frsrdg · GP04RR19 · 2002-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående statens styrning av livsmedelstillsynen 2001/02 RR19 Revisorernas granskning I denna skrivelse behandlas livsmedelstillsynen. Syftet med granskningen är att belysa hur statliga styrinstrument har använts för att säkerställa önskvärda resultat vad gäller den kommunala livsmedelstillsynen. Häri ingår frågan om vilka möjligheter staten har att vidta åtgärder med anledning av rapporterade brister inom den kommunala livsmedelstillsynen. Granskningen är en uppföljning av revisorernas tidigare granskning av livsmedelstillsynen (förslag 1994/95:RR8). Rapporten styr staten livsmedelstillsynen? Rapporten innehåller en samlad redovisning och analys av resultatet av den statliga styrningen av livsmedelstillsynen. Rapporten finns som bilaga 1 till denna skrivelse. Rapporten har remissbehandlats. 25 remissinstanser har yttrat sig, varav 5 har yttrat sig på eget initiativ. 3 instanser har avstått från att svara. Remissinstanserna tillstyrker i allt väsentligt revisorernas förslag. Det finns dock delade meningar om revisorernas förslag om avgiftssystemet, nuvarande ansvarsfördelning mellan stat och kommun samt möjligheter att påverka och följa upp den kommunala verksamheten. En sammanfattning av remissinstansernas svar finns i bilaga 2. Livsmedelstillsynen i karakteriseras av ett omfattande regelsystem och ett mycket komplicerat avgifts- och finansieringssystem. Tillsynen i har varit föremål för ett omfattande utredningsarbete. De frågor som framför allt har diskuterats är hur tillsynen ska finansieras och organiseras. Ansvaret för tillsynen är delat mellan , länsstyrelserna och kommunerna. svarar för att leda och samordna tillsynen. Verket har också ansvar för att utöva tillsyn över ca 600 större livsmedelsanläggningar, inklusive slakterier. Kommunerna svarar för tillsyn av ca 52 000 objekt, dvs. Länsstyrelserna ska utöva den närmare tillsynen inom länet främst genom att följa och stödja kommunernas arbete. Lagstiftningen i är i hög grad harmoniserad med EU:s livsmedelslagstiftning. Däremot råder en betydande frihet för medlemsländerna vad gäller finansiering och organisation. I granskningen av statens styrning av livsmedelstillsynen konstateras att staten inte styr eller påverkar verksamheten i önskvärd utsträckning. har delegerat till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att utfärda närmare bestämmelser om lagens tillämpning. Regeringen har i sin tur lämnat långtgående befogenheter till att leda och samordna livsmedelstillsynen i . har t.ex. rätt att återta tillsynsansvar för anläggningar från kommunerna. Verket har också rätt att genomföra normerande inspektioner i kommunerna. Revisorerna har konstaterat att i ringa utsträckning använder de befogenheter som regeringen har delegerat till verket. har i stället riktat skarp kritik mot de kommunala tillsynsmyndigheterna för bristande tillsyn. Verket har föreslagit att livsmedelstillsynen ska förstatligas. Revisorerna har konstaterat att finansierings- och avgiftssystemet har betydande brister som motverkar att tillsynen kan utövas utifrån det behov som finns. Det saknas också incitament för företag att följa gällande regelverk. Enligt granskningen har regeringen ett underlag som tydligt visar att finansierings- och avgiftssystemet behöver ändras. Det behövs enligt revisorernas uppfattning en grundläggande förändring av systemet. Viss information har tillkommit sedan revisorernas rapport publicerades. beslutade () om rapporten till den lokala livsmedelstillsynen (2001:33). Syftet med RRV:s granskning var att dels pröva om inom sitt nuvarande mandat kan förbättra den lokala livsmedelstillsynen, dels beskriva och förklara variationen mellan kommunerna när det gäller livsmedelstillsynens omfattning och utförande. RRV:s slutsatser sammanfaller med revisorernas slutsatser. Bland annat konstateras att inom sitt nuvarande mandat kan förbättra stödet till den lokala tillsynen. RRV:s granskning visar