frsrdg · GP04RR9 · 2002-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående Sponsring av statliga myndigheter 2001/02 RR9 Revisorernas granskning revisorer har på eget initiativ granskat sponsring av statliga myndigheter. Sponsring, som är en relativt ny finansieringsform inom statlig förvaltning, omfattas inte av något särskilt regelverk. Begreppet sponsring har heller ingen entydig definition. Med sponsring menas i granskningen den typ av överenskommelser då en myndighet tillhandahåller exponering och eventuellt även andra förmåner till ett företag eller en privat organisation i utbyte mot kontanta medel, varor eller tjänster. Sponsring är ett affärsmässigt samarbete mellan en myndighet och ett företag. Granskningen har inriktats på att kartlägga förekomsten av sponsring bland statliga myndigheter, studera hur myndigheterna hanterar samarbetet med sponsorer samt vilka effekter sponsringen har för verksamheten. Totalt 18 myndigheter har omfattats av granskningen. Av dessa är hälften museimyndigheter. De 18 myndigheterna har identifierats som mottagare av sponsring utifrån en enkätundersökning med uppföljande telefonintervjuer. Resultatet av revisorernas granskning har redovisats i rapporten /01:13 Sponsring av statliga myndigheter. Rapporten finns som bilaga 1 till denna skrivelse. Rapporten har på sedvanligt sätt remitterats till myndigheter och organisationer för synpunkter. Yttranden har inkommit från ombudsmän (), , Justitiekanslern, , , , , , , , , , , , med , , Livrustkammaren/ /, , samt Föreningen kultur och näringsliv. En sammanställning av remissinstansernas yttranden finns som bilaga 2. Remissinstanserna instämmer i huvudsak med revisorernas bedömning vad gäller behovet av tydligare riktlinjer för sponsring som finansieringsform inom statsförvaltningen. Nära nog samtliga remissinstanser stöder de förslag till åtgärder som revisorer presenterade i rapporten. har i ett gemensamt yttrande från , och lämnar ett par sakupplysningar med anledning av rapporten, men avstår i övrigt från att yttra sig. yttrar sig inte över revisorernas förslag, utan kommenterar endast de delar av rapporten som rör den egna myndigheten. Justitiekanslern liksom tillstyrker revisorernas förslag utan vidare kommentarer. Principiella utgångspunkter för sponsring Statsmakterna har uttalat sig positivt om sponsring, framför allt för kultursektorns vidkommande. Några allmänna riktlinjer för vilka statliga verksamheter som får ta emot sponsring och i vilken omfattning har dock inte utfärdats. Av rapporten framgick att sponsring inte bara förekommer av myndigheter inom kultursektorn. Bland mottagarna av sponsring finns även vissa högskolor och en tillsynsmyndighet som Finans-inspektionen. Ingen av dessa myndigheter har ett bemyndigande i regleringsbrev om att få finansiera verksamheten med sponsorintäkter. Den uppfattning som revisorerna framförde i rapporten är att en myndighets samarbete med sponsorer noga bör övervägas. En förvaltnings-myndighets objektivitet ska inte kunna ifrågasättas. I verksamheter där myndighetsutövning gentemot enskilda eller företag förekommer bör särskild försiktighet iakttas vid finansiell samverkan med extern part. I granskningen uppmärksammades att vänt sig till sponsorer för att få hjälp med finansiering av en konferens. Åtta av de nio sponsorerna var företag eller organisationer som står under inspektionens tillsyn. Revisorerna framförde i rapporten uppfattningen att det är olämpligt att en tillsynsmyndighet sluter affärsöverenskommelser med tillsynsobjekt. I rapporten gavs exempel på projekt där stora förväntningar ställts till sponsring som huvudsaklig finansieringskälla, men där finansieringen tryggats genom skriftliga sponsoravtal först i ett sent skede av planeringen eller inte alls. Genom uteblivna sponsorintäkter kan kostnader komma att belasta myndighetens anslag. Det finns således skäl att beakta de risker av finansiell art som exempelvis en övertro på sponsring som intäktskälla kan