frsrdg · GP04RR16 · 2002-01-01 00:00:00 — Vidare finns regler för polissamarbete över gränserna, bl.a. rätten att följa efter brottslingar över landgränserna, regler om utlämning och vissa bestämmelser om narkotika. Ett viktigt inslag är också införandet av informationssystemet (), som är till för att upprätthålla ordning och säkerhet inom området. Skydd för personuppgifter ingår också i avtalet. En teknisk fråga av stor praktisk betydelse är det datoriserade system för fingeravtryck (det s.k. Eurodac-systemet) som ska kunna användas av alla länder inom Schengenområdet. Detta system kommer enligt UD med stor sannolikhet att kunna tas i bruk . del av yttre gräns består av hela den svenska sjögränsen samt flygplatser och färjeterminaler, där det sker trafik till och från icke-Schengenländer. Ett antal orter utgör gränsövergångsställen. Mellan dessa övergångsställen ska gränsen bevakas med rörliga patruller såväl till lands som till sjöss. Före det operativa inträdet i Schengen godkändes , tillsammans med de övriga nordiska länderna, av en utvärderingsgrupp som har ställning av arbetsgrupp vid Europeiska unionens råd. För att godkännas måste den svenska kontrollnivån motsvara de krav som ställs i . Den nordiska passunionen innebar att alla de nordiska länderna måste godkännas samlat. var i sin ursprungliga form ett mellanstatligt avtal utanför EG. Det ingicks av , och Bene-lux-staterna som ett led i ansträngningarna att påskynda den fria rörligheten för personer. är en del av EU-samarbetet. De senaste årens reformer har behandlat migrationspolitiska frågor vid många tillfällen . Bland viktigare beslut kan nämnas följande. Vissa ändringar i utlänningslagen trädde i kraft som följd av att godkänt den migrationspolitiska propositionen (prop. 1996/97:25, bet. Då infördes nya bestämmelser om vilka kategorier av personer som ska ha en principiell rätt till skydd i . Flyktingkonventionen gavs en vidare tolkning . skärptes reglerna om anhöriginvandring - invandringen av anhöriga begränsades till make, maka eller sambo samt barn . I vissa fall ska uppehålls-tillstånd också kunna ges till andra nära släktingar som i hemlandet ingått i samma hushållsgemenskap. Vid synnerliga skäl ska även annan anhörig kunna beviljas uppehållstillstånd. Flera mindre ändringar av utlänningslagen har också gjorts. Det gäller t.ex. bedömningen av om ett uppehållstillstånd bör återkallas till följd av att utlänningen lämnat oriktiga uppgifter. Enligt de ändrade reglerna bör denna bedömning göras med hänsyn till utlänningens anknytning till det svenska samhället m.m. (bet. 1997/98:SfU7). När det gäller uppehållstillstånd på grund av anknytning har reglerna ändrats så att tillstånd ska kunna avslås om det finns särskilda skäl till detta (bet. 1999/2000:SfU9). och , som tidigare beskrivits, godkändes av respektive . Regeringen har också givits vissa bemyndiganden. I en massflyktssituation får tidsbegränsade uppehållstillstånd ges under högst . Regeringen har bemyndigats att i en förordning meddela när sådana tillstånd ska ges. En förordning om tidsbegränsade uppehållstillstånd för personer från Kosovo beslutades av regeringen (SFS 1999:209). Cirka beslutade regeringen att dessa tillstånd skulle upphöra . Genom en förordning har regeringen också beslutat om bidrag till personer som återvänder till Kosovo. lämnar regeringen en skrivelse till om migration och asylpolitik. Vanligen lämnas denna skrivelse och behandlas av socialförsäkringsutskottet i mars året därpå. Den senaste skrivelsen lämnades av regeringen (skr. 2001/02:5). Stora och snabba förändringar kan inträffa när det gäller flyktingsituationen i världen. De flyktingströmmar som når förändras också. Inom UD och görs prognoser över antalet asylsökande under det närmaste året, men erfarenheten visar att förändringar är svåra att förutse. Det svenska inträdet i Schengen kommer enligt bedömning sannolikt att medföra ett ökat antal asylsökande i . Att så är fallet har också visat sig . Det är dock ovisst hur stark denna effekt blir på . Migrationspolitiken förändras också. Ett aktuellt exempel gäller reglerna för anhöriginvandring. En parlamentarisk kommitté som ska se över dessa regler har tillsatts (dir. 2000:36). Detta är en följd av en begäran från om en utvärdering av den skärpning av reglerna för anhöriginvandring som trädde i kraft . Andra kommande regelförändringar sammanhänger med EU-medlemskapet, som förutsätter en omfattande harmonisering av reglerna för invandring och asyl. har också fått tilläggsdirektiv som handlar om människosmuggling och människohandel och möjligheterna till lagföring vid sådana brott, samt om transportörsansvar (dir. 2000:81). Den del av utredningen som rör transportörsansvar har senare återtagits av regeringen för att i stället utredas inom (dir. 2001:64). Kommittén har också fått utökade tidsramar för sina uppdrag. En rapport som avser regler för anhörig-invandring ska enligt nuvarande planer lämnas till regeringen . De övriga uppdragen ska redovisas . I den politiska debatten förekommer även argument för en ökad arbetskraftsinvandring. Ett skäl som anförs är den brist på arbetskraft som förväntas till följd av åldersstrukturen. En stark ökning av andelen äldre i be-folkningen väntas både i och i andra europeiska länder. Om man tillåter arbetskraftsinvandring från länder utanför EU är det också möjligt att antalet asylsökande minskar (en del av dem som söker asyl skulle i stället invandra av arbetsmarknadsskäl), vilket skulle göra det lättare för de berörda myndigheterna att hantera asylärenden. Andra argument går ut på att främlingsfientligheten i landet kan minska, integrationen underlättas och ekonomin förbättras om invandrare i ökad utsträckning kom hit i det uttalade syftet att arbeta. Argument i mot-satt riktning finns emellertid också. och har på regeringens uppdrag skrivit en rapport om arbetskraftsinvandring som publicerades . Vidare kan nämnas att Europeiska kommissionen lade fram ett meddelande om en gemensam invandringspolitik. Där föreslås ett samarbete för att samordna information och åtgärder för att på tillgodose behovet av arbetskraftsinvandring i medlemsländerna. Enligt kommissionen behövs det först en bred debatt i frågan i medlemsländerna och i . Frågan kommer att behandlas vid en konferens under det belgiska ordförandeskapet (bet. 2000/01:SfU9). Asylprocessen i stora drag I detta kapitel beskrivs "en asylsökandes väg" genom det svenska systemet för asylprövning. Avsikten är att underlätta förståelsen för de senare delarna av denna rapport. Först presenteras ett antal typfall som skiljer sig åt när det gäller de beslut som fattas i olika instanser (avsnitt 3.1). En asylprocess kan beskrivas som en kombination av ett antal olika "steg", där både antalet steg och kombinationen av steg beror av omständigheterna i det enskilda fallet. De olika stegen i processen beskrivs närmare i avsnitt 3.2. I slutet av kapitlet finns också en översiktlig beskrivning av de myndigheter och andra aktörer som är berörda av asylprocessen (avsnitt 3.3). I denna rapport använder vi begreppet "asylprocess" för hela den process som en asylsökande person går igenom, från det att asylansökan görs till det att personen ifråga antingen får uppehållstillstånd eller lämnar landet. Det hela handlar om personer som söker asyl. Även personer som, efter prövning av svenska myndigheter, visar sig sakna asylskäl genomgår alltså en asylprocess. Myndigheternas prövning av om det finns andra skäl till uppehållstillstånd än asyl ingår också i denna process. Ordet process används här som sammanfattande benämning på en hel besluts-kedja och ett därtill kopplat händelseförlopp. S.k. kvotflyktingar, dvs. personer som överförs till från internationella flyktingläger i enlighet med en överenskommelse mellan den och , får normalt sina uppehållstillstånd redan innan de kommer till . De är därför inte asylsökande och genomgår inte det slags asylprocess som beskrivs här. Vägar