frsrdg · GP04RR14 · 2002-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna /02 RR14 Genomförd granskning Mot bakgrund av kritik som riktats mot hanteringen av den första Östersjömiljarden genomförde revisorer förstudien (2000/01:14). Revisorerna konstaterade att det fanns förutsättningar för att hanteringen av den andra Östersjömiljarden skulle komma att fungera bättre än vad som var fallet med den första. Grunderna för beredningsordningen hade blivit tydligare, och möjligheterna till bra utvärderingar som underlag för politiska beslut hade blivit bättre. Kvar stod dock enligt revisorerna de problem som hängde samman med att de anslagna medlen disponeras av - att insyn och kontroll inte fungerar som för merparten av den statliga verksamheten. Den fortsatta granskningen har därför gällt den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna. Granskningen har inriktats på hur den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna fungerar i stort och för enskilda projekt. Under granskningsarbetet har det framgått att flera av förutsättningarna för den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna har förbättrats, dels från den första till den andra Östersjömiljarden, dels genom det som inrättats inom UD. Men den ekonomiska redovisningen är ändå inte på samma nivå som för merparten av annan statlig verksamhet. Det gäller enskilda rutiner och funktioner, men också för några generella funktioner såsom direktiv, ansökningar, organisation och den ekonomiska kontrollen. Resultatet av granskningen har redovisats i Rapporten - insyn och kontroll (2001/02:5) som finns i bilaga till denna skrivelse. Rapporten har remissbehandlats. Yttranden över rapporten har avgetts av på vägnar, , (Sida), , , i , i i samråd med i , och Verket för näringslivsutveckling (). anger att verket inte har någon invändning mot de slutsatser som framförs i rapporten, och lämnar några kommentarer som syftar till att förenkla handläggningen både för beslutande myndighet och för den som genomför projektet. nämner bl.a. de fördelar som skulle uppstå om den andra Östersjömiljarden fördes över till myndigheternas ordinarie verksamhet. Vid ett sådant förfarande skulle i samband med regleringsbrevet få tillgång till medlen för i stället för att behöva begära dem successivt. Medel för administration skulle då också överföras. i delar revisorernas allmänna slutsatser om hanteringen av Östersjömiljarderna. Sida instämmer i det som anförs om Sida i rapporten och tillstyrker revisorernas förslag. instämmer i allt väsentligt i revisorernas förslag. Övriga synpunkter på rapporten redovisas nedan i anslutning till respektive fråga. Revisorernas överväganden och förslag samt remissinstansernas synpunkter I granskningen av anslag som regeringen disponerar och fördelar (rapport /01:7, förslag 2000/01:RR14) fann revisorerna att samma krav bör ställas på regeringen när den hanterar bidragsmedel som på varje annan statlig myndighet. Revisorerna ansåg vidare att det finns starka skäl för att ska likställas med andra myndigheter när det gäller resultatredovisning om regeringen väljer att ta på sig uppgifter som normalt ankommer på myndigheter under regeringen. Detta innebär att regeringen bör ändra instruktionen för så att kravet på att lämna resultatredovisning i årsredovisningen också ska gälla för . Revisorerna föreslog också att internrevisionen vid även bör granska användningen av anslag som regeringen disponerar och fördelar. Sammantaget har granskningen av Östersjömiljardernas ekonomiska redovisning utgått från att i princip samma krav på redovisningen och på möjligheterna till insyn och kontroll bör gälla, som om verksamheten helt legat på myndigheter under regeringen. konstaterar att inte är organiserat eller dimensionerat för den omfattande berednings- och beslutsprocess som en stor mängd bidragsärenden för med sig. Eftersom är undantaget från delar av det regelverk som övriga myndigheter lyder under finns också risk för att det uppkommer oklarheter i ansvars- och styrnings anser därför att regeringen endast i undantagsfall bör hantera enskilda bidragssystem själv. gjorde, med anledning av revisorernas förslag om anslag som regeringen disponerar och fördelar ett antal tillkännagivanden till regeringen (bet. 2001/02:KU5, rskr. 2001/02:39). Det gällde regeringen som bidragsfördelare, bättre beslutsunderlag och en utökad resultatrapportering, förbättrad bidragshantering, skärpta krav på redovisning och revision samt en samlad översyn av föreskrifter m.m. revisorer förutsätter att regeringen arbetar vidare med dessa frågor rörande anslag som regeringen disponerar och fördelar och då även för Östersjömiljarderna. Redovisningen av Östersjömiljarderna behöver förbättras Bättre insyn och kontroll genom bättre redovisning