frsrdg · GP04RR19 · 2002-01-01 00:00:00 — Föregående år beslutade regeringen om en indragning av verkets anslagssparande. förlorade rätten att disponera anslagsmedel på . Verket hade inte begärt att få behålla dessa medel. Sammantaget finns det enligt revisorernas mening flera motiv till att regeringen bör ta initiativ till en översyn av uppgifter. Verkets samtliga uppgifter bör bli föremål för utomstående granskning. Detta omfattar bl.a. ledning och samordning av kommunernas livsmedelstillsyn och den operativa tillsynen som verket självt utför. Översynen bör syfta till att tydliggöra och renodla verkets myndighetsuppgifter. Revisorerna har vid en tidigare granskning uppmärksammat behovet av att länsstyrelsernas uppgifter preciseras. Utredningen om livsmedelstillsynen föreslog att länsstyrelsernas uppgifter enligt livsmedelslagen skulle utgå. Regeringen har inte fattat något beslut med anledning av förslaget som lämnades . Revisorerna ansåg i rapporten att länsstyrelsernas nuvarande roll inom livsmedelstillsynen bör ändras. Antingen bör länsstyrelsernas uppgifter preciseras eller så bör uppgifterna utgå. Om regering och riksdag väljer att precisera länsstyrelsernas uppgifter måste resurser för verksamheten säkerställas. Det kan inte vara möjligt att med nuvarande resursinsats, dvs. totalt 6 årsarbetskrafter spridda över hela landet, vilket motsvarar ca 0,2 årsarbetskrafter per län, åstadkomma några resultat inom ett område som är så omfattande som livsmedelstillsynen och som dessutom karakteriseras av ett så komplicerat regelverk. Revisorernas rapport visar att inte i någon större utsträckning har använt länsstyrelsernas kompetens inom livsmedelstillsynen. Remissinstanserna instämmer i uppfattningen att länsstyrelsernas uppgifter behöver ändras. En förstärkning av länsstyrelserna förordas av länsstyrelserna i , , , , i och . Ett par remissinstanser, och i , anser att länsstyrelsernas uppgifter behöver utredas ytterligare. Miljönämnderna i och anser att länsstyrelsernas uppgifter bör utgå. Revisorernas överväganden och förslag Revisorerna gör efter ytterligare överväganden bedömningen att det skulle behövas en avsevärd resursförstärkning vid respektive länsstyrelse för att skapa förutsättningar för att länsstyrelserna ska kunna stödja och samordna kommunernas livsmedelstillsyn. Det är en fördel att statens resurser inom livsmedelstillsynen koncentreras till en myndighet. Mot denna bakgrund föreslår revisorerna att länsstyrelsernas uppgifter enligt livsmedelslagen bör utgå. I rapporten konstaterades att det inte finns några tillgängliga uppgifter som visar att kommunerna har minskat resurserna för livsmedelstillsynen. Kommunernas tillsynsfrekvens för samtliga företag har totalt sett minskat. Tillsynsfrekvensen vid olika typer av företag varierar. Tillsynsfrekvensen har minskat för storhushåll, butiker och vattenverk. Tillsynen över industrianläggningar har ökat. har inte närmare analyserat orsakerna till dessa förhållanden. En sådan analys skulle behövas. En tolkning som ligger nära till hands är, enligt revisorernas mening, att kommunernas tillsynsaktiviteter ökar där det finns möjlighet att finansiera inspektionsverksamheten. De största möjligheterna för kommunerna att ta ut avgifter finns nämligen för industrianläggningar. I betänkandet Livsmedelstillsynen i (1998:61) föreslogs dels att livsmedelslagen skulle ändras för att underlätta för kommunerna att samverka med varandra, dels att regeringen skulle kunna besluta om att tillsynsansvaret för en hel kommun skulle kunna överföras till . Regeringen har inte behandlat frågan. Revisorerna ansåg i rapporten att utredningens förslag bör genomföras. Merparten av remissinstanserna tillstyrker förslaget om en förändring av livsmedelslagen för att underlätta för kommunerna att samverka med varandra vad gäller livsmedelstillsynen. Svensk Dagligvaruhandel föreslår i stället att bör ansvara för att en adekvat tillsynsverksamhet organiseras i resursfattiga kommuner. i