frsrdg · GP04RR8 · 2002-01-01 00:00:00 — Revisorerna anser att i samverkan med länsstyrelserna bör ta initiativ till förbättringar i dessa hänseenden samt fortlöpande hålla regeringen informerad om utvecklingen inom området. I granskningen har det framförts att den aktiva tiden i kommunerna för framtagande av detaljplaner endast är en mycket liten del av totaltiden. En stor del av den passiva tiden är lagreglerad men det finns uppenbarligen stora möjligheter att göra tidsvinster genom att minska den passiva tiden. Kommunernas förmåga i det avseendet skiljer sig mycket åt, varför det enligt revisorerna finns anledning att pröva hur kommunernas ibland långa handläggningstider kan förkortas. I granskningen har också olika förslag framförts som att införa bestämda tider för inom vilket ett ärende ska vara avgjort, utöka delegationen och förbättra de interna rutinerna i kommunerna. Revisorerna anser att det är kommunerna själva som genom erfarenhetsåterföring ska komma fram till de åtgärder som kan effektivisera planarbetet. Det projekt som nu bedriver i syfte att sprida goda exempel på hur den översiktliga planeringen lämpligen kan genomföras m.m. kan därvid vara en förebild. Revisorerna anser att ett sådant administrativt utvecklingsarbete tillsammans med kommunerna bör bedrivas i lokala, eller regionala forum, exempelvis med som initiativtagare och sammanhållande för arbetet. I det utvecklingsarbetet bör även företrädare för och ingå. Revisorerna framhåller vikten av att det görs en mer samlad översyn av de bestämmelser i som på olika sätt påverkar planprocessens längd och kostnader. Vid en sådan översyn bör prövas och tas till vara alla möjligheter till förenklingar. I revisorernas rapport nämns även några specifika frågor som bör uppmärksammas, bl.a. effekterna av de oklara begrepp som förekommer i PBL. Om bestämmelserna är oklara eller kan ge upphov till skönsmässiga bedömningar är det enligt revisorerna viktigt att reglerna ändras. En enhetlig och lika tillämpning av begreppen är viktig, inte minst ur rättssäkerhetssynpunkt. Revisorerna pekar bl.a. på begreppen; "mindre avvikelse" från detaljplan när en plan får genomföras med enkelt planförfarande genom bedömningen "begränsad betydelse" och "saknar intresse för allmänheten", "betydande miljöpåverkan" i samband med krav på en miljökonsekvensbeskrivning i detaljplaneringen. Revisorerna konstaterar vidare att uppgift i fråga om bevakning av mellankommunala intressen i planeringen och hur den mellankommunala samordningen ska genomföras är oklar. Regeringen bör undersöka hur PBL kan förtydligas i det avseendet och hur länsstyrelserna kan bli informerade om vad som ingår i uppgiften. Revisorerna föreslår att rapporterna från den arbetsgrupp inom som bl.a. ser över instansordningen för överklaganden, och projekt att lära ut "goda exempel" i översiktsplaneringen blir föremål för remissbehandling. Såväl arbetsgrupp som har även i uppgift att föreslå förenklingar av PBL. Det kan enligt revisorerna vara värdefullt att även andra myndigheter och organisationer ges tillfälle att reagera och ge sina synpunkter på förslagen. Granskningens bakgrund och inriktning har föreslagit revisorer att granska plan- och byggprocessens längd. Bakgrunden till förslaget är bl.a. att processen ofta framställs som långdragen och som en väsentlig orsak till att bostäder inte kan produceras i takt med efterfrågan. Det tar från det att en kommun påbörjar arbetet med att anta eller ändra detaljplan till dess att ett lagakraftvunnet bygglovsbeslut föreligger. Kritik som har framförts i detta sammanhang gäller bl.a. överprövningen av de kommunala besluten. Revisorerna beslutade att genomföra en granskning i huvudsak i enlighet med utskottets förslag. Någon samhällsekonomisk analys bedömde dock inte revisorerna vara möjlig att genomföra inom ramen för denna granskning. Däremot har kostnaderna i samband med plan- och byggprocessen studerats i ett antal