frsrdg · GP04RR3 · 2002-01-01 00:00:00 — För regeringens del kan det konstateras att de överenskommelser som träffas är att betrakta som utfästelser från statens sida. Staten åtar sig att, om kommunen genomför vissa åtgärder, lämna ett bidrag. Det finns dock inga formella hinder för att regeringen fattar ett nytt beslut om att betala ut bidraget även om åtgärderna inte genomförs, eller om balans inte uppnås. Regeringen har beslutat tillkalla en särskild utredare med uppdrag att följa upp och stödja de kommuner och landsting vars ansökningar beretts av Kommundelegationen och som av regeringen beviljats bidrag. Ett alternativ är att förlägga uppföljningen till en myndighet. Fördelen med att lägga ansvaret för uppföljningen på en myndighet är den större självständighet och kontinuitet som kan uppnås i bedömningarna. Att hjälpa kommuner och landsting att komma till rätta med en för hög kostnadsnivå kräver ett stort mått av tydlighet. En myndighet har sannolikt större möjligheter, utifrån sina instruktioner, att hantera denna process. Den genomgång som redovisats i avsnitt 8.1 visar i huvudsak följande. Anslaget har endast i marginell utsträckning utnyttjats för sitt ursprungliga syfte. Den förändrade användningen har emellertid anmälts till . av anslaget har fördelats till ändamål som inte direkt går att hänföra till en kommuns ekonomiska problem. Stora delar av anslaget saknar ett mål. Systemet med mål- och resultatstyrning förutsätter en tydlig rollfördelning mellan riksdag, regering och myndigheter. Anslag som står till regeringens disposition kan dock komma att bryta detta mönster. Det normala är att regeringen ställer upp mål för en myndighet. Utifrån den redovisning som myndigheten lämnar bedömer regeringen resultaten eller måluppfyllelsen av verksamheten. I detta fall är det regeringen som både redovisar resultat och bedömer resultaten eller måluppfyllelsen. Regeringen bedömer med andra ord den verksamhet som den själv utför. Resultat och måluppfyllelse kan därmed vara svårare att värdera. Bristen på entydiga och mätbara mål gör det svårt att bedöma hur verksamheten fungerar. Detta förstärks av att resultatredovisningen i budgetpropositionen är bristfällig. Det går med andra ord inte att utifrån regeringens material bedöma hur anslaget har hanterats. Stora delar av hanteringen av anslaget regleras inte av någon förordning. Beslutskriterier är oklara. Kommuner med dålig ekonomi, men med stor verksamhet har fått stöd. Detta kan tyda på att kommuner som senarelagt omstruktureringar har fått stöd. Regeringens avtal är i många fall av översiktlig karaktär och saknar åtgärdsplaner. Detta kan bidra till att nödvändiga åtgärder inte genomförs. Regeringen har valt att tidigarelägga av utbetalningen av det stöd som föreslogs av Kommundelegationen. Utbetalningen förutsätter att kommunen/redovisar hur arbetet med att uppfylla åtagandena fortlöper. Förfarandet kan dock skapa incitament att inte genomföra nödvändiga neddragningar. Uppföljningen av de bägge delegationerna är osäker. Normalt hade sådana iakttagelser föranlett ett antal förslag från revisorer om styrning, kontroll och organisation. Revisorerna har dock genomfört en mer principiell granskning av anslag som står till regeringens disposition. Granskningen har inriktats på styrnings- och kontrollfrågor, och de förslag som lämnas i rapporten kan förmodas leda till förbättringar vad gäller de iakttagelser som redovisats ovan. Revisorerna avstår därför från att lägga några ytterligare förslag på dessa områden. Kontroll- och styrningsfrågor spelar å andra sidan en mindre roll i detta sammanhang eftersom revisorer väljer att föreslå en avveckling av anslaget. Revisorerna föreslår i stället utredandet av ett nytt regelsystem som kan öka incitamenten till en god ekonomisk hushållning i kommuner och landsting. Förslag: Anslaget 91:2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting bör avvecklas . Kommundelegationen överlämnade sin slutrapport till regeringen. Regeringen