frsrdg · GP04RR17 · 2002-01-01 00:00:00 — Högkvarteret står, enkelt uttryckt, för resurserna i form av personal och utrustning medan OPIL svarar för ledningen av dessa resurser. Högkvarteret styr OPIL med hjälp av uppdrag. OPIL är indelat i operationsledning (OPL) och taktiska kommandon (TK). De taktiska kommandona består av armé-, marin- och flygtaktiska kommandot. De olika kommandona ansvarar för ledningen av sitt vapenslag i krig respektive fred. De ansvarar också för samordningen av vapenslaget med andra stridskrafter. Skillnaden mellan operativ ledning och taktisk ledning är en fråga om nivå. Operationsledningen står för den övergripande ledningen av stridskrafterna medan den taktiska ledningen leder de enskilda förbanden i strid och insats. Inom insatsorganisationen finns ett speciellt förband för internationella insatser, den så kallade utlandsstyrkan. I utlandsstyrkan ingår soldater i fredsfrämjande insatser, militärobservatörer, personal som utbildas för fredsfrämjande insatser samt instruktörer och utbildare. Vilken typ av personal som får anställas i utlandsstyrkan regleras i en särskild lag (lag 1999:568 om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten, se avsnitt 4.1 ovan). Chefen för insatsledningen (OPIL) leder verksamheten vid utlandsstyrkan. I de olika fredsfrämjande insatserna är dock denna ledning underställd den internationella organisation som leder insatsen, t.ex. FN, eller Nato. Ansvaret för verksamheten vid utlandsstyrkan ligger hos Operativa insatsledningen (OPIL), medan det ekonomiska ansvaret för verksamheten ligger hos Högkvarteret, som beslutar om de finansiella förutsättningarna för verksamheten. I praktiken har Operativa insatsledningen delegerat ledningen för utlandsstyrkan till . Försvarsmaktens centrum för internationell verksamhet, , rekryterar, utbildar och utrustar utlandsstyrkan. Chefen för har dessutom ett arbetsgivaransvar för personalen i utlandsstyrkan (även om arbetsgivaransvaret för all personal inom Försvarsmakten ligger hos Överbefälhavaren). ska stödja Operativa insatsledningen (OPIL) i dess ledning av verksamheten. Försvarsmaktens ledning av utlandsstyrkan visas i diagram 4.1 nedan. Diagram 4.1: Försvarsmaktens ledning av utlandsstyrkan t.o.m. Observera att figuren inte omfattar samtliga delar av Försvarsmaktens styrning, endast de delar som har diskuterats i texten ovan. Av figuren framgår vad som redovisats ovan, nämligen att utlandsstyrkan till och med leds av . Verksamhetsansvaret ligger dock hos OPIL. Verksamheten vid utlandsstyrkan är också beroende av förbanden, som leds av de taktiska kommandona inom OPIL, för exempelvis instruktörer och materiel. Ledningen av utlandsstyrkan är /2002 stadd i förändring vilket redovisas i följande avsnitt. I en rapport från Operativa insatsledningen OPIL konstateras att vissa organisatoriska förändringar behöver genomföras av utlandsstyrkans ledning. Fram har alla svenska fredsfrämjande insatser med väpnad trupp endast omfattat markstridstrupper. är det tänkt att alla förbandstyper i insatsorganisationen (armé-, marin- och flygstridskrafter) ska kunna delta i fredsfrämjande insatser. OPIL konstaterar därför att ansvaret för insatsenheterna bör överföras från till respektive taktiskt kommando. OPIL anser att saknar kompetens för att leda marin- och flygstridskrafter. Ett annat viktigt argument i rapporten från är att man behöver skapa enhetliga ledningsförhållanden. Den roll som skulle komma att spela i denna organisation är att vara stödjande åt de taktiska kommandona. Detta visas i diagram 4.2 nedan. Diagram 4.2: Den nya ledningsorganisationen för utlandsstyrkan Observera att figuren inte omfattar samtliga delar av Försvarsmaktens styrning, endast de delar som har diskuterats i texten ovan. Försvarsmaktens centrum för internationell verksamhet, , har i ett yttrande över Operativa insatsledningens, OPIL:s, beslut, uttryckt sin skepsis över dessa förändringar. motsätter sig argumentet att förändringarna