fallstudier. Likaså har ingått att studera hur de centrala, regionala och lokala aktörerna samverkat i de aktuella fallen samt vilka hinder som kan finnas i plan- och byggprocessen. Flera utredningar har tagit upp frågan hur man kan öka bostadsbyggandet. Många har också visat på hinder som försvårar och fördröjer plan- och byggprocessen. Olika förslag till åtgärder som skulle kunna undanröja hindren har också presenterats. I den här framställningen återges några av de slutsatser som dragits i utredningarna. Syftet är att beskriva den nuvarande situationen, vilka åtgärder som vidtagits och vad som görs för att förbättra situationen. Det regelsystem som omgärdar plan- och byggprocessen upplevs av många som komplext. Det är främst kommunen som tillsammans med vissa andra statliga myndigheter har att tillämpa bestämmelserna och göra de avvägningar mellan enskilda och allmänna intressen som är nödvändiga i de olika projekten. Exploatörer, sakägare, boende, intressegrupper m.fl. är beroende av hur myndigheterna genomför den administrativa processen. I det arbetet ska de också få tillfälle att medverka i olika skeden. För exploatörerna och byggherrarna upplevs ofta tiden fram till ett lagakraftvunnet bygglov mycket lång. Om det inte är fråga om mycket begränsade projekt tar den processen vanligtvis , . (PBL) har ändrats, och därmed har även de inblandades förutsättningar förändrats. En del av förändringarna har i några fall syftat till att göra processen enklare och snabbare. Den administrativa processen i sig genererar också kostnader som kommunen, exploatören eller de boende får dela på. I den allmänna debatten har diskuterats hur stor del den är av den totala produktionskostnaden och vilka som främst drabbas av eventuella fördyringar på grund av en ineffektiv administrativ process. I granskningen har ingått att försöka svara på den frågan. Likaså har ingått att pröva om nämnda regeländringar verkligen lett till en enklare och snabbare process. Granskningen berör främst processen fram till en lagakraftvunnen plan. De metoder som använts i granskningen är, förutom sedvanliga intervjuer med inblandade aktörer, ett antal fallstudier. Härtill har en enkät till samtliga länsstyrelser genomförts (bil.1). Fallstudierna omfattar några enskilda projekt i sex kommuner. Vid valet av kommuner som ingår i studien utgick revisorerna ifrån kommuner med olika planeringskulturer. I länsstyrelseenkäten gjorde länsstyrelserna bedömningen att vissa kommuner oftare än andra använder sig av s.k. "tidig planering". har underhand rådfrågats i valet av kommuner. Fallstudierna genomfördes i de tre storstadskommunerna samt i , och . Utgångspunkten var att hitta kommuner som genomför planeringen på något olika sätt. Redan tidigt konstaterades dock att en sådan jämförelse inte blir rättvisande då endast enstaka planprojekt har kunnat studeras. Kommunerna antar ett stort antal planer och förutsättningarna i de olika planärendena skiljer sig mycket åt. Även enskilda projekt i samma kommun har olika förutsättningar beroende på planförfattare och övriga planförutsättningar. Fallstudierna blir då mer exempel på hur det gått till i de aktuella projekten och mindre vilken planeringskultur kommunen har. På revisorernas uppdrag har t.f. professor och docent från i (KTH) gjort en analys av de administrativa kostnaderna, bl.a. kostnaderna för kommunens och myndigheternas planhantering. Konsultrapporten återfinns i bilaga 2. Mot bakgrund av att såväl som en arbetsgrupp inom undersöker utvecklingen av överklaganden i PBL- ärenden har ingen sådan kvantitativ undersökning ingått i granskningen. Projekten ska vara slutförda . Materialet kan därför finnas tillgängligt vid revisorernas prövning av en eventuell skrivelse till . Regelverket kring plan- och byggprocessen (1987:10) (PBL) trädde i kraft . Genom den nya lagen upphävdes bl.a. byggnadslagen och byggnadsstadgan . I PBL betonades dels den översiktliga planeringens