frsrdg · GP04RR14 · 2002-01-01 00:00:00 — Medel genom Östersjömiljarderna har i de flesta av de granskade projekten rekvirerats från UD av projektgenomföraren. I två fall har det varit annorlunda, för och för projekt, där projektgenomförarna haft dispositionsrätten. När projektgenomföraren fått dispositionsrätt ställs medel till projektgenomförarens förfogande direkt från anslaget, vanligtvis på årsbasis. För Sida fördes medlen över i en samlad pott. För del har förfarandet ändrats; numera förs medlen över med en tolftedel . Sedan inrättats har UD genom sekretariatet ett större ansvar och svarar för en större del av samordningen. För de båda miljardernas projekt har medlen rekvirerats från UD av projektgenomföraren. För ÖM 1-projekten låg det ekonomiska ansvaret för projekten hos fackdepartementen, medan det nu ligger hos UD. För att ekonomiska uppföljningar ska vara möjliga krävs att anslagsmedel är uppdelade på respektive anslag. För samtliga de granskade projekten har uppföljning varit möjlig. De tio projekten har lagt upp egna konton för anslagsmedel från Östersjömiljarderna med speciella kontonummer och insatsnummer. Däremot uppstår problem när själva redovisningen ska granskas, eftersom det finns lika många olika redovisningssystem som det finns projektgenomförare. Att ansvaret för utbetalningar av medel numera ligger hos underlättar processen att rekvirera medel. För ÖM 1-projekten har det departement som berett ärendet fram till regeringsbeslutet haft fortsatt ansvar för projektet till dess slutförande. I ansvaret har då ingått att bekräfta utbetalningsorder, något som lett till komplicerade ansvarsfrågor inom . Krav på mottagarens ekonomiska redovisning På de projektansvariga ställs krav från regeringen genom regeringsbeslut gällande projekten. Dessa krav kan variera i omfattning och grad. För ÖM 1- projekten varierade nivån på de uppställda kraven och riktlinjerna i hög grad. För ÖM 2-projekten har fler krav ställts och riktlinjerna varit tydligare än i ÖM 1. Till samtliga regeringsbeslut om projekt genom anslaget Näringslivsutveckling i (ÖM 2) har det bifogats en sida med riktlinjer för användning, något som saknades för ÖM 1-projekten. finns övergripande direktiv för avrapportering/slutredovisning för ÖM 2-projekten. De projektansvariga ställer i sin tur krav på dem som ansöker om att genomföra projekten. Nivån på dessa krav varierar också från projekt till projekt. För (projekt nr 3, ÖM 1) som genomfördes av Swede finns det inga andra krav än de som ställts i regeringsbeslutet. Swede är projektgenomförare och har ingen annan under sig. I projektet (projekt nr 26, ÖM 1) är projektgenomförare och har ställt krav på god redovisning och löpande bokföring av projektmedlen från stiftelsen som arbetar med projektet. Sida ställer krav på sina projektgenomförare genom att kontrollera att motparten har F-skattebevis och driver en seriös firma. I några projekt används den s.k. etappmodellen. Modellen innebär att projektgenomförare får en liten del av medlen utbetalada och sedan måste inkomma med en rapport över användningen av dessa medel för att få ut nästa del av medlen. Detta har tillämpats för IT-fonden (projekt nr 32, ÖM 1) som drivits av . Även och i och i använder någon form av denna metod. skriver in i sina beslut att projekten ska genomföras . Avsteg från denna tidplan förutsätter att tar upp frågan och eventuellt ändrar sitt beslut. Det har framgått att tydliga och enhetliga krav från regeringen och befrämjar organisationen och uppföljningen av projekten. Omvänt försvårar varierande och otydliga krav organisationen och uppföljningen. Intervjuade projektledare menar att kraven på den ekonomiska redovisningen av ÖM 1-projekten var otydliga, och de få riktlinjer som gavs var också otydliga. För ÖM 2-projekten har kraven på den ekonomiska redovisningen varit tydligare. () för avrapportering/slutrapportering av ÖM 2-projekten är dock inte direkt tillämpbara. Den ovan beskrivna etappmodellen borde kunna fungera för