frsrdg · GP04RR8 · 2002-01-01 00:00:00 — Programskedet (samt eventuellt upprättande av miljökonsekvensbeskrivning). Planskedet med samråd, utställning och antagande (såvida det inte är fråga om ett enkelt planförfarande där utställningsförfarandet kan undvikas) Eventuellt överklagande till länsstyrelse och regering. Byggskedet inkluderande bygglovsprövning. Kartläggningen har omfattat de fyra sista skedena, d.v.s. ej initieringsskedet. Man kan se det som att karläggningen omfattar processen från det att kommun och byggherre är överens om att ett område ska planläggas. Orsaken till denna av-gränsning är att offentligt tillgänglig information från akter m.m. enbart omfattar dessa skeden. Det mer informella initie-ringsskedet är betydligt svårare att fånga in, men det har framgått av intervjuer att detta skede kan vara väl så komplicerat och tidsödande som de senare skedena. Detta kan också vara i detta skede som en exploatörs kompetens och erfarenhet har mycket stor betydelse för att bedöma vilka projekt som kan få acceptans hos kommunen. Uppgifter om tidsåtgång m.m. har följts upp med kompletterande intervjuer av be-rörda kommuner och byggherrar, vilket givit kompletterande information och mer kvalitativa synpunkter. Skedenas roll - några hypoteser Ett syfte med detaljplaneplaneprocessen är att samordna frågor om mark-använd-ning, bebyggelseutformning och kompletterande infrastruktur. I detta ingår nor-malt att ta ställning till intressemotsättningar mellan olika parter. I planärende kan man - med viss förenkling - tänka sig fyra huvudtyper av in-tres-se-motsättningar som hanteras på lite olika sätt under planprocessen. Motsättningar mellan byggherren och kommunen (och eventuellt andra före-trä-dare för allmänna intressen, t.ex. ). Interna kommunala motsättningar mellan politiska partier och/eller kommun-för-valt-ningar. Motsättningar mellan grannar/närboende och byggherren/kommunen Interna motsättningar mellan fastighetsägare/byggherrar om planutformningen (gäller då planen omfattar flera byggherrar, vilket är fallet vid t.ex. för-nyelse av äldre villa- och fritidsbebyggelseområden) Om vi relaterar dessa typer av motsättningar till ovanstående indelning av plan-processens gör vi följande antaganden: De två första typerna av motsättningar hanteras och försöker lösas i initerings-skedet - och i delvis programskedet. Följaktligen: är konflikterna omöjliga att lösa blir det överhuvudtaget inget beslut om detaljplanering, är motsätt-ning-arna svårlösta tar initieringsskedet - och är ärendet okon-troversiellt kör man processen som "enkelt planförfarande" (jfr planerna Här-ken, Bleckis 2 och ). Motsättningar gentemot grannar/närboende hanteras i programskedet och/eller planskedet (och ofta genom överprövning av länsstyrel-sen/ re-ge-ringen). In-ter-na motsättningar mellan fastighetsägare kan belysas med pla-n-erna , Tjärnstigen och Gamla Vägen. Som framgår av dessa punkter är det fullt möjligt att centrala konflikter mellan kommun och byggherre hanteras innan projektet blir ett formellt ärende, och att det kan vara detta relativt osynliga skede som i praktiken är det mest proble-matiska. I den mån som de politiska beslutsfattarna har svårt att "komma till skott" är det sålunda initieringsskedet som tar . Vi vill alltså varna för att om man enbart fokuserar på själva planläggningsprocessen, in-klusive över-kla-gande-fasen, kan man förbise viktiga faktorer som fördröjer bo-stadsbyggandet. Resultat av fallstudierna - tidsåtgång 3.1 Sammanställning av tidsåtgång Den nedanstående figuren visar tidsåtgången - i månader - för program-, plan- och överklagandeskedena i de studerade byggprojekten. Innan vi går in en närmare analys av fallstudierna vill vi göra några inledande ob-servationer. Spridningen i tidsåtgång är mycket stor. Det går alltså inte att säga att plane-rings-processen generellt tar . Den genomsnittliga tidsåtgången varierar kraftigt mellan olika typer av planer. De mest långdragna processerna () rör förnyelseområden och