roll, dels samordningen med annan samhällsplanering. Bestämmelserna syftar enligt 1 kap. 1 § PBL till "att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer." Ett grundläggande syfte med den nya lagen var att förstärka medborgarinflytandet. I propositionen (prop.1985/86:1 s. 67) sammanfattas lagförslagets huvudsakliga inriktning i nio punkter. En av dem anger att medborgarinflytandet ska förbättras. "Vid planläggning skall genom information och debatt eftersträvas ett så fullständigt beslutsunderlag som möjligt för de politiska organen." I syfte att ytterligare förstärka medborgarinflytandet gjordes vissa ändringar 1996 (se nedan avsnitt 2.3). Kommunerna har en central roll och ett starkt inflytande på planläggning och byggande genom det s.k. planmonopolet. Det är kommunen som styr bebyggelseutvecklingen genom att låta upprätta, ställa ut och anta såväl översiktsplan som detaljplan och områdesbestämmelser. Kommunen svarar också för den efterföljande bygglovsprövningen. har ansvar för tillsyn över plan- och byggnadsväsendet i länet och ska samverka med kommunerna i deras planläggning. ska vidare enligt 12 kap.1 § PBL pröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om det kan befaras att beslutet innebär att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. inte tillgodoses, regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på lämpligt sätt, en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. inte iakttas eller en bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser. En sådan prövning gör i samband med att kommunen samråder med i enskilda planförslag. Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan som behandlar frågor om användningen av mark och vatten och byggandet i kommunen. För kommunen har översiktsplanen tre viktiga funktioner. Den kan utnyttjas som vision för kommunens framtida utveckling. Den är ett förenklings- och effektiviseringsinstrument för kommunens vardagsbeslut. Genom att kommunen i planen beskriver allmänna intressen och miljö- och riskfaktorer inom kommunen och samlat tar ställning till mark- och vattenanvändningen och bebyggelseutvecklingen, underlättas kommunens beslut vid senare prövningar av detaljplaner och lov. Kommunens möjligheter att påverka andra myndigheter som fattar beslut enligt de övriga naturresursanknutna lagarna är som nämnts ovan beroende av översiktsplanens innehåll. Slutligen fyller översiktsplanen uppgiften som instrument för dialogen mellan stat och kommun beträffande de allmänna intressenas (riksintressenas) innebörd och avgränsning. Översiktsplanens betydelse förstärktes och gjordes tydligare 1996. Lagändringarna innebar bl.a. att översiktsplanens status som vägledande dokument för efterföljande beslut ökades, att kraven på det obligatoriska innehållet utvidgades och förtydligades samt att kravet på en aktuell översiktsplan och uppföljning av den preciserades. Översiktsplanens syfte är att samordna statliga och kommunala intressen i den fysiska planeringen och redovisa inriktningen för den framtida detaljplaneringen och byggandet. Planen är däremot inte bindande för efterföljande detaljplaner och bygglov men ska vara ett viktigt beslutsunderlag och få en betydande styrande verkan för efterföljande beslut. Som exempel är en förutsättning för utnyttjande av s.k. enkelt planförfarande att förslaget till detaljplan är förenligt med översiktsplanen. Kommunen kan också ta fram fördjupningar av översiktsplanen för delområden inom kommunen, t.ex. för enskilda tätorter eller stadsdelar. Formellt är en sådan fördjupning detsamma som en ändring av planen. Innan en översiktsplan kan antas av kommunfullmäktige måste den ställas ut för offentlig granskning . Detta gäller även ändring av planen. I syfte att bredda beslutsunderlaget ska kommunen samråda med , andra kommuner, myndigheter och enskilda som kan ha intresse av förslaget och därefter redovisa framkomna synpunkter i en samrådsredogörelse. har