också att kommunerna efterfrågar ett mer aktivt stöd från . RRV har bl.a. undersökt hur företagen uppfattar den lokala livsmedelstillsynen. Resultaten visar att ur företagens synvinkel fungerar inspektionerna väl. av företagen var mycket positiva eller ganska positiva till att det egna företaget får besök av livsmedelsinspektören. Undersökningen tyder på att en aktiv tillsyn leder till en positiv inställning till tillsyn hos företagen. De företag som hade fått besök var mer positiva än de som inte hade fått något besök. Livsmedelsinspektörerna fick även mycket positiva omdömen av företagarna. RRV har också undersökt om jäv eller beroendeförhållanden är problem i den kommunala myndighetsutövningen. RRV konstaterar att det inte finns några uppgifter som stöder antagandet om att jäv är ett problem i landets kommuner. Inte heller finns det belägg för att den kommunala myndighetsutövningen skulle innebära att kommunerna värnar mer om arbetstillfällen än om en god livsmedelstillsyn. publicerade en rapport, Rapportering av livsmedelstillsyn 2000 - Kommunernas rapportering om livsmedelstillsyn. Av rapporten framgår att det totala antalet årsarbetskrafter som arbetar med livsmedelstillsyn i kommunerna har ökat något, medan antalet inspektörer har minskat något. Antalet utförda inspektioner i kommunerna har minskat något jämfört med . Tillsynsfrekvensen för olika företag varierar. har inte närmare analyserat orsakerna till dessa förhållanden. beslutade RRV om revisionsberättelse för för . RRV invände mot att hade utnyttjat sitt ramanslag utöver beviljad anslagskredit med . Detta förhållande kontrasterar mot ekonomiska situation föregående år. beslutade regeringen att dra in anslagssparande, som översteg av anslaget. Beloppet uppgick till . hade inte begärt att få disponera överfört anslagssparande. Revisorernas överväganden och förslag Det finns många regler om livsmedelstillsyn. Exempelvis har utfärdat mer än 100 föreskrifter inom området. Föreskrifterna omfattar omkring 1 500 sidor. Den svenska lagstiftningen inom livsmedelsområdet är i hög grad harmoniserad med EU:s lagstiftning. I fastställs hur kontroller bör gå till och vad som ska kontrolleras. Det råder däremot en betydande frihet för medlemsländerna vad gäller organisation och finansiering. om livsmedelstillsynen är omfattande, komplicerade och svåra att överblicka. Informationen om EU-lagstiftningen är i vissa fall bristfällig och ofullständig. Detta avser särskilt förordningar som gäller direkt i lag. Det saknas en komplett förteckning över gällande förordningar. Den omfattande regelmängden i kombination med bristfällig information om förordningar skapar problem för både de företag som ska följa reglerna och de tillsynsmyndigheter som ska kontrollera att reglerna följs. Remissinstanserna delar i stor utsträckning revisorernas uppfattning om regelsystemet. Flertalet remissinstanser, t.ex. kommunerna, och Svensk Dagligvaruhandel, betonar vikten av att reglerna blir mer lättillgängliga och överskådliga. Några kommuner framhåller även vikten av att ger ett bättre stöd när det gäller tolkning av lagstiftningen. framhåller att verket med hög intensitet fullföljer tidigare fastställd plan för översyn av icke EG-relaterade föreskrifter. Verket anger att det nu finns en komplett förteckning över EG-förordningar inom verkets ansvarsområde. För att underlätta tillämpningen av dessa förordningar avser verket att vid behov utarbeta vägledningar eller information om förordningarna. Revisorernas överväganden och förslag Det är positivt att fullföljer påbörjad översyn av föreskrifterna och att det nu finns en komplett förteckning över gällande förordningar. Enligt revisorernas uppfattning bör på alla tänkbara sätt underlätta för tillsynsmyndigheterna att tillämpa regelverket korrekt. Verket bör löpande revidera sina regler och tillhandahålla lättillgänglig information om samtliga regler. Revisorerna utgår från att rapporterar resultatet av översynen till regeringen. Europeiska kommissionen