frsrdg · GP04RR16 · 2002-01-01 00:00:00 — Någon bestående minskning av tidsåtgången har dock inte uppnåtts. Problemet med de långa handläggningstiderna i utlänningsärenden har varit mycket seglivat. En förkortning av tidsåtgången har framhållits som önskvärd i alla de utredningar som berört dessa frågor. Någon tydlig framgång har dock inte nåtts. Det kan även finnas åtgärder som har fått "fel" effekter. Ett exempel på detta är systemet med ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT). Detta var avsett att leda till en minskning av antalet fall där lagakraftvunna beslut om avvisning eller utvisning omprövades, men det fick motsatt effekt (SOU 1999:16 s. 401). Systemet med ny ansökan infördes . Utredningsinitiativen rörande instans- och processordningen har ännu inte kunnat fullföljas trots att förflutit. Någon förändring av anslagsstrukturen för har inte genomförts. Inte heller har regeringen föreslagit någon ökad flexibilitet i finansieringen, trots att detta har begärts av . Utgångspunkten för denna granskning är de långa handläggningstiderna i asylprocessen. Detta är en fråga som har uppmärksammats i flera tidigare granskningar, senast . Flera år senare framkom genom tidningsartiklar att det fortfarande fanns svåra problem med långa handläggningstider och väntetider för asylsökande. Några inslag i denna debatt återges i det inledande kapitlet i denna rapport (kap. 1). Mot denna bakgrund var det naturligt att åter ställa frågan om hur systemet för prövning av asylansökningar fungerar i praktiken, hur långa handläggningstiderna är och vad som kan förklara tidsåtgången. Har ingen förbättring skett sedan revisorernas förra granskning och vad beror det i så fall på? Har handläggningstiderna inte minskat? I granskningen undersöks tidsåtgången i asylprocessen för dem som sökte asyl . Ingen tydlig förbättring av de långa handläggningstiderna har skett , men heller ingen anmärkningsvärd försämring. De flesta av de förändringar av tidsåtgången som framgår av våra data förefaller vara av tillfällig karaktär. Tidsåtgången är långt ifrån de mål som gäller för de berörda myndigheterna. Målen är sex månaders handläggningstid för asylprövning, både i första instans () och i andra instans (). Våra data visar att av de som sökte asyl fick beslut av medan fick beslut först eller mer. Tiderna i var ännu längre. Av dem som sökte asyl och fått avslag i förs-ta instans och överklagat var det endast som fick beslut av , räknat från den tidpunkt då ärendet inkom till nämnden. Hälften fick vänta på beslut av nämnden. De ovan nämnda uppgifterna avser den årgång asylsökande som kom 1999. För de asylsökande som kom året innan (1998) var tidsåtgången längre. Variationen i tidsåtgång är betydande inom var och en av de grupper som har analyserats. Det är stor skillnad mellan den fjärdedel av en viss grupp asylsökande som har de längsta tiderna och den fjärdedel som har de kortaste tiderna. De prioriteringar som görs mellan olika ärenden har också betydelse. Då vissa ärenden behandlas särskilt snabbt kan det medföra att andra ärenden får vänta . Varför har handläggningstiderna inte minskat? Hela det migrationspolitiska området är komplext och föränderligt. Vissa faktorer har medfört ökade svårigheter och andra har medfört ökad effektivitet i hanteringen av asylärenden. Utvecklingen i stora drag präglas av följande omständigheter: Antalet asylsökande har ökat kraftigt . Detta har ökat påfrestningarna på både asylprövningen och mottagningssystemet. Svå-rig-hetsgraden i ärendena har snarare ökat än minskat. Resurstillskotten till asylprövningen har varit mindre än ökningen av antalet asylsökande. Förändringar i det internationella regelverket har haft komplicerade effekter på handläggningen. Möjligheterna till snabba avvisningar ökade (tillfälligt) genom avtalen med och , medan tillämpningen av i övrigt kan ha medfört fördröjningar. (Schengeninträdet anses ha medfört ett ökat inflöde av asylsökande till men det påverkar inte utvecklingen under