frsrdg · GP04RR15 · 2002-01-01 00:00:00 — Utgångspunkten för hela frågan var inte att det fanns någon politisk vilja som skulle genomföras, utan ambitionen var att hantera motstridiga intressen på ett så bra sätt som möjligt. När enheterna i jordbruksde-partementet och inte kom överens var det nödvändigt att dra in politikerna - för att den övergripande proceduren skulle kunna följas. Det fanns en dead-line (satt av att allt skulle vara klart innan ordförandeskapet ). Procedurerna styrde politikernas deltagande, men genomgående kan man säga att tjänstemännen hade god tillgång till politiker. Det var viktigt för den politiska ledningen att hitta en kompromiss som var möjlig att argumentera för gentemot alla intresserade i frågan. Att numera är en myndighet hade enligt de intervjuade inte spelat någon roll för arbetet med propositionstexten. Tjänstemännen betonar att det är något skall göras, dvs en utredning som skall omvandlas till en proposition. Och det är flera delvis motstridiga intressen i samhället som skall tillgodoses på ett acceptabelt sätt. För detta finns en organisation med en arbetsfördelning, där olika sakenheter ser till olika intressen. Eftersom frågorna rymmer motstridiga krav uppstår konflikter mellan sakenheterna. Dessa hanteras dels mellan sakenheterna och - om inte det görs - på politisk nivå mellan de båda departementsledningarna. Att föreställa sig att dessa konflikter skulle gå att reducera menade tjänstemännen nog var naivt i överkant. Bilden som ges är som en organisation där det finns starka konflikter inbyggda i strukturen. Förklaringen är att det finns motstridiga intressen i samhället som på något sätt skall tillgodoses. Huvudsakligen hanteras motstridigheterna utan att de olika sakenheterna behöver diskutera med varandra, dvs med en hög grad av särkoppling. Huvudsakligen är det möjligt att hantera motstridigheterna utan att den politiska ledningen behö- ver bli inblandad, men ibland är det nödvändigt. När procedurerna för att hantera motstridiga krav förutsätter politiker, finns politikerna tillgängliga. Det är varken någon bra analys att hävda att politikerna styr eller att tjänstemännen styr. Snarare kan man säga att procedurerna styr. 4.3 Lärande med förhinder (fallet: Kretsloppsmiljarden och de lokala investeringsprogrammen. Framgång för miljön - nederlag för förvaltningsmodellen) "om kretsloppsmiljarden blev ett verk för bokhyllan. Intresset var inriktat på de lokala investeringsprogrammen. Det är ju lite speciellt i den politiska världen. Det som är intressant är det inte . Intresset för att följa upp gjorde insatser är sällan stort från den politiska ledningen." ägnar sig år sådant som alls inte följer etablerade procedurer. Under den senare delar av har det inrättats flera sådana program, t ex glesbygdsdelegationen, delegationen för , delegationen för omställning etc. Regeringen har av olika skäl tagit till sig frågorna, och det har som en följd av detta kommit att riktas en hel del kritik mot hanteringen. I det tredje fallet studeras hur har hanterat den kritik som riktats mot två program inom miljöområdet: den s k kretsloppsmiljarden och de lokala investeringsprogrammen. Båda programmen har form av investeringsbidrag som kan sökas antingen av kommuner eller av enskilda. Kritiken mot dessa program kom (bland annat) från RRV som i två revisioner - som genomfördes på uppdrag av regeringen - riktade skarp kritik mot hanteringen av förvaltningsärenden, vilket var det som kom att ägna sig åt. Kritiken gällde ett brett spektrum av förhållanden: att målen för programmen var alldeles för oprecisa, att marknadsföringen i vissa fall var bristfällig, att handläggningen knappast klarade kraven på rättssäkerhet och att kompetens och resurser för den här typen av frågor i stor utsträckning saknades i . Såväl resurser som kompetens, menade revisorerna, finns i sektormyndigheterna. Arbetet i de olika programmen hade inte granskats och följts upp på ett bra sätt. Överhuvudtaget framförde RRV en hel