frsrdg · GP04RR15 · 2002-01-01 00:00:00 — Granskningen ska ske i enlighet med god revisionssed i syfte att bedöma om redovisningen och underlaget är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande samt om redovisningen och ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter. Lagen säger att "den administrativa praxis som tillämpas vid regeringsarbetet är undantagen från revisorernas granskning" (2 §). Revisorernas granskning begränsas därför till frågor som rör hur fungerar som myndighet betraktat, inte hur regeringen valt att organisera i olika departement eller hur man valt att fördela ansvaret för sakfrågor mellan dessa. Syfte, metod och avgränsningar Denna granskning ska söka svar på frågan om regeringen lyckats att uppnå de målsättningar som angavs som motiv för beslutet att slå samman departementen till en myndighet. I sin förstudie /01:3 till denna rapport pekar revisorerna ut vissa av dessa. motverka sektorisering och revirtänkande inom , förbättra möjligheterna för ökande internationella arbete, förbättra kvalitetssäkringen av verksamhet, bidra till att uppfylla behovet av tydliga spelregler inom , bidra till att den politiska ledningen ges förutsättningar att ägna större del av sin tid åt de politiska sakfrågorna, bidra till att etablera nya arbetsformer och arbetssätt. Revisorernas granskning utgår också från det mål regeringen fastslagit för myndigheten: ska vara ett effektivt och kompetent instrument för regeringen i dess uppgift att styra riket och förverkliga sin politik. Vissa av de problem som beskrivs i beslutsunderlaget är inte klart definierade eller kvantifierade. Det finns med andra ord begränsat med information om utgångsläget. Inom ramen för granskningen har sådan information inte heller gått att uppbringa. Till exempel finns det ingen information om vad som avsågs med att "förbättra kvalitetssäkringen". En annan komplikation är att förutsättningarna för departementens arbete i stor utsträckning även påverkas av andra faktorer än det förändrings- och förnyelsearbete som bedrivits . Sammantaget finns enligt revisorerna inget material framtaget av som kan ge underlag för att göra en jämförelse före-efter sammanslagningen. Inom ramen för denna granskning har det inte heller varit möjligt för revisorerna att "återskapa" sådana underlag. Därigenom är det svårt att i kvantitativa termer beskriva hur situationen i hade sett ut om sammanslagningen inte ägt rum. I metodhandböcker brukar detta beskrivas som att det saknas ett kontrafaktiskt referensalternativ. Detta gör kvantifierade undersökningar av målsättningarna för sammanslagningen mindre intressanta, eftersom det inte går att säga om resultatet är bra eller dåligt. I stället väljer revisorerna en kvalitativ ansats för sin granskning. Genom att kartlägga verksamheter i synliggör revisorerna arbetsprocesserna i myndigheten. Genom att undersöka hur dessa arbetsprocesser utförs kan revisorerna skapa sig en uppfattning om huruvida lever upp till sitt övergripande mål att vara ett effektivt och kompetent instrument åt regeringen, t.ex. samordning inom och mellan departement. Genom att jämföra detta med innehållet i förändrings- och förnyelsearbete gör revisorerna en bedömning av huruvida detta arbete varit framgångsrikt eller ej i relation till regeringens egna syften med sammanslagningen. Från den uppsjö av arbetsuppgifter som handläggs inom väljer revisorerna att särskilt titta på arbetet med att bereda EU-relaterade ärenden, bereda statsbudgeten samt styra myndigheterna. Därutöver kartläggs även myndighetens administrativa arbetsprocesser. Revisorerna har bedömt det som angeläget att utomstående expertis står för en del av underlaget för bedömningarna av sammanslagningens betydelse. för forskning om offentlig sektor (Score) under och har därför på revisorernas uppdrag utfört sex stycken fallstudier av arbetsprocesser i . Ansvarig för studien har varit professor . analys av fallstudierna återfinns som bilaga till denna rapport (se bilaga 