frsrdg · GP04RR3 · 2002-01-01 00:00:00 — Tonvikten ligger på att beskriva behoven av medel. I resultatbedömningen görs ingen bedömning av om anslaget bidragit till måluppfyllelsen för utgiftsområdet. Någon sådan bedömning torde heller inte vara möjlig mot bakgrund av resultatredovisningens karaktär. I budgetpropositionen nämns dock att kommuner som beviljats bidrag av Bostadsdelegationen fått avsevärt bättre förutsättningar att klara de framtida krav som kan komma att ställas på kommunerna. Det är dock oklart vad denna bedömning baseras på. Något material som ger stöd för bedömningen redovisas inte i budgetpropositionen (se även avsnitt 6.2). I regeringens vårpropositioner görs också en genomgång av kommunsektorn. Redovisningen skiljer sig dock inte nämnvärt från den som redovisats ovan. I huvudsak rör det sig om behov, ansökningar, ändamål etc. Regeringen överlämnar vidare en skrivelse till om utvecklingen inom den kommunala sektorn. Redovisningen omfattar främst obligatoriska verksamheter i kommuner och landsting och syftar till att beskriva hur dessa utvecklas i förhållande till de nationella mål som riksdag och regering har formulerat för respektive verksamhet. I skrivelsen behandlas också anslaget Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. Det är dock återigen fråga om liknande statistiska uppgifter som nämnts ovan. Skrivelserna ger således ingen vägledning om måluppfyllelsen. Den senaste skrivelsen behandlades av finansutskottet (1999/2000:FiU29). Utskottet konstaterade att regeringens uppföljningsskrivelse har blivit bättre än föregående års, men att ytterligare åtgärder krävs i enlighet med vad regeringen framhåller i vårpropositionen (se avsnitt 6.5). Myndigheternas resultatredovisning styrdes i huvudsak av förordningen (1996:882) om myndigheters årsredovisning m.m. Av förordningen framgår bl.a. att myndigheten ska redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de mål och i enlighet med de krav på återrapportering som regeringen har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut. Av regleringsbrevet för framgår att Bostadsdelegationens del av effektmålet för utgiftsområde 25 (se ovan) är att genom att tillfälligt bistå kommuner med stöd motverka att en kommun på grund av åtaganden för boendet inte kan fullgöra sina ekonomiska förpliktelser. Verksamhetsmålet är att statligt stöd ska lämnas på sådana villkor att statens kostnader minimeras. Enligt de krav på återrapportering som anges i regleringsbrevet ska Bostadsdelegationen i sin årsredovisning redovisa omfattningen och inriktningen av det stöd som lämnats till kommuner i form av statliga kreditgarantier och bidrag, omfattningen och inriktningen av de kreditgarantier som lämnats för att ersätta borgen för lån till bostadsrättsföreningar samt statens och kommunernas kostnader i samband med detta, de villkor och insatser från kommunens sida som stödet förenats med och de åtgärder i övrigt som vidtagits för att minimera statens kostnader, preliminära och slutliga beslut om stöd som fattats under samt övriga totala åtaganden per , antalet inkomna ärenden och ärendebalansen, ackumulerade kostnader och intäkter samt utvecklingen sedan starten , verksamhetens förvaltningsutgifter och utgifter för utredningar i enskilda stödärenden, medel som reserverats för förluster avseende statliga kreditgarantier samt avgifter och eventuella återvunna medel för detta ändamål. Det är inte helt uppenbart hur denna form av återrapportering kan bidra till att bedöma måluppfyllelsen. Bostadsdelegationen redovisar dock en form av återrapportering mot effektmål och verksamhetsmål. Effektmålet säkras enligt delegationen främst genom det arbetssätt som bedrivs. Genom det arbetssätt som beskrivits i kapitel 3 och 5 söker Bostadsdelegationen säkra att bedömningarna av kommunernas behov så långt som möjligt grundas på verifierbara och jämförbara uppgifter om kommunernas förmåga att själva fullgöra sina åtaganden. Härigenom vill delegationen vidare