skapar enhetliga ledningsförhållanden och pekar på risken för att ledningen utövas olika när ledningen ska delas mellan de olika taktiska kommandona. I yttrandet uttrycker också sina farhågor över att splittra upp den kompetens som finns samlad på : "Att splittra SWEDINTs kompetenser med nuvarande kompetensbrister och bemanningsproblem inom Försvarsmakten är som att skjuta sig själv i foten." Inom Operativa insatsledningen OPIL pågår ett arbete med att genomföra detta förslag efter ett beslut av chefen för . Målsättningen från OPIL:s sida var att dessa förändringar skulle träda i kraft fr.o.m. årsskiftet 2001/02. Operativa insatsledningen räknar med att dessa målsättningar ska hålla för marin- och flygstridskrafter, men att nya ledningsförhållanden för arméstridskrafter kommer att gälla fullt ut fr.o.m. . har deltagit med personal till fredsbevarande insatser då bidrog med observatörer till FN:s insats i , . Denna insats pågick fortfarande då hade 11 militärobservatörer på plats i denna insats. deltog med väpnad trupp i den första fredsbevarande styrkan i FN:s regi. Även var insatsområdet och omkringliggande länder. Försvarsmakten genomför internationella insatser dels med väpnad trupp, dels med observatörer. har Försvarsmakten deltagit med väpnad trupp i två insatser i före detta . deltar med en bataljon i den Nato-ledda insatsen i Kosovo (KFOR - Kosovo Force). Den svenska bataljonen består av omkring 950 personer. deltar också med väpnad trupp i den i (SFOR - Stabilisation Force). Den svenska styrkan består av 36 personer. Under ledning av FN:s snabbinsatsbrigad, SHIRBRIG, har också fem stabsofficerare tjänstgjort i (insatsen ). Denna insats avslutades . Militärobservatörer och övrig personal har Försvarsmakten deltagit med observatörer i 16 olika insatser världen över. (Se bilaga 2 för en mer detaljerad sammanställning av Försvarsmaktens insatser.) Denna personal finansieras, till skillnad från insatserna med väpnad trupp, över utgiftsområde 5, Internationell samverkan. Sammanlagt omfattar Försvarsmaktens insatser med militärobservatörer och annan icke beväpnad personal 71 personer . Huvuddelen av personalen (52 personer) deltar i insatser under FN:s ledning. Inom ett antal områden har åtagit sig att vid behov ställa upp med personal. Regeringen beslutar från fall till fall om, och i så fall vilka, resurser ska användas i internationella insatser. Genom regeringsbeslut beslutades om vilka militära resurser som ska ställas till förfogande för planerings- och utvecklingsprocessen (PARP) inom Partnerskap för fred (PFF). Anmälan innebär att de olika mål som satts upp inom PARP ska gälla för de uttagna resurserna inom . Dessa resurser ställs också till förfogande för övning inom PFF och för Nato:s fredsfrämjande insatser. Regeringen beslutade att de förbandstyper och förmågor som utvecklas inom ramen för PARP ska vara utgångspunkten för anmälan till övriga styrkeregister. Det framgår också av nedanstående genomgång att i stor utsträckning anmält samma resurser till de olika styrkeregistren. I bilaga 2 redovisas de styrkor som regeringen anmält till FN, EU och Nordcaps (den nordiska samarbetsorganisationen). Det är i stort sett samma resurser som regeringen anmält till de olika organisationerna. ska kunna ställa drygt 3 000 personer från armén, flottan och flygvapnet till FN:s förfogande. Enligt lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands regleras däremot att högst 3 000 personer ur utlandsstyrkan kan tjänstgöra utomlands . Av de 3 000 personer som regeringen anmält ska drygt 2 000 hämtas från armén. De anmälda arméstridskrafterna omfattar bl.a. två mekaniserade bataljoner om vardera 900 soldater. Under denna granskning har det framkommit vissa problem med Försvarsmaktens hantering av utlandsstyrkan. Dessa problem gäller framför allt rekrytering och utbildning av personal till utlandsstyrkan. (Övriga problem vid diskuteras i bilaga 1 i avsnittet om revisorers informationsbesök vid 1997.) I 