frsrdg · GP04RR17 · 2002-01-01 00:00:00 — 6:2 Fredsfrämjande truppinsatser 1 111 1 111 Uo 7 - Internationellt bistånd 8:1.1 Multilateralt utveck- lingssamarbete 49 14 69 132 8:1.2 Bilateralt utveck- lingssamarbete 1 967 1 967 9:1 Samarbete med Central- och 460 196 656 2 454 1 175 502 243 94 4 468 Källa: Förkortningar: FM - Försvarsmakten - Internationella institutioner som FN och m.fl. Av tabellen ovan framgår att organisationer och myndigheter ofta erhåller medel från flera olika utgiftsområden. Det har tidigare konstaterats att exempelvis Försvarsmakten erhåller medel från samtliga tre utgiftsområden. Detta syns dock inte i tabellen ovan eftersom de medel som Försvarsmakten använder från utgiftsområde 7, Internationellt bistånd, fördelas av Sida och regeringen. UD:s genomgång av utgiftsområdena 5 och 7 I budgetpropositionen konstaterade regeringen beträffande anslaget 5:6 Fredsfrämjande verksamhet att fredsfrämjande insatser också finansieras genom anslag inom utgiftsområde 6 Totalförsvar samt utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. Regeringen angav att en översyn av samordningsmöjligheterna beträffande den fredsfrämjande verksamheten inom utgiftsområdena 5 Internationell samverkan och 7 Internationellt bistånd skulle genomföras. I granskningsarbetet har det framgått att detta arbete har inletts. En bakgrund härtill är att användningen av civil personal i fredsfrämjande verksamheter har utvecklats mycket snabbt. En annan bakgrund är att en viss insats kan finansieras med medel från flera anslag. Liknande verksamheter finansieras genom de båda utgiftsområdena 5 och 7, ibland . Det handlar om många och ofta begränsade insatser. Inom UD är det flera enheter som är berörda - europeisk säkerhetspolitik, global säkerhet, idé- och analysgruppen / konfliktförebyggande sekretariatet, folkrätt, mänskliga rättigheter och traktaträtt. Vissa ärenden föredras för utrikesministern och andra för biståndsministern. Det fordras också samordning med , myndigheter och andra organisationer. Det är svårt att överblicka och styra verksamheterna och att i efterhand utvärdera och redogöra för dem på ett överskådligt sätt. Planeringen av insatserna är inte bra samordnad med budgeteringen för insatserna. Till utgiftsområde 5 hör de konfliktförebyggande insatser som åtar sig. Det har därför hänt att medel för en insats, exempelvis av poliser, som rimligen borde höra till utgiftsområde 5 har fått tas från utgiftsområde 7, eftersom medlen inom utgiftsområde 5 redan disponerats. För att få ett bättre grepp om verksamheten har man inom UD genomfört en kartläggning och försökt dela upp verksamheten i olika områden - 1. gruppering av svensk personal 2. institutionsstöd och 3. projekt. Inom varje område har man undersökt vilka verksamheterna är, omfattningen och finansieringen (utgiftsområde, anslag och beredande enhet) av insatserna. För att få uppslag till nya lösningar har man också kartlagt hur det konfliktförebyggande arbetet styrs och finansieras och styrs i andra länder, bl.a. , , , och . På olika sätt har man i dessa länder en ordning som innebär att medel avsätts för grova kategorier, styrs nära den politiska ledningen samt fördelas och redovisas i efterhand. Arbetet är inte avslutat, men avsikten är att en renodling av verksamheterna ska kunna presenteras i budgetpropositionen så att all fredsfrämjande och konfliktförebyggande verksamhet som definieras som bistånd ska finansieras genom utgiftsområde 7 och den övriga genom utgiftsområde 5. De enskilda organisationerna svarar för genomförandet av en stor del av det svenska biståndet. Det har i kapitel 3 konstaterats att de enskilda organisationerna, framför allt inom det fredsfrämjande arbetet, anses ha en nyckelroll i den svenska biståndspolitiken. revisorer genomförde under 1998-1999 en granskning av utvecklingssamarbetet med inriktning på styrning, genomförande, samordning och uppföljning. Granskningen resulterade i en skrivelse till (1998/99:RR9). I granskningen