1). Eftersom verksamhet i stor utsträckning bygger på att en hög kunskapsnivå kan upprätthållas i myndigheten uppmärksammar revisorerna även frågor kring myndighetens personalpolitik. Skälen bakom sammanslagningen av departementen Beslutet att slå samman departementen till en myndighet har flera olika grunder. Beslutsunderlagen till de olika besluten i ärendet innehåller flera olika mer eller mindre specifika målsättningar som man önskar ska kunna uppfyllas genom sammanslagningen. Det går dock att urskilja tre huvudsakliga skäl för åtgärden. komma till rätta med brister i den interna administrationen, förbättra den inre effektiviteten, möta de nya krav som följer med internationaliseringen av statsförvaltningen. I nedanstående tre avsnitt utvecklas resonemanget kring dessa skäl för sammanslagningen. Därefter refereras de olika beslut som ingått i förändringsarbetet för den nya sammanhållna myndigheten (se vidare avsnitt 2.4) samt behandling av ärendet (se vidare avsnitt 2.5). Den interna organisationen ständigt under utredning organisation och administration har löpande varit föremål för utredning och förändringsåtgärder. En genomgång av olika utredningar och deras förslag förmedlar bilden av en organisation med ambitiösa utvecklingsplaner. Många problembilder och förbättringsförslag är återkommande . Den nuvarande organisationen av kommer från den s.k. departementsreformen . Då fick varje departement en normalorganisation med uppdelning på sakenheter, planerings- och budgeteringssekretariat samt rättssekretariat. Gemensamma frågor kring administration har haft olika organisatoriska placeringar. inrättades ett personalpolitiskt sekretariat inom dåvarande budgetdepartementet. Sekretariatet hade uppgiften att företräda arbetsgivaren i förhandlingar med arbetstagarorganisationerna. började man successivt att föra över personalpolitiska sekretariatets ansvar för frågor om bl.a. utbildning och arbetsmiljö till organisationsavdelningen inom . På förslag av den s.k. Redogruppen, som genomfört en översyn av administrativa organisation, inrättades . Förvaltningskontoret var fristående från departementen och dess verksamhet bestod av de delar som tidigare sköttes av organisationsavdelningen och det . bestod av statssekreterare. För att ge departementen ett visst inflytande skapades också förvaltningsdelegation, som utgjordes av representanter för Statsrådsberedningen och samtliga departement. Delegationen gavs rätt att på eget initiativ lägga fram förslag till styrelsen. Utöver olika utredningar som undersökt det administrativa stödet vid olika departement (t.ex. servicefunktioner, SOU 1988:58) har den gemensamma administrativa funktionen varit föremål för flera utredningar. gav de fackliga organisationerna inom i uppdrag att genomföra en studie av ledningsstruktur och organisation. Studien mynnande ut i ett förslag (som lades fram ) om bildandet av ett litet kansli inom Statsrådsberedningen med kopplingar till statssekreterarkretsen. Kansliets uppgift skulle vara strategisk styrning av departementen inom områdena kompetensförsörjning, ekonomi och informationsteknik. Dåvarande förvaltningskontoret skulle få en renodlat stödjande funktion. Inom varje departement skulle en kanslichefsbefattning inrättas för resurs- och kompetensutveckling samt personal- och ekonomiadministration. genomfördes en översyn av internadministrationen i , den s.k. . Utredaren överlämnade sitt betänkande (SOU 1992:112) . Enligt utredningens direktiv behövde internadministration rationaliseras och göras effektivare. Man ville genomföra förändringar som skulle möjliggöra "efterfrågestyrning och ökat kostnadsansvar för den egna basservicen i departementen". Man ansåg också att ansvarsfördelningen mellan departementen och det dåvarande förvaltningskontoret måste klargöras. förslag omfattade tre huvudsakliga organisatoriska förändringar. Det kanske mest radikala förslaget var att renodla förvaltningskontorets roll till en konsult- och serviceorganisation, vars