frsrdg · GP04RR4 · 2002-01-01 00:00:00 — Bakgrunden till utredningsuppdraget är att det sedan den senaste omfattande utredningen med parlamentariskt inflytande om regionalpolitiken, Fungerande regioner i samspel (SOU 1989:55), skett väsentliga förändringar i förutsättningarna för att bedriva regionalpolitik i . Kommittén överlämnade sitt slutbetänkande till regeringen (SOU 2000:87). Regeringen planerar att överlämna en regionalpolitisk proposition till . I slutbetänkandet föreslogs att regionalpolitiken i sin nuvarande form bör avvecklas och ersätts med en lokalt och regionalt anpassad välfärds- och tillväxtpolitik för hela landet. Utredningen lägger förslag på övergripande mål, delmål och medel för de tre politikområdena regional strukturpolitik, regional stimulanspolitik och regional välfärdspolitik. Regional tillväxtpolitik är den övergripande politiken som inrymmer både den regionala strukturpolitiken och den regionala stimulanspolitiken. Kommittén utgår från att välfärd grundas på arbetet och företagsamheten på landets olika lokala arbetsmarknader. En åldrande befolkning, kommande lågkonjunkturer, minskande strukturfondsmedel och andra förändringar kan framgent komma att ställa betydligt större krav än på de enskilda lokala arbetsmarknadernas bidrag till den nationella ekonomiska tillväxten. Det övergripande målet för den regionala tillväxtpolitiken föreslås vara "väl fungerande lokala arbetsmarknader i alla delar av landet". Som delmål föreslås att åstadkomma regionförstoring, ökad rörlighet, stärkt kunskapskapital och ökad lokal dynamik. Den regionala välfärdspolitiken bör ha som övergripande mål att "åstadkomma en likvärdig välfärdsnivå i alla delar av landet". Som delmål föreslår utredningen: likvärdiga ekonomiska förutsättningar för välfärdspolitiken i alla delar av landet, en god tillgänglighet till grundläggande service i alla delar av landet och att motverka regionala obalanser i tillgänglighet till samhällsservice. Förslagen till en ny politik ses som ett första steg på vägen mot en omorientering till ett nytt decentraliserat sätt att arbeta med den offentliga sektorns medel för regional utveckling. Utredningen drar slutsatsen att en framtida politik bör sträva efter att betona långsiktig ekonomisk tillväxt mer än kortsiktigt ökad konsumtion, stimulansskapande åtgärder bör få företräde framför kompensatoriska, grundläggande förutsättningar för företagsamhet bör betonas mer än sektorsstöd, ekonomisk tillväxt i företagen bör betonas mer än temporär ökning av sysselsättningen i de näringspolitiska inslagen, stimulans av, och satsningar på, företagande även inom de s.k. regionalpolitiskt prioriterade områdena, bör ingå som en del av den nationella näringspolitiken. Kommittén konstaterar att den nationella politiken för regional utveckling till stora delar består av vanlig sektorsspolitik. De anser att en decentralisering bör eftersträvas i syfte att öka effektiviteten i den offentliga sektorn. Större krav ställs, och kommer att ställas på analysunderlag, uppföljningar och utvärderingar liksom kompetensen hos politikens "genomförare". Enligt utredningen finns det betydande brister i tillgång till information och analysunderlag angående den regionala utvecklingen. För att bygga upp ett bättre beslutsunderlag och sprida erfarenheter mellan handläggare som arbetar med regionala utvecklingsfrågor föreslås att ett särskilt program utvecklas. Flera av de förslag som utredningen redovisar om hur de välfärdspolitiska målen ska nås berör . Bland annat föreslås att det bör utarbetas ett särskilt utvecklingsprogram för kommersiell service i serviceglesa områden. Detta bör ske i respektive kommun och så långt möjligt vara ett kommunalt ansvar. Länsstyrelser/självstyrelseorgan bör ha ett samordningsansvar för denna process. Enligt kommittén har en viktig uppgift i utredningsarbetet varit att definiera tydligare mål för vilken grundläggande service som ska finnas tillgänglig oberoende av var man