frsrdg · GP04RR11 · 2002-01-01 00:00:00 — Regeringen menar i budgetpropositionen att det är angeläget att långsiktigt och metodiskt vidareutvecklar de nationella stabsfunktionerna bl.a. för att kunna förbättra samordningen av de samlade insatserna mot ekobrottsligheten. Myndigheten ska också vidareutveckla och förstärka bekämpningen av den kvalificerade, omfattande och gränsöverskridande ekonomiska brottsligheten. I myndighetens lägesrapport för underlag för myndighetsgemensamma riktlinjer (rapport 2000:1) anför myndigheten att befintlig statistik inte ger någon heltäckande eller samlad bild av ekobrottsbekämpningen och dess effekter. Inte heller finns tillräcklig kunskap om ekobrottslighetens karaktär och omfattning. Det finns enligt myndigheten ett stort mörkertal när det gäller ekonomisk brottslighet, och det är därför ovisst om den faktiska brottsligheten ökar eller minskar. I rapporten anges också att myndigheten har för avsikt att utveckla ett nytt samlat uppföljnings- och informationssy-stem. Systemet ska innehålla bl.a. uppgifter som samlas in hos andra myndigheter. Enligt uppgift från myndigheten begränsas dock möjligheterna till en samlad behandling av uppgifter från andra myndigheter bl.a. av reglerna i personuppgiftslagen. Myndighetens uppfattning är att det är svårt att uppfylla uppdraget att ge en samlad bild av den ekonomiska brottsligheten när man är förhindrad att bedriva en sådan underrättelseverksamhet och statistisk bearbetning av andra myndigheters uppgifter. I varje polismyndighet i de 15 län som inte ingår i finns en ekorotel. Ekorotlarna handlägger i allmänhet, förutom ekobrott, även miljöbrott och ibland annan brottslighet såsom bedrägeri och förskingringar. samlade bedömning i årsredovisningen är att insatserna inom ekobrottsbekämpningen har varit tillfredsställande. Man anger dock att det funnits vissa svårigheter att finna intresserad och lämplig personal för verksamheten. I årsredovisningen menar att en ökad specialisering mot prioriterade brott som kräver särskild kompetens, i kombination med en grövre och mer komplicerad brottslighet, har bidragit till att antalet ärenden redovisade till åklagare inte varit tillfredsställande. menar dock att en samlad bedömning på nationell nivå visar att bekämpningen av de ekonomiska brotten har prioriterats. Inkomna och avslutade ärenden Vid de 15 polismyndigheter som handlägger ekobrottsärenden inkom totalt färre ärenden än . En del av förklaringen till det minskade antalet ärenden ligger enligt förmodligen i att skattemyndigheternas skattebrottsenheter utreder bl.a. skattebedrägerier. En annan orsak är att antalet konkurser har minskat. Den minskade andelen ärenden som redovisas till åklagaren förklarades av i årsredovisningen med att det efter avarbetningsuppdraget (se vidare under 6.2) återstod framför allt mer omfattande ärenden som gjorde att färre förundersökningar färdigställdes. De mindre ärendena vad avser skattebrott har i högre utsträckning överlämnats till skattebrottsenheterna, vilket kan vara en bidragande orsak till det lägre antalet överlämnade ärenden. Ett polisärende kan bestå av ett eller flera anmälda brott, dvs. av flera brottsmisstankar. Tabell 4.1 Inkomna och redovisade ärenden, 1997-2000 1997 1998 1999 2000 Antal inkomna ärenden 3 129 3 135 1 752 1 303 Antalet ärenden redovisade till åklagare 1 743 1 875 874 599 Andelen ärenden redovisade till åklagare 56 60 50 46 Källa: Polisens årsredovisningar, 1997-2000 Andelen förundersökningar som inleds eller läggs ned har minskat . Enligt årsredovisning 2000 förefaller det rimligt att anta att detta beror på ett förändrat arbetssätt vid polisen och ett närmare samarbete med åklagarna. Genomströmningstiden för polisens ekobrottsärenden ökar, som balanserna minskar. Eftersom inkommande ärenden varit betydligt färre än kan detta förklara balansminskningen. Den förlängda genomströmningstiden torde därför inte enbart ha att göra med att äldre ärenden avgörs. Tabell 4.2 