frsrdg · GP04RS3 · 2002-01-01 00:00:00 — Detta ger naturligtvis skyddsaspekten särskild tyngd. Här finns vissa likheter med de uppgifter som skyddas i taxeringsförfarandet. Där har bl.a. just tvånget att lämna uppgifter motiverat det starka sekretesskyddet. Vidare kommer det i ärenden om inkomstgaranti att finnas en mängd uppgifter om en persons ekonomiska förhållanden. Slutligen kan framhållas att det finns en risk för att det i ärenden om inkomstgaranti kan förekomma uppgifter som saknar betydelse för bedömningen av rätten till ersättning. Det vore olyckligt om sådana uppgifter skulle behöva komma till allmän kännedom enbart därför att den som har lämnat dem inte insåg att de var överflödiga. Vid en samlad bedömning av de intressen som står mot varandra väger skyddsaspekten så tungt att uppgifterna i ett ärende om inkomstgaranti i vissa fall bör kunna skyddas av sekretess. Frågan blir då hur stark den sekretessen bör vara. Som framgår ovan gäller sekretess på jämförbara områden, om det kan antas att den enskilde lider men om uppgiften röjs. En sådan regel innebär att uppgifter som huvudregel kan lämnas ut som känsliga uppgifter inte behöver lämnas ut. En sådan regel passar väl för att skydda det som kan behöva skyddas i den aktuella typen av ärenden, eftersom en betydande del av de uppgifter som kommer att finnas hos riksdagsförvaltningen eller den myndighet som handlägger ärenden om inkomstgaranti i regel kan lämnas ut. I vissa fall är uppgifterna inte heller sekretesskyddade i den verksamhet varifrån de inhämtats. Mot bakgrund av det anförda bör sekretess gälla, om det kan antas att den enskilde lider men eller skada om uppgifterna röjs. Som exempel på uppgifter som normalt sett kan lämnas ut utan begränsning kan nämnas bl.a. de uppgifter som lämnas på årsuppgiften och de uppgifter som finns i den årliga preliminära inkomstuppgiften. Även uppgifter som normalt sett är offentliga i den verksamhet varifrån de inhämtats bör kunna lämnas ut. Som exempel på uppgifter som normalt sett bör betraktas som känsliga och inte lämnas ut kan - i enlighet med vad som anförts i det föregående - nämnas uppgifter som inhämtats i kontrollsyfte. Här handlar det bl.a. om uppgifter rörande pensionsförsäkringar och arvodesinkomster som är hänförliga till opinionsbildande arbete. Också annan överskottsinformation kan vara känslig. Det särskilda intresse av insyn som finns i denna typ av ärenden bör tillgodoses genom att de beslut som fattas undantas från sekretessen. En ny bestämmelse bör införas i sekretesslagen i enlighet med det anförda. 5.3.6 Omprövning och återbetalning Av de nu gällande tillämpningsföreskrifterna framgår att återkrav kan ske när för mycket inkomstgaranti utbetalats. Det har inte framkommit något som talar för att återkravsregeln behöver modifieras. Även fortsättningsvis bör alltså inkomstgaranti som betalats ut med för högt belopp kunna krävas tillbaka (för en redovisning av olika typer av återkravsregler se Lavin, Återbetalning av social ersättning, 1986). Mot bakgrund av att förutsättningarna för att få inkomstgaranti och reglerna om kontroll av utbetalningarna lagreglerats bör också frågan om återkrav tas in i lag (jfr rättsfallet NJA 1984 s. 648). För tydlighetens skull bör den nya bestämmelsen om återkrav avfattas så att det framgår att återkrav kan komma att ske såväl i samband med årsavstämningen som efter det att de kontrollåtgärder som föreslagits i föregående avsnitt vidtagits. För att undvika orimliga konsekvenser, om exempelvis garantitagaren drabbats av en svår sjukdom eller av annan anledning har en nedsatt betalningsförmåga, bör det finnas en möjlighet till eftergift av hela eller av delar av återbetalningsskyldigheten. En fråga som hänger samman med möjligheterna att kräva tillbaka för mycket utbetalad inkomstgaranti är möjligheten att debitera ränta. Den som fått ut för mycket pengar har i praktiken fått en kredit med det beloppet. I regel rör det sig om mindre belopp, men det har