frsrdg · GP04RR13 · 2002-01-01 00:00:00 — Detta uppskattas till i årliga felutbetalningar . drar sig för att polisanmäla misstänkt fusk I en annan rapport behandlar RRV bl.a. den rättsliga hanteringen av fusket inom socialförsäkringen. RRV har intervjuat handläggare vid försäkringskassor, polisen och åklagarämbetet. Av intervjuerna framgår att polis och åklagare inte prioriterar försäkringsbedrägerier med motiveringen att det vanligtvis rör sig om små belopp i förhållande till andra bedrägerier, t.ex. skattebedrägerier. Underlagen från försäkringkassorna har ofta inte varit tillräckligt förberedda för att polis och åklagare ska kunna väcka åtal utan omfattande egen utredning. Tiden anses av försäkringskassorna inte räcka till för sådana utredningar. En typ av fusk som sällan leder till rättslig påföljd beroende på små möjligheter att bevisa fusk eller på höga beviskrav är bl.a. sjukpenning eller förtidspension som kombineras med svartjobb. RRV skriver i rapporten: "Många omständigheter tyder således på att försäkringskassorna avstår från att polisanmäla misstänkt fusk. Dels ställs stora beviskrav i bedrägerimål, dels får de som fälls ofta ringa påföljder." Olika uppfattningar om behovet av kontroll I en rapport redovisade RRV några generella erfarenheter från sina granskningar när det gäller kontrollen inom olika välfärdssystem . I rapporten skriver RRV att det bland socialförsäkringens administratörer finns en allmän insikt om behovet av kontroll. Det finns dock olika uppfattningar om hur viktig kontrollen är. Frågan om vilken vikt kontrollen ska ges påverkas av skilda synsätt inom socialförsäkringsadministrationen vad gäller de praktiska förutsättningarna för kontroll (arbetsbelastning, tillgång till information, datasystemets kapacitet, etc.), på frågor om ansvar och initiativ (RFV:s ledningsroll i förhållande till försäkringskassornas självständighet), på regeltolkningen (olika uppfattningar om en regels innebörd), eller på skillnader i förhållningssätt t.ex. vad gäller tilltro till klienter, föreställningar om fuskets omfattning och obenägenhet att agera polis och nyttan av kontroll som inte leder någon vart. Kluvenheten till kontrollbehovet finns, enligt RRV, på alla nivåer i organisationen, vilket gör att signaler om behov av ökad kontroll kan ha svårt att få allmänt genomslag. RFV anser att det förekommer fusk inom flertalet bidrag I en rapport redovisade RFV att fusk och missbruk förekommer med de flesta förmåner och bidrag inom socialförsäkringsområdet. Förekomsten av fusk och missbruk var av störst omfattning inom förtidspension, bostadsbidrag till barnfamiljer, bidragsförskott, föräldrapenning och sjukpenning. De ärenden som gick till polisanmälan var dock få. RFV konstaterade att det var viktigt att fatta korrekta beslut om socialförsäkringsförmåner redan från början för att undvika senare fusk och missbruk. För att komma till rätta med problemen var det också angeläget att, i större omfattning än vad som gjorts ditintills, bedriva systematiska kontroller av att förmåner och bidrag ges med rätt belopp och till rätt personer. Försäkringskassorna borde också i större utsträckning göra det känt för allmänheten att kassorna gör kontroller och polisanmälningar i ärenden där man misstänker fusk. RFV ansåg det också viktigt att allmänheten får kännedom om fällande domar i socialförsäkringsärenden. Vetskapen om att kassorna gör efterkontroller och att dessa kan leda till åtal och eventuellt fällande dom borde, enligt RFV, ha stort preventivt värde och minska benägenheten att fuska. RFV föreslog en rutin för rapportering av fusk och missbruk. RFV föreslog vidare att funktionerna för återkrav och beivrande av fusk skulle centraliseras och avlastas från dem som utrett och beslutat om ersättningar. RFV föreslog också att lagstöd för hembesök skulle ges för samtliga förekommande ersättningar. RFV ansåg att polis och åklagare borde prioritera socialförsäkringsärenden i större utsträckning än vad de gjort ditintills. Samarbetet