del kritik mot brister i hanteringen av programmen. Fallstudien gäller hur har hanterat kritiken. När det gäller ett av programmen - kretsloppsmiljarden - kan man sammanfatta det med att revisionen ställdes in i bokhyllan. Kritiken uppfattades redan när den kom som föråldrad. Programmet hade avbrutits . ansåg inte det vara värt att satsa på att tillvarata erfarenheterna av denna revision, eftersom programmet redan var avslutat och man arbetade med nästa. Idén att det skulle gå att öka förmågan att på ett bredare sätt lära av egna erfarenheter fanns inte. Ingen kom ihåg ifall det hade ägt rum någon diskussion om kritiken från RRV i den gemensamma beredningsgrupp mellan departementen som fanns för de båda programmen. Tjänstemännen var inriktade på att hantera ärenden på ett så bra sätt som möjligt, men något ansvar för att föra vidare erfa-renheter fanns inte. Något som hände över tiden vara dock att man försökte hantera kompetensproblemen genom att inrätta en särskild expertgrupp - Rådet för ekologisk omställning () - som skulle bistå i handläggningen. Där ingick också experter från berörda myndigheter. Denna grupp fanns redan innan RRVs revision kom. Hanteringen av de lokala investerings-programmen kom efterhand att förändras genom att det inrättades en ny myndighet - om ekologisk hållbarhet - med uppgift bl a att stödja både kommunerna och i deras arbete med de lokala investeringsbidragen. Den nya myndigheten skulle sprida kunskap och information om programmen och hade också som syfte att öka kontakterna mellan stat och kommuner i frågorna. Frågan är hur dessa regeringsinitiativ skall förstås. En inte helt orimlig tolkning - som bl a görs från myndigheternas sida - är att initiativen kan ses som ett misstroende mot myndigheterna. Trots allt arbete med styrning av myndigheterna tyckes inte lita på att myndigheterna kan hantera frågorna på ett ändamålsenligt sätt. Istället tar men dem till sig, och för in dem i (och får då självfallet resursmässiga och kompetensmässiga problem som måste hanteras). Kanske hade det administrativt varit enklare att låta sköta handläggningen och ta hjälp av andra berörda myndigheter. blev det som skulle handlägga ärenden och de behövde hjälp, men sådan var inte så lätt att få varken från myndigheter (som kände sig "sidsteppade") eller från andra departement (som inte var särskilt intresserade). En annan tolkning är att det vi ser följer en politisk logik som vi har sett tidigare inom andra områden. I ett första stadium väcks frågor och det riktas krav gentemot regeringen att den skall visa handlingskraft. I ett andra stadium tar regeringen frågorna till sig och agerar aktivt , bland annat genom att bygga upp resurser, skapa "program" och aktiviteter av olika slag. I ett tredje stadium - och ofta som en följd av att regeringen blir överbelastad med krav - flyttas frågorna till förvaltningen, men med en aktivt lyssnande rege-ring. Anledningen till att överbelastningen uppstår är ofta att regeringen aktivt har stimulerat krav mot , i det här fallet genom att uppmuntra ansökningar om pengar inom politiskt angelägna områden. I ett fjärde stadium förpassas frågorna ned i någon lämplig myndighet, där den efterhand inordnas i den administrativa vardagen (alternativt glöms bort och försvinner). Ekologisk hållbarhet kan ses som en sådan viktig fråga som hamnar på dagordningen, och som därför blir föremål för stor politisk uppmärksamhet. Politikerna organiserar in sig i området. Till skillnad från när det gäller rovdjurpropositionen och regleringsbreven ovan (som rör samma departement som huvudaktör) är det här en fråga där politikerna vill göra någonting, även om viljan inte är särskilt väl preciserad. Att annonsera att det finns pengar gör det möjligt både att samla upp idéer från fältet, och att själv koppla sig till alla dessa goda idéer. Möjligheten att framställa sig som ledande när det gäller ekologisk anpassning ökar självklart med programmen. Här finns således en politik vilja att åstadkomma något, om