fattade beslut i de ärenden som Kommundelegationen överlämnat. Av budgetpropositionen framgår vidare att Bostadsdelegationens arbete beräknas kunna avslutas . Detta förtydligas i ett brev till landets samtliga kommuner där statssekreteraren i anger att Bostadsdelegationens arbete kommer att avslutas . Delegationen kommer därför inte att behandla ansökningar om bidrag avseende bostadsåtaganden som kommit in direkt till delegationen efter . Det arbete som återstår avser enligt budgetpropositionen avlösen av borgensåtaganden och uppföljning av befintliga avtal. De två verksamheter som kan betraktas som huvudsyftet med anslaget har således avvecklats eller är under avveckling. Detta förhållande bör innebära att de problem som de bägge delegationerna sattes att hantera i stort sett Eftersom anslaget inrättades som ett tillfälligt stöd till kommuner och landsting är tidpunkten, enligt revisorernas bedömning, därför lämplig att avveckla anslaget. Det bör ske eftersom vissa åtaganden kvarstår. Kan påverka incitamentsstrukturen negativt revisorers förslag motiveras dock framför allt utifrån det förhållandet att det kommunala finansiella ansvaret måste tydliggöras. Stödet till kommuner och landsting med ekonomiska problem inbjuder till finansiellt risktagande och är inte förenligt med idén om fullt kommunalt ansvarstagande. Det är inte ovanligt att olika former av statliga bidrag påverkar incitament och beteenden hos dem som får bidragen. En typ av incitamentsproblem hänger samman med att staten ställer ut olika former av garantier. Exempelvis kan anslaget för särskilda insatser uppfattas som en form av garanti för att täcka kommunala förluster. Vetskapen att staten explicit eller implicit ställer en sådan finansiell garanti kan öka kommunernas risktagande. Decentralisering av politiskt och ekonomiskt ansvar till kommuner och landsting har enligt revisorernas uppfattning ett flertal fördelar. Det kan emellertid också ge upphov till vissa nackdelar. En av de viktigaste nackdelarna är att vissa institutionella arrangemang av de finansiella relationerna mellan stat och regionala eller lokala organ kan försvaga budgetdisciplinen hos de . Framför allt utsikten att staten sannolikt är beredd att finansiellt rekonstruera (bailout) kommuner eller landsting som har finansiella problem kan urholka incitamenten för de regionala organen att ta ett finansiellt ansvar och leda till ett ökat risktagande hos dessa (s.k. moral hazard). Genom att uppfattas som ett löfte om finansiellt stöd i tider av problem, kan finansiella rekonstruktioner leda till att budgetrestriktionen försvagas på den regionala eller lokala nivån och skapa incitament för finansiell expansion. Enligt vår bedömning förstärks detta resonemang på ett mycket starkt och tydligt sätt av de resultat som redovisas i kapitel 4. De kommuner som fått bifall har i och för sig sämre förutsättningar än avslagskommunerna genom att de uppvisar t.ex. lägre skatteunderlag, högre arbetslöshet, sämre befolkningsutveckling och sämre ekonomi. har de dock en mer omfattande verksamhet. De har t.ex. högre nettokostnader, högre utbudsnivå, högre kostnader än vad som motiveras av de strukturella förutsättningarna och fler anställda. Skattesatsen är också högre i bifallskommunerna än i avslagskommunerna. Det går inte heller att påvisa några påtagliga skillnader vad gäller besparingar eller utförsäljningar mellan bifalls- och avslagskommunerna. De kommuner som fått bifall har vidare en betydligt högre ersättning från kostnadsutjämningen. En slutsats av detta är enligt revisorernas uppfattning att bifallskommunerna haft svårt att anpassa verksamheten till de ekonomiska förhållanden som råder. Slutsatsen är något mer accentuerad för de ärenden som handlagts av regeringen/Kommundelegationen än för de ärenden som handlagts av Bostadsdelegationen. gör i huvudsak samma bedömning. Enligt kan förhållandet tyda på att kommuner som påbörjat eller avslutat en omstrukturering av ekonomin inte har fått