övervakar medlemsländernas efterlevnad av regelverket genom utvärderingar. Kommissionens utvärderingar av den svenska livsmedelstillsynen visar att både och kommunernas tillsyn har brister vad gäller tillsynsfrekvens, tillvägagångssätt och resurser. Kommissionen anser att orsaken till variationen i kommunernas tillsynsverksamhet bl.a. är bristande styrning från . Kommissionen anser att styrning kan bli bättre. får också kritik för styrningen av besiktningsveterinärsorganisationen som ligger inom verkets egen organisation. Revisorerna föreslog att regeringen skulle uppdra åt att i sin årsredovisning dels redovisa kommissionens synpunkter på livsmedelstillsynen i , dels redovisa de åtgärder som verket har vidtagit med anledning av kommissionens kritik. Med undantag för tillstyrker remissinstanserna revisorernas förslag om att bör redovisa kommissionens kritik och de åtgärder som vidtas till följd av denna. Enligt redovisar kommissionen vanligtvis sina iakttagelser på ett tekniskt och detaljerat sätt. Med hänsyn till regeringens instruktion för hur en myndighets årsredovisning ska utformas är det endast möjligt att i årsredovisningen redovisa den viktigaste kritiken från kommissionen och de viktigaste åtgärderna, däremot inte samtliga punkter som kommissionen har kritiserat. Revisorernas överväganden och förslag Revisorerna delar inte uppfattning att kommissionens kritik generellt redovisas på ett teknisk och detaljerat sätt. Enligt revisorernas mening hindrar inte heller förordningen om årsredovisning och budgetunderlag från att redovisa kommissionens kritik i verkets årsredovisning (2000:605). Där bör även verket redogöra för de åtgärder som vidtas med anledning av kritiken. Revisorerna anser att kommissionens utvärderingar av livsmedelstillsynen i har ett stort informationsvärde. En utomstående granskning av livsmedelstillsynen i bör vara av betydelse för regeringens uppföljning och prövning av verksamheten. Revisorerna föreslår att regeringen uppdrar åt att i sin årsredovisning redovisa dels kommissionens synpunkter på livsmedelstillsynen i , dels de åtgärder som verket har vidtagit med anledning av kommissionens kritik. Reformera finansierings- och avgiftssystemet Vid revisorernas granskning 1994 fick nuvarande avgiftssystem kritik. En översyn av avgiftssystemet föreslogs. Även överföringen av medel från kommunerna till ifrågasattes. gav regeringen till känna vad revisorerna hade anfört (bet. 1994/95:LU20, rskr. 1994/95:268, 269). Regeringen tillsatte 1997 en kommitté med uppgift att göra en översyn av livsmedelstillsynen inklusive avgiftssystemet. Kommittén föreslog ett avgiftssystem som skulle göra det möjligt för tillsynsmyndigheterna att ta ut de avgifter som krävs för att tillsynen skulle få tillräckliga resurser (SOU 1998:61). Det nya avgiftssystemet skulle också skapa incitament för en bättre efterlevnad av reglerna. Därefter har föreslagit att livsmedelstillsynen i huvudsak ska anslagsfinansieras. Regeringen har ännu inte lämnat något förslag till . Rapporten visar att revisorernas tidigare kritik av finansierings- och avgiftssystemet fortfarande äger stor giltighet. Nuvarande avgiftssystem är komplicerat. bestämmer avgifternas storlek med vissa undantag. Totalt finns 14 olika avgifter. Vissa avser prövning av tillstånd, andra utgår för olika verksamheter med varierande avgiftsuttag utifrån olika principer. I vissa fall eftersträvas full kostnadstäckning för tillsynen medan tillsynen i andra fall skattefinansieras. Betydande negativa effekter av avgiftssystemet har redovisats. Det gäller för såväl företag som tillsynsmyndigheter. Företag får inte tillräckliga incitament att följa gällande regelverk. Det finns inte heller några garantier för att myndigheterna får tillräckliga resurser för tillsyn. Kommunerna överför av de årliga tillsynsavgifterna till . Revisorerna konstaterade att inte fullt ut har använt dessa medel för samordning av och stöd till kommunerna. Mot denna bakgrund föreslog revisorerna att