bor. Utredningen skriver att de inte lyckats lösa denna uppgift fullt ut. Orsaken är bl.a. att det saknas underlag och modeller för att göra beräkningar av de samhällsekonomiska kostnaderna för olika alternativ. Det är därför viktigt att och servicedatabas utvecklas liksom modeller för att kunna göra adekvata samhällsekonomiska konsekvensberäkningar. Möjligheten att bedriva pilotprojekt och testa nya servicelösningar bör öka. Utredningen anser att det råder en viss otydlighet om vem som bär detta ansvar på myndighetsnivå. Utredningen föreslår att en myndighet, i första hand sektorsmyndigheten på området (), ges ett tydligt uppdrag att utveckla och testa nya lösningar på det kommersiella serviceområdet. Enligt utredningen är eller möjligheter på detta område mycket begränsade . När det gäller förändringar inom det statliga serviceområdet föreslås att statliga myndigheter, med en särskild betydelse för service och välfärd, i samband med förändringar av verksamheten ska upprätta konsekvensbeskrivningar. I dessa bör bl.a. möjligheterna att ta till vara samordningsvinster med andra aktörer studeras. är den enda myndigheten som sorterar under politikområdet regionalpolitik. Uppdraget består i att via kunskap påverka andra aktörer så att de regionalpolitiska målen nås. Enligt beslut ska målet för politikområdet regionalpolitik vara att den ska "skapa förutsättningar för uthållig ekonomisk tillväxt, rättvisa och valfrihet så att likvärdiga levnadsvillkor skapas för medborgarna i hela riket" (prop. 2000/01:1). Politikområdet regionalpolitik omfattar åtgärder för att främja utvecklingen i främst regionalpolitiskt prioriterade områden. Regionalpolitiken är dock ett vidare begrepp än de åtgärder som finansieras via anslag inom politikområdet regionalpolitik. Till de regionalpolitiska åtgärderna räknas även åtgärder inom andra politikområden som vidtas i övervägande regionalpolitiskt syfte. Förutom dessa regionalpolitiska åtgärder har insatser inom en rad andra politikområden stor betydelse för den regionalpolitiska utvecklingen. Denna del av regionalpolitiken brukar benämnas den stora regionalpolitiken. De samhällssektorer som har till uppgift att påverka för att främja utvecklingen i gles- och landsbygden ryms inom regionalpolitiken. Den regionalpolitiska utredningen delar in medlen för att nå de regionalpolitiska målen i de tre delarna regional stimulanspolitik, regional välfärdspolitik och regional strukturpolitik. I detta kapitel beskrivs vad regionalpolitiken består av och därmed också vad som skulle kunna vara föremål för påverkan. Inom den lilla regionalpolitiken ryms främst åtgärder av stimulanspolitisk karaktär. har beslutat att målet för den lilla regionalpolitiken är att "verksamheten ska underlätta för näringslivet i regionalpolitiskt prioriterade områden att utvecklas så att det bidrar till att uppfylla målen för regionalpolitiken" (prop. 2000/2001:1). Den regionalpolitiska utredningen identifierar tre huvudsakliga regiontyper som kan behöva förstärkta resurser till följd av regionala problem: områden med ett mer eller mindre permanent behov av särskilda insatser, primärt glesbygdsregioner (regioner där befolkningsunderlaget är så litet att det är svårt att upprätthålla samhällsfunktioner som skola, sjukvård, post, dagligvaruhandel etc.), regioner i omstrukturering (ofta regioner med en stark specialiserad näringslivsstruktur där det måste finnas någon typ av omställningsförsäkring vid strukturkriser) och tillväxtregioner (riktade insatser för att avhjälpa flaskhalsproblem). Åtgärderna inom utgiftsområde 19 Regional utjämning och utveckling, exkl. anslaget 37:1 IT-infrastruktur, benämns den lilla regionalpolitiken. I tabell 1 redovisas innehållet i den lilla regionalpolitiken på anslagsnivå för . Anslag inom den lilla regionalpolitiken för Anslag inom Uo19 Allmänna regionalpolitiska åtgärder 1 675 Landsbygdslån 60 Täckande av förluster p.g.a. kreditgarantier inom regionalpolitiken 9 