Genomströmningstid och balans, 1997-2000 År Genomströmningstid, antal dagar Balans, antal ärenden 283 1998 297 2 506 1999 318 1 646 2000 331 1 363 Källa: Polisens årsredovisningar 1997-2000 Kostnaderna för polismyndigheternas insatser mot ekonomisk brottslighet har uppgått till omkring en procent av polisens resurser, . Kostnaderna per ärende ökade från 1998 till . Detta berodde enligt på att flertalet av kvarvarande ärenden efter det att uppdraget att arbeta av balanserna för ekobrottsligheten avslutats var komplicerade och krävde mycket utredning. Kostnaderna har stigit ytterligare per ärende och uppgick då till 170 000 per ärende. En annan orsak till de högre ärendekostnaderna är att skattebrottsenheterna handlägger allt fler av de något enklare ärenden som tidigare låg hos polisen. Ekobrottsbekämpningen har den högsta utredningskostnaden i förhållande till ärenden redovisade till åklagare respektive till inkomna ärenden. Beräkningen av utredningskostnaderna är schablonmässigt beräknad utifrån den genomsnittliga timkostnaden (hela polismyndighetens kostnad för utredningen dividerad med antalet timmar). Genomsnittlig kostnad per ärende som redovisas till åklagare är genomsnittlig kostnad för utredning per område dividerad med antal ärenden som redovisats till åklagare. Tabell 4.3 Polisens utredningskostnader för ekobrott 1998-2000, 1998 1999 2000 Kostnaden för ekoutredningarna 103 300 105 700 101 700 Utredningskostnad per ärende 59 126 170 Källa: Polisens årsredovisning 2000. Finanspolisen är en del av verksamhet. Dess uppgift är att samla in, bearbeta och analysera information för att tidigt uppmärksamma indikationer på penningtvätt och nya former av ekonomisk brottslighet även innefattande penningförfalskning och kortbedrägerier samt att stödja den utredande verksamheten. Finanspolisen får information från banker, kreditmarknads- och värdepappersbolag, växlingskontor, försäkringsmäklare samt livförsäkringsbolag då det gäller misstänkta penningtransaktioner. Arbetet regleras av penningtvättslagen (SFS 1993:768). Om det i enskilda fall föreligger misstanke om brott överlämnas ärendet till polis- eller åklagarmyndighet för inledande av förundersökning. kom 2 560 penningtvättsanmälningar in till Finanspolisen, en ökning jämfört med . framställde Finanspolisen 49 rapporter som ledde till att förundersökning inleddes. Medel betalningssäkrades eller togs i beslag till ett värde av (i åtta ärenden). Av de 49 inledda förundersökningarna initierades 45 förundersökningar från penningtvättsanmälningar. De 49 förundersökningarna fördelade sig på följande brottslighet. Tabell 4.5 Förundersökningar indelade i brottslighet, 2000 Brottslighet Antal förundersökningar Skattebrott 1 Bedrägeribrott 9 Oredlighetsbrott 3 Oredlighetsbrott och skattebrott 2 Narkotikabrott 2 Trolöshet mot huvudman och skattebrott 1 Bokföringsbrott och skattebrott 31 Källa: Finanspolisens årsrapport . Mellan av dessa förundersökningar innefattar sådana brott att de skulle kunna handläggas vid eller av ekoåklagare. De flesta har också handlagts inom . Anledningen till att de många penningtvättanmälningarna leder till relativt få förundersökningar är att bl.a. banker och växlingskontor ska anmäla alla transaktioner till Finanspolisen som skäligen kan antas utgöra penningtvätt. Misstankegraden vid dessa anmälningar är alltså låg. Föreligger det en reell misstanke om brott och det kan bli aktuellt att inleda en förundersökning lämnas ärendet över till eller någon annan åklagarmyndighet. Förundersökningarna handläggs oftast inom Östra avdelningen. I en skrivelse till regeringen () hävdar generaldirektören för att det från effektivitetssynpunkt måste vara en fördel om underrättelseverksamheten avseende misstänkta penningflöden bedrivs där eventuella brottsmisstankar senare också ska utredas, alltså vid . Generaldirektören menar att en hämsko för Finanspolisens verksamhet har varit att den inte haft någon naturlig koppling till åklagare. Genom