också förekommit att stora summor har krävts tillbaka. I sådana fall framstår det som rimligt att vederbörande får betala ränta på beloppet. Systemet med inkomstgarantier är uppbyggt så att fråga är om preliminära uppgifter som föranleder preliminära utbetalningar varefter en slutlig avräkning sker vid årsavstämningen. I syfte att motverka alltför stora differenser vid årsavstämningen har i avsnitt 5.3.3 ovan föreslagits att garantitagaren skall vara skyldig att anmäla väsentligt ändrade inkomstförhållanden. Det saknas därför anledning att kräva ränta på för högt utbetalade belopp innan årsavstämning skett. På det belopp som krävs tillbaka i samband med årsavstämning eller senare bör dock ränta kunna debiteras. Skyldigheten att betala ränta bör anges i lag. En närmare beskrivning av i vilka fall som ränta skall tas ut bör göras i tillämpningsföreskrifterna. Sammantaget innebär det anförda att reglerna om återkrav i tillämpningsföreskrifterna bör föras över till ersättningslagen och företrädarlagen samt att det av de nya bestämmelserna bör framgå när i tiden återkrav kan ske, att återkrav får efterges i vissa fall och att ränta kan debiteras. 5.3.7 bör besluta om rätt till inkomstgaranti utan ansökan måste den som vill ha ett beslut om inkomstgaranti ansöka om det (13 kap. 17 § ersättningslagen och 9 kap. 17 § företrädarlagen). I praktiken går det till så att riksdagsförvaltningen gör en beräkning för varje avgången ledamot av hur länge inkomstgarantin skall utgå och med vilket belopp. Detta underlag jämte ansökningshandlingar skickas till den berörde. En del av dem som lämnar ansöker sedan om inkomstgaranti varefter den betalas ut löpande. Andra ansöker om inkomstgaranti men har sådana inkomster att de inte har rätt till någon utbetalning. I dessa fall fattas ett beslut om rätt till inkomstgaranti, men det görs alltså inga utbetalningar. Ytterligare andra ansöker aldrig om inkomstgaranti. I dessa fall fattas inte något beslut om rätten till inkomstgaranti. Såvitt gäller den sistnämnda gruppen kan vissa handläggningsproblem uppkomma. De grundläggande uppgifterna om deras tjänstgöring går visserligen att ta reda på i efterhand, men uppgifter som behövs för att bestämma garantiunderlaget är svårare att sammanställa längre fram eftersom det i en del fall kräver uppräkning av äldre ledamotsarvoden med utgångspunkt i basbeloppet. Det finns därför skäl att överväga en annan ordning för beslutsfattandet rörande inkomstgarantier. En sådan ordning skulle kunna vara att beslut generellt fattas oberoende av om ansökan gjorts. Sedan skulle det få ankomma på respektive garantitagare att begära utbetalning av beloppet och i samband med detta redovisa preliminära samordningsbara inkomster. Det finns flera fördelar med att riksdagsförvaltningen fattar beslut om rätt till inkomstgaranti utan en föregående ansökan från ledamoten. En sådan ordning innebär att det blir lättare att få en samlad bild av åtaganden i fråga om avgångna ledamöter. Dessutom slipper den som bara vill ha garantin fastställd att lämna uppgifter om sin ekonomi, något som i vissa fall kan vara känsligt ur integritetssynpunkt. Slutligen blir systemet med inkomstgaranti mer lättadministrerat hos SPV. Verkets uppgifter blir på detta sätt i princip begränsat till att se till att rätt belopp betalas ut. Slutsatsen blir att riksdagsförvaltningen bör fatta beslut om rätt till inkomstgaranti utan att garantitagaren i förväg har ansökt om det. Detta kräver ändringar såväl i ersättningslagen och företrädarlagen som i tillämpningsföreskrifterna. Enligt 9 kap. 5 § riksdagsordningen skall beslut i förvaltningsärende som fattats av organ vid överklagande prövas av Regeringsrätten i de fall som särskilt anges av och i övrigt av . Av lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av riksdagsförvaltningen och myndigheter, nedan kallad överklagandelagen, framgår att överklaganden av den typ av beslut som det här är fråga om prövas av . Som framgår ovan är tanken