av anslag till regeringens disposition Revisorerna har inte funnit anledning att frångå de förslag angående redovisning och revision som lämnades i samband med granskningen av anslag till regeringens disposition. ska likställas med andra myndigheter när det gäller resultatredovisning om regeringen väljer att ta på sig uppgifter som normalt ankommer på myndigheter under regeringen. Internrevisionen vid bör även granska användningen av anslag som regeringen disponerar och fördelar. Sådana förändringar kan förbättra insynen i och kontrollen av verksamheter genom anslag till regeringens disposition. Vid granskningen av Östersjömiljarderna har det framgått att flera av förutsättningarna för den ekonomiska redovisningen har förbättrats, dels från den första Östersjömiljarden, dels genom tillkomst. Men den ekonomiska redovisningen är ändå inte på samma nivå som för merparten av annan statlig verksamhet. Den ekonomiska redovisningen behöver förbättras för att resultatredovisningen ska bli meningsfull. anser att flertalet av de svagheter i fråga om ekonomisk redovisning och kontroll som påtalas i revisorernas rapport hänför sig till tidigare skeden av anslagsperioderna. Departementet framhåller också att situationen är mer gynnsam än vad som redovisas i rapporten, t.ex. beträffande regeringens styrning av anslagen samt avrapportering och uppföljning. Vidare hänvisar till yttrande över revisorernas rapport om anslag till regeringens disposition. Av detta framgick att regeringen tidigare ansett att inte skulle lämna någon resultatredovisning, men att - i de fall regeringen tar på sig rollen som bidragsgivare - självfallet skulle få den resultatredovisning som man behöver för sina ställningstaganden. Återrapporteringen till skulle ske i de politikområden, där verksamheten hör hemma, på samma sätt som när en myndighet under regeringen beslutar om bidrag. uppger att ämbetet redovisat sina projekt inom ramen för Östersjömiljarderna i ämbetets årsredovisningar , både i resultatredovisningen och i bokslutet, samt i lägesrapporter till regeringen. nämner i sitt yttrande över revisorernas rapport också några av de positiva effekter som man anser att byggnadsrestaureringarna och kunskapsutbytet i projekten genom ämbetet bidragit till. instämmer i att Östersjömiljarderna bör redovisas på ett sätt som är likvärdigt den ordning som gäller för verksamheter genom myndigheter under regeringen. Enligt verket bör regeringen därför överväga interna riktlinjer som reglerar detta. Regeringen har tidigare angivit att den avser redovisa resultaten av verksamheten genom Östersjömiljarderna, men först när den är avslutad. revisorer anser att den särskilda granskningen av Östersjömiljarderna och av den ekonomiska redovisningen av dem ytterligare har understrukit vikten av att anslag till regeringens disposition redovisas bättre samt mera samlat och regelbundet. bör därför inte undantas från kravet att i sin årsredovisning lämna resultatredovisning för anslag till regeringens disposition. I tillkännagivande till regeringen om bättre beslutsunderlag och en utökad resultatrapportering för anslag till regeringens disposition ingick också krav på resultatredovisningar. Då regeringen tar på sig rollen som bidragsfördelare, bör samma krav på resultatredovisning gälla för som på andra myndigheter som har motsvarande uppgifter. För projekt genom den första Östersjömiljarden har regeringen direkt fungerat som bidragsfördelare. För projekt genom den andra Östersjömiljarden har uppgiften att fördela bidrag normalt genom ett särskilt regeringsuppdrag lagts på en myndighet. Men det är alltså fortfarande regeringen som beslutar om fördelningen på projekt eller projektområden. Revisorerna anser att beslut om bättre beslutsunderlag och utökad resultatrapportering beträffande anslag till regeringens disposition är tillämpligt även på Östersjömiljarderna. Revisorerna förutsätter därför att kravet på resultatredovisning i årsredovisning även gäller för Östersjömiljarderna. bör därmed också granska Östersjömiljarderna. Revisorerna förutsätter vidare att regeringen arbetar vidare med att redovisa resultaten av Östersjömiljarderna och ser till att revisionskontoret förses med erforderliga resurser för granskning av denna typ av anslag. Tydligare direktiv för den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna Under den första Östersjömiljarden var det oklart vad som gällde för redovisningen av projekten. Mycket lämnades därför till projektorganisationen att bestämma. De få preciseringar som gjordes i regeringsbesluten var otillräckliga och framför allt olika mellan de olika projekten. Sedan tillkomsten av UD:s har direktiv för uppföljning och redovisning av projekten utarbetats. Förutsättningarna för projekt genom den andra Östersjömiljarden