mellan olika myndigheter, t.ex. skattemyndigheter och försäkringskassor, i syfte att komma till rätta med fusk och missbruk borde också stärkas. I rapporten konstaterade RFV att den vanligaste typen av fusk när det gäller förtidspension är att den försäkrade förvärvsarbetar och har förtidspension. De få polisanmälningar som gjordes var ofta grundade på utredningar föranledda av anonyma anmälningar från allmänheten. Statistik som togs fram i samband med rapporten visar att 231 ärenden om misstänkt fusk med förtidspension utreddes . I 73 fall konstaterades återbetalningsskyldighet, men endast nio fall polisanmäldes. Totalt återkrävt belopp var . I en tidigare granskning påvisade RFV att en stor del av förtidspensionsbesluten borde ha efterkontrollerats men av olika skäl inte efterkontrollerades. Vart 4:e ärende, eller 9 av 40 ärenden, borde ha efterkontrollerats men efterkontrollerades inte. är ovillig att kontrollera uppgifter läns allmänna försäkringskassa gjorde en studie över vilka motiv som ligger bakom bidragsfusk . 51 ärenden som handlagts som fusk eller överutnyttjande av försäkringen valdes ut. I urvalet ingick bl.a. fusk med sjukpenning, förtidspension, bostadsbidrag och underhållsstöd. Av de 51 valdes slutligen 16 ut för intervjuer. Ingen av dem som slutligen valdes ut hade fuskat med förtidspension. Rapportförfattarna skriver dock: "Det övergripande temat för projektet - hur bidragsfuskare tänker - torde vara mer eller mindre generellt för en rad bidrag och ersättningar i socialförsäkringssystemet" . Rapportförfattarna konstaterar att litteratur om bidragsfusk förekommer sparsamt. Skälet för detta ointresse kan, enligt rapportförfattarna, vara att försäkringskassornas verksamhet har en folkrörelseanknuten tradition som gör att de som arbetar där har en motvilja mot att vara kontrollanter och uppdaga fusk. Resultatet av intervjuerna visar att det finns flera motiv till fusket: Vissa personer har en benägenhet att chansa. "Alla andra fuskar, varför ska inte jag göra det? " "Det drabbar ingen enskild individ." De som fuskar känner inget förtroende för systemet. ändrar regler för olika bidrag, t.ex. nya regler som även gäller retroaktivt. Alltså fuskar man som ett slags hämnd. Det finns ingen social kontroll. De försäkrade utgår från att gör kontroller. Därför underlåter man att meddela ändrade inkomstförhållanden osv. De försäkrade utgår från att kassan reglerar eventuella felutbetalningar utan att den försäkrade behöver anmäla detta. Den försäkrade kände helt enkelt inte till reglerna för det aktuella bidraget. Det är viktigt med information till den försäkrade om dennes rättigheter och skyldigheter Dåvarande allmänna försäkringskassa, numera läns allmänna försäkringskassa, genomförde en kartläggning av fusk och missbruk i socialförsäkringen . Ett syfte med projektet var att kartlägga orsakerna till att så få ärenden blivit polisanmälda. En genomgående uppfattning från de handläggare som intervjuats var att det var svårt och mödosamt att anmäla misstänkt bidragsfusk. Handläggarna kände stor osäkerhet inför att göra polisanmälningar, bl.a. för att de inte kände till förutsättningarna för att anmäla, vad som händer efter anmälan, om de skulle bli kallade som vittnen osv. Även språkförbistring togs upp som förklaring. Handläggarna var inte säkra på om den försäkrade i alla lägen förstått innebörden i den information som givit. Handläggarna kände vidare stor uppgivenhet eftersom fall som polisanmälts inte blev föremål för åklagarens prövning. Därför nöjde sig handläggarna ofta med att återkräva felaktigt utbetalda belopp. I vissa fall eftergavs dessutom återkrav på grund av den försäkrades ekonomi. Det fanns stora variationer mellan kontoren när det gäller uppfattningen om hur mycket fusk som förekommer och benägenheten att anmäla fusk. Ett lokalkontor rapporterar att man gjort 49 polisanmälningar , medan andra jämförbara kontor har gjort 2 polisanmälningar. Många handläggare saknar en policy för hur fuskärenden