frsrdg · GP04RR15 · 2002-01-01 00:00:00 — Revisorerna menar att det inte i tillräcklig utsträckning funnits s.k. operationell integration under sammanslagningsprocessen (t.ex. särskilda sammanslagningsgrupper, speciella karriärsystem för nyckelgrupper, tillfälliga program för personalutbyte och personalrotation etc.). Vidare bör man inte underskatta värdet av s.k. socialiseringsåtgärder mellan enheterna i ingskansliet (t.ex. gemensamma introduktionsprogram och utbildningar eller aktiviteter av mer social karaktär). För att en sammanslagning ska ge upphov till synergieffekter bör man i ökad grad utgå från enheternas och personalens synpunkter och önskemål. Förvaltningsavdelningens uppgift blir sedan att på ett konsultativt sätt stödja utvecklingen. Revisorerna vill lyfta fram vad skriver om behovet av gemensamma arenor för kunskapsutbyte m.m. för personal. Det finns ett behov av att öka det erfarenhetsbaserade lärandet i . Kärnverksamheten opåverkad av sammanslagningen Vad gäller det som kan betecknas som kärnverksamhet visar de intervjuer revisorerna genomfört samt de fallstudier Score utfört, att få tjänstemän kopplar sammanslagningen till förändringar i det dagliga arbetet. Även analys är tydlig i denna fråga. skriver: "De flesta tjänstemän som har intervjuats tonar ner betydelsen av att blivit en myndighet" och att tjänstemännen antingen ser "förändringarna som relativt marginella eller som i första hand symboliska." En effektivisering av kärnverksamhet kan uppnås genom en bättre politisk samordning av arbetsuppgifterna på enhetsnivå. Här finns en potentiell möjlighet till förbättring. I utvecklingsarbetet har dock frågan om den politiska samordningen omvandlats till ett administrativt problem. Man har försökt lösa effektivitetsfrågan genom att skapa komplicerade administrativa styrsystem. Genom att formulera verksamhetsmål för departementen utifrån regeringens politiska mål skulle en högre grad av samordning mellan departementen uppnås. Revisorernas intervjuer, Scores fallstudier och analys visar att detta inte har fungerat. Revisorerna drar slutsatsen att politisk samordning och prioritering inte går att lösa med administrativa styrsystem. I sammanhanget vill revisorerna även lyfta fram vad skriver om styrning genom organisering. Enligt revisorernas mening bör regeringen överväga om förvaltningsavdelningen även fortsättningsvis ska ha en styrande uppgift i rörande kärnverksamheten. Revisorerna menar att man bör överväga om förvaltningsavdelningen i stället bör fortsätta att utvecklas mot en i huvudsak serviceorganisation till departementen i fråga om ekonomi- och personaladministration, stöd vid upphandling, IT- och telefrågor, kontorsservice, intendentur etc. Liknande förslag har tidigare lagts fram av , även om revisorerna inte går lika långt som dess förslag att skapa en fristående myndighet av förvaltningsavdelningen. Vidare menar revisorerna att förvaltningschefen har små möjligheter att genomdriva inte enbart reformer riktade mot kärnverk samhet utan även administrativa reformer. Förvaltningschefen måste söka stöd från den politiska ledningen i Statsrådsberedningen och på departementen, vilket går stick i stäv med sammanslagningens intentioner att ge politikerna mer tid åt politiken. Revisorerna menar därför att regeringen bör överväga att införa en befattning som förvaltningschef på varje departement direkt underställd statssekreteraren. Denna befattning skulle innefatta inte enbart ansvar för departementets administration utan också för resultatstyrning, budget, utnämningar, departementets organisation och kompetens, etc. . Befattningen skulle kunna bli en svensk motsvarighet till det danska systemet med en opolitiskt tillsatt departementschef. Revisorerna menar att ett system med opolitiska förvaltningschefer på varje departement ger större möjlighet till kontinuitet och stabilitet i departementens