till uppehållstillstånd efter asylansökan I tabell 3.1 presenteras ett antal typfall som visar olika varianter av asylprocessen. Samtliga fall inleds med att en person kommer till och söker asyl. Detta steg nämns inte i ta-bel-len. Här visas endast de senare besluten som fattas av , eller den sökande. I vissa fall kan även polisen vara inblandad. Tabell 3.1 bör läsas i orienterande syfte. I verkligheten finns fler varianter och kombinationer än vad som beskrivs här. Mer information följer i nästa avsnitt. Tabell 3.1 Vägar genom asylsystemet - åtta typfall (MV: , UN: ) Stannar - - - JA Den sökande får bifall i första instans, dvs. Utresa på eget initiativ - - - NEJ Den sökande får avslag i första instans men överklagar inte utan lämnar landet. Något liknande inträf-far då den sökande återtar sin ansökan och lämnar landet. Stannar - - - NEJ - - JA Den sökande får nej i första instans men överklagar och får bifall av UN. Ny ansökan (nut) - - - NEJ - - NEJ - - JA Den sökande får nej i första instans, överklagar till UN som också beslutar om avvisning. Den sökande kan då inkomma med en ny ansökan (nut) tillsammans med nya uppgifter till UN. UN kan då besluta om uppehållstillstånd om de nya omständigheter-na visar att den sökande är berättigad till skydd eller att det skulle strida mot hu-ma-nitetens krav att verkställa det tidigare beslutet. En förutsättning för att en ny ansökan ska kunna lämnas är att den sökande är kvar i . Upprepade nya ansök-ningar - - - NEJ - - NEJ - - NEJ - - JA Motsvarar fall 4 men den sökande får nej av UN även vid sin nya ansökan. Den sökande lämnar då ännu en ny an-sö-kan tillsammans med nya uppgifter till UN som då kan besluta om uppehållstillstånd (jfr fall 4 ovan). Det är således möjligt för den sökande att komma in med flera nya ansökningar efter varandra. Antalet möjliga nya ansökningar är inte begränsat i lagen. Återvänder (med eller utan tvång) - - - NEJ - - NEJ - - NEJ - - NEJ - - utresa Som förberedelse för utresa arbetar MV med att för-söka motivera den avvisade personen att återvända hem. Detta lyckas i många fall och personen lämnar då landet. (Den sökande kan också återvända självmant tidigare i processen.) Om MV bedömer att tvång behövs kan verket överlämna ärendet till polisen som då ska verkställa beslutet. Den sökande kan också tas i förvar, efter beslut av UN, MV eller polismyndigheten. För-vars-tag-ning kan också aktuali-seras vid tidigare tillfällen om myn-dig-he-ter-na tror att den sökande kommer att avvika. Avviker - - - NEJ - - NEJ - - NEJ - - NEJ - - avviker Den sökande försvinner ur mottagningssystem. Or-saken kan vara att han eller hon har lämnat landet på eget ini-tia-tiv, men det kan också vara så att han eller hon håller sig gömd i . Avvisas av polisen Om en person som avvikit påträffas av polisen kan han eller hon avvisas/utvisas av polisen (jfr fall 6). Om polisen finner att det finns hinder mot utresa ska MV underrättas. MV har dock inte rätt att bevilja uppehållstillstånd när det finns ett lagakraftvunnet beslut om avlägsnande. Det verket kan göra är endast att ge anvisningar om verk-ställigheten. Möjliga steg i asylprocessen Vid gränskontrollen direktavvisas en del personer som saknar nödvändiga dokument (pass, visum etc.) un-der förutsättning att de inte säger sig vara asylsökande. Denna typ av direktavvisningar ingår inte i asylprocessen. Asylansökan och inledande utredning hos Innan en asylansökan kan bli aktuell måste den sökande komma in i landet. En asylansökan ska göras i samband med inresan, alltså vid gränskontrollen, men i praktiken görs ansökan efter inresan genom att den sökande vänder sig till någon av asylenheter. En inledande utfrågning med hjälp av tolk görs då , oftast , i syfte att klarlägga den sökandes identitet och resväg. Den sökande skrivs också in i verkets mottagningssystem och får vid behov bidrag till sitt uppehälle (om det inte gäller en person som ska återvända direkt med vändande färja). Någon närmare ut-red-ning av