frsrdg · GP04RR14 · 2002-01-01 00:00:00 — Ofta ställer myndigheter hårdare krav på projektgenomförare än de krav regeringen stäler på myndigheterna. Myndigheterna kräver in någon typ av underlag och utför en noggrann granskning av detta. Regeringskan-sliet kräver inte in något ytterligare underlag till slutrapporter eller delrapporter. Ett av de särskilt granskade projekten har inte granskats alls. De problem som berörs i iakttagelserna ovan känns igen från revisorernas granskning av anslag till regeringens disposition. I revisorernas rapport refererades olika studier och granskningar som gjorts av verksamheter genom sådana anslag. En vanlig slutsats i dessa studier och granskningar är att grunderna för verksamheterna inte varit tillräckligt klarlagda, att regelverken varit bristfälliga och att detta medfört problem av olika slag. Ett annat genomgående drag är att inte är dimensionerat eller organiserat för att löpande hantera dessa verksamheter. Att resultaten inte redovisas på motsvarande sätt som resultaten av verksamheter genom myndigheter under regeringen framgår också, liksom att insynen i och kontrollen av verksamheterna härigenom blir sämre. I förstudien (2000/01:14) konstaterade revisorer att det fanns förutsättningar för att hanteringen av den andra Östersjömiljarden skulle fungera bättre än för den första. Grunderna för beredningsordningen hade blivit tydligare genom att det fanns utarbetade riktlinjer som det gick att följa, göra medvetna avsteg ifrån eller ändra genom gängse procedurer. Möjligheterna till bra utvärderingar som kan utgöra underlag för politiska beslut hade ökat genom att uppföljningssystemen blivit bättre. Kvar stod emellertid de problem som hänger samman med att de anslagna medlen disponeras av - att insyn och kontroll inte fungerar som för merparten av den statliga verksamheten. granskar fortlöpande formerna för regeringens administrativa arbete och har uppmärksammat frågor som rör organisering för särskilda projekt samt anslag till regeringens disposition. Utskottet beaktar emellertid inte särskilt den ekonomiska redovisningen. revisorers fortsatta granskning har därför inriktats på hur den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna fungerar i stort och för enskilda projekt. I granskningen av anslag som regeringen disponerar och fördelar (rapport /01:7, förslag 2000/01:RR 14) fann revisorerna att samma krav bör ställas på regeringen när den hanterar bidragsmedel som på varje annan statlig myndighet. Revisorerna fann vidare att det finns starka skäl för att ska likställas med andra myndigheter när det gäller resultatredovisning om regeringen väljer att ta på sig uppgifter som normalt ankommer på myndigheter under regeringen. Detta innebär att regeringen bör ändra instruktionen för så att kravet på att lämna resultatredovisning i årsredovisningen också ska gälla för . Revisorerna föreslog också att internrevisionen vid även bör granska användningen av anslag som regeringen disponerar och fördelar. Sammantaget har granskningen av Östersjömiljardernas ekonomiska redovisning utgått från att i princip samma krav på redovisningen och på möjligheterna till insyn och kontroll bör gälla, som om verksamheten helt legat på myndigheter under regeringen. Redovisningen av Östersjömiljarderna behöver förbättras Bättre insyn och kontroll genom bättre redovisning av anslag till regeringens disposition Revisorerna har inte funnit anledning att frångå de förslag angående redovisning och revision som lämnades i samband med granskningen av anslag till regeringens disposition. ska likställas med andra myndigheter när det gäller resultatredovisning om regeringen väljer att ta på sig uppgifter som normalt ankommer på myndigheter under regeringen. Internrevisionen vid bör även granska användningen av anslag som regeringen disponerar och fördelar. Sådana förändringar kan förbättra insynen i och kontrollen av verksamheter genom anslag till regeringens disposition. Vid granskningen av Östersjömiljarderna har det