regeringen bör genomföra åtgärder så att finansierings- och avgiftssystemet skapar incitament för verksamhetsutövare att följa gällande regelverk och ge tillsynsmyndigheterna förutsättningar att anpassa sina resurser efter behovet av tillsyn. Regeringen bör även utarbeta ett förslag som innebär att överföringen av medel från kommunerna till upphör. Remissinstanserna delar revisorernas uppfattning att finansierings- och avgiftssystemet behöver reformeras. Huvuddelen av remissinstanserna tillstyrker förslaget om en reformerad avgiftsfinansiering. , branschorganisationer samt länsstyrelserna i och anser däremot att livsmedelstillsynen helt eller huvudsakligen ska finansieras över anslag. Ett antal remissinstanser, t.ex. , länsstyrelserna i och samt i framhåller behovet av resurser för tillsyn. betonar även vikten av utökade resurser för att livsmedelstillsynen ska kunna bedrivas på en betydligt högre nivå än . Många är också kritiska mot att beslut om finansiering och avgifter har dröjt. Samtliga kommuner, och tillstyrker förslaget om att slopa överföringen av medel från kommunerna till . Verket påpekar dock att detta förutsätter att verket kompenseras med höjda anslag. Revisorernas överväganden och förslag Revisorerna anser att det är angeläget att finansierings- och avgiftssystemet reformeras från grunden. Avgiftssystemet bör skapa incitament för verksamhetsutövare att följa gällande regler. Det ska också ge tillsynsmyndigheterna förutsättningar att kontrollera att företagen följer dessa regler. Regeringen bör även behandla möjligheterna att förenkla nuvarande system. Dessutom bör regeringen utarbeta ett förslag som innebär att överföringen av medel från kommunerna till upphör. Motiven för att genomföra en reformerad avgiftsfinansiering har stärkts efter remissbehandlingen. Bland annat framhåller i sitt remissvar att livsmedelstillsynen behöver få utökade resurser. har också i sina utvärderingar av livsmedelstillsynen i påtalat bristande resurser för livsmedelstillsyn. Remissvaren från bransch- och konsumentorganisationer samt tillsynsmyndigheter inklusive visar också på behovet av tillsyn. Regeringen bör därför utarbeta ett förslag till som grundas på det förslag som lämnades i betänkandet Livsmedelstillsynen i (SOU 1998:61). En reformerad avgiftsfinansiering syftar till att säkerställa de resurser som livsmedelstillsynen behöver. Iakttagelser om brister i hygien och redlighet bör leda till ökad tillsyn vars kostnader betalas av dem som förorsakar den. Därigenom får försumliga företag anledning att förbättra sin livsmedelshantering som myndigheterna får intäkter för att förstärka livsmedelstillsynen efter behov. Förslaget om anslagsfinansiering som har framförts av tillgodoser enligt revisorernas mening inte behovet av en flexibel anpassning av tillsynsresurserna till varierande behov. Vid en avgiftsfinansiering drabbas försumliga företag direkt av ökade tillsynskostnader. När tillsynen anslagsfinansieras måste denna direkta påverkan på företag ersättas med tungrodda och ofta ineffektiva administrativa åtgärder. Det saknas tillförlitliga uppgifter om kommunernas kostnader för livsmedelstillsynen. I det nya rapporteringssystemet, där kommunerna lämnar uppgifter till om tillsynen, har frågan om kommunernas kostnader för verksamheten utgått. Därmed föreligger inget krav på kommunerna att rapportera kostnaderna för verksamheten. Revisorerna föreslog i rapporten att regeringen tar initiativ till att åstadkomma en tillförlitlig redovisning av kostnaderna för livsmedelstillsynen. Med undantag av är remissinstanserna positiva till revisorernas förslag. pekar på att kommunernas uppgifter om personal, tillsynens omfattning och resultat av tillsynen är tillräckliga för verkets behov. Revisorernas överväganden och förslag Revisorerna anser att en tillförlitlig kostnadsredovisning är väsentlig för alla verksamheter. Livsmedelstillsynen är inget undantag. Revisorerna föreslår att regeringen tar initiativ till en tillförlitlig redovisning av