samtliga projekt som har ansökningsrutiner. Den borde vara en bra kontrollordning för projektmedlen och för redovisningen av dem. Direktiven för avrapportering/slutredovisning borde kompletteras med en mall för den ekonomiska redovisningen. Säkerställande av den ekonomiska redovisningen För att säkerställa ekonomisk information kan man utsätta den för kontroll av någon oberoende part. På ÖM 1-projekten ställdes inga sådana krav från regeringens sida. Det finns dock några exempel på att kontroll av den ekonomiska redovisningen har genomförts. I projektet genom fick i uppdrag att utvärdera projektet. kontrollerade då den ekonomiska informationen och godkände den. I de övriga fyra särskilt granskade ÖM 1-projekten har det inte förekommit någon liknande kontroll. I stället går projektgenomförarna på egen hand igenom redovisningen för att se om den uppvisar rimliga resultat. har i sin tur inte kontrollerat den ekonomiska redovisningen utan har konstaterat att den finns och att den är rimlig. I ett fall har handläggaren vid det berörda fackdepartementet vidarebefordrat rapport från genomförare till UD utan att gå igenom rapporten. ÖM 2-projekten har ännu inte heller utsatts för extern kontroll. I de flesta projekten genomförs dock någon form av intern kontroll. uppger att man avser få till stånd sådan när projekten är slutförda. Länsstyrelserna i , och samt utför intern kontroll av sina projekt vid ekonomienheten. De har också internrevisorer som granskar vissa projekt. sorer ha några anmärkningar ska den projektansvarige gå vidare och kontrollera med projektgenomföraren. har senare ställt krav på att ekonomisk redovisning ska styrkas av revisor, något som dock inte hunnit få genomslag i de granskade projekten. Av de fem granskade projekten i ÖM 2 har endast ett projekt lämnat intyg från revisor om att rapporten är rimlig. Kontrollen av ÖM-medlen varierar. För vissa projekt har den ekonomiska redovisningen inte kontrollerats alls, medan andra kontrollerats relativt ingående. I stort sett ingen kontroll har utförts genom . Undantaget är Swede projekt (projekt nr 3, ÖM 1), för vilket departementshandläggare varit hos Swede och granskat redovisningen. I de flesta fallen görs ingen ingående granskning av ÖM-medlen. Ofta genomförs i stället viss genomgång av rapporterna med den uppföljningsansvarige vid fackdepartementet. Detta förutsätter att fackdepartementen genomfört kontroll av rapporterna. Bland de särskilt granskade projekten finns ett exempel på att handläggaren inte ens läst rapporten från genomföraren utan endast vidareförmedlat den till UD. Denna ordning leder till att vissa rapporter inte blir föremål för kontroll och att den ekonomiska redovisningen inte granskas alls. Krav på den ekonomiska redovisningen från projektgenomföraren Flera av de projektansvariga organisationerna ställer krav på hur den ekonomiska redovisningen ska presenteras och vilka underlag som ska bifogas. Även i detta fall är det markant skillnad mellan de båda Östersjömiljarderna men också mellan projekten inom respektive Östersjömiljard. Bland ÖM 1-projekten kan nämnas (projekt nr 3, ÖM 1) som drevs av Swede . De enda krav på ekonomisk redovisning som angavs i regeringsbeslutet var att budgeten skulle följas. I regeringsbesluten angående projekt (projekt nr 4, ÖM 1) fanns det inga krav på den ekonomiska redovisningen. Detsamma gällde för Katastrofprogram (projekt nr 16, ÖM 1). För ÖM 2-projekten är kraven på den ekonomiska redovisningen lika för samtliga projekt. Men kraven har inte varit mer preciserade än att den ekonomiska redovisningen ska inrapporteras till regeringen. finns direktiv för avrapportering/slutredovisning som utarbetat. Dessa innehåller också ett kort och översiktligt avsnitt om ekonomisk redovisning, men det anges inte tydligt vilken redovisning som projektgenomförarna ska lämna. I nästa led ställer de projektansvariga krav på projektgenomförare om genomföraren är en annan organisation. Det finns bland de särskilt granskade projekten