frsrdg · GP04RR16 · 2002-01-01 00:00:00 — Men regeringen har självfallet det övergripande ansvaret, både för att styra myndigheterna genom för-ord-ningar, budget och regleringsbrev m.m. och för att ta initiativ till de förändringar som behövs på överordnad nivå. ligger ansvaret för migrationspolitiken på . Utlandsmyndigheterna medverkar i utredningsskedet Även utlandsmyndigheterna - dvs. svenska ambassader och konsulat i utlandet - har en roll i migrationspolitiken, dels när det gäller ärenden om viseringar och uppehållstillstånd, dels när det gäller att bidra med upplysningar i asylärenden. Elva utlandsmyndigheter har numera fått särskilt inrättade funktioner för migrationstjänstemän. Utlandsmyndigheterna har också ett an-svar för övergripande rapportering i frågor som relaterar till migration. Utlandsmyndigheterna räknas som en del av /UD. Expeditionschefen vid betraktas som generaldirektör för utlandsmyndigheterna. () har ett samlat ansvar , som bytte namn till , är central utlänningsmyndighet och ska verka för att handläggningen av ärenden enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen är rättssäker och effektiv. har också ett s.k. processansvar, dvs. ett ansvar för samarbetet mellan de olika myndigheter som är berörda av asylfrågor. Verkets organisation och arbetsformer när det gäller asylansökningar och asylprövning beskrivs i kapitel 4. beslut om avvisning och utvisning m.m. kan överklagas till . var det regeringen som prövade samtliga överklaganden av Nämndens organisation och arbete beskrivs närmare i kapitel 5. Gränskontrollen sköts av flera myndigheter Den del av migrationspolitiken som gäller gränskontroll handhas av flera myndigheter. Polisen har ansvaret för personkontroll i samband med inresa och utresa. har (numera ) befogenhet att bistå polisen vid dessa personkontroller. Vid inresa till (över yttre gräns) kontrolleras resenärens pass normalt också av transportföretaget (flygbolaget, rederiet eller motsvarande) eftersom företaget har skyldighet att bekosta återresa om resenären inte har giltiga inresehandlingar till ankomstlandet. Det s.k. transportörsansvaret kommer att regleras ytterligare som följd av överenskommelser inom EU. I gränskontrollen deltar också Tullen med kontroll av varor. Tulltjänstemän kan då också upptäcka om personer försöker ta sig in illegalt, t.ex. i containrar. svarar för personkontroll och tullkontroll till sjöss. Här kan också ingå personkontroll i hamnar (gränsövergångsställen och naturhamnar). Gränskontrollen av personer har granskats av RRV. Resultaten har redovisats i rapporten i gränskontrollen (RRV 2001:1). Polisen har ansvar för vissa avvisningar har huvudansvaret för att verkställa sådana beslut om avvisningar och utvisningar som fattats av verket eller av . kan dock i vissa fall överlämna sådana ärenden till polisen. Så sker då verket bedömer att tvång kommer att behövas för att genomföra utresan och/eller då den som ska avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan påträffas utan polisens medverkan. Ett särskilt cirkulär har utarbetats som reglerar förhållandet mellan och polismyndigheternas ansvar i dessa fall. Polisen har även ansvar för att verkställa sina egna beslut om avvisning och utvisningar och domstols beslut om utvisning på grund av brott. Kriminalvårdens transporttjänst svarar för transporter och bevakning vid utresor av avvisade och utvisade personer i de fall det inte är fråga om självmant återvändande. Som följd av lag-ändringen 1999, då fick ansvar för att motivera avvisade personer att själva medverka till sin utresa, har transporttjänsten genomfört färre utresor av avvisade och utvisade personer. inrättades och övertog då uppgifter från i första hand . Vissa av uppgifter ansluter ska särskilt följa upp kommunernas introduk-tion av flyktingar och andra nyanlända invandrare. Verket ska också vid behov medverka vid nyanländas bosättning i kommuner och besluta om statlig ersättning till kommuner som tar emot och ger introduktion