frsrdg · GP04JO1 · 2002-01-01 00:00:00 — Häri ligger bl.a. att JO är helt fristående i förhållande till den statliga förvaltningen och de övriga myndigheter som står under JO:s tillsyn (KU 1975/76:22 s. 48 f.). Tillsynen utövas enligt 5 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän genom prövning av klagomål från allmänheten samt genom inspektioner och andra undersökningar som ombudsmännen finner påkallade. Det är inte förenligt med JO:s ställning som extraordinärt organ att en myndighet utan föregående överenskommelse överlämnar ett ärende till JO (jfr 15 § andra stycket tredje meningen förordningen [1975:1345] med instruktion för Justitiekanslern och SOU 1985:26 s. 195). Justitiekanslern ingår däremot i likhet med Riksåklagaren i den ordinära myndighetsorganisation som lyder under regeringen. Anmälan mot regeringsråden borde därför ha överlämnats till Justitiekanslern för handläggning. Som nämnts innefattade anmälan påståenden om brott i tjänsten också av en regeringsrättssekreterare. I fråga om åtal för brott i utövningen av en sådan befattning finns inte några särskilda forumregler. I ett fall av detta slag skall åtal således väckas vid allmän underrätt. Som har nämnts i det föregående är stats-åklagare och distriktsåklagare åklagare vid allmän underrätt. Anmälan mot regeringsrättssekreteraren skulle därför enligt huvudregeln ha överlämnats till i för handläggning. Det kan sammanfattningsvis i denna del konstateras att beslut att lämna I.I:s anmälan utan åtgärd inte stod i överensstämmelse med gällande rätt. Anmälan mot åklagare och mot domare vid allmän underrätt Jag övergår härefter till att behandla det beslut som avsåg anmälan mot domare vid allmän underrätt och mot åklagare, bl.a. en biträdande överåklagare. Också detta beslut fattades av en befattningshavare - i det här fallet en kammar-åklagare - som, även om innebörden av förordnandet för honom inte är helt klar, måste anses ha varit biträdande åklagare hos Riksåklagaren i den bemärkelse som avses i 7 kap. 1 § andra stycket och 5 § andra stycket RB. Riksåklagaren har i remissvaret i denna del hänvisat till vad som föreskrivs om beslutsbefogenheter i Riksåklagarens arbetsordning. Enligt arbetsordningen får en byråchef/chefsåklagare vid rättsavdelningen besluta bl.a. om att avgöra sådana ärenden som inte är av principiellt intresse, av större vikt eller eljest av den beskaffenheten att de behöver prövas av riksåklagaren. En kammaråklagare vid rättsavdelningen, som har förordnats som biträdande åklagare hos Riksåklagaren, får enligt arbetsordningen bl.a. besluta om att lämna utan åtgärd skrifter där det är uppenbart att skriften inte skall föranleda någon åtgärd från riksåklagarens sida. Av redogörelsen i det föregående framgår att enligt endast riksåklagaren har behörighet att som allmän åklagare handlägga frågor om ansvar på grund av brott som i utövningen av tjänsten eller uppdraget har begåtts av en domare vid allmän underrätt eller hovrätt. Denna exklusiva behörighet omfattar samtliga moment i det förfarande som kan föranledas av en anmälan - eller en på annan grund uppkommen brottsmisstanke - mot en domare. Hit hör således prövningen av frågan om inledande av förundersökning, uppgiften att vara förundersökningsledare, prövningen av åtalsfrågan och uppgiften att uppträda som allmän åklagare i rättegången. Som har nämnts avses med uttrycket riksåklagaren i den person som innehar befattningen som riksåklagare och inte cen-tral-myndigheten . Detta följer av syn på den enskilde åklagaren som en självständig aktör i det straffprocessuella förfarandet (se prop. 2000/01:92 s. 13 och i 2000 s. 37 f.). När lagstiftaren i har pekat ut riksåklagaren som exklusivt behörig att som allmän åklagare föra talan i och att vid hovrätt föra talan mot domare vid allmän underrätt för brott i tjänsteutövningen har detta således sin grund i att man har velat säkerställa att dessa uppgifter handhas av en särskilt kvalificerad