att riksdagsförvaltningen skall fatta ett beslut om rätt till inkomstgaranti och att den fortsatta handläggningen skall ske hos SPV. Beslut kan då komma att fattas av verket om bl.a. återbetalning av för mycket utbetald ersättning. SPV:s beslut överklagas i regel till allmän förvaltningsdomstol, vilket följer av 22 a § förvaltningslagen (1986:223). Detta innebär att besluten överklagas till länsrätten. Det sagda aktualiserar frågan om vilken slags överprövning som bör erbjudas den som inte är nöjd med ett beslut i ett ärende om inkomstgaranti. Här kan till att börja med framhållas att tanken med att låta SPV ta hand om hanteringen av inkomstgarantierna endast är att bättre ta till vara statens samlade resurser i fråga om hantering av pensionsförmåner. Det saknas anledning att låta detta inverka på frågan om hur en överprövning av besluten skall ske. I sammanhanget bör också noteras att en tvist om inkomstgaranti enligt ersättningslagen eller företrädarlagen torde vara att anse som en tvist om en sådan civil rättighet som avses i artikel 6 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Detta i sin tur innebär att det måste finnas en möjlighet att få saken prövad av ett organ som uppfyller kraven på en oavhängig och opartisk domstol. Från praxis kan nämnas att domstolen i fallet Ringeisen ansett att en österrikisk speciell ansetts uppfylla kravet på domstol. Fri- och rättighetskommittén (SOU 1994:117 s. 96 f) drog av fallet slutsatsen att som domstol enligt konventionens krav även godkänns organ som betecknas som nämnder, råd, tribunaler m.m. Av avgörande betydelse är dock, framhöll kommittén, att sammansättningen i dessa organ är sådan att den enskilde är berättigad till en opartisk prövning. Att intresseledamöter eller experter i form av offentliganställda tjänstemän deltar i prövningen är accepterat så länge prövningen kan anses vara opartisk. Ledamöterna skall dessutom inte vara möjliga att avsätta förrän . Slutligen krävs att åtminstone någon i nämnden har domarkompetens. leds av en ordförande som skall vara eller ha varit ordinarie domare. Vidare består nämnden av riksdagsledamöter. Samtliga väljs av för en mandatperiod. Nämnden uppfyller sannolikt kravet på en opartisk och oavhängig domstol. Det finns alltså inte av hänsyn till internationella åtaganden någon anledning att ändra på den ord ning som gäller för överprövning av beslut som fattats av riksdagsförvaltningen. Härtill kommer att det inte helt går att bortse från risken att samma typ av frågor kommer under prövning i två olika organ, om man låter SPV:s beslut bli överprövade i förvaltningsdomstol. Dels kommer vissa beslut om årsavstämning att fattas i riksdagsförvaltningen även efter det att SPV tagit över handläggningen . Detta rör främst sådana fall där den löpande inkomstgarantin redan utbetalats av riksdagsförvaltningen. Dels kan det inte uteslutas att övergångsproblem kan uppkomma i samband med att avtalet med upphör att gälla. Slutligen kan det noteras att processekonomiska skäl talar emot att låta vissa ärenden om inkomstgaranti prövas av och vissa i allmän förvaltningsdomstol. Att riksdagsförvaltningens beslut om rätt till inkomstgaranti även fortsättningsvis bör överprövas av besvärsnämnden framstår som klart. Om allmän förvaltningsdomstol skulle få pröva överklaganden av beslut som fattats av SPV rörande återkrav m.m. skulle detta fordra att en kompetens rörande samma regelverk byggdes upp även i den organisationen. Det framstår mot denna bakgrund som en bättre lösning att inte ändra på den ordning som gäller för överprövning av förvaltningens beslut i hithörande frågor. Även i fortsättningen bör alltså beslut rörande inkomstgarantierna överklagas hos . Det skulle visserligen kunna hävdas att den hänvisning till överklagandelagen som tagits i den i avsnitt 5.2. föreslagna bestämmelsen i 2 a § lagen med instruktion för riksdagsförvaltningen skulle innebära att överklagandelagens bestämmelser skulle gälla också beslut som fattats av SPV. Tydlighetsskäl talar dock för att det i överklagandelagen bör tas in en bestämmelse av innebörd att lagens bestämmelser också gäller när ett beslut fattats av en annan myndighet med stöd av ett avtal med riksdagsförvaltningen. 