flera exempel på att myndigheter som i sin tur ger projektmedel vidare för genomförande av olika delprojekt ställer hårdare krav än de som ställts i regeringsbeslut eller genom . vill då ha in underlag antingen i form av verifikat eller i form av transaktionslistor från huvudbok. Av de sju projekt som vidareförmedlar projektmedel ställer sex sådana krav. Myndigheter har ofta ställt hårdare krav på projektgenomförare än de krav regeringen ställt på myndigheter som arbetar med ÖM-projekten. Myndigheterna kräver in någon typ av underlag och utför en noggrann granskning av dessa. kräver inte in något ytterligare underlag till slutrapporter eller delrapporter. I något fall har rapporten inte granskats alls. Transaktionslistans ändamålsenlighet och överensstämmelse med projektets syfte Med transaktionslista menas en specifikation av det konto projektmedlen placeras på hos projektansvariga. Denna transaktionslista bör visa hur stor insättningen på kontot är samt vilka kostnader som dragits ifrån kontot. De kostnader som dragits från kontot bör stämma med projektets syfte och budget. De kostnader som finns upptagna bör kunna relateras till verksamhet som kan antas behövas i projektet. I redovisningen hos projektansvariga har nio av tio projekt lämnat in en transaktionslista. Dessa transaktionslistor ser olika ut beroende på olika redovisningssystem hos de projektansvariga. Samtliga transaktionslistor bedöms uppfylla de grundläggande kraven. De innehåller projektets intäkter och kostnader. Men de totala saldona för projekten har inte alltid stämt med vad som betalats ut till projekten. För de särskilt granskade projekten har skillnaden berott på fördröjda fakturor som ännu inte konterats och registrerats av ekonomiansvarig, vilket är en rimlig förklaring. Sådana avvikelse är heller inte omfattande. Någon påtaglig skillnad mellan ÖM 1-projekten och ÖM 2-projekten beträffande hur intäkter och kostnader specificeras i redovisningen har inte framgått vid genomgången av de särskilt granskade projekten. En djupare och mer omfattande genomgång skulle behövas för att kunna säkerställa projektens kostnader. De transaktionslistor som kontrollerats inom ramen för revisorernas granskning har varit i överensstämmelse med projektets syfte. Avsikten var att transaktionskontrollen av de särskilt granskade projekten skulle genomföras genom stickprovskontroll på verifikationer. nerna skulle sedan kontrolleras för att fastställa den grundläggande löpande bokföringen. Sådan stickprovskontroll har av resursskäl endast varit möjlig för tre projekt. För vissa av projekten har organisationens utformning försvårat inhämtningen av material. De tre projekt för vilka stickprovskontroller gjorts har inte uppvisat några brister i kontrollen, och de har således en tillfredsställande bokföring. Den kontroll som utförs i projekten görs ofta hos projektansvarig och gäller rekvisitioner från projektgenomförarna. Dessa rekvisitioner grundar sig i några fall på upparbetade kostnader och i några fall på förskott. Redovisningen av de projekt för vilka stickprovskontroller genomförts har inte uppvisat några större brister. Om redovisningen är rättvisande mera generellt går det dock inte att uttala sig om. För att konstatera detta krävs en ingående undersökning av varje projekt med underliggande projektgenomförare. En analys av kostnaderna för varje delprojekt skulle krävas. För de tre projekt för vilka stickprovskontroller gjorts kan transaktionskontrollen bedömas vara tillfredsställande liksom de rekvisitionslistor som kontrollerats mot underliggande rekvisitioner. Åtta av de tio särskilt granskade projekten har haft någon medfinansiär. För Katastrofprogram (projekt nr 16, ÖM 1) var Sida enda finansiär, och för projekt (projekt nr 4, ÖM 1) fanns det inte heller någon medfinansiär. Projektet (projekt nr 3, ÖM 1) i Swede regi har inte heller haft någon medfinansiering, Tetra anser dock att företaget finansierat vissa delar av projektet. Dessa delar utgjorde emellertid