tjänster skulle avgiftsfinansieras och utsättas för konkurrens. För att uppnå detta skulle en ny fristående myndighet skapas av förvaltningskontoret med namnet . Utöver detta skulle ett kansli för administrativ ledning och utveckling inrättas i Statsrådsberedningen, med uppgift att arbeta med personalpolitik, effektivisering, en samlad budgetprövning för och upphandling av vissa servicetjänster. Dessutom skulle kansliet överta arbetsgivarfrågorna från dåvarande förvaltningskontoret. Vidare skulle en tjänst som administrativ chef inrättas i alla departement. Syftet skulle vara att samla de administrativa ledningsfrågorna som ansågs vara spridda mellan olika befattningar i departementen. Den s.k. Elmarapporten (Ds 1995:6) behandlar i viss utsträckning organisation. Elmagruppen ansåg att arbetet i i större utsträckning borde ägnas åt strukturella frågor liksom åt att leda och styra förvaltningen. I detta perspektiv såg Elmagruppen vissa brister i interna ansvarsfördelning, organisation och kompetens. För att råda bot på detta föreslog man att större och färre departement skulle inrättas, men även förvaltnings- och styrningsfrågor skulle lyftas upp i de enskilda departementet i syfte att ge dessa frågor legitimitet på politisk nivå. Statssekreterarna skulle ha ett tydligt ansvar för politisk planering och samordning av verksamheten i respektive departement. Statssekreterarna borde av detta skäl befrias från renodlade förvaltningsuppgifter. Man ville också att en chefstjänsteman skulle få det operativa ansvaret för administrationen på respektive departement. I samband med den förvaltningspolitiska kommissionens arbete diskuterades även frågan om organisation (SOU 1997:57). Kommissionen menade bl.a. att "det är av central betydelse att kansliet fungerar väl" (s. 137). Diskussionen i huvudbetänkandet rörde främst placeringen av en central funktion med ansvar för förvaltningspolitiken. I en rapport till kommissionen om samspelet mellan regeringen och statsförvaltningen (SOU 1997:15) diskuterades även frågor som knyter an till interna administration. Utredningen visar att det finns problem med styrningen av arbetet i . På departementsnivå är detta statssekreterarnas ansvar. är deras arbetsbelastning, avseende såväl politiska frågor som administrativa uppgifter, mycket tung. Utredningen visar bl.a. att statssekreterartjänsten behöver någon form av avlastning. Man diskuterar om detta skulle kunna ske med hjälp av en administrativ chefstjänst på varje departement i enlighet med Elmagruppens förslag. Flera av de intervjuer som redovisas i rapporten ger vid handen att tjänstemännen skulle vara positiva till en sådan lösning. Mot bakgrund av det ovanstående kan man se hur diskussionen kring interna administration inte påtagligt förändrats sedan bildandet av förvaltningskontoret . Det fanns ett fortlöpande missnöje med hur administrationen fungerade i och i departementen. Detta var ett av skälen bakom sammanslagningen. Ett annat var en önskan att förbättra effektiviteten i departementens arbete. Begreppet effektivitet kan ges olika betydelser. Å ena sidan kan man hävda att den yttersta effekten av verksamhet uppstår ute i samhället och beror på regeringens förda politik. En effektmätning av verksamhet skulle i så fall få formen av en "vanlig" effektivitetsrevision där genomförandekedjan dras hela vägen från frågans beredning i departementet till myndigheternas realisering av politiken. I en sådan mätning torde departementens "bidrag" till den sammanlagda effekten vara mycket svår att isolera och mäta. Å andra sidan kan man mena att effektivitet består av hur snabbt och säkert samt med vilken kvalitet departementen kan "leverera" sina produkter, t.ex. ett beslutsunderlag, till regeringen. I metodhandböcker brukar begreppet "inre effektivitet" användas för detta. Frågan om effektivitetsmätning skulle i så fall bli mer avgränsad och syfta till att beskriva de interna arbetsprocesserna i och mellan departementen samt i vilken grad resultatet