föranleda. Sponsringen tar även myndighetens resurser i anspråk. Resurser krävs för att söka efter sponsorer, för att tillhandahålla de förmåner myndigheten förbundit sig vid i avtal och för att i övrigt administrera verksamheten. För de myndigheter som har en fortlöpande sponsringsverksamhet och flera paral lella sponsorer kan dessa resurser vara betydande. I rapporten framförde revisorerna uppfattningen att det är viktigt att myndigheten inte dimensionerar sin normala verksamhet så att den förutsätter en extern finansiering. I rapporten föreslogs att regeringen bör ta ställning till vilka myndigheter eller vilka verksamheter som får finansieras med sponsring och att detta kommer till uttryck i regleringsbrev. Riktlinjer för sponsringens omfattning bör också anges i regleringsbrev liksom krav på återrapportering. Samtliga remissinstanser stöder eller har inget att invända mot revisorernas förslag att regeringen bör ta ställning till vilka myndigheter eller vilka verksamheter som får finansieras med sponsring. ombudsmän (), Statskontoret, , , , och instämmer i revisorernas bedömning att det är angeläget att värna om förtroendet för en myndighets verksamhet. Myndighetens objektivitet ska inte kunna ifrågasättas vid finansiell samverkan med extern part. Att en myndighet som sysslar med myndighetsutövning ingår sponsoravtal med enskilda personer eller företag är enligt JO:s uppfattning en omständighet som är ägnad att rubba allmänhetens förtroende för myndigheten. Detta gäller även om den del av verksamheten som berörs av sponsoravtalet är skild från myndighetens verksamhet i övrigt. JO delar revisorernas uppfattning att det är olämpligt att en tillsynsmyndighet som ingår någon form av sponsoravtal med företag som står under dess tillsyn. Situationer där myndigheternas opartiskhet kan ifrågasättas bör i möjligaste mån förhindras genom att någon form av regelverk för sponsring av statliga myndigheter upprättas, anser JO. Även Statskontorets uppfattning är att myndigheter med myndighetsutövande funktion inte bör ingå sponsringsavtal. menar dock att förtroendeskadliga risker i samband med sponsring främst uppstår vid längre och varaktiga ekonomiska förhållanden mellan en myndighet och ett privat företag. meddelar att gör en analys av sponsringens art och omfattning inom sitt område och att analysen kommer att ligga till grund för fortsatta överväganden om åtgärder. Ingen av remissinstanserna har något att invända mot förslaget att regeringens ställningstagande till vilka myndigheter eller vilka verksamheter som får finansieras med sponsring bör komma till uttryck i regleringsbrev. Ställningstagandet kan enligt ske genom medgivande i instruktion, regleringsbrev eller särskilt regeringsbeslut. Verket anser det angeläget att regeringen anger ramarna för finansiering via sponsring. Ett par remissinstanser är dock tveksamma till om regeringen ska ange riktlinjer för sponsringens omfattning. () anser att det saknas vägande skäl för detta, främst på grund av den ringa omfattning sponsringen totalt sett har. Livrustkammaren//menar att myndigheterna bör ges frihet att själva bestämma sponsringens omfattning och inriktning så länge basverksamheten inte görs beroende av sponsormedel. Granskningen har visat att sponsring är begränsad till kultursektorn, utan även förekommer hos myndigheter med en myndighetsutövande funktion. Enligt revisorernas uppfattning är det av stor vikt att förtroendet för statliga myndigheters verksamhet upprätthålls och att myndigheterna iakttar opartiskhet i sin myndighetsroll. Revisorerna får i denna fråga stöd av bl.a. ombudsmän (). Att en myndighet som sysslar med myndighetsutövning ingår sponsoravtal med enskilda personer eller företag är enligt JO:s mening en omständighet som är ägnad att rubba allmänhetens förtroende för myndigheten. JO anser det olämpligt att en tillsynsmyndighet som sluter affärsöverenskommelser med företag som står under dess tillsyn. Sponsring som finansieringsform ska