ska hanteras och vet inte heller hur de ska agera om de stöter på sådana fall. I fall där polisanmälan gjordes var dessa, enligt rapportförfattarna, i flertalet fall väl genomförda. De lokalkontor som hade ett mindre antal handläggare som specialiserat sig på återkrav och polisanmälan hade en mycket god och jämn kvalitet på sina polisanmälningar. I polisens förhörsprotokoll framgick förklaringar till varför den som åtalats för bedrägeri handlat som han eller hon gjort. Den misstänkta invände exempelvis att de inte förstått att de inte var berättigade till ett visst bidrag, att de glömt att ändra inkomst och att de inte förstått att de betraktats som sammanboende. Andra förklaringar kunde vara glömska och slarv, men sällan att man medvetet vilselett . Information om regler och den försäkrades skyldigheter är därför viktig i samband med att förtidspension beviljas. Det finns en broschyr "Rätt beslut-Rätt ersättning" som delas ut i samband med att en förmån beviljas. Av denna framgår bl.a. att den som undertecknar en blankett på heder och samvete garanterar att uppgifterna är fullständiga och sanningsenliga. Om det visar sig att den försäkrade lämnat oriktiga uppgifter eller underlåtit att lämna uppgifter kan detta innebära straffansvar. Av broschyren framgår också att kan göra efterkontroller genom bl.a. hembesök eller arbetsplatsbesök. Besöken behöver inte heller vara anmälda i förväg. I rapporten redogörs också för polismyndighetens och åklagarnas syn på socialförsäkringsbrott. Polisen pekar på betydelsen av att har handläggare som specialiserat sig på fusk och polisanmälningar. Kontor som har sådana specialiserade handläggare har större möjlighet att nå goda resultat, enligt polisen. Bland åklagarna finns skilda uppfattningar om vikten av att beivra bidragsfusk. En del anser att bidragsfusk är bagatellartade brott som bör handläggas av genom indragning av förmån och återkrav av felaktigt utbetalda belopp. Andra anser att samtliga fall av misstänkt fusk ska polisanmälas. Eftersom så få ärenden polisanmäls är åklagarnas erfarenhet av socialförsäkringslagstiftningen begränsad. Allmänheten tycker att det är allvarligt med fusk läns allmänna försäkringskassa har sammanfattat ett antal års erfarenheter kring arbetet med fusk i en rapport som publicerades . Ett antal handläggare vid försäkringskassorna har intervjuats. Utredningar av ärenden där misstanke finns om att den som uppbär förtidspension arbetar svart uppfattas som svårhanterliga. Myndighetsgemensamma aktioner framstår som en framkomlig metod för att förebygga fusk. Försäkringskassornas egna kontroller av om den försäkrade har svarta inkomster är, enligt rapporten, nämligen mycket begränsad. Det vanligaste fusket är att förtidspensionären förvärvsarbetar trots att man uppgivit att man är arbetsoförmögen. Rapportförfattarna har också talat med företrädare för försäkringsbolaget i syfte att jämföra hur bedrägerier hanteras inom privat försäkringssektor. En del bedrägerier förekommer inom personförsäkringar. beräknar att personförsäkringarna utbetalas med ett årligt belopp på och att av detta beräknas utgöra felutbetalningar till följd av bedrägerier. har ett tjugotal före detta kriminalpoliser som utreder komplicerade försäkringsbedrägerier. Rapportförfattarna riktade också en enkät om fusk till ett mindre urval av allmänhet, åklagare, domare, handläggare på socialförvaltningen och handläggare på försäkringsbolag. Flertalet domare och åklagare ansåg att fusk var mycket allvarligt. Många ansåg att det var bra att olika register samkördes om det gjordes för att uppnå ökad kontroll. av allmänheten tyckte så, av åklagarna, av de svarande inom socialförvaltningen och av de svarande från försäkringsbolaget. Svårt att påvisa konkreta resultat För beviljade regeringen ca till och försäkringskassorna så att dessa skulle kunna driva särskilda projekt för att minimera risken för fel eller fusk i socialförsäkringen. Projektet har drivits under benämningen "Rätt ersättning". Enligt