frsrdg · GP04JO1 · 2002-01-01 00:00:00 — Denna underrättelse-skyl-dig-het fullgörs i praktiken så att domstolarna sänder kopia av själva domen/be---slutet. Med hänsyn till den informa-tionsskyldighet som PRV har enligt 8 § näringsförbuds-förordningen och att registret är offentligt samt att näringsförbud innebär ett allvarligt ingripande i den personliga närings-fri-heten är det av stor vikt att den information som finns i näringsförbuds-re-gist-ret korrekt återspeglar de beslut som domstolen fattat. Det är med andra ord angeläget att domstolens beslut om näringsförbud är så tydligt formule-rat att några tolkningsproblem inte uppstår. Enligt PRV:s uppfattning har lagstiftaren förutsatt att PRV inte i något fall skulle behöva göra en egen bedömning eller tolkning vad gäller innebörden av de do-mar/beslut om näringsförbud som domstolarna tillhandahåller. Trots detta förekommer det inte sällan att besluten från domstolarna är okla-ra. PRV har ett antal gånger påtalat förhållandet, se t.ex. verkets yttranden över betänkandet "Ett renodlat näringsförbud" (SOU 1995:1) och betänkan-det "Ett effektivare närings-förbud" (SOU 1997:123). Från PRV:s sida har även framförts önskemål om att un-derrättelse om näringsförbud ska ske på en särskild blankett liknande den som finns vid underrättelse om i vad mån konkurs avslutats med eller utan överskott. På så sätt skulle eventuella oklarheter kunna minimeras. Av den nu lämnade redogörelsen framgår det dilemma som PRV ibland ställs inför. Det åligger PRV att registrera domstols förord-nanden om nä-rings-förbud, men det är inte verkets sak att självständigt tolka sådana avgö-ran-den. Det låter sig sägas att en meddelad dom/-beslut ska tala för sig själv och att det kan ses som principiellt tvek-samt att i efterhand begära tolk-nings--besked från domstolen. Men i de fall då be-slutsutformningen verkligen lämnar utrymme för tvekan, och PRV:s alternativ skulle vara att avstå från registrering, måste det ändå anses försvarligt att verket kontaktar domstolen för att om möjligt få ett klarläggande. I den mån domstolen väljer att ef-ter-komma önskemål om förtydligande, ligger det i sakens natur att PRV utför regist-rering i enlighet med domstolens besked. I det aktuella fallet har frågan gällt om tidigare meddelat näringsför-bud skulle för-längas trots att den nya domen inte vunnit laga kraft i motsvarande del. För att få svar på denna fråga har PRV, innan registrering gjordes, kon-tak-tat tingsrätten för klargö-rande av från vilken tid det förlängda förbudet skulle gälla. Registrering av förläng-ningen har därefter skett i enlighet med det svar som tingsrätten lämnat. Sedan Ny-ström påstått att registreringen av det förlängda näringsförbudet var felaktig har ver-ket tagit ny kontakt med tings-rätten. Tingsrätten har vidhållit den till PRV lämnade uppgiften om startdag för förlängningen av näringsförbudet. Som nämnts anser PRV att om beslutet om näringsförbud är oklart, det är rimligt och lämpligt att verket ber domstolen om klargörande. I detta fall har domstolens svar varit enty-digt. PRV har därför inte funnit skäl att ändra den gjorda registreringen. PRV anser sig inte heller kunna överpröva de svar som domstolen lämnat och registrera i strid med förtydli-gandet. En tingsrättsdom om näringsförbud kan givetvis överklagas i den därför an-visade ordningen. Såvitt PRV har kunnat finna utgör däremot verkets åtgärd att registrera näringsförbud inte ett överklagbart beslut. Enligt 22 § förvalt-ningslagen får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan över-klagas. Varken i lagen om närings-förbud eller i någon annan författ-ning har PRV kunnat finna stöd för att en åtgärd som verket företagit i ärende om registrering av näringsförbud skulle kunna göras till före-mål för överprövning. Registreringen av ett närings-för-bud påverkar i sig inte rättsläget för den som förbudet uppges avse (jfr Hell-ners-Malmqvist; Nya förvaltningslagen, femte uppl., s. 238). Mot över-klag-barhet talar också