5.5 Ikraftträdande och behovet av övergångs-bestämmelser Förslagen bör träda i kraft . Bestämmelserna rörande garantitagares och utbetalares skyldighet att lämna uppgifter, möjligheterna att stoppa utbetalningar, återkrav och sekretess tar sikte på hur handläggningen av ärenden skall gå till. Ingenting hindrar att dessa regler tillämpas direkt i de ärenden som finns vid ikraftträdandet. Såvitt gäller återkravsregeln bör särskilt framhållas att den inte innebär någon materiell förändring för garantitagaren eftersom motsvarande reglering tidigare fanns i tillämpningsföreskrifterna. I dessa delar krävs alltså inga övergångsbestämmelser. Förslaget att garantitagaren skall vara skyldig att i vissa fall betala ränta kommer i praktiken aldrig att kunna innebära att garantitagaren blir skyldig att betala ränta för tid som ligger före ikraftträdandet. Inte heller här krävs någon särskild övergångsregel. I vissa fall kommer återbetalningskrav som beslutas i samband med årsavstämning att avse belopp som utbetalats före ikraftträdandet. Möjligheten till eftergift bör även gälla i dessa fall. Detta kräver ingen övergångsbestämmelse. När det sedan gäller den nya regleringen av hur beslut skall fattas om inkomstgaranti kan konstateras att de beslut som fattats före ikraftträdandet innebär dels att garantitagaren har rätt till inkomstgaranti, dels att sådan skall betalas ut. Den nya beslutsordningen innebär inte att dessa garantitagare nu måste ansöka om utbetalning av inkomstgaranti; de gamla besluten gäller således alltjämt. Däremot måste garantitagaren naturligtvis redovisa en preliminär inkomstuppgift för kommande kalenderår. Den frågan regleras dock i tillämpningsföreskrifterna till ersättningslagen och företrädarlagen. I praktiken kommer alltså förslaget om ändrade beslutsrutiner att gälla dem som avgår efter ikraftträdandet. Sammantaget innebär det anförda att det inte krävs några särskilda övergångsbestämmelser. De nya reglerna bör utvärderas när de varit i kraft . 6.1 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 9 kap. 28 § I paragrafen, som är ny, föreskrivs sekretess för uppgifter i ärenden om inkomstgaranti för den som har varit riksdagsledamot eller företrädare i . Sådana uppgifter kan finnas dels hos riksdagsförvaltningen, dels hos SPV och dels - efter överklagande - hos . Som framgår av avsnitt 5.3.5 finns det en del uppgifter som normalt sett kan lämnas ut utan begränsning. Detta gäller bl.a. de uppgifter som lämnas på årsuppgiften och de uppgifter som finns i den årliga preliminära inkomstuppgiften. I övrigt rör det sig om uppgifter som kommit in som ett led i kontrollen av att garantitagarens uppgifter är riktiga. Här handlar det bl.a. om uppgifter i slutskattebeskedet. Sådana uppgifter torde det sällan möta några hinder att lämna ut. Vidare kommer där att finnas uppgifter som lämnats som svar på en begäran enligt 13 kap. 19 och 20 §§ ersättningslagen eller enligt motsvarande regler i företrädarlagen. Sådana uppgifter kommer i vissa fall att röra sådant som skyddas av sekretess på andra håll. Det är framför allt i dessa fall som det kan bli aktuellt att inte lämna ut uppgifter. Detsamma gäller sådana uppgifter som inhämtats från verksamheter där det inte råder någon handlingsoffentlighet, exempelvis försäkringsbolag. Överskottsinformation som lämnats i ett ärende får anses ha ett särskilt starkt skyddsbehov. Sådana uppgifter bör i regel inte lämnas ut. Undantagsregeln för beslut i ärenden om inkomstgaranti syftar främst på själva besluten om rätt till inkomstgaranti, om årsavstämning och om återkrav. 6.