frsrdg · GP04RR13 · 2002-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående Efterkontroll av förtidspensioner 2001/02 RR13 Sammanfattning revisorer föreslår att regeringen vidtar åtgärder för att förbättra efterkontrollen av förtidspensioner. Regeringen bör bl.a. ge i uppdrag att utarbeta riktlinjer för efterkontroll. Regeringen bör vidare uppdra åt att föreslå förändringar av reglerna när det gäller förtidspensionärernas möjlighet att uppbära inkomst av arbete. Regeringen bör även ta initiativ för att göra det möjligt för att lämna uppgifter om deklarerade inkomster till . I samband med att riktlinjer för efterkontroll tas fram bör även rekommendera försäkringskassorna att centralisera arbetet med efterkontroller till särskilt utsedda handläggare samt lämna rekommendationer om hur informationen till den som beviljas förtidspension ska förbättras. revisorer har på eget initiativ granskat hur försäkringskassornas arbete med efterkontroller av förtidspensioner fungerar. Granskningens syfte har varit att utröna om efterkontroller i sin nuvarande form är en effektiv åtgärd för att få förtidspensionerade tillbaka i arbete och för att uppdaga eventuellt fusk inom förmånen. Granskningen visar att den typ av efterkontroller som görs oftast inte är effektiva. av efterkontrollerna leder till att kan dra in eller sätta ned en förtidspension. Variationen i resultat är dock stor mellan olika försäkringskassor. Vid vissa kassor leder mindre än en procent av efterkontrollerna till åtgärder, medan det vid andra kontor är mer än hälften av efterkontrollerna som leder till åtgärd. Skillnader i arbetssätt är en av förklaringarna till att antalet indragningar och nedsättningar varierar mellan kontoren. Det rör sig bl.a. om hur systematisk kassan är i sina efterkontroller, hur pass prioriterad efterkontrollen är vid den enskilda kassan och vilket samarbete har med andra myndigheter. Efterkontroller görs vanligen av dem som handlägger förtidspensioner vid kassan. Detta medför bl.a. att efterkontrollerna nedprioriteras till förmån för andra ärenden. Handläggare upplever ofta att efterkontroller är svåra, tidskrävande och ibland obehagliga att utföra. Det kan vara en av förklaringarna till att efterkontrollerna genomförs slentrianmässigt. I många fall består efterkontrollen enbart av ett telefonsamtal med den försäkrade. Det finns en stor osäkerhet hos personal om hur och när efterkontroller ska genomföras. Regelverket kring förtidspensioner är också i vissa avseenden ett hinder för en framgångsrik efterkontroll. Kunskapen om efterkontroller och dess resultat är vidare påfallande liten hos och försäkringskassorna med tanke på att verksamheten med efterkontroller är relativt omfattande. Uppskattningsvis genomför försäkringskassorna omkring 9 000 efterkontroller av förtidspensioner. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten av förtidspensioner (2001/02:1). Rapporten bifogas som bilaga 1. Rapporten har remitterats till myndigheter och organisationer. Yttranden över rapporten och dess förslag har lämnats av trettioen remissinstanser. Tre instanser har avstått från att yttra sig och en har inte inkommit med svar. En sammanställning av remissvaren och en förteckning över remissinstanserna bifogas som bilaga 2. Allmänna synpunkter om behovet av efterkontroller Revisorerna bedömer att efterkontroller är nödvändiga av en rad skäl, bl.a. därför att bedömningen av varaktigt nedsatt arbetsförmåga är osäker och därför att kvaliteten i beslut om förtidspension behöver säkras. Dessutom är efterkontroller motiverade för att visa allmänheten att vidtar åtgärder för att förhindra eventuellt fusk. Revisorernas granskning visar dock att efterkontrollerna i många fall inte genomförs på ett ändamålsenligt sätt. Ett bättre resultat för den relativt omfattande verksamheten med efterkontroller skulle kunna nås om efterkontrollerna skärptes och prioriterades på ett annat sätt än . Flertalet remissinstanser delar revisorernas bedömning att efterkontroller