asylskälen görs inte . den inledande utred-ningen är . En noggrannare beskrivning av förfarandet finns i kapitel 4. Avvisning med stöd av internationella avtal, principen om första asylland m.m. Vissa asylsökande kan avvisas med stöd av enbart den inledande utredningen. Den sökande bedöms i dessa fall kunna få sina asylskäl prövade i ett annat säkert asylland som han eller hon har passerat på vägen till eller vistats i före ankomsten hit. Den s.k. reglerar denna fråga mellan EU-länderna samt och (jfr kap. 2). Det finns också andra säkra asylländer vid sidan av EU. Vid denna typ av avvisning görs i regel ingen fullständig asylutredning i . Fördjupad asylutredning och beslut av En tid efter den inledande utredningen kallas den asylsökande till för fördjupad asylutredning. Väntetiden mellan inledande utredning och fördjupad asylutredning kan ibland vara mycket lång. Vid detta utredningssamtal, som varar i , medverkar alltid tolk och ofta ett juridiskt ombud. Offentligt biträde förordnas normalt av verket i de fall då man tror att avvisning kan bli aktuell. I vissa fall bedömer verket att något offentligt biträde inte behövs. Det gäller både i klara bifallsärenden och i ärenden där det är uppenbart att det inte finns skäl för uppehållstillstånd. Resultatet av utredningssamtalet dokumenteras av asylhandläggaren och kommuniceras med det juridiska ombudet som får tillfälle att inkomma med kompletterande synpunkter. Ofta görs även språkanalyser, förfrågningar hos ambassader m.m. Beslut av fattas av en beslutsfattare hos verket efter föredragning av asylhandläggaren. Beslutet kan fattas flera måna-der efter den fördjupade asylutredningen. Förfarandet beskrivs närmare i kapitel 4. prövning avser inte bara om den sökande har rätt till asyl enligt bestämmelsen i utlänningslagen som bygger på och protokoll om flyktingars rättsliga ställning. Prövningen avser även de andra grunder för uppehållstillstånd som kan komma i fråga - övriga skyddsskäl, humanitära skäl eller viss anknytning till (jfr kap. 2). Vid positivt beslut av utfärdas ett bevis om uppehållstillstånd som sedan kan ligga till grund för folkbokföring. Ett permanent uppehållstillstånd förnyas automatiskt under förutsättning att personen i fråga är bosatt i och det inte finns grund för att återkalla uppehållstillståndet enligt utlänningslagen. I vissa fall beviljas ett tids-begränsat uppehållstillstånd. Avvisningsbeslut med "omedelbar verkställighet" En del av de asylsökande får avslag på sin ansökan av . Ett avslag kan vara förknippat med ett krav på att beslutet ska verkställas "", dvs. innan beslutet har vunnit laga kraft. Det betyder att den avvisade är skyldig att lämna landet möjligt och inte har rätt att stanna i landet . Denna typ av beslut används i de fall myndigheten bedömer det som uppenbart att den asylsökande saknar skäl för uppehållstillstånd (utlänningslagen 8 kap. 8 §). Utresa - om det inte finns verkställighetshinder Ett avvisningsbeslut innebär inte nödvändigtvis att personen i fråga lämnar landet. I vissa fall kan ett avvisningsbeslut vara omöjligt att verkställa av formella skäl, t.ex. därför att den sökandes hemland inte tar emot sina egna medborgare. Polisen har möjlighet att underrätta och rådfråga när polisen finner att verkställigheten inte kan genomföras. Om det finns verkställighetshinder som är kända vid beslutstillfället, eller om det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa ett avvisningsbeslut, ska ta hänsyn till detta redan vid sitt första beslut om uppehållstillstånd. Som verkställighetshinder räknas ett an-tal omständigheter som nämns i utlänningslagen (8 kap. 1 och 2 §§). Hit hör risk för (dvs. "skälig anledning att tro att utlänningen kommer att utsättas för") dödsstraff, kroppsstraff, tortyr eller annan liknande behandling eller risk för förföljelse. Utlänningen får inte heller sändas till ett land där han inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han löper sådana risker som nämnts ovan. har