RFV:s slutredovisning av projektet har projektmedlen i huvudsak fördelats till försäkringskassorna och använts till projekt om kvalitetssäkring, kvalitetskontroll och samverkan mellan myndigheter, t.ex. försäkringskassor och lokala skattemyndigheter. Försäkringskassornas centralkontor har var för sig redovisat hur projektmedlen använts och vilka resultat de givit. RFV konstaterar att det är svårt att visa konkreta resultat av de förändringar som gjorts. RFV anser dock att projektmedlen gjort det möjligt för försäkringskassornas handläggare att prioritera och genomföra olika utvecklingsaktiviteter för att motverka att försäkringsersättningar och bidrag utbetalas felaktigt. De enskilda kassorna redovisar att projektet lett till att ärendenas dokumentation förbättrats och till att andelen fel i handläggningen minskat. Projektverksamheten har, enligt RFV, visat att det effektivaste sättet att motverka fusk är att arbeta med kvalitetssäkring så att beslut och utbetalningar är riktiga från början. Enligt RFV:s slutrapport görs efterkontroller vid alla försäkringskassor. De ärendeslag som framför allt kontrolleras är förtidspension, sjukbidrag, bostadsbidrag och underhållsstöd. tillämpar försäkringskassorna en ny rutin för rapportering av upptäckta fel i handläggningen och misstanke om fusk. Genom denna rapporteringsrutin har RFV kunnat bilda sig en uppfattning om omfattningen av fusket. RFV skriver att en positiv följd av projektet har varit den preventiva effekten som uppnåtts genom att vissa kassor genomfört särskilda insatser i form av hembesök och externa kontroller. Flera kassor har i samband med sådana aktiviteter informerat den lokala pressen, vilket förstärkt den preventiva effekten. Samverkan med andra myndigheter för att förhindra fusk har genomförts av flertalet kassor. Många försäkringskassor har deltagit i regional myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet (Sameb). De myndigheter som deltar är försäkringskassorna, , polismyndigheten, åklagarmyndigheten, skattemyndigheten, tullen och kronofogdemyndigheten. Flera försäkringskassor deltar i s.k. PEK-grupper (preventiv ekonomisk kontroll). Här samarbetar försäkringskassorna med polisen, skattemyndigheten och åklagarmyndigheten. Samverkan med andra myndigheter har lett till att försäkringskassornas polisanmälningar har fått högre kvalitet. Fler av polisanmälningar leder till åtal . RFV avslutar sin rapport med slutsatsen att "kontrollproblematiken" mer handlar om fel än fusk. Enligt RFV beror felen på brister i regelsystem, beslutsstöd, informationssystem, för lite resurser och invanda beteenden i förvaltningen. Erfarenheterna av efterkontroller överensstämmer på ett antal punkter Vid flera kassor redovisas likartade erfarenheter som gäller efterkontroller inom samtliga av bidrag. En del kassor menar att det är svårt att påvisa effekter av kontrollarbetet, medan andra anser att efterkontroller helt klart ger pengarna tillbaka i form av besparingar i socialförsäkringsutgifterna. De kassor som säger att det är svårt att påvisa effekter anser dock att efterkontroller har en preventiv effekt. Inom några län finns centraliserade funktioner för efterkontroll av alla förekommande bidragsslag. Några län har också centraliserat arbetet med återkrav av felaktigt utbetalda bidrag. Motiven för att centralisera kontrollarbetet är att de som utför kontrollerna ska vara väl insatta i tillämpning och rutiner för respektive område. Kvalitetskontrollen måste, enligt de kassor som valt att centralisera, ses som en specialistfunktion som behöver en viss minsta mängd ärenden för att upprätthålla och utveckla kunskap. Vidare innebär en begränsning av antalet personer som arbetar med kvalitetskontroll mindre risk för skillnader i bedömning av kvalitet. Med ledning av antalet anmälningar kan det konstateras att fusk med bostadsbidrag, tillfällig föräldrapenning och underhållsstöd är mest förekommande. Flera kassor bedömer att efterkontroller av förtidspensioner är svåra