konstaterade revisorer att det varit svårt att få en samlad översikt över det bistånd som kanaliserats via enskilda organisationer. De enskilda organisationernas verksamhet finansierades via olika delposter i biståndsbudgeten, och varken Sida eller regeringen redovisade hur mycket bistånd som hade betalats ut eller till vilken enskild organisation utbetalningen gjorts. Vidare kritiserade revisorerna bl.a. samarbetet med de olika ramorganisationerna. En ramorganisation är ett paraply för ett antal mindre organisationer. Exempel på ramorganisationer är Forum Syd, och . Revisorerna menade att samarbetet mellan ramorganisationerna och Sida byggde på godtyckliga och historiska skäl. Samarbetet hade inte varit föremål för någon förutsättningslös bedömning eller omprövning med avseende på vilka ramorganisationer som skulle omfattas av samarbetet. Bland de återrapporteringskrav som regeringen ställde på Sida för verksamheten fanns en redovisning av fördelningen av bidrag per ramorganisation samt hur många enskilda organisationer som ingår i denna ramorganisation. Av Sidas årsredovisning för framgår att bistånd om fördelats via 13 olika ramorganisationer. Det går dock inte att urskilja vilka eller ens hur många enskilda organisationer som varit inblandade i samarbetet eftersom det inte är ovanligt att en enskild organisation deltar i flera olika ramorganisationer. Revisorerna konstaterade i den tidigare granskningen av utvecklingssamarbetet att medel till bistånd via de olika enskilda organisationerna var fördelade på ett antal olika delposter i biståndsbudgeten och verksamhetsgrenar inom Sida. I Sidas årsredovisning för går det fortfarande inte att få en överblick över biståndet via enskilda organisationer, eftersom en särskild redovisning av mottagande ramorganisationer endast görs inom verksamhetsområdet organisationer. Regeringen redovisade i sin budgetproposition att hade av biståndet kanaliserats via olika enskilda organisationer. Verksamhetsområdet organisationer omfattar projekt som initierats av de enskilda organisationerna. Inom övriga verksamhetsområden anlitar Sida de enskilda organisationerna som utförare. Vid kontakter med företrädare för enskilda organisationer har det framkommit att projekt såväl inom verksamhetsområdet organisationer som övriga verksamhetsområden inte synliggörs tillräckligt av Sida. Därmed går det inte heller att urskilja de enskilda organisationernas fredsfrämjande verksamhet. Sidas redovisning är också missvisande vad gäller formerna för fördelningen av biståndet. Ramorganisationer som Forum Syd fördelar inte själva biståndet till sina medlemsorganisationer. Medel från Sida betalas ut direkt till de enskilda organisationerna. I fallet med Forum Syd är ramorganisationen endast en hjälp för de enskilda organisationerna i sökandet av medel och för Sida i beslutsprocessen för vilka organisationer som ska tilldelas medel. Det har framgått att det sedan revisorernas tidigare granskning av utvecklingssamarbetet inte blivit någon nämnvärd förbättring i redovisningen av bistånd som kanaliseras via de enskilda organisationerna. Insatser som genomförs av beslutades tidigare av regeringen efter det att ärendet beretts av Sida, och Försvarsdepartementet. Då utredningen förväntade sig en stadig ökning av antalet ärenden borde och Sida fördjupa sitt samarbete för att underlätta beredningen. Regeringen ansåg totalförsvarsproposition (prop. 1996/97:4) att beslutet om insatser även i fortsättningen borde ligga hos regeringen och inte hos myndigheterna. Katastrof- och flyktinghjälpen finansierades när utredningen genomfördes via statsbudgetens katastrofanslag (anslagsposten Katastrof- och flyktingbistånd samt stöd till återuppbyggnad m.m.). Detta anslag användes till största delen för att finansiera hjälpinsatser via olika internationella organisationer och FN-organ. För dessa medel gjorde sedan respektive organisation en upphandling av personal och resurser. En del av anslaget användes till direktfinansiering