frsrdg · GP04RR19 · 2002-01-01 00:00:00 — Av kommunernas årliga rapportering framgår att antalet årsarbetskrafter har ökat, med undantag . Det är svårt att dra några helt säkra slutsatser av redovisningen på grund av svarsbortfall . Vid en intervju med företrädare för kommuner och anges att livsmedelstillsynen har klarat sig bra i kommunernas totala resursfördelning. Tillgänglig statistik bekräftar denna bild. och har organisationen av miljö- och hälsoskyddsfrågor förändrats på så sätt att nämnder med flera verksamhetsområden har blivit allt vanligare . Organisationsförändringar som avser miljö- och hälsoskyddsnämnderna framgår av nedanstående tabell. Tabell 9 Kommunernas nämndorganisation för miljö- och hälsoskyddsfrågor 1992 1995 1999 229 174 98 38 62 108 Miljö-, bygg- och räddningsnämnd 14 16 30 Kommunstyrelsen 4 5 7 30 Bortfall 0 26 19 Totalt antal 286 285 289 Källa: , Miljö- och hälsoskydd 2000 och SOU 1998:61 Allt fler kommuner frångår den traditionella organisationen med en miljö- och hälsoskyddsnämnd. Den vanligaste kombinationen är miljö- och byggnadsnämnd. Kommunernas förvaltningsorganisation för miljö- och hälsoskyddsfrågor har förändrats i samma riktning som nämndorganisationen. Alltfler kommuner slår samman främst miljö- och byggförvaltningar. Några kommuner har gemensamma förvaltningar för miljö- och hälsoskydd . Enligt kommunallagen får en nämnd inte utöva tillsyn över verksamhet som nämnden själv bedriver (3 kap. 5 §). Samma nämnd kan därför inte ansvara för tillsyn enligt livsmedelslagen och svara för t.ex. drift av ett vattenverk. Det har riktats en del kritik mot sammanslagningen av olika nämnder. Om drift- och tillsynsfrågor blandas, uppstår risker för jävs och beroendesituationer . har tillsammans med genomfört ett regeringsuppdrag avseende kommunernas organisation för tillsyn över miljöfarlig verksamhet . I rapporten föreslås bl.a. en ändring av kap. 25 § KL 6 som innebär ett förtydligande av nuvarande jävsbestämmelser. har också uppmärksammat att jävs- och beroendesituationer kan uppstå för kommunala livsmedelsinspektörer. Verket har i samband med revisorernas granskning redovisat några exempel på jävs- och beroendeförhållanden som har kommit till verkets kännedom, enligt följande: I en liten inlandskommun i övre tillät inte nämnden inspektören att utöva tillsyn under den årliga marknaden när behovet var som störst, dvs. efter normal arbetstid. När inspektören påtalade att det förekom olaglig försäljning uppmanades inspektören att låta saken bero. I en liten kommun i upptäckte den nyanställda inspektören att ett storhushåll inom barn- och äldreomsorgen hade lokalgodkännande utan att lokalen uppfyllde ställda krav. När inspektören föreslog att åtgärder skulle vidtas avstyrkte nämnden förslaget. I en liten kommun i hade uppmärksammat stora brister i den offentliga tillsynen av ett mindre vattenverk. I princip hade inga inspektioner genomförts och alltför få prov hade tagits. Kommunen hade inte vidtagit nödvändiga åtgärder trots upprepade klagomål från konsumenter om dåligt dricksvatten. I en kommun i hade upprepade konsumentklagomål på dåligt dricksvatten förekommit. Detta föranledde att genomföra en norme-rande inspektion vid anläggningen . Vid inspektionen framkom att egenkontroll-program saknades och att kommunen i stort sett inte bedrivit någon offentlig tillsyn. Ansvaret för produktion och tillsyn åvilade samma förvaltning men olika nämnder. beslutade kommunen att iordningställa en ny dricksvattentäkt. Av redovisning framgår att verket ibland har tagit upp aktuella fall om beroendeförhållanden i samband med kommunbesök. I ett fall har en normerande inspektion genomförts. Kommunen har i flera fall därefter vidtagit lämpliga åtgärder. Enligt livsmedelslagen ska livsmedel normalt hanteras i livsmedelslokal. Lokalen ska vara godkänd för ändamålet av tillsynsmyndigheten innan verksamheten startar. Om väsentliga ändringar av lokalen genomförs ska godkännande kompletteras. I praktiken sker