framgått att den ekonomiska redovisningen behöver förbättras för att resultatredovisningen ska bli meningsfull. Under granskningsarbetet har det framkommit att flera av förutsättningarna för den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna har förbättrats, dels från den första till den andra Östersjömiljarden, dels genom tillkomst. Men den ekonomiska redovisningen är ändå inte på samma nivå som för merparten av annan statlig verksamhet. Det gäller enskilda rutiner och funktioner, men också för några generella funktioner såsom direktiv, ansökningar, organisation och den ekonomiska kontrollen. Tydligare direktiv för den ekonomiska redovisningen Under den första Östersjömiljarden var det oklart vad som gällde för redovisningen av projekten. Mycket lämnades därför till projektorganisationen att bestämma. De få preciseringar som gjordes i regeringsbesluten var otillräckliga och framför allt olika mellan de olika projekten. Sedan tillkomsten av UD:s har direktiv för uppföljning och redovisning av projekten utarbetats. Förutsättningarna för projekt genom den andra Östersjömiljarden har blivit tydligare genom att regeringsbesluten standardiserats samt fler gemensamma krav och rutiner utarbetats. Men kraven på den ekonomiska redovisningen är fortfarande otydliga. Ofta har myndigheter ställt hårdare krav på projektgenomförare än de krav regeringen ställt på myndigheter som arbetar med ÖM-projekten. Myndigheterna kräver in någon typ av underlag och utför en noggrann granskning av dessa. Det har framgått att tydliga och enhetliga krav från regeringen och befrämjar organisationen och uppföljningen av projekten. Men det har också framgått att varierande och otydliga krav försvårar verksamheten och uppföljningen av den. Revisorerna anser att arbetet med utveckling av rutiner och riktlinjer för Östersjömiljarderna bör fortsätta för att öka tydligheten och enhetligheten. Ramar för hur projekten ska läggas upp och redovisas hos projektgenomföraren bör formuleras. Uppföljning och utvärdering kan härigenom underlättas. När ansökningar används i stället för upphandling Enligt lagen om offentlig upphandling (1992:1528) ska näringsidkare upphandlas om de ska ta emot bidrag för tjänster. Bland ÖM-projekten finns exempel på bristfällig upphandling. Men än mera väsentligt är det att upphandling ofta inte blivit aktuell. Detta beror på att grundmodellen för att engagera projektgenomförare för Östersjömiljardprojekten har varit att bereda ansökningar. Därmed har också syftet med - att främja konkurrens och lika villkor - åsidosatts. En upphandling ska följa grundprinciperna god affärsmässighet och präglas av öppenhet. Den ska vara tydlig och väldokumenterad. Det kan uppstå problem när privata näringsidkare tar emot bidrag från statliga myndigheter. Myndigheten kan då uppträda som om upphandlingsreglerna inte gäller. Enligt de nya riktlinjer som finns uppställda i regeringsbeslut för projekt inom ÖM 2 ska myndigheter följa . För de särskilt granskade ÖM 2-projekten har inte heller påträffats några avvikelser från bestämmelserna. Upphandlingsbestämmelserna ska numera också tillämpas för ÖM 1-projekten. I de fall regeringen har beslutat om ansökningarna har det inte funnits någon möjlighet att överklaga, eftersom förvaltningslagens bestämmelser om överklagande inte är tillämpliga på regeringsärenden. ska ansökningar inte lämnas till regeringen. För att uppnå huvudsyftena med upphandlingsbestämmelserna inom ramen för beredningen av ansökningar anser revisorerna att det bör klargöras hur förvaltningslagens bestämmelser om dokumentation, motivering och överklagande ska tillämpas av de myndigheter som bereder ansökningarna. För att ekonomiska uppföljningar ska vara möjliga krävs att anslagsmedel är uppdelade på respektive anslag. För samtliga de granskade projekten har ekonomisk uppföljning varit möjlig. De tio särskilt granskade projekten har lagt upp egna konton för anslagsmedel från Östersjömiljarderna med speciella kontonummer och insatsnummer. Däremot