av åtgärder som även kunde ingå inom ramen för de internationella organisationernas verksamhet. I dessa direktfinansierade åtgärder används det egna landets personal och materiel, vilket inte nödvändigtvis är fallet när åtgärderna går via organisationerna. Utredningen insatser för internationell katastrof- och flyktinghjälp (SOU 1995:72) menade att andelen direktfinansierade insatser från sida borde öka. Fördelarna med direktfinansieringen är framför allt att det egna landets personal och resurser används. Detta ger positiva effekter i form av ökade erfarenheter hos deltagarna och kommer på så sätt samhället till nytta. Utredningen ansåg också att en ökning av antalet direktfinansierade åtgärder kunde leda till en sänkt styckkostnad för varje insats. Strävan borde således vara att i genomsnitt av katastrofanslaget skulle användas till direktfinansierade åtgärder. Regeringen delade i en efterföljande proposition (prop. 1995/96:12) utredarens mening om direktfinansiering av hjälpinsatser. Utredaren menade också att insatser även borde täckas av katastrofbidraget. Regeringen informerade i budgetpropositionen om att genom en ändring i dess instruktion bemyndigats att bedriva avgiftsfinansierad verksamhet. Ändringen som avses innebar att man i instruktion angav att 4 §, andra stycket avgiftsförordningen (1992:191) inte skulle gälla. I det anvisade stycket i avgiftsförordningen står att vissa tjänster, däribland tjänsteexport, endast får vara "av tillfällig natur eller av mindre omfattning". Genom att denna del av avgiftsfö00rordningen inte längre gällde för kunde nu myndighetens hjälpinsatser avgiftsfinansieras, vilket infördes . I samband med en länsresa till besökte revisorer . Vid detta besök framkom att haft stora svårigheter med projekt- och ekonomistyrningen av väsentliga delar av den internationella verksamheten och att mycket återstod att klara ut. deltog exempelvis i ett återuppbyggnadsprojekt i Bosnien. Projektet finansierades av . överskred sin för projektet tilldelade budget som av de planerade insatserna genomfördes. RRV genomförde på uppdrag en granskning av den internationella hjälpverksamheten som bedrev. Av granskningen (RRV dnr K 53/97) framgick att det fanns stora brister beträffande rutiner och redovisning av den internationella hjälpverksamheten. Kraven på god internkontroll var inte uppfyllda. Det saknades beskrivningar av de ekonomiadministrativa rutinerna och hur redovisningen skulle vara utformad för att uppfylla bokföringsförordningens krav på god redovisningssed. Ansvars- och arbetsfördelningen avseende den ekonomiadministrativa hanteringen var enligt rapporten oklar. Rapporten ledde bl.a. till att projektledarna för verksamheten i Bosnien polisanmäldes av . Svårigheterna med projektet ledde till att de goda relationer som verket tidigare haft med UNHCR försvagades. () fick senare i uppdrag av regeringen att granska bl.a. styrningen och uppföljningen av verksamhet. I sin rapport till regeringen ansåg RRV bl.a. att borde utveckla och implementera en modell för att styra projekt. Med särskild syftning på bl.a. problemen med verksamheten i Bosnien ansåg RRV att den formella beslutsordningen vid behövde stramas upp och att den interna kontrollen behövde ses över. kan besluta om hjälpinsatser, men enligt förordningen (1988:1040) med instruktion för får verket endast besluta om deltagande om det finns en extern finansiering av dessa insatser. katastrof- och flyktinghjälp finansieras helt av uppdragsgivarna, främst EU, FN och Sida. genomförde insatser för totalt , finansierade via intäkter från Sida och de beställande organisationerna. hade i uppdrag att i samråd med Sida redovisa förslag till inriktning, omfattning och kostnader för den fortsatta utvecklingen av beredskap för internationella räddnings- och katastrofinsatser samt myndighetens kapacitet för inledande återuppbyggnadsinsatser. Redovisningen skulle också belysa hur samverkan mellan civil och militär verksamhet vid internationella