befattningshavare inom åklagarväsendet. Av betydelse i detta sammanhang är uppenbarligen bl.a. den centrala roll som de allmänna domstolarna intar i rättsordningen (jfr prop. 1981/82:34 s. 16 f.). Det är sannolikt av liknande skäl som riksåklagaren genom föreskrifterna i RÅFS 1996:1 har förbehållit sig rätten att inleda förundersökning och väcka åtal mot åklagare som är misstänkta för brott i tjänsten. I sin roll som allmän åklagare kan riksåklagaren således inte jämföras med en myndighetschef som med stöd av förvaltningsrättsliga regler kan delegera uppgiften att handlägga och avgöra huvuddelen av myndighetens löpande ärenden till underordnad personal. Synsättet att de på riksåklagaren ankommande åklagaruppgifterna i princip skall handhas av riksåklagaren personligen kommer till uttryck i lagtexten genom regeln i 7 kap. 5 § andra stycket RB om biträdande åklagare, att väckande eller fullföljande av åtal i inte får beslutas av någon annan än riksåklagaren. Denna regel kan emellertid inte läsas motsatsvis på så sätt att riksåklagaren genom instruktion skulle kunna ges befogenhet att i övrigt fritt delegera sina i fastlagda åklagaruppgifter till biträdande åklagare. En sådan ordning skulle stå i uppenbar strid med det syfte att få till stånd en särskilt kvalificerad handläggning av vissa åklagaruppgifter som har varit skälet till att dessa genom reglerna i 7 kap. 4 § RB har lagts på riksåklagaren. Frågan om uppgifterna för de biträdande åklagarna hos riksåklagaren behandlades i samband med riksåklagarämbetets tillkomst i betänkandet (SOU 1946:92) Förslag till omorganisation av justitiekanslersämbetet och inrättandet av ett riksåklagarämbete avgivet av inom tillkallade sakkunnige (s. 24 f.) För fullgörandet av de uppgifter, som skola åvila RÅ, måste kvalificerade arbetskrafter ställas till hans förfogande. Till en början är att märka att hos RÅ måste finnas ett antal biträdande åklagare med främsta uppgift att tillhandagå honom i avseende å åklagartalans utförande i högsta domstolen. På dessa biträdande åklagare skall det ankomma att bereda och för RÅ föredraga ärenden angående frågor om fullföljd av åtal i högsta domstolen. Beslutar RÅ, att målet skall fullföljas, och är målet ej sådant, att RÅ själv bör utföra talan, skall han äga att sätta biträdande åklagare i sitt ställe. Vidare skola de biträdande åklagarna granska de revisionsinlagor och besvärsinlagor, vilka av högsta domstolen för skriftligt genmäle eller förklaring delgivas RÅ. Då det är uteslutet, att RÅ kan medhinna att personligen taga del av flertalet av dessa inlagor eller fatta beslut angående desamma, bör han kunna överlämna åt biträdande åklagare att på eget ansvar avgöra, huruvida genmäle eller förklaring skall avgivas av åklagare, som tidigare fört talan i målet, eller av biträdande åklagaren själv. Även om de biträdande åklagarnas huvudsakliga uppgift kommer att avse åklagartalans förande i högsta domstolen, skall det åligga dem jämväl i övrigt tillhandagå honom i ämbetet exempelvis med utförande av talan i ett visst mål i underrätt eller i hovrätt eller vid handläggning av visst ärende rörande anmärkning mot åklagare. I samband med förstatligandet av polisen, åklagarväsendet och exekutionsväsendet genomgick åklagarväsendet en genomgripande omorganisation, som bl.a. innebar en betydande utökning av riksåklagarens arbetsbörda (prop. Polisberedningen hade mot denna bakgrund föreslagit att det skulle tillskapas en befattning som avdelningschef med främst administrativa uppgifter. De av beredningen anförda skälen för detta förslag redovisas i propositionen på följande sätt (s. 202 f.). Polisberedningen erinrar vidare om att riksåklagaren i princip är ensam beslutande i de till ämbetet hörande ärendena men att han äger med viss begränsning delegera sin beslutanderätt på i första hand byråchef. Ett mycket stort antal av ämbetets ärenden är, uttalar beredningen, av invecklad och svårbedömbar beskaffenhet. Ärendena är