till flyktingar m.fl. nyanlända (SFS 1999:927). är också central förvaltningsmyndighet för integrationsfrågor och har ett övergripande ansvar för att integrationspolitiska mål och synsätt får genomslag på olika samhällsområden. ligger ansvaret för integrationspolitiken på (tidigare ). Kommunerna har sociala uppgifter samt ansvar för introduktion av nyanlända I själva asylprocessen, betraktad som beslutsprocess, har kommunerna inga uppgifter. Däremot kan kommunerna ha sociala uppgifter även . I den mån de asylsökande deltar i svenskundervisning sker detta i kommunernas regi. Asylsökande barn har numera rätt att gå i både förskola och skola . Kommunen har enligt socialtjänstlagen ett socialt ansvar för alla barn som bor i kommunen, oavsett om de har uppehållstillstånd eller ej. Huvuddelen av kommunernas uppgifter i samband med invandringen avser tiden efter det att den asylsökande har fått uppehållstillstånd. Kommunerna får bidrag från staten för sitt s.k. flyktingmottagande (mottagandet avser alla som varit asylsökande, oavsett skäl för uppehållstillstånd, samt deras anhöriga). Kommunen ska tillsammans med den enskilde upprätta en plan för hans/hennes introduktion. Introduktionsplanen ska innehålla svenskundervisning, arbetspraktik, samhällskunskap och information om svenskt vardagsliv. Introduktionen ska normalt pågå i högst . Landstingen svarar för vård till asylsökande Landstingen har, i egenskap av sjukvårdshuvudmän, ett ansvar för att ge akutvård till alla asylsökande. Asylsökande barn har även rätt till förebyggande hälsovård och tandvård. kostnader för vården betalas av staten. För en asylsökande kan vägen till uppehållstillstånd vara mer eller mindre lång och invecklad. Antalet steg i processen beror delvis av den asylsökandes eget vägval i de fall han fått nej på sin ansökan. Hans val står då mellan att överklaga eller att återvända till hemlandet eller till tredje land. Den samlade tidsåtgången i en asylprocess beror delvis på antalet steg i processen men också på tidsåtgången i varje led. Orsakerna till fördröjningar diskuteras i senare kapitel. En del av komplexiteten i asylprocessen beror självfallet också på hur processen är konstruerad, lagtekniskt sett. framgår också av materialet i granskningen, men frågan behandlas inte ingående. Karaktären av granskningen är förvaltningspolitisk, inte juridisk. Tyngdpunkten i granskningen ligger på asylprocessen fram till myndigheternas lagakraftvunna beslut i frågan om uppehållstillstånd. Frågan om vad som händer efter detta beslut - integration, hemresa eller resa till tredje land - ligger utanför ramen för granskningen. I vissa fall är svårt att definiera vad som är det definitiva slutet på en asylprocess. avslår ett överklagande så beror all ytterligare tidsåtgång på att nämndens beslut av något skäl inte har verkställts. Eftersom det alltid är möjligt att kom-ma med nya ansökningar om uppehållstillstånd så länge den asylsökande är kvar i landet, finns endast två riktigt de-finitiva utfall - antingen att den sökande får uppehållstillstånd i eller att vederbörande lämnar landet. Övergången från mottagningssystemet ingår ej En person som fått uppehållstillstånd efter att tidigare ha varit asylsökande är fortfarande kvar i mottagningssystem så länge han eller hon inte har beretts plats i en kommun. Övergången mellan anläggningsboende i regi och "kommunplacering" med kommunalt introduktionsprogram kan ibland ta . Dessa övergångsproblem behandlas inte i denna granskning. Alla frågor om boende och integration av nyblivna invandrare (alltså de som har fått uppehållstillstånd och stannar i ) ligger utanför granskningen. Frågor om återvändande ingår ej Vi presenterar heller ingen djupare analys av den senare delen av förloppet i de fall den asylsökande lämnar landet efter att ha fått nej på sin ansökan. Händelseförloppet i samband med utresor - antingen dessa sker i form av frivilligt återvändande eller i form av avvisningar och utvisningar som verkställs med olika grader