frsrdg · GP04RR11 · 2002-01-01 00:00:00 — Skattebrottsenheten får också utföra s.k. förutredningar och förenklade utredningar, bedriva underrättelseverksamhet i fråga om brott inom skatteområdet, ha brottsförebyggande uppgifter och bedriva spaning i fråga om brott på skatteområdet. Uppgifterna att utföra s.k. förenklade brottsutredningar, underrättelseverksamhet och förebyggande verksamhet har ännu inte påbörjats. Projektgrupper arbetar med att kartlägga de formella förutsättningarna för dessa arbetsuppgifter samt med att utarbeta lämpliga former för verksamheterna. Pilotverksamhet med underrättelseverksamhet beräknas komma i gång . En person från varje skattebrottsenhet (i två) ska delta i pilotverksamheten. Enheterna ska samla in, bearbeta och analysera information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning enligt 23 kap. . Målet är att en fullt fungerande underrättelseverksamhet ska bedrivas på samtliga skattebrottsenheter . man också ägnat tid åt att utarbeta rutiner, upparbeta kontakter med åklagare och polis samt att informera om verksamheten inom skattemyndigheterna. Skattebrottsenheterna är placerade på skattemyndigheterna eller i direkt anslutning till myndigheterna. Diskussioner finns, på i åklagarorganisationen och polisväsendet, om att enheterna borde samlokaliseras med de andra brottsutredande myndigheterna. menar dock att skattebrottsenheterna är en organisatorisk del av skattemyndigheterna och ska därför placeras i myndighetens lokaler. Man menar att en betydelsefull följd av att inrätta skattebrottsenheterna inom skattemyndigheterna är att enheternas personal kan delta i utbildning inom skatteområdet och därigenom underhålla en aktuell skattekompetens. Parallella skatteutredningar och skattebrottsutredningar kan lättare samordnas. Utredarna kan också på ett enkelt sätt få biträde av en skatterevisor i en brottsutredning. Frågan om samlokalisering återkommer i avsnitt 6.2. I regleringsbrevet för har myndigheten fått i uppdrag att utvärdera skattebrottsenheternas verksamhet. utredare konstaterar i rapporten ny kraft i ekobrottsbekämpningen - en utvärdering av skattebrottsenheterna (RSV Rapport 2001:7) att åklagarna är nöjda med kvaliteten på den resurs som ställts till åklagarväsendets förfogande genom reformen. Utredaren menar att skattebrottsenheterna har effektiviserat myndigheternas ekobrottsbekämpning vad gäller utredning av de brottsanmälningar som lämnats av skattemyndigheten. Verksamheten bedrivs under rättssäkra former och med iakttagande av gällande sekretessregler. utredare anser att reformen sammantaget har fallit ut mycket väl efter sina förutsättningar. Utvärderingen har dock påvisat brister av lagtekniskt slag med negativ inverkan på effektiviteten. Bland annat anser utredaren att skattebrottsenheterna ska få verkställa åklagarens eller rättens beslut om beslag och husrannsakan enligt om de kan genomföras utan våldsanvändning. Rapporten bereds inom . Åklagare leder förundersökningar på skatteområdet. Skattebrottsenheten ska biträda åklagaren vid förundersökning i fråga om alla slags brott inom skatteområdet och i fråga om bokföringsbrott. Skattebrottsenheten kan också biträda åklagaren vid förundersökningar i fråga om andra brott, om åklagaren finner att det finns särskilda skäl för detta. Skattebrottsenheten har inte några befogenheter att använda straffprocessuella tvångsmedel, t.ex. beslag, husrannsakan eller hämtning till förhör. Enligt årsredovisning har skattebrottsenheternas verksamhet huvudsakligen bestått i att utföra förundersökningar och Förundersökningarna genomförs dels av utredarna på egen hand, dels tillsammans med polisen som då i regel har huvudansvaret för själva utredningsarbetet. Förundersökningarna som genomförs avser huvudsakligen skattebrott och bokföringsbrott, men även andra typer av brott såsom oredlighets- och förfalskningsbrott har förekommit. Förundersökningarna initieras i huvudsak av skattemyndigheten och konkursförvaltare. överlämnade åklagarna 724 uppdrag att utföra förundersökningar och överlämnades 717. avslutades 258 egna förundersökningar och avslutades 463. Skattebrottsutredare deltog dessutom i 17 slutförda förundersökningar där polis haft huvudansvar för utredningen och deltog man i 25. Då skattebrottsenhetens utredare deltar i polisens utredningar är det i regel fråga om förundersökningar av större omfattning och sådana förundersökningar där personella tvångsmedel förekommer. Tabell 5.1 Antal överlämnade ärenden från åklagare, avslutade ärenden samt deltagande i andra utredningar. 