frsrdg · GP04RR10 · 2002-01-01 00:00:00 — Målen uppfattades inte heller som realistiska av dem som i praktiken skulle verka för att de skulle uppfyllas, dvs. de som ägnade sig åt fastighetsbildningsverksamhet vid lantmäterimyndigheterna. Enligt revisorernas uppfattning berodde Lantmäteriets svårigheter att nå målen för den nya arbetsprocessen bl.a. på att dessa redan från början var för högt satta. Revisorerna anser att tillkomsten av målen för den nya arbetsprocessen bör analyseras liksom hur de reviderades och följdes upp . Den nya arbetsprocessen har inneburit att den avgiftsfinansierade förrättningsverksamheten och den anslagsfinansierade fastighetsregistreringen har integrerats. Med det integrerade förfarandet kan det vara svårt att dra en tydlig gräns mellan dessa båda finansieringsformer. Lantmäteriet har angivit att integreringen kan komma att leda till att anslagsfinansieringen kan avskaffas. Regeringen har meddelat att när integreringen av fastighetsbildningen och fastighetsregistreringen har genomförts kan det finnas skäl att ta upp frågan om huruvida kostnaderna för fastighetsregistreringen ska utgöra en del av förrättningstaxan. revisorer anser därför att regeringen bör se över och klargöra finansieringsprinciperna inom fastighetsbildningen efter införandet av den nya arbetsprocessen. Regeringen bör även analysera om anslagen till fastighetsregistreringen kan avvecklas och finansieringen i stället ske över förrättningstaxan. Granskningens bakgrund och inriktning revisorer beslutade att genomföra en förstudie om och omstruktureringen av lantmäteriverksamheten. Granskningsförslaget tillkom på revisorernas eget initiativ. Huvudinriktningen i granskningsförslaget var att följa upp effekterna av sammanslagningen av dåvarande och som bildar . Tanken var även att belysa utvecklingen inom den regionala och lokala lantmäteriverksamheten efter tillkomsten av länstäckande statliga lantmäterimyndigheter och möjligheterna för kommunerna att inrätta kommunala lantmäterimyndigheter. Andra viktiga frågor som nämndes i granskningsförslaget var att utreda hur omstruktureringen har påverkat den statliga och kommunala myndighetsorganisationen när det gäller kvalitet i ärendehanteringen och service till avnämarna. Även tillsyn och uppföljning av den nya organisationen borde enligt förslaget beröras. revisorer genomförde med utgångspunkt i granskningsförslaget en förstudie av lantmäteriverksamheten i . I förstudien framkom att verksamheten har genomgått betydande förändringar . Utöver tillkomsten av genom sammanslagningen av och har flera regionala myndigheter sammanförts i lantmäterimyndigheter på länsnivå. Utöver dessa organisationsförändringar har en renodling skett av Lantmäteriets myndighetsutövning och uppdragsverksamhet. Delar av verksamheten har omstrukturerats på ett genomgripande sätt. Fastighetsbildning och fastighetsregistrering har integrerats och en ny arbetsprocess har införts. Vidare fastslogs att myndighetsutövningen inom sektorn främst ska vara en statlig angelägenhet, men att de kommuner som uppfyller vissa villkor ska ha möjlighet att inrätta kommunala lantmäterimyndigheter. Sammantaget har dessa förändringar inneburit stora påfrestningar på den statliga lantmäteriorganisationen, och det ekonomiska och verksamhetsmässiga utfallet har i vissa avseenden varit svagt. I förstudien konstaterar revisorer att Lantmäteriets tillkomst och omstruktureringen av lantmäteriverksamheten innefattar flera principiellt intressanta områden. I följande avsnitt redovisas de frågor som behandlas närmare i denna granskning. Uppdelningen av myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet I granskningen beskrivs effekterna av en långtgående uppdelning av statliga myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet. Frågeställningar som behandlas är bl.a.: Hur rimmar uppdelningen mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet med de av beslutade konkurrens- och förvaltningspolitiska riktlinjerna? I vilken utsträckning