frsrdg · GP04RR15 · 2002-01-01 00:00:00 — Regeringens möjligheter att förverkliga sin politik är beroende av externa faktorer, t.ex. sammansättning eller den dagsaktuella politiska debatten. verksamhet förändras i takt med att politikens förutsättningar förändras (se avsnitt 4.1). Verksamheten i är mångfasetterad. De dagliga arbetsuppgifterna kan handla om att skriva utkast till text i propositioner, svara på frågor från allmänheten, granska propositionsutkast från andra departement, delta i arbetsgrupp för någon särskild utvecklingsfråga, ge den egna statssekreteraren underlag inför dennes möte med något av utskott, arkivera handlingar i ett ärende som avslutats, diskutera förändringar av ett regleringsbrev med myndighetsrepresentanter, följa upp internbudgeten för den egna enheten, förse det egna statsrådet med underlag inför regeringsöverläggningarna m.m. Variationen på arbetsuppgifter är stor och arbetsuppgifterna skiftar över året och mellan varje medarbetare. finns det tydliga förvaltningsprocesser som är gemensamma för alla enheter i (se avsnitt 6 och 10). Utöver de arbetsuppgifter som är givna på förhand t.ex. beroende på det årliga arbetet med statsbudgeten, myndighetsstyrningen eller det interna administrativa arbetet uppstår det alltid frågor som inte kunnat förutses och som departementen snabbt måste ta hand om och som kan vara resurskrävande. Ett exempel på detta är handläggningen till följd av utbrottet av mul- och klövsjuka i , vilket orsakade ett betydande merarbete för . Det behöver dock inte vara så dramatiska händelser utan även mer begränsade frågor som ändå måste behandlas omgående. Sådana arbetsuppgifter har beskrivits som "skvalp i verksamheten". En annan liknelse som används är "brandkårsutryckningar". I dimensioneringsrapporten görs en uppdelning av arbetsprocesser i sju grupper: Budgetprocessen och styrning av de statliga myndigheterna Interaktion med omvärlden, intresseorganisationer och medborgare Särskilda projekt och program Internt stöd och utvecklingsarbete Med lagstiftning menas att "bearbeta politiska initiativ, påbörja utredningar genom att skriva och fatta beslut om att tillsätta kommittéer, ta emot betänkanden och remissbehandla dem, bereda lagrådsremisser, utarbeta propositioner till samt bearbeta beslut till publikation av ny lag". Med budgetprocessen och styrning av de statliga myndigheterna menas att "bereda budgetförslag, utfärda regleringsbrev, analysera och värdera resultatrapporter, bereda särskilda direktiv för myndighetsverksamhet, utse styrelser och verkschefer samt ha andra löpande kontakter med myndigheter, till exempel om mål- och resultatstyrning". Med förvaltningsärenden menas att "som landets högsta förvaltningsmyndighet fatta beslut om till exempel dispensärenden och andra partsärenden, överklaganden , anslags- och bidragsärenden". Med internationell samverkan menas att "bereda svenska ståndpunkter inför möten i internationella organisationer" samt att "företräda och återföra överenskommelser till svensk politik, till exempel vad gäller ny lagstiftning, administrativ praxis, standardisering och annat". Med interaktion med omvärlden, intresseorganisationer och medborgare menas att "bistå regeringen i att besvara frågor och interpellationer från , skriva tal åt statsråd, besvara vanlig post och e-post från allmänheten, informera samt samråda med näringslivet, organisationer mm. Med särskilda projekt och program menas att "genomföra traditionella operativa insatser, till exempel utdela medel för särskilda syften som inte faller naturligt inom någon myndighets ansvarsområde såsom Kommunakuten, och Östersjömiljarden" samt "organisera konferenser för politiska diskussioner och opinionsbildning, till exempel regeringskonferenser om sysselsättning samt informationsinsatsen Levande historia". Med internt stöd och utvecklingsarbete menas att sköta intern verksamhetsplanering, resultatrapportering, ekonomi- och personaladministration, IT, bevakning och