av tvång - rymmer frågor som kunde vara värda en särskild granskning. För detta krävs emellertid ett annat empiriskt underlag än det som har insamlats för denna rapport. Ämnet för denna granskning är asylprocessen sådan den ser ut i praktiken och de berörda myndigheternas roll i detta sammanhang. Avsikten är att beskriva asylprocessen och identifiera de problem som är förknippade med den. Många aspekter av de berörda myndigheternas inre arbete har dock inte kunnat undersökas i detalj. Våra ansträngningar har koncentrerats till att försöka förstå systemet i stora drag. Totalt ca 1 770 anställda - tidigare () - hade vid utgången av ca 1 770 anställda. Av dessa arbetar ca 150 på huvudkontoret i . De övriga är fördelade på verkets fem regioner, varav region är den största och region den minsta (ca 470 respektive ca 160 anställda). Den tillgängliga arbetskraften utgjorde ca 1 500 årsarbetare, vil-ket motsvarar av den totalt möjliga arbetstiden. I stort sett alla typer av ledigheter ökade i omfattning , i synnerhet sjukfrånvaron. Det är framför allt långtidssjukskrivningarna på och sjukpensioner som ökar i omfattning. Personalomsättningen i var i genomsnitt . Inom asylverksamheten var personalomsättningen mer än dubbelt så stor som bland övriga personalgrupper. Vissa förändringar i verkets uppgifter och befogenheter har ägt rum . Ansvaret för inledande asylutredningar överfördes från Polisen till . Överföringen hade principiella grunder och ansågs även ge rationaliseringsvinster . När det gäller avvisning och utvisning hade Polisen tidigare ansvaret för att verkställa besluten. Detta ansvar överfördes till . Verket fick då också i uppgift att motivera de personer som fått beslut om avvisning att självmant lämna landet. I de fall detta inte lyckas kan verket överlämna ärendet till Polisen. En stor förändring var också att integrationsfrågor överfördes från till det nybildade . Överföringen ägde rum . Tabell 4.1 Antalet anställda i Huvudsaklig sysselsättning Antal anställda Procent Asyl - Prövning 273 15 Asyl - Mottagning 581 33 Asyl - Övrigt 55 3 Asyl totalt 909 51 Besök och bosättning 377 21 Medborgarskap 68 4 Administrativt stöd 345 20 Ledning 70 4 1769 100 Källa: årsredovisning 2000 Drygt hälften av anställda arbetade med asylfrågor. De flesta av dessa arbetade inom mot-tag-nings-systemet. Antalet anställda inom mottagningssystemet var detta år mer än dubbelt så stort som inom asylprövningen. Frågor som rör besök och bosättning (dvs. arbetsuppgifterna viserings- och tillståndsprövning) samt medborgarskapsärenden sysselsätter av personal. Ungefär lika många arbetar med ledning och administrativt stöd. Asylfrågor tar större delen av verkets resurser Den största delen av uppgifter har att göra med asylprocessen. Det gäller dels prövning av asylansökningar i första instans, dels mottagande av asylsökande. Det finns två slags mottagningsenheter, dels anläggningsboende (tidigare kallade asylförläggningar eller flyktingförläggningar), dels s.k. eget boende hos släktingar och vänner. Här ingår också en del organiserad verksamhet för asylsökande. I mottagningssystemet ingår också s.k. förvar som används för vissa personer i avvaktan på verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning. arbete med asylfrågor berör framför allt tre delar av verkets organisation: asylenheterna, dvs. enheter för asylutredning och asylprövning, stödfunktioner till asylenheterna, främst vid huvudkontoret i , samt mottagningssystemet för asylsökande. Dessa delar av verkets organisation beskrivs mer utförligt i det följande. Tyngdpunkten ligger vid asylenheterna och stödfunktionerna. Mottagningssystemet beskrivs mera översiktligt. Asylärenden handläggs numera inom alla verkets fem regioner. De enheter som har att göra med asylfrågor - asylutredningar och asylprövning - framgår av tabell 4.2. Här finns inte enbart renodlade asylenheter utan även s.k. gränsenheter med en mer blandad verksamhet. Från 10 enheter till 17 organisation för asylprövning