säkra att skäliga krav ställs på kommunernas förmåga att anpassa sig till de ekonomiska och demografiska förutsättningar som kan förutses för den närmaste framtiden och därmed uppnå ekonomisk balans inom planperioden. Syftet är att det tillfälliga stöd som delegationen administrerar ska - i enlighet med effektmålet - motverka att en kommun på grund av åtaganden för boendet inte kan fullgöra sina ekonomiska förpliktelser (Bostadsdelegationen, 2000a). Även verksamhetsmålet är, enligt Bostadsdelegationen, i första hand avsett att säkras genom det arbetssätt som har beskrivits, inte minst genom de detaljerade analyserna av bostadsföretagens ekonomi. I de olika avtalen tas det vidare i dessa regelmässigt in villkor som syftar till att motverka att det stöd som staten har lämnat för rekonstruktionen av bostadsföretagen används för andra syften än som har avsetts med avtalen (Bostadsdelegationen, 2000a). Bostadsdelegationens analys kan sägas utgå från att arbetssättet är avsett att säkra att målen uppfylls, dvs. det är fråga om någon form av kvalitativ analys. Någon egentlig bedömning av måluppfyllelsen görs dock inte, varken av Bostadsdelegationen eller av regeringen. Det är sannolikt inte heller möjligt utan andra typer av kvantitativa data än de som redovisas i årsredovisningen. Av Bostadsdelegationens budgetunderlag för budgetåren 2001-2003 framgår emellertid att delegationen avser att följa upp kommunernas och bostadsföretagens åtaganden enligt de avtal som har träffats. Uppföljningen kommer enligt underlaget att göras i ett bredare perspektiv och även innefatta studier av hur de kommuner som sökt stöd men som inte har några avtal med delegationen har hanterat sina svårigheter. Syftet med en sådan bredare studie är att dra lärdom av vilka effekter omfattande engångsåtgärder har på kommunernas verksamhet samt vilken inverkan avtalen och den här typen av statligt stöd har på kommunernas ekonomi och anpassningsförmåga. Studien avses ta sikte på såväl ekonomiska data som budgetprocessfrågor, budgetuppföljning, styrning av bostadsföretagen samt bostadsföretagens förmåga att dra nytta av de nya förutsättningarna (Bostadsdelegationen, 2000b). I årsredovisningen nämns att uppföljningen inte har påbörjats och att den inte heller kan genomföras inom den begränsade tid som återstår av delegationens verksamhet. Delegationen är dock beredd att - om regeringen finner det lämpligt - svara för en sådan bredare uppföljning sedan den stödgivande verksamheten har avvecklats. Även i budgetpropositionen nämns att det kommer att finnas ett behov av ett uppföljningsarbete av vilka effekter stödet haft för de kommuner som fått stöd samt hur det gått för de kommuner som inte fått stöd. Det framgår att regeringen överväger formerna för det fortsatta arbetet. I budgetpropositionen anges att delegationens uppdrag beräknas kunna avslutas . Kommundelegationen hade, som tidigare framgått, formen av en kommitté. Den omfattas därmed inte av de resultatkrav som ställs i förordningen om myndigheters årsredovisning m.m. Verksamheten regleras i stället av kommittéförordningen (1998:1474). Av förordningen framgår bl.a. att om förslagen i ett betänkande har betydelse för t.ex. den kommunala självstyrelsen eller för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet ska konsekvenserna i dessa avseenden anges i betänkandet. Regeringen anger dock närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i ett betänkande. I kommittédirektiven för Kommundelegationen angavs inga krav på konsekvensbeskrivningar (dir. 1999:65). Principiella skillnader i kraven på resultatredovisning mellan regering och myndigheter Det finns flera principiella skillnader mellan myndigheters resultatredovisning och den redovisning som rör anslag som står till regeringens disposition. Skillnaderna gäller främst hur resultaten bedöms, men även formaliseringen av redovisningen. Som framgått ovan har myndigheternas resultatredovisning i huvudsak styrts av förordningen (1996:882) om myndigheters årsredovisning m.m. (numera styrs den av förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag). Av förordningen framgår bl.a. att myndigheten ska redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de mål och i enlighet med de krav på återrapportering som regeringen har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut. Den information som myndigheterna lämnar i årsredovisningen utgör i ett senare led ett viktigt inslag i den resultatbedömning som görs i budgetpropositionen. Resultatbedömningen består av resultatredovisning samt analys och slutsatser. Utifrån redovisningen av verksamhetens resultat och resursåtgången sammanfattas tillståndet och utvecklingen inom området. Därefter analyseras vilka effekter de statliga insatserna haft för tillståndet och utvecklingen inom området. Regeringen gör således här en bedömning av vilka resultat som uppnåtts av bl.a. myndigheterna. Eftersom resultaten presenteras i budgetpropositionen görs ytterligare en bedömning av . Processen leder således till att resultaten bedöms två gånger. Bedömningen och redovisningen av anslag som står till regeringens disposition skiljer sig från myndigheternas på ett par punkter. Rent formellt finns inte motsvarande explicita bestämmelser för anslag som står till regeringens disposition. Enligt förordningen (1996:1515) med instruktion för är undantaget från kravet på resultatredovisning. I och för sig ska regeringen enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten lämna en årsredovisning för staten till . Till skillnad mot myndigheternas årsredovisning innehåller den dock i huvudsak en genomlysning av statens finanser och inte en analys av uppnådda resultat (se t.ex. skr. 1999/2000:150). Det blir i stället budgetlagens bestämmelser om effektivitet och resultat som blir tillämpliga, dvs. att regeringen för ska redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts. Detta leder fram till den andra och kanske viktigaste skillnaden. Systemet med mål- och resultatstyrning förutsätter en tydlig rollfördelning mellan riksdag, regering och myndigheter. Anslag som står till regeringens disposition kan dock komma att bryta detta mönster. Det är endast en part, regeringen, som sätter upp mål, redovisar resultat och bedömer resultaten eller mål-uppfyllelsen. Regeringen bedömer med andra ord den verksamhet som den själv utför. Resultaten bedöms i och för sig av , men resultat och måluppfyllelse kan vara svårare att värdera eftersom hela kedjan har gjorts av en instans. Det är inte heller alla gånger uppenbart att det går att göra en bedömning utifrån regeringens material. När det gäller anslaget Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting saknas i budgetpropositioner och andra dokument i vissa stycken målformulering, resultat och analys av måluppfyllelse. Av budgetpropositionen framgår att övergången till i huvudsak generella statsbidrag har inneburit ändrade förutsättningar för uppföljningen och utvärderingen av de kommunala verksamheterna. I propositionen sägs (liksom i tidigare budgetpropositioner och vårpropositioner) att uppföljningen och utvärderingen av kommuner och landsting behöver förbättras, inte minst om produktiviteten och effektiviteten ska kunna ökas ytterligare. I syfte att förbättra uppföljningen av kommuner och landsting tillsatte regeringen en arbetsgrupp med uppgift att lämna förslag till åtgärder för att på åstadkomma en väl fungerande uppföljning av mål-uppfyllelse och resursanvändning i kommuner och landsting. Som en del i detta arbete har förslag till en provdatabas presenterats (Ds 2000:48). Tolv kommuner har deltagit i projektet med provdatabasen. I rapporten lämnas förslag till hur arbetet med en databas bör fortsätta. Den ovan nämnda arbetsgruppen ska bl.a. bedöma hur uppföljningen av de nationella målen för olika kommunala verksamheter kan förbättras, om målen behöver utvecklas eller förtydligas med hänsyn till uppföljning och utvärdering eller om det