föreslår att ska kunna ta över tillsynsansvar i kommunerna genom att anställa personal som verkar i flera kommuner. Vad gäller förslaget om att regeringen ska kunna besluta om att tillsynsansvaret för en hel kommun ska överföras till är de remissinstanser som har yttrat sig i frågan negativa. Statskontoret, , i kommun och avstyrker förslaget. anser exempelvis att det vore bättre att tydliggöra kommunernas åligganden och ge staten möjlighet att komma till rätta med kommuner som inte fullföljer sitt uppdrag. Revisorernas överväganden och förslag Revisorerna har tagit del av 2 - 2002, Rapportering av livsmedelstillsynen 2000 - Kommunernas rapportering om livsmedelstillsynen. Av rapporten framgår bl.a. att tillsynen fortfarande varierar mellan olika företag. Tillsynsfrekvensen för industriföretag har dock minskat jämfört med . saknas en närmare analys av orsakerna till detta förhållande. Revisorerna delar de synpunkter som har framförts av utredningen i och flertalet remissinstanser, nämligen att det är angeläget att livsmedelslagen ändras för att underlätta för kommunerna att samverka med varandra. Revisorerna förordar även ett genomförande av förslaget att regeringen ska besluta om att tillsynsansvaret för en hel kommun överförs till . Det finns redan möjlighet för att återta tillsyn för anläggningar som står under tillsyn. Principiellt skulle det vara möjligt för verket att överta tillsynen för alla anläggningar i en kommun. Det är dock lämpligt att regeringen beslutar om en sådan åtgärd i enlighet med de utgångspunkter som redovisades i betänkandet Livsmedelstillsynen i (SOU 1998:61). Kommunerna rapporterar om livsmedelstillsynen till , som sammanställer och publicerar uppgifterna. Regeringen tar del av denna rapportering. och länsstyrelserna lämnar i sina årsredovisningar en redogörelse för kommunernas tillsyn. har rapporterat till regeringen att livsmedelstillsynen i kommunerna har minskat i omfattning. Regeringen har tillsatt flera utredningar men i övrigt inte vidtagit några åtgärder med anledning av de redovisningar och förslag som har lämnats. får begränsad information om livsmedelstillsynen i . Det finns brister i kommunernas rapportering om livsmedelstillsynen. Uppgifterna behöver ofta kompletteras. Många kommuner rapporterar inte . sammanställning kommer för sent för att ge en aktuell bild av livsmedelstillsynen i landet. Mot denna bakgrund föreslog revisorerna följande: att regeringen utreder vilka sanktionsmöjligheter som är lämpliga när kommunerna inte uppfyller rapporteringskraven. En sådan sanktionsmöjlighet kan vara att vite utgår vid utebliven rapportering att regeringen uppdrar åt att vidta åtgärder för att förbättra kvaliteten i kommunernas uppgifter och vid behov göra fördjupade analyser av resultaten att regeringen lämnar information till om resultatet av den offentliga tillsynen. Med undantag av är de remissinstanser som har uttalat sig om rapporteringen positiva till förslagen. noterar med förvåning revisorernas förslag om att frågan om sanktionsmöjligheter mot kommuner som inte uppfyller rapporteringskravet ska utredas. Verket hänvisar till att detta är en extraordinär åtgärd med hänsyn till den kommunala självstyrelsen. anser att det är mer angeläget att komma till rätta med problem som föranleds av att kommuner bedriver livsmedelstillsyn på en oacceptabelt låg nivå. Verkets nya rapporteringssystem kommer enligt verket att skapa möjligheter till fördjupade analyser av resultat av den kommunala tillsynen. Revisorernas överväganden och förslag Revisorerna konstaterar att har möjlighet att förelägga kommuner vite om huvudmännen inte lämnar efterfrågade uppgifter enligt förordningen om viss uppgiftsskyldighet för huvudmännen (1992:1083). Därmed saknas grund för påståendet att förslaget är en extraordinär åtgärd med hänsyn till den kommunala självstyrelsen. Revisorerna föreslår följande: att regeringen utreder vilka sanktionsmöjligheter som är lämpliga att vidta när kommunerna inte