vår analysperiod.) Omorganisationer och utvecklingsarbete i har verkat för ökad effektivitet i handläggningen. Den ökade produktiviteten har dock inte varit tillräcklig för att både uppväga de ökade svårigheterna och uppnå en förkortning av handläggningstiderna. Regeringens åtgärder när det gäller att möjliggöra kortare handläggningstider har varit otillräckliga. Mycket uppmärksamhet har i stället fokuserats på den politiskt svåra frågan om ny instans- och process-ordning i utlännings-ärenden. Många frågor som rör asylhandläggningen har kopplats samman med diskussionerna kring in-stans- och processordningen och den nya organisa-tion som man hop-pas ska lösa dessa problem. Denna fråga bereds fortfaran-de i . Regeringens övriga arbete med migrationsfrågor är i hög grad knutet till EU-samarbetet och har en långsiktig inriktning. Revisorernas uppfattning är att regeringen bör ägna de förvaltningspolitiska problemen betydligt större uppmärksamhet. En del av dessa problem borde vara möjliga att hantera fristående från den kommande reformen av instans- och processordningen. Det kan vara en nackdel att så många olikartade frågor har knutits samman i ett enda reformpaket. Det är heller inte givet att en ny instans- och processordning kommer att kunna lösa problemen med de långa handläggningstiderna. De iakttagelser som gjorts i tidigare granskningar tyder snarare på att det är inledningsskedet av asylprocessen som måste förstärkas om handläggningstiderna ska kunna kortas. Revisorerna anser att regeringen bör försöka lösa frågan om handläggningstiderna i asylprocessen på ett mera aktivt sätt än . Flera möjliga åtgärder framgår av denna rapport. Utan särskilda åtgärder från regeringens sida är det inte sannolikt att målen för handläggningstiderna kommer att kunna nås. De analyser som gjorts i rapporten visar att det finns ett stort antal olika faktorer som kan förklara delar av tidsåtgången i asylprocessen. Ser man till handläggningen av enskilda ärenden finner man i stort sett följande förklaringar: Oklara identiteter och oriktiga uppgifter från den asylsökande Långa svarstider från ambassader Långa svarstider från myndigheter i andra länder Osäker landinformation och politisk oklarhet Hinder mot utresa ("verkställighetshinder") Spärr av SIS () Byte av juridiskt ombud Det juridiska ombudets aktivitet Det finns också ett antal organisationsanknutna faktorer som påverkar arbetet med asylprövning. Dessa faktorer pekar i flera riktningar, dvs. en del har inneburit ökade svårigheter och en del har inneburit att arbetet underlättats. I kapitel 8 nämns följande: Effektiviteten i andra myndigheters arbete, framför allt de svenska utlandsmyndigheterna Samverkan mellan olika myndigheter i Insatser av myndigheter i andra länder Personalomsättning och personalrörlighet vid asylenheterna Förbättring av arbetsmetoder och rutiner inom asylprövningen Utveckling av datastöd bl.a. för landinformation Gemensamma ansträngningar att uppnå vissa kvantifierade mål för antalet beslutade ärenden De ovan nämnda faktorerna kan bidra med olika delförklaringar till tidsåtgången men de kan inte förklara helheten. Man måste också ta hänsyn till det som i analyser av ärendehandläggning brukar kallas för passiv tid eller kötid. Den totala tidsåtgången i ett asylärende kan betraktats som bestående av tre olika delar: tid för aktiv handläggning av och tid för korrespondens och kommunikation med andra myndigheter och med den asylsökandes juridiska ombud passiv tid som inte kan förklaras av någon särskild aktivitet i ärendet. De konkreta orsaker till fördröjningar som nämnts ovan är av de två förstnämnda typerna. Återstoden kan ses som passiv tid som inte har någon annan förklaring än brister i de berörda myndigheternas arbetskapacitet. Arbetskapaciteten bestäms i sin tur av myndigheternas resurser, kompetens och arbetsrutiner. Den aktiva tid som krävs för att handlägga ett asylärende är begränsad - det rör sig . Tiden för kommunikation är betydligt längre men kan i