statistiska underlaget behöver förbättras. Detta kontinuerliga uppföljningssystem kan dock inte utnyttjas för den här typen av bidrag som ges från fall till fall. Analyser av den form av bidrag som är föremål för denna granskning är sannolikt endast möjliga via speciella utvärderingar, och inte via mer generella måluppfyllelseanalyser som rör de nationella målen. Den studie som skissats av Bostadsdelegationen (avsnitt 6.2) ger sannolikt ett bättre underlag för att bedöma stödets effekter. Bostadsdelegationen är föremål för RRV:s årliga revision som granskar och bedömer årsredovisning, löpande redovisning och förvaltning. Enligt revisionsberättelsen har årsredovisningen upprättats i enlighet med förordningen om myndigheters årsredovisning m.m., regleringsbrev och övriga beslut för myndigheten. RRV bedömer att årsredovisningen i allt väsentligt är rättvisande (RRV, 2000). Revisionsberättelsen var således invändningsfri. Delegationen har inte varit föremål för RRV:s effektivitetsrevision. Övriga delar av anslaget är inte föremål för revision av RRV. Verket kan inom ramen för sitt mandat inte granska användningen av anslag som står till regeringens disposition om inte regeringen ger RRV ett särskilt granskningsuppdrag. revisorer svarar för extern revision (redovisningsrevision) av . Anslaget har inte tidigare varit föremål för revisorernas effektivitetsrevision (i kapitel 7 redovisas tidigare revisioner och analyser av andra anslag som står eller stått till regeringens disposition). I övrigt utför internrevision av all verksamhet inom . Internrevisionen ska granska hur ekonomisk redovisning sköts och hur intern kontroll fungerar. Internrevisionen har dock inte genomfört någon granskning av hur anslaget använts. analyser av anslag till regeringens disposition Anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting står som tidigare nämnts till regeringens disposition. Regeringen får i ett sådant fall disponera anslaget, men medlen får inte användas på annat sätt än bestämt. Förfarandet ger dock regeringen ett stort utrymme att fördela medel. Det normala är att anslagen disponeras av myndigheter. har en diskussion om anslagen till regeringens disposition aktualiserats i olika sammanhang. Avsikten med detta kapitel är att närmare redovisa denna diskussion. I avsnitt 7.1 redovisas några studier av anslaget Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting, dvs. det anslag som är föremål för denna granskning. Avsnitt 7.2 innehåller en genomgång av tidigare analyser av andra anslag som står till regeringens disposition. Det gäller i huvudsak analyser som genomförts av revisorer och RRV. I avsnitt 7.3 diskuteras tillfälliga organisationslösningar. Sådana typer av organisationer är relativt vanliga i samband med anslag som står till regeringens disposition. Avslutningsvis i avsnitt 7.4 redovisas regeringens ställningstagande till anslag till regeringens disposition. Analyser av anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting Avsikten med detta avsnitt är att redovisa de studier som genomförts av det anslag som är föremål för denna granskning. Det har dock endast genomförts ett fåtal studier eller analyser. De har också mycket skilda inriktningar eller utgångspunkter. Det är därför svårt att dra några långtgående generella slutsatser om anslagets effektivitet utifrån dessa studier. I diskuteras makt och ansvar i den kommunala sektorn (m.fl., 2000). Rådet pekar bl.a. på att det funnit klara indikationer på effektivitetsbrister i den kommunala tjänsteproduktionen och att dessa brister dessutom varierar kraftigt mellan kommuner. Det hävdas att dessa svagheter åtminstone delvis har sina rötter i bl.a. en otydlig maktfördelning mellan stat och kommun. Den oklara makt- och ansvarsfördelningen sammanhänger med att statligt och kommunalt ansvar för verksamheterna är intimt sammanflätade. Bristande överensstämmelse mellan beslutsmakt (huvudmannaskap) och finansieringsansvar gör att det saknas ett tydligt