inre arbete och utveckling. Liknande förslag om opolitiska förvaltningschefer i varje departement har tidigare lagts fram av , Elmagruppen och den förvaltningspolitiska kommissionen. Administrativa grundfunktioner med problem Vad gäller administrationen i har, enligt vad revisorerna kan bedöma, den gemensamma utvecklingen inom IT-området varit framgångsrik. De flesta tjänstemännen som intervjuats är nöjda eller mycket nöjda med utvecklingen av e-postsystem, intranät och hemsida. Däremot har utvecklingen av det som revisorerna definierat som administrativa grundfunktioner inte givit önskat resultat. Dessa administrativa grundfunktioner kan ses som starka indikatorer på huruvida fungerar på ett effektivt sätt. Revisorernas intervjuer och Scores fallstudier visar att satsningarna på interna styrnings- och kontrollsystem givit magert resultat. Synergieffekter tas inte till vara eftersom departementen i hög grad agerar på egen hand i utvecklingsarbetet. Arbetet med det som tidigare benämndes interna styrningsprocess (RISP) verkar ha avstannat och blivit ersatt med andra projekt. Ett sådant är projektet om verksamhetsplanering, men det är oklart när systemet kan realiseras. Det finns också principiella problem med administrativa system för att öka den politiska samordningen i (se avsnitt 11.3.3). revisorers redovisningsrevision av samt i interna studier inom , har framfört revisionella synpunkter på myndighetens internrevision. har aviserat att man kommer att göra en översyn av internrevisionen, men det är oklart när den nya internrevisionen kommer att vara operativ. värdering av ekonomiadministrativa funktioner samt en intern konsultstudie visar att ekonomi- och personaladministration dras med vissa brister. Det pågår ett lång siktigt utvecklingsarbete i syfte att förbättra verksamheten, men det är oklart när kvalitetsförbättringarna kommer att kunna uppnås. Revisorerna är medvetna om att det har varit en mycket stor uppgift för förvaltningsavdelningen att utveckla de administrativa grundfunktionerna i . har en stor del av resurserna i förvaltningsavdelningen varit bundna till verksamheter kring det svenska ordförandeskapsperioden i den europeiska unionen. Revisorerna konstaterar att påbörjat åtgärder för att komma till rätta med problemen. Det är likväl olyckligt att dessa åtgärder inte kommit till stånd tidigare och bedrivits med större kraft. Revisorerna efterlyser därför en regelbunden information till om hur arbetet med de administrativa grundfunktionerna fortskrider. har uppmärksammat bristen på information om resultatet av sammanslagningen av departementen . Utskottet har också efterlyst en mer sofistikerad diskussion om hur verksamhet skulle kunna mätas och analyseras. revisorer anser, mot bakgrund av den kartläggning av organisation och verksamhet som görs i denna rapport, att informationen som lämnats till varit knapphändig i detta avseende. Inga verktyg för analys av verksamheten har ingen lång tradition av att analysera och redovisa den egna verksamheten på samma sätt som andra myndigheter. revisorer är medvetna om att det därför kan ta att bygga upp nya system och skapa en redovisningskultur. Kraven på redovisning bör därför inledningsvis inte vara alltför långtgående. Det kan t.ex. vara lämpligt att i ett inledande skede utelämna den del av verksamheten som anses vara för svårfångad för att kunna beskrivas i direkta kvantitativa och kvalitativa termer. menar revisorerna att mycket av verksamhet går att analysera på sätt som borde kunna uppfylla såväl myndighetsinterna som externa informationsbehov. Ett första steg för att utveckla en redovisningsstruktur för är att spjälka upp myndighetens olika arbetsuppgifter utifrån möjligheterna att analysera dem. En utgångspunkt i detta arbete skulle kunna vara att skilja på: förvaltningsuppgifter (ärendeprövning o.d.), förvaltningsliknande uppgifter (återkommande