är nödvändiga. Flera remissinstanser delar också revisorernas uppfattning att efterkontrollerna i många fall inte genomförs på ett ändamålsenligt sätt. , , , , , och läns allmänna försäkringskassor delar i stort revisorernas syn på efterkontroller och behovet av förändringar, men menar att det krävs mer resurser till försäkringskassorna om förslagen ska kunna genomföras. () delar inte alla revisorernas slutsatser och pekar på att flera av revisorernas förslag leder till ökad administrativ belastning på försäkringskassorna. Förbundet förutsätter att resurser avsätts om förslagen genomförs. läns allmänna försäkringskassa instämmer i revisorernas förslag i stort och anser att förslagens genomförande skulle kräva mer resurser till kassorna. Kassan vill också peka på att det är svårt att genomföra revisorernas förslag som det finns tydliga krav från att avsluta de långa sjukfallen. läns allmänna försäkringskassa har en liknande uppfattning. Några av de remissinstanser som är positiva till förslagen har inte haft synpunkter på frågan om eventuella nya resurser för efterkontroller. har inget att invända mot att efterkontroller genomförs på ett mer ändamålsenligt sätt. Det är viktigt för socialförsäkringens legitimitet att medborgarna har förtroende för försäkringens tillämpning, finansiering, administration och kontroll. instämmer i revisorernas bedömning att efterkontroller är nödvändiga och anser att samtliga revisorernas förslag ska genomföras utan dröjsmål. läns allmänna försäkringskassa anser att det tänkesätt som ligger bakom den aktivitetsersättning som kommer att införas för personer även bör gälla personer som fyllt och därutöver. Förtidspensionen bör således vara tidsbegränsad även för denna grupp. En omprövning av förtidspensionen för förtidspensionärer som är eller äldre skulle förslagsvis kunna ske om det inte framstår som uppenbart att rätt till förmånen fortfarande finns. , , och läns allmänna försäkringskassor är positiva till förslagen men betonar att efterkontroller ska ses som en del i arbetet med att säkra kvaliteten i besluten om förtidspension och att fusk och missbruk i första hand motverkas genom att besluten är grundligt utredda från början. Några remissinstanser, bl.a. och läns allmänna försäkringskassor, menar att efterkontroller behövs men att det är nödvändigt med ett bättre stöd från arbetsförmedling och arbetsgivare om rehabilitering av förtidspensionärer ska lyckas. Handikappförbundens samarbetsorgan (HSO) anser att det är av stor betydelse att förtidspensionärer kan få prova arbete utan att för den skull förlora rätten till förtidspension. RSMH () menar att efterkontroller i rehabiliterande syfte ska präglas av respekt och lyhördhet för den enskilde. För att förtidspensionerade med psykiska funktionshinder ska kunna återgå till arbetsmarknaden krävs bättre rehabiliteringsinsatser och större incitament att förbättra sin ekonomi som förtidspensionär än vad som ges . () instämmer i revisorernas bedömning att efterkontroller är nödvändiga, men anser att revisorerna överdriver fuskets omfattning. Den ringa omfattningen av uppdagat fusk behöver inte förklaras med att efterkontrollerna är ineffektiva utan kan snarare bero på att fusk förekommer i liten omfattning. har inga invändningar mot rapporten eller revisorernas förslag. Regeltillämpningen måste vara likformig mellan de olika försäkringskassorna, vilket inte är fallet. Samverkan måste förbättras mellan arbetsmarknadsmyndigheterna och försäkringskassorna. Sjukvården och företagshälsovården måste också få nödvändiga resurser. Arbetslöshetskassornas samorganisation (SO) vill att förtidspension även ska kunna beviljas av arbetsmarknadsskäl. I vissa fall kan det vara så att det inte finns skäl för förtidspension med stöd av en medicinsk diagnos. Däremot kan det vara så att rådande arbetsmarknadsläge omöjliggör en återgång till arbetsmarknaden. SO anser att det ska vara möjligt att få arbetslöshetsersättning om man har förtidspension på deltid. Några