samband mellan utgiftsbeslut och skatteuttag. En tydligare uppdelning mellan statliga och kommunala ansvarsområden skulle kunna uppnås genom att huvudmannaskap och finansiering läggs på samma nivå. Enligt rådet bör beslut och finansieringsansvar vara sammankopplade, exempelvis bör staten finansiera vad staten fattar beslut om. På de områden där staten inte tar det fulla ansvaret för beslut och finansiering bör den kommunala självstyrelsen öka. Regering och riksdag bör avhålla sig från återkommande diskretionära ingrepp när man inte är beredd att ta ett fullt ansvar. Till tydliggörandet av det kommunala finansiella ansvaret hör, enligt ekonomirådet, att staten avvecklar den räddningsväg som öppnats genom anslaget för stöd till kommuner med ekonomiska svårigheter. Den inbjuder till finansiellt risktagande och är inte förenlig med idén om fullt kommunalt ansvarstagande. Rådet föreslår således att anslaget avvecklas. För de kommuner som inte klarar att ansvara för sina ekonomiska åtaganden tillgrips tvångsförvaltning och finansiell rekonstruktion under statlig ledning. Syftet är att slå vakt om kommunernas finansiella ansvar. Rådet pekar vidare på att regeringen valt att själv ta hand om verkställigheten vid fördelningen av ett antal stöd, bl.a. bidraget för särskilda insatser i kommuner och landsting. Enligt rådet är detta ett avsteg från grundprincipen i svensk statsförvaltning och leder till oklarheter när det gäller fördelningen av makt mellan regering och myndigheter. Som nämnts ovan kan stödet till kommuner och landsting med ekonomiska problem också inbjuda till finansiellt risktagande. Det är inte ovanligt att olika former av statliga bidrag påverkar incitament och beteenden hos dem som får bidragen. En typ av incitamentsproblem hänger samman med att staten ställer ut olika former av garantier. Exempelvis kan anslaget för särskilda insatser uppfattas som en form av garanti för att täcka kommunala förluster. Vetskapen att staten explicit eller implicit ställer en sådan finansiell garanti kan öka kommunernas risktagande. Utsikten att staten sannolikt är beredd att finansiellt rekonstruera (bailout) kommuner eller landsting som har finansiella problem kan urholka incitamenten för de regionala organen att ta ett finansiellt ansvar och leda till ett ökat risktagande hos dessa (detta brukar i försäkringssammanhang benämnas moral hazard). Genom att uppfattas som ett löfte om finansiellt stöd i tider av problem, kan finansiella rekonstruktioner leda till att budgetrestriktionen försvagas på den regionala eller lokala nivån och skapa incitament för finansiell expansion. och (1999) har påbörjat en studie om finansiella rekonstruktioner av kommuner. Studien avser de kommuner som ansökt till regeringen eller bostadsdelegationen om stöd från anslaget om särskilda insatser (87 kommuner). Preliminära resultat indikerar att kommuner med hög skuldbörda och kommuner med vänstermajoritet är mer benägna att ansöka om stöd (gäller för data på kort och medellång sikt, men inte på lång sikt). Andra hypoteser, som t.ex. kommunens storlek, nivån på statsbidragen (om en kommuns intäkter består av en hög andel statsbidrag skulle detta kunna öka sannolikheten för finansiell rekonstruktion) och regimbyten (frekventa regimbyten skulle kunna indikera en lägre grad av finansiellt ansvar), finner inte stöd. Det finns visst stöd för att variabler som arbetslöshet, andel flyktingar, andel gamla, skattebasen och nettomigration kan påverka sannolikheten att ansöka om stöd (resultatens signifikans varierar dock efter vilken tidshorisont som används i analysen). En senare del av studien kommer att behandla vilka kommuner som beviljas stöd eller inte. Stödets förhållande till utjämningssystemet (2000) har genomfört en liknande undersökning som den som redovisats i kapitel 4. Syftet med studien var att analysera om bidraget till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting var förenligt med skatteutjämningssystemets syfte att skapa