frsrdg · GP04RR17 · 2002-01-01 00:00:00 — I stället för fördelningen ett till tre i Totalförsvarets favör vad gäller resurstilldelningen borde relationen enligt vara den omvända. Revisorernas överväganden och förslag Det går inte att få en fullständig bild av anslagna medel för fredsfrämjande insatser. När otydlighet råder beträffande hur medlen ska fördelas i stort, blir regleringsbrev och återrapporteringskrav m.m. otydliga. Resultatanalysen försvåras liksom möjligheterna att ta vara på återrapporteringen för vidare redovisning i t.ex. budgetpropositionen. Revisorerna anser att det är väsentligt att anslagsstrukturen blir sådan att återrapportering och resultatanalys beträffande freds- och hjälpinsatser underlättas och blir meningsfull. Regeringens arbete med att få till stånd en tydligare fördelning av insatserna på de två utgiftsområdena 5 Internationell samverkan och 7 Internationellt utvecklingssamarbete bör därför fortsätta. I granskningen har det också framkommit att även insatser genom utgiftsområde 6 Totalförsvar skulle behöva beaktas i detta arbete. Enligt reviso-renas mening bör samtliga anslag som används för freds- och hjälpinsatser ses över i syfte att få en tydligare fördelning. Alla berörda delar av bör då också omfattas av denna genomgång. revisorer föreslår att regeringen ska redovisa för vilka åtgärder som vidtagits för att genom en tydligare anslagsindelning få till stånd bättre resultatanalys. Bättre samordning mellan civila och militära organisationer har olika delfrågor beträffande freds- och hjälpinsatserna utretts för att komma till rätta med olika samordningsproblem. Ett antal olika områden har varit föremål för utredning, men det har varit problematiskt att få till stånd samordning mellan olika insatstyper. Svårigheterna illustreras tydligast med arbetet i de två utredningar som gällt utbildning och förberedelser för biståndsarbete, samt för katastrof- och fredsinsatser. En tanke med arbetet har varit att ökad samordning mellan civila och militära myndigheter och organisationer skulle gagna de svenska insatserna. Men de uppnådda resultaten är blygsamma. Revisorerna ansåg i rapporten att ansträngningarna att förbättra samordningen mellan civila och militära organisationer beträffande förberedelserna för att delta i katastrof- och fredsinsatser behöver intensifieras. () instämmer i revisorernas bedömning att arbetet för en förbättrad samordning mellan civila och militära organisationer beträffande förberedelserna för insatser bör intensifieras. ÖCB anser också att det finns behov av att se över vilken/vilka myndigheter som ska ha ansvaret för samordningen av den gemensamma utbildningen för freds- och hjälpinsatser. genomförde ÖCB ett försök till resurs-inventering över vilka resurser myndigheter inom det civila försvaret kan ställa till förfogande för internationella insatser. Försvarshögskolan betonar vikten av olika utbildningsinsatser för att förbättra samordningen mellan civila och militära organisationer. Högskolan menar att ömsesidig och gemensam kunskapsuppbyggnad i kombination med nätverksbyggande sannolikt är de avgörande medlen. Den totalförsvarsutbildning som är etablerad vid är, menar man, ett tydligt exempel på ett sådant bidrag. Försvarshögskolan föreslår att högskolan i samverkan med t.ex. konfliktcentrum i kan få utveckla och genomföra viss förberedande gemensam utbildning för freds- och hjälpinsatser. uppger att polisen samverkar med militären särskilt i början av en konflikt. Därefter samverkar polisen alltmera med civila instanser, medan militärens insatser fasas ut. förskjuts tyngdpunkten i polisens insatser från de rent civilpolisiära till utvecklingssamarbete. anser att det samarbete verket har med militären fungerar bra . Exempel på det samarbete som förekommer är verkets nyttjande av försvarets flygtransporter i samband med insatser, samarbetet inom humanitär minröjning, nyttjande av övertalig materiel från civilförsvaret och det militära försvaret. anser