frsrdg · GP04RR11 · 2002-01-01 00:00:00 — De menar att myndigheten får svårare att bekämpa ekonomisk brottslighet bl.a. genom att den inte kan upptäcka ny ekonomisk brottslighet och tidigt utarbeta en strategi för att bekämpa den. De anser också att myndigheten har svårigheter att uppfylla sitt uppdrag att följa och analysera den pågående brottsligheten utan en egen underrättelseverksamhet. hävdar att underrättelseverksamhet visst bedrivs inom polisen och att det vore olämpligt att dela underrättelseverksamheten mellan flera myndigheter. Myndigheten skulle då förlora överblicken över den samlade brottsligheten. Det är inte heller alltid möjligt att separera ekobrott från annan brottslig verksamhet. Revisorerna har kunnat konstatera en viss uppgivenhet bland personalen inom myndigheten då man menar att det är omöjligt att uppfylla sitt uppdrag utan en egen underrättelseverksamhet. Revisorerna noterar också att skattebrottsenheterna kommer att starta underrättelseverksamhet. Revisorerna menar att det är ett stort trovärdighetsproblem för ekobrottsbekämpningen att anser att ingen underrättelseverksamhet bedrivs på ekobrottsområdet och att myndigheten därmed förhindras att bekämpa den ekonomiska brottsligheten på bästa sätt. Revisorerna anser att en så viktig fråga som tillgång till underrättelseverksamhet borde vara löst efter myndighetens bildande. borde, när myndigheterna inte själva förmått lösa frågan, ha verkat för en lösning. och måste skapa etablerade kontakter när det gäller tillgång till det underrättelseregister som handhas av . Sådana kontakter bör tas trots pågående utredningsarbete och försöksverksamhet på området. Reglerad och oreglerad samverkan mellan myndigheterna och de regionala samverkansorganens verksamhet regleras genom förordning. I granskningen har framkommit kritik mot arbetsformer. Rådet behöver friare arbetsformer, och sådana diskuteras också inom . Under finns en arbetsgrupp med betydande operativa inslag. Representanter för de myndigheter revisorerna intervjuat menar att arbetsgruppens arbete är viktigare än . De regionala samarbetsorganen som finns i varje län förefaller fungera som kontaktskapande organ, men betraktas inte i allmänhet som operativa och därmed inte som nödvändiga. Arbete pågår för att ändra de regionala samverkansorganens sammansättning och uppgifter. Revisorerna konstaterar att det lokala samarbete som förekommer på de olika orterna allmänt betraktas som det viktigaste. Här finns möjligheter till samarbete som har direkt betydelse för verksamheten, såsom gemensamma satsningar mot en viss brottslighet och informationsutbyte om brottslighetens utveckling men också diskussioner om konkreta ärenden. Revisorerna konstaterar också att dessa grupper synes fungera utan någon styrning från regional eller central nivå och utan bakomliggande regleringar. På grund av att det redan pågår ett förändringsarbete vad avser och de regionala samverkansorganen och då den lokala samverkan mellan de olika myndigheterna förefaller fungera väl lämnar revisorerna inget förslag när det gäller dessa samverkansformer. 1997/98:10 Förslag om inrättande av skattebrottsenheterna 1998/99:34 Behandling av personuppgifter i skattemyndigheternas brottsutredande verksamhet 2000/01:33 Behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exekution Budgetpropositionerna 1997/98:1- 2001/02:1 Regeringens skrivelse 2000/01:25 Lägesrapport i fråga om den ekonomiska brottsligheten 1997/98:SkU10 Skattemyndigheternas medverkan i brottsutredningar, m.m. 1997/98:JuU2y Skattemyndigheternas medverkan i brottsutredningar, m.m. 1998/99:JuU1 Budgetbetänkandet 1998/99:SkU9 Behandling av personuppgifter i skattemyndigheternas brottsutredande verksamhet, m.m. 2000/01:JuU1 Budgetbetänkandet 2000/01:FiU1 Utgiftsramar och beräkning av statsinkomsterna, m.m. 2000/01:SkUy1 Utgiftsramar och beräkning av statsinkomsterna 2000/01:SkU20 Behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exekution 2000/01:JuU1 Utgiftsområde 4 Rättsväsendet Den