de flesta fall . Om tidsåtgången är längre än så finns det antingen mycket speciella ärendeanknutna förklaringar eller också rör det sig om passiv tid. De tidsanalyser som gjorts i anslutning till några av fallstudierna tyder på att den passiva tiden var den helt dominerande förklaringen till lång handläggningstid i första instans. För att minska den passiva tiden behövs åtgärder som ökar myndigheternas arbetskapacitet. Långa handläggningstider bör undvikas Långa handläggningstider bör undvikas i all offentlig verksamhet. Detta gäller även helt andra typer av ärenden (t.ex. skatter, bygglov etc.) eftersom tidsfördröjningar vanligen innebär att ärendena blir svårare att handlägga som de direkt berörda medborgarna drabbas av långa väntetider. Samma sak gäller asylärenden, med den reservationen att de direkt berörda inte är svenska medborgare. Här tillkommer dessutom den omständigheten att de asylsökande står utanför arbetsmarknaden och att deras uppehälle bekostas av staten. Den statsfinansiella och samhällsekonomiska innebörden av långa väntetider i asylprocessen kan närmast liknas vid vårdköer där de som befinner sig i kön får sin försörjning av staten och dessutom blir sjukare . De nuvarande resurserna för asylprövning är små jämfört med re-surserna för asylmottagning. Det är också klart att kostnaderna för mottagnings-systemet ökar då tiden för asylprövning förlängs. Det betyder att det kan vara både samhällsekonomiskt och statsfinansiellt motiverat att öka resurserna för asylprövning i syfte att minska tids- och resursåtgången i mottagningssystemet. Revisorerna anser att regeringen bör anlägga ett flerårigt synsätt på fördelningen av resurser mellan asylprövning och asylmottagning. Extra insatser för asylprövning kan motiveras om de ses som en investering i en bättre fungerande asylprocess. Detta gäl-ler även om vinsterna av en sådan investering inte kan hämtas hem förrän . Revisorerna anser också att anslagsstrukturen för bör övervägas av regeringen. En ändrad anslagsstruktur är ett enkelt sätt att öka flexibiliteten i systemet. Om regeringen anser att en ändrad anslagsstruktur för är omöjlig bör skälen till detta förklaras för . Den allmänt hållna förklaring som lämnades i den ekonomiska vårpropositionen, och som redovisades i kapitel 9, är inte tillfyllest. En ändrad anslagsstruktur kan se ut på flera olika sätt. En möjlighet är att sammanföra s.k. förvaltningsanslag - som bl.a. innehåller medel för prövning av asylansökningar - med anslaget för mottagande av asylsökande. En annan möjlighet är att införa ett särskilt anslag för asylprövning. Detta skulle kunna motiveras med att extra tillskott till just denna verksamhet kan vara en nyckel till större effektivitet totalt sett, men att just denna verksamhet också måste kunna krympa i ett framtida läge då antalet ej avgjorda asylansökningar minskat. Ett särskilt anslag för asylprövning borde således betraktas som ett sakanslag, inte som ett förvaltningsanslag. Ökade resurser för asylprövning inom ramen för en ändrad anslagsstruktur kan ge bättre förutsättningar för en effektivt fungerande asylprocess. med tanke på de stora variationerna i in-flödet av nya asylsökande behövs naturligtvis även en beredskap att tillföra medel via tilläggsbudget. Revisorerna vill framhålla att uppbyggnaden av nya asylenheter kräver en betydande specialistkompetens och knappast kan improviseras fram . Det är därför svårt att finansiera asylprövning med tillfälliga resurstillskott. Revisorerna föreslår att regeringen anlägger ett flerårigt synsätt på resursfördelningen till migrationspolitiken. Revisorerna föreslår också att anslagsstrukturen till migrationspolitiken ändras för att uppnå större flexibilitet. Snabbare handläggning och integration Frågan om tidsåtgången i asylprocessen har även andra samhällsekonomiska aspekter. En kortare asylprocess borde medföra att den asylsökandes tillvaro blir mindre svår än den annars skulle ha blivit. Detta borde förbättra individens förutsättningar att