har blivit tydligare genom att regeringsbesluten standardiserats samt fler gemensamma krav och rutiner utarbetats. Men kraven på den ekonomiska redovisningen är fortfarande otydliga. Det har framgått att tydliga och enhetliga krav från regeringen och befrämjar organisationen och uppföljningen av projekten. Men det har också framgått att varierande och otydliga krav försvårar verksamheten och uppföljningen av den. Arbetet med utveckling av rutiner och riktlinjer för Östersjömiljarderna bör fortsätta för att öka tydligheten och enhetligheten. Ramar för hur projekten ska läggas upp och redovisas hos projektgenomföraren bör formuleras. Uppföljning och utvärdering kan härigenom underlättas. erinrar om att beslutade om riktlinjer för bidrag. Syftet var att skapa enhetliga och tydliga regler för hantering av bidragsärenden i , säkerställa goda ekonomiadministrativa rutiner och att i övrigt underlätta arbetet med bidragsgivning. Tanken med att lämna riktlinjer och inte föreskrifter var att en anpassning skulle kunna ske med hänsyn till de förhållanden som gäller bidragsgivningen inom respektive departement. instämmer i att arbetet med utveckling av rutiner och riktlinjer bör fortsätta för att öka tydligheten och enhetligheten. Verket anser också att det bör ställas krav på att projektgenomförarna löpande lämnar någon form av underlag för sina kostnader och prestationer samt på att de myndigheter som hanterar ärendena rutinmässigt ska granska underlagen. i konstaterar att revisorerna i rapporten betonar behovet av tydligare direktiv, ekonomistyrning, striktare krav på redovisning etc. Enligt är allt detta bra under förutsättning att det inte innebär en ackumulation av tekniska krav på projektansökningar och redovisningar, som lägger en allt större kameral börda på de projektansvariga. konstateras emellertid att man har blandade erfarenheter av ansöknings- och beslutsprocesser hos andra myndigheter som förfogar över medel genom Östersjömiljarderna. bekräftar indirekt revisorernas bedömning att det behövs tydligare riktlinjer genom att projekt för projekt redovisa ämbetets slutsatser om hur /regeringen, ämbetet och medverkande parter överbryggat att det inte funnits direktiv vid regeringens ursprungliga beslut om den första Östersjömiljarden. roll har förutom uppgiften att betala ut medel samt svara för ekonomisk redovisning och kontroll varit olika i projekten. Det har gällt att fördela bidrag, att svara för informations- och erfarenhetsspridning, kompletterande kvalitetssäkring samt administration. Eftersom preciserat ämbetets roll, har man inte upplevt någon brist på regler och rutiner. Den ekonomiska redovisningen och kontrollen har varit densamma som för ämbetets övriga medel. Revisorernas överväganden och förslag Under granskningsarbetet har det framkommit att flera av förutsättningarna för den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna har förbättrats, dels från den första till den andra Östersjömiljarden, dels genom tillkomst. Men den ekonomiska redovisningen är ändå inte på samma nivå som för merparten av annan statlig verksamhet. Det gäller enskilda rutiner och funktioner, men också för några generella funktioner såsom direktiv, ansökningar, organisation och den ekonomiska kontrollen. Revisorerna anser därför att några sådana rutiner och funktioner behöver utvecklas ytterligare. ( att arbetet med tydligare direktiv för den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna bör fortsätta. När ansökningar används i stället för upphandling Grundmodellen för att engagera projektgenomförare för Östersjömiljardprojekten har varit att bereda ansökningar. Upphandling har därför ofta inte blivit aktuell. Därmed har också syftet med lagen om offentlig upphandling - att främja konkurrens och lika villkor - åsidosatts. En upphandling ska följa grundprinciperna god affärsmässighet och präglas av öppenhet. Den ska vara tydlig och väldokumenterad. Enligt de nya riktlinjer som finns uppställda i regeringsbeslut för projekt genom den andra Östersjömiljarden ska myndigheter följa lagen om offentlig upphandling. Upphandlingsbestämmelserna ska numera också tillämpas för projekt genom den första Östersjömiljarden. instämmer i att förvaltningslagens bestämmelser om dokumentation, motivering och överklagande ska tillämpas av de myndigheter som bereder ansökningarna. i anser att upphandling av projekt är ytterligare ett steg i att formalisera medelsanvändningen för projektet i . Svårigheten ligger enligt inte i att hantera de formella kraven utan i att bedöma om delprojekten bidrar till utveckling utifrån syftet med medlen. i och i som har genomförandeansvar för anser sig ha en djup förståelse för behovet av att formalisera stödhanteringen. De tror dock inte att formalisering är en förutsättning