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av riksdagsförvaltningen och myndigheter I 1 § har ett nytt andra stycke lagts till. Tillägget innebär att de beslut som en annan myndighet fattar inom ramen för ett uppdrag från riksdagsförvaltningen inte skall överklagas på det sätt som annars gäller för överklagande av myndighetens beslut. Efter en överföring av administrationen av inkomstgarantierna till SPV kommer verkets beslut således att överklagas hos . För verkets del innebär det bl.a. att överklaganden skall översändas till besvärsnämnden och att yttranden i förekommande fall skall lämnas till nämnden. 6.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1065) om ekonomiska villkor för ledamöter Ändringarna tar sikte på handläggningen av ärenden om inkomstgaranti. 13 kap. 17 § Paragrafen innehåller regler avseende inkomstgaranti och efterlevandeskydd. Ändringarna innebär att reglerna om inkomstgaranti brutits ut och - med vissa ändringar - förts över till 18 §. 13 kap. 18 § Paragrafen, som är ny, innehåller regler om ansökningar om utbetalning av inkomstgaranti. Första stycket motsvarar delvis första stycket i det tidigare 13 kap. 17 §. En saklig förändring är dock att ansökan om rätt till inkomstgaranti inte behöver göras. Tanken är att ett sådant beslut skall fattas självmant av riksdagsförvaltningen. Däremot måste den som vill ha inkomstgaranti utbetalad göra ansökan om det. I enlighet med vad som föreslås i avsnitt 5.2 kommer detta i praktiken att få göras hos SPV. Till andra stycket har andra stycket i 17 § överförts utan sakliga ändringar. Att utbetalning av inkomstgaranti inte kan ske tillbaka än gäller om garantitagaren inte tidigare ansökt om utbetalning. Den som har sådana inkomster att det är tveksamt om inkomstgaranti skall betalas ut bör alltså alltid ansöka om utbetalning för att inte riskera att förlora rätten till inkomstgaranti som avser tid längre tillbaka än . 13 kap. 19 § Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om olika skyldigheter för garantitagaren. Bestämmelsen i första stycket ersätter en regel i andra stycket andra meningen i tillämpningsföreskrifterna till 13 kap. 9-12 §§. Förslaget, som motiverats i avsnitt 5.3.3, innebär att den som begär inkomstgaranti är skyldig att lämna de upplysningar som krävs för att bestämmelserna i ersättningslagen skall kunna tillämpas. Främst handlar detta om uppgifter om vem som betalat ut olika ersättningar, när utbetalningen gjorts och med vilket belopp. En begäran om uppgifter kan i princip framställas när som helst under handläggningen av ett ärende. Sålunda kan det - om än i rena undantagsfall - bli aktuellt att begära in uppgifter från garantitagaren redan i samband med att en ansökan om utbetalning av inkomstgaranti prövas. Det stora flertalet tillfällen när den föreslagna möjligheten torde komma att utnyttjas är i stället när uppgifterna som lämnas inför årsavstämningen avviker kraftigt från tidigare lämnade uppgifter. Vidare kan en begäran komma att framställas när riksdagsförvaltningen gjort ett stickprov hos skattemyndigheten när den slutliga taxeringen är klar. Det är dock inte meningen att taxeringsuppgifter skall kontrolleras rutinmässigt och därefter rutinmässigt föranleda förelägganden för garantitagarna att lämna uppgifter. Om begärda uppgifter inte lämnas, kan riksdagsförvaltningen stoppa kommande utbetalningar av inkomstgaranti. Självfallet skall utbetalningarna återupptas, om begärda uppgifter lämnas. Att den som inte alls lämnar preliminär inkomstuppgift eller årsuppgift kan komma att drabbas av att utbetalningarna stoppas följer av tillämpningsföreskrifterna till 9-12 §§. I andra stycket har - i enlighet med vad som sagts i avsnitt 5.3.3 - föreskrivits att garantitagaren självmant skall lämna uppgifter om ändrade förhållanden. Skyldigheten att komplettera tidigare uppgifter har begränsats till sådant som innebär väsentliga förändringar. Här torde det i regel komma att röra sig om beloppsmässiga bedömningar. Som ett riktmärke bör gälla att inkomsterna förändras med . Som regel bör också det förhållandet att garantitagaren övergår till att bedriva