i betydande omfattning av fatalienatur och måste alltså handläggas skyndsamt. Åtskilliga ärenden, t.ex. fullföljdsärenden, yttranden till högsta domstolen i revisionsmål och remissyttranden i lagstiftningsärenden, är av den beskaffenhet att riks--å-klagaren personligen måste ägna dem avsevärd tid. Även om den förestående omorganisationen av åklagarväsendet inte i och för sig väntas inverka på omfattningen av de arbetsuppgifter, som ankommer på riksåklagaren i fråga om åtalsärenden, medför de väsentligt vidgade uppgifter, som tillförs ämbetet såsom chefsmyndighet beträffande tillsyn, administration och ekonomisk förvaltning, att riksåklagaren personligen måste ta befattning med ett större antal ärenden än i dagens läge. Oaktat riksåklagaren begagnar sig av sin delegationsrätt i stor omfattning, är hans arbetsuppgifter så avsevärda att de knappast kan ökas utan men för hans lednings- och tillsynsfunktion. Mot denna bakgrund har beredningen undersökt möjligheterna att avlasta riksåklagaren arbetsuppgifter. Beredningen konstaterar inledningsvis, att handläggning av fullföljds- och resningsärenden enligt lag ankommer på riksåklagaren som högsta åklagare i riket. Ändring av dessa bestämmelser anses inte böra komma i fråga. Riksåklagaren bör personligen avgöra även åtskilliga andra ärenden som handläggs på åtalssidan. Avgivandet av genmälen bör dock liksom f.n. kunna överlåtas på byråchef hos ämbetet i övervägande antalet fall. Vad angår överprövningsärenden hänförs till denna ärendegrupp vanligen klagomål över att åtal inte anställts, begäran att väckt åtal skall nedläggas samt klagomål över åklagares beslut eller annan åtgärd under förundersökning eller eljest felaktigt förfarande från åklagares eller utredningspersonals sida. - - - Någon minskning av arbetsbördan för riksåklagaren personligen kan enligt beredningens uppfattning inte lämpligen nås genom ändrad ordning för handläggning av de överprövningsärenden, som även skall handläggas på åklagarsidan. Departementschefen ansåg för sin del att Polisberedningens förslag knappast på skulle lösa de svårigheter som hängde samman med koncentrationen av det direkta ansvaret för avgörandet i flertalet ärenden hos riksåklagaren personligen. Det var därför enligt departementschefen ofrånkomligt att nå en lösning beträffande ämbetets hela verksamhetsområde (a. prop. s. 265). Detta synes inte kunna ske på annat sätt än att ämbetet tillförs inte en administrativ souschef utan en befattningshavare som får ställningen som biträdande riksåklagare och i den egenskapen i och för sig äger avgöra alla vid ämbetet förekommande ärenden. Denne befattningshavare bör fungera som riksåklagarens ställföreträdare och vid ledighet eller förfall för riksåklagaren fullgöra dennes ämbetsåligganden. I övrigt bör den biträdande riksåklagaren avgöra de ärenden och förrätta de göromål som ankommer på honom enligt den fördelning riksåklagaren gör mellan sig och den biträdande riksåklagaren. Genom inrättandet av befattningen som biträdande riksåklagare säkerställdes således att riksåklagarens uppgifter som allmän åklagare enligt även fortsättningsvis handhades av särskilt kvalificerade befattningshavare. Samma synsätt avspeglas också i ett propositionsuttalande med anledning av en översyn av Riksåklagarens organisation som Statskontoret hade gjort på regeringens uppdrag (prop. 1993/94:100 bil. 3, s. 37 f.). Enligt regeringens bedömning bör utgångspunkten vara att riksåklagaren har den centrala rollen i bl.a. förändringsarbetet. Därför bör inriktningen vara att riksåklagaren mer skall koncentrera sig på övergripande frågor såsom att skapa policy och att sörja för utvecklingsfrågor. Biträdande riks-åklagaren skall vara ställföreträdande Riksåklagare och ha som huvudfunktion att ansvara för den löpande juridiska verksamheten. Uppfattningen att beslutanderätten avseende de på riksåklagaren ankommande åklagaruppgifterna skall utövas endast av riksåklagaren och biträdande