än oklart exakt vad. När det gäller rovdjurspropositionen gällde politikernas engagemang mest att kunna balansera mellan olika starka intressen. Det fanns förvisso en stark symbolisk betydelse i frågorna men för politikerna gällde det mest att undvika att någon blev missnöjd. När det gällde regleringsbrev var den politiska viljan mer indirekt än så, eftersom procedurerna föreskrev att viljan skulle uttryckas i krav mot en myndighet, som den politiska ledningen inte direkt uppfattade att den hade några konflikter visavi. Det var således en form av administrativt konstruerade , där den politiska styrningen av myndigheten "skapades" av tjänstemännen i departementet. Som vi har sett möjliggör programmen att politikerna kan koppla sig till populära åtgärder (det fanns ett antal miljarder att spendera). Men det finns också risker med att sitta så nära verksamheten/handläggningen. En risk är att politikerna får ta ansvar för allt det som händer i handläggningen. En fördel med att låta ämbetsverk sköta handläggningen är att det finns goda möjligheter att också trycka ner ansvar till dessa. I och med att det är svårt för politiker att direkt själva besluta (de måste ju förlita sig på tjänstemannaexpertis av olika slag) riskerar de att hamna i situationen att de får ta ansvar för beslut som de ändå inte har särskilt stora möjligheter att påverka. Kritik riktades också mot att man har tagit politiska hänsyn i bedömningen av ansökningar. Det finns en sådan kritik mot ärendehandläggningen. Å andra sidan kan man säga att om nu regeringen skall hantera den här typen av ärenden, varför skulle den inte ta politiska hänsyn? En annan risk med att organisera på ett sätt som gör att det blir som får stå för handläggningen är att förtroendet inom statsförvaltningen i stort påverkas. Det finns en relativt homogen förvaltningskultur i den svenska förvaltningen. Styrsystemet har dock konstruerats som om det skulle finnas stora konflikter mellan regeringens tjänstemän och tjänstemännen i myndigheterna, och det har med denna utgångspunkt byggts upp en omfattande administrativ styr- och kontrollapparat (vi skall i ett senare fall analysera det senaste uttrycket för det tänkandet). Som vi såg i regleringsbrevsarbetet hanterades också denna styrning på det hela taget förtroendefullt mellan departement och verk, men det finns nog en risk i att och på flera fronter agera utifrån förutsättningen att detta förtroende saknas. Vilken betydelse hade omvandlingen av till en myndighet för förmågan att hantera kritik, och för samordningen av dessa program? De intervjuade menar att ingenting egentligen har förändrats. Revirgränserna finns kanske inte i första hand mellan departementen utan mellan mindre områden. Det är inte departementen som är de viktiga aktörerna utan sak-enheterna. Den gemensamma beredningsgruppen hade RRVs kritik på dagordningen, men minnet av hur diskussionen fördes hade bleknat. Förklaringen är delvis att de andra departementens engagemang var svagt, och att de överlät ansvaret till . såg det å andra siden inte heller som sin uppgift att med någon systematik diskutera risker och möjligheter med att organisera arbetet i tillfälliga program. 4.4 Konkurrens och nya idéer inom förvaltningspolitiken? (fallet: Verksamhetsplanering i ) "Vi gjorde precis som förvaltningsavdelningen hade önskat, vi levererade en hel A4-pärm med beskrivningar av all vår verksamhet och motiv för varför vi skulle få mer pengar. För läsaren var det säkert onjutbart, för oss helt oanvändbart". Det fjärde fallet visar hur arbetet med att utveckla verksamhetsplaneringen i har gått till, bl a försöken att införa mer av mål- och resultatstyrning. har ju ofta betraktats som ett problem när det gäller reformerandet av styrningen i staten generellt. Delvis beror det på att departementen inte alltid vet vilka krav de skall ställa på myndigheterna. Myndigheterna skall ju styras och regleras och det finns en alltmer utvecklad form för detta. Men det har inte varit så lätt att