statligt stöd från regering en/Kommundelegationen. Följaktligen kan det också innebära att kommuner som senarelagt sådana omstruktureringar fått stöd från regeringen/Kommun-delegationen. En annan studie som redovisas i kapitel 4 pekar i samma riktning. Det finns också anledning att i detta sammanhang beakta att överenskommelserna mellan regeringen och kommunerna/landstingen är diffusa. Om statsbidraget betalas ut utan att kostnadssänkningarna genomförts finns det risk för att en struktur som saknar långsiktig hållbarhet understöds och att den framtida trovärdigheten urholkas. En faktor som kan förstärka detta är att de överenskommelser som Kommundelegationen träffade uppvisar vissa svagheter. Det gäller fram för allt frånvaron av åtgärdsplaner. En realistisk och tydlig plan skulle vara en del av säkringen av den önskade kostnadssänkningen. Av de åtgärdsplaner som tagits fram av kommunerna inom ramen för Kommundelegationens arbete var dock cirka hälften översiktliga eller mycket översiktliga. Kommuner med oklara kostnadssänkande strategier kommer med största sannolikhet att ha svårare att minska kostnaderna än de som har konkreta planer för att genomföra kostnadsminskningen. Eftersom regeringsbeslutet innebär att kommunernas åtgärdsplaner kopplas loss från överenskommelserna kan kommunernas åtaganden få en ännu mindre tyngd. Det kommer därför att krävas en kontinuerlig och detaljerad uppföljning, både från regeringen/den särskilde utredaren och från kommunernas och landstingens revisorer, för att säkerställa att det faktiskt vidtas åtgärder som leder till varaktiga kostnadssänkningar. En faktor som ytterligare förstärker osäkerheten är att regeringen valt att tidigarelägga av utbetalningen av det bidrag som hanteras av regeringen. Enligt Kommundelegationen var en utbetalning av statsbidraget först efter det att villkoren i överenskommelsen uppfyllts av kommunen eller en mycket viktig princip för att tydligt markera att ansvaret för genomförandet av de åtgärder som krävs för att nå ekonomisk balans åvilar respektive kommun eller landsting. En utbetalning i efterhand skapar också enligt delegationen ytterligare incitament för att påbörja och genomföra en besluts- och omstruktureringsprocess. För regeringens del kan det också konstateras att de överenskommelser som träffas är att betrakta som utfästelser från statens sida. Staten åtar sig att, om kommunen genomför vissa åtgärder, lämna ett bidrag. Det finns dock inga formella hinder för att regeringen fattar ett nytt beslut om att betala ut bidraget även om åtgärderna inte genomförs, eller om balans inte uppnås. Det kan i detta sammanhang vara värt att poängtera att balans i ekonomin också kan uppnås med metoder som inte prioriterats av regeringen. Balans kan uppnås utan att de överenskomna kostnadssänkningarna genomförs. Intäkterna, till exempel, kan utvecklas starkare än väntat genom lokala politiska beslut. Kan strida mot utjämningssystemet Ett andra motiv till att anslaget bör avvecklas är att det särskilda bidraget till kommuner och landsting kan strida mot principerna för det kommunala utjämningssystemet. I kapitel 4 redovisas en studie som analyserat om stödet var förenligt med skatteutjämningssystemets syfte att skapa likvärdiga förutsättningar (s.k. fiskal rättvisa) mellan kommunerna. Enligt studien tenderar de kommuner som sökt bidrag att ha mer påtagliga underskottsproblem än de som inte sökt. Dessa problem är särskilt uttalade hos de kommuner som beviljats bidrag av Kommundelegationen. De finansiella problemen synes emellertid vara en följd av förhållanden (dvs. hög servicestandard eller personaltäthet) som kommunerna i fråga kunnat och kan påverka. Det är med andra ord helt påverkbara förhållanden (outnyttjade besparings- och effektiviseringsmöjligheter) som ligger bakom de finansiella problemen. Enligt studien uppfyller således inte dessa kommuner det uppställda villkoret om opåverkbara faktorer. Genom att lämna dessa bidrag behandlas inte heller