insatser kan utvecklas vidare. ingår det i de återrapporteringskrav som regeringen ställt upp för verksamhetsgrenen Internationellt arbete att ska redovisa omfattning och innehåll i den internationella beredskapen. Särskilt ska arbetsläget för övertagande av den militära överskottsmaterielen redovisas. Verket ska också ange de erfarenheter som har medfört förändringar i verkets insatspaket och internationella utbildning. beredskap för internationella katastrof- och hjälpinsatser finansieras genom anslaget Samhällets skydd mot olyckor. Enligt årsredovisning uppgick kostnaderna för att hålla beredskap inför internationella hjälpinsatser till . Anslaget Skydd mot olyckor, som totalt uppgick till , belastades med sammanlagt efter hänsyn till en tidigare ackumulerad förlust och amortering av lån för investeringar. ändrades instruktion så att det inte längre krävs regeringsbeslut för varje enskild insats. Beslut om brådskande hjälp- och räddningsinsatser kan nu fattas av efter samråd med Sida. På regeringens uppdrag redovisade efter samråd med Sida förslag till inriktning, omfattning och kostnader för den fortsatta utvecklingen av verkets beredskap för internationella räddnings- och katastrofinsatser samt kapaciteten för inledande återuppbyggnadsinsatser. Verket redogjorde bl.a. för sina erfarenheter av tidigare insatser samt finansieringen och styrningen av dem. Av redovisning framgår: Vid katastrofinsatser finns det ett mera långsiktigt behov av förnödenheter även när själva insatsen är genomförd. Det borde därför finnas en naturlig sammankoppling mellan en katastrofinsats och ett inledande stöd till de drabbade i området. När FN-organ sänder en begäran om assistans är det ofta osäkert om det verkliga behovet överensstämmer med begäran. För att öka effekten av en insats finns det därför behov av svenska observatörer som skickas till det drabbade området för att bestämma hjälpbehoven. klarar de uppställda tidskraven - att styrkan ska kunna lämna landet efter beslut om insats. Däremot har tiden för att uppnå regeringsbeslut och beslut om finansiering begränsat möjligheterna till en reellt snabb insats. Till skillnad från en del andra organisationer som snabbt är på plats, har verket inte haft några egna medel för hjälp- och katastrofinsatser. Även om den formella handläggningen effektiviserats har avsaknaden av reserverade medel utgjort ett problem. FN-organ har i vissa fall förundrats över att det tagit alltför från begäran om assistans till besked om att verkets styrka kan lämna erforderligt stöd. Ett närmare samarbete mellan Sida och bör eftersträvas för att klargöra tänkt innehåll och, om möjligt, redan på planeringsstadiet säkerställa god kvalitet och säkerhet med optimalt antal styrkemedarbetare och utrustning. Såväl FN-organ som Sida har framfört åsikten att kostnaden för insatser är avsevärt högre än för motsvarande organisationer men att kvaliteten av stödet är mycket tillfredsställande. Kostnaderna kan förklaras av att utrustningen och personalen har en annan sammansättning än andra organisationer och av de sociala avgifterna. För att materiel ska kunna skänkas i samband med en insats krävs regeringens medgivande trots att målen i verkets regleringsbrev angav att "de resurser och den beredskap som skapas inom funktionen (Befolkningsskydd och räddningstjänst) också ska kunna utnyttjas vid svåra påfrestningar på samhället i fred och för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser". Det är viktigt att det klargörs vem som har befogenheten att skänka övertalig materiel i samband med humanitära insatser. Detta bör ske innan övertar den övertaliga humanitära materielen från Försvarsmakten, eftersom har räknat med att skänka denna materiel i samband med hjälpinsatser. har i vissa fall erfarit att det inte funnits intresse av att utnyttja den resurs som verkets beredskap upprätthåller trots att behovet av stöd inte helt kunnat tillgodoses. Beredskapen vid verket har successivt byggts ut. Det är