fylla formen med innehåll. Resultatet har alltför ofta blivit att departementen kräver redovisningar av myndigheterna som de - när de sedan kommer tillbaka - inte riktigt vet vad de skall göra av. Även om detta arbete med styrning i kraftigt har ökat , är det inte självklart att det har lett till "bättre" styrning (eller ens att det motsvarar något behov av styrning). Arbetet i staten med att utveckla styrningen har dock i första hand gällt styrning av ämbetsverken - inte styrningen inom . Det är förvaltningsavdel-ningen som har drivit förändringsförsöken inom , dvs det är statsrådsberedningen som har huvudansvaret för styrningen och verksamhetsutvecklingen. Till skillnad då från utvecklingen gentemot myndigheterna där det är - framförallt budgetavdelningen - som fungerar som processutvecklare (tillsammans med statskontoret, RRV och ekonomistyrningsverket). Hur utvecklingen av styrningen utvecklas är självfallet centralt för att man skall kunna bedöma vilken betydelsen har varit av omvandlingen av till en myndighet. I fallstudien studeras hur arbetet med att utveckla en gemensam verksamhetsplanering har gått till. Arbetet har följt olika stadier. De första direktiven var resultat av ganska omfattande diskussioner med andra departement. I liten grad sökte man inspiration utanför det egna eftersom man såg det egna som så pass speciellt, dvs det lilla kansliet och de självständiga myndigheterna. Direktiv skrevs och skrevs under av förvaltningschefen, statssekreterarna från stats-rådsberedningen och . De första direktiven startade en process som ute i departementen - trots försöken att förankra - uppfattades som påtvingad, dvs den uppstod inte ur ett egen vilja hos departementen. Departementen skulle beskriva målen och bryta ner målen i delmål och aktiviteter, och allt detta resulterade i krav på nya resurser (400 Några nya pengar fanns dock inte, utan förändringar i resurstilldelning skedde enbart på marginalen. Inför den andra omgången ville förvaltningsavdelningen ha synpunkter från departementen och det visade sig att de flesta ledningsgrupperna i departementen och de flesta cheferna var kritiska. Verksamhetens karaktär gjorde den svårfångad i den mall som hade erbjudits, och det var få som såg planeringen som användbar för dem själva. Förvaltningsavdelningen gick dock vidare, och de andra direktiven innehöll hårdare mallar. Direktiven innehöll strikta regler för hur planen skulle disponeras, bl a för att möjliggöra uppföljning. Ambitionen var att verkligen knyta ihop planen med den faktiska verksamheten. Störande var dock att direktiven kompletterades i och med att regeringens profilområden förändrades, och departementen fick ganska snabbt försöka överföra nya profilområden ("tätposition som IT-land skall befästas" och "Nya skiljelinjer i får inte uppstå") till för departementet verksamhetsspecifika och uppföljningsbara mål. Allt detta ledde inte oväntat till frustration, dels för att ramarna för processen förändrades, dels för att det var så uppenbart svårt att koppla den faktiska verksamheten till dessa mallar. Resursfördelningen blev också den här gången marginalistisk. I en rapport till regeringen redovisade förvaltningsavdelningen erfarenheterna av det genomförda förändrings- och förnyelsearbetet. Avdelningen betonade att arbetet skulle bedrivas långsiktigt och uthålligt och fick också stöd för detta, om än knappast något stort politiskt engagemang. De tredje direktiven kom att påverkas i hög grad av ordförandeskapet i EU. Direktiven fick ytterligare nya inslag. Departementen skulle redovisa mål i en ny blockstruktur (ett block kallades "Förvaltning - stöd för att styra riket"). Ambitionen var som tidigare att göra planen än mer konkret och operativ och att underlätta uppföljningen. Försök startade också med treårsprognoser. Det finns tecken på att det kan komma att ske en förenkling av mallarna för verksamhetsplaneringen i ; att man inte skall kräva så mycket material och att den interna nyttan skall vara