ekonomiska brottsligheten och rättssamhället, Rapport 1993/94.6 Insatser mot den ekonomiska brottsligheten, Skrivelse till 1994/95:RR4 Yttrande till över årsredovisning, Skrivelse till (Dnr ADO-00-269-00 Ekonomisk brottslighet och dess bekämpning, Rapport 1999:2 Lägesrapport som underlag för myndighetsgemensamma riktlinjer , Rapport 2000:1 Avarbetning av arbetsbalanser, Rapport 1998:2 Underlag för inriktningen av ekobrottsbekämpningen 1999:53 Ekonomisk brottslighet och sekretess Ds 1996:1 Effektivare ekobrottsbekämpning Perspektiv på Ekobrottsligheten, 2000:10 Sammanställning av remissyttranden över rapport /02:3 Myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet Svar har inkommit från följande remissinstanser: Riksåklagaren, i , Åklagarkammaren i , , östra avdelningen , västra avdelningen , södra avdelningen , , i , , i , i , i , i , i , , Akademikers () (genom medlemsförbundet ) samt (). Följande remissinstanser har skriftligen meddelat att de avstår från att yttra sig: (genom ), Föreningen , Föreningen samt (). Följande har erbjudits tillfälle att komma med synpunkter på rapporten men har inte inkommit med yttrande: i samt . Remissinstanserna är sammantaget positiva till rapporten. Remissinstanserna är överlag även positiva till revisorernas slutsatser och förslag. I den mån vissa remissinstanser inte instämmer i revisorernas slutsatser och förslag, är det främst revisorernas slutsatser och förslag rörande skattebrottsenheterna som de motsätter sig. Riksåklagaren och Åklagarkammaren i har inga invändningar mot revisorernas slutsatser eller något i övrigt att tillföra. i har inga invändningar mot rapporten utan instämmer i flera av revisorernas slutsatser. välkomnar revisorernas granskning av statens insatser mot den ekonomiska brottsligheten. Särskilt framhålls värdet av att granskningen genomförts av personer som inte kommer i kontakt med ämnesområdet och därmed står fria från bindningar till olika intressen i sak. anser att rapporten redovisar en hel del värdefulla synpunkter som myndigheten kommer att ta fasta på i sin fortsatta verksamhet. anser dock att det är en brist att granskningen begränsats till samverkansfrågorna, eftersom berörda myndigheter inte kan bli effektivare än de förutsättningar de arbetar under. efterlyser därför en helhetssyn på problemet, liknande den i revisorernas rapport . Problemen med att de som utformar lagförslag ofta inte beaktar vilka effekter de framlagda förslagen får för möjligheten att motverka och förebygga ekobrott, identifierades i revisorernas rapport . Dessa problem kvarstår enligt . Myndigheten önskar också att rapporten innehållit ett tydligare ställningstagande till de reformer - bl.a. strukturfrågorna - som genomförts utifrån de tankar och principer som uttalades i den förra rapporten. Östra avdelningen, , anser att rapporten ger en förhållandevis god bild av ekobrottsmyndighetens verksamhet samt av de problem som myndigheten har att brottas med. Västra- respektive södra avdelningen, , delar i allt väsentligt de uppfattningar och slutsatser som revisorernas rapport innehåller. Däremot delar inte Västra avdelningen revisorernas åsikt att skattebrottsenheternas rätt att bruka tvångsmedel bör utredas. Södra avdelningen anser att kritiken som framförts, mot utbildningen av poliser och åklagare inom , behöver nyanseras. delar revisorernas uppfattning att ett väl fungerande samarbete mellan olika berörda myndigheter är en förutsättning för och ett mycket viktigt instrument i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Det är därför viktigt att myndighetssamverkan fortlöpande utvecklas. är negativ till att skulle få bedriva underrättelseverksamhet. i har inga invändningar mot rapporten som sådan. Däremot anser myndigheten att rapporten än en gång belyser kärnfrågan om det är rationellt och effektivt att flera myndigheter delar på ansvaret för ekobrottsligheten. konstaterar att rapporten ger en bra bild över hur samverkan fungerar mellan de berörda myndigheterna. Tillsammans