sammanfaller med de önskemål regeringens styrning ger uttryck för. I motsats till det flertalet utredningar som tillsatts för att förbättra och utveckla interna administration (se avsnitt 2.1) finns det ingen analys av organisation som beskriver hur effektivitet ska kunna uppnås i myndighetens kärnverksamhet . Ett exempel på bristande effektivitet skulle kunna vara ledningen av förvaltningspolitiken. Den förvaltningspolitiska kommissionen beskriver arbete i denna fråga i termer av oklar och svag . Kommissionen lämnar några förklaringar till detta. En förklaring är den höga arbetstakten och de snabba variationerna i de dagliga arbetsuppgifterna på departementen i kombination med låg politisk prioritering för frågan om förvaltningsutveckling. En annan är snabba skiften av regeringsmakten, vilket fört med sig att den politiska ledningen fått svårare att hinna med att sätta sig in i frågorna kring förvaltningsutveckling. Kommissionen menar vidare att den starka sektoriseringen i bidrar till att sektorsövergripande politiska prioriteringar har svårt att få genomslag. Detta skulle bero på att politiker och tjänstemän i sitt agerande stärker det egna departementets eller enhetens intressen på bekostnad av helheten. Problemet med bristande effektivitet i arbete har också uppmärksammats i dimensioneringsrapporten (s. 50). Rapporten hänvisar till att "ganska många debattörer" menar att verksamhet inte skulle vara effektiv. De källor som rapporten hänvisar till har alla tillkommit efter beslutet om sammanslagningen av departementen. De tecken på låg effektivitet som uppmärksammas i rapporten ger en bild av vilka problem är ställt inför. Till exempel skulle instrument för styrning av myndigheterna vara olämpliga och innebära för mycket detaljstyrning och för lite kunskap om verksamhet och resultat. skulle inte i tillräcklig omfattning samverka med myndigheterna i samband med arbetet i EU-organ för att få in myndigheternas sakkunskap i rätt forum och sedan kunna relatera till denna kunskap. Vidare skulle inte ha tillräcklig analys- och utredningskapacitet för bl.a. utveckling av politiska initiativ, utvärdering, myndighetsstyrning samt EU-representation och annat internationellt arbete. Slutligen skulle ta på sig operationella arbetsuppgifter som egentligen borde vara myndigheternas sak (t.ex. projekten , Kommunakuten och Östersjömiljarden). Den kritik som tas upp i dimensioneringsrapporten sammanfaller delvis med kritik som framförts av Per vid SNS ( ingsliv och samhälle). I ett anförande i samband med årliga konferens , de s.k. ESV-dagarna, gjorde gällande att ett av de största problemen i statsförvaltningen är hur regeringen styr sina myndigheter. har inte förmåga att styra myndigheterna och klarar inte av mål- och resultatstyrningen. Dialogen mellan och myndigheterna blir, enligt , alltför ofta informell styrning, där inga protokoll publiceras från möten. Dialogen uppfyller därför inte de krav på transparens som man kan ställa på styrningen. Förklaringen till detta ligger i en hög arbetsbelastning på handläggare och chefer. Dagsaktuella frågor får högsta prioritet och det finns inte tid till att fundera på strategiska frågor. ser också ett problem i att de flesta departement är helt beroende av sina myndigheter för att få strukturerad information. Ett annat problem skulle vara låg kompetens. har inte varit särskilt framgångsrikt med att rekrytera forskarutbildad personal. Därigenom har man inte kunnat bygga upp en förmåga till problemformulering, informationsinhämtning, hypotestestning m.m. Ett sista problem är, enligt , att hanterar frågor som myndigheterna är bättre skickade att handlägga. Detta avspeglas i "den växande " av olika anslag som hanteras i eller i kansliets omedelbara närhet. Till skälen bakom bildandet av ska man lägga departementens alltmer komplexa omvärldsbild. Man talar främst om en ökad internationalisering men även om ökade krav på tvärsektoriellt arbete i övrigt. I en studie som utförts av Score framhåller