remissinstanser är tveksamma till revisorernas bedömning att bättre resultat kan nås om efterkontrollerna skärptes och prioriterades. anser att efterkontrollernas främsta syfte är att hjälpa försäkrade tillbaka till arbetsmarknaden. Generella kontroller för att finna fusk och missbruk är inte effektiva enligt verket. delar revisorernas uppfattning att fusk ska beivras. Verket har dock inget underlag för att anta att förtidspensionärer behöver kontrolleras mer än andra grupper. menar att det är svårt att kontrollera om förtidspensionärer som inte arbetar har arbetsförmåga och , enligt reglerna i lagen om allmän försäkring, kunna bortse från den arbetsförmåga som den enskilde kan utnyttja vid vilande förtidspension. Verket anser att reglerna om vilande förtidspension är en bättre grund för att få förtidspensionärer tillbaka till arbete än den kontrollverksamhet som föreslås av revisorerna. LO menar att det är viktigt att inträdesvillkoren till förtidspensionen är strikta och att förtidspension inte används som ett sätt att lösa lokala arbetsmarknadspolitiska problem. Enligt LO innebär efterkontroller ett problem eftersom förtidspensionärer, om de ska tillbaka i arbete, inte har rätt till arbetslöshetsförsäkring då de från början saknar anställning. Att förlora förtidspensionen innebär därför att man måste etablera sig på nytt på arbetsmarknaden utan att ha några av de rättigheter som för andra tas för givna. Dessa problem måste först lösas innan man satsar på en utvidgad efterkontroll. läns allmänna försäkringskassa anser att skärpta efterkontroller inte kommer att leda till de resultat som revisorerna förväntar sig. Även om efterkontroller förbättrades kvarstår det faktum att arbetsförmåga är svårbedömd. Bättre efterkontroller kommer inte heller att leda till att mer eventuellt fusk uppdagas. Eventuellt fusk uppdagas främst genom anonyma anmälningar, och dessa kommer inte att öka genom en större satsning på efterkontroller. Revisorerna delar och andra remissinstansers syn att vilande förtidspension är en angelägen åtgärd för att göra det möjligt för förtidspensionärer att återgå till arbete. Revisorerna vill också understryka att efterkontroller i stor utsträckning syftar till att finna förtidspensionärer som kan rehabiliteras och återgå till arbete. Revisorerna anser dock att det, utöver vilande förtidspension, även behövs en förstärkt satsning på efterkontroller för att få tillbaka förtidspensionärer till arbetsmarknaden i större omfattning än hitintills. I detta sammanhang kan nämnas att regeringen i budgetpropositionen för aviserar att den överväger att införa regler om uppföljning och efterkontroll, t.ex. , av arbetsförmågan hos dem som har beviljats förtidspension och sjukersättning. Regelmässiga efterkontroller i kombination med information om vilande förtidspension torde, enligt revisorerna, vara en mer kraftfull åtgärd för återgång till arbete än enbart information om vilande förtidspension. Flera remissinstanser har lyft fram behovet att det, utöver skärpta efterkontroller, även krävs en arbetsmarknad och arbetsmarknadsmyndigheter som stöder en återgång till arbete. Revisorerna delar denna syn. Revisorerna konstaterar att många försäkringskassor uppger att de saknar resurser för att genomföra efterkontroller på det sätt revisorerna föreslår. I revisorernas granskning framkom att de försäkringskassor som kunnat beräkna de besparingar i socialförsäkringsutgifter som uppkommit till följd av efterkontroller i allmänhet ansåg att efterkontrollerna lönat sig. Flertalet remissinstanser delar revisorernas uppfattning att ett viktigt motiv för efterkontroller är att bedömningen av arbetsförmåga är osäker. Där osäkerhet finns i diagnosen och hur denna påverkar arbetsförmågan kan det vara befogat med efterkontroller. Sjukvården kan ha utvecklat nya behandlingsmetoder och förtidspensionärens inställning till sin hälsa och hur hälsan påverkar arbetsförmågan kan också ha ändrats. Det är också tänkbart att nya arbetsplatser, anpassade