där är det också själva planskedet som tar mest tid, även om överklaganden sker nästan regelmässigt (alla förnyelseplaner i vårt material är överklgade). Mycket korta planprocesser har vi i de fall där enkelt planförfarande tillämpas i tämligen okontroversiella projekt. Här handlar det om en tidsåtgång på några en-staka månader. För de "normala" planerna ligger tidsåtgången i intervallet från ca till ca . De följande punkterna rör de "normala" planerna. När det gäller de "normala" planerna är det inte något enskilt skede som alltid tar . I några fall är det programskedet, i andra fall är det planskedet och i ytterligare andra är det överklagandeskedet. Som ett räkneexempel kan det vara värt att notera, att om ett projekt genomlöper säg 4 skeden (inklusive initiering) och även om av alla projekt i det enskilda skedet hanteras snabbt, så skulle av projekten löpa snabbt genom hela processen (1- 0,754). Även om det är relativt liten risk att ett visst skede tar tid är det stor risk att något skede tar tid. 3.3 Program- och planskede För samtliga studerade planer är den genomsnittliga tiden för program- och plan-ske-de, exkl. tid för behandling av överklaganden, ca. 30 månader, d.v.s. . Spridningen ligger mellan 4 månader och . Om vi tar bort de verkliga "långbänkarna" - förnyelseområdena i , och - blir genomsnittstiden drygt 16 månader. Om vi också un-dantar de snabba processerna med enkelt planförfarande i och sker den "normala" planprocessen på i genomsnitt drygt 20 månader. En hypotes som har framförts i den allmänna debatten är, att ett väl genomarbetat detaljplaneprogram leder till en totalt sett kortare planprocess. Med reservation för att vi inte vet hur processen skulle ha sett ut om programarbetet gjorts på annor-lunda sätt stöder inte vårt material denna hypotes. Den totala tidsåtgången i de fall ett program har upprättas tycks ligga runt 20 må-na-der oberoende av pro-gram-skedets längd. D.v.s., ett långt programskede möj-lig-gör ett kort planskede - och ett kort programskede kräver ett längre planskede. Men i slutändan verkar det alltså inte spela någon roll i vilket skede tid och re-surser sätts in (Bågen och Träd-gården i kommun kan ses som ex-em-pel på detta.) I vårt material är det också svårt att se något samband mellan ett mer omfattande programskede och mindre risk för långdragna överklaganden. Dessa resultat pekar möjligen på att man bör ha en mer flexibel syn på an-vändningen av program - en synpunkt som sammanfaller med vad som framförs av i och i (2001, s. 21). Av de 14 planerna har 9 överklagats - varav 6 överklagats vidare till re-gering-en. Den genom-snitt-liga tiden för överklagandeskedet uppgår . Om vi delar upp siff-rorna på dels , dels regeringens handläggning av be-svären blir re-sul-tatet följande: Genomsnittstiden hos länsstyrelserna är ca 3 må-na-der och hos re-geringen . Förekomsten av s.k. "okynnesbesvär" (hur nu sådana besvär skall kunna utmejslas från legitima besvärsgrunder) brukar ibland framhållas som problematiska när det gäller planprocessens tidsåtgång. Det bör dock noteras att sådana besvär inte nöd-vändigtvis behöver fördröja ett projekt i nämnvärd omfattning. Under förutsätt-ning att (1) besvären behandlas relativt snabbt och (2) byggherren med relativt stor sannolikhet kan bedöma att besvären inte kommer att bifallas kan bygglovs-hantering och projekteringsarbete utföras parallellt med besvärsprocessen. Det be-tyder att projektet kan vara färdigt för byggstart i direkt anslutning till det att pla-nen vinner laga kraft (jfr planområdena Snötäcket och Hytterkullen). Det kan noteras att det är tiden hos regeringen som är den mest omfattande och det skulle tala för att det är vettigt att överföra dessa frågor till instanser som har förutsättningar att behandla dem snabbare. Enligt uppgift finns förslag om att flytta denna typ av frågor från regeringen. Av de planer som har överklagats svarar överklagandeskedet för knappt 20 pro-cent av tidsåtgången för hela planhanteringen. I de