och ibland obehagliga. En del kassor anser att fusk bäst förhindras genom att ärenden handläggs korrekt innan de beviljas, andra kassor anser att efterkontroller är en bra metod för att komma åt fusk. Många säger att sekretessreglerna är ett hinder för efterkontroller. Antalet polisanmälningar om fusk är i allmänhet litet. Flera kassor säger att deras polisanmälningar kommer åter från polis och åklagare utan att någon åtgärd vidtagits och att detta är ett skäl till att antalet polisanmälningar går ned. Erfarenheter från försäkringskassornas systematiska efterkontroller av förtidspensioner Nedan sammanfattas genomförandet och resultaten från merparten av de större efterkontroller av förtidspensioner som gjorts av försäkringskassorna . För en mer ingående redogörelse för var och en av efterkontrollerna hänvisas till bilaga 1. De efterkontroller som redovisas är exempel på större och mer systematiska efterkontroller till skillnad från de efterkontroller som utförs på enstaka ärenden mer eller mindre regelbundet på ett stort antal försäkringskassor i landet. Den senare typen av efterkontroll beskrivs närmare i kap. 6. Olika metoder för efterkontroll Gemensamt för de systematiska efterkontrollerna är att kontrollen sker sammanhållet på ett större antal förtidspensionsärenden. Arbetet med sådana kontroller bedrivs ofta av en för ändamålet sammansatt projektgrupp eller av särskilda enheter som arbetar med att motverka och handlägga bedrägerier. Initiativet till de systematiska efterkontrollerna kommer ofta från centralkontoren i länen. De projektgrupper som arbetar med efterkontroll hör också ofta organisatoriskt till centralkontoret. Efterkontrollerna vid de olika kassorna skiljer sig åt när det gäller urval och vald metod. Vanligen har urvalet av de förtidspensionärer som ska ingå i efterkontrollen skett genom att tjänstemän från , ibland tillsammans med försäkringsläkare, gått igenom ett antal akter och utifrån kriterier som diagnos, ålder osv. tagit fram ett antal ärenden för närmare efterkontroll. I några fall har urvalet skett slumpmässigt. Det främsta syftet med dessa systematiska efterkontroller har varit att undersöka hur förtidspensionärerna mår och om det finns möjlighet till rehabilitering. I några fall har dock anmälningar som kommit in till kassan om misstänkt fusk med förtidspension utgjort stommen i de systematiska efterkontrollerna eller så har sådana anmälningar "hakats på" de efterkontroller vars främsta syfte är att finna förtidspensionärer som kan rehabiliteras. Metoden för efterkontrollerna är i normalfallet en kombination av aktgranskning och hembesök. Hembesök är oftast föranmälda och har föregåtts av ett brev om hälsotillstånd m.m. som den försäkrade fått svara på och lämna till . I ett mindre antal fall har oanmälda hembesök gjorts. Hembesöken utförs vanligen av tjänstemän från , ibland i sällskap med en försäkringsläkare och i ett fall tillsammans med arbetsvägledare. I några fall har större datakörningar gjorts där centralkontoret jämfört taxerade inkomster mot utbetald förtidspension. Resultaten av efterkontrollerna varierar Resultatet mätt som antalet förtidspensionärer som återgår till arbete är oftast blygsamt, mellan av de efterkontrollerade, men projektgrupperna bedömer vanligen att insatsen lönat sig då besparingen i form av indragna förtidspensioner överstiger kostnaderna för arbete med efterkontrollen. De fåtal kontroller som gjorts av deklarerade inkomster i förhållande till förtidspension har dock givit ett marginellt utbyte. De beräkningar som gjorts över gjorda besparingar är inte enhetliga. I vissa fall bygger försäkringskassornas beräkningar på antagandet att beslutet om indragningen eller nedsättningen enbart håller . De besparingar som då redovisas blir naturligen blygsamma - ca för en indragning av en hel förtidspension. I andra fall, som i , har besparingarna redovisats som om besluten om indragning eller nedsättning skulle hålla fram till normal pensionsålder, vilket resulterar