det förhållandet att en oriktig registrering kan rättas i ad-ministrativ ord-ning (jfr 9 § förordningen om underrättel-ser angåen-de nä-rings-förbud m.m.). Vad gäller PRV:s dröjsmål med att registrera förlängning av G:s närings-förbud kan följande anföras. Praktiska skäl kan tala för att PRV vid en situation som i det aktuella fallet, med kvar av det ursprungliga näringsförbudet, väljer att avvakta med registre-ringen. skulle en eventuell överprövning av bakomliggande dom kunna genomföras och registreringen således verkställas när det står utom allt tvivel att beslutet om förlängt närings--förbud vunnit laga kraft. Vad som här hänt är att bevak-nings-rutinerna åsidosatts, så att det felaktigt gått ut underrättelser om att det tidigare meddelade förbudet upphört. PRV beklagar naturligtvis att så skett. PRV anser, med hänvisning till det ovan anförda, att det inte i övrigt vid verkets hantering av ärendet om förbudsförlängning har före-kommit något som kan läggas PRV till last som fel eller försummelse. lämnades tillfälle att yttra sig över remissvaret men hördes inte av. JO:s ärende angående klagomålen mot avgjordes genom beslut av chefsjustitieombudsmannen . I beslutet redogjordes för lagmannen yttrande i ärendet, vari hade anförts bl.a. följande. I förekommande fall meddelades dom med förordnande om näringsförbud . fanns det redan ett tidigare meddelat näringsförbud som gällde t.o.m. , d.v.s. ytterligare drygt . Det är därför inte förvånande att interimistiska åtgärder inte stod i blickpunkten vid domstillfället. I domen gavs förordnandet om näringsförbud den utformningen, att . meddelades "förlängt näringsförbud till ". Något förordnande om tillfälligt näringsförbud meddelades inte. Av det anförda följer, att något näringsförbud inte var gällande när väl det tidigare förbudet hade gått ut om inte domen av med förlängt näringsförbud då hade vunnit laga kraft. hade uppenbarligen inte klart för sig detta förhållande när hon hade kontakt med och Kronofogde-myndig-heten. Vid min granskning av målet har jag uppmärksammat, att grunden till de problem som har uppkommit är att uppgift om domen med förlängt närings-förbud expedierades till och Kronofogde-myndig-heten utan att den hade vunnit laga kraft. Detta står i strid med 4 § första stycket förordningen (1986:441) om underrättelse ang. näringsförbud m.m. - - - Sammanfattningsvis anser jag att det har förekommit fel vad gäller expedieringen i samband med domen och vid de kontakter som sedermera hade med och . Inför dessa kontakter borde hon ha satt sig in i de aktuella rättsfrågor-na. Såsom framgår av yttrande till mig har hon nu kommit till insikt om sin felaktiga handläggning. Utöver konstaterandet att fel sålunda har förekommit finns det enligt min mening inte anledning till ytterligare åtgärder i ärendet. Chefsjustitieombudsmannen uttalade i sitt beslut att han anslöt sig till vad hade anfört och fann inte skäl till något ytterligare uttalande. I beslut anförde JO följande. Genom JO:s utredning och beslut i ärende dnr 3273-1999 finner jag klarlagt att tingsrätts dom med förlängt näringsförbud inte skulle ha expedierats till PRV på det sätt som skedde, efter-som den ännu inte hade vunnit laga kraft (se 4 § förordningen, 1986:441, om under-rättelser angående näringsförbud m.m.). PRV har i remissyttrandet lämnat en beskrivning av vilka åtgärder som vidtogs med anledning av tingsrättens dom. Av det anförda drar jag slutsatsen att PRV redan när domen kom verket till handa betraktade den som verkställ-bar. Som jag har berört var så emellertid inte fallet. har framfört klagomål mot att PRV sedermera tog kontakt med tingsrätten för att få upplysningar i frågan om domen var verk-ställbar och för att myndigheten därefter i näringsförbudsregistret registrerade förlängt näringsförbud för . Det är givetvis viktigt att förordnanden om näringsförbud utformas så tydligt som möjligt. Om sådana förordnanden ger anledning till tveksamhet anser jag att PRV bör vara oförhindrat att