riksåklagaren personligen kom också, ända fram till åklagarreformen , till uttryck i de för riksåklagaren gällande instruktionerna. Närmast års reform föreskrevs i 8 § RÅ-instruktionen att byråcheferna vid enheterna för åklagarverksamhet och tillsyn var biträdande åklagare hos Riksåklagaren samt att Riksåklagaren kunde förordna ytterligare biträdande åklagare (1995:347). Instruktionens regel om biträdande åklagare var utformad på i princip samma sätt också i dess tidigare lydelser (se SFS 1994:350), och detsamma gällde 7 § åklagar-instruk-tionen (1974:910) i dennas lydelse vid utgången av . Det förhållandet att reglerna om biträdande åklagare hos Riksåklagaren före således inte angav något om vilka uppgifter som fick överlämnas till sådana åklagare kan inte tolkas på annat sätt än att det - i överensstämmelse med de återgivna uttalandena om uppgifterna för de biträdande åklagarna hos Riksåklagaren - saknades rättsligt stöd för att till andra biträdande åklagare än biträdande riksåklagaren överlämna sådana beslutsbefogenheter som enligt tillkommer riksåklagaren i dennes egenskap av allmän åklagare. Regeln i 10 § andra meningen RÅ-instruktionen i sin nuvarande lydelse ger ett intryck av att man har velat fullt ut utnyttja den möjlighet att genom instruktion tillåta överlämnande av åklagaruppgifter till biträdande åklagare som tycks öppnas genom regeln i 7 kap. 5 § andra stycket RB. Regeln i instruktionen ställer sålunda enligt sin ordalydelse inte upp något hinder mot att riksåklagaren i ärenden avseende ansvar för brott i tjänsteutövningen av domare vid allmän underrätt överlämnar hela handläggningen - innefattande beslut i frågan om förundersökning skall inledas eller ej och beslut i åtalsfrågan - även till andra biträdande åklagare än biträdande riksåklagaren. En verkställighetsföreskrift i en förordning kan emellertid självfallet inte ges ett vidare tillämpningsområde än den lagregel som utgör den formella grunden för den. Som framgår av vad som har sagts i det föregående har det inte varit lagstiftarens avsikt att någon annan biträdande åklagare hos Riksåklagaren än biträdande riksåklagaren skulle kunna utöva sådana beslutsbefogenheter som nämnts i fråga om de åklagaruppgifter som enligt 7 kap. 4 § andra stycket RB ankommer på riksåklagaren. Man bör vid tolkningen av regeln i 7 kap. 5 § andra stycket RB om överlämnande av uppgifter till biträdande åklagare beakta att denna är avsedd att gälla också i fråga om åklagarmyndigheterna, där åklagarfunktionen inte fullgörs av en enda i lagtexten utpekad befattningshavare utan av ett stort antal allmänna åklagare, och där det finns ett behov av att kunna överlämna självständiga beslutsbefogenheter också till biträdande åklagare, som därvid uppträder i eget namn på samma sätt om en allmän åklagare (jfr 4 § andra stycket och 18 § åklagarförordningen [1996:205]). På den högsta nivån inom åklagarväsendet finns det däremot inte plats för mer än en allmän åklagare, nämligen riksåklagaren. Alla beslut på den högsta åklagarnivån är således i rättsligt hänseende att betrakta som beslut av riksåklagaren. Det framlagda förslaget att också biträdande (vice) riksåklagaren i skall betecknas som allmän åklagare är inte avsett att innebära något avsteg från denna princip (prop. 2000/01:92 s. 14). Av det nu sagda följer att det inte finns något rättsligt stöd för att tolka regeln i 10 § andra meningen RÅ-instruk-tionen som ett bemyndigande för riksåklagaren att överlämna till andra biträdande åklagare än biträdande riksåklagaren att besluta i ärenden avseende påstådda brott i tjänsteutövningen av domare vid allmän underrätt. Det ligger i sakens natur att varje anmälan om brott som görs hos en polismyndighet eller en allmän åklagare skall föranleda ett beslut i frågan om förundersökning skall inledas eller ej. Detta gäller således även om det är uppenbart att anmälan är ogrundad. Riksåklagaren har i sitt yttrande uppgett att beslut beträffande andra