att inordna Finanspolisens verksamhet i skulle problemet enligt generaldirektören få sin lösning. Den information som Finanspolisen samlar in som rör andra myndigheter ska förmedlas till respektive myndighet på samma sätt som . Chefen för menar att det inte finns några direkta gränsdragningsproblem mellan och Finanspolisen eftersom inte bedriver spaning och inte har någon underrättelsetjänst. Skulle få dessa uppgifter bör denna verksamhet ligga på avdelningarna och med tillgång för Finanspolisen till denna information. Chefen för menar att verksamheten organisatoriskt bör finnas där den passar bäst. Om Finanspolisen skulle tillhöra skulle man inte kunna ha hand om den brottslighet som utgör förbrott till penningtvätt och ligger utanför målområde. förslag att Finanspolisens verksamhet ska inordnas i bereds inom . Åklagarväsendet består av Riksåklagaren, sex åklagarmyndigheter (den s.k. åklagarorganisationen) och . Åklagarmyndigheterna är indelade i åklagarkamrar. Riksåklagaren är den centrala förvaltningsmyndig-heten för hela åklagarväsendet och riksåklagaren är den högste åklagaren i landet. I frågor som rör åklagarväsendet är riksåklagaren överställd generaldirektören för . fanns det 716 åklagare an-ställda inom åklagarorganisationen. Enligt åklagarnas tidsredovisning framgår att omkring 25 åklagare arbetade med ekobrott, dvs. de är specialiserade på ekonomisk brottslighet och arbetar också i huvudsak med sådan brottslighet. Ekoåklagare finns i de län som inte omfattas av . Ekoåklagarna och polisens ekorotlar är placerade på samma ort. Enligt Riksåklagarens budgetunderlag behövs ytterligare sex ekoåklagare för att ekobrottsbekämpningen inte ska gå ut över annan brottsbekämpning. Riksåklagaren framhåller också att utbyggnaden av skattebrottsenheterna ställer krav även på åklagarresurser. Som nämnts i avsnitt 1.4 inrättades den nya åklagarorganisationen för bekämpning av miljöbrott. Bland annat har varje åklagardistrikt ett antal miljöåklagare. finns i varje åklagardistrikt också en åklagarkammare för bekämpning av organiserad, gränsöverskridande brottslighet. Inkomna och avslutade ärenden inkom 1 247 ekoärenden medan 1 350 ärenden avslutades inom åklagarorganisationen. inkom 1 218 ärenden medan 1 691 avslutades. Ekobrotten utgjorde och 2000 mindre än en procent av samtliga brott inom åklagarorganisationen. Räknat användes dock av åklagarnas arbetstid till ekobrott . Antalet inkomna brottsmisstankar ökade med till 4 213. Tabell 4.6 Inkomna och avslutade ärenden, 1999-2000 1999 2000 Inkomna 1 218 1 247 Avslutade 1 559 1 350 Källa: årsredovisning 2000 Andelen inkomna ekobrottsärenden som lagförts uppgick till , vilket var samma andel som . anges inte lagföringsandelen Andelen lagföringar avseende färdiga förundersökningsprotokoll har ökat . Detta innebär att färre förundersökningar färdigställs som inte leder till åtal. Tabell 4.7 Lagföring, 1998-2000 Lagföring i procent 1998 1999 2000 - ärenden 40 40 - färdiga förundersökningar 68 76 83 Källa: Åklagarväsendets årsredovisningar1998-2000 Lagföringsandelen för samtliga brott som handläggs inom åklagarorganisationen uppgick och . Genomströmningstiden för ärenden för åklagarnas del kan anges på flera sätt. Tiden kan räknas från den tidpunkt en misstanke kommer in till polis eller åklagare och till att åklagare fattar beslut i åtalsfrågan. Den tid som löper beror då dels på polisens arbete under förundersökningen, dels på åklagarnas förundersökningsledning och dels det tar för åklagaren att fatta beslut i åtalsfrågan efter det att förundersökningen avslutats. Ett annat sätt att beräkna genomströmningstiden på är att räkna antalet dagar från den färdiga förundersökningen fram till åklagarnas beslut. Här mäts framför allt åklagarnas prestationer. Om åklagare och polis arbetar tillsammans i ett ärende, t.ex. i ett större ärende där man har daglig kontakt, flyter de olika beräkningssätten ihop. För att undvika påverkan från ett fåtal mycket gamla ärenden som