säkerhet, arkivering, diarieföring, lokaladministration med mera". I sin rapport inom utgår Statskontoret från den indelning av verksamhet som görs i dimensioneringsrapporten. Statskontoret delar in verksamhet i tre huvudfunktioner: Ledning, styrning och samordning kärnverksamhet utgörs av de sex första verksamhetsområdena som lyfts fram i dimensioneringsrapporten: Lagstiftning, Budgetprocessen och styrning av de statliga myndigheterna, Förvaltningsärenden, Internationell samverkan, Interaktion med omvärlden, intresseorganisationer och medborgare samt Särskilda projekt och program. Med Statskontorets definition av kärnverksamhet ingår även merkostnader för myndighetens verksamhet till följd av speciella föreskrifter. Sådana föreskrifter kan avse jämställdhetsplaner, insatser för arbetsmiljön, beredskapsuppgifter och kommittéverksamhet. Vidare har Statskontoret i definitionen av kärnverksamhet inkluderat sådan verksamhet som "är ägnad att varaktigt öka kärnverksamhetens produktionsförmåga eller sänka dess kostnader". ledning, styrning och samordning definieras som den verksamhet som består av "chefsmöten på departementsnivå med politisk ledning och statssekreterare, samt departementens löpande verksamhetsplanering". administration och stödfunktioner innehåller ett flertal olika verksamheter, vilka definieras som: Serviceverksamhet (t.ex. lokalvård, vaktmästeri och förråd), Stabsfunktion, med vilket menas registratur, internadministrativt utredningsarbete samt juridik och administrativa stödfunktioner. Det bör noteras att Statskontoret inte håller samman administration och verksamhetsutveckling (jämför med dimensioneringsrapporten ovan). Verksamhetsutveckling räknas enligt Statskontorets definition varken till kärnverksamhet, ledning eller administration. Verksamhetsutveckling är t.ex. förbättring av verktygen inom det ekonomiadministrativa området, utveckling av mål och resultatstyrning, kompetensutvecklingsprogram för anställda inom , IT-utveckling samt vidareutveckling av förändrings- och förnyelsearbetet inom . I sin studie finner Statskontoret att det bedrivs ytterligare verksamhet inom förvaltningsavdelningen som varken är kärnverksamhet, ledning eller administration. Denna verksamhet utgörs delvis av vad Statskontoret betecknar som verksamhet beroende på särart, med andra ord verksamhet som normalt inte bedrivs i någon annan organisation än . Det handlar om verksamhet beroende på höga krav på säkerhet och bevakning, särskild service till statsråd (t.ex. körcentral med bilar och chaufförer), särskilda krav på lokaler med avseende på geografiskt läge och representativitet (driften av , och ). I den ovanstående beskrivningen av verksamheten i ligger EU-arbetet i samma kategori som övrig internationell verksamhet, "internationell samverkan ". Arbetet med frågor som aktualiserats genom den europeiska unionen har dock inneburit nya arbetsprocesser och samordningssystem i större utsträckning än annat internationellt samarbete. Enligt instruktionerna för ska ett ärende handläggas i det departement det tillhör. EU-ärenden som berör flera departement bereds gemensamt. Utöver berörda fackdepartement deltar Statsrådsberedningen, och alltid i beredningen. Det övergripande ansvaret för samordningen ligger hos statsministern och Statsrådsberedningen. Två särskilda arbetsgrupper har tillskapats för samordningen av EU-frågorna: Statssekreterargruppen för EU-frågor och Beredningsgruppen för EU-frågor, som ska vara ett forum för löpande diskussioner om ärenden relaterade till den europeiska unionen samt samordningen av handläggningen av dessa ärenden. EU-enhet har fått uppgiften att sköta samordningen av EU-ärendena. EU-enheten har också det löpande ansvaret för att det finns gemensamt beredda instruktioner för alla förhandlingar i . EU-enheten bestämmer hur den ordinarie beredningen av ett EU-ärende ska gå till i . Man genomför också ett s.k. EU-samråd med företrädare för samtliga departement . Vidare är det EU-enhetens ansvar att nya förslag från kommissionen, förslag