1999 2000 Överlämnade ärenden från åklagare 724 717 Avslutade egna ärenden 258 463 Deltagande i utredningar med polis 17 25 Källa: årsredovisning 2000 Vilka ärenden handlägger skattebrottsenheterna? Olika åklagare har olika principer för vilka ärenden som överlämnas till skattebrottsenheterna. Varje åklagare bestämmer själv vilka ärenden som hon eller han överlämnar. På en av de orter revisorerna har besökt är förekomsten eller risken för förekomst av tvångsmedel ett hinder för att skattebrottsenheterna ska få utreda ett ärende. Om ett ärende skulle visa sig innehålla tvångsmedel tas ärendet tillbaka till åklagarmyndigheten. På övriga orter är inte förekomsten av beslag något hinder för att ärendet ska överlämnas till skattebrottsenheten. Vid en skattemyndighet har man en ärendefördelningsplan med en åklagarkammare och ett samarbetsavtal med en annan. Behovet av husrannsakan, i de fall detta kan förutses, kan ibland vara ett hinder för överlämnande vid dessa åklagarmyndigheter, men det beror på omständigheterna. I större ärenden lånar åklagarmyndigheten en eller två skattebrottsutredare till utredningen och ärendet överlämnas således inte. flyttar utredaren över till den andra myndigheten , ibland inte. Utredarna på samtliga orter menar att man efterhand har fått alltmer komplicerade ärenden vartefter man har visat sin kompetens. På Västra avdelningen av handläggs i stort sett samtliga enklare ärenden på avdelningen för att öka genomströmningen. Skattebrottsenheterna handläg-ger de medelsvåra ärendena medan de svåraste behålls på Västra avdelningen. På samtliga orter förekommer det att andra ärenden än skattebrott överlämnas till skattebrottsenheterna, framför allt bokföringsbrott som anmälts av konkursförvaltare. Såväl cheferna som utredarna vid skattebrottsenheterna menar att det är önskvärt att man får svårare ärenden till enheterna. Dessa ärenden är mer intressanta att arbeta med, och man är också kompetent att handha större och mer komplicerade ärenden. Man hänvisar också till propositionen om skattemyndigheternas medverkan i brottsutredningar, där det framgår att skattebrottsenheterna ska handlägga samtliga skattebrott som anmäls av skattemyndigheterna. Även balanssituationen hos skattebrottsenheterna och polismyndigheten respektive polisens arbetsbörda på påverkar åklagarnas val av utredare. En åklagare på överlämnar exempelvis ärenden till skattebrottsenheten först om polisen vid den egna myndigheten inte har tid. På en annan ort har polisen sådana balanser att så många ärenden som möjligt i stället överlämnas till skattebrottsenheterna. Representanter för Riksåklagaren, , och har inlett ett arbete med att utreda möjligheterna att utfärda föreskrifter eller allmänna råd för hur åklagare, poliser och skattebrottsenheterna ska arbeta tillsammans. Frågan om straffprocessuella tvångsmedel De straffprocessuella tvångsmedlen är beslag, husrannsakan, hemlig teleövervakning, hämtning till förhör och gripande av misstänkt. Generellt kan sägas att det är åklagare eller annan förundersökningsledare (i fortsättningen åklagaren) som beslutar om tvångsmedel, medan det är polisen som verkställer. I vissa fall kan polisen verkställa ett tvångsmedel och sedan underställa det åklagaren för beslut. Ekobrottsberedningen föreslog i sin rapport om en skattekriminal att en fullt utbyggd skattekriminalorganisation skulle ha begränsade befogenheter att