kostnaderna för livsmedelstillsynen. För att få ett jämförbart underlag bör de uppgifter som ska ingå i kostnadsredovisningen specificeras. Företagens ansvar är mycket tydligt i lagstiftningen. Grundläggande krav måste uppfyllas för att livsmedel ska få produceras och hanteras för försäljning och i storhushåll. Det finns bl.a. krav på att företagen ska utföra kontroller och utarbeta s.k. egenkontrollprogram. Företagens egenkontrollprogram ska fastställas av tillsynsmyndigheten. Detta krav har kritiserats bl.a. för att det kan leda till otydlighet om företagens ansvar. I betänkandet Livsmedelstillsynen i utvärderades systemet med egenkontroll. I utredningen föreslogs att kravet på att tillsynsmyndigheterna ska fastställa företagens egenkontrollprogram skulle avskaffas. Revisorerna ansåg i rapporten att utredningens förslag bör genomföras. Merparten av remissinstanserna tillstyrker förslaget att avskaffa kravet på att tillsynsmyndigheterna ska fastställa företagens egenkontrollprogram. hotell- och restaurangföretagare, , pekar på att lagändringar har genomförts utan tillräckliga förberedelser. Beslutet om fastställande av egenkontrollprogram är ett sådant exempel. Vissa remissinstanser föreslår att krav på utbildning för verksamhetsutövare och de personer som ska arbeta med livsmedel utreds eller införs. Revisorernas överväganden och förslag Revisorerna delar remissinstansernas synpunkter att det skulle vara önskvärt att ställa krav på utbildning för verksamhetsutövare och de personer som ska arbeta med livsmedel. Frågan är dock komplicerad. Det behövs sannolikt olika typer av utbildning för olika branscher och verksamheter. Utbildningarna behöver genomföras kontinuerligt. Vilka krav som ska uppfyllas kan också variera över tiden. Dessutom behöver frågan om finansiering lösas. En utgångspunkt måste också vara att det är företagens och branschorganisationernas ansvar att se till att de anställda har de kunskaper som livsmedelshanteringen kräver. Av revisorernas rapport framgår vilka branscher som i samarbete med har tagit fram utbildningsprogram. Revisorerna bedömer att dessa insatser skulle kunna utvecklas ytterligare. Kravet på att tillsynsmyndigheterna ska fastställa företagens egenkontrollprogram bör avskaffas. I rapporten konstaterades att styrning och uppföljning av den kommunala tillsynen kan förbättras inom verkets nuvarande mandat. Regeringen har lämnat långtgående befogenheter till verket att leda och samordna den kommunala tillsynen. kan återta tillsynsansvar för anläggningar som står under tillsyn. Verket har dock aldrig använt denna möjlighet vid konstaterade brister i den kommunala tillsynen. Tillsynsansvaret kan också överföras i motsatt riktning, från till kommunerna. Det är relativt vanligt. Exempelvis har överfört tillsynsansvaret för anläggningar till och . har också rätt att utföra s.k. normerande inspektioner i kommunerna. Denna verksamhet har minskat betydligt , trots att regeringen har beviljat extra medel för bl.a. sådana inspektioner. inspektioner i kommunerna kan innebära att verket begär yttrande från den berörda kommunen med anledning av uppmärksammade brister. Tillgängliga uppgifter om hur ofta verket begär yttrande avser . Då begärde yttrande endast från åtta kommuner. I rapporten föreslog revisorerna att regeringen uppdrar åt att upprätta en åtgärdsplan för att komma till rätta med de brister som verket har uppmärksammat inom den kommunala tillsynsverksamheten. Remissinstanserna delar i stor utsträckning revisorernas uppfattning. Undantagen är , Livsmedelsföretagen (livsmedelsindustrin) och i . anser att det tydligt framgår av rapporten att inte klarar sin styrningsuppgift. Verket anser att det motiverar en närmare studie av interna organisation. Även kontakterna mellan och kommunerna behöver studeras. Flertalet instanser, i synnerhet kommuner och men även Statskontoret och i , betonar vikten av att både stöder och styr den kommunala tillsynen. ifrågasätter om verket kan styra en verksamhet. Styrning