med egen rapport 2001:7 och 2001:29 utgör revisorernas rapport ett bra underlag för viktiga beslut avseende ekobrottsbekämpningen. Emellertid saknar - i likhet med - en översyn av om förutsättningar blivit optimala. Dessutom vill framhålla kronofogdemyndighetens bidrag i arbetet med ekobrottsbekämpningen. Myndigheten delar däremot inte revisorernas slutsatser vad gäller skattebrottsenheternas tillgång till centrala skatteregistret samt i samlokaliseringsfrågan. Skattemyndigheterna i , i , i och i är i huvudsak positiva till de förslag och överväganden som görs i rapporten. Skattemyndigheterna i och i anser att rapporten ger en rättvisande bild över hur myndigheterna inom ekobrottsområdet fungerar och samverkar. Flera av revisorernas förslag bör därför kunna åtgärdas direkt utan ytterligare utredning. Myndigheterna delar dock inte revisorernas slutsatser om skattebrottsenheternas tillgång till centrala skatteregistret samt i frågan om samlokalisering. en beskrivning av sekretessproblematiken i avsnitten om skattebrottsenheterna och centrala skatteregistret. i delar övriga skattemyndigheters åsikter, men avviker på en punkt. Myndigheten är positiv till en samlokalisering mellan skattebrottsenheterna, polis och åklagare. Lokaliseringen bör dock företrädesvis ske i lokaler i direkt eller nära anslutning till skattemyndigheten. konstaterar att rapporten väl speglar de skilda problem som det delade ansvaret för ekobrottsbekämpningen medför. Det framstår som angeläget att tydligt klargöra vem som har ansvaret för vilken uppgift, såväl som på det operativa planet som i övrigt. delar revisorernas syn på de av revisorerna utpekade problemområdena. Utöver detta vill emellertid kraftigt understryka att de ständiga samarbetssvårigheterna mellan berörda myndigheter, nöter hårt på personal. I förlängningen leder detta till att förutsättningarna saknas för att uppnå goda verksamhetsresultat. () instämmer i den kritik och de förslag som lämnas av revisorer. LO vill särskilt understryka vikten av att det förebyggande arbetet utreds och igångsätts. LO efterlyser dessutom en resultat-analys mätt mot återvunna skatteintäkter, viten och böter. Samarbetet mellan de inblandade myndigheterna De myndigheter som ingår i granskningen uppger att samarbete dem emellan fungerar bra. I granskningen har det dock framkommit ett antal problem som inte fanns i den gamla myndighetsstrukturen, t.ex. svårigheter att styra och prioritera utredningsresurser med fyra myndigheter inblandade. Revisorerna anser att de komplikationer som myndighetsstrukturen skapar måste vägas mot de fördelar som den delade myndighetsstrukturen har. Vad gäller fördelarna bör dessa noga utredas. En förutsättningslös värdering bör göras bl.a. med revisorernas och granskningar som grund. I rapporten pekas ett antal områden ut där förhållanden enligt revisorernas uppfattning bör förbättras. Om situationen inom dessa områden inte förbättras bör strukturen allvarligt ifrågasättas. har en viktig roll att se till att myndighetsstrukturen fungerar genom styrningen av myndigheterna inom sitt område. Revisorerna vill också understryka samtliga myndigheters ansvar att arbeta för att få den nya organisationen av ekobrottsbekämpningen att fungera. Åklagarkammaren i anser att det för åklagarväsendet vore en stor fördel om Riksåklagaren ensam erhöll totalansvaret för såväl som de övriga åklagarmyndigheternas ekobrottsbekämpning. Ett sådant totalansvar skulle enligt åklagarkammaren undanröja rådande otydlighet vad gäller ansvaret för kompetensutvecklingen samt den ojämna resursfördelningen i den operativa verksamheten. har svårt att se några direkta fördelar med en splittrad myndighetsstruktur. Enligt finns det en inbyggd och välkänd problematik med en splittrad myndighetsstruktur. Oavsett hur gott samarbetet är mellan myndigheterna finns problem i de fall resurser och möjligheter till prioriteringar delas på flera händer. vill med kraft instämma i vad revisorerna uttalat om samtliga myndigheters ansvar för