Ersättning för nedsättning av sociala avgifter 200 Transportbidraget 336 25 Europeiska regionala utvecklingsfonden 559 Europeiska regionala utvecklingsfonden 800 Utgifter för lokalisering av statliga arbetstillfällen till vissa kommuner 100 SUMMA 3 764 Källa: Budgetpropositionen (prop. 2000/01:1). Huvuddelen av de regionalpolitiska insatserna finansieras alltså via anslaget Allmänna regionalpolitiska åtgärder. Anslaget är i sin tur uppdelat på flera olika stödformer. Stöd via anslaget beviljas av länsstyrelserna, de regionala självstyrelseorganen, och regeringen. Beviljat stöd från anslaget 1999 uppdelat på olika stöd redovisas i tabell 2 nedan. De olika stödformerna riktas främst till företag för att stimulera nya och varaktiga arbetstillfällen. Stöd kan t.ex. sökas för investeringar i maskiner och byggnader men också för stöd till mjukare investeringar så som produktutveckling, patent, informationskampanjer och utbildning. Medel till regionala utvecklingsprojekt och medel till projekt som medfinansieras av strukturfonderna är det i kronor räknat största regionala stödet. Ett av de viktigaste målen för projektverksamheten är att i samverkan med andra aktörer bygga upp resurser för att åstadkomma en positiv utveckling för näringslivet i regionen. Mer än hälften av projektmedlen används för medfinansiering av strukturfondsprojekt. av medlen används för att finansiera näringslivsprojekt. Under gick till landsbygdsutvecklingsprojekt (2000). Beviljat stöd av länsstyrelser, regionala självstyrelseorgan, och regeringen Stödform Regionala utvecklingsbidrag 402 Landsbygdsstöd 322 Småföretagsstöd 35 Stöd till kommersiell service 30 Syssselsättningsbidrag 173 Regional projektverksamhet och medfinansiering av strukturfondsprojekt 615 SUMMA 1 577 Källa: Budgetpropositionen (prop. 2000/01:1). ska enligt sin instruktion genomföra "central uppföljning och utvärdering av glesbygdsinsatser". Vilka insatser inom den lilla regional politiken är det då som kan betraktas som glesbygdsinsatser? De regionalpolitiska medel som beskrivs ovan syftar i stor utsträckning till att stimulera företagande. Dessa företagsstöd kan naturligtvis betraktas som glesbygds- och landsbygdspolitiska insatser när stödet går till företag i områden utanför tätorten. I budgetpropositionen pekas följande insatser ut som statliga gles- och landsbygdsåtgärder under . Företag har beviljats landsbygdsbidrag och stöd till kommersiell service. Vissa projekt inom den regionala projektverksamheten och i vissa fall regionalt utvecklingsbidrag och småföretagsstöd bidrar till utvecklingen i gles- och landsbygdsområden. Hela ska leva och har erhållit bidrag för arbetet att utgöra en central röst för gles- och landsbygdsområden samt skärgården och för deras insatser för att främja utvecklingen av dessa områden. har ett uppdrag att i samarbete med fortsätta utvecklingsarbetet av en servicedatabas för att möjliggöra bl.a. löpande kartläggningar av hur tillgången till olika typer av service utvecklas i gles- och landsbygdsområden. Småkom, de små kommunernas samarbetsorgan, har beviljats bidrag för ett projekt med syftet att utveckla nya former för samordnade servicelösningar i olika kommuner. Gemenskapsinitiativet LEADER riktar sig specifikt till gles- och landsbygdsområden. De olika målprogrammen och vissa Interreg-program innehåller insatser för gles- och landsbygdsområden. Mål 5b Skärgården och Interreg Skärgården utgör två särskilda program riktade till skärgårdsområden. Den stora regionalpolitiken består främst av välfärds- och strukturpolitiska medel. I budgetpropositionen nämns särskilt att åtgärder inom politikområdena IT, tele och post, landsbygdspolitik , näringspolitik, transportpolitik, och utbildningspolitik har stor betydelse för den regionalpolitiska utvecklingen. Utformningen av utjämningssystemet för kommuner och landsting anges också ha stor betydelse för den regionalpolitiska utvecklingen. Regional välfärdspolitik innefattar den politik