avslutats har Riksåklagaren också beräknat medianvärdet. I Riksåklagarens årsredovisningar redovisas vissa mått på genomströmningstider. Vissa kompletterande beräkningar har gjorts i nedanstående tabell. Tabell 4.8 Handläggningstider inom åklagarorganisationen, antal dagar 1997 1998 1999 2000 Inkommen misstanke till färdigt fu-protokoll, medelvärde 153 285 300 263 Färdigt fu-protokoll till beslut i åtalsfrågan, medelvärde 132 172 198 189 Inkommen misstanke till beslut i åtalsfrågan, medelvärde 233 427 429 469 Källa: Riksåklagaren Kostnaderna för åklagarorganisationen uppgick till . uppgick kostnaderna till drygt 580 respektive . Kostnaderna för uppgick till . var kostnaden och 1998 . året innan bildades, uppgick kanslikostnaderna för Riksåklagaren till . I revisorernas granskning av rättsväsendets omorganisationer (rapport /99:9) redovisades att kostnaderna för överåklagarnas kansli uppgick till ca . Kostnaderna förväntades dock minska något då två myndigheter slagits samman sedan beräkningen gjordes. Styckkostnaden för ett ekobrottsärende minskade betydligt . Förändringen beror enligt Riksåklagaren på att ett stort antal ärenden avgjordes under avarbetningsuppdraget av ekobrottsärenden (se vidare avsnitt 6.2). Detta ledde till att styckkostnaden sjönk. har styckkostnaderna stigit. Riksåklagaren framhåller att ambitionsnivån har höjts i ekobrottsbekämpningen genom att fått ökade resurser. För att kunna hålla en motsvarande hög ambitionsnivå inom resten av åklagarväsendet har resurser överförts från andra brottstyper, vilket ökat styckkostnaden för ekoärenden. Tabell 4.9 Styckkostnader för handläggningen av ekobrott, 1997-2000, kronor År Kostnad 1997 34 000 1998 25 000 1999 23 000 2000 29 000 Källa: Riksåklagaren Det finns tio skattemyndigheter i landet. Myndigheterna omfattar ett län eller fler. Skattemyndigheterna fattar beskattningsbeslut efter kontroll av deklarationer från bl.a. enskilda personer och företag. Alla deklarationer blir föremål för grundkontroll med syfte att registrera och behandla deklarerade och övriga lämnade uppgifter så att skatten kan fastställas och debitering, avräkning eller utbetalning av skatt kan göras. Ett annat syfte med grundkontrollen är att genom olika inbyggda kontrollsystem markera de deklarationer som bör föranleda någon ytterligare kontroll. Om en ökad kontroll anses behövlig i fråga om en fysisk person som inte kan antas bedriva näringsverksamhet, genomförs den i praktiken i form av skrivbordskontroll. Revision kan bara användas för kontroll av den som är eller kan antas vara bokföringsskyldig och hos andra juridiska personer än dödsbo. Så kallad ekoverksamhet, som omfattar samverkan med åklagare och polis, bedrivs i samband med skattemyndigheternas kontrollverksamhet. På alla skattemyndigheter finns särskilt avdelade resurser för denna verksamhet. Det är här de flesta brottsanmälningarna genereras. De rationaliseringar som gjorts inom skatteförvaltningen har haft syftet att spara pengar samt att öka utrymmet för kontroll och riktad service. Enligt årsredovisning lyckades detta , men därefter menar verket att rationaliseringsvinsterna varit otillräckliga för att kompensera den realt minskade anslagstilldelningen. Eftersom resursbehoven i den löpande ärendehanteringen först måste tillgodoses har utrymmet för kontroll minskat. minskade antalet avslutade revisioner med ca en tredjedel. Tillbakagången fortsatte då antalet revisioner minskade med . menar i årsredovisningen att minskningen av antalet revisioner och svårigheterna att behålla utbildade skatterevisorer är ett allvarligt problem för kontrollverksamheten. I budgetpropositionen konstaterade regeringen att det kunde komma att krävas ett resurstillskott för att upprätthålla kontrollerna på önskvärd nivå och skapa visst utrymme för särskilda satsningar när läget så kräver. ekonomiska vårproposition föreslogs att skatteförvaltningen ska få ett varaktigt tillskott om . Också skatteutskottet anför i ett