att arbeta för att den nuvarande organisationen av ekobrottsbekämpningen ska fungera. anser utöver detta att finanspolisen av effektivitetsskäl bör inordnas i verksamhet, vilket myndigheten framställt till . Östra avdelningen, , framför samma synpunkt. hänvisar till där det konstateras att det inom åklagar- och polisväsendet råder ett visst motstånd mot bildande och existens. Myndigheten delar slutsats och anser dessutom att intagit en alltför passiv hållning inför vissa yttringar av bristande accept till den nya myndighetsstrukturen. Departementet har dock blivit mer aktivt . konstaterar att rapporten visar att samarbetet - med något undantag - har fungerat bra mellan myndigheten och samt skattebrottsenheterna. Berörda polismyndigheter måste emellertid alltid göra en avvägning mellan övriga myndigheters önskemål och andra angelägna uppgifter. framhåller att samarbetet underlättas om det är möjligt med en viss framförhållning från och skattebrottsenheternas sida, så att polismyndigheten kan planera insatserna i relation till övrig löpande verksamhet. vill även påpeka att frågan om de tekniska hinder som förelegat för att ge tillgång till vissa av polisens datasystem, såsom intranät och e-post, står inför en snar lösning. i anser att samarbete med polisen i huvudsak fungerar bra. i bedömer att samverkan mellan myndigheterna fungerar men att den kan förbättras. i anser att ett skäl till att samarbetet inte fungerar bättre än vad det gör är att det svenska debatten sällan tar upp de verkliga hindren för ett bra samarbete. i hävdar att det svenska rättssystemet traditionellt behärskas av olika kårer. Dessa prioriterar generellt sett sina egna intressen framför det övergripande intresset att bekämpa ekobrott. Dessutom används ordet rättssäkerhet som ett tillhygge i debatten, utan att ordets innebörd närmare diskuteras. Ett annat grundläggande problem är det svenska samhällets traditionella öppenhet ställt i relation till människors rätt till skydd av den personliga integriteten. Sekretesslagstiftningen utgör ett stort problem för ett effektivt informationsutbyte mellan myndigheterna. I revisorernas granskning har det framkommit kritik mot brister i utbildning av poliser och åklagare. En orsak förefaller vara att myndigheterna är oeniga vem som bär ansvaret för vidareutbildning. Revisorerna menar att borde ha klargjort vilken myndighet som har ansvaret för kompetensutvecklingen redan vid bildande. Betydelsen av den skillnad i kompetensutveckling som kan komma att uppstå mellan poliser och åklagare som arbetar med , bör också analyseras av . Åklagarkammaren i konstaterar att kompetensutvecklingen varit illa skött från centralt håll. Den uteblivna kompetensutvecklingen från central nivå har medfört att Samarbetsorganet mot ekonomisk brottslighet i (SAMEB) anordnat tre veckokurser i ämnet med representanter från åklagarmyndigheten, polismyndigheten, skattemyndigheten och kronofogdemyndigheten. En fjärde veckokurs är på gång och Åklagarkammaren i noterar att SAMEB fungerar utomordentligt i . Åklagarkammaren i hävdar att rådande otydlighet vad gäller ansvaret för kompetensutvecklingen skulle bli tydligare om Riksåklagaren ensam erhöll totalansvaret för såväl som de övriga åklagarmyndigheternas ekobrottsbekämpning. instämmer i revisorernas uttalande om att borde ha klargjort vilken myndighet som har ansvaret för kompetensutvecklingen redan vid myndighetens bildande. När det gäller polisens polisoperativa kompetensutveckling är det tveklöst så att den har fallit mellan stolarna. har inget att invända mot att analyserar betydelsen av den skillnad i kompetensutveckling som kan komma att uppstå mellan åklagare och poliser som arbetar på och dem som arbetar utanför myndigheten. När det gäller ekoutbildningen har trots oklarheterna kring ansvarsfrågan, känt ett visst ansvar för att få i gång en fungerande utbildningsverksamhet för samtliga yrkeskategorier. Ett omfattande utbildningsprogram har därför satts i gång och fått övervägande positiv respons