uppgiften att företräda staten och ska lämna planeringsunderlag för planen och i övrigt bevaka statliga intressen och frågor som rör mellankommunal samordning. Under utställningen ska sam manställa ett granskningsyttrande över förslaget. Av yttrandet ska det framgå om förslaget tillgodoser riksintressen, om mellankommunala frågor om mark- och vattenområden inte samordnats på ett lämpligt sätt och om bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa samt till behovet av skydd mot olyckshändelser. Det ska också framgå om inte godkänt planen. I så fall ska kommunen göra en anmärkning om detta i planen. Granskningsyttrandet utgör sedan en del av översiktsplanen när den antagits av kommunfullmäktige. Kommunen behöver inte ha någon uppsökande verksamhet i samband med samråd kring förslag till eller ändring av en översiktsplan. En ambition bör däremot vara att väcka debatt och intresse för frågorna. Hur kommunerna lever upp till detta har inte undersökts närmare . presenterade sin kartläggning av verksamheten inom plan- och byggsektorn vari stadsbyggnadscheferna i kommunerna fick svara på frågor om nyttan med översiktsplanen och allmänhetens deltagande och information. Stärkt helhetssyn Underlättad diskussion med länsstyrelse och statliga verk Ärendehanteringen har blivit effektivare Miljöfrågorna har fått ökad tyngd Förbättrad beredskap för oväntade skeden Ökat medborgarinflytande Kommunens ställning har stärkts i regionala diskussioner Samarbetet mellan olika förvaltningar/nämnder har underlättats Källa: enkät av kommunerna ansåg att arbetet med översiktsplanen har bidragit till att stärka helhetssynen och nästan lika stor andel att diskussionen med och statliga verk underlättats. Däremot ansåg att översiktsplanen medfört ett ökat medborgarinflytande och en knapp tredjedel att samarbetet mellan olika förvaltningar och nämnder i kommunen hade underlättats. Regeringen gav i uppdrag att förmedla kunskaper till kommunerna om metoder att förbättra planberedskapen. Projektet, som redovisas närmare nedan i avsnitt 3, syftar bl.a. till att utveckla översiktsplaneringen i kommunerna. Områdesbestämmelser får antas för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås. Områdesbestämmelserna får då inte strida mot översiktsplanen. Genom bestämmelserna kan ställningstaganden i översiktsplanen ges bindande verkan mot myndigheter och enskilda. Dessutom kan bestämmelserna antas för att säkerställa ett riksintresse enligt 3 och 4 kap. . Områdesbestämmelser är till skillnad från översiktsplanen bindande för efterföljande beslut om bygglov och fastighetsbildning m.m. Områdesbestämmelser kan användas när bestämmelser behövs endast i några få avseenden. De kan dock inte ge någon byggrätt för fastighetsägaren. Bestämmelserna kan exempelvis maximera ytan på byggnader utanför planlagt område, reglera användningen av marken och säkerställa en naturresurs, föreskriva trädfällningförbud samt ange bygglovsplikt inom ett område. Förfarandet vid beslut om områdesbestämmelser är i huvudsak desamma som vid antagande av detaljplan. En skillnad är att det inte finns något krav på program eller miljökonsekvensbeskrivning. Reglerna om detaljplan finns i 5 kap. PBL. Detaljplanen används för att närmare reglera rättigheter och skyldigheter, dels mellan markägare och samhället, dels markägare emellan. En detaljplan måste alltid ha ett visst minsta innehåll men får inte göras mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till dess syfte. Det är framför allt i samband med framtagandet av detaljplanen som medborgarinflytandet är avsett att ha sin tyngdpunkt. I propositionen inför (prop. 1985/86:1, s. 166) uttalade departementschefen följande i frågan om utformningen av detaljplaner: "För den enskilde är planläggningen närmast före byggandet det skede där intresset att medverka vanligen är starkast. Detaljplanen måste därför utformas på ett sådant sätt att medborgarinflytandet verkligen kan få en reell