har man nått de mål om ökad rättssäkerhet och förbättrad konkurrens som eftersträvades med en uppdelning? Vilka problem kvarstår trots uppdelningen och hur kan dessa problem elimineras? Konsekvenserna av statlig och myndighetsutövning inom samma verksamhetsområde är principiellt intressanta att belysa bl.a. ur ett effektivitets-perspektiv. Frågeställningar som vägleder denna del av granskningen är: Hur tillgodoses de av betonade kraven på rättssäkerhet i de kommunala lantmäterimyndigheternas verksamhet? Hur tar Lantmäteriet sitt ansvar för tillsyn, samordning och utveckling av de kommunala lantmäterimyndigheternas verksamhet? Hur kan relationerna mellan statlig och lantmäteriverksamhet förtydligas och förändras i syfte att maximera utbytet av insatta resurser? I granskningen behandlas konsekvenserna av en integrering av fastighetsbildning och fastighetsregistrering samt den förändrade arbetsprocessen. Omställningen har genomförts med betydande effektivitetssträvanden bl.a. i syfte att sänka kostnaderna för fastighetsbildningen. har de målsättningar som fastslogs i regleringsbreven avseende kostnadssänkningar och minskade handläggningstider inte nåtts i mer än begränsad omfattning. Frågor som behandlas i granskningen med anknytning till den nya arbetsprocessen är bl.a.: Vilka är orsakerna till att målsättningarna inte har nåtts? Hur har fastighetsbildningsverksamhetens omfattning och karaktär påverkats av den nya arbetsprocessen? Finns negativa konsekvenser med den nya arbetsprocessen som bör uppmärksammas? Granskningen bygger huvudsakligen på studier av riksdagstryck, dokumentation från regeringsuppdrag med anknytning till lantmäteriverksamhet (särskilt från Lantmäteriet, och ) samt annat material från Lantmäteriet i form av årsredovisningar, verksamhetsplaner etc. Det skriftliga materialet har kompletterats med intervjuer av personer inom lantmäterisektorn. Som underlag för statistiska analyser har primärdata samlats in genom två brevenkäter. Lantmäteriverksamhet bedrivs på olika sätt i olika länder. Det gäller bl.a. det privata och kommunala inslaget i fastighetsbildningsprocesserna. Som en kontrast till beskrivningen av den svenska lantmäteriverksamheten görs en jämförelse med situationen i våra nordiska grannländer. Beskrivningarna av förhållandena i dessa länder bygger huvudsakligen på information från respektive myndighets hemsida och årsredovisningar. Rapporten består av sju kapitel. Utöver detta inledningskapitel följer i kapitel två en översiktlig beskrivning av Lantmäteriets verksamhet samt en redovisning av mål och resultat sedan den nya organisationen infördes . I de tre därpå följande kapitlen redovisas granskningens huvudteman. I kapitel tre behandlas frågan om relationen mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet inom lantmäterisektorn. Det fjärde kapitlet inriktas mot förhållandet mellan statlig och lantmäteriverksamhet medan det femte kapitlet behandlar den nya arbetsprocessen inom fastighetsbildningsverksamheten. Som en kontrast till övriga kapitel görs i det sjätte kapitlet en internationell utblick. Lantmäteriverksamheten i de övriga nordiska länderna beskrivs översiktligt med särskild betoning på de frågor som behandlas i rapporten. Rapporten avslutas med revisorernas överväganden och förslag i kapitel sju. Lantmäteriets mål och verksamhet är central förvaltningsmyndighet för frågor om fastighetsindelning och grundläggande landskaps- och fastighetsinformation. Därutöver är verket chefsmyndighet för lantmäteri-myndig-heterna i länen samt ansvarar för tillsynen av den statliga och kommunala lantmäteriverksamheten. och de regionala lantmäterimyndigheterna brukar samlas under beteckningen Lantmäteriet. Frågor om Lantmäteriets verksamhet bereds av . De flesta centrala lagstiftningsfrågorna med anknytning till Lantmäteriets verksamhet (bl.a. jordabalken och fastighetsbildningslagen) bereds emellertid av . Lantmäteriet skulle fram genom sin verksamhet bidra till målet för utgiftsområde 18, dvs. att