enligt revisorernas uppfattning inte kunna tillämpas av en myndighet utan ett formellt bemyndigande från regeringen. Om regeringen anser det lämpligt att en myndighet för sin finansiering samarbetar med sponsorer bör detta framgå av regleringsbrev. Ett bemyndigande om sponsring kan på likartat sätt ges i särskilt regeringsbeslut, t.ex. om finansieringslösningen är av engångskaraktär. För att undvika att myndigheten får en ekonomisk beroendeställning i förhållande till sponsorn bör ramar för sponsringens omfattning anges i styrdokumentet. Revisorerna vill även betona vikten av öppenhet och insyn när det gäller en myndighets samarbete med sponsorer. En öppenhet kring sponsring minskar sannolikt riskerna för otillbörlig påverkan. Revisorerna anser därför att ett bemyndigande om sponsring bör åtföljas av krav på återrapportering. att regeringen tar ställning till vilka myndigheter eller vilka verksamheter som får finansieras med sponsring, att en myndighets rätt att finansiera sin verksamhet med sponsring kommer till uttryck i regleringsbrev eller i särskilt regeringsbeslut, att riktlinjer för sponsringens omfattning, liksom krav på återrapportering, anges i regleringsbrev eller i särskilt regeringsbeslut. Definition samt riktlinjer för redovisning och upphandling Av rapporten framgick att det för sponsring föreligger gränsdragningsproblem gentemot andra finansieringsformer och att definitionen av begreppet sponsring har stor betydelse för hur andra lagar och förordningar ska tillämpas. Oklarhet i definitionen av sponsring medför osäkerhet i tillämpningen av regler om t.ex. redovisning och upphandling. En iakttagelse i granskningen var att myndigheterna hanterar intäkter från sponsring på olika sätt. De flesta bokför sponsring i kontanta medel som ett bidrag till verksamheten. Övriga bokför den som en avgift eller annan ersättning för utförd prestation. I granskningen uppmärksammades också att myndigheter som mottar sponsring i form av varor eller tjänster sällan eller aldrig tar upp denna in natura-sponsring i redovisningen. I rapporten framfördes synpunkten att intäkter av sponsring, såväl i kontanta medel som i form av varor och tjänster, är att betrakta som allmänna medel som ska tas upp i redovisningen. Intäkter från sponsring går inte att utläsa av statsredovisningen. Av myndigheternas årsredovisning framgår heller inte alltid om sponsring av verksamheten förekommer. Detta leder sammantaget till att regering och riksdag inte kan få information om sponsringens omfattning och utveckling. I rapporten konstaterades att det är oklart om sponsring i form av varor och tjänster ska upphandlas av myndigheten enligt lagen om offentlig upphandling (). Oklarheten gäller huruvida sponsring ska tolkas som att myndigheten anskaffar varor eller tjänster eller som att myndigheten säljer annons- eller exponeringsplats. Ingen av myndigheterna har tillämpat vid anskaffning av varor och tjänster genom ett sponsringssamarbete. I rapporten fördes också ett resonemang kring konkurrensaspekter på sponsring. En verksamhet eller ett projekt kan ha olika attraktionskraft på företag beroende på vilket associations- eller marknadsföringsvärde som ligger i ett sådant samarbete. Det kan därmed uppstå en konkurrenssituation bland presumtiva sponsorer när det gäller rätten att stödja en statlig verksamhet, ett projekt eller evenemang som garanterat ger uppmärksamhet eller skapar goodwill. Granskningen visade t.ex. att det av myndigheternas sponsringsavtal i vissa fall framgår att sponsorer erbjuds exklusivitet. Detta innebär att myndigheten förbinder sig att inte inleda samarbete med andra företag som bedriver konkurrerande verksamhet med sponsorn eller verkar i samma bransch. Den uppfattning som framfördes i rapporten var att en myndighets anskaffning av varor och tjänster via sponsorer inte får äventyra ett normalt anbudsförfarande eller på annat sätt leda till att konkurrensen sätts ur spel. Revisorerna föreslog i rapporten att sponsring