till rättsakter m.m., når ut till departementen (efter att enheten själv fått förslaget från den svenska representationen i ). På detta sätt bereder hur man ska ställa sig till det aktuella förslaget från kommissionen. Resultatet av beredningen benämns den svenska ståndpunkten i frågan. En ansvarig handläggare utses med uppgift att planera det svenska agerandet inför det kommande arbetet med förslaget i någon av ministerrådets ca 3 000 arbetsgrupper. Planeringen ska ske i enlighet med den svenska ståndpunkten och i samråd med den svenska representationen i . Departementsledningen ska hållas underrättad om hur förhandlingarna fortlöper. Om ståndpunkten påtagligt ändras kan ytterligare gemensam beredning krävas. Utöver den beredande och samordnande verksamheten "på hemmaplan" används resurser från i det löpande arbetet i den europeiska unionen. har t.ex. ett sekretariat med en stab av permanenta tjänstemän samt ett antal nationella experter som ofta är utlånade från medlemsstaternas departement och myndigheter. Under den europeiska unionens kommission finns vidare ett stort antal expertkommittéer. Expertkommittéerna leds av en kommissionstjänsteman och består i övrigt av representanter från medlemsstaterna. En annan typ av kommitté är de s.k. verkställighetskommittéerna. Dessa bistår kommissionen då kommissionen har egen beslutsrätt enligt fördragen eller efter delegering från ministerrådet. Den svenska representanten i kommittén utses av departementen. Dimensioneringsrapporten hänvisar till en av Statskontoret genomförd undersökning av departementens arbetsformer, samverkan och resursbehov för arbete relaterat till det svenska medlemskapet i den europeiska unionen (s. 102). Utöver arbete i kommissionens expert- och verkställighetskommittéer samt arbete inom ramen för ministerrådets verksamhet har medlemskapet fört med sig att departementen även måste skapa och tillämpa regler till följd av rättsakter som beslutats av den europeiska unionen samt sköta utredningsarbete om frågor som rör den europeiska unionen. Medlemskapet i den europeiska unionen för också med sig en rad övriga arbetsuppgifter som har att göra med omvärldsbevakning, informationsinhämtning och informationslämning till t.ex. . Enligt dimensioneringsrapporten skulle de flesta av departementen vilja förbättra beredningsformerna inom för EU-relaterade ärenden. Drygt hälften anser att det är viktigt med fler arbetsgrupper för beredning av EU-frågor inom medan andra hälften inte tycker att det är viktigt alls. En forskningsrapport från Score visar att den europeiska unionen har fört med sig stora konsekvenser för den svenska statsförvaltningen. Rapporten bygger på en enkätundersökning riktad till "enheter" (samlingsnamn för den organisatoriska nivån under chefsnivån) inom departement och myndigheter. Undersökningen visar att framför allt enheter inom uppfattar att den europeiska unionen har haft mycket stora konsekvenser för arbetet. Departementen lägger också ner mer arbetstid på EU-relaterade uppgifter än myndigheterna. Sektorsvis är jordbruk, miljö och näring de områden som är mest berörda till skillnad från försvar som påverkats minst. Undersökningen visar vidare att EU-arbetet domineras av de tre arbetsuppgifterna reglering, samordning och förhandling samt information. Av dessa är reglering den uppgift som enheterna mest sysslar med. Totalt sett använder däremot departementen mer av sin arbetstid åt samordning och förhandling än vad myndigheterna gör. Stora delar av den svenska statsförvaltningen har, enligt undersökningen, ett relativt väl utvecklat kontaktnät gentemot EU:s olika organisationer. Det är kontakter som ställer krav på resande. Nästan fyra av tio enheter - ännu fler i departementen - uppger att resandet har ökat påtagligt . Departementen tycks, enligt undersökningen, generellt vara mer aktiva än myndigheterna. Särskilt gentemot rådet och dess arbetsgrupper har departementen mer omfattande kontakter. Undersökningen visar vidare att