från deltagarna. Utbildningen har även varit öppen för åklagare och utredare utanför . anser att det är olyckligt att frågan om ansvaret för kompetensutveckling är oklar. Till en viss del borde problemet lösas genom en utvecklad dialog mellan de berörda myndigheterna. instämmer likväl i att regeringen bör klargöra hur ansvaret ska fördelas. påpekar att fr.o.m. överfördes från polisväsendet till . Beloppet räknades fram i samråd med och avsågs täcka nyanställning av 219 poliser samt kompetensutveckling för dessa inom . Det står således klart för att har det ekonomiska ansvaret för bl.a. vidareutbildning av den personal som jobbar där. konstaterar också att anställde 37 poliser färre än överenskommet och att det torde ankomma på statsmakten att rätta till denna obalans. skriver emellertid i sitt remissvar att såväl löner som rörliga driftskostnader för polis inom myndigheten är betydligt högre än vad man utgick ifrån när anslagsberäkningen gjordes 1998. Orsaken är bl.a. att myndighetens poliser har högre resekostnader än vad polisen har i allmänhet. anser att det är ytterst allvarligt att kompetensutvecklingen inom kommit att eftersättas. De utredningar som myndigheten handlägger innehåller ofta svårbedömda moment och otydliga gränser mellan civil- och straffrättsliga frågor. De beslut som tas av myndigheten kan dessutom vara av mycket stor vikt för den enskilde. Frågan om formerna för kompetensutvecklingen måste lösas på ett tillfredsställande sätt. I granskningen har det framkommit oklarheter vad gäller uppgifter. Oklarheterna gäller t.ex.samordningen av ekobrottsbekämpningen under Riksåklagaren, ansvaret för kompetensutveckling samt myndighetens roll i det brottsförebyggande arbetet. Det finns brister i styrning av men också avsaknad av allmänt stöd från departementet sedan myndigheten bildades. Departementet borde på ett bättre sätt ha definierat myndighetens uppgifter och varit tydligare i styrningen av myndigheten. uppfattning är att den operativa verksamheten i myndigheten fungerar mycket bra. Inrättandet av myndigheten innebar att åklagarna kunde råda över de polisiära utredningsresurserna. Därmed kan myndigheten göra nödvändiga prioriteringar i utredningsverksamheten. Därtill kommer samlokaliseringen av personalen, som inneburit betydande effektivitetsvinster. Emellertid betonar myndigheten att den ansträngda ekonomin och resursbristen vid den östra avdelningen utgör problem. Den ansträngda ekonomin har enligt myndigheten sin grund i att det redan från början fanns en bristande överensstämmelse mellan å ena sidan storleken på myndigheten och å andra sidan storleken på anslagen till verksamheten. Det finns också en inbyggd problematik i att myndigheten inte självständigt kan disponera över en rad frågor som är viktiga för myndighetens verksamhet. Det är t.ex. frustrerande för att de poliser som arbetar vid myndigheten inte har tillgång till samma arbetsredskap som varje polis har utanför , exempelvis polisens interna intranät och interna e-postsystem. är på flera punkter kritisk till hur den egna myndigheten sjösattes och kritiserar för att både i inledningsskedet och därefter ha uppvisat föga intresse för myndighetens arbete. Under innevarande höst har dock varit mer aktiv i förhållande till verksamhet och till bekämpningen av ekonomisk brottslighet i stort. Detta har dokumenterats i regeringens skrivelse med en lägesrapport om den ekonomiska brottsligheten. Där tillkännager regeringen att den avser att utarbeta en ny samlad strategi mot den ekonomiska brottsligheten. anser att om strategin förverkligas kommer det att avsevärt förbättra förutsättningarna för berörda myndigheter. Södra avdelningen, , menar att anseende som en attraktiv arbetsgivare har kommit att naggas i kanten och att det föreligger en risk för oönskad personalavgång. Orsaken är att trivsel och arbetsresultat blir allt sämre på grund av otillräckliga ekonomiska resurser, hot om nedskärningar samt brist på handlingskraft vad gäller underrättelsetjänst, utbildning