förutsätter sanktionsmöjligheter i de fall oacceptabla brister uppdagas. Verket anser att dess uppdrag snarare är att följa upp och stödja den lokala livsmedelstillsynen. Vidare redovisas att uppföljningen av kommunerna "har förfinats". Antalet kommuninspektioner och normerande inspektioner har fördubblats jämfört med året innan. Enligt verket begränsas inspektionerna i kommunerna av tillgängliga resurser. anser att det finns ett mycket stort behov av stöd till kommunerna. Grundläggande brister, t.ex. att kommunerna saknar förutsättningar för att bedriva en bra tillsyn, kan dock inte avhjälpas med ökat stöd från verket. Livsmedelsföretagen ställer sig tveksamma till om befogenheter är tillräckligt långtgående för att uppnå en likvärdig tillsyn. Företagen anser att om det inte finns någon tillsyn att samordna är uppdraget svårt. Livsmedelsföretagen kommenterar också frågan om varför inte övertar tillsynen över kommunala tillsynsobjekt. "Anledningen till att detta inte har skett trots konstaterade brister beror sannolikt på att det är en ganska kraftlös sanktion samt att det med nuvarande organisation oftast är praktiskt svårt för att överta kontrollen." Livsmedelsföretagen anser dock att verket kan stödja kommunernas tillsyn genom inspektioner. framhålls: "Med kännedom om bristande ekonomiska resurser kan omfattningen av detta arbete dock knappast få större omfattning än om verket inte får ökade resurser." Revisorernas överväganden och förslag Revisorerna understryker vikten av att styrning och uppföljning av den kommunala tillsynen förbättras. Revisorerna anser att det är positivt att verkets normerande inspektioner och kommuninspektioner har fördubblats till 80 inspektioner . har dock inte redovisat hur många av dessa inspektioner som har resulterat i att verket har begärt yttrande från den berörda kommunen där brister har uppmärksammats. Om den kommunala tillsynen är så undermålig som bl.a. remissvaren från och Livsmedelsföretagen gör gällande borde uppgiften redovisas. Livsmedelsföretagens missnöje med den kommunala tillsynen är inte samstämmigt med resultat från RRV:s utredning, (rapport 2001:33), som bl.a. omfattar en undersökning av företagens uppfattning om den kommunala tillsynen. Enligt RRV:s undersökning fungerar inspektionerna väl. av företagen var mycket positiva eller ganska positiva till att det egna företaget fick besök av livsmedelsinspektören. Enligt revisorernas uppfattning är möjlighet att återta tillsynsansvar för anläggningar ett kraftfullt medel för att påverka de kommunala tillsynsmyndigheterna. har dock inte prövat styrkan i denna åtgärd, eftersom den aldrig har tillämpats vid konstaterade brister i den kommunala livsmedelstillsynen. Även rätten att inspektera anläggningar som står under tillsyn torde vara en god möjlighet för verket att påverka de kommunala tillsynsmyndigheterna. ska enligt sin instruktion "utöva tillsyn enligt livs-medelslagen samt leda och samordna livsmedelstillsynen". Uppgiften har inte förändrats i den förordning som regeringen utfärdade . anser att verkets uppgift är att "följa upp och stödja den kommunala tillsynen". påpekar i sitt remissyttrande att det finns motiv för en närmare studie av interna organisation. I betänkandet Livsmedelstillsynen i (SOU 1998:61) föreslogs också en översyn av verkets organisation för att tydligt skilja de centrala myndighetsuppgifterna från den operativa tillsynen. genomförde på eget initiativ en omorganisation. Syftet med omorganisationen var bl.a. att skilja verkets regel- och förhandlingsarbete från tillsyn och annan myndighetsutövning. RRV har i sin rapport (2001:33) pekat på att måste komma till rätta med sina interna problem. Omorganisationen har enligt rapporten lett till att personal har slutat och att stödet till kommunerna har minskat. Enligt rapporten har dock verket börjat vidta åtgärder för att förbättra arbetssituationen inom verket. I revisionsberättelsen för för invände RRV mot att hade överskridit sin anslagskredit med .