styrande. Erfarenheterna från processen - utvärderade av förvaltningsavdelningen - är att processen inte har något större värde för enheterna själva. De gör det som de blir ålagda, men nyttan för dem själva har varit begränsad. Det återkommande politiska stödet för förändringsarbetet har också saknats. I hög grad har verksamhetsplaneringen kommit att ses som en administrativ process som inte alls har något med verksamhetsplanering som ett politiskt styrinstrument att göra. Att politikerna inte är synliga i processen kan huvudsakligen bero på att de inte tycker att det är särskilt angeläget att synas i processerna, och att deras vilja att styra kanaliseras på annat sätt. Man kan se verksamhetsutvecklingsarbetet som drivs av förvaltningsavdelningen som något som ersätter den uppsjö av planeringssystem som finns inom departementen. Relationen mellan vad man gör själva i departementen och vad man gör som en följd av direktiv från förvaltningsavdelningen är ännu inte löst. Det finns centralt en ambition - en dröm - att se regerings- kansliet som ett företag med självgående resultatenheter. Som i sin tur skall kunna fungera som aktiva i en styrprocess gentemot de självständiga myndigheterna. Att få den "inre" och "yttre" styrprocessen att "haka in i" varandra har dock varit svårt. Såväl förvaltningsavdelningens arbete med att utveckla styrningen inom som ambitioner att utveckla styrningen av myndigheterna har mött samma problem, nämligen att administrativt hantera en process som visserligen hämtar sin legitimitet ur politiken men där politikerna ser ut att vara ointresserade. Kraven på administrativ rationalitet nådde departemen-ten med större kraft . Det är ungefär samma krav som departementsenheterna har varit med om - också det som en följd av direktiv från - att rikta mot sina egna myndigheter. tvingas de själva presentera det som de själva håller på med i enlighet med rationalistiska styrmodeller, dvs som om den egna verksamheten bedrevs som en målstyrd, planerad och proaktiv verksamhet. Följden av detta är, precis som det länge har varit för myndigheterna, att tillväxten av rationalistisk retorik ökar, dvs att mängden dokument och presentationer av verksamheten ökar. Följden är också att vi får tendenser till särkopplingar i departementen mellan sådana som bedriver verksamhet och sådana som presenterar verksamhet. Ett hoppfullt tecken kanske det ändå kan vara att utvecklingsarbete har givit insikten att förenkling och större flexibilitet är nödvändig. är det precis en pendling mellan å ena sidan, lite mer fyrkantiga cirkulär och direktiv och, å andra sidan, krav på selektivitet och flexibilitet som har kännetecknat utvecklingsarbetet när det gäller myndigheterna . När RRV lanserade "Handledning i verksamhetsplanering" var det givet att det senare kom en mjukare variant kallad "verksamhetsplanering i praktiken". Långsiktigt har dock utvecklingen tydligt gått i riktning mot mer av krav på mätbarhet, jämförbarhet i form av målformuleringar, uppföljningar och annat - och allt detta utan att den politiska styrningen kan sägas ha underlättats på något påtagligt sätt. I staten i stort har vi numera tre förvaltningspolitiska tankesmedjor när det gäller styrning inom staten. Först har vi som har ansvar för de ekonomiska styrinstrumenten inom förvaltningen i stort och som "äger" de dominerande styrsystemen. När svensk förvaltningspolitik skall karakteriseras i komparativa studier är det just detta inslag som betonas. Därefter kommer statsrådsberedningens förvalt-ningsavdelning som har blivit en aktör när det gäller styrningen inom . I hög grad har det dock varit stor överensstämmelse mellan idéerna i förvaltningsavdelningen och idéerna i budgetavdelningen. Och därefter har vi som har ett övergripande ansvar för förvaltningspolitiken, bl a med en egen minister. Enheten i justitie-departementet har i hög grad koncentrerat sig på frågor om öppenhet, kvalitet och kompetens. Det kan vara intressant att påminna om att den förvaltningspolitiska kommissionen