en liten del i sammanhanget. För de tillväxtavtal som och Länsstyrelserna i och /(projekt nr 13, 14 och 15, ÖM 2) ansvarar för är det ett krav från regeringens sida att det ska finnas medfinansiärer till av projektets budget. Om det skulle saknas medfinansiering, betalas projektmedlen inte ut. För Marknadsplats (projekt nr 1, ÖM 2) är det endast en liten del som medfinansieras av de sökande företagen. En förklaring som uppges till den ringa medfinansieringen är att det tagits ut en deltagaravgift om . Vissa projekt har organisationer där parter i projektet delfinansierar vissa delar. I projekt (projekt nr 26, ÖM 1) angav parterna i ansökan att medfinansiering skulle ske. har i detta fall hållit i sär redovisningen av medlen. För de särskilt granskade projekten synes medfinansieringen inte ha utgjort något större problem. Genom medfinansiering framgår det att flera parter tror på projektet. Tanken med medfinansiärer är också att de bidra till att effekten av Östersjömiljarderna blir större. För att det ska gå att bedöma om detta syfte uppnås är det väsentligt att hålla i sär medel från Östersjömiljarderna och medel från andra finansiärer. I de särskilt granskade projekten har detta fungerat. För de projekt där medfinansiering förekommer finns redovisning av hur ÖM-medlen använts. För de tre bland de särskilt granskade projekten för vilka transaktionslista lämnats är bedömningen att det finns löpande bokföring. Det går dock inte att på denna grund bedöma om den löpande bokföringen för Östersjömiljarderna som helhet är tillfredsställande. För de tre projekt där stickprovsgranskning varit möjlig är den löpande bokföringen tillfredsställande. Bokföringen har granskats utifrån underliggande verifikat och dess nummer. Finns det en transaktionslista med verifikationsnummer där datum för verifikatet anges kan man göra bedömningen att det finns en löpande bokföring. En sådan kontroll har alltså varit möjlig för tre av tio projekt. Även i de projekt där verifikat inte existerar har rekvisitioner från projektgenomförare dock kunnat kontrolleras och befunnits vara i ordning. Överlag förefaller bokföringen vara tillfredsställande för de särskilt granskade projekten Det är dock svårt att bedöma om detta stämmer. Med en sådan organisation som använts för ÖM-projekten - med många inblandade parter och oklar fördelning av kontrollfunktioner - blir det svårt att följa de ekonomiska transaktionerna. För att genomföra en ordentlig kontroll skulle det därför krävas mer tid och resurser än vad som varit möjligt i revisorernas granskning. Verifikat skulle behöva krävas in från samtliga projektgenomförare, vilket skulle kunna innebära uppgifter för vidarebefordran i andra, tredje och i vissa fall fjärde hand. En annan svårighet består i att projekten använder olika redovisningssystem. För de särskilt granskade projekten har det varit lättare att få ekonomisk information från nyare projekt än äldre. Östersjömiljarderna som anslag till regeringens disposition En utgångspunkt för denna granskning av den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna är de problem som hänger samman med att de anslagna medlen disponeras av - att insyn och kontroll inte fungerar som för merparten av den statliga verksamheten. Av revisorernas förstudie (förstudie /01:14) av Östersjömiljarderna framgick att hanteringen av medlen inneburit att haft verkställighetsuppgifter av myndighetskaraktär och att redovisningen och redovisningsrevisionen av sådana medel inte blir lika verksamhetsinriktade och tydliga som om medlen hade tilldelats myndigheter under regeringen. Vidare konstaterade revisorerna att granskningen av medlens användning inte heller får samma omfattning som för medel som tilldelats myndigheter under regeringen samt att insynen och kontrollen liksom överblickbarheten därmed blir mindre. För myndigheter direkt under regeringen gäller att verksamheter inom olika områden redovisas för sig och som helhet. Redovisningen granskas internt och myndighetens