2 § lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands står att "personal som skall tjänstgöra i väpnad tjänst för fredsbevarande verksamhet utomlands skall anställas särskilt för denna uppgift". Denna personal ingår i Försvarsmaktens utlandsstyrka. Deltagande i väpnad styrka utomlands är således ingen skyldighet för anställda inom Försvarsmakten. Försvarsmakten rekryterar kontinuerligt personal att ingå i utlandsstyrkan. Rekryteringen sker från anställda inom Försvarsmakten samt från personer som fullgjort värnpliktstjänstgöring. Rekrytering sker under två tvåmånadersperioder . Personalen beräknas kunna inleda insatsen omkring efter rekryteringen. Försvarsmakten har dessutom infört ett system med beredskapskontrakterad personal. Detta gäller vissa nyckelbefattningar där personal skrivit på ett kontrakt att inställa sig för tjänstgöring och utbildning inför en internationell insats. Försvarsmakten uppger att rekryteringsförfarandet leder till brist på personer för vissa befattningar inom utlandsstyrkan. Även konstaterade i sitt betänkande att åtgärder måste vidtas för att säkra personalförsörjningen till de internationella insatserna. Ett antal förhållanden som påverkar rekryteringen negativt har framkommit under revisorernas granskning. Detta gäller framför allt meritvärderingen och frågan om personalens förmåner. revisorer genomförde ett informationsbesök vid Försvarets centrum för internationell verksamhet, (Informationsrapport /97:2). Vid detta informationsbesök konstaterades problem med att rekrytera bl.a. officerare för stabstjänstgöring till utlandsstyrkan. En orsak till detta är att Försvarsmakten saknar ett meritvärderingssystem som tar hänsyn till de internationella insatserna. Även konstaterar i sitt betänkande att för att ge någon högre befäl inom Försvarsmakten krävs välmeriterad trupptjänst och stabstjänst på central nivå. Eftersom stabstjänst i internationella insatser inte likställs med förbandstjänstgöring i riskerar officeren i den internationella insatsen att "halka efter" i karriären jämfört med sina kolleger i . Utredningen menar att även tjänstgöring i utlandsstyrkan måste innebära en merit för yrkesofficerare. Denna uppfattning delas av . I propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10) konstaterades att den genomsnittliga tiden som en yrkesofficer innehar en befattning är . För att stiga i graderna bör en yrkesofficer byta befattning med relativt korta intervall. I sin proposition konstaterar regeringen att personalrörligheten motverkar ett långsiktigt tänkande inom Försvarsmakten. Baserat på förslag menar regeringen i sin proposition att Försvarsmakten bör inrätta nya karriärmöjligheter för personalen. Regeringen betonar dock att ansvaret för befordran ligger hos Försvarsmakten. Regeringen tar heller inte upp problemet med meritvärdering i samband med de internationella insatserna i propositionen. Ekonomiska förmåner för personal i utlandsstyrkan Ett annat problem för rekryteringen av personal till de fredsfrämjande insatserna som framkom vid revisorernas informationsbesök var de ekonomiska förmånerna för den svenska personalen. menar att det av 2001 är ett problem att de ekonomiska förmånerna för svensk personal i utlandstjänst inom olika organisationer är så pass ojämna. Dessa ekonomiska förmåner, som fungerar som ett tillskott till den egentliga lönen, skiljer sig mellan personer som utför ungefär samma arbetsuppgifter fast inom olika organisationer. har enligt egen utsago försökt att ta initiativ till ett samarbete mellan de berörda organisationerna för att jämna ut förmånsnivån, men inte lyckats få de inblandade att komma överens. Skyldighet att delta i fredsfrämjande insatser konstaterade i sitt betänkande att det förekommit problem med att rekrytera både värnpliktiga och yrkesofficerare till utlandstjänst. Regeringen föreslår i propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10) att tjänstgöring i Försvarsmaktens fredsfrämjande verksamhet