och än mindre någon garanti för att intentionerna med Östersjömiljarderna kommer att uppnås. Tvärtom skulle Länsstyrelserna vilja använda Barentsmedlen på ett friare sätt - som s.k. seed-money (förförstudiemedel) för att utveckla projektidéer. För projektet i ställs dock krav på medfinansiering om , något som enligt Länssyrelserna egentligen inte gagnar syftet med medlen. Revisorernas överväganden och förslag Revisorerna anser det väsentligt att det framgår i vilken utsträckning lagen om offentlig upphandling ska tillämpas respektive hur förvaltningslagens bestämmelser om dokumentation, motivering och överklagande ska tillämpas av de myndigheter som bereder ansökningarna. I rapporten konstaterade revisorerna att enskilda rutiner och funktioner men också några generella funktioner behövde vidareutvecklas. Detta gällde bl.a. hanteringen av ansökningar. Att upphandlingsbestämmelserna numera ska tillämpas för projekt genom Östersjömiljarderna har inte åtföljts av några preciseringar av hur detta ska gå till. Revisorerna anser därför att det fortsatta arbetet med riktlinjer och rutiner för Östersjömiljarderna även bör gälla upphandlingsfrågor och beredning av ansökningar. För att uppnå huvudsyftena med upphandlingsbestämmelserna inom ramen för beredningen av ansökningar anser revisorerna att förvaltningslagens bestämmelser om dokumentation, motivering och överklagande ska tillämpas av de myndigheter som bereder ansökningarna. ( att arbetet med utveckling av rutiner och riktlinjer för Östersjömiljarderna också ska omfatta frågor om upphandling och beredning av ansökningar. För att det över huvud taget ska vara möjligt att i efterhand utvärdera ekonomin i verksamheten - och därmed också resultaten i förhållande till insatserna - måste den fortlöpande ekonomiska kontrollen förbättras. Rutinerna för den ekonomiska kontrollen måste därför förtydligas, så att de blir lättare att följa. Ett sätt att förbättra den ekonomiska redovisningen och kontrollen av den är att införa krav på revisorsintyg. Härigenom kan man säkerställa att kraven på projekten och på redovisningen uppfyllts. De granskningsåtgärder som ska vara utförda för att revisorsintyg ska kunna utfärdas för projekten ska vara klart angivna. anser att de krav som ställs avseende den ekonomiska redovisningen och kontrollen av denna ska vara tydliga och tillgängliga innan projekten startar. Verket anser också att projekten och projektgenomförarna utifrån risk- och väsentlighetskriterier bör utsättas för extern granskning. instämmer i att krav på revisorsintyg kan vara ett sätt att uppnå ökad kontroll och förbättrad redovisning, men framhåller att granskning av projekten och projektgenomförarna med fördel kan utföras av myndigheterna. På så sätt kommer enligt verket kunskap om projekten och projektgenomförarna att finnas hos de myndigheter som handlägger ärendena. i konstaterar att länsstyrelsernas projektverksamhet numera omfattas av en långtgående internkontroll med ekonomiadministration som är skild från den löpande projektverksamheten. Detta är bl.a. resultatet av det ansvar som lagts på länsstyrelserna när det gäller hanteringen av . För vissa delar av dessa medel är förvaltningsmyndighet med långtgående ansvar för användning och granskning av medlen. i och i finner det inte nödvändigt att gå längre än vad EU kräver, när det gäller hanteringen av Barentsmedlen/medel genom Östersjömiljarderna, eftersom den interna kontrollen bedöms vara tillräcklig för att garantera en korrekt hantering av medlen. anger att verket behandlar projekt inom ramen för den andra Östersjömiljarden enligt rutiner som verket normalt använder för stödhantering. Detta gäller såväl ansökningsförfarandet som krav på redovisning i samband med rekvisition av medel och rapportering av de genomförda insatserna. Av projektbeslutet ska också framgå regler för revision av det aktuella stödet. uppger att verket i förhållande till mottagare av de stöd myndigheten administrerar har rutiner för löpande redovisning, uppföljning och revision. - såväl för projekt genom den andra Östersjömiljarden som genom Enligt svarar dessa rutiner väl mot rapportens krav på ekonomisk redovisning av Östersjömiljarderna. Revisorernas överväganden och förslag Revisorerna anser liksom i rapporten att rutinerna för den ekonomiska kontrollen måste förtydligas. Det är naturligt att rutinerna och kraven ansluter till myndigheternas gängse rutiner. Revisorerna ser det emellertid ändå som väsentligt att en mer preciserad mall för respektive parts roll i den ekonomiska redovisningen och kontrollen utarbetas. Det bör då också framgå vad redovisningsdokumenten ska innehålla och hur de ska granskas. När finns går det att i förväg ange vilka avsteg som ska göras i det enskilda fallet. I rapporten angav revisorerna