därför rimligt att den används när behov uppstår. Med en snabbare beslutsprocess skulle svenska räddningsstyrkor kunna användas mer. Det bör utredas hur nyttjandegraden av räddningsstyrkor ska förbättras utan att kostnaden blir för hög. Efter redovisning till regeringen har både verket och Sida arbetat vidare med frågan om finansiering av brådskande hjälpinsatser, bl.a. har man undersökt möjligheten att använda en liknande finansieringsmodell som etablerats med ett antal svenska enskilda organisationer. Efter vissa justeringar för anpassning till de situationer där insatser kan komma i fråga har Sida utarbetat riktlinjer för rambidrag till för genomförande av akuta insatser (). De båda myndigheterna har därefter slutit överenskommelser om dels ram för smärre humanitära insatser 2001-2002, dels bidrag till ram för smärre humanitära insatser 1 juli 2001-31 december 2002. Problemen med den första svenska truppinsatsen i Kosovo behandlades i rapporter av bl.a. (), Aspekter på Kosovo-operationen , samt av överste , ur ett svenskt totalförsvarsperspektiv. Rapporterna redovisas utförligare i bilaga 1. Båda dessa rapporter publicerades . I rapporterna behandlas problem och vissa förslag angående finansiering av den svenska utlandsstyrkan. Problem rörande organisation och beslutsordning behandlas också. Problematisk beredning och beslutsprocess skriver att regeringen i sitt beslut att skicka svensk trupp till Kosovo inte klart uttalade varifrån medel skulle tas. Detta fick till följd att ingen av de inblandade parterna ville ta initiativet och riskera att just deras budget belastades. Planeringen drog således ut . Att regeringen i detta skede inte gick in och avgjorde frågan anser beror på att man inte uppfattat frågans betydelse. skriver vidare att en lösning på detta problem skulle kunna vara att inrätta ett forum inom , där liknande frågor tidigt kan hanteras och på så sätt formalisera processen för beslut om svensk trupp utomlands. I huvudsak bereds internationella insatser som andra frågor inom Försvarsdepartementet, dvs. med de berörda inom departementet. I allmänhet går en förfrågan om militära insatser från t.ex. FN till UD, varvid den berörda enheten där kontaktar Försvarsdepartementet. Den militära enheten där kontaktar då Försvarsmakten. Försvarsberedningen har i sin rapport struktur för ökad säkerhet - nätverksförsvar och krishantering (Ds 2001:44) konstaterat att vikten av en snabb beslutsprocess ökat i och med anmälningar till olika styrkeregister. De anmälda förbanden ska kunna sättas in efter ett beslut av beställande organisation. Försvarsberedningen konstaterar att en snabb beredning i förutsätter att enighet råder om att insatsen över huvud taget bör genomföras. Dessutom måste finansieringen av insatsen vara klar. I avsnitt 4.2 konstaterades att representanter för Försvarsmakten inte varit tillfreds med arbetet i de interdepartementala beredningsgrupperna inom och att ett samarbete på högre nivå erfterlystes. föreslår i sin rapport ett forum för såväl beredning som beslut om fredsfrämjande truppinsatser. Beredningen inför insatsen i Kosovo Inför det svenska deltagandet i fredsstyrkan i Kosovo utarbetade regeringen som tidigare nämnts en proposition, vilken godkände. och senare utspelade sig ett antal parallella processer med Statsrådsberedningen, UD, Försvarsdepartementet, Försvarsmakten och som inblandade parter. Det var mycket som var osäkert under beredningen av insatserna i Kosovo. Eftersom det gällde militära insatser var det Försvarsdepartementet som skulle driva frågan. Inom departementet väcktes tanken på att beskriva hur insatsberedningen i princip ska gå till, så att de som deltar i processen ska vara mera införstådda med vad som förväntas av dem i olika skeden. De berörda enheterna på UD och Försvarsdepartementet summerar gemensamt erfarenheterna efter varje insats. Detta dokumenteras inte särskilt, men avsätter ändå spår i olika dokument. Exempelvis har de angivna finansieringsvillkoren för