arbetet med lokalgodkännande genom att tillsynsmyndigheten studerar ritningar och bedömer hur fastställda krav kan tillgodoses. Rådgivning till och diskussion med verksamhetsutövaren är viktiga delar i tillståndsprövningen eftersom detta kan förebygga framtida problem . För storskaliga animalieanläggningar, för vilka har överfört tillsynsansvaret till kommunerna, svarar dock för prövning och godkännande av lokal. Vid intervjuer med företrädare för har denna ansvarsfördelning kommenterats. Verksamhetsutövare vänder sig ofta till kommunen som har den löpande kontakten med företaget för att ställa frågor och för att påskynda processen. Hantering av livsmedel på annat ställe än i livsmedelslokal Tillstånd krävs för att hantera livsmedel på annat ställe än i livsmedelslokal, s.k. § 16 - tillstånd som t.ex. används vid marknader eller festivaler. Tillstånden omfattar tillfällig restaurangverksamhet samt försäljning av färdigförpackade varor och enkel hantering med liten risk, t.ex. kokning och grillning av helkonserverad korv eller grillning av förstekta hamburgare. har föreslagit vissa förändringar av dessa tillstånd. Mindre känsliga livsmedel ska kunna säljas utan tillstånd. Tillstånd som är utfärdade i en kommun ska också gälla i andra kommuner, s.k. rikstillstånd . ska enligt beslut fastställa företagens egenkontrollprogram. Företagens skyldigheter vad gäller egenkontroll och erfarenheter av tillämpning diskuteras i kap. 10. Företagen är skyldiga att följa de lagar och regler som finns inom livsmedelsområdet. Tillsynsmyndigheternas uppgift är att kontrollera att så sker och övervaka företagens egenkontrollprogram. Enligt EU:s direktiv ska inspektioner genomföras regelbundet och vid misstanke om att gällande regler inte följs. rekommenderar att anläggningar ska inspekteras minst en gång och vissa anläggningar ännu oftare. Normerande inspektioner används av verket som ett instrument för att i praktiken tydliggöra hur en inspektion bör genomföras. Det finns olika syften med inspektioner beroende på vad som ska kontrolleras. Exempel är rutinkontroller, uppföljning av tidigare konstaterade brister, inspektion med anledning av anmälan, revision av egenkontroll och kontroll av en viss fråga inom ramen för ett projekt. Vid intervjuer framhålls att en inspektion normalt har flera funktioner, t.ex. rådgivning och information till verksamhetsutövaren. De flesta företagare ser det som en tillgång att inspektören går igenom företaget. Av tabell 10 framgår antal utförda inspektioner samt inspektioner per anläggning och år. Tabell 10 Antal kommunala inspektioner samt inspektioner per anläggning och år 1993/94 1994/95 1995 1996 1997 1998 1999 Antal inspektioner 63 779 58 109 56 600 54 078 51 000 46 205 46 924 Inspektioner per anläggning 1,4 1,22 1,13 1,07 0,98 0,89 0,9 Källa: rapporter, Rapportering om livsmedelstillsynen åren 1995-2000 Tabellen visar att antalet inspektioner har sjunkit i kommunerna . Av rapporteringen framgår också att det finns en betydande variation mellan kommunerna beträffande antalet inspektioner. I rapporter (21/95, 21/96, 20/98 och 16/99) uppges att "vet inte säkert varför inspektionsverksamheten minskar". Kommunernas satsning på egenkontrollverksamheten uppges som en trolig anledning till minskningen. I rapport 31/97 anges att "eftersom inspektionsverksamheten minskat stadigt kan man inte utesluta att det rör sig om en reell minskning av kommunernas tillsynsresurser. Alla företag har inte fått lika mycket tillsyn beroende på att vissa anläggningar som kräver mer tillsyn har tagit mer av tillsynsresurserna." Företrädare för anser att en anledning till att antalet inspektioner minskar är att inspektioner vanligtvis tar än vad de gjorde . Fler moment ska kontrolleras. Inspektörerna är mer noggranna med dokumentation och kommunikation med företagen . Inspektioner per anläggning för olika typer av anläggningar redovisas i tabell 11. Tabell 11 Antalet inspektioner för olika typer av anläggningar och år