tre förnyelseom-rå-de-na, med mycket långa planprocesser är motsvarande siffra . I de mer normala planhanteringarna uppgår tiden för överklagande till av processens längd. Av de "vanliga" planerna genomfördes 5 st på mark som i initieringskedet var kommunägd 2 st på privatägd mark. Ett projekt genomfördes där såväl kommunen som en privat byggherre var ägare till marken inom planområdet. Den genomsnittliga tiden för de på kommunägd mark var 24 månader, medan de på privatägd mark i genomsnitt tog 32 månader. Möjligen skulle detta indikera att planeringsfrågor som rör mark är mer genomarbetade och förberedda när väl den formella planhanteringen inleds. Alternativt leder kommunalt markägande till en "maktfördelning" mellan kommun och byggherre som, åtminstone från synpunkt, kan vara lättare att hantera. Med tanke på det lilla antalet fall med privatägd mark ska man dock knappast dra några mer långtgående slutsatser av detta. Som understrukits tidigare måste också bilden kompletteras med tidsåtgången i initeringsskedet för att få en klarare uppfattning om den totala tiden för planprocessen. På kommunägd mark finns både privata och allmännyttiga byggherrar. Genom-snitts-tiden för de tre fallen i den första gruppen är 21 månader och för de två fall i den andra gruppen 27 månader. Det är som sagt ett mycket begränsat material, men om det finns ett samband av denna typ skulle det kunna sammanhänga med att de privata byggherrarna har starkare ekonomiska intressen av att processen går relativt snabbt. Hur mycket bidrar planeringsprocessen till höga byggkost-nader? När man diskuterar situationen på bostadsmarknaden är det viktigt att skilja mel-lan vilken effekt något visst har på de direkta byggkostnaderna och vilken effekt något kan ha på priserna på färdiga byggnader. En dåligt fungerande planerings-process kan (se bilaga 2) leda till att färre projekt färdigställs. Detta lägre utbud leder vid en given efterfrågan till högre priser. Detta tar sig dels uttryck i högre vinster, men den marginal som uppstår pga det låga utbudet kan också leda till att olika producentled kan höja sina priser. Den centrala poängen är emellertid att det i dessa fall inte är höga kostnaderna som leder till höga priser utan tvärtom är det möjligheten att ta ut höga priser som leder till högre kostnader. En aspekt av detta är t ex högre priser på färdig tomtmark när det finns ett begränsat utbud av sådan mark. Det är mycket svårt att få reda på vilka kostnader som exploatörer har i olika ske-den eftersom detta betraktas som affärshemlighet. Det är även svårt att mäta vad ett planärende egentligen kostar kommunen. De siffror som presenteras här ska därför mer ses som räkneexempel än som påståenden om hur det i allmänhet är. I ett av fallen har vi fått grova bedömningar av vad initierings och planläggnings-skedet kostar exploatören i utgifter för eget arbete, konsulter och planavgifter. I runda tal handlade det om 1,5 miljoner för ett område på i storleksordningen 5000 kvm (60 lgh a 80 kvm). Räknar vi om detta till kostnad per kvadratmeter så blir det per kvm. Detta kan relateras till byggkostnadsnivåer kring per kvm, dvs av byggkostnaden. Några räkneexempel på effekten av kostnadsökningar Två tänkbara projekt/fall, A och B, med 50 respektive 100 lägenheter. Genom-snitts--ytan per lägenhet antas i båda fallen var 80 kvm. Det betyder att den totala lägen-hetsytan i A och B är 4.000 kvm respektive 8.000 kvm. Den totala byggkostnaden antas vara per kvm - och markkostnaden per kvm. Exempel 1 Fördyring med p.g.a. extraarbete, omprojektering mm Fall A: 1.000.000 / 4.000 = + /kvm (+1,) Fall B: 1.000.000 / 8.000 = + /kvm (+0,) Exempel 2 Ökade markkostnader p.g.a. fördröjt projekt Antag att fördröjningar i planprocessen gjort att exploatören fått ligga på mark-naden längre än tänkt. Vi antar att detta medfört en räntekostnad men ingen annan kostnad. Räknar vi på realt avkastningskrav innebär detta att markkostnaden annars skulle blivit 2000/1.075 = 2000/1,4 = Utan