uppstår problem när själva redovisningen ska granskas, eftersom kraven på den ekonomiska redovisningen är så otydliga och svåra att följa. En annan svårighet beror på att organisationen ofta är komplicerad. Besluts- och transaktionsvägar blir då otydliga, som det blir svårare att identifiera projektgenomförare med fullt ansvar för projektet. Det blir också svårt att genomföra uppföljning och utvärdering i efterhand. Kontrollen av ÖM-medlen varierar. För vissa projekt har den ekonomiska redovisningen inte utsatts för någon extern kontroll. I stort sett ingen kontroll av den ekonomiska redovisningen har utförts genom . Detta gäller för båda Östersjömiljarderna. Regeringen har uttalat att Östersjömiljarderna ska utvärderas i sin helhet när verksamheten är avslutad. I förstudien konstaterade vi att det skulle bli svårt att i efterhand utvärdera resultaten av den första Östersjömiljarden, eftersom riktlinjerna för verksamheten endast varit uttryckta i allmänna ordalag. För den andra Östersjömiljarden kunde revisorerna konstatera att förutsättningarna var bättre. Beträffande förutsättningarna för och kontrollen av den ekonomiska redovisningen kvarstår en hel del brister. För att det över huvud taget ska vara möjligt att i efterhand utvärdera ekonomin i verksamheten - och därmed också resultaten i förhållande till insatserna - måste den fortlöpande ekonomiska kontrollen förbättras. Rutinerna för den ekonomiska kontrollen måste därför förtydligas, så att de blir lättare att följa. Ett sätt att förbättra den ekonomiska redovisningen och kontrollen av den är att införa krav på revisorsintyg. Härigenom kan man säkerställa att kraven på projekten och på redovisningen uppfyllts. Revisorerna anser att de granskningsåtgärder som ska vara utförda för att revisorsintyg ska kunna utfärdas för projekten ska vara klart angivna. Årlig redovisning av Östersjömiljarderna För myndigheter under regeringen gäller att verksamheten ska ställas samman i en årsredovisning som har flera obligatoriska delar. Östersjömiljarderna är en del av regeringens verksamhet och redovisas i årsredovisning genom att det framgår hur mycket av anslaget som är förbrukat. Men i övrigt redovisas ÖM-verksamheten inte i årsredovisningen på något sätt som är jämförbart med ordningen för verksamhet genom statliga myndigheter under regeringen. Revisorerna anser det väsentligt att Östersjömiljarderna fortlöpande och sammanhängande redovisas på ett sätt som är likvärdigt den ordning som gäller för verksamheter genom myndigheter under regeringen. Granskningsprogram för projekt inom ramen för Östersjömiljarderna Del 1 Allmänna rutiner Denna granskningsdel ger den grundläggande bilden av hur rutinerna kring projekten ser ut och hur arbetet har gått och fortlöper hos aktuellt departement/myndighet. (Granskningen kommer således inte att i denna del bedrivas på djupet för att i varje enskilt projekt ge en detaljbild utan för att i övergripande ordalag beskriva hur rutinerna ser ut.) Granskningsfrågor riktade till den person som är uppföljningsansvarig för projektet Vilka interna rutiner finns (dokumenterade) för hanteringen av projektet? Har projektet följt de rutiner/riktlinjer som funnits till hands? Har det varit möjligt att följa dessa? Hur behandlades ansökan och hur behandlades andra ansökningar? Vilka grunder finns för beviljande/avslag av ansökningar? Hur dokumenteras detta? Hur har organisationen kring projektet sett ut? Vilka personer har medverkat och vad har de haft för ansvar? När började departementets/myndighetens arbete med projektet? Vilken var tidsramen för projektet? Har den följts? Om inte, orsaker till detta? Hur har det gått att genomföra projektet? Har det gått bra, har allt fungerat som det var tänkt? Har direktiven följts? Vad har det funnits för problem i projektet? Vad finns det för dokumentation (allmän och ekonomisk) om projektet? Hur långt har projektet kommit? Finns det delredovisningar/slut-redovisningar? Har utvärdering/uppföljning gjorts? Hur hanteras