dock att ytterligare samverkan är önskvärd, särskilt i samband med övningar och utbildningar. anser verket att samordning och samverkan bör grundas på behov och tillfällen samt tillämpas inom områden, där det finns reella beröringspunkter och möjlighet till synergieffekter. Detta motiveras med att påtvingad samordning som saknar koppling till myndigheternas och organisationernas olika internationella verksamheter inte leder till större effektivitet. instämmer helt i rapportens bedömning att vad som verkligen åstadkommits i form av samordning mellan civila och militära organisationer är betydligt mer blygsamt än vad som föreslagits i de senaste utredningarna på området. Enligt är de militära insatserna dyra och måste förebyggas. Det är därför oerhört viktigt att komma ihåg att det huvudsakligen gäller att främja det civila engagemanget i relation till de insatser som behövs. Om menar allvar med sin politik på detta område där det förebyggande perspektivet ska vara vägledande bör i sin struktur och ledning i huvudsak gälla civila fredsfrämjande insatser. erinrar om att rörelsen har gjort ett omfattande arbete med att lyfta fram möjligheterna med en civil fredstjänst som ska likställas med den militära plikttjänsten, så länge som plikttjänst finns kvar. Forum Syd anser också att de militära insatserna är dyra och exemplifierar med att forumets 35-åriga välutbildade och mycket erfarna MR-jurist som arbetar med organisationsutveckling i kostar mindre än en tredjedel av vad en 22-årig soldat med gymnasieutbildning kostar i Kosovo. Forum Syd tror att samordning mellan civila och militära organisationer inom utbildningsområdet kan vara en väg att gå men ser i likhet med vissa svårigheter förknippade med att försöka tvinga fram en samordning mellan olika svenska organisationer. Enligt kan tillfälliga samordningslösningar vara nödvändiga och tillfälliga nätverk behöva upprättas för vissa särskilda insatser. () instämmer i stort i att de två utredningarna om utbildning och förberedelser för biståndsarbete fått litet genomslag i form av praktiska åtgärder. FOI menar att den kritik som utredningarnas slutsatser mötte från flera håll tydde på att detta är frågor som har flera bottnar. FOI anser att utredningarna lyckats väl med att driva fram diskussionen och debatten på området. Revisorerna anser att de utredningar som genomförts på området har pekat på ett reellt behov av ökat samarbete mellan civila och militära organisationer. Ansträngningarna att öka samordningen mellan civila och militära insatser har dock mötts med blandade reaktioner. I yttrandena över revisorernas rapport framkommer att ökad samordning, främst i det inledande skedet av rekrytering och utbildning, är önskvärd. påpekas i några yttranden att samarbete inte ska tvingas fram eller upprättas där det inte är motiverat. menar dessutom att det framför allt är det civila engagemanget i förhållande till det militära som behöver främjas. Regeringen tillsatte en utredning för att utreda förutsättningarna för ett samverkanscenter för katastrof- och fredsinsatser i . Ett betänkande presenterades (SOU 2001:104, Samverkans-center i för katastrof- och fredsinsatser). Detta fredscentrum, som utredaren föreslår ska kallas , ska verka för samordning vid utbildning inför fredsfrämjande insatser. Utredaren konstaterar att "dynamiken i EU:s framtida krishanteringsuppdrag tydligt visar på att mer, mycket mer, måste göras vad gäller samverkan". Det finns enligt utredaren ett visst motstånd bland de etablerade organisationerna. Centrumet kan därför behöva på sig för att etablera sin verksamhet. revisorer ser positivt på att nya samverkanslösningar utarbetas. Revisorerna förutsätter att regeringen fortsätter att arbeta med, noga följer utvecklingen inom området och ser till att myndigheterna samverkar inbördes och med de enskilda organisationerna. Rekrytering och meritvärdering för freds- och hjälpinsatser Rekryteringen är en väsentlig förutsättning för att ska