genomföra beslag och husrannsakan. Det är i regel åklagaren som beslutar att ett föremål eller en handling ska tas i beslag. Beslut om husrannsakan meddelas av åklagaren eller rätten. Husrannsakan verkställs av polisen. En polis får beslagta föremål som han eller hon anträffar då han griper eller anhåller någon eller då han verkställer häktning, husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. När en polis tar något i beslag ska det dokumenteras i ett protokoll. En husrannsakan kan vara antingen reell eller personell. Reell husrannsakan görs för att söka efter föremål som kan komma att tas i beslag, eller för att undersöka omständigheter som kan få betydelse för en utredning om misstänkt brott. Personell husrannsakan tillgrips när en person eftersöks. I propositionen om skattemyndigheternas medverkan i brottsutredningar föreslog regeringen att åklagaren alltid ska vara förundersökningsledare i skattebrottsenheternas förundersökningar och att det därför endast är åklagare som får besluta om tvångsmedel inom skattemyndigheternas område. Regeringen ansåg att det i och för sig kunde finnas skäl att ge skattebrottsenheterna vissa befogenheter i samband med tvångsmedelsanvändning, och man hänvisade till lagen om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet. Trots detta ansåg regeringen att skattebrottsenheterna inte borde få använda tvångsprocessuella tvångsmedel. Man menade dock att det kunde finnas skäl att ta upp frågan i samband med en utvärdering av reformen. Frågan om användningen av tvångsmedel tas upp av samtliga intervjuade skattedirektörer och skattebrottsutredare. Man är ense om att utredarna bör få rätt att använda beslag och husrannsakan. Man hänvisar i detta sammanhang ofta till skatterevisorernas möjligheter enligt lagen om tvångsåtgärder. Utredarna menar att det måste vara möjligt att t.ex. ta emot en handling som en misstänkt frivilligt överlämnar. Utredaren måste nämligen ta handlingen i beslag eftersom en misstänkt inte frivilligt kan medverka i en utredning om brott. I praktiken löser utredarna på fyra av de fem orter revisorerna besökt frågan om "frivilliga" beslag genom att utredaren tar emot handlingen och lämnar ett kvitto. Åklagaren kontaktas sedan omgående, varvid denne fattar beslut om beslaget i efterhand. Därefter kontaktas polisen som upprättar ett beslagsprotokoll. När det gäller husrannsakan måste först åklagaren fatta ett beslut och efter det kontaktar utredaren polisen för att komma överens med polisen om att få husrannsakan verkställd. På en ort handlägger inte skattebrottsenheten ärenden som innehåller beslag eftersom åklagarna där menar att det inte är i överensstämmelse med lagstiftningen att låta utredarna verkställa beslag. Det råder delade meningar bland de poliser och åklagare som intervjuats i granskningen om utredarna bör få använda beslag och husrannsakan. Vissa menar att det skulle vara oproblematiskt att låta dem få göra framför allt beslag. Andra understryker faran att råka ut för våldsamma situationer och menar att det endast ska vara polisutbildad personal som får använda sig av tvångsmedel. Många misstänkta är farliga och brottsligheten blir alltmer blandad. De som är för att skattebrottsenheterna ska kunna använda sig av beslag menar att det är konstigt att en myndighet sköter pappersarbetet åt en annan. Man menar också att det är bristande effektivitet att en myndighet måste be en annan om hjälp. När beslutet om skattebrottsenheterna fattades diskuterades om det var lämpligt att en förvaltningsmyndighet också utreder brott inom sitt eget myndighetsområde. Lösningen blev att separera den revisionella verksamheten och den brottsutredande. Skattebrottsutredningar skulle genom bildandet av särskilda skattebrottsenheter hållas avskilda från övriga skatteutredningar. Frågan om åtskillnad behandlades av justitieutskottet då enheterna bildades (1997/98:SkU10, 1997/98:JuU2y). Enligt utskottet krävde rättssäkerheten att en förvaltningsmyndighet inte