överskott/underskott av medlen för projektet? Hur återkrävs outnyttjade medel? Hur har styrningen ändrats rent praktiskt jämfört med styrningen av (Ställs endast till myndigheter som har erfarenhet av bägge miljarderna.) Vilken är skillnaden mellan ÖM-projekten från myndighetens normala anslag/bidragsverksamhet beträffande (riktlinjer, hantering, rapportering och redovisning)? Del 2 Den ekonomiska redovisningen Denna del syftar till att ge en bild av hur de granskade projekten är upplagda rent redovisningsmässigt och för att se om de följer god redovisningssed. Avsikten är alltså inte att göra en traditionell redovisningsgranskning som mynnar ut i revisorsintyg, utan endast att skapa en övergripande bild av att den finansiella redovisningen skötts enligt god redovisningssed. Hur har redovisningen av projektet skilts från den vanliga redovisningen hos departementet/myndigheten? Vilka krav ställs på den ekonomiska redovisningen hos mottagaren (transaktionslistor, verifikationslistor)? Redovisas alla kostnader för projektet? Hur säkerställer departementet/myndigheten den ekonomiska redovisningen? Sker det/har det skett någon kontroll av redovisade resultat? Har exempelvis hela projektanslaget redovisats inklusive externa finansiärer eller är projektmålen uppfyllda? Vilka krav ställer departementet/myndigheten på den ekonomiska redovisningen från projektgenomföraren? Gå igenom transaktionslistan och bedöm huruvida kostnaderna är förenliga med projektet, stämmer totalsumman med anslaget och ev. slutredovisning. Välj ut ett antal transaktioner och gör stickprovskontroll på dessa. Kan man utifrån transaktionen utläsa: - datum/ålder diarieföring, tid till bokföring har attest tecknats av behörig? Har externa finansiärer varit med och finansierat projektet? Hur har dessa medel redovisats jämfört med de från anslaget? Har externa finansiärer satt upp några nya villkor, strider dessa i så fall mot departementets /myndighetens egna? Förs löpande bokföring över alla ekonomiska händelser? Presentation av särskilt granskade projekt Projekt genom Östersjömiljard 1 Projektet har bestått av två delar där den ena varit mjölkproduktion, att förbättra kvalitet och organisation, den andra har varit marknadsföring av mejeriprodukter. Första initiativet inom jordbrukssektorn kom via ett regeringsbeslut . I detta regeringsbeslut bestämdes att skulle ta fram förslag på olika projekt som skulle kunna stödjas av medel från Östersjömiljarden. På grundval av detta regeringsbeslut tillsatte (dåvarande statssekreterare) en arbetsgrupp som utarbetade ett antal förslag. Från dessa förslag utkristalliserades fem projekt som särskilt intressanta. Komplexiteten i dessa projekt fick gruppen att söka experthjälp inom området och kontakt togs med , som senare fick uppdraget att granska inkommande rapporter och rekvisitioner från projektgenomföraren. Från början var Tetra projektgenomförare. Tetra a valde sedan att anlita en konsult för detta. Denna konsult blev Swede , som har genomfört projektet. Projektet gick ut på att föra över begagnade bussar från till . Tillsammans med dessa bussar skulle reservdelar och annan utrustning överföras till mottagarna. Kunskapsöverföring från svensk sida ingick också. Från början var projektet ett initiativ från Näringsdepartement, som bereddes av departementet och genomförandet lades på . Projektet var en fortsättning på ett projekt som funnits tidigare innan beslut om Östersjömiljarden fattats. som regeringen beslutade om medel till detta projekt fick Kommunikationsforskningsberedningen (KFB) i uppdrag att utvärdera projektet. Redan från början fick relativt fria händer. Hos upprättades en styrgrupp för projektet med representanter från näringslivet och från en intresseorganisation inom området. I fick respektive land en landsföreträdare som skötte arbetet inom det landet. Projektet som är ett katastrofprogram fick sin början i och med att översvämmades . Statsminister besökte och utlovade hjälp från svensk sida. I ett regeringsbeslut