som ska garantera alla medborgare en grundläggande välfärd och rimliga tillgångar till samhällsservice, oaktat tillväxt och utvecklingsförutsättningar. Detta sker främst genom omfördelning av köpkraft på individnivå och en omfördelning mellan kommuner och landsting för att korrigera för skillnader i kostnader och skatteintäkter. På individnivå är de olika transfererings- och försäkringssystemen viktiga för att minska skillnader i köpkraft och välfärd. Arbetslöshetsförsäkring, bostadsbidrag, pensioner etc. är geografiskt oberoende system som korrigerar för skillnader i löner och arbetslöshet mellan olika regioner. När det gäller tillgång till välfärdstjänster som vård, skola och omsorg är de kommunala kostnads- och intäktsutjämningssystemen grundläggande för att skapa förutsättningar för en likvärdig välfärd i hela landet. Det har också betydelse för välfärden var olika servicefunktioner lokaliseras och hur kommunikationssystemen utformas. Det kan t.ex. handla om lokalisering av statlig verksamhet som post, apotek, systembolag, försäkringskassa och arbetsförmedling och lokalisering av privat verksamhet som banker och affärer. Till kommunikationer hör frågor om lokaltrafik, vägnätets sträckning och kvalitet samt tillgång till telekommunikationer. Goda kommunikations- och transportmöjligheter liksom tillgång till högre utbildning brukar betraktas som mycket centrala för den regionala strukturpolitiken. Statliga myndigheter och bolag Både verksförordningen och förordningen om regionalt utvecklingsarbete ålägger statliga myndigheter att ta regionalpolitisk hänsyn. I förordningen om regionalt utvecklingsarbete anges att statliga myndigheter inom ramen för de uppdrag de har fått i sina instruktioner och regleringsbrev ska ta hänsyn till verksamhetens betydelse för ekonomisk tillväxt, sysselsättning och service i olika regioner i sin planering, beakta den regionala utvecklingsstrategin i sin planering av verksamheten, beakta möjligheterna till decentralisering av sin verksamhet, inom sina verksamhetsområden även i övrigt verka för att de regionalpolitiska målen uppnås, samråda med om de avser att minska eller dra in service i glesbygds- eller landsbygdsområden, vid överväganden om verksamhetsminskningar, särskilt i de nationella regionalpolitiska stödområdena och , undersöka andra myndigheters verksamheter på orten och i regionen för att utröna om det genom samordning finns möjlighet till alternativa lösningar som gör det möjligt att behålla hela eller delar av verksamheten. För att minska verksamheten på dessa orter bör det finnas särskilda skäl. Enligt verksförordningen ska myndighetens chef beakta de krav som ställs på verksamheten när det gäller totalförsvaret, regionalpolitiken, en ekologiskt hållbar utveckling samt jämställdheten mellan kvinnor och män. Förutom de generella riktlinjer som dessa två förordningar riktar till samtliga myndigheter ger regeringen särskilda direktiv i regleringsbrev, instruktioner, ägardirektiv etc. till myndigheter och bolag om regionalpolitiskt hänsynstagande. bedriver ett utredningsarbete där man kartlägger i vilken utsträckning statliga myndigheter och bolag tar regionalpolitisk hänsyn. Den första rapporten statliga myndigheter och bolag regionalpolitiskt ansvar? Rapporten innehåller en kartläggning av vilka regionalpolitiska krav som ställs på sammanlagt åtta statliga myndigheter och bolag i gällande författningar, direktiv och avtal. porten redovisas även resultatet av en enkät till landets kommuner och län, där de fått betygsätta de statliga myndigheterna och bolagen (1999). planerar verket att avsluta en motsvarande kartläggning av arbetsmarknadsmyndigheternas regionalpolitiska ansvar. skriver att den viktigaste slutsatsen som verket drar av kartläggningen är "att det finns många brister på hänsynstaganden till regionalpolitiska mål från statliga verksamheter och att dessa i första hand beror på bristande styrning och uppföljning från regeringens sida". Verket