som finansieringsform bör ges en tydlig definition. bör utarbeta riktlinjer för hur myndigheterna i redovisningen ska hantera sponsring i form av kontanta medel och i form av varor och tjänster samt även utreda hur sponsring ska kunna utläsas ur myndigheternas årsredovisning och ur statsredovisningen. Vidare föreslog revisorerna att regeringen bör ta initiativ till att se över lagen om offentlig upphandling i syfte att klargöra hur den ska tillämpas på sponsring i form av varor och tjänster. Samtliga remissinstanser stöder eller har inget att invända mot förslaget att begreppet sponsring ges en tydlig definition. Såväl Statskontoret som anser att det krävs en tydlig definition av begreppet för att det ska vara möjligt att avgöra om sponsring i form av varor och tjänster omfattas av lagen om offentlig upphandling eller inte. framhåller att en definition av sponsring måste beakta de särskilda förhållanden som gäller inom högskolevärlden med dess höga grad av extern finansiering. Gränsdragningen mellan olika finansieringsformer kan där vara svårare än inom andra delar av den offentliga sektorn. framhåller att inte ens en tydlig definition i praktiken undanröjer alla frågor om gränsdragning mellan sponsring och samarbetsprojekt. understryker att de medel som tillsköts av privata företag i samband med inspektionens arrangemang av snarare hade karaktären av gemensam finansiering än sponsring. Revisorernas förslag angående redovisning av sponsring mottas positivt av (). ESV arbetar med att ta fram en skriftlig vägledning i myndigheters samarbete med sponsorer. Verket framhåller dock att det är angeläget att regeringen tar ställning till vilka verksamheter som får ta emot sponsring och även anger ramarna för en sådan verksamhet. Regeringen bör i detta sammanhang också ta ställning till vilken återrapportering om sponsring som regeringen behöver från myndigheterna. anser att en återrapportering av sponsring i första hand bör ske i myndighetens årsredovisning. Däremot är ESV tveksamt till om det kan anses nödvändigt att kunna erhålla uppgift om sponsring i statsredovisningssystemet. Övriga remissinstanser stöder eller har inget att invända mot att ESV ges i uppdrag att utarbeta anvisningar för hur sponsring ska hanteras i redovisningen. Vad gäller förslaget att låta ESV utreda hur sponsring ska kunna utläsas ur myndigheternas årsredovisning samt ur statsredovisningen anför två remissinstanser en avvikande uppfattning. Livrustkammaren//anser att en återrapportering över sponsring bör ske utanför årsredovisningen. () anser att sponsringens ringa omfattning inom statlig verksamhet inte kan motivera att sponsringen kan skiljas ut. Flera remissinstanser, bl.a. Statskontoret, och () anser att det är viktigt att få klarhet i frågan huruvida lagen om offentlig upphandling är tillämplig på sponsring. Såväl Statskontoret som NOU menar att det är av största vikt att lagen om offentlig upphandling tillämpas om det är så att sponsring ses som en anskaffning av varor och tjänster. Detta krävs för att undvika att statliga myndigheter använder sponsring som ett redskap för att införskaffa varor och tjänster, och därmed kringgå ett eventuellt upphandlingsförfarande. anser att myndigheterna bör rekommenderas att använda sig av lagen om offentlig upphandling även i tveksamma fall. Även instämmer i revisorernas uppfattning att det är viktigt att myndigheterna beaktar konkurrensaspekterna när sponsringsavtal skrivs och att frågan om gränser för exklusivitet blir noga prövad innan nya avtal tecknas. Övriga remissinstanser har inget att invända mot förslaget om ett klargörande av lagens tillämpning. , , med samt Föreningen kultur och näringsliv är dock av den uppfattningen att lagen om offentlig upphandling i praktiken skulle vara svår att tillämpa på sponsring. befarar att ett upphandlingsförfarande skulle kunna innebära slutet för sponsring i form av varor och tjänster. Även Statskontoret menar att ett upphandlingsförfarande kan komma