uppfyller rapporteringskraven. En sådan sanktionsmöjlighet kan vara att vite utgår vid utebliven rapportering att regeringen uppdrar åt att vidta åtgärder för att förbättra kvaliteten i kommunernas uppgifter och vid behov göra fördjupade analyser av resultaten att regeringen lämnar information till om resultatet av den offentliga tillsynen. Ansvarsbestämmelserna i livsmedelslagen ändrades . Tillsynsmyndigheterna fick bl.a. en allmän skyldighet att verka för att överträdelser beivras. Straffsatsen för brott mot livsmedelslagen höjdes till i grova fall. Syftet med dessa regeländringar var att öka respekten för livsmedelslagen. Befintlig statistik visar att användningen av sanktioner sannolikt inte har fått den omfattning som avsågs i samband med riksdagsbeslut. Vid revisorernas tidigare granskning av livsmedelstillsynen som gjordes 1994 framhölls att flertalet kommuner bör kunna stärka sin tillsynsverksamhet genom bättre kunskap om rättstillämpningen inom livsmedelslagstiftningen (förslag 1994/95:RR8). Bland annat ansågs det angeläget att förmedlar information om rättsfall till de kommunala tillsynsmyndigheterna. Revisorernas kritik kvarstår. har inte utarbetat någon vägledning för hur sanktionsinstrumenten ska tillämpas. konstateras att myndigheterna nu har större möjligheter än tidigare att ge offentlighet åt resultat från tillsynen. Offentliggörande av brister kan vara ett mycket verksamt medel för att åstadkomma rättelse. Revisorerna föreslog i rapporten att regeringen skulle uppdra åt att vidta åtgärder för att underlätta för de kommunala tillsynsmyndigheterna att tillämpa sanktionssystemet och ge ökad offentlighet åt resultat från tillsynen. Remissinstanserna tillstyrker revisorernas förslag. , Bodens kommun, , , och kommun framhåller att enklare former av sanktioner, t.ex. sanktionsavgift, bör övervägas. Sanktionsavgift används inom miljötillsynen. i understryker särskilt behovet av enklare sanktioner. delar revisorernas uppfattning att informationen till kommunerna om tillämpningen av sanktionssystemet behöver förbättras. Verket vill ha till uppgift att utforma grundläggande information om sanktionssystemet. Däremot vill verket inte ge råd i konkreta ärenden. Revisorernas överväganden och förslag Revisorerna anser att den viktigaste åtgärden för att åstadkomma förutsättningar för en fullgod livsmedelstillsyn i hela landet är att reformera finansierings- och avgiftssystemet. Om det skulle visa sig att detta inte är en tillräcklig åtgärd för att åstadkomma en bättre efterlevnad av livsmedelslagstiftningen bör enligt revisorernas uppfattning en sanktionsavgift övervägas. Revisorerna föreslår att regeringen uppdrar åt att utarbeta vägledningar om dels sanktioner, dels att offentliggöra resultat från inspektioner samt att sprida information om rättsfall. Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun Revisorerna har under denna granskning inte funnit några motiv för att överväga en radikalt förändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun avseende livsmedelstillsynen. Närhetsprincipen och effektivitetsskäl talar för en fortsatt livsmedelstillsyn. Ett reformerat finansierings- och avgiftssystem samt mer aktiv styrning och samordning från bör ge förutsättningar för en fullgod livsmedelstillsyn i hela landet. Samtliga kommuner, , Statskontoret, länsstyrelserna i och anser i likhet med revisorerna att nuvarande ansvarsfördelning mellan stat och kommun för livsmedelstillsynen bör bestå. Statskontoret förordar en utökad decentralisering till kommunerna medan nämnda länsstyrelser anser att operativt tillsynsansvar bör överföras från till länsstyrelserna. , bransch- och konsumentorganisationer samt länsstyrelserna i och anser att livsmedelstillsynen bör förstatligas. De senare anser att länsstyrelserna bör överta tillsynsansvaret från kommunerna. i och förordar ett statligt huvudmannaskap för miljö- och livsmedelstillsyn samt djurskydd. saknar en djupare analys som visar att målet, en effektiv