att ett sätt att förbättra den ekonomiska redovisningen och kontrollen av den är att införa krav på revisorsintyg. Revisorerna ser fortfarande detta som en möjlighet. Det väsentliga är enligt revisorernas mening, att det står klart vilka krav som ställs på redovisningen och hur det skall säkerställas att kraven är uppfyllda. ( att rutinerna för den ekonomiska kontrollen förtydligas så att det klarare framgår hur ett projekt ska redovisas och hur redovisningen ska kontrolleras. Årlig redovisning av Östersjömiljarderna Ett sätt att förbättra den ekonomiska redovisningen och kontrollen av den är att införa krav på revisorsintyg. Härigenom kan man säkerställa att kraven på projekten och på redovisningen uppfyllts. De granskningsåtgärder som ska vara utförda för att revisorsintyg ska kunna utfärdas för projekten ska vara klart angivna. Östersjömiljarderna bör fortlöpande och sammanhängande redovisas på ett sätt som motsvarar den ordning som gäller för verksamheter genom myndigheter under regeringen. delar revisorernas syn att Östersjömiljarderna bör redovisas på ett sätt som är jämförbart med den ordning som gäller för verksamheter genom myndigheter under regeringen och instämmer därför i förslaget om årlig redovisning av Östersjömiljarderna. uppger att de projekt som ämbetet varit inblandat i har redovisats i årsredovisningar respektive år, både i resultatredovisningen och i bokslutet samt i lägesrapporter till regeringen. anser att revisorernas förslag om samordning av den ekonomiska redovisningen och årsredovisningen är bra. En redovisning inom ramen för myndigheternas årsredovisning innebär enligt att verksamheten automatiskt blir föremål för revision. Utformningen av redovisningen måste dock anpassas till att projekten/programmen som finansieras genom den andra Östersjömiljarden har olika inriktning, vilket enligt innebär att redovisningen kan göras med olika detaljeringsgrad. I enlighet med de utgångspunkter som revisorerna redovisat är det naturligt att Östersjömiljarderna redovisas inom ramen för den statliga budgetprocessen. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört angående tydligare direktiv för den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna i avsnitt 2.3 tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört angående ansökningar och upphandling 2.4 tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört angående bättre ekonomisk kontroll i avsnitt 2.5. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), (m), Per (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen , utredningschefen och revisionsdirektören (föredragande). Rapport 2001/02:5 Östersjömiljarderna - insyn och kontroll revisorer · 100 12 · TEL · fax revisorer beslutade att genomföra en granskning av hur den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna fungerar i stort och för enskilda projekt. För den del av granskningen som gäller enskilda projekt har tio projekt/projektområden valts ut, varav fem för den första Östersjömiljarden och fem för den andra. Denna rapport har utarbetats inom revisorernas tredje avdelning. I avdelningen ingår följande ledamöter och suppleanter: (m), ordförande, () vice ordförande, (), (), (), (), () och (). För upprättande och genomförande av ett särskilt granskningsprogram avseende de båda Östersjömiljarderna har förste revisorn vid varit anställd en period hos revisorer. Inom revisorernas kansli har revisionsdirektören haft huvudansvaret för granskningsarbetet. Även utredningschefen samt kanslichefen har deltagit i arbetet. Denna rapport är beslutad av revisorerna i plenum . Rapporten sänds på remiss. Revisorernas samlade bedömning och slutliga ställningstaganden kommer därefter att utformas genom en skrivelse med förslag till . revisorer har granskat Östersjömiljarderna. I förstudien (2000/01:14) konstaterade revisorerna att verksamheten präglas av att de anslagna medlen disponeras av regeringen. Verksamheten i sin helhet blir inte föremål för lika ingående årlig revision som om medlen tilldelats och använts av myndigheter under regeringen. Den fortsatta granskningen har därför inriktats på hur den ekonomiska redovisningen och kontrollen är upplagd och sköts i stort och för enskilda projekt. För att undersöka hur den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna fungerar har ett granskningsprogram utarbetats och genomförts . Programmet utarbetades efter samma grunder som utgår ifrån för verkets årliga revision av statliga myndigheter. Granskningsprogrammet för Östersjömiljarderna skulle dock inte som vid en traditionell redovisningsgranskning leda fram till revisionsberättelse eller revisorsintyg. I stället skulle det ge underlag för en övergripande bedömning av om den finansiella redovisningen skötts enligt god redovisningssed.