denna fördröjning och med det aktuella räntekravet skulle kostnaden sjunkit med 570kr/kvm, dvs med 3,. Observera dock argumentet i bilagan att om det finns en betydande osäkerhet kommer detta att göra att exploatören inte är beredd att betala så mycket för mark-en. Detta skulle tala för att beloppet ovan är en överskattning av den direkta mer-kostnaden för marken p.g.a. utdragen planprocess. Exempel 3 Ökade räntekrav p.g.a. större osäkerhet Antag att osäkerhet gör att en byggare av hyreshusprojekt ökar sitt räntekrav från till . Om detta räknas på en kostnadsnivå på per kvm så innebär en ökad årskostnad på / kvm. (Denna kalkyl ska dock tas med en nypa salt eftersom en betydande del av investeringen görs i ett skede där osäkerheten är mer begränsat.) Översikt av olika sätt att förkorta planprocessen I en rad länder har det pågått en diskussion om hur planeringsprocessen kan ef-fektiviseras. Syftet med detta kapitel är inte att ta ställning eller bedöma olika för-slag utan främst att presentera en systematiserad "idékatalog" delvis inspirerad av denna internationella debatt. Åtgärdstyp 1 Minska antalet plannivåer I har vi enkelt uttryckt fyra plan- eller beslutsnivåer vid ett normal plan-för-farande: Detaljplan (ofta i kombination med exploateringsavtal mellan kommunen och byggherren) Vad gäller översiktsplanen ger den riktlinjer för markanvändningen i hela kom-munen. Planen är inte rättsligt bindande, såvida det inte s.k. riksintressen berörs. Att slopa översiktsplanen torde inte ge några effektivitetsvinster. Däremot kan inne-håll och detaljeringsgrad i planen diskuteras, men den frågan återkommer vi till. Detaljplaneprogrammet syftar bl.a. till att överbrygga det nuvarande "gapet" mellan översiktsplan och detaljplan. Om programmet, eller motsvarande riktlinjer, för fortsatt pla-nering tas bort kan detta gap fyllas på två sätt. Antingen görs översiktsplanen mer detaljerad - med större inslag av "fördjupad" översiktsplan - eller så ställs läg-re krav på detaljeringsgraden i detaljplaner (en ökad användning av s.k. flex-ibla planer). Kan själva detaljplanen tas bort? Vad gäller den rättsliga regleringen av rela-tioner-na mellan kommunen och en exploatör är planen oftast inte nödvändig. An-vänd-ningen av exploateringsavtal i kombination med bygglovsgivning fyller i princip sam-ma funktion i de fall det endast finns en byggherre inom planen (jfr. t.ex. Stor-britanniens plan- och tillståndssystem). Det förutsätter dock att formerna för med-borgar-in-flytan-de måste förändras, eftersom den formella detaljplane-pro-cessens primära syfte i de flesta fall är att garantera en rimligt inflytande för "tredje man". Bygglov kan i princip ersättas av en efterkontroll av att byggherren uppfört bygg-nader i enlighet en detaljplan. Frågan hänger intimt samman med vilken roll kom-munen skall spela vid den detaljerade utformningen av byggnader! Som sagt, utan att göra några värderingar av förslagens lämplighet skulle två möjliga alternativ kunna skisseras på följande sätt: Översiktsplan ( Bygglov/Exploateringsavtal Översiktsplan ( Detaljplan/Exploateringsavtal ( Efterkontroll Åtgärdstyp 2 Minska det antal aspekter som planeringen ska hantera Detta innebär att beslutsrätt överförs till markägare/exploatör givet vissa allmänna reg-ler och kan omfatta (1) typ av bebyggelse, (2) placering av bebyggelse och (3) utform-ning av bebyggelse Åtgärdstyp 3 Minska antalet parter som har rätt att överklaga Detta gäller de rättsligt bindande besluten om detaljplan och bygglov. Åtgärdstyp 4 Administrativa regler för hur snabbt myndigheter måste hantera olika ärenden Detta kan handla om (1) kommunalt ställningstagande till privat planinitiativ, (2) tid--s-åt-gången för olika faser i den kommunala planeringsprocessen och (3) tids-åt-gången för hantering av överklaganden i olika instanser. Åtgärdstyp 5 Administrativa regler som gör utfallet av myndighetens hantering mer förutsägbar Detta innebär t ex att (1) det ställs upp mer explicita krav för vad en plan ska