att hämma omfattningen av sponsring. Revisorerna konstaterar att det krävs en tydlig definition av begreppet sponsring för att klargöra hur finansieringsformen ska hanteras inom statsförvaltningen. Definitionen är enligt revisorernas uppfattning en utgångspunkt för tolkningen av hur andra, för finansieringsformen relevanta, författningar ska tillämpas. Yttrandena från , och understryker behovet av att i detta sammanhang även klargöra vad som är att betrakta som sponsring respektive andra typer av finansiell samverkan med näringslivet. meddelar i sitt yttrande att verket utarbetar en vägledning i myndigheters samarbete med sponsorer. Revisorerna noterar dock att verket uttrycker viss osäkerhet i detta arbete som framför allt grundar sig på en avsaknad av principiella ställningstaganden från regeringen. Revisorerna anser därför att det är viktigt att regeringen fattar nödvändiga beslut avseende lämplighet och återrapportering kring sponsring. Myndigheters intäkter från sponsring är ett faktum och de oklarheter som råder kring hur dessa ska hanteras i redovisningen bör redas ut. Även den byteshandel av tjänster som i flera fall förekommer mellan en sponsor och en myndighet bör synliggöras i redovisningen. Att intäkter från sponsring hanteras på ett mer enhetligt sätt än vad som är fallet är enligt revisorernas uppfattning en förutsättning för att statsmakterna ska kunna få information om sponsringens omfattning och utveckling. Revisorerna vidhåller därmed sitt tidigare ställningstagande att bör ges i uppdrag att utarbeta riktlinjer för hantering av sponsring i redovisningen samt att utreda hur statsmakterna på bästa sätt kan få information om sponsring. Revisorerna anser att det är viktigt att få klarhet i om sponsring som erhålls i form av varor och tjänster ska vara föremål för offentlig upphandling eller inte. Härvid bör man enligt revisorernas uppfattning beakta såväl konkur-rens-aspekterna som de synpunkter remissinstanserna framför avseende de problem och effekter en praktisk tillämpning av lagen kan medföra. att regeringen tar initiativ till att sponsring som finansieringsform ges en tydlig definition, att regeringen ger i uppdrag att utarbeta riktlinjer för hur myndigheterna i redovisningen ska hantera sponsring i form av kontanta medel och i form av varor och tjänster, att regeringen ger i uppdrag att utreda hur sponsring ska kunna utläsas ur myndigheternas årsredovisning samt hur statsmakterna på bästa sätt ska få information om sponsringens omfattning och utveckling, att regeringen klargör hur lagen om offentlig upphandling ska tillämpas på sponsring i form av varor och tjänster. Myndigheternas hantering av sponsring Revisorerna har i granskningen studerat bl.a. myndighetsinterna policydokument avseende sponsring samt skriftliga avtal som upprättats mellan myndigheten och sponsorn. I fallstudier har revisorerna granskat hur fyra myndigheter hanterar sitt samarbete med sponsorer. Revisorerna framhöll i rapporten att samma normer som gäller för andra verksamheter som utförs av myndigheten bör gälla för samarbete med sponsorer. Sponsringen måste ske på ett öppet sätt, ha allmänhetens förtroende och tåla en offentlig granskning. På flera av sponsringsavtalen finns inget diarienummer angivet. I något fall står det helt klart att avtalet inte är diariefört över huvud taget. Det förekommer också att myndigheten förbinder sig att skydda innehållet i avtalet med sponsorn med hänvisning till sekretesslagen. Endast ett fåtal av de 18 myndigheter som samarbetar med sponsorer har utarbetat skriftliga riktlinjer för sin sponsringsverksamhet. De dokument som upprättats bedöms vara för allmänt hållna för att kunna ge tydlig vägledning i hur myndigheten ska förhålla sig till sponsring och hur den ska hanteras i verksamheten. Några preciserade målsättningar med sponsringsverksamheten, dvs. vilka verksamhetsmässiga och ekonomiska effekter som eftersträvas finns inte formulerade. Det är oklart om sponsring är ett