professor att europeiseringen "medför ökade tendenser till att vi inom olika segment av staten håller på att få en förvaltning vars referensramar, problemuppfattning och kanske t.o.m. lojaliteter i allt högre grad kommer att skapas i transnationella nätverk". Enligt studien innebär "transnationaliseringen av förvaltningen" att regelskapande och beslutsfattande i hög grad sker i ett utbyte och ett växelspel mellan organisationer. Frågor "växer fram", skapas och förändras, i nätverk mellan många olika aktörer. Att frågor successivt växer fram betyder, enligt studien, att man måste delta aktivt och i ett tidigt skede i nätverken om man vill vara med och påverka. Vidare pekar studien på att frågor växer fram på många arenor . Det finns inget självklart centrum som kan övervaka, kontrollera och bestämma vad som ska diskuteras. En tredje observation gäller beslutsprocesserna som kräver stor "uppmärksamhet". Frågor (problem och lösningar) kan beredas i olika kommittéer för att sedan mycket snabbt aktualiseras på ett sätt som är svårt att förutsäga. "Med åtminstone en viss grad av slumpmässighet kan vad-som-helst när-som-helst och var-som-helst bli politiskt viktigt." En fjärde och sista observation är att europeiseringen har fört med sig att frågor växer fram i en struktur och i ett system av regler som huvudsakligen skapats utanför den enskilda nationen. Frågor som skapas på europeiska arenor eller i transnationella nätverk behöver inte ligga i linje med olika värderingar och synsätt hos just de svenska politikerna eller det svenska samhället. Det svenska medlemskapet i den europeiska unionen är kanske det tydligaste utslaget av internationalisering, och det är lika tydligt att just medlemskapet påverkat det interna arbetet i . I dimensioneringsrapporten framhålls dock att det är svårt att veta om medlemskapet har fört med sig något "merarbete" eftersom det inte finns något att jämföra med. Det går inte att veta vad som skulle hänt om inte gått med i den europeiska unionen. "Kanske hade behov av kompetens och resurser då varit ännu större"(s. 96). Sammanslagningen av departementen har realiserats genom tre olika regeringsbeslut: regeringens underlag inför beslutet att slå samman departementen till en myndighet, det kompletterande beslutet samt det kompletterande beslutet . Detaljerna i underlagen till de tre besluten återges i bilaga 2 till denna rapport. Underlaget till regeringens första beslut i ärendet utgörs av en promemoria daterad . Promemorian var framtagen av en särskild statssekreterargrupp "för framtida organisation m.m." och innehöll överväganden och förslag med innebörden att man ska skapa en sammanhållen myndighet av samt att Statsrådsberedningen ska tilldelas ett vidare ansvar för samordningen i den nya myndigheten. beslutade regeringen att slå ihop Statsrådsberedningen, departementen och . Den nya myndigheten infördes . fattade regeringen ett beslut om "inriktningen av det fortsatta förändrings- och förnyelsearbetet inom ". Som bilaga till beslutet läggs en promemoria (daterad ) i vilken utgångspunkterna för arbetet slås fast och preciseras. fattade regeringen ett nytt beslut om "det fortsatta förändrings- och förnyelsearbetet inom ". Som bilaga till beslutet lades en promemoria (daterad ) om det arbete som bedrivits med anledning av regeringens beslut samt förslag till det fortsatta arbetet. I sitt betänkande 1996/97:KU1 anförde att det inte fanns något formellt hinder för sammanslagningen. Bestämmelserna i 7 kap. 1 § regeringsformen ger regeringen en "vidsträckt möjlighet att bestämma regeringens sammansättning och formerna för fördelningen av uppgifterna inom regeringskretsen" (bet. 1998/99:KU10, s. 6). I och med den förändrade ordningen för anslagstilldelning konstaterar utskottet att "inte har något direkt inflytande över organisation och verksamhet" (bet. 1998/99:KU10, s. 9). har sedan sammanslagningen av departementen efterlyst en redovisning av om man uppnått syftet med beslutet. Någon sådan har inte lämnats