söka vägledning hos den domstol som har meddelat förord-nandet (se även JO:s ämbetsberättelse 2000/01 s. 490). Jag har därför inte något att erinra mot att PRV tog de ifrågavarande kontakterna med tings-rätt. Med hänsyn till de uppgifter som tingsrätten lämnade till PRV finner jag inte heller skäl att uttala någon kritik för att PRV registrerade för-längt närings-förbud för . har i anmälan påtalat att PRV inte lämnade någon fullföljds-hänvisning till sitt besked om att inte ändra den ifrågavarande registreringen i näringsförbudsregistret. Frågan om ett beslut är överklagbart får bedömas utifrån en tolkning av tillämp-liga författningar och med beaktande av de principer om överklagbarhet som har utbildats i rättspraxis (se därom bl.a. m.fl., Nya förvaltnings-lagen, 5 u. s. 232 f.). Dessa överväganden ankommer i första hand på beslutsmyndigheten - till grund för ställningstagandet om ett beslut skall förses med fullföljds-hänvis-ning - och på ordinarie över-instans, efter ett eventuellt överklagande av beslutet. Jag finner i förevarande fall inte skäl att göra något uttalande i frågan om PRV:s aktuella besked har utgjort ett överklagbart beslut. Fråga angående utformningen av föreskrifterna om underrättelse om domar och beslut om näringsförbud Av 4 § förordningen om underrättelser angående näringsförbud m.m. framgår att uppgifter om domar angående näringsförbud i regel skall sändas så snart domen har vunnit laga kraft medan uppgifter om beslut angående näringsförbud skall lämnas så snart beslutet har meddelats. Genom införandet av 8 a § lagen (1986:436) om näringsförbud har kronofogdemyndigheten getts möjlighet att ansöka om närings-förbud, under förutsättning att åklagaren förklarat sig avstå från sådan ansökan. Om kronofogdemyndigheten ansöker om näringsförbud skall ansökningarna handläggas enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden. Detsamma gäller om åklagaren för talan om näringsförbud i andra fall än i samband med brott. I dessa fall kommer således näringsförbudsfrågan att avgöras genom beslut. Detta innebär att när domstolen förordnar om näringsförbud i en brottmålsdom skall uppgift om domen sändas till PRV först när domen har vunnit laga kraft. När samma slags förordnande sker i ett beslut enligt lagen om domstolsärenden skall uppgift om beslutet lämnas så snart det har meddelats. Den ifråga-varande bestämmelsen om underrättelser om avgöranden angående näringsförbud har enligt min mening därmed kommit att bli något inkonse---kvent. Jag sänder ett exemplar av detta beslut till , Justitiedeparte-mentet. På JO:s initiativ upptagen fråga om vissa arbetslöshetskassor överlämnat uppgifter som innefattar myndighetsutövning till fackförbund (Dnr 780-2000) Enligt en remiss anmodades () att lämna upplysningar och yttrande enligt följande upprättade promemoria. I en artikel i uppgavs att det förekommer att beslut i ärenden rörande arbetslöshetsersättning fattas av personal som är anställd av fackförbund i stället för av handläggare vid arbetslöshetskassorna. Enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen får förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning överlämnas till enskilt subjekt endast med stöd av lag. Beslutsfattande i ärenden enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring innefattar myndighetsutövning. Myndighetsutövningen har enligt nämnda lag överlämnats till arbetslöshetskassorna. Något stöd i lag för överlämnande av uppgiften till fackförbunden från kassorna finns inte. / - - - / AMS åberopade följande yttrande av Försäkringsenheten vid AMS. Det utmärkande för arbetslöshetskassorna, som i princip är enskilda rätts-subjekt, är myndighetsutövning, dvs. administration av allmänna medel en-ligt regler som i allt väsentligt fastställts av statsmakterna. Kassornas för-hållande till medlemmarna kan i viss utsträckning karaktäriseras som rent privat föreningsrättsligt och kassorna har ansetts kunna räknas till gruppen "fristående offentligrättsliga subjekt". Kassorna