rekommenderar regeringen att förtydliga och konkretisera de regionalpolitiska målen för statens verksamheter. Statliga myndigheter och bolag bör åläggas att redovisa hur de regionalpolitiska målen uppfyllts för den egna verksamheten. En slutsats som kan dras av är att det är svårt att följa upp i vilken utsträckning olika statliga myndigheter och bolag tar regionalpolitisk hänsyn. Kommuner och landsting svarar för utbudet av många centrala välfärdstjänster. Kortfattat kan den statliga styrningen av den regionala välfärdspolitiken i förhållande till kommuner och landsting beskrivas som att fastställer nationella mål inom respektive sektor. Kommuner och landsting svarar för att verksamheten inom respektive sektor lever upp till de mål som fastställt. Respektive sektorsmyndighet följer upp verksamhetens kvalitet och i vilken utsträckning målen nås. De kommunala utjämningssystemen syftar till att ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar. För att exemplifiera mål av regionalpolitisk betydelse som fattat beslut om redovisas nedan övergripande mål hämtade från skollagen respektive hälso- och sjukvårdslagen. Alla barn och ungdomar ska, oberoende av kön, geografiskt hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Utbildningen ska inom varje skolform vara likvärdig, varhelst den anordnas i landet. (SFS 1982:763) Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. (SFS 1982:763). Den regionalpolitiska utvecklingen följs dels upp inom respektive sektor dels genom sektorsövergripande analyser. Den huvudsakliga uppföljningen baseras på uppgifter som ingår i den offentliga statistiken. Ansvaret för att ta fram den offentliga statistiken delas av () och ett 25-tal sektorsmyndigheter med ett särskilt statistikansvar inom respektive sektor. SCB ansvarar för officiell statistik som griper över flera sektorer eller som saknar en entydig huvudanvändare eller där det påtagligt gagnar förtroendet för statistiken (ekonomisk, fördelnings- och välfärdsstatistik). ansvarar även för långsiktiga prognoser/analyser om befolkning, utbildning och arbetsmarknad. Sektorsmyndigheterna ansvarar för att beställa sektorbunden statistik inom sina fackområden (SOU 1999:96). Inom respektive sektor finns som regel system för att följa upp hur välfärdsnivån ser ut i olika delar av landet. En stor del av den statistik som produceras går att jämföra på nivå. Myndigheter som och har till uppgift att följa utvecklingen i respektive sektor samt främja utvecklingen genom att bl.a. producera och sprida kunskap. Myndigheterna svarar även för tillsynsinsatser som syftar till att kontrollera att verksamheten bedrivs i enlighet med gällande lagar och förordningar. Av instruktioner framgår att myndigheten har till uppgift att verka för att de mål och riktlinjer som riksdag och regering fastställs förverkligas. Detta innebär bl.a. att verket ska följa upp och utvärdera skolväsendet och barnomsorgen. Vidare ska bedriva tillsyn över skolväsendet och kommunernas skyldighet att se till att skolpliktiga barn får föreskriven utbildning (SFS 1991:1121). är central förvaltningsmyndighet för verksamhet som rör socialtjänst, hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet, tandvård, hälsoskydd, smittskydd, stöd och service till vissa funktionshindrade m.m. i den utsträckning det inte är en uppgift för någon annan statlig myndighet. ska verka för god hälsa och social välfärd samt omsorg och vård av hög kvalitet på lika villkor för hela befolkningen. I detta uppdrag ligger bl.a. att följa utvecklingen inom och utvärdera verksamheterna och att vaka över verksamheterna vad gäller kvalitet och säkerhet samt den enskildes rättigheter (SFS 1996:570). Inom det tillväxtpolitiska området har till uppgift att beskriva och analysera den ekonomiska utvecklingen i landets regioner. har på regeringens uppdrag ansvarat för att utveckla ett analysverktyg för den regionala nivån som benämns RAPS (Regionalt Analys- och ). Analysverktyget