anmälningar mot överåklagare och domare för brott i tjänsten än sådana som uppenbart inte skall leda till förundersökning alltid fattas av riksåklagaren eller biträdande riksåklagaren, medan däremot beslut beträffande andra anmälningar får fattas av en byråchef eller chefsåklagare. Uppgiften att besluta i förundersökningsfrågan i ett visst fall där riksåklagaren är exklusivt behörig allmän åklagare skulle, med det synsättet, således kunna delas upp mellan olika befattningshavare på så sätt att ett beslut, som innebär att förundersökning inte inleds, under vissa förutsättningar kan fattas av någon annan än riksåklagaren eller biträdande riksåklagaren personligen, medan däremot ett beslut att inleda förundersökning alltid skall fattas av någon av dessa två. En handläggningsordning av det här beskrivna slaget innebär rent praktiskt att det i första hand blir en uppgift för en lägre befattningshavare i att bedöma om det finns skäl att inleda förundersökning med anledning av en brottsanmälan mot någon som omfattas av riksåklagarens exklusiva åklagarbehörighet. Först om denna befattningshavare kommer till resultatet att det inte är uppenbart att förundersökning inte skall inledas, överlämnas ärendet till riksåklagaren eller biträdande riksåklagaren. I annat fall avslutas ärendet av den lägre befattningshavaren genom ett beslut som i sak är att betrakta som ett beslut i förundersökningsfrågan. Om ett visst ärende kommer att avgöras av riksåklagaren eller biträdande riks-åklagaren eller i stället av den lägre befattningshavaren blir således beroende av hur den sistnämnde ser på saken. Det står enligt min mening inte i överensstämmelse med principerna bakom regler om förundersökning, att man på detta sätt ställer upp skilda behörighetskrav för beslut att inleda förundersökning respektive att inte inleda förundersökning avseende en och samma fråga, beroende på hur väl grundad en brottsanmälan är. Det synsätt som präglar är i stället att prövningen av frågan om förundersökning skall inledas eller ej i ett visst fall skall ses som en odelbar helhet. Detta innebär att endast den som är behörig att fatta beslut om inledande av förundersökning får besluta att förundersökning inte skall inledas. Jag vill här erinra om att jag i annat sammanhang har framfört kritiska synpunkter på den av riksåklagaren fastlagda ordningen för prövning av anmälningar mot andra åklagare vid en åklagarmyndighet än överåklagaren, vilken i sak innebär att ett beslut att inte inleda förundersökning kan fattas av överåklagaren, medan däremot ett beslut att inleda förundersökning alltid skall fattas av riksåklagaren eller biträdande riksåklagaren (2000/01 s. 215 f.). En beslutsordning av nu angivet slag kan således starkt ifrågasättas från rättsliga utgångspunkter. Den medför vidare en risk för att olika handläggare uppfattar sina befogenheter på olika sätt och att ärendena därför inte får en likformig behandling. Det kan inte heller uteslutas att ett beslut som fattas av en lägre biträdande åklagare - t.ex. på grund av bristande rutin och erfarenhet hos beslutsfattaren - blir ett annat än vad som skulle ha varit fallet, om det i stället hade fattats av riksåklagaren eller biträdande riksåklagaren. Det finns i detta sammanhang anledning att framhålla att ansvaret för att de beslut som fattas i Riksåklagarens namn blir korrekta alltid ytterst vilar på riksåklagaren personligen. Jag vill vidare erinra om att ett beslut som har fattats i Riksåklagarens namn som regel är slutgiltigt, oavsett vilken befattningshavare hos Riksåklagaren som har fattat beslutet. Regleringen i 7 kap. 5 § första meningen RB tillåter sålunda inte att riksåklagaren överprövar ett beslut som har fattats av en biträdande åklagare hos honom, eftersom beslutet har fattats på hans vägnar och således i rättsligt hänseende inte skiljer sig från ett beslut som har fattats av honom själv. Härtill kommer att möjligheterna att ändra ett åklagarbeslut efter