till olika typer av funktionshinder, etablerats. I rapporten föreslogs att regeringen bör ge i uppdrag att utarbeta riktlinjer för efterkontroller. Den närmare utformningen av riktlinjer för efterkontroll borde kunna tas fram i ett samarbete mellan och försäkringskassorna. Några rekommendationer som sådana riktlinjer skulle kunna innehålla var enligt rapporten följande: I fall där en efterkontroll beslutats i syfte att undersöka möjligheten för rehabilitering bör ett minimikrav vara att den försäkrade kallas till och där sammanträffar med läkare och rehabiliteringshandläggare. Deklarerade inkomster bör kontrolleras för samtliga förtidspensionärer. Rekommendationer bör lämnas om hur arbetet med och resultaten av efterkontroller ska dokumenteras. Den regel som gäller - att behovet av efterkontroll alltid ska prövas i samband med att förtidspension beviljas - bör följas av försäkringskassorna i större utsträckning än . Flertalet remissinstanser är positiva till att riktlinjer utarbetas för efterkontroller. Synen på vad dessa riktlinjer ska innehålla varierar dock. , och allmänna försäkringskassa stöder förslaget i dess helhet. läns allmänna försäkringskassa menar att den bristande effektiviteten och de varierande resultaten tyder på att det finns ett behov av en modell där arbetet ges en tydlig struktur både vad gäller lagstiftning och riktlinjer. Många remissinstanser är positiva till förslaget i stort men ställer sig tveksamma till att den försäkrade ska sammanträffa med läkare i samband med efterkontroll. Detta gäller , , , , , , , och läns allmänna försäkringskassor samt . Tveksamheten grundar sig bl.a. i att nämnda kassor inte ser det som försäkringsläkarens roll att träffa de försäkrade, att en läkare inte kommer att kunna ändra den försäkrades uppfattning om sin arbetsoförmåga, att det är alltför resurskrävande för och att den som vill rehabiliteras ändå är tillräckligt motiverad. Remissinstanserna har vidare olika uppfattning när det gäller behovet av att kontrollera förtidspensionärernas deklarerade inkomster. Flertalet stöder förslaget, däribland , , , , och läns allmänna försäkringskassor samt . En vanlig uppfattning bland dessa remissinstanser är att kontrollerna av deklarerade inkomster så långt möjligt måste skötas automatiskt. Det bör enligt några remissinstanser kunna utarbetas en datarutin som medför att kassorna endast ska behöva hantera de fall där den förtidspensionerade har haft inkomster av betydande omfattning. Några kassor och andra remissinstanser, däribland och läns allmänna försäkringskassor, är tveksamma till revisorernas förslag om årlig kontroll av deklarerade inkomster. Motiven som ges är bl.a. att det krävs mycket arbete för att kontrollera inkomster, dessutom uppdagas inte de förtidspensionärer som arbetar svart. Handikappförbundens samarbetsorganisation (HSO) anser att en årlig kontroll av förtidspensionärernas deklarerade inkomster är en diskriminerande åtgärd som pekar ut förtidspensionärer som en särskilt fuskbenägen grupp. läns allmänna försäkringskassa anser att kontroll av deklarerade inkomster har små förutsättningar att ge något, vilket tidigare erfarenheter med sådana kontroller på kassan visat. läns allmänna försäkringskassa är tveksam till om de eventuella inbesparingar som görs genom årlig kontroll av deklarerade inkomster kommer att överstiga kostnaderna för kontrollen. Mot den bakgrunden föreslår kassan att kontrollerna genomförs . () föreslår att RSV lämnar uppgifter medelst ADB-media om arbetsinkomster till för årlig kontroll. Enligt RSV kan kontrollen till viss del underlättas genom att RSV på elektronisk väg aviserar pensionsgrundande inkomster till . Det finns redan ett fungerande system för avisering mellan RSV och när det gäller kontroll av bostadsbidrag och underhållsstöd. RSV kan avisera deklarerade inkomster av tjänst och inkomster av aktiv näringsverksamhet för de personer uppger har förtidspension. Uppgifter som kan användas för efterkontroll av förtidspensioner