yttrande till betänkandet Utgiftsramar och beräkning av statsinkomsterna, m.m. (2000/01:FiU1, 2000/01:SkUy1) att man oroats över att skatteförvaltningen inte förmått upprätthålla skattekontrollverksamheten på en tillräckligt hög nivå. Utskottet fäste därför stor vikt vid att skatteförvaltningen tillfördes ett varaktigt resurstillskott på . ekonomiska vårproposition föreslogs att skattekontrollen skulle tillföras ytterligare . I budgetpropositionen föreslår regeringen att av dessa ska tillföras skattemyndigheterna 2002. Skatterevisorerna har möjligheter att använda sig av ett antal tvångsåtgärder för att fullfölja sina uppgifter. Lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet reglerar när tvångsåtgärder får användas. Tvångsåtgärder kan bli aktuella när en revision inte kan genomföras med den reviderades medgivande, när den reviderade motarbetar utredningen eller när det finns en påtaglig risk för att den reviderade kommer att undanskaffa eller förvanska handlingar. Bland annat följande tvångssituationer är möjliga. Revision i den reviderades verksamhetslokaler får genomföras även utan medgivande. (5 §) Eftersökande och omhändertagande av handlingar i den reviderades verksamhetslokaler. (6 §) Handlingar får också under vissa förutsättningar eftersökas och omhändertas i lokal, på förvaringsplats eller annat utrymme som inte utgör den reviderades verksamhetslokaler. (8 §) Handling som omfattats av ett föreläggande får eftersökas och omhändertas om det finns särskild anledning att anta att den begärda handlingen finns hos den som föreläggandet riktas mot. (9 §) Försegling av lokal, förvaringsplats eller annat utrymme får göras vid revision om de handlingar som ska granskas inte kan föras från platsen. (13 §) Beslut om åtgärder enligt lagen om tvångsåtgärder, utom sådan åtgärd som avses i 6 och 13 §§, fattas av länsrätten på ansökan av en granskningsledare. Beslut enligt 6 och 13 §§ fattas av granskningsledaren. Om det finns en påtaglig risk för att handlingar undanhålls eller förstörs innan länsrätten kan fatta beslut, får granskningsledaren besluta om åtgärder enligt 5, 8 och 9 §§. Beslutet får avse endast åtgärd i verksamhetslokaler och ska underställas länsrätten och rätten ska utan dröjsmål pröva om beslutet ska bestå. När misstanke om brott uppstår En misstanke om skattebrottslighet uppkommer oftast på skattemyndigheten i ett pågående skatteärende inom den utökade kontrollen. Anmälan ska göras till åklagare så snart det finns anledning att anta att brott enligt skattebrottslagen har begåtts. I de län som omfattas av verksamhet anmäls misstanken dit. slutför skattemyndigheten beskattningsutredningen först och ger in den färdigställda revisionspromemorian till åklagarmyndigheten tillsammans med anmälan. I andra fall görs anmälan medan skatteutredningen alltjämt pågår. Detta gäller främst större ärenden. Samverkan med åklagare och polis, både i enskilda ärenden och i större , sker regelmässigt. Det är vanligt att åklagaren i samband med en utredning av andra brott och där misstanke om skattebrott uppkommer begär hjälp av skatterevisorer som genomför skatteutredningen. Skatterevisorn deltar vidare som sakkunnig, exempelvis när polisen genomför en husrannsakan. I propositionen med förslag om inrättandet av skattebrottsenheterna (prop. 1997/98:10) förde regeringen ett resonemang om att skattemyndigheterna inte anmäler alla brott. Enligt regeringen gällde detta i synnerhet mindre allvarliga brott, som inte ansågs lönsamma att utreda eftersom de i regel blev liggande hos polisen i avvaktan på att förundersökning skulle genomföras eller på att ärendet skulle skrivas av på grund av preskription. Inte heller allvarliga brott anmäldes enligt regeringen om skattemyndigheten fick besked av polis och åklagare att ärendet inte var prioriterat. uppmanar skatterevisorerna att anmäla misstänkt brottslighet till åklagare. Det förekommer också att personal från skattebrottsenheterna informerar skatterevisorerna