Industri Storhushåll Butiker 1996 1,34 0,96 0,98 0,7 1997 1,9 0,78 0,89 0,58 1998 1,8 0,76 0,93 0,48 1999 2,48 0,73 0,82 0,5 Källa: , Rapportering om livsmedelstillsynen åren 1996-99 Av tabellen framgår att den kommunala tillsynen har minskat vad gäller storhushåll inklusive restauranger, butiker och vattenverk. Tillsynen vid industriföretag har däremot ökat. Någon förklaring till variationerna i tillsyn mellan olika typer av anläggningar redovisas inte i rapporter. Vid intervju har verket dock framfört ett par tänkbara förklaringar till resultatet. En möjlig förklaring till ökningen av tillsynen vid industrianläggningar är den nya EG-anpassade lagstiftningen inom animalieområdet. En tänkbar förklaring till den relativt låga tillsynsfrekvensen för vattenverk är att tillsynsmyndigheten förlitar sig alltför mycket till huvudmannens egentillsyn. Provtagning kompletterar inspektionerna. Provtagning används dels för att kontrollera de utpekade kritiska styrpunkterna i företagens egenkontrollprogram, dels som underlag för vidare tillsynsåtgärder. En sådan åtgärd sker vid projektinriktade kontroller, s.k. PIK-projekt. Dessa innebär att en viss fråga eller ett särskilt område kontrolleras vid ett större antal tillsynsobjekt inom en eller flera kommuner. Provtagning sker också vid utredning av misstänkt matförgiftning. Prov som tas ska undersökas i ett ackrediterat laboratorium. Antalet prov som har tagits har minskat över tiden. var antalet prov 0,9 per anläggning. Motsvarande uppgift för var 0,74 prov per anläggning. Det är framför allt antalet kemiska prover som minskar. Antalet mikrobiologiska prov är relativt oförändrat. Vid intervjuer med både företrädare för och vissa kommuner uppges att tillsynsmetodiken har förändrats. Detta är också ett skäl till att prov inte längre tas i samma omfattning. Enligt uppfattning är det bättre att flertalet prov tas i samband med olika projekt än vid enskilda inspektioner. Inspektioner och andra tillsynsaktiviteter ska dokumenteras i protokoll. Anmärkningar som konstateras vid inspektioner ska åtgärdas av verksamhetsutövaren och följas upp av tillsynsmyndigheten. Vid intervjuer påpekas att det är ovanligt att anmärkningar saknas. Om bristen/bristerna är allvarliga sker uppföljning kort efter genomförd inspektion. Livsmedelstillsynen anses delvis vara integrerad med andra delar inom kommunen. Det är framför allt miljö- och hälsoskydd som anses vara integrerade delar. Vid intervjuer framhölls betydelsen av ett bra samarbete mellan livsmedelsinspektörerna och plan- och byggavdelningen beroende på uppgiften med tillståndsprövningen för lokaler. De kommuner, och , som har en gemensam och miljö framhöll fördelarna med att planfrågor och livsmedelstillsyn fanns inom samma förvaltning. Samordningen underlättades, och processen med tillståndsprövning förkortades. I dessa kommuner ansåg man att det var en fördel att livsmedelsinspektörerna också arbetade inom övriga områden t.ex. hälsoskydd. Därigenom kan samordningsvinster tillvaratas t.ex. vad gäller resor i samband med inspektioner med olika syften. I utredningen om livsmedelstillsynen i (SOU 1998:98) framförs ett förslag om att livsmedelslagen bör ändras för att underlätta för kommunerna att samverka med varandra vad gäller livsmedelstillsyn. Enligt förslaget skulle det finnas möjligheter för en kommun att avtala med en annan kommun om att utföra sådana uppgifter som inte innebar beslut i ärenden eller att uppdra åt anställd i en annan kommun att fatta beslut i vissa ärenden. har i rapporten 9 - 2000 kommenterat förslaget. Svårigheter som framhålls är: om arbetet blir mer specialiserat förloras den breda kompetensen, det finns sällan resurser över som kan köpas av någon intilliggande kommun samt att en samverkan mellan kommunala nämnder kräver att nämndorganisationen överensstämmer i de berörda kommunerna. menar dock att om tillsynen fortsättningsvis ska bedrivas på nivå måste små kommuner samverka för att åstadkomma likvärdighet och