har inte inrangerats i myn-dighetssfären. I regeringsformen 11 kap 6 § anges att förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsutövning skall det ske med stöd av lag. Överlämnan-det till arbetslöshetskassorna har skett genom lagen om arbetslöshetsförsäk-ring (). Förbudet att utan lagstöd överlämna uppgift som innefattar myndighets-utövning innebär att en arbetslöshetskassa inte utan stöd av lag kan över-lämna myndighetsutövningen till en annan organisation eller enskild. Det finns inget lagligt stöd för en arbetslöshetskassa att överlämna sin rätt till myndighetsutövning till annan. Arbetslöshetskassornas uppbyggnad och administration är inte helt enhetlig som framgår av tidigare efter begäran från JO översända upplysningar. Vissa kassor har vad som kan kallas en central administration och andra har en lokal administration. I en kassa med central organisation fattas normalt alla beslut som rör arbetslöshetsersättning av handläggare vid huvudkonto-ret, medan ansökningarna tas emot av de s.k. redogörarna vid respektive närliggande fackförbund. Om en kassa har lokal administration lämnas an-sökningarna in till kassans lokalkontor, där också ersättningsbesluten fattas. Det är inte ovanligt att de som i kassans namn utövar myndighetsutövning är formellt anställda av förbundet som ju är en annan organisation än ar-betslöshetskassan. Det har således förekommit att myndig-hetsutövning i arbetslöshetskassans namn utövats av personer formellt anställda i andra organisationer. Redogörare och andra handläggare kan vara anställda av kassan, av närliggande förbund eller ha delad anställning. Det är skilda förhållanden i kassorna och är svåröverskådligt. Till de angivna tjänsterna är dessutom kopplade olika arbetsuppgifter i de skilda kassorna, i vissa kassor är de angivna handläggarna endast mottagare av handlingar och har eventuellt som uppgift att begära in komplettering i inkomna ären-den, i andra kassor kan det vara fråga om både handläggning och besluts-fattande. Det är anställningsförhållandet som normalt binder tjänstemannen till en or-ganisation. Den som inte har ett anställningsförhållande tillhör normalt sett inte organisationen. På arbetslöshetsförsäkringens område har dock allt-se-dan arbetslöshetsförsäkringen blev en statlig angelägenhet myn-dig-hetsutövning i en kassas namn utövats av personal anställd av närliggande förbund. Förhållandena att myndighetsutövande personer inte är an-ställda direkt av kassan har således förelegat och det ligger nära till hands att förhållandena accepterats som sedvanerättsligt grundade och att det uppfattats som att en godtagbar koppling till arbetslös-hetskassan förelegat. Det har inte uppfattats på annat sätt än att det är ar-betslöshetskas-san som varit myndighetsutövare och att de nu ifrågavarande handläggarna handlagt ärenden i kassans namn och på kassans uppdrag. Det föreligger således avtal mellan kassa och förbund där kassan köper tjänster av förbun-det bl.a. i form av nu ifrågavarande uppgifter. AMS anser dock numera att företeelsen inte är formellt riktig och att det inte är godtagbart att låta för-hållandena fortsätta även om de förelegat utan invändningar sedan till-komsten av den "allmänna" arbetslöshetsförsäkringen. Av arbetslöshetskassan i rollen som utövare av myndighet måste krävas att grundläggande krav är uppfyllda. Personer som fattar beslut i arbetslöshets-kassans namn skall således för att vara formellt berättigade till myndighets-utövning vara anställda av arbetslöshetskassan. Ett tänkbart resultat av överlämnande av myndighetsutövning till annan som skett utan lagstöd kan vara att ett beslut upphävs av domstol efter en prövning av beslutsdelegatio-nens giltighet. Det föreligger inget sådant känt rättsfall i ärende rörande ar-betslöshetsförsäkring. En organisation (t ex en arbetslöshetskassa) får således inte delegera sin be-slutsrätt till en annan organisation (t ex ett fackförbund) men det är enligt AMS uppfattning de facto vad som () skett och