och myndighetsstruktur. i anser att östra avdelning bör tillföras ytterligare resurser - alternativt genom en omfördelning inom av resurser från andra avdelningar till den östra avdelningen - så att inte flaskhalseffekter skapas i . Revisorerna anser inte att skattebrottsutredarna bör få direkt tillgång till det centrala skatteregistret, på grund av de rättsliga problemen med att använda de uppgifter som lämnats av den skattskyldige i avsikt att fastställa skatt. Det är dock av största vikt att en lösning där utredarnas tillgång till de uppgifter som finns i registret och som är relevanta för förundersökningen förbättras. Önskemål om samlokalisering av skattebrottsenheterna, , polisen samt åklagarorganisationen har framförts i rapporten, framför allt från men även från vissa utredare inom skattebrottsenheterna. En större öppenhet från när det gäller samlokalisering är önskvärd på de orter där skattebrottsutredare samt polis och åklagare är öppna för samlokalisering. Revisorerna finner att det är anmärkningsvärt att en så viktig fråga som användningen av tvångsmedel inte hanteras med försiktighet. Frågan om tillgången till tvångsmedel för skattebrottsutredare bereds av , och revisorerna förutsätter att reglerna om bl.a. beslag kommer att ses över för att om möjligt bättre passa skattebrottsenheternas arbete. Remissinstanserna om centrala skatteregistret ser positivt på att rutiner utvecklas för en snabbare och bättre överföring av information från centrala skatteregistret till skattebrottsutredarna. Myndigheten anser att även åklagare och poliser som utreder ekobrott rimligtvis bör omfattas av de rutiner som utvecklas. framhåller att i avvägningen mellan effektivitet och rättssäkerhet måste upprätthållandet av rättssäkerheten väga tyngst. Skattebrottsenheterna bör därför inte få direktåtkomst till det centrala skatteregistret. delar inte revisorernas slutsatser utan anser att skattebrottsenheterna ska ges direktåtkomst till det centrala skatteregistret. Detta är en förutsättning för att enheterna ska kunna uppnå målen med verksamheten angivna i propositionen 1997/98:10. De problem som uppkommer på grund av nuvarande ordning är betydande. Utgångspunkten i skattebrottsenheternas arbete med att utreda skattebrott är att uppgifter saknas eller är felaktiga i lämnade deklarationer, alternativt att deklarationer saknas helt. Att skattebrottsenheterna inte har direktåtkomst till det centrala skatteregistret - där deklarationsuppgifterna finns - är inte logiskt, menar . Dessutom försvåras skattebrottsenheternas arbete med att bedriva underrättelseverksamhet av att enheterna inte har direkttillgång till centrala skatteregistret. påpekar också att det tillvägagångssätt som tillämpas ofta innebär att fler personer får ta del av de sekretessbelagda uppgifterna inom skattekontoren innan de når skattebrottsenheterna, än vad som vore fallet om skattebrottsutredarna hade direktåtkomst till registret. anser att det yttrande av som revisorerna hänvisar till (s. 67, 1997/98 JuU2y) inte är relevant i sammanhanget. Yttrandet behandlar snarare vikten av att hålla isär de två verksamhetsgrenarna beskattning och brottsutredning, än frågan om tillgång till centrala skatteregistret. De offentliga uppgifter från centrala skatteregistret som behövs i en skattebrottsutredning, hämtas via företaget . finner det inte försvarbart att skattebrottsenheterna måste köpa uppgifter som en annan del av myndigheten själv lämnat till det säljande företaget. Även skattemyndigheterna i , , , och anser att skattebrottsenheterna ska få direkt tillgång till det centrala skatteregistret. Flera av de argument som för fram framförs också av skattemyndigheterna. Utöver dessa gör skattemyndigheterna några ytterligare iakttagelser. i nämner att 2001:7 visar att skattebrottsutredarna och övriga skattetjänstemän har lyckats bra med att skilja den fiskala delen från den brottsutredande, vilket talar för att ge skattebrottsutredarna direktåtkomst till centrala skatteregistret.