likvärdiga förutsättningar (s.k. fiskal rättvisa) mellan kommunerna. Totalt 76 kommuner som ansökt om stöd hos Kommundelegationen och Bostadsdelegationen har kartlagts. Kartläggningen avser liknande variabler som tidigare redovisats i kapitel 4, t.ex. skattekraft, utdebitering, utbudsnivå, årsarbetare och resultat. Enligt studien tenderar de kommuner som sökt bidrag att ha mer påtagliga underskottsproblem än de som inte sökt. Dessa problem är särskilt uttalade hos de 22 kommuner som beviljats bidrag av Kommundelegationen. De finansiella problemen synes emellertid vara en följd av förhållanden (dvs. hög servicestandard eller personaltäthet) som kommunerna i fråga kunnat och kan påverka. Det är med andra ord helt påverkbara förhållanden (outnyttjade besparings- och effektiviseringsmöjligheter) som ligger bakom de finansiella problemen. Enligt studien uppfyller således inte dessa 22 kommuner det uppställda villkoret om opåverkbara faktorer (jfr avsnitt 3.2). Genom att lämna dessa bidrag behandlas inte heller kommunerna, enligt studien, på ett likvärdigt sätt. Andra kommuner, som redan tidigare genomfört liknande besparingar, har inte fått några motsvarande statsbidrag. De kommuner som varit föregångare i besparings- eller effektivitetsarbetet har i stället kunnat drabbas av högre avgifter eller lägre bidrag i kostnadsutjämningen. Studien pekar vidare på att för flertalet av de elva kommuner som beviljats bidrag av Bostadsdelegationen beror problemen med övertaliga lägenheter främst på att folkmängden minskat. Dessa problem kan därmed till allra största delen bedömas vara ett resultat av opåverkbara förhållanden. I tre av kommunerna sammanhänger bostadsöverskottet däremot med att utbudet av bostäder ökat över tiden, vilket kommunerna i fråga rimligtvis kunnat påverka. De elva kommunerna föreslogs även få bidrag från Kommundelegationen. De finansiella problem som detta kompletterande bidrag var avsett att lätta är därmed också, enligt studien, en följd av påverkbara faktorer. Sammanfattningsvis synes de finansiella problemen i dessa kommuner enbart till en del vara en följd av förhållanden som de inte kunnat eller kan påverka. Det är med andra ord enbart till denna del som bidragen i fråga kan bidra till fiskal rättvisa. Analyser av strukturella faktorer En förutsättning för att få det bidrag som diskuterats ovan har ofta varit att kommuner och landsting haft ekonomiska problem till följd av olika strukturella faktorer. Det har genomförts ett par studier som försökt analysera hur strukturella faktorer, främst befolkningsförändringar, påverkar den kommunala ekonomin. De avser dock inte direkt det stöd som är föremål för denna granskning, men kan vara av principiellt intresse. (2000b) har försökt belysa hur befolkningsförändringar påverkat kommunernas ekonomi och service. Analysen visar att sambandet mellan det ekonomiska resultatet (1997-1999) och befolkningsförändringen (1995-1999) är mycket svagt. Detta gäller trots att kommuner med ökande befolkning behöver göra investeringar och bygga ut sina verksamheter, medan de med vikande underlag kan behöva minska sin kapacitet. Studien har inte heller funnit något påtagligt samband mellan antalet tomma lägenheter i kommunerna och det ekonomiska resultatet. Enligt studien är det andra faktorer som haft väsentligt större betydelse för kommunernas ekonomiska utveckling . Hit hör bl.a. effekterna av saneringen av statens finanser samt det tryck på den kommunala ekonomin som fler små barn, skolbarn och äldre genererar. Nya rättighetslagar har också bidragit till utvecklingen. I studien konstateras att den egna förmågan att anpassa verksamheten till minskade resurser har haft större betydelse för resultatutvecklingen än någon annan enskild faktor. De kommuner som klarat sig bäst i ekonomiskt hänseende är de som gjort relativt stora nedskärningar inom vård, skola och omsorg. De som av olika skäl inte har förmått att göra de nödvändiga nedskärningarna har klarat sig sämre.