bestämdes att skulle gå till från Östersjömiljard 1. Regeringen tillsatte en kommitté som lämnade betänkandet Översvämningskatastrofen i - stöd från stat och näringsliv (SOU 1997:163). En Sida-tjänsteman var sakkunnig i kommittén. Sida fick dispositionsrätten över medlen, skulle driva projektet vidare och följa de direktiv som framgick av ett på betänkandet grundat regeringsbeslut. De ansökningar som kommit in till projektet hade behandlats av utredningen som slagit fast vilka parterna i projektet skulle vara. De utpekade parterna fick sedan lämna en projektbeskrivning till Sida, där de beskrev vad, hur, varför och för vem de skulle genomföra sin del av projektet. I detta skede anlitade Sida en konsult som granskade projektbeskrivningarna och bedömde deras innehåll. Efter denna granskning fattade Sida ett formellt beslut och skickade sedan ett bekräftelsebrev till både den polska parten och den svenska parten. Dessa två parter upprättade sedan ett avtal, där de krav och riktlinjer som gällde fanns med. Sida har alltså inget ansvar i avtalet utan är endast finansiär. Projektet gick ut på att restaurera och renovera tre kultur byggnader i samt på kunskapsöverföring till berörda parter i landet. Projektets förslag kom från stiftelsen . Stiftelsen var grundad av flera parter från . fattades det första regeringsbeslutet i vilket det ingick att () med förslaget som grund skulle redovisa hur ämbetet planerade att använda de 35 miljoner som regeringsbeslutet slog fast som högsta belopp. Ämbetets redovisning lämnades . Projektansökan bearbetades av RAÄ tillsammans med Stiftelsen som skrev den ursprungliga projektansökan. Denna komplettering ledde fram till en plan för genomförandet. Med denna plan som grund fattades ett andra regeringsbeslut , vari det slogs fast att RAÄ skulle få medlen och rätten att disponera dessa. Ett regeringsbeslut som fattades i maj1998 låg till grund för projektet. Projektet är en IT-fond som finansierar ett 20-tal enstaka projekt. Projektet gick ut på att bygga fyra lokala IT-råd i och för att stödja IT i områdena. Totalt handlar det om ca från ÖM 1 till IT-fonden. I början genomfördes en upphandling där valdes som entreprenör. tog då fram ett antal olika projekt som lades fram som förslag för IT-råd i vart och ett av de aktuella länderna. Regeringens beslut fattades med förslagen som grund. Totalt rörde det sig om 21 olika har handlagt ärendet. Ansvaret för den dagliga kontakten med projekten ligger hos . låg det hos som rapporterat halvårsvis till . Projekt under Östersjömiljard 2 () projekt syftar till att hjälpa små och medelstora företag att göra marknadssatsningar i . ER erbjuder endast bestämda tjänster och alltså inga medel till projekt. ER är också projektledare för dessa tjänster. ER har utöver sin ordinarie verksamhet, det statliga uppdraget, ett projekt som benämns Marknadsplats . Detta projekt finansieras med medel från den andra Östersjömiljarden. ER får dessa medel med en tolftedel av beslutad årlig tilldelning. Den årliga tilldelningen bestäms i ett regeringsbeslut som fattas sent . 2.7 Baltic Sea Partenariat Partenariatet var en kontaktmässa som lockade 304 företag från och nästan 600 företag från omvärlden, varav drygt 100 från . Partenariatet hölls i . Projektet inleddes med en ansökan från , som begärde 6,1 miljoner kronorr av regeringen för detta projekt. Regeringen beviljade då genom ett regeringsbeslut för genomförandet av en projektplan för partenariatet. beviljades, med hänvisning till redovisning som partenariatet lämnat, ytterligare medel för genomförandet. Dessa medel betalades ut . fattades beslut om den sista del av medlen. Regeringen har totalt stått för av den totala kostnaden för partenariatet. Den motparten som erhållit medel är som också varit drivande i och ansvarigt för hela projektet. 