utredde brott inom sitt eget område. Risken var annars stor att de åtgärder som krävdes för att fastställa skatt skulle blandas samman med brottsutredande åtgärder. Detta är inte förenligt med artikel 6 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. skulle kunna komma att utnyttja den enskildes skyldighet att svara på frågor om förhållanden som påverkar hans skattskyldighet till att kräva svar på frågor i en brottsutredning. Frågor som denne inte behöver svara på. Utskottet menade dock att misslyckandena med att komma till rätta med skattebrottsutredningarna gjorde att inget annat återstod än att lägga huvudansvaret för skattebrottsutredningarna på någon annan än polisen. Gräns mellan fiskalt och brottsutredande arbete Enligt har erfarenheterna inte visat på några problem att hålla beskattningsverksamheten och den brottsutredande verksamheten åtskilda inom skattemyndigheterna. Enligt de intervjuade skattedirektörerna och skattebrottsutredarna upprätthålls en skarp gräns mellan den fiskala och den brottsutredande verksamheten. Det finns ingen risk för sammanblandning mellan de olika tjänstemännen. Ofta sitter skattebrottsenheten avskilt från den övriga skattemyndigheten. Några utredare menar att avståndet nästan har blivit för stort till de gamla kollegorna. I propositionen Behandling av personuppgifter i skattemyndigheternas brottsutredande verksamhet m.m. (prop. 1998/99:34) prövade regeringen frågan om skattebrottsenheternas terminalåtkomst till skatteregistret. Man menade att det är väsentligt att det inte råder något tvivel om att den fiskala och den brottsutredande verksamheten inom skattemyndigheten bedrivs åtskilda. Regeringen menade också att då skattebrottsenheterna var självständiga i förhållande till skattemyndigheterna i övrigt, skulle en direktåtkomst innebära att den prövning som enligt sekretesslagen ska ske när en uppgift lämnas från en myndighet inte gjordes. Detta innebar enligt regeringen risk för otillbörligt intrång i den enskildes integritet. I propositionen Behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exekution (prop. 2000/01:33) behandlas frågan om skattebrottsenheternas åtkomst till det centrala skatteregistret åter. Regeringen menar att det inte framkommit några skäl som motiverar en ändring av det tidigare ställningstagandet. har inte haft några invändningar mot regeringens ställningstaganden i denna fråga (1998/99:SkU9, 2000/01:SkU20). I förordningen (1999:90) regleras skattebrottsenheternas möjlighet att bygga upp egna register. får i sin brottsutredande verksamhet använda automatiserad behandling av personuppgifter. Myndigheten får även rätt att inrätta särskilda underrättelseregister. Uppgifterna får endast användas för att förebygga brott samt vid spaning och utredning i fråga om brott som avses i lagen om skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar. Tillgången till skatteregistret i brottsutredningar uppfattning är att skattebrottsutredarna ska ha terminalåtkomst till uppgifter ur det centrala skatteregistret Att sådan inte finns har enligt visat sig mycket otillfredsställande. fördröjning av utredningsarbetet, till men för utredningseffektiviteten och för de personer som är föremål för utredning flera personer på skattemyndigheten än nödvändigt kan bli inblandade när uppgifter ur centrala skatteregistret ska lämnas till skattebrottsenheterna det mest ändamålsenliga arbetssättet, till fördel för utredningen och för den enskilde, kan inte tillämpas fullt ut fördröjd måluppfyllelse för skattebrottsenheterna en meningsfull underrättelseverksamhet vid skattebrottsenheterna kan inte byggas upp utan terminalåtkomst till skatteregistret. Genom att underrättelseverksamhet och brottsförebyggande verksamhet har flera beröringspunkter hämmas även möjligheterna att bygga upp brottsförebyggande verksamhet den enskilde får vänta onödigt länge på resultatet av en förundersökning. Genom terminalåtkomst kan uppgifter som kommer fram under ett förhör