håller på att byggas ut. Antalet asylenheter ska öka från 10 till 17 genom att nya enheter byggs upp inom regionerna Nord och Mitt. De nya enheterna är mycket små. fanns asylenheter endast inom regionerna , Syd och Väst. Den sammanlagda arbetsstyrkan vid asyl- och gränsenheterna är 246 personer, varav 75 vid gränsenheter eller kombinerade asyl- och gränsenheter. Aktuella uppgifter finns i tabell 4.2 som ger en ögonblicksbild av situationen . Uppgifterna avser "antalet anställda i arbete", vilket betyder att tjänstlediga personer inte inräknas. Däremot ingår deltidsarbetande. En satsning på gränsenheterna inleddes , då verket också fick befogenheter att samarbeta med polisen med passkontroller. fick verket uppgiften att ta ansvar för återvändandet för de personer som fått beslut om avvisning eller utvisning. Enligt bör gränsenheterna inte räknas in i resurser för asylprövning. Eftersom vissa enheter har en blandad verksamhet ger personalstatistiken ingen klar bild av resurserna för asylprövning. Tabell 4.2 Asyl- och gränsenheter, Antal anställda exkl. tjänstlediga Region anställda i arbete Region Asylenhet 1 22 Asylenhet 2 23 Avarbetningsstyrka 11 Asylenhet 24 Gräns- och asylenhet 35 115 Region 25 Asylenhet 20 /19 64 Region 35 Gräns- och asylenhet 21 56 Region enhet 2 Lokal enhet 1 /Lokal enhet 2 Lokal enhet 2 Lokal enhet 0 7 /Lokal enhet 3 Lokal enhet 1 4 Totalt 246 Not 1: Antalet anställda i arbete omfattar inte personer med tjänstledighet. Antalet tjänstlediga uppgår till 29 personer. Not 2: Asylenheten i är under omorganisation och flera andra enheter är under uppbyggnad. När dessa enheter är färdigutvecklade beräknas sammanlagt ytterligare 17 personer vara anställda på asylenheterna. hade 197 årsarbetskrafter för asylprövning fördelat på de olika enheterna, och var motsvarande antal 171. Resurserna för asylprövning ökade således mellan dessa bägge år. Begreppet årsarbetskrafter är inte liktydigt med antalet anställda i arbete som redovisas i tabell 4.2. beslutade i 17 000 asylärenden och fanns ca 10 900 öppna ärenden. Antalet avgjorda asylärenden var betydligt större än . Detta berodde på en medveten satsning av för vilken man fått extra tilldelade resurser. En särskild analys av förhållandet mellan personalresurser och arbetsmängd inom asylprövningen finns i kapitel 8. Gränsenheterna har flera uppgifter har numera s.k. gränsenheter vid gränsövergången på samt i och . Vid gränsenheterna tar man emot asylansökningar direkt vid gräns- och pass-kon-trollen samt gör inledande asylutredningar för de personer som söker asyl vid gränsen. Det är dock endast en mindre del av de asylsökande som söker asyl vid gränsen - de flesta smugglas in i landet och söker asyl senare, vid någon av asylenheter. Alla som söker asyl efter inresan behöver dock inte ha smugglats. En del kan också ha passerat en inre gräns mellan Schengenländer eller kommit till med visering. Gränsenheterna ansvarar också för att verkställa vissa av de av-vis-ningsbeslut med omedelbar verkan som kan bli resultatet av den inledande asylutredningen. Gränsenheternas personal hjälper också polisen med gränskontrollen. Asylenheternas arbetsförhållanden skiljer sig en del från varandra, dels på grund av arbetsfördelningen inom verket, dels på grund av regionala förhållanden. En del av verkets strävanden går ut på att uppnå så stor flexibilitet som möjligt. Det betyder att arbetsfördelningen mellan regioner och asylenheter inte är fixerad utan föremål för uppföljning och omprövning med ganska täta mellanrum. Exempel på en asylenhet I det följande beskrivs en av asylenheterna, närmare bestämt asylenhet 2 i . Vid denna enhet handläggs ärenden för asylsökande från ca 50 länder. Det gäller alla asylsökande från utom arabiska , utom samt . Inom enheten finns därtill en uppdelning i arbetslag efter länder - ett Afrikateam, som inom sig har en uppdelning efter länder, och ett Asien-Latinamerikateam. På varje team finns ett antal asylhandläggare samt två beslutsfattare. Man