innebörd, dvs. kan göra sig gällande innan förutsättningarna för bebyggelseutformningen är låsta." I 2 kap. PBL anges vilka allmänna intressen som ska beaktas vid planläggningen och lokaliseringen av bebyggelsen. I 3 kap. anges att markens lämplighet för bebyggelse och reglering av bebyggelsemiljöns utformning ska prövas genom detaljplanering. Detta s.k. detaljplanekrav innebär bl.a. att kommunen kan avslå en ansökan om bygglov med hänvisning till att prövningen måste föregås av planläggning. Någon möjlighet att framtvinga en sådan detaljplaneläggning finns inte. Kommunen har planmonopol och kan i det avseendet styra bebyggelseutvecklingen. Vid antagandet av detaljplanen ska kommunen också ange genomförandetiden för planen vilken får bestämmas till . Under den tiden får i princip planen inte ändras, vilket ger fastighetsägaren en rättighet att beviljas bygglov i enlighet med planen. Planen gäller även efter genomförandetiden men kan då ändras eller upphävas av kommunen. Obligatoriskt program och samråd När förslag till detaljplan upprättas ska den grundas på ett program som anger utgångspunkter och mål för planen om detta inte, som det anges i 5 kap. 18 § PBL, är onödigt. Kravet på att detaljplanen ska föregås av ett program förstärktes och kan ses som ytterligare ett uttryck för en strävan att bereda medborgarna möjlighet att komma in i ett så tidigt skede som möjligt i planeringen. ska detaljplanen grundas på ett program om det inte är onödigt. I lagtexten stod det tidigare att den bör grundas på ett program, dvs. det var en rekommendation att upprätta program. I byggutredningens betänkande 1994 (SOU 1994:36), som låg till grund för de utökade kraven på program och samråd, anges att ändringarna kunde leda till ett visst merarbete för kommunerna. Enligt utredningen skulle detta dock vägas mot de vinster man kunde göra genom att det blir färre överkla ganden och mindre risk för förseningar i processen. Till vinsterna var "icke minst att hänföra utsikten att de kommunala besluten kan komma att stå i bättre samklang med kommuninnevånarnas önskemål och att de boende m.fl. ges reella möjligheter att vara med och påverka besluten redan på nivå dvs. inte endast genom myndighetsprövningen i samband med överklaganden". I samband med upprättandet av program och upprättande av förslag till detaljplan föreskriver lagen en samrådsskyldighet med , lantmäterimyndigheten och de kommuner som berörs av förslagen. Sakägare, bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs av programmet eller förslaget samt de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av det ska beredas tillfälle till samråd. Syftet med samrådet är som nämnts ovan att bredda beslutsunderlaget och att ge möjlighet till tidig insyn och påverkan. Det bör således ske innan kommunens ställningstaganden är låsta och detaljplanen fått en alltför konkret utformning. I princip gäller således ett generellt krav på program när detaljplan ska upprättas. En möjlighet finns dock att undvara program och det är om planen uppfyller kraven för ett s.k. enkelt planförfarande. Som huvudregel gäller då att program kan undvaras. Enkelt planförfarande får användas om detaljplanen är av begränsad betydelse och saknar intresse för allmänheten. Avvikelserna från "normalt" planförfarande består i att samrådsskyldigheten begränsas och att utställningen ersätts av direkta kontakter med sakägarna m.fl. Enkelt planförfarande kan sägas ersätta tidigare möjlighet i byggnadslagstiftningen att ge dispens från planbestämmelser. En sådan möjlighet finns inte i PBL. Endast s.k. mindre avvikelse kan numera tillåtas. Även för detaljplaner som kräver ett ordinärt förfarande bör det emellertid vara möjligt att under vissa förutsättningar undvara program. Enligt regeringen är tanken att översiktsplanen i vissa fall ska kunna ersätta programmet. Det kan bli aktuellt om översiktsplanen innehåller sådana riktlinjer för detaljplanearbetet att innebörd