kommunerna, enligt studien, på ett likvärdigt sätt. Andra kommuner, som redan tidigare genomfört liknande besparingar, har inte fått några motsvarande statsbidrag. De kommuner som varit föregångare i besparings- eller effektivitetsarbetet har i stället kunnat drabbas av högre avgifter eller lägre bidrag i kostnadsutjämningen. Inga enkla samband mellan strukturella faktorer och kommunernas ekonomi Ett tredje motiv till att anslaget bör avvecklas är att det är svårt att analysera hur den kommunala ekonomin påverkas av olika strukturella faktorer. Ekonomiska problem som orsakats av sådana faktorer har varit en förutsättning för att stöd ska utgå. När det gäller Kommundelegationen angavs svag ekonomisk tillväxt i regionen, negativ befolkningsutveckling, obalanser i åldersstrukturen samt behov av infrastrukturinvesteringar som exempel på faktorer som kan försvåra anpassningen av verksamheten till de ekonomiska ramarna. Flera studier visar dock att det inte finns några enkla samband mellan strukturella faktorer och kommunernas ekonomi. En studie som utförts av och som redovisas i kapitel 4 visar att sambandet mellan det ekonomiska resultatet och befolkningsutvecklingen är mycket svagt. I studien konstateras att den egna förmågan att anpassa verksamheten till minskande resurser har haft större betydelse för resultatutvecklingen än någon annan enskild faktor. De kommuner som klarat sig bäst är de som gjort relativt stora nedskärningar. De som av olika skäl inte har förmått att göra de nödvändiga nedskärningarna har klarat sig sämre. I en bilaga till /2000 har man försökt studera det historiska sambandet mellan kostnader och befolkningsutveckling för några av de kommunala åtagandena. Slutsatsen är att befolkningsutvecklingen i sig inte ger en god bild av hur den faktiska kostnadsutvecklingen (volymutvecklingen) kommer att bli . Det finns med andra ord många andra förklaringar till kostnadsutvecklingen inom många sektorer. Förklaringarna återfinns ofta i förändrade politiska ambitioner för verksamheterna. Det kan således vara förknippat med betydande svårigheter att analysera vad ett dåligt ekonomiskt resultat beror på. Som framgått av kapitel 4 kan det bero på att verksamheten är för stor. Ett fjärde motiv är att kostnadsutjämningen redan kompenserar för vissa strukturella faktorer som angivits som förutsättning för att få stöd. Det gäller i huvudsak svagt befolkningsunderlag, befolkningsminskning och näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder. Det bör påpekas att det kommunala utjämningssystemet är föremål för utredning. Expertgruppen för förenklad kommunalutjämning (SOU 2000:120) pekar på att det i kostnadsutjämningen finns ett antal delmodeller som måste bedömas ha mer eller mindre regionalpolitiska inslag och där ersättningsnivåerna i modellerna i allt väsentligt bygger på politiska bedömningar. Det gäller bl.a. faktorerna befolkningsunderlag, befolkningsminskning, näringsliv och sysselsättning. Gruppen föreslår att dessa delmodeller utgår ur utjämningssystemet. Motsvarande ersättning till de berörda kommunerna och landstingen bör enligt gruppens mening i stället lämnas i form av regionalpolitiska statsbidrag. Även den andra utredningen, Utjämningsdelegationen (SOU 2000:127), föreslår förändringar. Enligt delegationen bör det göras en bred analys av hur små kommuner, med kraftig befolkningsminskning och ett regionalt utsatt läge, kan ges bra förutsättningar på att tillhandahålla en likvärdig vård, omsorg och utbildning. Utjämningssystemet innehåller ett antal faktorer som ska kompensera för kostnader som hör till den geografiska och regionala strukturen. Därtill kommer att införandetilläggen har stor ekonomisk betydelse för de kommuner som har ett ogynnsamt geografiskt och regionalt läge. Delegationen föreslår därför att regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att göra en samlad bedömning av vilket ekonomiskt stöd som kan behövas för att kommuner med långsiktigt vikande folkmängd och en utsatt