EU-arbetet har fört med sig en närmare koppling mellan politik och förvaltning. Många av enheterna har möten med statsråd eller departementens politiska ledning minst en gång . Dessa kontakter mellan politiker och tjänstemän består inte i första hand av formella möten eller skriftliga dokument. I stället tycks det, enligt undersökningen, vara frågan om informella kontakter där framför allt tjänstemännen försöker förankra idéer och ställningstaganden allteftersom beslutsprocesserna fortskrider. Enheternas förankringsarbete gentemot politikerna sker i mycket stor utsträckning via informella kontakter. De formella samordningsorganen verkar, enligt undersökningen, i praktiken inte ha någon central betydelse för EU-arbetet. Enheternas kontakter med EU-enheten på , , och är "starkt begränsade". Sammanvävningen mellan politik och förvaltning gäller inte . I de nätverk som är betydelsefulla när EU-frågor behandlas finns tjänstemän och politiker i , som "tycks ha hamnat, om inte helt vid sidan av, så åtminstone i utkanten av dessa nätverk". Av den mängd arbetsuppgifter som bedrivs inom har processen kring beslut om statens inkomster och utgifter beskrivits som den mest centrala och i särklass viktigaste. Få propositioner väcker så mycket uppmärksamhet som den ekonomiska vårpropositionen och höstens budgetproposition. Till skillnad från propositioner och skrivelser som behandlar i sig viktiga sakfrågor är dessa två propositioner resultatet av ett arbete som alltid omfattar samtliga departement och i stort sett samtliga enheter på departementen. Den del av som är ansvarig för samordningen av statsbudgetprocessen är budgetavdelningen på . Med statsbudgetprocessen avses det arbete som inleds med en analys av myndigheternas årsredovisningar, vilken sedan utgör en del av underlaget till de politiska prioriteringarna som redovisas i den ekonomiska vårpropositionen. Efter beslut om utgiftstak och preliminär medelsfördelning per utgiftsområde, vidtar ett arbete för att fördela medlen på de specifika anslagen. Detta arbete syftar också till att i övrigt förbereda struktur och innehåll i budgetpropositionen. Arbetet benämns ramberedning. I budgetpropositionen redovisas bl.a. resultaten av de statliga insatserna samt förslag till hur medel fördelas på anslag. Efter beslut om budgetpropositionen fördelar regeringen anslagsmedel till myndigheterna genom regleringsbrev. Inom ramen för budgetprocessen genomförs regelbundet prognosarbete samt formella eller informella dialoger med myndigheterna. Det faktiska innehållet i statsbudgeten, belopp och villkor m.m., tas i förvaltningen fram genom "förhandlingar" mellan fackdepartementen och budgetavdelningen i med utgångspunkt i politiska ställningstaganden. I den grundläggande formen kan förhandlingar ske på handläggarnivå, mellan fackdepartementens olika budgetsamordnare och budget-avdelningens särskilda kontaktpersoner, eller "hissas" till enhetschefsnivå och slutligen, om frågan inte kan avgöras på tjänstemannanivå, till den politiska ledningen. Den intervjuserie som revisorerna genomfört med administrativa chefer i visar att man överlag är nöjd med som motpart i dessa förhandlingar. noteras att det kan förekomma en viss "obalans" mellan parterna. Det finns exempel på när handläggarna på budgetavdelningen själva förhandlar med enhetschef på fackdepartementet eller t.o.m. haft direktkontakt med ansvarig statssekreterare. Vad detta beror på framgår inte, men det skulle tyda på att tjänstenivåerna på budgetavdelningen i denna bemärkelse har en större faktisk tyngd än motsvarande tjänstenivåer på fackdepartementen. revisorer har i samband med en tidigare granskning redovisat hur uppfyller sitt samordningsansvar för statsbudgetprocessen. Med hjälp av cirkulär anges gemensamma riktlinjer för innehåll och form i den ekonomiska vårpropositionen, budgetpropositionen och regleringsbrev (här behandlas endast den s.k. finansieringsdelen). Cirkulär används också för att ange riktlinjer för det interna arbetet med "budgettekniska" frågor, t.ex. beredning av anslagssparanden och invärdering av garantier. För att illustrera hur genomför samordningen inom för arbetet med den ekonomiska vårpropositionen återger revisorerna i det följande den tidplan som sattes för arbetet med propositionen . Hela processen sträcker sig till då bordlägger propositionen. Tidplanen är mycket exakt formulerad med angivande av datum och i vissa fall även klockslag för när åtgärder ska påbörjas eller avslutas. Den omfattar åtgärder som främst berör departementens agerande gentemot varandra, men även åtgärder i förhållande till regeringen och dess samarbetspartier. Tidplan för produktionen av den ekonomiska vårpropositionen Ti 13.00 Makroantaganden till departementen 29 Må 13.00 Utgiftsprognoser och konsekvensberäkningar till Fi/Ba Feb 1 To Politiska prioriteringar och ev. förslag om tilläggsbudget till Fi/Ba Utgiftsprognoser och konsekvensberäkningar kvalitetsgranskade av FI/Ba 5 Må Skarp omräkning för anslag som pris- och löneomräknas delas med departementen 13 Ti Beredningen av underlag för regeringsöverläggningarna avslutas 23 Fr Underlag inför regeringsöverläggningarna överlämnas till statsråden 1 To Regeringsöverläggningar 12 Må 18.00 Makroantaganden till departementen 15 To 14.00 Prognoser för anslag som är pris- och lönekänsliga till Fi/Ba 17.00 Tabellverkslåsning 22 To Stor delning av den ekonomiska vårpropositionen skickas ut 25 Sö Förhandlingar med mp och v påbörjas 28 On Förhandlingar med mp och v avslutas 16.00 Stor delning av den ekonomiska vårpropositionen slut 29 To Regeringsbeslut om den ekonomiska vårpropositionen Apr 5 To 16.00 Trycklov av den ekonomiska vårpropositionen 9 Må 09.00 Faktablad och pressmeddelande till Fi/Ba 10 Ti 16.30 Granskade faktablad och pressmeddelande till fackdepartementen 17 Ti bordlägger den ekonomiska vårpropositionen Källa: cirkulär 2001:1 I ovanstående tabell nämns begreppet "stor delning". Med detta avses det samrådsförfarande, där dokumentet delas till samtliga departement. Utöver departementen kan även och andra berörda myndigheter, berörda intresseorganisationer (t.ex. fackförbund) ingå. Stor delning ska inte sammanblandas med den gemensamma beredningen av ärendet (se ovanstående avsnitt 3.4.3). Samrådsförfarandet har även vissa precisa riktlinjer, t.ex. att: löpande text och förslagsskrivningar (s.k. klämmar) under inga förhållanden får delas var för sig, delningstiden ska vara så tilltagen att mottagaren får en reell möjlighet att sätta sig in i materialet, ändringar till följd av inkomna synpunkter vid delningen ska stämmas av med berörda departement och , man måste meddela avsändaren om man inte går med på ett ändringsförslag och om ändringsförslaget är väsentligt för innehållet. Ramberedning och budgetpropositionen för Tidplanen för arbetet med ramberedning och produktionen av budgetpropositionen för framgår av nedanstående tabell. Tidplan för ramberedning och produktionen av budgetpropositionen för Må Ny antagandebild för prognoser skickas till fackdepartementen 19 Fr Utgiftsprognoser till Fi/Ba från fackdepartementen Ramberedningsunderlag till Fi/Ba från fackdepartementen 24 On Underlag för ny verksamhetsstruktur till Fi/Ba från fackdepartementen 7 On Ramberedning och beredning av tilläggsbudgetfrågor slutförd Beredning av politikområden och tillhörande anslag klar 13.00 Preliminär tabellverkslåsning 16 Fr Preliminära politikområdestexter och tilläggsbudgettexter till Fi/Ba 19 Må Ny antagandebild för prognoser skickas till fackdepartementen Hela EU-budgetarbete Jul Hela EU-budgetarbete 9 On Utgiftsprognoser för anslag som är pris- och lönekänsliga till Fi/Ba från fackdepartementen 14 Må Ny antagandebild för prognoser skickas till fackdepartementen Regeringsöverläggningar om budgetpropositionen för 17 To Utgiftsprognoser och tilläggsbudgettexter till Fi/Ba från fackdepartementen 23 On Beredning av politikområdesmål och resultatredovisningstexter slutförd 13.00 Tabellverkslåsning 28 Må 12.00 Stor delning av