någon form av näringsverksamhet redovisas. Det faktum att bestämmelsen utformats som en skyldighet för garantitagaren utesluter naturligtvis inte att garantitagaren självmant också vid mindre inkomstförändringar anmäler detta till riksdagsförvaltningen. I denna del har det inte föreskrivits någon särskild sanktion för den som inte lämnar uppgifter. Det bör dock påpekas att den som inte lämnar uppgifter som påverkar inkomstgarantin i den riktningen att garantin skall utgå med lägre belopp, kommer att bli återbetalningsskyldig som en följd av den årliga avstämningen. Ränta kommer att tas ut på beloppet. Det ligger därför i garantitagarens eget intresse att underrätta riksdagsförvaltningen om väsentligt ändrade förhållanden för att på så sätt undvika att årsavstämningen leder till en alltför stor skuld. I tredje stycket har föreskrivits att lämnade uppgifter på heder och samvete skall vara riktiga. 13 kap. 20 § I paragrafen, som är ny, åläggs den som betalt ut ersättning till en garantitagare att lämna uppgifter som behövs för att reglerna rörande inkomstgaranti skall kunna tillämpas. Syftet med bestämmelsen är - som framgår i avsnitt 5.3.4 - att göra det möjligt att stämma av de belopp som en garantitagare presenterat som svar på en begäran som avses i 19 § första stycket. De uppgifter som det kan bli aktuellt att begära ut är sådant som är av betydelse för tillämpningen av ersättningslagen. Här rör det sig i praktiken om uppgifter som krävs för att det skall gå att bedöma om inkomsterna i fråga är sådana att de skall samordnas med inkomstgarantin. Att i detalj ange vilka slags uppgifter som krävs för att fatta korrekta beslut låter sig inte göras på förhand. Detta får i stället avgöras från fall till fall. Uppgifter som typiskt sett kan komma att begäras ut är storleken på olika ersättningar och tidpunkten för utbetalningen. 13 kap. 21 § Paragrafen, som är ny, innehåller regler om återbetalningsskyldighet och ränta. Dessa frågor har behandlats i avsnitt 5.3.6. Paragrafens första stycke anger i vilka fall garantitagaren kan bli återbetalningsskyldig. Bestämmelserna ersätter andra meningen i tredje stycket av tillämpningsföreskrifterna till 13 kap. 9-12 §§. Ändringen innebär att möjligheten att återkräva inkomstgaranti nu lagregleras. I sak innebär detta ingen förändring. Det ligger i sakens natur att återkrav efter det att slutlig inkomstgaranti beslutats i praktiken inte kan ske förrän upplysningar inhämtats hos garantitagaren och utbetalare. I andra stycket slås fast att den som är återbetalningsskyldig också är skyldig att betala ränta. En närmare reglering av skyldigheten att betala ränta bör tas in i tillämpningsföreskrifterna. I tredje stycket har en möjlighet till eftergift införts. 6.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1996:304) om arvode m.m. till företrädare i Ändringarna i 9 kap. 17-21 §§ motsvarar dem som gjorts i ersättningslagen. 6.5 Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen Paragrafen, som är ny, innehåller regler för överlämnande av handläggningen av ärenden till en annan myndighet. I första meningen slås fast att riksdagsförvaltningen har en uttrycklig rätt att överlämna handläggningen av frågor rörande vissa förmåner till en annan myndighet. Av hänvisningen till 2 § 3 framgår att det endast är i fråga om handläggningen av ärenden som den andra myndigheten kan ges behörighet att agera. Föreskriftsrätten i 2 § 2 kan alltså inte överlåtas. Flera av de regler som den andra myndigheten har att tillämpa är utformade så att det inte direkt framgår vem som skall agera. Så är t.ex. fallet i fråga om garantitagarens återbetalningsskyldighet, se 13 kap. 21 ersättningslagen. Självfallet kan den andra myndigheten fatta sådana beslut. För de fall där det uttryckligen anges att det är riksdagsförvaltningen som skall agera på visst sätt har det i andra meningen angetts att vad som i sådana fall gäller för riksdagsförvaltningen i stället skall gälla den andra myndigheten.