syftar till att ge beslutsrelevant information för länsstyrelsernas och övriga regionala/lokala aktörers regionala utvecklingsarbete. Systemet är uppbyggt för att det ska gå att göra nationella jämförelser mellan olika regioner och kommuner. På kommunnivå, lokala arbetsmarknadsområden, län och riket finns statistik i form av en databas för ämnesområdena befolkning, arbetsmarknad och regional ekonomi. På kommunnivå finns kommuntabeller som innehåller statistik inom områdena befolkning, hushåll, tätorter, social omsorg, arbetsmarknad, industrisektorn, tjänstesektorn, utbildning, inkomster, ekonomi och politik. Länsstyrelserna har möjlighet att via licens erhålla en databas som möjliggör olika modellberäkningar. Den uppföljning som bedrivs av den regionala välfärdspolitiken är främst sektorsinriktad. bedrivs ett försök med att utveckla en databas för att förbättra uppföljning av måluppfyllelse och resursanvändning i kommuner och landsting. Mot bakgrund av det pågående försöket beslutade regeringen att tillkalla en utredare med uppdrag att hantera den fortsatta utvecklingen (dir. 2000:69). Enligt förslag från arbetsgrupp ska databasen innehålla nyckeltal och mått som beskriver förskola, grund- och gymnasieskola, skolbarnsomsorg, vuxenutbildning, individ- och familjeomsorg samt omsorg om äldre och funktionshindrade. Varje verksamhet ska enligt förslaget kunna beskrivas med avseende på ekonomi, volymer och kvalitet. Databasen ska därefter kompletteras med uppgifter om landstingens verksamhet (Ds 2000:48). Utredaren har redovisat ett förslag till en systemlösning för databasen . Slutredovisning av uppdraget ska ske . har ett ansvar för att följa upp hur regeringen och dess myndigheter förvaltar de medel beslutat om. Återkopplingen i den parlamentariska styrnings- och ansvarskedjan sker genom att regeringen redovisar sitt och myndigheternas arbete med att uppfylla de av fattade besluten. Den huvudsakliga redovisningen sker i budgetpropositionen. Redovisningen av myndigheternas verksamhet bygger i sin tur på myndigheternas årliga resultatredovisning i respektive myndighets årsredovisning. Med utgångspunkt i denna styrkedja beskrivs i detta kapitel regeringens styrning av och den återrapportering som sker av myndighetens resultat. beslut om inriktning av den statliga verksamheten har främst karaktären av övergripande mål och ramar. Detta gäller både finansiering och verksamhet. Regeringen ska förverkliga de politiska besluten och har myndigheterna till sitt förfogande. Arbetet med att precisera mål och medelsanvändning delegeras i stor utsträckning till regerings- eller myndighetsnivå. För den, i förhållande till , mer detaljerade styrningen av myndigheterna har regeringen ett flertal typer av styrningsinstrument. Till de vanligaste hör budgetpropositionen, myndighetens regleringsbrev, författningar, utnämningsmakten, informella kontakter mellan myndighet och departement och särskilda regeringsbeslut. Lagen (1996:1059) om statsbudgeten föreskriver en allmän redovisningsskyldighet för regeringen. Budgetlagen ställer krav på att regeringen för redovisar de mål som åsyftas och de resultat som har uppnåtts på olika verksamhetsområden (2 §). Bestämmelsen syftar enligt budgetlagspropositionen till att slå fast betydelsen av mål- och resultatstyrning i statlig verksamhet. Regeringens redovisning ska ge "en rättvisande bild" av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar (45 §). Statsmakternas målformulering följer en given struktur som innebär att fastställer mål av övergripande natur och regeringen fastställer de mer detaljerade målen. har fattat beslut om övergripande mål för 27 olika utgiftsområden. Målen benämndes effektmål. De effektmål som berört fram till och med återfanns i utgiftsområde 19 Regional utjämning och utveckling och utgiftsområde 24 Näringsliv. Uppdelningen i utgiftsområden är grov och det har ansetts svårt att få till stånd en tydlig koppling mellan mål, kostnader och resultat.