ac-cepterats av alla inblandade parter. AMS anser att tiden är mogen för att ändra på detta vedertagna arbetssätt. AMS arbetar i sin tillsynsfunktion med att påverka de kassor som har sitt arbete organiserat på ifrågavarande sätt att ändra på nuvarande ordning med delegerad myndighetsutövning. AMS ar-betar aktivt för att kassorna skall se till att all myndighetsutövning (all hand-läggning och alla beslut i ärenden rörande exempelvis medlemsinträde och arbetslöshetsersättning) skall skötas av personal anställd av arbetslöshetskassan. Utöver kontaktpersonernas arbete i sina respektive kassor är det ak-tuellt att i ett AMS Meddelande markera den förändring som AMS anser måste ske. Vidare har kontakter tagits med Arbetslöshetskassornas Sam-or-ganisation (SO) för att ytterligare säkerställa att företeelsen med delegerad myndighetsutövning till icke anställd personal upphör möjligt i de kassor som ännu inte ändrat på det ifrågasatta arbetssättet. Vanligtvis åtgär-dar kassorna det på så sätt att handläggarna får ett anställningsförhållande direkt med kassan. / - - - / I beslut anförde JO följande. Av remissvaret framgår att handläggning av ärenden rörande arbetslöshetsförsäkring i vissa fall skett inom fackförbund. Enligt remissvaret köper berörda kassor dessa tjänster av respektive förbund i enlighet med avtal mellan dem. Av utredningen framgår också att rätten att besluta i dessa ärenden i be slutsordningen delegerats från kassan till handläggare inom förbundet. Avtalen mellan kassor och förbund har inte varit tillgängliga i min utredning. Jag kan därför inte uttala mig om huruvida berörda handläggare genom avtalen blivit att anse som en del av respektive arbetslöshetskassa. Med utgångspunkt från att så inte är fallet gör jag följande bedömning. Enligt 11 kap. 6 § regeringsformen kan förvaltningsuppgift överlämnas till privaträttsligt organ, såsom t.ex. bolag och föreningar. Innefattar uppgiften myndighetsutövning skall detta ske med stöd av lag. I 5 § lagen om arbetslöshetsförsäkring föreskrivs att arbetslöshetsförsäkringen handhas av arbetslöshetskassor. Något stöd i lag för överlämnande av uppgiften vidare finns inte. Beslutsfattande i ärenden rörande arbetslöshetsförsäkring utgör självfallet myndighetsutövning. Frågan är då om den handläggning av ärenden rörande arbetslöshetsförsäkring som föregår beslutsfattandet också innefattar myndighetsutövning. Något uttalande i frågan huruvida handläggningen av ett ärende som i sig innefattar myndighetsutövning utgör myndighetsutövning i alla sina led har inte gjorts vare sig i förarbeten eller doktrin. Att så inte nödvändigtvis behöver vara fallet skulle möjligen kunna utläsas av 11 kap. 6 § regeringsformen eftersom det där talas om dels förvaltningsuppgifter, dels förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Sannolikt syftar denna uppdelning i första hand på olika slag av ärenden och inte på delar av beredningen i motsats till beslut i samma ärende, men någon vägledning ges inte av lagstiftaren. Om det nu skulle vara så att det finns en möjlighet till uppdelning av handläggningen kan man fråga sig om t.ex. kontroll av att inlämnade handlingar är kompletta eller införskaffande av ytterligare handlingar eller sammanställning av materialet i ett ärende är hänförligt till myndighetsutövning. Svaret blir uppenbarligen ja om åtgärden kombineras med någon form av föreläggande för den enskilde att komma in med en handling eller att annars vidta en åtgärd. Mera tveksamt skulle det kunna vara om den begärda insatsen bygger på ett helt frivilligt åtagande från den enskildes sida. Skulle emellertid passivitet från den enskilde i en sådan situation kunna påverka utgången av ärendet, talar det mesta för att det är fråga om myndighetsutövning. Ansvaret för att utredningen leder fram till ett användbart beslutsunderlag - som förutsätter en sammanställning av materialet - utgör också som jag ser det myndighetsutövning. Vägledande för tolkningen blir närmast om åtgärden kan ses