årsredovisning granskas genom () årliga revision. RRV rapporterar sina iakttagelser till regeringen som i sin tur i budgetpropositionen rapporterar till . ekonomiska redovisning granskas i första hand av kansliets internrevision, medan ansvaret för den externa revisionen ligger på revisorer. I årsredovisning behandlas inte Östersjömiljarderna mer än under anslagsredovisningen. Eftersom kravet på resultatredovisning inte gäller för , framgår endast utfallet under anslaget. Någon revision av resultatredovisningen motsvarande den som görs för myndigheter under regeringen förekommer därför inte heller beträffande anslag som regeringen disponerar. I detta kapitel behandlas dels revisorernas särskilda granskning av anslag som regeringen disponerar och fördelar, dels vissa iakttagelser som gjorts under granskningen av redovisningen och som hänger samman med att Östersjömiljarderna är medel som står till regeringens disposition. Revisorernas granskning av anslag till regeringens disposition revisorer har granskat verksamheter som finansieras genom anslag till regeringens disposition . Den särskilda granskningen Anslag som regeringen disponerar och fördelar (rapport /01:RR7, förslag 2000/01: RR14) inriktades på anslag där regeringen fungerar som ett verkställande organ genom att själv besluta om fördelningen av bidrag till olika ändamål. En fördjupad granskning genomfördes härvid av åtta anslag av detta slag. Centrala frågeställningar var att studera hur styrning, insyn och kontroll fungerar i de fall regeringen själv ansvarar för beredning, beslut och genomförande, medan anslagens användning inte granskades. Revisorernas särskilda granskning av anslag till regeringens disposition I granskningen gjordes bl.a. en genomgång av gällande regelsystem på budgetområdet, en kartläggning och analys av hur de utvalda anslagen hanterats av regeringen och i budgetprocessen. Revisorerna lämnade också förslag till ytterligare förbättringar av styrning och kontroll i de fall regeringen hanterar enskilda bidragssystem mellan departement och myndigheter. Enligt budgetlagen (1996:1059) ska regeringen redovisa för de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. Granskningen hade visat att denna redovisning i praktiken är av mycket ojämn kvalitet när det gäller medel som regeringen själv förfogar över. Revisorerna ansåg det viktigt att regeringen genom ändringar i föreskrifter m.m. ser till att ökade krav ställs på redovisningen i budgetpropositionen av mål och resultat när regeringen eller disponerar anslagsmedel. Det kunde enligt revisorerna t.ex. ske genom ändrade riktlinjer från för utformningen av budgetpropositionen eller genom en ändring och precisering av budgetlagen. Revisorerna konstaterade att regeringens rapportering till av mål och resultat bygger inte minst på myndigheternas redovisning i årsredovisningarna. När det gäller anslag som regeringen eller disponerar försvåras dock återföringen till av att enligt sin instruktion är undantaget från kravet på resultatredovisning i årsredovisningen. Det finns enligt revisorerna starka skäl för att likställas med andra myndigheter när det gäller resultatredovisning om regeringen väljer att ta på sig uppgifter som normalt ankommer på myndigheter under regeringen. Instruktionen för borde därför ändras på denna punkt. Den interna revisionen inom hade granskat och bedömt ekonomiska händelser, rutiner och intern kontroll bl.a. beträffander anslagsredovisningen. Någon granskning av hur anslagen har använts hade dock inte genomförts i samband därmed. Revisorerna ansåg att det fanns starka skäl för att internrevision också ska granska användningen av de anslag som regeringen förfogar över. Revisorerna deklarerade sin avsikt att även fortsättningsvis, såväl inom ramen för effektivitetsrevisionen som i sin roll som ansvariga för den externa revisionen av , ha uppmärksamhet på hanteringen av samtliga anslag som regeringen förfogar över. I revisorernas skrivelse med förslag till (förslag 2000/01) lämnade