kunna fullgöra sina internationella åtaganden. I det sammanhanget måste frågor om meritvärdering i samband med internationella insatser uppmärksammas och utvecklas vidare. Det gäller inte bara för personal inom Försvarsmakten utan också för personal inom exempelvis rättsväsendet. Ju viktigare inslag i verksamheten som de internationella insatserna är, desto väsentligare är det att de blir en integrerad del av myndighetsverksamheten. Rekryteringen av officerare till utlandsstyrkan har uppmärksammats av regeringen som i en proposition föreslagit att nyanställda officerare ska vara skyldiga att delta i internationella insatser. finns det inom Försvarsmakten problem med meritvärdering och ekonomiska förmåner för tjänst vid utlandsstyrkan. revisorer har tidigare konstaterat att den låga värnpliktsvolymen kan innebära problem för Försvarsmaktens personalförsörjning. Försvarsmakten hade med åtaganden inga större problem att rekrytera personer som fullgjort värnpliktsutbildningen till tjänst i utlandsstyrkan. Med de höjda ambitioner som börjar gälla kommer dock behovet av värnpliktsutbildade att fördubblas. Risken finns då att en bas på omkring 16 000 värnpliktiga inte kommer att räcka till för utlandsstyrkans behov, enligt revisorernas rapport. Svenska Röda korset framhåller att förbyggande av våld och konsekventa, långsiktiga insatser för att öka kunskap och insikter i konflikthantering börjar som en nationellt angelägen uppgift. För att öka basen för internationella uppgifter finns det också behov av att bredda utbildningen i . Svenska Röda Korset uppger att man, i samverkan med andra organisationer, arbetar för att vinna gehör för en verklig folkbildning i fred och konfliktkunskap. En sådan satsning skulle, anser man, möta nya behov i och bidra till landets internationella freds- och hjälpinsatser. Svenska Röda Korset uppger att organisationen med intresse kommer att följa hur organisationen på olika sätt kan bidra med sina erfarenheter och förhoppningsvis också nya utbildningssatsningar i de perspektiv som beskrivs i revisorernas rapport. () delar uppfattningen att det för att underlätta rekrytering är viktigt att göra deltagande i internationella insatser till en merit i officerskarriären. Med ett obligatorium för yrkesofficerare att delta i internationella insatser menar FOI dock att frågan troligen kommer att lösa sig efter hand, eftersom de som genomfört operationer kommer att ses som norm snarare än de som inte gjort det. Emellertid finns det enligt FOI flera andra problem avseende möjligheter att rekrytera och behålla officerare. Om ett obligatorium införs innebär det att officerare i perioder förutsätts befinna sig i områden i världen, dit det är svårt eller omöjligt att ta sig med familjen. FOI anser att det då krävs ett system, där de som är utomlands (officerare, värnpliktiga och civila) kan lita på att det finns back-up som stöd för deras familjer. Denna funktion handlar då inte bara om information och samtal utan också om mer praktiska ting som snöröjning, hjälp med vård av sjukt barn etc. I det moderna svenska samhället, där bägge föräldrarna normalt sett yrkesarbetar, skulle frånvaron av sådant stöd ställa omöjliga krav på officersfamiljen, om officerare i allt högre grad och allt oftare förväntas delta i internationella insatser. FOI menar att det möjligen kan finnas erfarenheter från näringslivet angående kortare kommenderingar. Inte minst väsentlig i ett framtida perspektiv, där kraven ökar på förmåga att hålla förband ute, blir frågan om hur den förväntade bristen på värnpliktiga till de internationella förbanden ska hanteras. Det blir enligt FOI en grundläggande och potentiellt kostnadsdrivande fråga om värnpliktiga ska lockas att ställa sig i beredskap genom utökade förmåner. konstaterar att man inte haft problem med att rekrytera kompetent personal för de internationella insatserna. Skälet härtill är det fungerande samarbetet med den kommunala räddningstjänsten och mångfalden av övriga