en ekologisk hållbarhet ska vara grund vid planering och byggande (prop. 1999/2000:1, bet. 1999/2000:BoU1, rskr. 1999/2000:70). För att nå detta effektmål skulle Lantmäteriet tillgodose angelägna samhällsbehov genom att verka för en ändamålsenlig fastighetsindelning och en effektiv försörjning med grundläggande landskaps- och fastighetsinformation. Till detta kom ett flertal mer preciserade mål för verksamheten samt för myndighetens roll inom totalförsvaret. Från och med tillhör Lantmäteriets verksamhet politikområdena bostadspolitik och försvarspolitik. Lantmäteriets del av målen för dessa politikområden motsvarar de som tidigare angavs för utgiftsområde 18. har regeringen betonat det myndighetsspecifika målet att Lantmäteriet ska säkerställa ekonomisk balans totalt i verksamheten samt verka för att uppnå ekonomisk balans inom respektive verksamhetsområde. I regleringsbrevet preciserade regeringen detta genom att betona att ekonomisk balans ska uppnås "inom respektive verksamhet och avgiftssystem". I Lantmäteriets verksamhetsplan betonas vikten av ett "positivt ekonomiskt resultat i alla delar av verksamheten och långsiktigt skapa en god ekonomisk balans" (Lantmäteriet, 2000j). Verksamheten vid Lantmäteriet bedrivs inom tre divisioner: Fastighetsbildning (F), Landskaps- och fastighetsdata (LF-data) samt Metria. Dessutom finns gemensamma koncernfunktioner (se figur 2.1). Metrias verksamhet omfattar de uppdrag som enligt beslut ska bedrivas organisatoriskt och ekonomiskt skilda från Lantmäteriets övriga verksamhet (Lantmäteriet, 2001a). F-divisionen omfattar i huvudsak de 21 regionala lantmäterimyndigheterna. Divisionen LF-data svarar främst för uppbyggnad, förvaltning, utveckling och tillhandahållande av geografisk basinformation samt fastighetsinformation. Tjänsteexport inom lantmäterisektorn bedrivs av det statligt ägda bolaget (Lantmäteriet, 2000a). Swedesurvey anlitar i stor utsträckning personal från Lantmäteriet. Figur 2.1 Lantmäteriets organisation Källa: Lantmäteriets årsredovisning (bearbetning) Lantmäteriets verksamhet finansieras dels genom anslag, dels med avgifter och uppdragsintäkter. Principerna för finansieringen beslutades av . Dessa principer innebär i stort att fastighetsbildning och tillhandahållande av landskaps- och fastighetsinformation finansieras genom avgifter. Vidare beslutades att användarna av landskaps- och fastighetsinformation i större utsträckning ska bidra till finansiering av informationssystemens drift och utveckling (prop. 1994/95:166, bet. 1994/95:BoU17, rskr. 1994/95:313). Avgiftsnivåerna i fastighetsbildningen bestäms av Lantmäteriet med stöd av förordning (1995:1459) om avgifter vid lantmäteriförrättningar (den s.k. lantmäteritaxan). Uppdragsverksamheten finansieras genom intäkter från de varor och tjänster som Metria tillhandahåller på en konkurrensutsatt marknad. Övriga myndighetsuppgifter (exempelvis produktion av grundläggande landskaps- och fastighetsinformation) finansieras i huvudsak genom anslag medan koncerngemensamma resurser är samfinansierade. Statens utgifter för lantmäteriverksamheten omfattar främst fasta kostnader för personal, lokaler och utrustning (prop. 1999/2000:1 utgiftsområde 18). Figur 2.2 illustrerar de senaste årens utveckling av myndighetens förvaltningsanslag, avgiftsintäkter och omsättning. Källa: Lantmäteriets årsredovisning (bearbetning) Drygt hälften av Lantmäteriets avgiftsintäkter bestod av avgifter från offentligrättslig verksamhet (förrättningsverksamhet, pantbrev m.m. och expeditionsavgifter). Resten av avgiftsintäkterna genererades i myndighetens uppdragsverksamhet. Av de totala avgiftsintäkterna disponerade Lantmäteriet . Endast expeditionsavgifterna redovisas mot inkomsttitel i statsbudgeten (, 2000a). redovisade () ett förslag till avgiftssystem och finansieringslösning för den statliga lantmäteriverksamheten. ESV:s förslag innebar sammanfattningsvis att användarfinansieringen borde öka. menade ESV att anslagen borde minska i motsvarande omfattning (, 1998b). Förslaget har ännu inte föranlett några direkta åtgärder från regeringens sida. Enligt uppgift från påverkar ESV:s iakttagelser dock indirekt beräkningen av Lantmäteriets förvaltningsanslag. Lantmäteriet ska enligt 7 § i avgiftsförordningen samråda med ESV om sina avgifter. Grunden för prissättningen är avgiftsförordningens princip om full kostnadstäckning. styrs prissättningen av ett krav på att Lantmäteriet ska uppnå ekonomisk balans. Detta krav har emellertid tolkats olika av Lantmäteriet och ESV. Lantmäteriet har strävat efter att tillämpa en mer marknadsorienterad prissättning och har mot bakgrund av regeringens formuleringar i regleringsbreven inriktat sig mot att nå balans i myndighetens totala verksamhet. Detta har bl.a. resulterat i att man har före slagit höjda avgiftsnivåer även inom resultatområden som redan genererar ett överskott. Ett ökat eller fortsatt överskott inom dessa resultatområden skulle därmed tillfälligt kunna balansera resultatområden med fortsatt negativt resultat som ett balanserat överskott möjliggör större utvecklingsinsatser. Ett exempel på en sådan insats är den utveckling som erfordras i anslutning till ett nytt inskrivningssystem. Uppbyggnaden av överskott skulle enligt Lantmäteriet ske inom ramen för vad avgiftsförordningen tillåter. ESV:s ståndpunkt har emellertid varit att respektive resultatområde ska balanseras på ett eller och att väsentliga över- respektive underskott ska undvikas. Mot denna bakgrund avstyrkte ESV Lantmäteriets föreslagna avgiftshöjningar inom verksamheter med betydande ackumulerade överskott (, 1999b och 2000b). Vid ett samråd om förrättningsavgifter som genomfördes hade Lantmäteriet föreslagit vissa avgiftssänkningar inom förrättningsområdet. ESV avstyrkte förslaget. Skälet var att man inte ansåg sig ha fått tillräckliga underlag som visade hur prissänkningarna skulle påverka resultatet och därmed det balanserade underskott som fanns inom resultatområdet (, 2001). Trots ESV:s invändningar genomförde Lantmäteriet vissa prissänkningar inom förrättningsverksamheten fr.o.m. . I regleringsbrevet har regeringen skärpt kraven på ekonomisk balans i enskilda verksamheter. formuleringar har lämnat större utrymme för den tolkning som Lantmäteriet gör ovan. Enligt har dessa "frihetsgrader" varit avsiktliga mot bakgrund av Lantmäteriets kärva ekonomiska situation. Tjänstemän vid som bereder frågor om Lantmäteriet anser sig inte ha blivit informerade om den mer strikta tolkning som ESV har gjort eller om de diskussioner som har förts mellan myndigheten och ESV om hur Lantmäteriets olika verksamheters resultat ska balanseras. fattade beslut om en ny organisation för lantmäteri- och fastighetsdataverksamheten (prop. 1993/94:214, bet. 1993/94:BoU19, rskr. 1993/94:375). Beslutet baserades huvudsakligen på Lantmäteri- och inskrivningsutredningens principbetänkande Kart- och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag (SOU 1993:99). Beslutet innebar att en ny central myndighet - - bildades av och delar av dåvarande . Överlantmätar-, statliga fastighetsbildnings- och fastighetsregistermyndigheter slogs samman till en lantmäterimyndighet i varje län. betonade regeringen betydelsen av en decentraliserad verksamhet och att det fortsatta omstruktureringsarbetet borde ta sikte på att föra ytterligare ansvar och befogenheter längre ut i organisationen. Ett motiv till en omorganisation var att uppdrag som kunde skada förtroendet för myndighetsutövningen skulle skiljas från det statliga lantmäteriet. Resultatet av övervägandena kring denna fråga behandlas närmare i kapitel tre. Ett annat motiv till omorganisationen var att lantmäteriverksamheten på såväl central, regional som lokal nivå upplevdes som splittrad och oklar samt svår att överblicka och förstå (prop. 1993/94:214). Omorganisationen följdes av en omstrukturering och rationalisering av Lantmäteriets verksamhet. Sammantaget innebär detta att Lantmäteriet har genomgått "mycket genomgripande förändringar i förhållande