anslagsposten 1, som bl.a. omfattar verksamhetsgrenen incidentinsatser, fr.o.m. regleringsbrevet ändrats så att Försvars-makten får vidta vissa förberedelser innan beslut om insats har fattats av regeringen. Enligt villkor 2 får anslagsposten användas för att, efter närmare anvisningar från (Försvarsdepartementet), planera och vidta förberedelser för framtida internationella insatser. I hävdas att anledningen till att den svenska insatsstyrkan i Kosovo blev försenad var ovisshet hos de inblandade om varifrån medlen skulle tas. Författaren menar att planeringen på blev försenad då finansieringen skulle ordnas med medel från olika områden och de förhandlingar som därför krävdes drog ut . I rapporten riktas också kritik mot Försvarsmaktens bristande initiativförmåga vad gäller fredsbevarande insatser. Författaren undrar varför Försvarsmakten inte tar sin nya huvuduppgift - att bidra till fred och säkerhet i omvärlden - på större allvar. Försvarsmaktens ovilja att på eget initiativ inleda planering som kan komma att belasta budgeten kritiseras. I rapporten från föreslås att en budgetreserv inrättas ur vilken medel kan hämtas för snabba insatser. Även anser i sin rapport att en beredskapsbudget borde inrättas och knytas till försvarsbudgeten. Medel i denna beredskapsbudget skulle sedan kunna göras tillgängliga för Försvarsmakten efter ett regeringsbeslut. Försvarsmakten får enligt regleringsbrevet initiera planering av fredsfrämjande insatser, efter beslut av Försvarsdepartementet, innan ett formellt beslut fattats av regeringen. Denna ordning bygger på att Försvarsmakten bekostar förberedelser inför en väntad insats med redan anslagna medel. För de insatser som kommer till stånd ska regeringen ersätta Försvarsmakten i efterhand för sådan initial verksamhet. Anslaget för fredsfrämjande truppinsatser Fredsfrämjande truppinsatser utomlands finansieras via anslaget 6.2 som betecknades A2. Detta anslag uppgick för den första insatsen i Kosovo till . Anslaget ökades kraftigt och uppgick för till drygt 1miljard kronor. (Se diagram 5.2 nedan.) Diagram 5.2: Anslag för fredsfrämjande truppinsatser 1997-2002 Källa: Statsliggaren 1997-2001, samt budgetproposition När de anslagna medlen disponerats och det behövs ytterligare internationella truppinsatser krävs det således omprioriteringar som kan medföra fördröjningar. Anslaget om var, enligt uppgift från , en mycket blygsam summa när det gäller truppinsatser. Försvarsmaktens deltagande med väpnad trupp i internationella fredsfrämjande insatser finansieras genom anslaget Fredsfrämjande truppinsatser (6:2). Eftersom resurser i form av personal och materiel hämtas från Försvarsmaktens förbandsverksamhet har flera anslag varit av betydelse för de fredsfrämjande truppinsatserna. De berörda anslagen har varit anslaget Förbandsverksamhet och beredskap (6:1) samt anslaget Materiel, anläggningar samt Forskning och teknikutveckling (6:3). I betänkandet Civil och militär krishantering (bet. 2000/01: FöU6) behandlade försvarsutskottet ett antal motioner. Utskottet förutsatte i sitt betänkande över motionerna att regeringen skulle lämna förslag om en effektivare beslutsprocess och finansieringsprincip för internationella insatser vilket tidigare hade begärt (bet. 1999/2000:FöU2). Försvarsberedningen tog i rapporten struktur för ökad säkerhet - nätverksförsvar och krishantering () upp frågan om finansiering av fredsfrämjande truppinsatser. Beredningen erinrade om att den i tidigare rapporter understrukit vikten av att kunna korta ned tiden från det att behov av en internationell insats uppstår till dess att den kan ske. Den statliga budgetprocessen med treåriga utgiftstak och utgiftsramar innebär att de ekonomiska resurserna för fredsfrämjande internationella truppinsatser i första hand ska göras tillgängliga inom utgiftsområdets ekonomiska ram. Enligt beredningen måste det därför finnas system som möjliggör avvägningar mellan fredsfrämjande truppinsatser och övriga totalförsvarsresurser.