ska vara en skyldighet för nyanställda yrkesofficerare. Både Försvarsmakten och () menade i sina remissvar till utredningens betänkande att skyldigheten även borde omfatta redan anställda yrkesofficerare. var dock helt emot förslaget. Är värnpliktsnivån tillräcklig för de internationella ambitionerna? revisorer genomförde ett informationsbesök på Försvarsmaktens högkvarter med anledning av Försvarsmaktens personalförsörjning. Revisorerna konstaterade bl.a. att de låga värnpliktsvolymerna innebar att Försvarsmakten skulle vara tvungen att visstidsanställa soldater för att personalförsörja förband och utlandsstyrkan. Detta skulle dock komma i strid med lagen (1982:80) om anställningsskydd. Revisorerna menade att regeringen borde finna en lösning på problemet med personalförsörjning. Den största delen av personalen i utlandsstyrkan utgörs av personer som avslutat sin värnpliktsutbildning. För att leva upp till åtaganden i Kosovo behövs omkring 900 soldater från värnpliktsutbildningen. antogs 16 862 personer till värnpliktstjänstgöring. Av dessa placerades 11 826 personer inom armén. Tjänstgöringstiden för den väpnade truppen inom utlandsstyrkan är mellan . Den största svenska insatsen var den svenska bataljonen i Kosovo med 950 deltagare. Personalen i denna styrka byts ut . Detta innebär att Försvarsmakten behöver sända ned avlösning för att upprätthålla kapaciteten i denna styrka. Försvarsmakten behöver anställa omkring 1 800 personer av dem som avslutat värnpliktsutbildningen. Rekrytering till utlandsstyrkan sker således . Vid anses att man behöver omkring 4 000 sökande vid varje rekryteringstillfälle för att kunna plocka ut de mest lämpade soldaterna till utlandsstyrkan. Antalet sökande bland de värnpliktsutbildade pendlar kraftigt mellan rekryteringstillfällena. Under den rekrytering som genomfördes sökte 3 500 värnpliktsutbildade till utlandsstyrkan, medan antalet vid rekryteringen var 5 000 sökande. har åtagit sig att vid behov ställa upp med drygt 3 000 personer vid insatser ledda av FN, EU och Nato. (Se avsnitt 4.6 ovan.) Vid räknar man med att behovet av värnpliktsutbildade kommer att fördubblas. För att kunna anställa 3 600 värnpliktsutbildade behöver man omkring 16 000 sökande . Försvarsmakten genomför fredsfrämjande insatser, dels med väpnad trupp, dels med militärobservatörer och militära experter i olika internationella insatser. I mindre utsträckning genomför Försvarsmakten också humanitära insatser med medel från Sida. Den dominerande verksamheten är dock insatserna med väpnad trupp i t.ex. Bosnien och Kosovo. I beslutskedjan att sätta in väpnad trupp i en fredsfrämjande insats kan flera länkar identifieras. Den första är att en förfrågan kommer från FN, Nato eller någon annan internationell institution. Denna förfrågan ska sedan beredas inom med deltagare från tre olika departement samt Försvarsmakten. Efter beslut av regeringen kan Försvarsmakten ta vid och genomföra insatsen. Verksamheten leds av Operativa insatsledningen som delegerat ledningen till Försvarsmaktens centrum för internationell verksamhet, . Det ekonomiska ansvaret för insatsen ligger hos Högkvarteret och ÖB. Ledningen av utlandsstyrkan är stadd i förändring. Försvarsmakten har haft problem att rekrytera främst officerare till tjänstgöring i fredsfrämjande truppinsatser. Problem med meritvärdering och ekonomiska förmåner är faktorer som påverkar rekryteringen negativt. Försvarsmakten behöver dessutom rekrytera ett stort antal värnpliktiga för tjänst i fredsfrämjande insatser . I detta kapitel har följande iakttagelser av de svenska fredsfrämjande insatserna med väpnad trupp gjorts: Beredningen inom av ett insatsbeslut görs i interdepartementala beredningsgrupper där även representanter för Försvarsmakten deltar. Från Försvarsmakten har det framkommit att arbetet i dessa grupper förs på en alltför låg nivå. Finansieringen av fredsfrämjande truppinsatser har t.o.m. skett via ett särskilt anslag. Detta har medfört problem för