i högre redovisade besparingar - ca per indragning eller nedsättning . Beräkningar över kostnader och intäkter i samband med efterkontroll görs inte heller för samtliga efterkontroller. Utifrån försäkringskassornas redovisningar är det således svårt att bilda sig en uppfattning om hur stora besparingar som kan göras till följd av efterkontroller. Revisorerna har hos RFV eftersökt en beräkningsmall för att bilda sig en uppfattning om de möjliga besparingar som kan göras genom efterkontroller av förtidspensioner. Någon sådan finns inte . Ett flertal skäl anges, bl.a. att storleken på enskilda förtidspensioner varierar kraftigt då pensionerna styrs av de inkomster den försäkrade hade innan förtidspension beviljats. Storleken på besparingen påverkas också av hur den försäkrade hade fram till pension när förtidspensionen drogs in eller sattes ned. Besparingar går således att beräkna i det enskilda fallet, medan generaliseringar, enligt RFV, är svårare att göra. De försäkringskassor som redovisar ett positivt resultat av sina efterkontroller har ofta gjort denna bedömning i samband med att efterkontrollen avslutats. I flera fall lämnas rekommendationer om indragningar vidare till lokalkontoren och i dessa fall är beräkningarna över gjorda besparingar preliminära. Uppföljande intervjuer som revisorerna gjort visar att resultaten på vanligen inte är kända. En uppföljning som i gjort antyder att det positiva resultatet av efterkontrollerna håller på , medan uppgifter från i antyder motsatsen. Förtidspensionärer kan börja arbeta igen De efterkontroller där frågor om hälsotillstånd ställts visar att en relativt stor andel av förtidspensionärerna, mellan beroende på undersökt ort, inte längre söker upp vården efter det att förtidspension beviljats. När frågor om arbetsförmåga och vilja till arbete ställts vid efterkontrollerna är det mellan (eller mellan 15 och 30 personer) av de efterkontrollerade som uppger sig kunna börja arbeta igen. Andelarna som inte söker vård eller som uppger sig kunna arbeta bör dock ses i ljuset av att urvalet av förtidspensionärer i normalfallet är riktat, dvs. har redan på förhand antagit att en rehabilitering är möjlig. Rapporterna från genomförda efterkontroller visar att flera förtidspensionärer kan rehabiliteras. Det nämns dock inget i rapporteringen om att försäkringskassorna går vidare med rehabilitering av de personer som vid efterkontroller uppgivit att de skulle kunna arbeta. I övrigt pekar enstaka efterkontroller också på att det är viktigt att en bra information om den försäkrades rättigheter och skyldigheter ges i samband med att förtidspension beviljas. Vid flera efterkontroller har flertalet av de försäkrade som besökts uppgivit att de uppskattat initiativ. Utredningen om en översyn av processuella regler inom socialförsäkringen, m.m. Utredningen har bl.a. haft i uppgift att se över beslutsprocessen i ärenden om förtidspension. Utredningen har bl.a. analyserat hur försäkringskassorna arbetar med den typ av efterkontroller som görs i syfte att undersöka om förtidspensionärens hälsa förbättrats i sådan grad att en rehabilitering är möjlig - s.k. bevakningsärenden. Utredningen har granskat ett urval av 800 akter i ärenden om förtidspension samt gjort ett antal intervjuer med handläggare vid försäkringskassorna. Enligt reglerna ska försäkringskassorna i samband med att förtidspension beviljas även en pröva om efterkontroll ska göras . Utredningens granskning visar att en sådan prövning endast gjorts i en tredjedel av fallen. I de intervjuer som utredningen gjorde uppgav handläggare vid samtliga kassor som besöktes att själva efterkontrollen har låg prioritet. Utredningen konstaterar vidare att efterkontrollen i de flesta fall sker på så sätt att handläggaren ringer upp den försäkrade, frågar hur denne mår, och antecknar svaret på journalbladet i akten. Vid samtliga av de lokalkontor som utredningen besökte uppgav handläggarna att efterkontroller nästan aldrig leder till att beslutet omprövas.