som ett offentligrättsligt ingrepp i den enskildes personliga förhållanden. Någon säker gränsdragning mellan förvaltningsuppgifter som innefattar respektive inte innefattar myndighetsutövning går dessvärre inte att göra. En bedömning får göras i det enskilda fallet. Den handläggning som föregår beslutsfattandet i ärenden rörande arbetslöshetsförsäkring syftar i huvudsak till att få fram ett användbart beslutsunderlag och består i att granska ingivet material och eventuellt begära kom-pletteringar från den enskilde. Handläggarens åtgärder måste typiskt sett kunna påverka vilket beslut som fattas. Passivitet från den enskildes sida medför också konsekvenser för beslutsfattandet. AMS anger t.ex. i sina kommentarer till 47 § lagen om arbetslöshetsförsäkring att det vid begäran om komplette ring samt vid kommunicering bör anges att beslut kommer att fattas på det material som finns om sökanden inte hör av sig inom utsatt tid. Med hänvisning till vad som sagts ovan får även handläggningen inför beslutsfattandet anses omfatta myndighetsutövning. AMS tar vidare i sitt remissvar upp ärenden rörande medlemskap i kassorna. Den som uppfyller förutsättningarna i lagen om arbetslöshetsförsäkring kan inte vägras medlemskap. Vidare kan beslut i sådana ärenden enligt lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor överklagas till allmän förvaltningsdomstol (95 §). Med beaktande av bl.a. dessa omständigheter instämmer jag i AMS bedömning att dessa ärenden innefattar myndighetsutövning. Det finns inte något lagstöd för ett överlämnande från arbetslöshetskassorna till fackförbunden av beslutsfattande i och handläggning av ärenden rörande arbetslöshetsförsäkring eller av ärenden rörande medlemskap i kassorna. I den mån överlämnande skett har detta således stått i strid med 11 kap. 6 § regeringsformen. När det gäller följderna av ett på detta sätt felaktigt överlämnande av förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning har AMS nämnt det möjliga resultatet av en överprövning. Anmärkas bör dock att ett beslut om rätt till ersättning skall omprövas av kassan om det begärs av den enskilde, att ett överklagande skall ses som en begäran om omprövning (se 50 och 61 §§ lagen om arbetslöshetsförsäkring) samt att en omprövning enligt AMS föreskrifter skall ske vid huvudkontoret, dvs. - Jag vill vidare peka på följande. Brister kan också uppstå när det gäller den enskildes rättssäkerhet; varken JO eller AMS har exempelvis någon direkt insyn i handläggningen av ett ärende om den sker hos ett fackförbund. Vidare kan tveksamheter uppstå när det gäller såväl statens skadeståndsansvar vid felaktigheter i handläggningen som det straffrättsliga ansvaret för den som utför uppgiften. Jag förutsätter att AMS i sin tillsynsfunktion kommer att fortsätta att arbeta med dessa frågor. Ärendet avslutas för min del. Fråga om militära chefers ansvar i samband med ett "prov" vid vilket yngre värnpliktiga tvingats äta hundmat (Dnr 532-2000) I ett beslut anförde JO Pennlöv följande. Med anledning av uppgifter i en artikel i om att värnpliktiga i samband med ett s.k. inträdesprov tvingats äta hundmat beslutade jag att inleda en utredning i saken. Ärendet remitterades till Försvarsmakten för utredning och yttrande. I remissvaret anförde Försvarsmakten genom överbefälhavaren, generalen , bl.a. följande. Av ett reportage i framgår bl a att några värnpliktiga efter det att de hade ryckt in vid hundenheten på skulle ha väckts och slitits upp ur sängarna mitt av andra värnpliktiga som ryckt in tidigare. De således väckta värnpliktiga skulle sedan som ett slags inkilningsprov ha uppmanats att i hundgården äta hundmat som hade ställts fram ivrigt påhejade av sina äldre medvärnpliktiga. I reportaget framhålls vidare att den numera pensionerade hundgårdschefen på väggen på sitt kontor hade haft ett fotografi på värnpliktiga som åt hundmat. Fotografiet skulle ha tagits . Även instruktören på hundenheten skulle enligt reportaget ha känt till inkilningsprovet.