revisorerna sina slutliga ställningstaganden i ärendet. Härvid redovisades också remissinstansernas synpunkter. hänvisade i sitt yttrande till att regeringen i budgetpropositionen för (prop. 2000/01:1, utg.omr. 1) ansett att inte skulle lämna någon resultatredovisning. I yttrandet anfördes också att självklart - i de fall när regeringen tar på sig rollen som bidragsgivare - ska få den resultatredovisning som man behöver för sina ställningstaganden. Återrapporteringen till sker enligt i de politikområden där verksamheten hör hemma på samma sätt som när en myndighet under regeringen beslutar om bidrag. En översyn av internrevision var enligt yttrandet under beredning. En utgångspunkt var att ge internrevisionen ett bredare uppdrag med en tydligare inriktning mot ett effektivt stöd för ledningen i styrningen av organisationen. Tanken var bl.a. att internrevisionen inte bara ska arbeta med redovisningsrevision utan aktivt arbeta även med effektivitetsrevision. Ytterligare resurser skulle tillföras internrevisionen. Den nya organisationen skulle fungera från . ESV ansåg det otillfredsställande att en del av statsbudgeten inte utsätts för en årlig oberoende granskning motsvarande den som myndigheterna utsätts för. Revisorerna underströk att förslaget om att slopa undantaget för från kravet att - i sin årsredovisning - lämna resultatredovisning endast skulle gälla de speciella fall då regeringen tar på sig rollen som bidragsfördelare, dvs. samma krav bör ställas på som på andra myndigheter som har motsvarande uppgifter. Revisorerna noterade att inte hade yttrat sig i denna fråga och att övriga som uttalat sig tillstyrkte förslaget. Revisorerna ansåg i likhet med vad som hävdats i rapporten att instruktionen för bör ändras på denna punkt. Revisorerna såg, inte minst i sin roll som ansvarigt organ för externrevisionen av , mycket positivt på de aviserade ambitionerna att bredda och fördjupa internrevisionens arbete. Revisorerna ansåg att frågan om att internrevisionen även bör granska användningen av anslag till regeringens disposition borde beaktas i samband med den pågående översynen. Iakttagelser vid granskningen av Östersjömiljarderna Bland de iakttagelser som gjorts vid granskningen av redovisningen (kapitel 3) finns också sådana som hänger samman med att Östersjömiljarderna är medel till regeringens disposition. För den första Östersjömiljardens projekt fanns det inga generella riktlinjer för medlens användning eller några preciserade villkor och krav i regeringsbesluten. För den andra Östersjömiljardens projekt finns dels generella riktlinjer, dels regeringens beslut angående projekten. Regeringsbesluten har dock ofta varit alltför övergripande som ledning för projektgenomförarens egna rutiner för hanteringen. I regeringsbesluten har det också angivits att ytterligare anvisningar kan inhämtas från under UD. finns också övergripande direktiv för avrapportering/slutrapportering för ÖM 2-projekten, men av dessa framgår inte vad som krävs av olika inblandade parter. För flera projekt synes inledningsfasen ha varit särskilt kritisk. Bland annat är det då som de stora tidsförskjutningarna har uppstått. är ofta mycket komplex. Den komplicerade organisationen kan leda till onödig byråkrati och långa väntetider för dem som ansöker om medel samt för medfinansiärer. Vidare blir projekten svårare att starta och kan därför försenas. Det blir också svårt att genomföra uppföljning och utvärdering i efterhand. Förfarandet med ansökningar innebär att någon upphandling ofta inte blivit aktuell. Eftersom verksamheten genom Östersjömiljarderna var ny och bedrevs i oprövade former beaktades inte olika problem som kunde uppstå gentemot gängse regelsystem såsom upphandlingsreglerna. Sådana oklarheter har medfört problem för projektgenomförarna. Kontrollen av ÖM-medlen varierar. För vissa projekt har den ekonomiska redovisningen inte utsatts för någon extern kontroll. I stort sett ingen kontroll av den ekonomiska redovisningen har utförts genom .