acceptabel nivå på tillsynen. konstateras att eftersom det inte går att tvinga kommunerna att samverka måste incitamenten att vilja bedriva effektiv tillsyn överväga. "Verket har mot bakgrund av tidigare erfarenheter inga större förhoppningar om en sådan utveckling" (nr 9 - 2000 s. 87). Både i underlag från och vid intervjuer med företrädare för länsstyrelser och kommuner har situationen för små kommuner med ensamarbetande inspektörer uppmärksammats. Denna situation anses vara ett problem eftersom sårbarheten är stor. Ofta är livsmedelstillsynen i dessa kommuner eftersatt. Frågan om ökad samverkan mellan kommunerna har också uppmärksammats av . I rapporten och tillsyn över miljöfarlig verksamhet konstateras att drygt en tredjedel av kommunerna samverkar med grannkommunen i någon form. Det är enligt rapporten lika vanligt med samverkan inom miljö- och hälsoskydds- och livsmedelsområdena som inom övriga områden. En ökad satsning på gemensamma miljö- samt hälsoskyddsnämnder och -förvaltningar över kommungränserna skulle, enligt rapporten, vara gynnsam för tillsynsarbetet framför allt i små och resurssvaga kommuner. I de besökta kommunerna finns redan olika forum för erfarenhetsutbyte och informell samverkan mellan kommunerna vad gäller livsmedelstillsynen. Både i och framhölls att nuvarande samverkan kan utvecklas ytterligare så att kommuner kan bistå varandra i tillsynsarbete om behov finns. Detta sker delvis inom ramen för PIK-projekt, som bygger på att kommunerna samverkar inom ett gemensamt projekt. Större kommuner med mer resurser kan åta sig mer uppgifter än vad som är möjligt för mindre kommuner. ingår i samarbetskommittén för rikets 25 större kommuner. Kommittén har i brev till jordbruksministern framhållit att om livsmedelstillsynen ska kunna bedrivas på ett tillfredsställande sätt måste tillräckliga resurser och kompetens finnas att tillgå. Vidare framhålls att när det gäller mindre kommuner som saknar tillräckliga resurser bör detta kunna lösas genom samverkan mellan kommunerna, i enlighet vad som föreslogs i utredningen om livsmedelstillsynen i . Kommunerna har tillsyn över merparten () av alla livsmedelsanläggningar inklusive vattenverk. Av 52 000 anläggningar är mindre anläggningar som sysselsätter mindre än 4 årsarbetskrafter. Den kommunala livsmedelstillsynen hade totalt 337 årsarbetskrafter. Antalet årsarbetskrafter i kommunerna har ökat något, med undantag av . Ett antal kommuner har dock inte lämnat uppgifter om hur många årsarbetskrafter som avsätts för livsmedelstillsyn. På grundval av befintlig statistik kan sägas att kommunernas tillsynsfrekvens vid olika typer av anläggningar varierar. Tillsynsfrekvensen har minskat för storhushåll inklusive restauranger, butiker och vattenverk. Tillsynen över industrianläggningar har ökat. har inte närmare analyserat orsakerna till detta. har uppmärksammat att jäv och beroendeförhållanden kan uppstå i den kommunala tillsynsverksamheten. Beroendeförhållanden kan uppstå när kommunen själv är huvudman för en verksamhet som den kommunala tillsynsmyndigheten ska utöva tillsyn över. Verket redovisar några exempel där den kommunala tillsynsmyndigheten inte har vidtagit åtgärder vid konstaterade brister eller att åtgärderna har vidtagits först efter påpekande från eller . Frågan om kommunernas möjligheter att samverka med varandra har uppmärksammats. I utredningen om livsmedelstillsynen i föreslogs att livsmedelslagen skulle ändras för att underlätta för kommunerna att samverka med varandra. En ökad samverkan över kommungränserna bedöms vara av betydelse för att utöva tillsyn, särskilt för små och resurssvaga kommuner. Detta kapitel syftar till att beskriva och belysa i vilken mån nuvarande finansieringssystem inom livsmedelstillsynen är ett verksamt medel för att styra omfattning och inriktning av tillsynsverksamheten. Livsmedelstillsynen finansieras dels genom skatt, dels genom avgifter. Avgiftssystemet består av en blandning av fasta och rörliga avgifter med