civila som ingår i verkets resurspool. Inte heller anser sig ha några större problem att relativt snabbt rekrytera kvalificerad svensk personal till internationell tjänst, inom rimliga kvantitativa ramar. Det är endast för smala specialistområden som det kan vara svårt. Exempelvis var svensk polis i motsats till militären mycket snabbt på plats i Kosovo . anser att ett ordentligt meritvärderingssystem självfallet är ägnat att stimulera rekryteringen ytterligare. Polisens insatser i missionsområdena genomförs uppsplittrat och inte, som för de militära kontingenterna, i sammanhållna förband, något som i viss mån präglar förberedelsearbetet i . Enligt är samverkan med Försvarets internationella centrum god, vad gäller samordnings- och utbildningsfrågor. Revisorernas överväganden och förslag För att säkerställa en god bas för rekrytering av personal för internationella insatser av olika slag är utbildning och andra förberedelser väsentliga bidrag. är det naturligt med militär och civil samverkan på detta område. Rekryteringen av yrkesofficerare och värnpliktsutbildade är en väsentlig förutsättning för att Försvarsmakten ska kunna fullgöra sina internationella åtaganden. I det sammanhanget måste frågor om meritvärdering i samband med internationella insatser uppmärksammas och utvecklas vidare. Det gäller inte bara för personal inom Försvarsmakten utan också för personal inom exempelvis rättsväsendet. Mot bakgrund av senare års ökade efterfrågan på rättsväsendets medverkan i internationella insatser, inte minst utvecklingen inom internationell civil krishantering, har regeringen låtit utreda domares och åklagares deltagande. I en promemoria diskuteras hur domstols- och åklagarväsendets myndigheter ska kunna ta ett ökat ansvar för internationella insatser liksom en mängd aspekter på rekrytering av lämpliga personer för insatserna. För att kunna rekrytera personer med kort varsel föreslås särskilda satsningar på bl.a. utbildning. Såväl som redovisar att man inte har några nämnvärda problem med att rekrytera personal för de internationella insatserna. Inte heller de enskilda organisationerna uppger att de har haft några problem med rekryteringen. Revisorerna anser däremot att rekryteringen till Försvarsmaktens internationella insatser behöver uppmärksammas ytterligare. Därvid bör också den framtida rekryteringen av värnpliktsutbildade belysas. revisorer föreslår att regeringen utarbetar förslag till hur Försvarsmakten fortsättningsvis ska rekrytera personal för internationella insatser. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.2 angående tydligare beslutsprocesser i och i avsnitt 2.4 angående bättre resultatanalys genom tydligare anslagsindelning, tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört angående bättre redovisning av freds- och hjälpinsatser genom Sida i avsnitt 2.3, tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört angående rekrytering och meritvärdering för freds- och hjälpinsatser i avsnitt 2.6. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutat har deltagit revisorerna (), (m), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen , utredningschefen och revisionsdirektören (föredragande). Rapport 2001/02: 9 Internationella freds- och hjälpinsatser revisorer · 100 12 · TEL · fax revisorer beslutade om en fortsatt granskning av hur de internationella fredsfrämjande insatserna styrs i stort och vad de senaste årens utredningsarbete resulterat i. Inledningsvis hade revisorerna inom ramen för länsresorna till och besökt , och Röda Korsets idé- och utvecklingscenter i . Vidare redovisade representanter för Försvarsmakten och P 10 den första svenska bataljonens insatser i Kosovo. Underlag för denna rapport är budgetdokument, tidigare utredningar, och Försvarsdepartementets svar på skriftliga frågor angående tidigare utredningar. Intervjuer har gjorts inom och Försvarsdepartementet och med representanter för myndigheter inom de båda departementsområdena. I anknytning