regional position ska kunna upprätthålla en godtagbar kvalitet i den kommunala verksamheten. Delegationen vill också uppmärksamma att de delar av det kommunala utjämningssystemet som utredningen diskuterar till en del befinner sig i gränslandet mellan utjämning och regionalpolitik. Om det står klart att ett antal kommuner kommer att behöva ett permanent ekonomiskt stöd för att kunna tillhandahålla en likvärdig samhällsservice kan det finnas skäl för att hantera de nuvarande geografiska och regionala faktorerna i utjämningssystemet utanför systemet i form av ett särskilt regionalpolitiskt stöd. Statsbidragen bör ges i generella former Ett femte motiv är att anslaget inte står i samklang med strävandena att statens bidragsgivning till kommuner och landsting bör ske i generella former. Statsbidragen till kommuner och landsting förändrades kraftigt . Flertalet av de specialdestinerade statsbidragen avskaffades och ersattes av ett mer generellt regelsystem. Tanken var bl.a. att minska den statliga detaljstyrningen och öka det kommunala ansvaret för verksamhetens utformning och prioritering. Anslaget för särskilda insatser i vissa kommuner och landsting kan sägas avvika från intentionerna bakom den omläggning som skett av statsbidragen. Det är specialdestinerat och har inslag som knappast förbättrar planeringsförutsättningarna för kommunerna. Det senare beror naturligtvis framför allt på att kommunen/inte på förhand kan avgöra om det kommer att få bidrag eller inte. En orsak som ytterligare försvårar en sådan bedömning är att stora delar av hanteringen av anslaget inte regleras av någon förordning. Med andra ord är hanteringen inte transparent och förutsägbar - ett förhållande som närmast kan få motsatt effekt, dvs. försena eventuella omstruktureringar och kostnadsneddragningar. Nya ändamål har tillkommit Ett sjätte motiv är att vissa delar av anslagets fördelning på ändamål inte anges i budgetpropositionen. Ett flertal användningsområden har tillkommit löpande under budgetåren, dvs. det har delvis använts som ett anslag för oförutsedda utgifter. Användningen har i och för sig anmälts till , men det finns stor risk för att ändamål som inte genomgår en normal budgetprövning leder till ökade utgifter (förslag om detta redovisas nedan). Liknande stöd har avvecklats Ett sjunde motiv är att tidigare stöd av liknande typ avvecklats . Det gäller t.ex. stöd som fördelades av och den s.k. industriakuten. Vid bägge dessa stödtyper fördes en omfattande diskussion om stödens inverkan på incitamentsstrukturen. verksamhet följdes också av ett regelsystem för ökad kontroll och sy-stem för att påverka incitamenten i riktning mot en större grad av ansvarstagande, t.ex. inlåningsförsäkring och kapitaltäckningsregler. Finansieras av kommuner som anpassat verksamheten Avslutningsvis kan det påpekas att anslaget finansieras med medel som i annan form skulle ha överförts till kommuner och landsting. Medborgare i kommuner och landsting som anpassat verksamheten till de rådande ekonomiska förhållandena kan således få finansiera kommuner och landsting där detta inte skett. Öka det finansiella ansvaret och minska risktagandet Förslag: Regeringen bör få i uppdrag att utreda alternativ som inte har påtagliga budgetmässiga konsekvenser. Det gäller framför allt alternativ som kan öka kommunernas/landstingens finansiella ansvar och som leder till ett minskat risktagande. Tillväxten i den svenska ekonomin har utvecklats gynnsamt. har BNP ökat . Detta är historiskt sett en mycket god utveckling av tillväxten. Av budgetpropositionen framgår att återhämtningen i den svenska ekonomin bl.a. har inneburit att utrymme skapats för en höjning av statsbidragen till kommuner och landsting. Statsbidragen 2001, exklusive regleringar, har höjts med i förhållande till nivå. Det framgår vidare att de kommunala skatteintäkterna ökat förhållandevis kraftigt , inte minst tack vare den goda sysselsättningsutvecklingen. Inkomsterna i kommunsektorn förväntas även öka relativt