omprövning är mer begränsade än vad som i allmänhet gäller enligt förvaltningsrätten (se a.a. s. 53 f.). prövning i det här aktuella fallet innefattade i sak ett ställningstagande i frågan om förundersökning skulle inledas med anledning av I.I:s brotts-anmälan mot åklagare och mot domare vid allmän underrätt. Som framgår av vad som har sagts i det föregående måste regeln i 7 kap. 4 § andra stycket RB tolkas så att den inte medger att sådana beslut i ärenden av det slag som avses där fattas av någon annan än riksåklagaren eller biträdande riksåklagaren. Det är enligt min mening lämpligt att också beslut i förundersökningsfrågan med anledning av hos Riks-åklagaren handlagda brotts-anmälningar mot åklagare fattas av någon av dessa två befattningshavare. Det inträffade ger mig vidare anledning att framhålla att ett beslut som är föranlett av en anmälan om brott - och som således avser frågan om det finns anledning att anta att brott har förekommit - skall utformas på sådant sätt att det klart framgår att det rör sig om ett ställningstagande i förundersökningsfrågan. Det är av grundläggande betydelse för allmänhetens tillit till samhällets verksamhet för att utreda påstådda brott av befattningshavare inom rättsväsendet, och därmed ytterst för allmänhetens förtroende för rättsordningen, att denna verksamhet bedrivs på ett i alla hänseenden oklanderligt sätt. Det kan självfallet inte godtas att en byråchef hos Riksåklagaren avgör ett ärende som över huvud taget inte omfattas av riksåklagarens behörighet. Det finns vidare anledning att från rättsliga utgångspunkter rikta kritik mot en handläggningsordning som innebär att en byråchef, chefsåklagare eller - som i detta fall - en kammaråklagare beslutar att inte vidta någon åtgärd med anledning av en till Riksåklagaren överlämnad brottsanmälan mot domare vid allmän domstol. Härtill kommer att tillämpningen av en sådan ordning kan ge såväl anmälaren som allmänheten ett intryck av att anmälan inte har behandlats med den omsorg som man har rätt att förvänta sig av rikets högste åklagare. Samma synsätt kan självfallet anläggas också i fråga om handläggningen hos Riksåklagaren av brottsanmälningar mot åklagare. Fråga om rättsliga förutsättningar förelegat för ett beslut om husrannsakan i transportmedel (Dnr 2185-2000) Efter en anonym anmälan till JO och efter att ha granskat i handlingar i ärendet, beslutade chefsJO att inleda en förundersökning om misstänkt tjänstefel. Under förundersökningen hölls förhör med tre polismän och en assistent. Förundersökningen lades ned eftersom det inte längre fanns anledning att anta att brott hade begåtts. Vid förundersökningen och utredningen i övrigt i ärendet framkom bl.a. följande. En person ringde strax före till och uppgav att det i en viss lägenhet hade förekommit skottlossning och att en namngiven skottskadad kvinna fanns i lägenheten. När man kontrollringde till det telefonnummer från vilket larmet ringts in, nådde man endast ett mobilsvar på finska. Inspektören utsågs till polisinsatschef och beordrades till platsen. På plats begärde han bl.a. ett beslut om husrannsakan i transportmedel. Vakthavande befälet, inspektören , beslutade i enlighet med hans begäran. Syftet med detta beslut var att kontrollera de fordon som lämnade det bostadsområde där lägenheten var belägen. Kontrollen gick till på så sätt att fordonen stoppades varefter registreringsnumren noterades och förarnas körkort kontrollerades. Polismännen gjorde också en allmän kontroll för att se om något såg misstänkt ut. Inga bagageutrymmen öppnades och ingen bil genomsöktes. I lägenheten genomfördes en husrannsakan med hjälp av nycklar till denna. Vid husrannsakan påträffades lägenhetsinnehavaren som låg och sov. Det fanns inga spår eller annat som tydde på att det som anmälts till hade inträffat där. Lägenhetsinnehavaren hade ingen förklaring till larmet. I ett beslut anförde chefsJO bl.a. följande. Beslutet om husrannsakan i transportmedel