och konsekvenser kan utläsas tillräckligt tydligt. Det bör då även krävas att översiktsplanen är aktuell samt att detaljplaneförslaget har stöd i översiktsplanen och är förenlig med granskningsyttrande över denna. En miljökonsekvensbeskrivning (MKB) ska upprättas om planen medger en användning som innebär en "betydande påverkan" på miljön, hälsan eller hushållningen med mark och vatten och andra resurser (5 kap.18 § PBL). Det är kommunen som är ansvarig för bedömningen om en MKB behöver upprättas, dvs. om ett projekt medför en "betydande" påverkan. har i samband med det formella plansamrådet och granskningsyttrandet tillfälle att ge synpunkter på när en MKB behöver upprättas. gav ut "Boken om MKB för detaljplan" till hjälp för kommunernas bedömning. I boken går ingående igenom grunderna för behovsbedömningen. Verket ger också exempel på frågor som kommunen kan använda sig av för att göra en sådan bedömning. framhåller i boken värdet av att det alltid görs en behovsbedömning. Ställningstagandet och motiven för att göra en MKB, eller avstå från en sådan, bör enligt verket tydligt framgå av planhandlingarna och kunna utläsas vid programsamråd, plansamråd, utställning och antagande. Enligt verket finns det anledning för kommunerna att göra en generös tolkning av när behov av MKB föreligger och vilka miljöeffekter som ska beaktas i den. Kommunen bör också tydligt motivera skälen i de fall MKB inte behövs för att minska antalet överklaganden och risken för omtag i processen. Bygglovsplikten varierar beroende på om en fastighet ligger inom tätbebyggt område, på landsbygden eller inom detaljeplanelagt område. I 8 kap. i PBL beskrivs vilka åtgärder som kräver bygglov. beslutade (prop.1993/94:178, bet. 1993/94:BoU18, rskr. 1993/94:372) om vissa lagändringar som rör systemet för tillsyn och kontroll av byggandet. Bygglovsprövningen inskränktes till att avse endast en prövning av lokaliseringen, den närmare placeringen och den yttre gestaltningen av byggnader. förstärktes byggherrens ansvar för byggandet. Kommunen har möjlighet att i detaljplan eller områdesbestämmelser reglera bygglovpliktens omfattning (8 kap. 5-7 §§ PBL). På så sätt har kommunen rätt att ta in bestämmelser om att bygglov inte krävs för vissa åtgärder exempelvis bostadsbyggnader som överensstämmer med detaljplanen. En detaljplan ger en sökande rätt att erhålla bygglov för åtgärder som överensstämmer med planen under dess genomförandetid. Kommunen har vidare möjlighet att ge bygglov till åtgärder som i någon mån avviker från planen, s.k. mindre avvikelser. Mindre avvikelse är endast möjlig om avvikelsen är förenlig med planens syfte. När kommunerna och myndigheterna ska tolka begreppet "mindre" får man gå till rättspraxis och förarbetena till lagen. Av praxis framgår att det är fråga om mycket små avvikelser från planen. Om förutsättningarna inte är uppfyllda kan eller måste planen ändras för att åtgärden ska tillåtas. Någon dispensmöjlighet enligt den tidigare byggnadslagstiftningen är inte möjlig i PBL. Ofta kan en sådan planändring genomföras med s.k. enkelt planförfarande. Regler om överklagande finns i 13 kap. PBL. Mot bakgrund av att överklaganden ibland framställts som ett av de största hindren för att plan- och byggprocessen ges här en kort beskrivning av regelverket och den administrativa hanteringen av sådana ärenden. Vissa beslut fattas också av . Dessa gäller bl.a. den statliga kontrollen av riksintressen. Kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan får bara överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt kommunallagen. Detta innebär att beslutet ska överklagas hos kammarrätten och att beslutet endast kan prövas på särskilda grunder. Beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser får överklagas genom förvaltningsbesvär. Den överprövande instansen kan däremot inte ge beslutet ett nytt sakligt innehåll. Planbeslutet ska antingen fastställas eller upphävas i sin helhet.