direkt verifieras eller bemötas, och missförstånd kan genast rättas till. understryker också att det finns behov av uppgifter ur det centrala skatteregistret vid samtliga typer av utredningar som utförs vid skattebrottsenheterna. Uppgifterna behövs också för underrättelseverksamhet och för brottsförebyggande verksamhet. pekar också på att skattekompetensen var huvudmotivet till att utredning av skattebrott skulle utföras inom skattemyndigheterna. I skattekompetensen ingår även som en viktig del kunskap om hanteringen av centrala skatteregistret och om den information som ingår i registret. Utan terminalåtkomst går denna kompetens förlorad för skattebrottsutredarna. Skattebrottsenheterna kommer därmed inte att fullt ut kunna bli de enheter med inriktning mot skatterelaterade brott, där specialistkunskaperna tas till vara och utvecklas, som det var tänkt. Samtliga intervjuade tjänstemän på skattebrottsenheterna menar att utredarna måste få tillgång till det centrala skatteregistret för att arbetet ska bli effektivt. måste utredarna begära av en skatterevisor eller någon annan från den fiskala sidan av skattemyndigheten att få ta del av en specifik uppgift ur registret. Efter en sekretessprövning sänds sedan ett utdrag ur registret över i form av en papperskopia. Om papperskopian innehåller information som föranleder någon ny fråga, vilket den ofta gör, måste utredaren begära ett nytt utdrag ur registret. Inte sällan kan en sådan begäran ta . I vissa fall kan en begäran ta väsentligt . menar att frågan om tillgången till det centrala skatteregistret måste lösas. I praktiken får utredarna fram uppgifter från registret så länge det är fråga om relevanta uppgifter i en pågående förundersökning. Att de inte kan ta fram uppgifterna själva direkt ur registret fördröjer dock utredningarna. Den framtida spaning och underrättelseverksamhet som skattebrottsenheterna ska bedriva kommer också enligt verket att försvåras om man inte har tillgång till registret. Samverkar de brottsutredande myndigheterna? Innehållet i kapitel 6 bygger framför allt på intervjuer med generaldirektören vid , riksåklagaren, representanter för Rikspolis-styrelsen, avdelningscheferna på , representanter för polismyndigheterna och åklagarmyndigheterna i , , , och , skattedirektörerna i , , , och samt poliser, åklagare och personal på de olika myndigheterna. I de län som har två åklagarmyndigheter kan det finnas en möjlighet att ett ärende fördelas till fel eller till en mindre lämplig myndighet. När det gäller den brottslighet som finns direkt angiven i instruktion uppstår enligt uppgift från myndigheterna sällan några tveksamheter. Skulle ett ärende hamna fel överlämnas det helt obyråkratiskt efter ett telefonsamtal till den andra myndigheten. I instruktion finns dock utrymme för bedömningar. Myndigheten kan t.ex. handlägga ärenden vars handläggning ställer särskilda krav på kännedom om finansiella förhållanden, näringslivsförhållanden, skatterätt eller liknande. Om ett mål rör kvalificerad ekonomisk brottslighet som har nationell utbredning eller internationell anknytning eller är av principiell natur eller av stor omfattning får det övertas av efter framställning från annan åklagarmyndighet. Enligt uppgift från och övriga åklagarmyndigheter kommer man i huvudsak överens . Enligt åklagare på kan det förekomma att åklagare från övriga åklagarmyndigheter vill överlämna ärenden så snart det har med näringslivet att göra. Här kan det uppstå diskussioner, och det förekommer enligt uppgift från att man tar över ärenden som man inte borde. Å andra sidan förekommer uppgiften från åklagarorganisationen att inte gärna övertar ärenden från länen utanför myndigheten. Om ett mål rör både brottslighet som ska handläggas av och annan brottslighet (blandad brottslighet), ska målet handläggas vid den åklagarmyndighet där det med hänsyn till omständigheterna är lämpligast. Även i dessa fall löses frågan i samförstånd mellan chefsåklagarna på de olika