finna arbete och finna sig till rätta i det svenska samhället. De yttre, samhällsbetingade svårigheter som kan finnas med integrationen blir dock inte nödvändigtvis lättare då asyltiden förkortas. En för-bättrad integrationspolitik kan därför behövas som komplement till en effektivare asylprocess. Frågor av detta slag har behandlats av revisorerna i en annan granskning (Svenskundervisning för invandrare och invandrarnas arbetsmarknad. Förslag till 2000/01:RR12). Hur kan asylprocessen förbättras, i den meningen att den blir mindre tidskrävande och mera ändamålsenlig som den anpassas till internationella förhållanden? Betydande ansträngningar för att åstadkomma sådana förbättringar görs . Granskningen ger emellertid grund för att peka på vissa svaga punkter där systemet borde stärkas. Det gäller här förvaltningspolitiska synpunkter; juridiska frågor ligger utanför ramen för granskningen. Asylprocessens beroende av flera myndigheter är den centrala utlänningsmyndigheten och har som sådan ett sammanhållande ansvar för asylprocessen. har dock inte någon bestämmanderätt över andra myndigheters resursanvändning. Vissa av de åtgärder som skulle behövas för att göra processen snabbare och mera effektiv kan därför vara svåra att genomföra. Det gäller dels åtgärder inom polismyndigheterna, främst inresekontrollen, dels åtgärder inom de svenska utlandsmyndigheterna. När det gäller inresekontrollerna är det ett välkänt problem att många asylsökande gör sig av med sina resehandlingar innan de söker asyl. Eftersom den sökandes identitet och resväg måste klarläggas är det viktigt att inresekontrollerna rent fysiskt placeras så att man kan se varifrån den asylsökande kommer (gatekontroller på flygplatserna). På denna punkt har tidigare framfört klagomål mot polisen. En tidigare granskning som gjorts av RRV visar dessutom att polisens resurser för inresekontroll varit mycket ojämnt fördelade mellan olika flygplatser. Vid var polistätheten mycket låg jämfört med och (Samverkan i gränskontrollen, RRV 2001:1). En så ojämn fördelning av polisens resurser för inresekontroll är inte ändamålsenlig. De ekonomiska principer för resursfördelning som bör råda innebär att arbetsbelastningen per tjänsteman bör vara så likartad som möjligt på olika platser i landet. Revisorerna föreslår att regeringen undersöker möjligheterna att öka effektiviteten i polisens inresekontroller i syfte att underlätta de inledande asylutredningarna. En viktig fråga av besläktad natur gäller beroende av upplysningar från utlandsmyndigheterna, dvs. svenska ambassader och konsulat i utlandet. Granskningen visar att sena svar från svenska utlandsmyndigheter efter förfrågningar från och i vissa fall har orsakat mycket långa fördröjningar i handläggningen av asyl-ärenden. och har enligt uppgift numera samordnat sina ambassadförfrågningar. En utvärdering av hur detta arrangemang fungerar, speciellt med hänsyn till handläggningstiderna, är enligt revisorernas mening angelägen. Systemet med särskilda migrationstjänstemän placerade vid svenska utlandsmyndigheter bör naturligtvis också utvärderas. Den nuvarande omfattningen av detta system är mycket begränsad; det rör sig om tjänstemän vid elva utlandsmyndigheter. Utvärderingarna bör givetvis följas av de åtgärder som visar sig motiverade. Revisorernas slutsats är att man inte kan bortse från regeringens roll när det gäller att underlätta samarbetet mellan myndigheterna för att göra asylprocessen mera effektiv. Revisorerna anser att regeringen på denna punkt bör vara mera aktiv än . Revisorerna föreslår att och/eller utvärderar systemet med samordnade ambassadförfrågningar respektive systemet med särskilda migrationstjänstemän placerade vid svenska utlandsmyndigheter. Utvärderingarna bör följas av de åtgärder som visar sig motiverade. Utredningssamtalen med den sökande Inledningsskedet av asylprocessen har en särskild betydelse. Det-ta har betonats i flera tidigare granskningar och bör åter framhållas, inte minst mot bakgrund av att