uppfylla för att accepte-ras och (2) tillämpningen av dessa kriterier i enskilda fall överförs till tjänstemän. Detta kan jämföras med rollfördelningen mellan lagstiftare och domstol. Fallstudierna i kombination med intervjuer och litteraturgenomgång pekar på följande. Som framgått i tidigare kapitel är dock underlaget för vissa av dessa på-ståenden relativt begränsat. Det är mycket stor spridning i den tid som åtgår från det att planeringen påbör-jas till det att "spaden kan sättas i gjorden". Det finns stora skillnader mellan olika typer av planer. Planer rörande för-nyelse av äldre villa- och fritidshusområden tar längst tid (), medan projekt med enkla planförfaranden genomföras på . "Vanliga" planer lig-ger någonstans mellan dessa tider (1,5-3,). När det gäller "vanliga" planer varierar det mellan projekten vilket skede som tar längst tid. I några fall är det programskedet, i andra fall är det planskedet och i ytterligare några fall är det överklagandeskedet. När det gäller överklaganden är det hanteringen på regerings/departementsnivå som tar den klart längsta tiden. När det gäller "vanliga" planer tar i genomsnitt projekten på kommunalägd mark än projekten på privatägd mark. I materialet dominerar dock kom-munägd mark, varför underlaget för denna jämförelse är litet. Det ska också noteras att två av de tre projekten med enkelt planförfarande genomfördes på pri-vatägd mark. Det finns i de aktuella fallen inget samband mellan ett längre programskede och en totalt sett kortare planeringsprocess. Den totala tiden är lika lång i de fall där det varit ett längre programskede som i de fall där det varit ett kort programskede. Byggherrens direkta kostnader för planeringsprocessen i form av eget arbete, konsultkostnader och kommunala avgifter är en liten andel av de totala kost-naderna. Räkneexempel rörande merkostnader i dessa skeden, inklusive ränte-kostnader på marken p.g.a. fördröjningar, pekar på att fördyringar i storleksord-ningen . Den viktigaste negativa effekten av en dåligt fungerande planeringsprocess är sannolikt inte de direkta kostnader som detta medför utan att den skapar ökar osä-kerhet för en potentiell investerare. Detta kan i sin tur ha följande effekter: Ett antal projekt sätts överhuvudtaget inte igång för att genomförandet bedöms som alltför osäkert (eller åtminstone möjligheten att genomföra det innan konjunkturen vänder). Detta leder till att färre projekt färdigställs vilket ökar priset på marknaden. Detta kan också uttryckas som att den ökade osäkerheten leder till ett högre avkastningskrav och därmed till att enbart projekt som kan säljas eller hyras ut till ett högt pris är aktuella att genomföra för investeraren. (De genomförda projekten måste så att säga täcka kostnader även för de projekt som miss-lyckas.) Stor osäkerhet leder till att enbart stora aktörer kan ge sig in i processen. Dessa aktörer har dessutom möjlighet att bygga upp ett kontaktnät vilket minskar osäkerheten. Effekten av att färre företag är verksamma är både att ett mindre antal projekt genomförs och minskad konkurrens. Dessa resonemang pekar på att det kan vara viktigt att försöka minska osäker-heten i processen för att locka fler privata investerare till byggandet. Enligt vår mening kan följande åtgärder vara intressanta: Minska antalet skeden där formella beslut fattas. På detta sätt kan be-slutstider och överklagandetider minskas. Ett exempel är att program och planskede kan sammanföras. Regler om hur olika skeden får ta, t.ex. att kommunen ska ta ställning till ett privat planinitiativ inom ett visst antal månader och att överklaganden ska avgöras inom ett visst antal månader, etc. Regler om att ett kommunalt nej till ett privat planinitiativ måste vara sakligt grundat. Beskrivning av studerade planområden. Bilagan innehåller en schematisk beskrivning av planprocessen i följande projekt: Förnyelse av villa- och fritidsbebyggelseområden Tjärnstigen, kommun. Gamla Vägen, . Byggprojekt med normalt planförfarande Neglinge