myndigheterna. Myndigheterna hänvisar i dessa sammanhang ofta till att man till bara arbetade tillsammans inom samma myndighet - man känner varandra och det är därför lätt att komma överens. Kontakterna mellan myndigheterna är obyråkratiska och okomplicerade. Vid Östra avdelningen lånas t.ex. personal ut till åklagarmyndigheten när det behövs i ett ärende. Riksåklagaren menar däremot att det är komplicerat att det finns två cen-trala myndigheter för åklagarväsendet. Riksåklagaren vänder sig mot de dubbla resurser som går åt genom de dubbla staberna. De dubbla staberna innebär också administrativt dubbelarbete. De specifika uppgifter staben har skulle kunna göras av . En speciell ekofunktion kan säkerställas genom Riksåklagarens regleringsbrev. Enligt riksåklagaren finns det också problem med att veta vilken myndighet som gör vad, t.ex. när det gäller internationella kontakter. menar å andra sidan att staben har uppgifter som inte Riksåklagaren har - förutom att vara serviceorgan åt myndighetens personal har staben en minst lika viktig uppgift och det är att vara serviceorgan åt statsmakterna, andra myndigheter, organisationer, näringsliv och allmänhet när det gäller frågor om ekobrott. Dessa uppgifter skulle med stor sannolikhet "försvinna" i Riksåklagarens övriga verksamhet. Omfattningen av dubbelarbetet överdrivs; endast ett fåtal tjänster är dubblerade. Genom att polisen på är anställd inom polisväsendet förekommer därför självklart kontakter mellan myndigheterna. Polisernas löner sätts t.ex. av , och polismyndigheten svarar också för den polisiära vidareutbildningen, såsom skjututbildning, batongutbildning och utbildning om Schengen. Dessa kontakter har granskats av . Som framgått ovan under avsnitt 3.3 finns det oklarheter mellan myndigheterna om vilket ansvar olika myndighet har. är i olika situationer beroende av hjälp från polismyndigheterna. Det gäller framför allt i större tillslag när man behöver vara fler poliser och i långvarig spaning då resurser inte heller alltid räcker till. Kontakterna med polismyndigheterna fungerar bra enligt . Den bästa hjälpen får man när man har gemensamma intressen om en misstänkt eller någon viss pågående brottslighet. Då förekommer både samarbete vid husrannsakan och vid spaning. , framför allt i , kan enligt ibland ha problem med att tillmötesgå begäran om bistånd men man har förståelse för att polismyndigheterna måste prioritera mellan sina uppgifter. Samarbetet beskrivs som obyråkratiskt. Polismyndigheterna i och menar att man i princip alltid tillmötesgår begäran om hjälp med spaning och vid tillslag. Myndigheterna måste dock prioritera mellan de egna ärendena och . Det mesta akuta ärendet har företräde. Samarbetet med fungerar bra. i uppger att kontakterna med fungerat utmärkt. har begärt biträde av polismyndigheten en eller sedan den bildades, och polismyndigheten har då haft möjlighet att lämna sådant biträde. Om antalet ärenden med önskemål om biträde skulle öka kommer polismyndigheten att pröva begäran i sedvanlig ordning, dvs. göra en nödvändig prioritering mellan olika uppgifter. I finns avtal mellan avdelningen och polismyndigheten som reglerar samarbetet. har också kontakter med Finanspolisen. Från Östra och Västra avdelningarna beskrivs kontakterna med Finanspolisen som bra och effektiva. Man får den information och det stöd man behöver. När ärenden lämnas över är de väl förberedda och man kan också kontakta Finanspo lisen för ytterligare information. Södra avdelningen menar att Finanspolisen organisatoriskt borde tillhöra med personal vid varje avdelning. Man menar vidare att Finanspolisen har tillgång till information från penningtvättsanmälningar som är av vital betydelse för ekobrottsbekämpningen. Enligt Södra avdelningen saknar Finanspolisen personal i tillräckligt antal och med tillräcklig ekokompetens för att på rätt sätt använda denna information som den inte i nämnvärd utsträckning kommer till del. Enligt chefen för fungerar kontakterna med bra.