varierande avgiftsuttag för olika verksamheter. Behovet av en skärpt livsmedelskontroll som utförs på ett likartat sätt över hela landet var ett viktigt motiv för beslutet om nuvarande avgiftssystem som infördes . I regeringens proposition föreslogs förändringar i avgiftssystemet för att bättre anpassa avgiften efter kontrollbehovet och undersökningskostnaderna. Mer avgifter skulle tas ut för att intensifiera redlighetskontrollen genom fler kemiska analyser. Enligt riksdagsbeslutet skulle av kommunernas avgiftsintäkter överföras till . Som motiv till detta framhöll regeringen att en överföring av resurser från kommunerna till borde ske för att finansiera ytterligare livsmedelstekniker vid verket, samt för att täcka "vissa kostnader för bl.a. rådgivning till kommunerna och samordning av den offentliga livsmedelskontrollen, centrala laboratorieuppgifter och metodutveckling. Kostnaderna är hänförliga till insatser som utgör underlag för avgiftsbeläggningen. " Av propositionen framgår även att avgiftsintäkterna skulle täcka kostnaderna för att utveckla ett nytt rapporteringssystem. beslut innebar att livsmedelslagen ändrades och att lämnade ett bemyndigande till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att besluta om avgifter. Dessutom beslutades att regeringen får föreskriva att kommuner ska ombesörja uppbörden av avgifter för den statliga tillsynen. Vid utskottsbehandlingen hade utskottet ingen erinran mot grundprincipen att den offentliga livsmedelskontrollen till viss del skulle finansieras via avgifter från livsmedelsföretagen. ansåg utskottet att det var angeläget att dels erhåller närmare information om avgiftssystemets utformning och effekter, dels bereds tillfälle att anlägga synpunkter på ett mer utarbetat och detaljerat förslag än det som förelåg. begärde också en särskild redovisning av regeringen om den närmare utformningen av avgiftssystemet. Regeringen gav i uppdrag att, i samråd med RRV, utforma avgiftssystemet med sikte på att skulle tas ut i avgifter. Regeringen återkom till med en redovisning av den närmare utformningen av avgiftssystemet . I skrivelsen redovisades bl.a. principerna för det nya avgiftssystemet, avgiftsuttag och bedömningar av effekter avseende storleken på avgiftsuttaget och fördelningen av kontrollobjekt. Exempelvis bedömdes att av alla livsmedelsföretag skulle erlägga den lägsta avgiften . RRV redovisade i en särskild skrivelse till sina synpunkter på förslaget. RRV ansåg bl.a. att det ökade avgiftsuttaget innebar en form av beskattning. Vidare framhölls att det var en brist att avgiftssystemet inte utgjorde ett styrmedel för omfattningen av livsmedelskontrollen. Enligt verket borde lämpligheten av att låta avgiftsuttaget i högre grad motsvara gjorda arbetsinsatser diskuteras. RRV ansåg också att uppföljning och utvärderingen av det nya systemet borde göras så snart tillräckliga erfarenheter vunnits. Utskottet ställde sig bakom regeringens förslag. erinrade utskottet om att den slutliga utformningen skulle färdigställas med hänsyn till remissinstansernas synpunkter och att löpande revideringar borde göras . beslutade i enlighet med utskottets förslag . En stor del av den kommunala tillsynen finansieras med kommunalskatt. Hur stor andel är dock oklart. En begränsad del av tillsyn finansieras över anslag. I kapitel 9 redovisas vissa uppgifter om kostnader. De uppgifter som kommunerna utför och som finansieras med kommunalskatt är : inspektioner som görs på produktionsstället, rättsliga åtgärder vid överträdelse, utbildning och information, arbetet med uppbörd av tillsynsavgifter och överföring av av dessa avgifter till . Inga principer för skattefinansiering av tillsynsverksamheten eller vilka uppgifter som skulle skattefinansieras redovisas i förarbetena till livsmedelslagen eller i regeringens skrivelse om avgifter. I livsmedelslagen anges att avgift för tillsyn får tas ut. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för en myndighets och ett enskilt kontrollorgans kostnader för tillsyn enligt lagen, föreskrifter eller EG-förordningar som har kompletterats av lagen. Sådana avgifter får också avse en myndighets kostnader för prövning enligt lagen, föreskrifterna eller förordningarna (LL 29 a §). Regeringens föreskrifter om avgifter finns i totalt tre förordningar och kungörelser . beslutar om avgifternas storlek. Det finns två undantag till denna ordning. Kommunerna beslutar om avgift ska tas ut för hantering av livsmedel på annat ställe än i livsmedelslokal (§ 16 - tillstånd). har dock fastställt att denna avgift högst får uppgå till en årlig tillsynsavgift. För vissa animalieanläggningar fastställer kommunerna den timtaxa som ska tas ut. Tillsynsmyndigheterna bestämmer vilken typ av avgifter som ska tas ut för varje avgiftspliktig verksamhet. En nämnds beslut om avgifter enligt förordningen 1989:1110 får överklagas till och därefter till länsrätten som också är första instans för överklagande av beslut. För kontroll av livsmedel finns följande avgifter: prövning av godkännande av lokal, prövning av tillstånd för hanteringen av livsmedel på annat ställe än i livsmedelslokal (§ 16 - tillstånd), uppföljning av prov som har lett till anmärkning, beroende på typ av verksamhet finns fyra olika varianter på avgifter som ska betalas för: - styckningsanläggningar samt kyl- och , - köttprodukter och malet kött anläggningar, - anläggningar som hanterar fiskvaror samt - mjölkprodukt- och äggproduktanläggningar. kontroll av främmande ämnen i animalier, kontroll av animaliska livsmedel som importeras från tredje land, kontroll av icke animaliska livsmedel som införs från tredje land, kontroll av bekämpningsmedelsrester i vegetabilier som importeras från tredje land samt kontroll av bekämpningsmedelsrester i inhemskt producerat spannmål. Enligt förordningen om avgifter för livsmedelshantering (SFS 1989:1110) ska en årlig tillsynsavgift tas ut av tillsynsmyndigheterna (dvs. och miljö- och hälsoskyddsnämnden) av den som driver verksamhet i en godkänd livsmedelslokal. Enligt förordningen ska miljö- och hälsoskyddsnämnden använda avgiften för provtagning och undersökning. För finns inte motsvarande begränsning, men verket har tillämpat samma princip. Avgiftens storlek beror på årsomsättningen eller antalet årsarbetskrafter. Avgiften varierar mellan för detaljhandeln som säljer färdigpaketerade produkter och för storskalig tillverkningsindustri. Lägsta avgift för industrier och storhushåll, t.ex. bagerier och restauranger är . För animalieproducerande anläggningar ska den årliga tillsynsavgiften sättas ned, enligt vad som gäller för motsvarande exportkontollerade anläggningar. Aminalieproducerande anläggningar (kött, mjölk och ägg) får den årliga avgiften nedsatt . Övriga anläggningar betalar full avgift. Prövning av godkännande av lokal Vid prövning av godkännande av lokal ska avgift betalas när tillsynsmyndigheten prövar dessa frågor. Första gången en livsmedelslokal godkänns får en avgift tas ut som motsvarar högst en årlig tillsynsavgift i den avgiftsklass som är tillämplig för företaget. När verksamheten eller inredningen ändras väsentligt i en redan godkänd livsmedelslokal ska en förnyad ansökan göras av dess ägare. Avgift för ett förnyat godkännande är högst hälften av den årliga tillsynsavgiften. Prövning av tillstånd för hantering av livsmedel på annat ställe än i livsmedelslokal, § 16 - tillstånd Vid prövning av tillstånd för hantering av livsmedel på annat ställe än i livsmedelslokal, § 16 - tillstånd, för t.ex. marknader kan varje kommun besluta om administrativ avgift. Avgiften får högst uppgå till en halv årlig tillsynsavgift om tillståndet gäller högst en månad och i annat fall en årlig tillsynsavgift. Den årliga avgiften är . Uppföljning av prov som lett till anmärkning har rätt till att ta ut avgift för en uppföljning av prov som lett till anmärkning. Enligt ska denna avgift motsvara den verkliga analyskostnaden och varierar beroende på vilken analys som utförs.