Försvarsmakten eftersom verksamheten i stor utsträckning varit beroende av medel som anslagits till förbandsverksamhet och materielinskaffning. I budgetpropositionen har regeringen föreslagit en förändring av anslagsstrukturen, vilket diskuteras i avsnitt 5.4 nedan. Operativa insatsledningen OPIL har ansvaret för utlandsstyrkans verksamhet, men man har inget ekonomiskt ansvar för verksamheten. Detta ansvar vilar i stället på Högkvarteret och ÖB. Detta riskerar att resultera i att Högkvarteret fattar beslut som påverkar utlandsstyrkan utan att OPIL, som har det operativa ansvaret för verksamheten, kan påverka dessa. Ledningen av utlandsstyrkan är föremål för omorganisering och inom Försvarsmakten finns skilda uppfattningar om hur denna ledning bäst bör utformas. anser att det beslut om utlandsstyrkans ledning som Operativa insatsledningen arbetar med, kommer att splittra upp värdefull kompetens på . Rekryteringen av officerare till utlandsstyrkan har uppmärksammats av regeringen som i proposition föreslagit att nyanställda officerare ska vara skyldiga att delta i internationella insatser. finns det inom Försvarsmakten problem med meritvärdering och ekonomiska förmåner för tjänst vid utlandsstyrkan. Försvarsmakten har med åtaganden inga större problem att rekrytera personer som fullgjort värnpliktsutbildningen till tjänst i utlandsstyrkan. Med de höjda ambitioner som börjar gälla kommer dock behovet av värnpliktsutbildade att fördubblas. Risken finns då att en bas på omkring 16 000 värnpliktiga inte kommer att räcka till för utlandsstyrkans behov. revisorer har tidigare konstaterat att den låga värnpliktsvolymen kan innebära problem för Försvarsmaktens personalförsörjning. Medel för fredsfrämjande insatser beslutar om fredsfrämjande insatser och hjälpinsatser inom utgiftsområdena 5 och internationell samverkan 7 Internationellt bistånd. En sammanställning av de anslag och delposter som används för fredsfrämjande insatser görs i tabell 5.1 nedan. Tabell 5.1: Sammanställning av de anslag som omfattar fredsfrämjande verksamhet 2001 (mnkr) Utgiftsområde 5: och internationell samverkan 5:4 Bidrag till vissa internationella organisationer 453 5:7 Fredsfrämjande verksamhet 149 Utgiftsområde 6: Totalförsvar 6:2 Fredsfrämjande truppinsatser 1 111 Utgiftsområde 7: Internationellt bistånd 8:1.1 - Övrigt multilateralt samarbete 132 8:1.2 - Humanitärt bistånd och konfliktförebyggande - Enskilda organisationer 1 077 890 9:1 Samarbete med 656 4 468 Källa: . För att få en komplett bild av hur mycket som anslås till fredsfrämjande insatser måste man ta hänsyn till två faktorer. För det första konstaterades i avsnitt 3.3 ovan att det inte går att avgöra hur mycket av det svenska biståndet som används i fredsfrämjande syfte. För det andra särredovisas inte vissa kostnader för fredsfrämjande insatser, och därmed belastar de inte respektive anslag. Anslaget för det bilaterala utvecklingssamarbetet är omfattande, och i de sammanställningar som har gjorts tidigare i detta kapitel har vi nöjt oss med att redovisa de delposter i anslaget som har relevans för fredsfrämjande insatser, nämligen delposterna Humanitärt bistånd och konfliktförebyggande samt Enskilda organisationer. Inom dessa delposter ryms mycket som inte kan kopplas direkt till fredsfrämjande insatser. I kapitel 3 konstaterades att Sida fördelat till fredsfrämjande insatser. Förutom detta finns det i Sidas bistånd ett okänt antal poster för strukturellt konfliktförebyggande verksamhet. Med en restriktiv tolkning av det bilaterala utvecklingssamarbetet skulle man således endast räkna med för det fredsfrämjande arbetet inom detta anslag. Bilden av hur mycket som anslås till fredsfrämjande insatser, och hur dessa medel fördelas, påverkas av hur man tolkar det bilaterala utvecklingssamarbetet. Detta visas i nedanstående cirkeldiagram som baseras på tabell 5.1 ovan. Diagram 5.1: Anslagna medel till fredsfrämjande insatser 2001 fördelade på utgiftsområden I alternativ 