och i hög utsträckning standardiserade arbetsuppgifter), övrig stödverksamhet för regeringens politiska beslut. Med administration avses all form av service som lämnas till enheterna i . Kvalitativt kan denna verksamhet t.ex. följas upp genom interna användarundersökningar. prövning o.d. kan mätas med mått som ärendebalans och handläggningstid. Genom att introducera begreppet "förvaltningsliknande uppgifter" vill revisorerna peka på möjligheten att följa upp återkommande och relativt standardiserade arbetsuppgifter i . Detta gäller främst arbetet med budgetdokumenten (budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen) samt myndigheternas regleringsbrev. Revisorernas kartläggning av verksamhet visar att enheternas arbete med budgetdokumenten följer de strikta tidsramar som bestämmer. Innehållet i dokumenten är också i hög grad standardiserat. Det samma kan sägas om arbetet med regleringsbreven. Detta för med sig att dessa förvaltningsliknande uppgifter kan kartläggas och analyseras t.ex. med hjälp av den s.k. benchmarkingmetoden (se bilaga 4). Till exempel borde handläggningstiden för de olika momenten i skrivarbetet (gemensam beredning, framtagande av grunddokument, interna och externa delningar, hantering av synpunkter m.m.) kunna mätas. Med "övrig stödverksamhet för regeringens politiska beslut" avses allt det som inte omfattas av de övriga posterna, t.ex. framtagande av särpropositioner, svar på interpellationer, kontakter med myndigheter, m.m. Eftersom det inte finns någon standard för dessa arbetsuppgifter annat än att ange volym-uppgifter får man nöja sig med att följa upp verksamheten utifrån generella indikatorer. Sådana indikatorer kan även användas till att beskriva verksamhet i sin helhet. Exempel på indikatorer kan vara enheternas kompetensförsörjning, personalomsättning, arbetsbelastning och andra faktorer som påverkar möjligheterna att göra ett bra arbete. Kvaliteten i större arbetsuppgifter, t.ex. särpropositioner, kan i efterhand följas upp med hjälp av olika former av expertutvärderingar (se bilaga 4). Revisorernas avsikt med detta avsnitt är inte att formulera en heltäckande redovisningsstruktur för . En sådan uppgift har inte varit möjlig inom ramen för denna granskning. Vad revisorerna vill understryka är att borde kommit längre i arbetet med sin resultatredovisning än vad som gjorts med tanke på att efterlyst sådana resultatredovisningar. Som organisation är ovant vid att få verksamheten analyserad och att resultat och processer får en kritisk bedömning. Dessutom har , genom sin storlek och nära koppling till regeringen, stora möjligheter att motsätta sig yttre krav på verksamhetsredovisning och resultatanalys. Revisorerna är medvetna om den ökning som skett av information om verksamhet genom tillkomsten av . Revisorerna menar dock att denna typ av redovisning har begränsad användbarhet i styrningssammanhang. utgörs till stor del av mängdinformation om antal ärenden, propositioner, interpellationssvar o.d. Sådan traditionell kvantitativ statistik säger mycket lite om den faktiska arbetsbelastningen i . Det är, enligt revisorernas mening, viktigt att kraven på att redovisa sin verksamhet fortsätter att ställas. bör man anpassa kraven på resultatredovisning till det behov av styrning och kontroll av som har. Den årliga redovisningsrevisionen av bör även fortsättningsvis kompletteras med återkommande insatser av förvaltningsrevisionell karaktär. Exempel på det senare är de granskningar som revisorer gjort av regeringen och ur olika aspekter. revisorer kan konstatera att personalen i ofta arbetar under stort tryck. Stress verkar vara ett vanligt fenomen i verksamheten. Sedan sammanslagningen har åtgärder vidtagits för att komma till rätta med problemen. saknas en heltäckande analys av kompetensförsörjningssituationen i . Kompetensförsörjningen är en indikator på effektivitet i verksamheten. En