kraftigt . Det finansiella sparandet bedöms vara tillräckligt högt för att primärkommunerna ska klara balanskravet , medan landstingen beräknas uppfylla kraven på ekonomisk balans först . Trots den goda ekonomiska utvecklingen har det emellertid funnits ett antal kommuner och landsting med ekonomiska problem som ansetts ha behov av statligt stöd. har ca 60 kommuner och landsting fått ekonomiskt stöd. Det gäller då kommuner och landsting som bedömts ha svårigheter att uppnå balanskravet och kommuner som haft stora åtaganden i kommunala bostadsföretag. De statliga insatserna ska leda till besparingar och omstruktureringar som innebär en godtagbar och sund ekonomisk utveckling i de kommuner och landsting som fått stöd. De avtal som regeringen/Kommundelegationen slutit med kommuner/landsting är dock i många fall påfallande översiktliga och diffusa och kan leda till att det blir svårt att säkerställa att det faktiskt vidtas åtgärder som leder till varaktiga kostnadssänkningar. Det är naturligtvis inte heller osannolikt att en sämre ekonomisk utveckling kan leda till krav på ytterligare stödinsatser. Trots allt har de senaste årens höga tillväxttakt inneburit att ett stort antal kommuner och landsting fått stöd. Enligt revisorernas bedömning behöver dock inte alltid ekonomiskt stöd vara en förstahandslösning. Som redan framgått är anslaget knappast förenligt med idén om fullt kommunalt ansvarstagande. Det kan därmed också inbjuda till finansiellt risktagande. Det är inte ovanligt att olika former av statliga bidrag påverkar incitament och beteenden hos dem som får bidragen. En typ av incitamentsproblem hänger, som redan framgått, samman med att staten ställer ut olika former av garantier. Exempelvis kan anslaget för särskilda insatser uppfattas som en form av garanti för att täcka kommunala förluster. Vetskapen att staten explicit eller implicit ställer en sådan finansiell garanti kan öka kommunernas risktagande. Det förefaller också i viss mån ha skett. Framför allt gäller att kommuner med ett stort utbud har fått stöd. Det finns därför, enligt revisorernas mening, anledning att analysera det kommunala regelverket och dess effekter på det kommunala beteendet. Ett regelsystem som förbättrar incitamenten för kommuner/landsting att ta ett finansiellt ansvar och som leder till ett minskat risktagande hos dessa är att föredra. Ett område som är särskilt viktigt att analysera i detta sammanhang är kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning. I kommunallagen finns en bestämmelse om god ekonomisk hushållning. En budget i balans är minimikravet för ekonomin i en kommun eller ett landsting. För att motsvara kravet på god ekonomisk hushållning räcker det i de flesta fall inte med att intäkterna bara täcker kostnaderna. För att kravet på god ekonomisk hushållning ska uppfyllas bör resultatet i normalfallet ligga på en nivå som realt sett konsoliderar ekonomin. Om synnerliga skäl föreligger kan avsteg göras från kravet på en budget i balans. Det är dock upp till varje kommun eller landsting att tolka vad som kan inrymmas i begreppet synnerliga skäl, och det finns vidare inga sanktionsmöjligheter mot kommuner eller landsting som inte lever upp till kravet på en ekonomi i balans. Regeringen tillkallade en utredare för att utreda vissa frågor rörande kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning (dir. 2000:30). Enligt direktiven ska utredaren bl.a. göra en översyn av bestämmelserna om god ekonomisk hushållning och dess tillämpning och utreda hur balanskravet kan förtydligas och modifieras. I det senare ligger bl.a. att utredaren ska överväga behovet av regler för en situation där en kommun eller ett landsting inte lever upp till kravet på en budget och ekonomi i balans. Enligt revisorernas uppfattning är det värdefullt att en utredning tillsatts som ska hantera dessa frågor. Kommuner och landsting som inte levt upp till kravet på en ekonomi i balans har dock som framgått i många fall fått statligt stöd.