2.8 Näringslivsutveckling i genom i Detta projekt går ut på att med medel från Östersjömiljarden stödja de regionala tillväxtavtalen i och stödja verksamhet mellan regionerna och . Tillväxtavtalen i tillkom efter en inbjudan till dåvarande handelsminister . På grundval av denna inbjudan tillsattes en kommitté, Östersjöberedningen, med uppgift att utforma en strategi för agerande på det ekonomiska området i . Beredningen föreslog att länsstyrelser och kommuner skulle kunna få medel till näringslivsinriktade samarbetsinitiativ, och att de regionala tillväxtavtalen särskilt borde uppmärksammas. i har ett begränsat antal strategiska områden på sitt program. Dessa områden gäller IT, miljöteknik, sjukvård, utbildning (högre utbildning/forskning och folkbildning) samt finansiell verksamhet. Då det finns flera länsstyrelser som har tillväxtavtal och dessutom som central samordnare så sker ett nära samarbete mellan i och . projekt är en medfinansiär i ett partnerskap. Detta partnerskap består, förutom av i av , , i , Akademiska rektorskonvent, och i . 2.9 Medfinansiering av tillväxtavtal Projektet eller programmet medfinansierar projekt inom de områden som de regionala tillväxtavtalen lyfter fram. Dessa sju områden är miljöteknik, hälso- och sjukvård, turism, livsmedel, kunskap och kompetens, informationsteknik samt affärs- och marknadsutveckling. Enligt började projektet med ett förslag till hur regionala tillväxtavtal skulle kunna utformas. ville veta hur Östersjöaspekten kunde behandlas i dessa näringslivsfrämjande tillväxtavtal. Det första regeringsbeslutet i frågan kom och ett första seminarium med inblandade parter hölls . Från början sattes ramen till . Men enligt regeringsbeslut tilldelades endast till att börja med. Av den totala summan avsattes till administrationskostnader. En referensgrupp med regional representation behandlar alla problem som uppstår kring områdesindelningar. Detta projekt ska ta till vara befintliga tillväxtavtal och genom medfinansiering gynna projekt som riktar sig mot . Inom UD utarbetades /2000 ett förslag till näringslivsinriktade insatser i . Genomförandeansvaret lades på i och i . Totalt rör sig projektet om från den andra Östersjömiljarden. har beslut fattats om . Det är då fråga om medfinansiering, och i bedömde att det totalt med medfinansiärer skulle uppgå till . För projektet har centrum upprättats i såväl , som . Arbete inom området hade pågått redan före regeringsbeslutet om finansiering genom Östersjömiljarden. Projektet är i sin tur indelat i tre delprojekt. 1 Genomförd granskning 1 2 Revisorernas överväganden och förslag samt remissinstansernas synpunkter 2 2.2 Redovisningen av Östersjömiljarderna behöver förbättras 3 2.3 Tydligare direktiv för den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna 5 2.4 När ansökningar används i stället för upphandling 6 2.5 Bättre ekonomisk kontroll 8 2.6 Årlig redovisning av Östersjömiljarderna 9 3 Revisorernas förslag 10 Östersjömiljarderna - insyn och kontroll Rapport 2001/02:5 12 1 Granskningens bakgrund 17 1.2 Hanteringen av Östersjömiljarderna 22 2 Granskningens inriktning och genomförande 24 3.2 Redovisningen i stort 27 Följsamhet i förhållande till rutiner och riktlinjer 29 Organisationen för projekten 30 Att följa tidsramen för projektet 31 Genomförandet av projekten 32 Dokumentation av projekten 33 Hantering av över- respektive underskott av anslagsmedel 34 Förändring av regeringens styrning sedan projektstarten 34 Motiv för verksamhet genom Östersjömiljarderna 35 3.3 Ekonomiska rutiner för projekt genom Östersjömiljarderna 36 Redovisningen av det enskilda projektet i förhållande till redovisningen av den ordinarie verksamheten 36 Krav på mottagarens ekonomiska redovisning 37 Säkerställande av den ekonomiska redovisningen 38 Krav på den ekonomiska redovisningen från projektgenomföraren 39 Transaktionslistans ändamålsenlighet och överensstämmelse med projektets syfte 40 4 Östersjömiljarderna som anslag till regeringens disposition 43 4.2 Revisorernas granskning av anslag till regeringens disposition 44 Revisorernas särskilda granskning av anslag till regeringens 4.3 Iakttagelser vid granskningen av Östersjömiljarderna 46