huvudansvaret för att genomföra (verkställa) sådana avvisnings- och utvisningsbeslut som fattats av verket eller . Begreppet "verkställighet" används i utlänningslagen för att beteckna verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. Ordet är dock svårbegripligt och har lanserat begreppet "självmant återvändande" för att beteckna den situation då utlänningen själv medverkar till sin hemresa. Till uppgifter hör numera också att försöka motivera de personer som fått avvisningsbeslut att medverka till hemresan. Så sker också i många fall. Hemresan kan ske i olika former - ibland med stöd av personal från fram till flygplatsen, ibland helt självständigt. Hemresan betalas av verket. Alla personer som avvisats är dock inte villiga att medverka till återvändandet. I de fall bedömer att en avvisning inte kan genomföras utan tvång överlämnas ärendet till polisen vars uppgift blir att verkställa Samma sak gäller i de fall en avvisad person håller sig undan och inte kan anträffas utan medverkan av polisen. I de fall polisen, eller befarar att en asylsökande (eller en person som fått avslag på sin asylansökan) inte kommer att medverka till en trolig utresa, utan i stället avvika och hålla sig gömd i landet, kan den berörda myndigheten besluta att ta personen i fråga i förvar. Förvaren är () en särskild del av mottagningssystem. Även personer vars ärenden har överlämnats till polisen kan, efter beslut av polisen, placeras i förvar hos . Förvarstagning kan över-klagas hos allmän för-valtningsdomstol. Överklagande - förfarandet hos Ett negativt beslut i första instans () kan överklagas. Överinstansen är men överklagandet lämnas till som därvid har möjlighet att ompröva och ändra sitt tidigare beslut. Den som ansvarar för omprövningen är en ny beslutsfattare inom samma asylenhet som tidigare beslutat i ärendet. Möjligheten till ändring av det tidigare beslutet utnyttjas dock sällan av , främst därför att de flesta överklagan-den inte innehåller någon ny information som verket kan ta ställ-ning till utan endast en anmälan att den sökande avser att återkomma med utförligare motivering . I dessa fall sker endast en administrativ hantering och registrering hos verket, varefter ären-det - om det har kommit in i rätt tid - skickas till . Denna hantering tar . Inhibition av tidigare avvisningsbeslut Den sökande har normalt rätt att vistas i landet medan prövar överklagandet. Men om det gäller ett fall av "omedelbar verkställighet" så krävs ett särskilt förfarande för att den sökande ska kunna vara kvar under överklagandet, nämligen ett beslut om inhibition av verkställigheten. Ärenden om inhibition behandlas med för-tur av . Även har rätt att besluta om inhibition. Överklagande - förfarandet hos Förfarandet hos beskrivs närmare i kapitel 5. Allmänt gäller att nämnden inte gör en helt ny asylutredning utan förutsätter att själva utredningen är gjord av . inhämtar dock kompletterande upp-lysningar och gör en självständig bedömning av alla omstän-digheter i fallet. från till beslut kan mycket hinna hända. Bland annat kan familjeförhållandena ändras för den sökande. Vid behov beställer en s.k. anknytningsutredning som görs av . Även de politiska förhållandena i den sökandes hemland kan hinna ändras. I vissa fall kan politis ka skäl tillkomma under vistelsen i på grund av den asylsökandes politiska aktivitet här. Ett eventuellt avslagsbeslut av kan följas av en utresa på något av de sätt som beskrivits ovan. En annan möjlighet är att den sökande återkommer med en s.k. ny ansökan om uppehållstillstånd (nut). En ny ansökan om uppehållstillstånd riktas direkt till och måste där behandlas snabbt, inom en månad, såvida verkställigheten inte inhiberas. En förutsättning för att en ny ansökan ska få prövas är att den sökande är kvar i landet. En ny ansökan får bifallas endast om den sökande åberopar omständigheter som inte har prövats i fallet, och om dessa bedöms ge grund för tillstånd. Dessa omständigheter kan vara av per-son-lig