till intervjuer med representanter för andra berörda organisationer och utredningar har ytterligare underlag införskaffats. Vidare har ett besök gjorts vid i . Granskningen har bedrivits inom revisorernas andra avdelning. I avdelningen ingår följande ledamöter och suppleanter: Per (), ordförande, (), v. ordförande, (), (), (), , (s) () och (). Inom revisorernas kansli har , revisionsdirektör och , utredare, haft ansvaret för utredningsarbetet. Även kanslichefen och utredningschefen har deltagit i arbetet. Denna rapport är beslutad av revisorerna i plenum . Revisorerna har för avsikt att överlämna en samlad bedömning till . revisorer har granskat internationella freds- och hjälpinsatser. I förstudien fredsfrämjande insatser och hjälpinsatser konstaterade revisorerna att dagens internationella konflikt- och krismönster fordrar insatser av flera olika slag. Under förstudiearbetet hade det också framgått att det inte finns några klara gränser mellan behovet av fredsinsatser och behovet av hjälpinsatser. Revisorerna konstaterade att detta ställer krav på samordning av svenska insatser och av svenska och internationella insatser. Kritik hade på olika sätt riktats mot styrningen och finansieringen av insatserna. Särskilt hade tidsaspekten understrukits, eftersom fördröjningar av insatser, vad de än orsakas av, ofta är ödesdigra såväl för internationella fredsfrämjande insatser som för internationella hjälpinsatser. Det hade vidare framgått att regeringen utrett en mängd olika delfrågor rörande organisationen av verksamheten. Den fortsatta granskningen av freds- och hjälpinsatser har inriktats på hur insatserna styrs och finansieras i stort och vad de senaste årens utredningsarbete resulterat i. Andra frågor som behandlats är hur den svenska organisationen för insatserna ser ut, hur regeringen arbetar med styrnings- och finansieringsfrågorna samt hur insatserna redovisats. De fredsfrämjande insatserna kan betraktas i tre huvuddelar. Konfliktförebyggande verksamhet omfattar identifiering av potentiellt våldsamma konflikter och arbetet med att förhindra att våldsamheter utbryter till följd av konflikten. Man skiljer däremot mellan konfliktförebyggande verksamhet och de konkreta insatser i form av civil och militär närvaro i ett område som görs för att bevara eller tvinga fram vapenvila. Konfliktförebyggande verksamhet behandlas i kapitel 2. Civila fredsfrämjande insatser omfattar insatser med poliser, observatörer och biståndsfinansierade projekt. I begreppet civila fredsfrämjande insatser ingår även hjälpinsatser vid katastrofer och flyktingsituationer. De civila insatserna behandlas i kapitel 3, medan de militära fredsfrämjande insatserna behandlas i kapitel 4. Vikten av tidiga konfliktförebyggande insatser har understrukits både av utrikesutskott (2000/01:UU4) och regeringen (skr. 2000/01:2). Regeringen har utarbetat ett handlingsprogram för konfliktförebyggande verksamhet (Ds 1999:24) och även följt upp detta program med en skrivelse (skr. 2000/01:2). I handlingsprogrammet identifieras fem punkter där regeringen vill sätta in resurser. Arbetet med dessa prioriterade områden följs upp i skrivelsen där även verksamheten ytterligare konkretiseras. Regeringens skrivelse kan enligt utrikesutskott ses som ett värdefullt bidrag till diskussionen. Vid kontakter med Sida och de enskilda organisationerna har det också framkommit att man är positiv till skrivelsens genomgång av olika konfliktförebyggande verksamheter. Det kan dock konstateras att arbetet med konfliktförebyggande fortfarande av många parter betraktas som någonting alltför abstrakt. Eftersom regeringen genom handlingsprogrammet och skrivelsen till pekat ut så många områden och instrument som de mest prioriterade, ger de båda dokumenten inte någon egentlig ledning för fortsatta åtgärder. Svårigheten med att åstadkomma en helhetssyn på fredsfrämjande insatser i allmänhet och konfliktförebyggande verksamhet i synnerhet avspeglas både i arbetet med