, inte minst när det gäller mindre viktiga frågor. Allmänna utsagor om förhållandena i ett land (t.ex. lättheten att få tag i förfalskade pass, möjligheten att föda barn på sjukhus etc.) kan heller inte vara någon absolut gensaga av den asylsökandes berättelse eftersom den senare ju alltid avser konkreta och lokala omständigheter i en specifik situation. Av materialet i akterna framgår inte hur myndigheten har bedömt trovärdighetsfrågan i varje särskild del. Trovärdigheten är emellertid ofta avgörande för utfallet av myndighetens beslut. Om trovärdighetsbristerna är uppenbara så ökar det sannolikheten för ett snabbt avslag. Osäkerhet från myndighetens sida om hur den asylsökandes berättelse ska värderas kan däremot medföra stora fördröjningar i hanteringen. I detta sammanhang kan även nämnas principen om "tvivelsmålets fördel" ("benefit of the doubt"). Denna princip ska enligt UNHCR tillämpas även vid asylutredningar: Det är enligt UNHCR ofta nödvändigt att betrakta uppkomna tvivelsmål till den sökandes fördel, detta eftersom en flykting troligtvis inte kan "bevisa" vart och ett av sina påståenden. Man bör dock endast tillämpa "tvivelsmålets fördel" när all tillgänglig bevisning har inhämtats och kontrollerats och när utredaren är förvissad om den sökandes allmänna trovärdighet.