till den myndighetsorganisation som trädde i kraft " (prop. 1998/99:1 utgiftsområde 18 s. 55). Omstruktureringsarbetet omfattade bl.a. betydande personalnedskärningar. Det mål man vid det mer omfattande omstruktureringsarbetets början 1997 skisserade för personalstyrkans storlek var ca 1 900 årsarbetare (se figur 2.3). Cirka 850 av Lantmäteriets anställda är verksamma vid huvudkontoret i (, 1996b och Lantmäteriet, 1998a och 2000a). Källa: Lantmäteriets årsredovisning 2000 (bearbetning) Två andra betydelsefulla delar i lantmäteriverksamhetens omstrukturering var möjligheterna för kommuner att inrätta kommunala lantmäterimyndigheter samt införandet av den nya arbetsprocessen inom fastighetsbildningen. Dessa båda omstruktureringsfrågor behandlas närmare i kapitel fyra och fem nedan. överlämnade Lantmäteriet på eget initiativ en skrivelse till regeringen där man föreslog ett antal ytterligare förändringar av sin organisation samt av de regelverk om styr lantmäteriverksamheten. Med hänvisning till verksamhetens "många särdrag" och "erfarenheter, behov och utvecklingstendenser i omvärlden, främst i styrningshänseende" menade man att Lantmäteriets myndighetsstruktur inte var ändamålsenlig (, 2000b). Skrivelsen hade sitt ursprung i ett tidigare förslag från Lantmäteriet om att omvandla myndigheten till ett affärsverk (Lantmäteriet, 1999a). Detta förslag drog Lantmäteriet dock tillbaka efter diskussioner med . I förslaget till regeländringar föreslog Lantmäteriet bl.a. att och de länsvisa lantmäterimyndigheterna skulle föras samman i en myndighet och att Lantmäteriet skulle beviljas undantag från de regler i kapitalförsörjningsförordningen som förhindrar bildandet av bolag. remitterade förslagen till ett flertal myndigheter. Några vidare åtgärder har därefter inte vidtagits. Regeringens relation till de statliga myndigheterna baseras bl.a. på resultatstyrning. Resultatstyrningen syftar till delegering och minskad detaljstyrning av förvaltningen. I den förvaltningspolitiska propositionen underströks att resultatstyrningen ska ge riksdag och regering information om resultatet av statliga insatser - information som behövs för att styra verksamhetens omfattning, inriktning och effektivitet (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31). har tidigare betonat att dialogen mellan regeringen och myndigheterna bör fördjupas och att en bättre dialog skulle medföra att verksamhetsmålen fick en relevant utformning (bet. 1995/96:FiU7). Som ett led i arbetet med att utveckla resultatstyrningen framförde regeringen i den förvaltningspolitiska propositionen att man hade för avsikt att utveckla de mål- och resultatdialoger som genomförts mellan departementsledningar och myn-dighets-chefer. Syftet var att resultatdialogerna skulle bli en mer integrerad del av styrnings-processen. Regeringen framhöll också att dialogen på tjänstemannanivå mellan respektive utskott och departement skulle vidareutvecklas. Syftet med detta var bl.a. att få bättre kunskap om riks-dagens behov av resultatinformation. revisorer har tidigare understrukit betydelsen av att frågor om de uppnådda resultaten ges tillräckligt utrymme i dialogen mellan den politiska ledningen och myndighetens ledning. Revisorerna ansåg att resultatdialogen är central i styrningen av förvaltningen och att den därför borde prio riteras av regeringen samt att regeringen borde överväga att i ökad omfattning dokumentera resultatdialogen. Beträffande regeringens resultatredovisning förordade revisorerna bl.a. en ambitionsnivåhöjning avseende detta inom (revisorers förslag 1997/98:RR7, bet. 1997/98:KU31 och KU27). Regeringens styrning av Lantmäteriet Under de senaste fyra mandatperioderna har lantmäterifrågorna flyttats mellan olika departement. Som har nämnts finns även en viss uppdelning av Lantmäterifrågorna på olika departement. Utöver myndighetsansvar och inflytande över de ekonomiska villkoren, ligger flera centrala lagstiftningsfrågor på . Utöver övergripande författningar som styr statliga