är sekretessbelagda. Utlämnande till kan, enligt RSV, ändå ske under förutsättning att utlämnandet styrs av lag eller särskilt medgivande från regeringen. En del kassor, däribland , och allmänna försäkringskassor, stöder förslaget om riktlinjer, men menar att dessa inte bör utformas så i detalj som revisorernas förslag. En uppfattning som uttrycks är att efterkontrollerna måste få variera beroende på den försäkrade och vilka möjligheter som finns till rehabilitering. läns allmänna försäkringskassa hänvisar till att delar av förslaget redan täcks in av RFV:s allmänna råd på området. Ett fåtal remissinstanser avvisar förslaget om riktlinjer. anser att det inte behövs några ytterligare riktlinjer på området. Det är, enligt verket, viktigare att satsa på mer information om vilande förtidspension. läns allmänna försäkringskassa anser att det inte är nödvändigt med ytterligare riktlinjer för efterkontroll. Kravet att kalla till är en för omfattande åtgärd, dessutom bör efterkontrollens uppläggning kunna beslutas från fall till fall. Några remissinstanser är tveksamma till att läkare ska sammanträffa med den försäkrade i samband med efterkontroll. Enligt revisorerna är det naturligt att en läkarunderökning genomförs i samband med efterkontroll eftersom den ursprungliga grunden för att bevilja förtidspension i normalfallet varit arbetsoförmåga av medicinska skäl. Revisorerna har förståelse för att det inte ingår i försäkringsläkarens roll att göra en sådan undersökning. Det har inte heller varit avsikten med revisorernas förslag. Förslaget om läkarundersökning i samband med efterkontroll förtydligas nedan. Vissa remissinstanser, dock inte majoriteten, är, främst av resursskäl, tveksamma till årlig kontroll av inkomster. Revisorerna menar att en sådan kontroll skulle kunna företas på ett relativt enkelt sätt om förslag om årlig avisering av pensionsgrundande inkomster till genomfördes. Kontrollen skulle också underlättas om RFV tillsammans med kassorna utarbetade en datarutin som innebar att kontrollarbetet i stor utsträckning sker automatiskt. Exempelvis bör handläggarna vid försäkringskassorna enbart ta del av sådana ärenden där inkomsterna överstiger det normalt tillåtna (se vidare under revisorernas förslag i avsnitt 2.3). För förtidspensionärer med deltidspension bör det vidare alltid vara relevant för att följa upp inkomster av arbete. Revisorerna föreslår att de förslag som lämnats i rapporten genomförs - dock med några förtydliganden. För det första, läkarundersökningen ska inte företas av försäkringsläkare och behöver inte heller ske i samband med att den försäkrade träffar en rehabiliteringshandläggare vid . En läkarkontroll bör dock ske i nära anslutning till efterkontrollen och utlåtande från denna ska vara grund för vidare bedömningar. För det andra, den årliga kontrollen av förtidspensionärernas deklarerade inkomster bör ske i enlighet med det förslag som RSV presenterat i sitt remissvar. RSV:s förslag om utlämnande av pensionsgrundande inkomster till RFV förutsätter att utlämnandet styrs av lag eller särskilt medgivande av regeringen. revisorer föreslår att regeringen tar de initiativ som behövs för att förslaget om utlämnande av pensionsgrundande inkomster till ska kunna genomföras. Utöver detta bör riktlinjerna innehålla rekommendationer om hur arbetet med och resultaten av efterkontroller ska dokumenteras. Det är också viktigt att försäkringskassorna i större utsträckning följer den regel som redan gäller, nämligen att behovet av efterkontroll alltid ska prövas i samband med att förtidspension beviljas. Förtidspensionärernas möjlighet att uppbära inkomst av förvärvsarbete I rapporten föreslogs att lagen om allmän försäkring borde förtydligas när det gäller förtidspensionärernas möjlighet att arbeta. I lagen bör det framgå att en förtidspensionär med helt eller i det närmaste helt nedsatt arbetsförmåga har rätt att uppbära inkomst av förvärvsarbete motsvarande som högst en åttondel av det totala pensionsbelopp som