och likvärdig livsmedelstillsyn i kommunerna, skulle kunna uppnås om revisorernas olika förslag genomförs. , , i , Konsumentråd och pekar på att risker för jäv och beroendeförhållanden medför att det är svårt att garantera en oberoende myndighetsutövning i kommunerna. Revisorernas överväganden och förslag Revisorerna anser att det inte finns tillräckliga motiv för att överväga en radikalt förändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun avseende livsmedelstillsynen. Frågan om jäv och beroendeförhållanden i myndighetsutövning har behandlats i RRV:s rapport (2001:33). RRV har dock inte funnit att det finns några uppgifter som stöder antagandet om att jäv är ett problem i landets kommuner. Inte heller finns det belägg för att den kommunala myndighetsutövningen skulle innebära att kommunerna värnar mer om arbetstillfällen än en god livsmedelstillsyn. Frågan om möjligheterna att uppnå målet "likvärdig livsmedelstillsyn" kommenteras av några remissinstanser. De menar att målet är omöjligt att uppnå med ett fortsatt kommunalt tillsynsansvar. En effektiv och likvärdig livsmedelstillsyn anges som ett mål för verksamhetsgrenen Tillsyn i regleringsbrev. Vad som avses med "likvärdig livsmedelstillsyn" har emellertid inte närmare preciserats. I instruktion för (SFS 2001:1259) som utfärdades anges att uppgifter är att utöva tillsyn enligt livsmedelslagen samt leda och samordna livsmedelstillsynen. Enligt revisorernas uppfattning är tillsyn utifrån behov ett tydligare sätt att beskriva vad livsmedelstillsynen i bör syfta till. Detta bör sedan vara vägledande för målformuleringen för verksamheten. Frågan om hur stora bristerna vid livsmedelshanteringen är och vilka risker detta utgör för folkhälsan har kommenterats av hotell- och restaurangföretagare, . SHR anger i remissvaret att det är svårt att få ett grepp om hur det faktiskt förhåller sig på restaurangerna och vilken risk för folkhälsan som bristerna utgör. Antalet påstådda matförgiftningar bygger på enkätunderlag och skattningar. Enligt SHR behövs en samlad redovisning med sakliga analyser och riskbedömningar av hygienen på restauranger. Både och anser att aldrig har haft en så säker mat som . SHR vill gärna dela denna uppfattning: "Men vi ser tyvärr alltför ofta rapporter om bristande hygien på restauranger och inom andra delar av storhushållssektorn." Konsumentorganisationerna och Livsmedelsföretagen har redovisat olika exempel på allvarliga brister i den kommunala myndighetsutövningen. I det ena fallet ledde detta till att ett femtiotal människor insjuknade efter att ha blivit smittade av listeriabakterier. Det andra fallet rörde ett ärende om felaktig märkning som "hade vandrat" mellan en tillsynsmyndighet och . I båda fallen uppges att hade uppmanat berörda kommuner att vidta åtgärder. Merparten av remissinstanserna har framhållit vikten av en förbättrad livsmedelstillsyn och en ökad tillsynsfrekvens. , branschorganisationer och ett par länsstyrelser anser att detta kan åstadkommas om livsmedelstillsynen förstatligas. Revisorerna delar SHR:s iakttagelser om att det saknas underlag för att bedöma vilka risker konstaterade brister utgör för folkhälsan. Under denna granskning har även revisorerna funnit problem med att få konkreta exempel på brister i den kommunala myndighetsutövningen som t.ex. har lett till att människor har blivit sjuka. Revisorerna har utan framgång särskilt efterfrågat uppgifter från om det fall som konsumentorganisationerna uppmärksammar. Enligt revisorernas uppfattning behövs ökad offentlighet om konstaterade brister och konkreta uppgifter om de tillsynsmyndigheter som inte fullgör sina uppgifter. Regeringen har utsett en ny styrelse för . I styrelsen ingår elva ledamöter. Detta är en minskning med en ledamot jämfört med tidigare. I styrelsen ingår två personer som är verksamma i livsmedelsföretagens branschorganisationer. Från och med innevarande år ingår inte någon person i styrelsen som är verksam inom . Enligt verksförordningen (SFS 1995:1322) ska styrelsen för en myndighet högst bestå av åtta ledamöter. I instruktion anges inget undantag från verksförordningens bestämmelser. Revisorerna ifrågasätter lämpligheten av att branschorganisationer vilkas medlemmar står under verkets tillsyn ingår i . Frågan bör behandlas i den föreslagna organisationsöversynen. Förslag 2001/02:RR19 Med hänvisning till de motiveringar som framförts under revisorernas överväganden och förslag föreslår revisorer att fattar följande beslut. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anfört i avsnitt 4.2 om Europeiska kommissionens utvärderingar av livsmedelstillsynen i . tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anfört i avsnitt 4.3 om finansierings- och avgiftssystemet. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anfört i avsnitt 4.4 om att redovisa kostnaderna för livsmedelstillsynen. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anfört i avsnitt 4.5 om företagens ansvar. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anfört i avsnitt 4.6 om styrning och uppföljning. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anfört i avsnitt 4.7 om länsstyrelsernas uppgifter. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anfört i avsnitt 4.8 om kommunernas resurser. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anfört i avsnitt 4.9 om rapporteringen. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anfört i avsnitt 4.10 om sanktioner. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anfört rörande i avsnitt 4.12. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), (m), Per (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen , utredningschefen och revisionsdirektören (föredragande). Rapport 2001/02: 7 Hur styr staten livsmedelstillsynen? revisorer · 100 12 · TEL · fax revisorer har efter förslag från finansutskottet inlett en granskning av statens styrning av verksamheter som bedrivs i kommuner. Granskningen omfattar tre delar: livsmedelstillsynen, skolan och äldreomsorgen. Områdena utgör tre olika exempel på nationella politikområden med verksamhet som utförs på nivå. I denna rapport behandlas livsmedelstillsynen. Denna granskning är en uppföljning av revisorernas tidigare granskning av livsmedelstillsynen (1994/95:RR8). Revisorerna har under denna granskning löpande haft kontakter med , , som också har genomfört en utredning som rör livsmedelstillsynen. En referensgrupp bestående av direktör , , generaldirektör , , generalsekreterare , konsumentråd, organisationsdirektör , och f.d. stadsveterinär , har varit knuten till granskningen i syfte att kvalitetssäkra resultatet. Granskningen har bedrivits inom revisorernas andra avdelning. I andra avdelningen ingår: Per , ordf. (v), , v. ordf. (s), (), (), (), (), () och (). Inom revisorernas kansli har revisionsdirektör ansvarat för granskningen. I arbetet har också utredare och pol.stud. I granskningen har även tf. utredningschef och kanslichef deltagit. Beslut om rapporten har fattats av revisorerna i plenum . Revisorernas rapport sänds nu på remiss till berörda myndigheter och organisationer samt ett antal kommuner. Därefter kommer revisorerna att utforma sitt slutgiltiga ställningstagande i förslag till . Efter att de övriga rapporterna om statens styrning har behandlats på samma sätt, har revisorerna för avsikt att överlämna en samlad bedömning till avseende statens styrning av verksamheter i kommuner. Syftet med livsmedelslagstiftningen är att skydda konsumenternas hälsa genom att se till att livsmedlen är säkra och att sörja för redlighet i handeln. I lagstiftningen är företagens ansvar tydligt. Företagen ansvarar för att de produkter som tillverkas och saluhålls uppfyller angivna krav så att människor inte blir sjuka av den mat de konsumerar. Att bryta mot reglerna är straffbart. Offentlig tillsyn innebär att se till att företagen följer livsmedelslagstiftningens regler. Ansvaret för livsmedelstillsynen i är delat mellan stat och kommun. Denna