myndigheters verksamhet regleras Lantmäteriets verksamhet mer specifikt av myndighetens instruktion (Förordning (1995:1418) med instruktion för det statliga lantmäteriet). I denna framgår huvuddelen av Lantmäteriets uppgifter, krav på organisatorisk uppdelning, hantering av avgifter m.m. ansvarar för beredningen av det regleringsbrev som styr Lantmäteriets verksamhet. Lantmäteriet kopplas vanligen in förhållandevis tidigt i beredningsarbetet. Förändringar och tillägg i regleringsbrevet sker regelmässigt efter överläggningar inom . Inte sällan tillkommer bl.a. flera återrapporteringskrav. har genomfört en s.k. mål- och resultatdialog med Lantmäteriet . representerades departementet av statssekreteraren, rättschefen, en administrativ chef samt tjänstemän från den enhet vid departementet som bereder lantmäterifrågor. Från Lantmäteriet deltog generaldirektören, överdirektören och planeringsdirektören. Frågor som behandlades var bl.a. problemen med den nya arbetsprocessen och den orena revisionsberättelsen . Departementet hade även fått signaler om att Lantmäteriets uppdelning av uppdragsverksamhet och myndighetsuppgifter inte hade fungerat tillfredsställande. Departementet betonade därför att tidigare beslut om en organisatorisk uppdelning gäller och att Lantmäteriet ska agera i linje med dessa beslut. Vid resultatdialogen 2000 var departementet representerat av chefen för den enhet som hanterar lantmäterifrågor samt de tjänstemän som ansvarade för dessa frågor. Diskussionerna kretsade bl.a. kring problemen i Metria samt målen för förrättningsverksamheten. Utöver mål- och resultatdialogen har det även förekommit vissa direkta diskussioner mellan Lantmäteriet, och . Vid dessa diskussioner var även och Ekono genomför Lantmäteriet, och samrådsmöten i aktuella lagstiftningsfrågor. ansvarar för att dessa möten kommer till stånd. Ett mer informellt utbyte av synpunkter mellan Lantmäteriet och sker på lägre tjänstemannanivå. Fyra till träffar den myndighetsansvarige tjänstemannen vid departementet representanter för Lantmäteriets ledning för att diskutera myndighetens situation. Utöver myndighetens arbetsordningar är de viktigaste dokumenten för Lantmäteriets interna styrning myndighetens verksamhetsplan och strategidokumentet Vi Väljer Väg (VVV). VVV innefattar myndighetens vision, strategier, spelregler och nyckeltal och har en tidshorisont till 2003. Dokumentet är framtaget i en gemensam process där hela myndighetens personal var involverad på ett eller annat sätt. pågår en revidering av VVV för att ge dokumentet en tidshorisont . Verksamhetsplanen anger inriktningen för det närmaste verksamhetsåret (, 2000b). Här framgår bl.a. finansiella mål och verksamhetsmässiga prioriteringar. Lantmäteriet har även en marknadsplan som är gemensam för samtliga divisioner. Ett betydelsefullt forum för den interna styrningen är myndighetens intranät. Ett styrinstrument som är lite speciellt för Lantmäteriet är det lokala avtal om resultatbonus som upprättades mellan myndigheten och arbetstagarorganisationerna (Lantmäteriet, 2000c). Avtalet innebär att varje anställd får ett engångsbelopp baserat på Lantmäteriets resultat. Principen är att ju bättre resultat desto högre bonus. Engångsbeloppet är dock maximerat till . Villkor för att bonus ska falla ut är ett tillfredsställande resultat i kundnöjdhetsmätningar, att väsentliga åtaganden inom anslagsverksamheten uppnås, att myndigheten erhåller en revisionsberättelse utan anmärkningar samt att ingen av myndighetens divisioner redovisar ett negativt resultat. Finansieringen av resultatbonusen skulle ske enligt samma principer som myndighetens lönekostnader i övrigt. Detta innebär i proportion till Lantmäteriets olika slag av intäkter, dvs. avgiftsintäkter och anslag. Lantmäteriet diskuterade avtalets konstruktion med som svarar för vägledning på området inom den statliga sektorn. De tjänstemän vid som handlägger frågor om Lantmäteriet hade ingen vetskap om att ett resultatbonusavtal fanns vid Lantmäteriet.