försöker också hålla ihop ärendena gruppvis när det är motiverat (t. ex. familjer). är det dock ganska få familjer som kommer. Olika asylenheter kan göra på olika sätt; det är inte alla som har en liknande uppdelning. Samarbete med andra enheter Asyl- och gränsenheten på sköter samtliga Dublinförfrågningar som är aktuella för de sökande i och gör också den inledande asylutredningen för dem som söker asyl vid inresan. sedan från till asylenheterna i /, utom en del som gäller irakier. Enheten på tar dessutom hand om alla "Dublin-träffar", dvs. alla som ska skickas till tredje land som följd av . De som inte söker asyl vid gränsen kommer till reception i för att söka asyl. Där tas de emot av en särskild arbetsgrupp (numera kallad asylmottagningsenhet) som gör den inledande asylutredningen. Vid enheten finns 22 årsanställda, varav ca 12 handläggare och 4 beslutsfattare. Därtill finns 4 administratörer, en sekreterare och en enhetschef. Handläggarna är i allmänhet jurister; några är statsvetare eller socionomer. Beslutsfattare rekryteras internt bland de erfarna handläggarna. Beslutsfattarna har ett mindre antal egna ärenden att utreda. Dessa ärenden föredras för och be-slutas av andra beslutsfattare. Personalrörligheten är mycket stor i , delvis på grund av att personalen är ung. Rörligheten beror både på tjänstledigheter (barnledighet, tingsmeritering, utlandstjänstgöring) och på byte av arbetsgivare. anses ha svårt att konkurrera med andra arbetsgivare. har man inom asylenhet 2 i nyrekryterat 10 personer av totalt 22 anställda. Erfarenheten från enheten är att man alltid har ont om personal. Delvis har detta generella orsaker som gäller för verket som helhet. Ett par omständigheter är dock speciella för - dels den höga personalrörligheten, dels det faktum att många asylsökande föredrar att bo i Stock-holm framför andra regioner. Alla som vill och kan har rätt till eget boende och de får därmed också rätt att välja region i . Eget boende är det vanligaste i . Detta är billigare för staten än anläggningsboende, men de sökandes egna val skapar överbelastning för asylenheterna i . Arbetsgången vid en asylenhet Den följande beskrivningen av arbetsgången bygger i huvudsak på uppgifter som gäller asylenhet 2 i . Inledande asylutredning som asylansökan En inledande asylutredning görs alltid i samband med att en person först ansöker om asyl. I praktiken görs detta oftast vid någon av asylenheter. Verket har dock även ett antal gränsenheter som kan genomföra den inledande asylutredningen redan vid inresan (gränsenheterna har beskrivits tidigare). har i vissa fall tolk till hands som hjälp vid den inledande asylutredningen (t.ex. tolk till arabiska) och det händer också att den sökande själv har någon person med sig som kan tolka. I annat fall får personalen beställa en tolk. Den sökande får då sitta ned och vänta i en tills tolken kommer. Det huvudsakliga syftet med den inledande asylutredningen är att söka fastställa den sökandes identitet och resväg. Om det kan konstateras att resvägen har gått via ett s. k. säkert tredje land kan den sökande avvisas dit. I den inledande asylutredningen frågar man också den sökande om familjeförhållanden och om skälen till asylsökan, men någon djupare utredning av skälen görs inte på detta stadium. I samband med den inledande asylutredningen tar man finger-av-tryck och fotograferar den sökande, som sedan skrivs in i mottagningssystem. Fingeravtryck tas numera fotografiskt, med automatisk överföring till datasystemet. Det står den sö-kan-de fritt att själv ordna bostad, men vid behov ordnar plats på en förläggning ("mottagningsenhet"). Den sökande får en identitetshandling i form av ett s.k. (LMA står för lagen om mottagande av asylsökande). En inledande asylutredning tar mellan en och att ge-nom-föra. Tidsfaktorn är viktig. Om det är många sökande , blir tiden för var och en begränsad. Språkanalyser i vissa fall I de fall det finns oklarheter om den sökandes identitet och/eller ursprungsland görs