av regeringen, trots att påtalat vikten av sådan information. I sitt betänkande 1998/99:KU10 (s. 9) skriver utskottet att man "utgår från att det ska bli möjligt för att senare lämna en mera preciserad redovisning" av vad som uppnåtts av den organisatoriska förändringen. Utskottet konstaterar dock i sitt betänkande 1999/2000:KU10 att "det inte varit möjligt för utskottet att få fram en samlad bild av effekterna av reform genom vilken blev en myndighet" och efterlyser en utökad redovisning kring de syften som fanns med sammanslagningen av departementen (s. 14). Mot bakgrund av tidigare års granskningar i återges här de frågor som , i sitt betänkande 2000/01:KU10, anser vara viktiga för att uppfylla informationsbehov samt de svar som lämnades av regeringen. Allmänt saknar utskottet en diskussion kring de grundläggande förhållanden och begrepp som har att göra med effektivitet och mätning av effektivitet i organisationer och hur de skulle tillämpas i fallet med . En sådan diskussion skulle, enligt utskottet, vara till nytta för att få svar på frågor om effekterna av organisatoriska reform samt om hur resultatet av utvecklingsarbete skulle kunna redovisas. Frågan om effekterna av sammanslagningen Vad gäller effekterna av sammanslagningen av departementen menar utskottet att nu borde kunna få en samlad bedömning av vad som uppnåtts med åtgärden. Regeringen har informerat utskottet om att det finns ett "omfattande råmaterial för en sådan redovisning och bedömning i t.ex. interna mätningar som gjorts och som redovisats utan angivande av eventuellt inbördes samband och eventuellt samband med organisationsförändringen". efterlyser en sammanställning av dessa mätningar. Som ett led i sin granskning ställde utskottet skriftliga frågor till kring frågan om effekterna av sammanslagningen. De frågor man ville ha svar på var: Har den nya organisationen med som en myndighet befrämjat samverkan mellan departementen? Hur har interna styrningsprocess (RISP) utvecklats? som stöd- och serviceorganisation till regeringen på det hela taget presterat ett bättre resultat i jämförelse med ordningen före ? svar bestod av promemorian inför det andra beslutet om det fortsatta arbetet (refererat ovan) med kommentarer kring denna. Vad gäller frågan om hur den interna styrprocessen (RISP) har utvecklats menar att det av promemorian framgår att det pågår ett arbete med att skapa rutiner för uppföljning av den utförda verksamhetsplaneringen. "Denna syftar till en planeringsprocess som gör att regeringens prioriteringar genomsyrar arbetet i och avser också underlätta den interna styrningen av de enskilda departementen." hänvisar också till en pågående översyn av verksamhetsplaneringsprocessen , som "syftar till att skapa en gemensam, effektiv och verksamhetsanpassad planeringsprocess inför sammanslagningen av förvaltningsanslagen". Vad gäller frågan om på det hela taget presterat ett bättre resultat i jämförelse med ordningen före sammanslagningen till en myndighet hänvisar till promemorian. I denna menar regeringen att organisationen har "blivit mer effektiv och kan ge en förbättrad service genom inrättandet av förvaltningsavdelningen och genom att vissa stödfunktioner förts över till denna avdelning". Man menar vidare att den interna uppföljningen av det pågående utvecklingsarbetet "har givit regeringen en möjlighet att bedöma vidtagna åtgärder och att ge riktlinjer för det fortsatta arbetet". Däremot har det inträffat en rad förändringar i organisation och verksamhet som gör det "knappast möjligt att jämföra de nuvarande resultaten i förhållande till dem som uppnåddes års reform". Statsrådsberedningen meddelade att inte borde åläggas att lämna resultatredovisning till regeringen men att man var beredd att redovisa vissa resultatmått inom ramen för budgetpropositionen och . I en resultatredovisning skulle det vara svårt att skilja på resultat och regeringens. Regelverken för regeringens styrning och dialog med statliga myndigheter passar inte in på .