effektivt sätt att öka resurserna till myndigheternas verksamhet och om sponsring i övrigt främjar verksamheten. Mycket tyder på att myndigheternas ekonomiska uppföljning och utvärdering av sponsringsverksamheten har stora brister eller är obefintlig. Ingen av de myndigheter som omfattats av granskningen gör dokumenterade ekonomiska uppföljningar eller utvärderingar. I rapporten framhölls att myndigheten bör göra analyser för att säkerställa att myndighetens motprestationer står i rimlig proportion till sponsorns insats och framför allt till den nytta myndigheten har av denna insats. punkten vid värderingen av motprestationer måste vara att på bästa sätt tillvarata statens intressen. Samarbetet mellan myndigheten och företaget regleras i de flesta fall i skriftliga avtal, men det är inte alltid det framgår av avtalet hur eventuella tvister ska lösas. I granskningen noterades att myndigheternas sponsringsavtal inte sällan innehåller oprecisa formuleringar som kan leda till tolkningssvårigheter, men även till att myndigheten får svårt att kontrollera de totala kostnaderna för de motprestationer den åtagit sig för företagets räkning. Sponsring kräver att myndigheten har den kunskap som erfordras för att antingen själv kunna hantera de olika arbetsmoment som följer av ett affärsmässigt samarbete eller för att anlita professionell hjälp om så behövs. Det kan gälla stöd för att teckna avtal, utarbeta uppföljningsrutiner, göra utvärderingar eller liknande. I rapporten uppmärksammades att det bland myndigheterna finns en viss osäkerhet vad gäller hanteringen av sponsring och i vissa fall även ett behov av ökad kompetens på det administrativa området. Revisorerna föreslog i rapporten att regeringen bör ställa vissa krav på de myndigheter som har eller önskar värva sponsorer för att finansiera en del av sin verksamhet. Bland annat ansåg revisorerna att dessa myndigheter bör utforma övergripande riktlinjer som anger syftet med sponsringen och vilka effekter som eftersträvas. Riktlinjerna bör även omfatta samarbetet med sponsorerna och hur sponsringen ska hanteras inom myndigheten. Vidare föreslog revisorerna att regeringen bör ställa krav på att myndigheterna utvecklar rutiner för uppföljning av sponsringsverksamheten i syfte att avgöra om den utgör ett effektivt resurstillskott. Därutöver förslogs att regeringen bör överväga behovet av en central administrativ stödfunktion, knuten till någon befintlig myndighet, som bistår de myndigheter som har eller önskar värva sponsorer med råd av administrativ, ekonomisk och juridisk karaktär. Samtliga remissinstanser stöder eller har inget att invända mot förslaget om krav på myndighetsinterna riktlinjer. () framför en rad synpunkter som rör myndigheternas hantering av sponsring, de flesta i linje med de synpunkter revisorerna framförde i rapporten. ESV understryker bl.a. vikten av att en myndighet upprättar interna riktlinjer för sponsring. Staten ska heller inte åsamkas extra utgifter på grund av sponsring, menar ESV. Myndigheten bör därför göra noggranna beräkningar av värdet av de motprestationer som myndigheten tillhandahåller för sponsorer. Föreningen kultur och näringsliv ser förekomsten av myndighetsinterna riktlinjer som en förutsättning för ett framgångsrikt sponsringssamarbete. Båda parter ska ha tänkt igenom vad de vill få ut av ett samarbete och vad som är etiskt, juridiskt och ekonomiskt möjligt. () anser att regeringen kan ställa krav på att en myndighets interna riktlinjer även omfattar bedömningskriterier för när sponsring är att karakterisera som en anskaffning av en vara eller tjänst som ska upphandlas enligt lagen om offentlig upphandling. () delar visserligen revisorernas bedömning att myndigheterna bör utveckla rutiner för uppföljning av verksamheten, men anser inte att regeringen ska behöva ålägga myndigheterna detta. Remissinstanserna har uttryckt viss tveksamhet över förslaget att regeringen bör överväga behovet av en central administrativ stödfunktion.