ofta en bandupptagning på med den sökande. Detta kan göras i samband med den inledande asylutredningen men det kan också göras . Bandet skickas till en tolkfirma för språkanalys. Analysen kan visa vilket språk eller vilken dialekt den sökande talar och kan användas som hjälpmedel för att avgöra från vilket land en sökande kommer. En person som söker asyl i kan enligt skickas tillbaka till ett annat EU-land där han har uppehållit sig eller där han har familjeanknytning. Frågan om den asylsökande är känd i något av de länder som undertecknat konventionen (dvs. EU-län-der-na samt och ) och som enligt konventionen är skyldig att pröva asylansökan undersöks genom att kontaktar migrationsmyndigheten i de andra länder som kan vara aktuella. Vid positivt svar från ett annat land skickas en ytterligare förfrågan om landet är villigt att ta emot den sökande. Om även denna fråga besvaras jakande avvisas den sökande dit. I region är det gräns- och asylenheten på som har hand om samtliga s.k. Dublinärenden. Offentligt biträde (juridiskt ombud) förordnas vid behov Den asylsökande ska som regel tilldelas ett offentligt biträde, dvs. ett juridiskt ombud på det allmännas bekostnad (utlän-nings-lagen 11 kap. 8 §). dantag är, enligt lagen, om det framgår att den sökande inte har behov av biträde, dvs. om asylansökan är uppenbart ogrundad eller om den är uppenbart välgrundad. Redan vid den inledande asylutredningen klargör man om den sökande har speciella önskemål om offentligt biträde. Om inga sådana önskemål finns utser ett ombud åt den sökande. Något ombud deltar dock inte vid den inledande asylutredningen. Beslut om offentligt biträde kan överklagas till . Ett juridiskt ombud behöver inte vara advokat eller ens jurist. För att ett ombud ska få ställning av offentligt biträde krävs att denne godkänns av genom kontroll av referenser m.m. I region görs denna kontroll av rättsenheten i regionen. Övriga regioner saknar rättsenhet. För praktiserande advokater krävs ingen närmare kontroll för ett godkännande. De ombud som utses av för att agera som offentligt biträde åt sökande som inte själva uttryckt något önskemål väljs ur en lista på personer som anmält intresse för att agera som offentligt biträde åt asylsökande. Vissa ärenden tas med förtur Vid varje asylenhet behandlas ärendena i den ordning de kommit in, med undantag för de fall som kräver förtur. Förtur är aktuellt i de fall då den sökande har placerats i förvar förtur krävs av humanitära skäl den sökande är och har kommit till utan vårdnadshavare. Dessa ansökningar handhas av speciella handläggare. den sökande bedöms, på grundval av den inledande asylutredningen, kunna avvisas med omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 8 § utlänningslagen (jfr kap. 3). Fördjupad asylutredning med tolk och biträde blir den asylsökande kallad till en fördjupad asylutredning hos . Det kan dock dröja mellan den inledande utredningen vid ankomsten och den fördjupade asylutredningen. Vid detta utredningssamtal deltar en handläggare vid asylenheten, en tolk som bokats i förväg samt den sökande och dennes offentliga biträde, i de fall biträde finns. Handläggaren går igenom ett formulär med förbestämda frågor och samtalet bandas. Makar hörs se-parat och om det finns barn i familjen hörs de i målsmans närvaro. I den fördjupade asylutredningen måste man först klargöra och bekräfta den sö-kan-des identitet, familjeförhållanden, anknytningar i samt resvägen. Meningen är visserligen att dessa förhållanden ska ut redan vid den inledande utredning som gjordes vid asylansökan. Detta lyckas emellertid inte alltid eftersom många sökande saknar eller har gjort sig av med identitets- och resehandlingar. Vidare ställs frågor om den sökandes asylskäl, om religiös tillhörighet, om sökanden genomfört militärtjänst, varit politiskt aktiv samt om sökanden har blivit arresterad i hemlandet m.m. Den fördjupade asylutredningen brukar ta mellan tre och i anspråk. Varje samtal kräver förberedelser av handläggaren.