om sin verksamhet med syfte att få revisorerna att anmäla misstänkt brottslighet i högre grad. Enligt handledning i skatterevision anges några omständigheter som inte bör påverka om anmälan görs. Dessa är att bara bötesstraff är stadgat för brottet, åklagarens eller polisens arbetssituation samt att det finns tidigare liknande fall där den åtalade gått fri eller fått lindrigt straff som kan ha berott på personliga omständigheter. I dessa fall ska alltså misstankar om brott anmälas. Vidare anges det att skattemyndigheten inte ska göra någon bedömning av åklagarens möjlighet att bevisa uppsåt eller oaktsamhet. När en anmälan om misstänkt skattebrottslighet har gjorts av skattemyndigheten beslutar åklagaren huruvida förundersökning ska inledas. Därefter avgör åklagaren om polisen (i förekommande fall vid ) eller skattebrottsenheten ska handha utredningen. beslutade att en enhet för utredning av skattebrott skulle inrättas inom skatteförvaltningen (prop. 1997/98:10, bet. 1997/98:SkU10, 1997/98:JuU2y, rskr. 1997/98:70). skulle få ett övergripande ansvar för skattebrottsenheternas verksamhet. Reformen skulle genomföras efterhand som kompetens och organisation byggdes upp. Regeringen menade i propositionen att utredningar om skattebrott lämpar sig väl att genomföras av skattemyndigheterna eftersom de i de flesta fall inte omfattar annan brottslighet. Vidare behöver man sällan använda vålds- eller tvångsmedel. Regeringen framhöll att det i många utredningar av enkelt slag i praktiken redan var så att det var skattemyndigheten som stod för huvuddelen av grundmaterialet i utredningen och skattemyndighetens revisionspromemoria bilade myndighetens brottsanmälan. Regeringen menade också att tidigare erfarenheter tydligt visade att stärkta och riktade resurser till polis och åklagare i längden inte inneburit någon märkbar förbättring. En lösning av problemen med hanteringen av skattebrottsutredningar borde därför enligt regeringens mening sökas på annat håll än genom ytterligare resurstilldelning till polis och åklagare. Regeringen framhöll också att skattebrottsutredningar hade många särdrag i förhållande till brottsutredningar i allmänhet, bl.a. genom att de kräver särskilda kunskaper om hur skattesystemet och dess Den största vinsten med att låta skattebrott utredas inom skatteförvaltningen skulle enligt regeringen ligga i att enhetliga prioriteringar skulle komma att styra handläggningen från det att skatteutredningen inleds till dess att skatteärendet och brottsutredningen avslutas. Man menade att det skulle vara en viktig fördel för effektiviteten i hanteringen av skattebrottsutredningar om den myndighet som rapporterar nästan alla misstänkta skattebrott också har ett ansvar för att utföra den därpå följande brottsutredningen. I en sådan organisation har myndigheten betydligt större möjlighet att anpassa resurserna i de olika verksamheterna till varandra än om olika myndigheter själva ansvarar för respektive utredning. Uppbyggnaden av skattebrottsenheter vid skattemyndigheterna har genomförts i etapper. De första enheterna bildades vid myndigheterna i , och . Sedan början på 1999 har det funnits färdigutbildad personal vid dessa enheter. Verksamheten vid de övriga sju myndigheterna kom i gång . Utbyggnaden av skattebrottsenheterna pågår. Chefer och utredare vid skattebrottsenheterna utbildas enligt en speciell kursplan vid . Den teoretiska utbildningen följs av en praktikanttjänstgöring vid eller polismyndighet. Vid slutet av 2000 fanns ca 100 utredare. Avsikten är att utbyggnaden ska vara klar och att det då ska finnas 200 utredare. De skattedirektörer som revisorerna intervjuat menar att uppbyggnaden av skattebrottsenheterna i huvudsak fungerat bra. Enheterna byggs upp efterhand både vad gäller antal utredare och kompetensutveckling. Några utredare uppger att de inledningsvis har behövt förklara skattebrottsenhetens funktion för några misstänkta, men att de blir mer och mer etablerade hos allmänheten.