och/eller politisk natur. Det finns i lagen inget som hindrar att en person lämnar in flera nya ansökningar efter varandra. Ett obegränsat antal nya ansökningar kan lämnas in så länge den sökande är kvar i . Betydelsen av inhibition vid ny ansökan Alla nya ansökningar om uppehållstillstånd som kommer till granskas inledningsvis i syfte att pröva om verkställigheten av det tidigare avvisningsbeslutet bör inhiberas eller inte. Detta görs även i de fall den sökande inte har ansökt om inhibition. Ett beslut om inhibition är betydelsefullt för den sökande eftersom det innebär att han eller hon får stanna i landet medan prövar den nya ansökan. Bedömningar som gjorts inom nämnden tyder på att man fattar beslut om inhibition för av alla inkommande nya an-sök-ningar. Vid ny ansökan har den sökande inte heller rätt till offentligt biträde (dvs. juridiskt ombud på det allmännas bekostnad) om inte nämnden beslutat om inhibition av det tidigare avvisningsbeslutet. Inhibition kan meddelas om det av de nya omständigheterna framgår att det är sannolikt att en sökande kan få uppehållstillstånd. I detta fall har den sökande också rätt att vara kvar i mottagningssystem och har därmed sin försörjning ordnad fram till det att nämnden fattat beslut i ärendet. Under vissa omständigheter ges tidsbegränsat uppehållstillstånd. Det gäller i en rad speciella situationer, bl.a. i samband med s.k. uppskjuten invandringsprövning, tillfälliga verkställighetshinder, personer som bedöms vara flyktingar men har begått brott m.m. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i samband med uppskjuten invandringsprövning får normalt beviljas för en sammanlagd tid av högst . Tidsbegränsade uppehållstillstånd kan också ges i samband med evakuering i en massflyktssituation så som skedde i samband med Kosovokrisen . Flyktingar från Kosovo gavs då tidsbegränsade uppehållstillstånd med stöd av en särskild förordning från regeringen. Någon individuell asylprövning var då inte aktuell, utom för den som ansökte om flyktingförklaring hos . (Verkets beslut i den delen kunde överklagas till .) Efter det att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har gått ut kan en person söka asyl enligt den normala procedur som beskri-vits ovan. Ett EG-direktiv om tidsbegränsade uppehållstillstånd har antagits av rådet (EGT 212 den . Det övergripande ansvaret för asylprocessen åvilar statsmakterna, dvs. och regeringen, som beslutar om lagar och förordningar och kan ta initiativ till förändringar i den förda politiken. Det operativa ansvaret är fördelat på ett stort antal myndigheter. De myndigheter och andra aktörer som, direkt eller indirekt, har betydelse i asylprocessen är i korthet följande: De svenska myndigheternas roll i asylsystemet beskrivs kortfattat i det följande. Mer information om de två myndigheter som medverkar direkt i asylprocessen - och - finns i separata kapitel. De internationella organen har framför allt betydelse i samband med överordnade förändringar i asylpolitikens innehåll och tillämpning (se kap. 2). Någon ytterligare redovisning av de internationella organen ges inte här. Utlänningsärenden var tidigare en mycket omfattande och betungande arbetsuppgift för regeringen. var regeringen överklagningsinstans i sådana ärenden. , som bildades , övertog större delen av dessa uppgifter. Regeringen prövar fortfarande ett litet antal enskilda ärenden, men endast i de fall ärendet har överlämnats till regeringen av eller . Det gäller då ärenden av prin-cipiell betydelse, ärenden som rör förhållandet till främmande makt etc. Även säkerhetsärenden överlämnas till regeringen. Regeringen kan också genom förordning bestämma om tidsbegränsade uppehållstillstånd för grupper av utlänningar. Av migrationspolitiska beslut framgår att förordningar var avsedda att bli ett viktigare instrument för regeringens styrning av rättstillämpningen i utlänningsärenden. Regeringens roll i handläggningen av enskilda ärenden är således mycket begränsad.