budgetpropositionen för volym 1 skickas ut Sep 1 Fr 16.30 Stor delning av budgetpropositionen för volym 1 slut 7 To Regeringsbeslut om budgetpropositionen för 8 Fr Trycklov av budgetpropositionen för 20 On Budgetpropositionen för bordläggs i Källa: cirkulär 2000:5 och 2000:6 För ramberedningen utgörs den viktigaste delen i cirkuläret 2000:5 av för departementens underlag till . Denna omfattar olika krav på dokumentets disposition, innehåll och grafiska utformning. Sista steget i statsbudgetprocessen är att de av anvisade medlen vidareförmedlas till myndigheterna. Verktyget för detta är de regleringsbrev som upprättas för myndigheterna. Arbetet med regleringsbrevet behandlar revisorerna i nedanstående avsnitt. Den grundläggande formen för regeringens styrning av sina myndigheter är regelstyrning. Genom myndigheternas instruktioner och andra författningar regleras basen för myndigheternas verksamhet. Förutom beslut om myndighetens budget kan till regeringens styrinstrument också räknas utnämning av myndigheternas styrelser och chefer samt de mer eller mindre formella s.k. resultatdialogerna mellan departementen och myndigheterna. I detta avsnitt kommer fokus att ligga på arbete med myndigheternas regleringsbrev eftersom detta är den mest väldefinierade delen av myndighetsstyrningen. Skillnaden mellan myndighetsinstruktion och regleringsbrev är inte alltid helt tydlig. I princip ska instruktionen ange myndighetens ansvarsområde och uppgifter, medan verksamhetsdelen i regleringsbrevet talar om vad regeringen vill ska uppnås under budgetåret inom ramen för detta ansvarsområde och dessa uppgifter. Instruktionen är till sin karaktär mer generell och långsiktig än regleringsbrevet. För att sätta in det praktiska arbetet med myndighetsstyrningen i ett större sammanhang, vilket kan bidra till att förklara arbetets utformning, gör revisorerna här en kort beskrivning av utvecklingen inom detta område. inleddes en utveckling av formerna för regeringens styrning av de statliga verken. Myndighetsstyrningen har varit föremål för återkommande förändringar. Programbudgeteringen, som lanserades i betänkandet Programbudgetering (SOU 1967:11), innebar att begrepp som målstyrning, produktivitet och effektivitet infördes i myndighetsstyrningen. Modellen för programbudgeteringen var hämtad från . Den svenska motsvarigheten utarbetades av och kallades för SEA, Statens ekonomiadministrativa system. SEA innehöll modeller för planering och budgetering, resultatanalys och redovisning, revision samt utveckling och utbildning. Modellen för målstyrningen (i planeringsskedet) byggde på en mycket rationell grundsyn på möjligheterna att kunna knyta alla verksamhetsområden (även rena administrativa uppgifter) inom en myndighet till ett specifikt övergripande mål. Ett problem var att arbetet med resultatanalys och målstyrning enbart ansågs beröra myndigheterna. Departementen använde inte resultatinformationen som underlag för myndighetsstyrningen. Av budgethandboken med anvisningar för myndigheternas anslagsframställan framgår bl.a. att det inte finns några krav på myndigheterna att redovisa någon särskild resultatanalys. utvecklades i stället den s.k. mål- och resultatstyrningen. I samband med behandlingen av kompletteringspropositionen (prop. 1988/99:150) fattade beslut om en övergång till den nya styrmodellen. I bakgrunden fanns bl.a. betänkandet från den s.k. (SOU 1985:40). Med mål- och resultatstyrning skulle den politiska maktutövningen stärkas genom minskad detaljstyrning. Syftet var att riksdag och regering skulle koncentrera sig på att formulera vad man ville uppnå med den förda politiken medan myndigheterna skulle få större frihet att bestämma hur detta skulle ske. Betoningen i den nya modellen låg på utvärdering och analys av verksamhet och resultat, vilket skulle ligga till grund för en systematisk förbättring av statsförvaltningens effektivitet. Man såg dessutom till att departementen tvingades ta en mer aktiv roll som beställare av information.