statsbudgeten och på ett mer praktiskt plan. Ambitionen att samordna myndigheternas fredsfrämjande insatser har bl.a. tagit sig uttryck i två utredningar: Internationell konflikthantering (SOU 1999:29) och Att verka för fred (SOU 2000:74). Behandlingen av dessa två utredningar visar på svårigheter att hantera frågorna, både från regeringens och myndigheternas sida. Två nya samverkansinstitut ska dock inrättas. Som ett led i regeringens regionalpolitiska omställningsprogram ska det ena vara placerat i och det andra i . organiserar de svenska insatserna med civilpoliser i konfliktområden. Insatserna finansieras via anslag från utgiftsområde 5, och internationell samverkan, och utgiftsområde 7, Internationellt bistånd. Målsättningen från är att kunna ställa av landets nationella poliskår (motsvarande omkring 160 poliser) till förfogande för internationella insatser. deltog med totalt 104 poliser i internationella insatser. Under utgiftsområde 5 (utrikesförvaltning och internationell samverkan) deltar med personal för bl.a. valövervakning i regi. Det svenska biståndet (under utgiftsområde 7) består av tre delar: multilateralt utvecklingssamarbete, bilateralt utvecklingssamarbete och samarbetet med . I granskningen framkommer att det är betydligt svårare att identifiera de fredsfrämjande insatserna inom det bilaterala utvecklingssamarbetet än det är inom de övriga två områdena. Sida, som administrerar det svenska biståndet, redovisar inte samtliga fredsfrämjande insatser inom det bilaterala utvecklingssamarbetet. Den del av projekten som handlar om strukturellt konfliktförebyggande går inte att identifiera hos Sida. Detta beror enligt Sida på att det är svårt att dra en klar gräns mellan fredsfrämjande och bistånd. Sida har som målsättning att allt bistånd ska beakta den konfliktförebyggande aspekten, men detta innebär inte att allt bistånd kan klassas som direkt fredsfrämjande. Svenska hjälpinsatser genomförs av . Insatserna finansieras med intäkter från Sida eller andra organisationer som begär insatsen. ska dock upprätthålla en beredskap för att delta i internationella insatser. Beredskapen finansieras genom anslaget : Samhällets skydd mot olyckor, under utgiftsområde 6, Totalförsvar. Försvarsmakten genomför i huvudsak två olika sorters insatser: insatser med militära observatörer och experter samt insatser med väpnad trupp i fredsfrämjande syfte. Militära observatörer och experter finansieras genom utgiftsområde 5, och internationell samverkan, medan insatser med väpnad trupp finansieras genom ett eget anslag under utgiftsområde 6, Totalförsvar. Regeringen föreslog i budgetpropositionen att anslagsstrukturen skulle förändras. Insatserna med väpnad trupp bereds i interdepartementala beredningsgrupper inom och beslutas av regeringen. Från Försvarsmakten anser man att samarbetet i dessa beredningsgrupper inte har någon egentlig funktion, eftersom deltagarna från är på en alltför låg beslutsnivå. Ledningsförhållandena för utlandsstyrkan inom Försvarsmakten är föremål för ett förändringsarbete, men ska fr.o.m. ska utlandsstyrkan ledas av Operativa insatsledningen, OPIL. Försvarsmaktens centrum för internationell verksamhet, , har lett utlandsstyrkan, men ska ha ansvaret för utbildning och stödja OPIL. deltog med 71 militära observatörer och experter samt med omkring 1 000 personer i väpnad trupp. Huvuddelen av den väpnade truppen var stationerad i under Natos ledning (KFOR-insatsen). har dessutom anmält militär personal till styrkeregister hos bl.a. FN och EU. Dessa åtaganden omfattar drygt 3 000 personer. Försvarsmakten har med den nuvarande ambitionsnivån haft problem att rekrytera framför allt officerare och viss nyckelpersonal till utlandsstyrkan. Problem med meritvärdering och ekonomiska förmåner har inverkat negativt på rekryteringen. Enligt Försvarsmakten kan det också bli problem att rekrytera tillräckligt många personer med värnpliktsutbildning för att kunna underhålla en utlandsstyrka på 3 000 personer.