nu genomfört en organisatorisk åtskillnad mellan inledande och fördjupade asylutredningar. Det är viktigt att utredningssamtalen mellan den sökande och de berörda tjänstemännen har en sådan karaktär att kommunikationen underlättas. Informationen till den asylsökande måste vara sådan att rättssäkerheten tillgodoses. En god kommunikation kan också vara avgörande för att all relevant information kommer fram. Detta har en direkt betydelse för handläggnings Trovärdighetsbedömningar har också stor betydelse i detta sammanhang. Detta framgår även av de fallstudier som gjorts i denna granskning. En utvärdering som gjordes av efter övertagandet av de inledande asylutredningarna från polisen tyder på att det (1997) fanns brister i sättet att genomföra samtalen. Ett uttryck för detta var att den information som gavs till den asylsökande var bristfällig. Den nämnda utvärderingen gjordes och förhållandena är inte desamma . Någon ny utvärdering har dock inte gjorts av . Enligt budgetpropositionen bedrivs ett utvecklingsarbete inom verket i syfte att förbättra bemötandet av asylsökande (prop. 2001/02:1, utg. omr. Revisorerna har i granskningen noterat den snabba personalomsättningen inom verket samt den ändrade organisation av de inledande asylutredningarna som införts. Mot denna bakgrund kan det, enligt revisorernas bedömning, inte vara helt lätt att åstadkomma varaktiga för-bätt-ringar i något så personberoende som kvaliteten i utredningssamtalen. Dessa frågor måste därför ägnas kontinuerlig uppmärksamhet. Revisorerna anser att det är mycket viktigt att arbetar aktivt för god kvalitet i utredningssamtalen, såväl vid inledande som fördjupade asylutredningar. Ett sådant arbete bör enligt revisorernas mening bedrivas i form av konkreta projekt och stödjas av återkommande utvärderingar. Revisorerna föreslår att regeringen ger i uppdrag att göra en förnyad utvärdering av kvaliteten och bemötandet i utredningssamtalen. En angränsande fråga gäller kvaliteten i de fördjupade asylutredningarna. Av granskningen har framgått att asylenheternas arbete är mycket självständigt. Det är enheterna själva som besitter de bästa kunskaperna om de svårigheter som finns i asylutredning och asylprövning. Ett uttryck för detta är också att de flesta initiativ som tas till utbildningar, seminarier och s.k. praxismöten kommer från asylenheterna själva. genomför inga särskilda kontroller av hur asylenheterna arbetar. Det finns heller ingen central juridisk kompetens vid huvudkontoret. Inom huvudkontoret (praxis-enheten) anser man att man får en viss garanti för utredningarnas kvalitet genom den prövning som görs av i överklagade ärenden. gör emellertid ingen egen asylutredning utan utgår från den asylutredning som gjorts av , kompletterad med aktuella upplysningar och landinformation. Det som överprövas av nämnden är det beslut som fattats av verket (dvs. den lagtolkning som gjorts), inte den utredning som ligger till grund för beslutet. En viss form av egenkontroll finns inom varje asylenhet genom att en asylutredning alltid föredras för en beslutsfattare inom enheten som fattar beslut i ärendet. Många asylsökande har också ett juridiskt ombud som tar del av utredningen och har möjlighet att komma med kompletteringar. Eftersom frågan är så betydelsefull anser revisorerna att man borde överväga att införa ett system för kvalitetssäkring av de fördjupade asylutredningar som görs av . Ett så-dant system skulle kunna öka förtroendet för verksamheten och sam-tidigt vara ett stöd i yrkesrollen för asylhandläggare. Detta är särskilt viktigt med tanke på den stora personalrörligheten bland handläggarna. Revisorerna anser också att borde överväga att förstärka sin centrala kompetens på det juridiska området. I syfte att utveckla system för kvalitetssäkring borde man inledningsvis genomföra en oberoende granskning av kvaliteten i ett mindre antal asylutredningar. Revisorerna föreslår att regeringen ger i uppdrag att genomföra oberoende kvalitetskontroller av ett antal