betalas i det aktuella fallet. Om den förtidspensionerade uppbär en högre inkomst än en åttondel av sin förtidspension bör förtidspensionen minskas. Den regel som gäller att en person med hel förtidspension får arbeta högst en åttondel av normal heltid ansåg revisorerna vara alltför svårbedömd. Inkomster bör vara lättare att kontrollera. Det faktum att arbete utförs av förtidspensionärer är i sig inte problematiskt - snarare tvärtom, arbete kan vara bra i rehabiliterande syfte. Problemet handlar om att inkomsterna från en åttondels arbetstid i vissa fall kan bli så stora att rätten till helt pensionsbelopp skulle kunna ifrågasättas. Flertalet remissinstanser anser att den föreslagna regeln skulle underlätta bedömningen av tillåten arbetsinkomst. Flera av dessa remissinstanser har dock haft andra invändningar mot förslaget. , , , och läns allmänna försäkringskassor invänder att förslaget får negativa följder för dem som har låg förtidspension. exemplifierar förslagets negativa konsekvenser utifrån följande tänkta situation. Två personer med hel förtidspension arbetar och har samma inkomst av bisyssla (t.ex. styrelseuppdrag). Den förtidspensionär som har hög förtidspension får behålla hela sin pension eftersom inkomsten av bisysslan ryms inom en åttondel av pensionsbeloppet, medan förtidspensionären med låg pension får sin pension minskad eftersom den inte ryms inom åttondelen. läns allmänna försäkringskassa menar att den föreslagna regeln kommer att medföra stor arbetsbörda för försäkringskassorna och att det är svårt för de försäkrade att förutse när de ska anmäla ändrade inkomster till eftersom inkomsterna kan komma att variera. läns allmänna försäkringskassa anser att den föreslagna regeln motverkar syftet att stimulera förtidspensionärernas eventuella restarbetsförmåga. läns allmänna försäkringskassa tänker sig att det skulle kunna vara möjligt att sätta ett tak för inkomsterna av åttondelen genom att i stället knyta det till basbeloppet. läns allmänna försäkringskassa är tveksam till förslaget eftersom konsekvenserna för den försäkrade inte är tillräckligt belysta. Vidare menar kassan att dagens regler för vilande förtidspension ger möjligheter att få inkomst av arbete och behålla hel förtidspension. Kassan anser därför att den föreslagna gränsdragningen snarare bör användas vid en samkörning av dataregister och vid inkomster över en åttondel leda till en impuls från kassorna att påbörja en utredning av rätten till hel förtidspension. läns allmänna försäkringskassa är också negativ till förslaget eftersom det är en försämring i förhållande till dagsläget. Om arbetsinsatsen ska ställas i relation till pensionsbeloppet bör det i så fall delas med ett lägre tal, t.ex. en sjättedel. läns allmänna försäkringskassa anser att dagens regelverk är tillräckligt för att kunna göra en bedömning av hur mycket en förtidspensionär får arbeta och avstyrker därför förslaget. allmänna försäkringskassa är tveksam till om revisorernas förslag medför en enklare bedömning än den helhetsbedömning som gäller . Arbetslöshetskassornas samorganisation anser att inkomstgränsen skulle bli en särlösning. Om begränsningen utsträcktes till att omfatta även dem som har halv, tre fjärdedels eller en fjärdedels förtidspension så skulle konsekvenserna bli orimliga eftersom förtidspensionärer med deltidspension även kan få arbetslöshetsersättning. Flera remissinstanser tillstyrker förslaget. läns allmänna försäkringskassa anser att en teknisk lösning bör tas fram för beräkning av en åttondels inkomst i samband med att deklarerade inkomster kontrolleras. Förslaget kan dock innebära att en del förtidspensionärer inte kan medverka i föreningsliv och ha politiska uppdrag i samma utsträckning som med bibehållen förtidspension. läns allmänna försäkringskassa har en liknande uppfattning. läns allmänna försäkringskassa tillstyrker förslaget utan reservationer. läns allmänna försäkringskassa ser fram emot ett sådant förtydligande som revisorernas förslag innebär.