diskuterade placeringen av en förvaltningspolitisk enhet i . Ledamöterna kunde dock inte enas om var den enheten skulle place Följden blev att kommissionen diskuterade tre olika alternativ: först i (som dock kommissionen menade var en tveksam lösning); därefter i statsrådsberedningen eller åtminstone tätt kopplat till statsministern; och slutligen i (vilket de flesta av ledamöterna menade var en tvivelaktig lösning). Vad vi ser efter det att kommissionen presenterade sitt förslag är att vi har en situation där förvaltningspolitikens regelskapande sker kopplat såväl till , till statsrådsberedningen som till . En iakttagelse i samband med förvaltningsavdelningens arbete med att utveckla verksamhetsplaneringen är att planeringen riktar sig emot departementen. Kanske gör detta att departementen som avgränsade organisationer blir än mer betydelsefulla . I praktiken har vi sett ett omfattande samarbete mellan enheter från olika departement om konkreta frågor, där departementen mest fungerar mest som en procedur för konfliktlösning. I prak-tiken är det olika enheter - som ibland tillhör samma och ibland tillhör olika departement - som samarbetar med varandra. Och de gör det huvudsakligen i olika former av tidsbegränsade projekt. Måhända kan man säga att hela egentligen består av en mängd projektarbeten som skär tvärs över gränser. som de försök som görs att styra och samord-na bygger på föreställningen att det finns skarpa gränser mellan departementen. 4.5 Den obesvarade kärleken till det rätta. (fallet: "Lite sunt förnuft". En beskrivning av i ) "Då jobbade vi rent formellt i något slags vakuum under över 1 1/. Men reellt, samordningsgruppen den fanns inte formellt, men den fungerade och den fattade beslut om ditt och datt. Projektet existerade heller inte formellt, ja det gamla projektet fanns ju fortfarande. Det visar ju egentligen att är en blandning mellan superformaliserat och totalt lealöst." Verktyg för ekonomisk styrning i staten () är namnet på ett projekt som har drivits i . I huvudsak handlar det om att utveckla de styrmodeller som finns för mål- och resultatstyrningen, och arbetet bygger i hög grad vidare på de senaste decenniernas reformerande av styrsystemet. Enligt en tjänsteman vid (som är aktiv i att driva processen) handlar det om att bygga upp en infrastruktur för den ekonomiska styrningen. Man har talat om att knyta ihop en del lösa trådar när det gäller styrningen, framförallt genom att koppla samman den finansiella styrningen med resultatstyrningen. resulterade i skriften . Innehållet i känns igen och vi har i de tidigare fallen sett spår av arbetet. De s k SMART-kriterierna - som skulle vägleda i arbetet med att skriva regleringsbreven - är ett av innehållen i . Annars startade dels som ett IT-projekt, dels eftersom frågan om redovisningsprinciper kom att aktualiseras. En konsultbyrå - - menade att frågan om IT-stöd måste ses i ett vidare sammanhang. Det var tjänstemän i som tog initiativ och som kom att dominera i förändringsarbetet. Politikerna var till att börja med inte alls inblandade. kan man säga att det pågående utvecklingsarbetet när det gäller mål- och resultatstyrning tidigare inte hade stött på motstånd. Det fanns knappast anledning att anta att det skulle finnas något motstånd mot ambitionerna att skapa en modern och ändamålsenlig struktur för styrningen. I skissade man på en verksamhetsstruktur i tre nivåer: politikområden (som ersatte utgiftsområden), verksamhetsområden och verksamhetsgrenar. Varje verksamhetsgren kopplas till ett verksamhetsområde som kopplas till ett politikområde. Till alla dessa grenar och områden skall det enligt förslaget kopplas mål- och resursramar, och till varje gren och område kostnader och intäkter. Det som skisseras är ett allomfattande och integrerat styrsystem. Såväl budgeten som redovisningen skulle komma att baseras på det som ibland kallas bokföringsmässiga principer, och som enligt redovisningsforskare brukar kunna preciseras på ganska varierade sätt.