Varv, kommun. Daggkåpan, kommun. Hytterkullen, kommun. Trädgården, kommun. Bågen, kommun. Bleckis 1, . Byggprojekt med enkelt planförfarande Härken, kommun. Bleckis 2, . (), kommun Planområdet är ett s.k. förnyelseområde med 65 fastigheter med äldre befintlig bebyggelse och obebyggda tomter. Av de bebyggda fastigheterna är huvuddelen fritidsbostäder (35 st). Detaljplaneringen syftar till att efter om- och tillbyggnad av vägnätet och det kommunala va-nätet ge förutsättningar för permanent bostads-bebyggelse. Bebyggelsen föreslås utgöras av villor och parhus. Planarbetet initieras genom att ett start-PM godkänds av kommunstyrelsens arbetsutskott . Planen innebär att det tillkommer ca 30 lägenheter i ett parhusområde plus ca 30-35 bostäder genom avstyckningar av befintliga fastigheter. Planskedet blir - i korthet - en utdragen process med olika utredningar, samråd och kommunala beslut. Först kan det slutliga utställnings- och antagandeförfarandet påbörjas. beslutas om utställning av planen och gatukostnadsutred-ning-en. Ett antal yttranden kommer in (varav sex yttranden inte beaktas vid antagandet). Kommunfullmäktige antar planen . Planen överklagas en fastighetsägare. Överklagande sker även till regeringen som dock också avvisar besvären . Före planläggning Tjärnstigenområdet bebyggt med villor och fritidshus av vari-e-ran-de ålder. Vägar och va-anläggningar är av relativt låg standard. Fastigheterna är till den helt över-vägande delen privatägda - 44 st tomter med en medelstorlek på ca 2500 kvm. Kommunen äger två fastigheter bestående av naturmark samt gatumark Syftet med detaljplaneringen är att skapa förutsättningar för ny småhus-be-byg-gel-se. Kommunens översiktsplan definierar Tjärnstigen som ett för-änd-rings-om-råde för framtida permanent bebyggelse. Diskussioner om planläggning påbörjades . I en fördjupad översikts-plan över hela Strands-området anges Tjärnstigen som en av de första de-taljplaneetapperna. gav kommunstyrelsen (KS) ett uppdrag till () undersöka fastighetsägarnas intresse för ny plan-läggning. hölls fem informationsmöten och genomför-des en enkätundersökning. Blandade positiva och negativa uppfattningar kom fram. Synpunkter som framfördes var vikten av att behålla områdets ur-sprung-liga karaktär och att det fanns en oro eller motstånd grundat på att kost-nader-na skulle öka på grund av utbyggnad av gator och va-ledningar. fick dock SBK i uppdrag att påbörja detaljplanearbetet. finns ett förslag till detaljplan och gatukostnadsutredning. Förslaget innebär bl.a. att tjugotalet nya avstyckningar möjliggörs och totalt innehåller plan-en byggrätter för drygt 60 småhus. Förslaget innehåller några alternativa planut-formningar, där det bl.a. redovisas rad- och parhusbebyggelse och byggande på ti-digare obebyggd mark. Det inkommer 25 synpunkter från fastighetsägare inom planområdet och 9 synpunkter från övriga. De flesta synpunkterna rör gatu-kostnader, avstyckningskostnader, motstånd mot delningsmöjlighet på grund av kostnaderna och karaktären på området förvanskas. Ett reviderat förslag samråds . Det inkom nu 32 st. yttranden med i stort sett samma synpunkter som under tidigare samråd Planförslaget revi-deras. Utställning av planen sker . Totalt inkommer 59 yttranden som berörde främst gatukostnader, planerad parhusbebyggelse och avstyckningar av befintliga fastigheter. Yttrandena resulterade i en revidering av planen., bl.a. tas föreslagen parhusbebyggelse bort ur planen. På grund av revideringarna ställs planen återigen ut . De sex yttranden som inkommer beaktas ej. Planen antas av kommunfullmäktige . Planen innebär att samtliga tomter inom planområdet skall kunna bebyggas med permanentbostäder. Högsta tillåtna byggnadsarea uppgår till 200 kvm, varav 160 kvm för huvudbyggnad samt 40 kvm för uthus, garage eller dylikt. Bostadshusen får ha högst ett helt våningsplan samt inredd vind. Planen tillåter 14 avstyckningar av befintliga fastigheter, vilket innebär att det totala antalet villatomter uppgår till 57.