rapport behandlar den offentliga livsmedelstillsynen med särskild inriktning på statens styrning av den kommunala tillsynen. Rapporten är en uppföljning av revisorernas tidigare granskning /95 som föranledde tillkännagivanden av . är central tillsynsmyndighet med ansvar för att leda och samordna livsmedelstillsynen. Verket har tillsyn över ca 600 större livsmedelsanläggningar varav omkring 130 slakterier. Kommunerna har tillsynsansvaret för av livsmedelsanläggningarna, drygt 52 000 objekt. Länsstyrelserna ska "svara för den närmare tillsynen inom länet". Senast fattade ett mer genomgripande beslut om livsmedelstillsynen var , alltså . Livsmedelstillsynen har varit föremål för ett omfattande utredningsarbete som bl.a. har innefattat hur tillsynen ska finansieras och organiseras. Inga beslut har dock fattats med anledning av förslag som har lämnats av olika utredningar. Livsmedelstillsynen karakteriseras av ett omfattande regelverk och ett komplicerat finansierings- och avgiftssystem. Den svenska lagstiftningen inom livsmedelsområdet är i mycket hög grad harmoniserad med EU:s lagstiftning. fastställer hur kontroller bör gå till och vad som ska kontrolleras. Däremot råder en betydande frihet vad gäller organisation och finansiering på nationell nivå. om livsmedelstillsynen är omfattande, komplicerat och svårt att överblicka. Information om lagstiftningen är i vissa fall bristfällig och ofullständig. Detta avser särskilt förordningar som gäller direkt i lag. Det saknas en komplett förteckning av gällande förordningar. Kontroll av livsmedel regleras i livsmedelslagen och livsmedelsförordningen. Regelmängden är mycket stor. Exempelvis har utfärdat mer än 100 förskrifter inom området. Föreskrifterna omfattar omkring 1 500 sidor. Europeiska kommissionen övervakar efterlevnaden av lagstiftningen genom kommissionens utvärderingar. Resultatet av utvärderingar av den svenska livsmedelstillsynen visar att både och kommunernas tillsyn har brister vad gäller tillsynsfrekvens, tillvägagångssätt och resurser. Kommissionen anser att orsaken till variationen i kommunernas tillsynsverksamhet bl.a. består i bristande styrning av . Verket får också kritik för styrningen av den egna tillsynen inom besiktningsveterinärsorganisationen. Livsmedelstillsynen i finansieras genom skatter och avgifter. I beslut saknades principiella överväganden om vad som skulle finansieras via avgifter och via skatt. Enligt riksdagsbeslut ska av kommunernas avgiftsintäkter från den årliga tillsynsavgiften överföras till . Vid sin tidigare granskning riktade revisorerna kritik mot avgiftssystemet. Därefter har flera utredningar genomförts och olika förslag har lämnats. I utredningen om livsmedelstillsynen i föreslogs att finansieringen i huvudsak skulle baseras på avgifter. Förslaget grundades på en principiell genomgång om vilka uppgifter som skulle finansieras via skatt och via avgifter. har lämnat förslag om en i huvudsak anslagsfinansierad tillsyn. Revisorernas tidigare kritik av finansierings- och avgiftssystemet äger fortfarande stor giltighet. I denna granskning har en relativt noggrann genomgång av systemet genomförts. Detta har dock inte skapat någon större klarhet. Nuvarande avgiftssystem är mycket komplicerat. bestämmer avgifternas storlek med vissa undantag. Totalt finns 14 olika avgifter. Vissa avser prövning av tillstånd. Andra utgår för olika verksamheter med varierande avgiftsuttag utifrån olika principer. I vissa fall eftersträvas full kostnadstäckning för tillsynen medan tillsynen i andra fall skattefinansieras. Betydande negativa effekter av avgiftssystemet har redovisats för såväl företag som tillsynsmyndigheter. Den nuvarande avgiftsfinansieringen ger inte företag tillräckliga incitament att följa gällande regelverk och kan inte heller garantera att myndigheterna får de resurser som tillsynsbehoven kräver. Redovisningen av kostnader för livsmedelstillsynen är bristfällig. Särskilt kommunernas kostnader är varierande och osäkra.