1, där de båda aktuella anslagen (Humanitärt bistånd och konfliktförebyggande samt Enskilda organisationer) räknats med i sin helhet ser biståndsdelen ut att dominera det fredsfrämjande arbetet. I alternativ 2, där den mer restriktiva tolkningen använts (endast de som Sida beräknar för säkerhets- och dialogfrämjande verksamhet), fördelar sig anslagen mer jämt över utgiftsområdena. Vissa av anslagen i tabell 5.1 ovan underskattar kostnaden för de fredsfrämjande insatserna genom att exempelvis Försvarsmakten och delvis finansierar insatserna genom myndighetens övriga anslag. I avsnitt 4.3 ovan konstaterades att Försvarsmakten var beroende av fler anslag än det som anvisar till fredsfrämjande truppinsatser. Verksamheten vid utlandsstyrkan finansieras delvis med medel ur anslaget för Förbandsverksamhet och beredskap (6:1) samt anslaget Materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling (6:3). Enligt uppgifter från årliga revision är det svårt att särredovisa Försvarsmaktens fredsfrämjande truppinsatser. Vid revisorers besök framgick att lånade materiel från för sina insatser. Efter användning svarade för att materielen återställdes i ursprungligt skick i förråden. Detta ledde till att kostnaderna för den internationella verksamheten underskattades i redovisningen eftersom inte betalade för lånet av materiel. För sina internationella insatser införskaffar materiel på två sätt. För det första lånar man in materiel från militära förband i och för det andra köper man in civil materiel. Den inköpta materielen finansieras via anslaget 6.3 (Materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling) över totalförsvarsdelen av statsbudgeten. står dessutom för kostnaden för att vidmakthålla den inlånade militära materielen, dvs. återställa den i ursprungligt skick efter användning. Verksamheten med svenska poliser i internationella fredsfrämjande insatser hanteras vid under . Insatserna finansieras genom medel från både utgiftsområde 5 (och internationell samverkan) och utgiftsområde 7 (Internationellt bistånd). Administrationen av civilpolisverksamheten finansieras däremot genom polisens förvaltningsanslag. Verkets hjälpinsatser har redan från starten finansierats med myndighetsexterna medel. I stor utsträckning har myndighetsexterna biståndsmedel genom Sida använts för insatserna, men också medel från olika FN-organ. Däremot har beredskapen finansierats med anslagsmedel. uppger att beredskapen dels består av materiellt innehåll, dels av finansiering av den internationella avdelningen på myndigheten. Även utbildningar för personal i personalpoolen liksom övningar inkluderas i beredskapen. Beredskapen finansieras genom anslaget : Samhällets skydd mot olyckor (anslag 7:4 under utgiftsområde 6, Totalförsvar). Anslaget låg för på och skulle, förutom beredskapen inför internationella hjälpinsatser, finansiera verksamhet inom det nationella räddningstjänstområdet. Av årsredovisning för framkommer att endast en liten del av detta anslag () används för beredskap inför internationella insatser. Hur mycket som regeringen beräknar för beredskapen anger regeringen inte i regleringsbrevet. Samordning av anslag till fredsfrämjande insatser Det framgick i avsnitt 5.1 ovan att det inte med säkerhet går att avgöra hur mycket som anslås till fredsfrämjande insatser på grund av problem med det bilaterala utvecklingssamarbetet och kostnadsredovisningen. Med dessa reservationer i åtanke presenteras nedan en tabell med en sammanfattning av anslag till fredsfrämjande insatser , fördelat på vilka mydigheter och organisationer som disponerade medlen. Vad gäller det bilaterala utvecklingssamarbetet har den generösa tolkningen använts. Tabell 5.2: Anslag till fredsfrämjande verksamhet 2001 fördelat på anslag och myndighet eller organisation som disponerar medlen (mnkr) Int. RPS 5 - Internationell samverkan 5:4 Bidrag till vissa interna- organisationer 453 453 5:7 Fredsfrämjande verk- samhet 27 64 33 25 149 Uo 6 - Totalförsvar