fördjupade asylutredningar samt utforma ett system för kvalitetssäkring av sådana utredningar. Under granskningen har revisorerna noterat att det finns ett behov av ökade analysresurser inom . De omfattande databaser som finns inom verket är bristfälligt dokumenterade och används inte på det sätt som vore motiverat. Revisorerna anser att borde genomföra och re-do-visa analyser av detta material på ett sådant sätt att resultatet kan förstås och användas av personer utanför verket. Flera brister i verkets analyser har också uppdagats av i samband med den årliga granskningen av resultatredovisning (RRV, Revisionspromemoria ). Under arbetet med revisorernas granskning har det också framgått att tertialrapporter in-ne-håller oklarheter och är svåra att förstå för utomstående. Granskningen visar även att det finns ett behov av uppföljningar och utvärderingar för att stödja verkets eget utvecklingsarbete. Revisorerna föreslår att inrättar en särskild analysgrupp med uppgift att göra uppföljningar och utvärderingar inom verkets ansvars-område. En årlig rapport om asylfrågorna Asylfrågorna har en stor och sannolikt ökande politisk betydelse i liksom i övriga . Revisorerna anser att regeringens återrapportering till bör förstärkas när det gäller den statistiska grundvalen för att förstå dessa frågor. Det är viktigt att förstå vad som faktiskt sker och har skett när det gäller asyl-ansökningar, asylprövning, handläggningstider, återvändande m.m. Som grund för detta - men även som stöd för verkets eget arbete - krävs ett underlag från den centrala utlännings-myn-dig-he-ten, dvs. Revisorerna anser att bör lämna en årlig rapport om asylfrågor till regeringen. Tidsperspektivet i en sådan rapport bör omfatta bakåt i tiden. Det fleråriga perspektivet är viktigt, bl.a. på grund av de utdragna förlopp det är fråga om och de komplicerade tidsmässiga sambanden. Revisorerna anser att en årlig rapport om asylfrågorna bör innehålla en samlad analys av de gångna fem åren. Antalet asylsökande per årgång bör redovisas, liksom tidsåtgången i olika delar av asylprocessen per årgång asylsökande med fördelning på kvartiler. En analys av orsakerna till fördröjningar och en redovisning av arbetet för effektivisering av handläggningen är också angelägen. Revisorerna föreslår att regeringen begär en årlig rapport från med en samlad femårsanalys av frågor rörande asylprocessen. Revisorerna föreslår också att regeringen, i samband med sin årliga skrivelse till om migration och asylpolitik, redovisar en fördjupad analys av tidsåtgången i asylprocessen för olika årgångar av asylsökande samt vilka åtgärder som vidtagits för att minska tidsåtgången. 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv 1997/98:173 Verkställighet och återvändande - en del av asylprocessen 1998/99:81 och gränskontroll 1999/2000:1, 2000/01:1, 2001/02:1 Utgiftsområde 8 Regeringens skrivelse Migration och asylpolitik, Skr. 1999/2000:3, Skr. 2000/2001:4, Skr. betänkanden /97:SfU5, SfU16; 1998/99:SfU5; 1999/2000:SfU2, SfU6y, SfU11 , (1999): Mottagandet av asylsökande och flyktingar - en översyn. Konsultrapport på uppdrag av . revisorers förslag angående roll i invandrings- och flyktingpolitiken. Förslag till 1994/95:RR12 (1985): Långa handläggningstider i offentlig verksamhet, P 1985:3 , RRV (1993): Vad kostar förläggningar? (1994): Hanteringen av asylärenden. (2001): Samverkan i gränskontrollen. Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen. Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv. Betänkande från flyktingpolitiska kommittén. Ds 1997:42 Utlänningar i en massflyktsituation - sociala rättigheter m.m. En specialdomstol för utlänningsärenden. SOU 1999:16 Ökad rättssäkerhet i asylärenden. Slutbetänkande av Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden (NIPU). Uppehållstillstånd för adopterade. Trends in International Migration. Annual report 1999 edition. , SCB (1999): Befolkningsutvecklingen under 250 år Wikrén, , (1999): Utlänningslagen med kommentarer.