strukturerad redovisning till om kompetensen i skulle kunna vara en ytterligare form för resultatredovisning. I bilaga 4 till denna rapport lyfter revisorerna fram ett exempel på vad en sådan redovisning skulle kunna baseras på. Revisorerna menar att en del av förklaringen till problemen med kompetensförsörjningen ligger i svårighet att planera, vilket i sin tur är en följd av myndighetens speciella ställning och uppdrag. Revisorerna menar därför att frågan om problem med kompetensförsörjningen inte kan analyseras innan frågan om uppgift och dimensionering utretts. Detta kan tala för en ökad delegering av t.ex. förvaltningsärenden från till myndigheterna. Att enbart skjuta till större resurser är ingen lösning på kompetensförsörjningsproblemet. Vad gäller arbetsgivarfunktionen i verkar sammanslagningen haft en begränsad påverkan. Departementen agerar relativt självständigt vid tillsättning och lönesättning av tjänster. Det finns också olika administrativa rutiner för t.ex. resor och övertid. Enligt revisorernas mening talar detta för förslaget att stärka departementens egna förvaltningsfunktioner (se avsnitt 11.2.3), snarare än att stärka förvaltningsavdelningen ytterligare. Regeringsformen (1974:152) Lag (1987:518) med instruktion för revisorer Förordning (1996:1515) med instruktion för Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag 2000/01:FiU16 Regeringens redovisning av resurser inom olika politik-områden (förs. 2000/01:RR3) 1999/2000:KU10 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning 1998/99:KU10 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning 1997/98:KU10 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning 1996/97:KU1 Budgetpropositionen - utgiftsområde 1. Förslag 2000/01:RR3 angående regeringens redovisning av resurser inom olika politikområden Förslag 2000/01:RR14 angående anslag som regeringen disponerar och fördelar Informationsrapport /01:3 angående informationsverksamhet Förslag 1999/2000:RR3 angående det statliga stödet till lokala investeringsprogram för en ekologiskt hållbar utveckling Förslag 1997/98:RR7 angående resultatinformation som underlag för styrning av statlig verksamhet Rapport 1998/99:10 om myndigheternas internrevision Förslag 1995/96:RR7 angående den statliga personalpolitiken Protokoll, plenum, 1997/98:13 med revisionspromemoria från KPMG Protokoll, Avdelning 1, 2000/01:12 Promemoria, Tjänsteanteckning, SB1996/3633 Beslut om sammanslagning av departementen till en myndighet fr.o.m. 1997-01-01 (Bilagor: Promemoria daterad , remissvar) SB1996/3633 Beslut om inriktning av det fortsatta förändrings- och förnyelsearbetet inom (Bilaga: Promemoria daterad ) SB1999/2680 Beslut om det fortsatta förändrings- och förnyelsearbetet inom (Bilaga: Promemoria daterad ) Cirkulär: Beredning års ekonomiska vårproposition, cirkulär nr Fi 2001:1, daterad Cirkulär: Ramberedning, Fi 2000:5, Cirkulär: Utformning av budgetproposition för , Fi 2000:6, Cirkulär: Handledning för arbetet med anvisningar för arbetet med regleringsbrev och andra styrdokument för , Fi 2000:7, Konsultrapport till , Deloitte & Touche, Utredningsinsats om internrevisionen vid , dnr FA1998/432/STAB Konsultrapport till , , Attitydundersökning Konsultrapport till , , Attitydundersökning , dnr FA199/1130/AK Konsultrapport till , , Effektivisering av EA/PA-arbetet i förvaltningsavdelningen och på departementen, Promemoria, Översyn av verksamhetsplaneringsprocessen, dnr FA2001/250/STAB Promemoria, Utvecklingsprojekt angående myndighetshandläggarnas arbete och roll i myndighetsstyrningen, dnr FA2001/202/STAB Promemoria, Rapport rörande internrevision, dnr SB97/1699, SB97/4588 Promemoria 1997:4, Samrådsformer i Promemoria, Yttrande med anledning av revisorernas granskning av anslag till regeringens disposition, dnr FA2001/475/STAB Rapport: En förvaltning i demokratins tjänst - ett handlingsprogram, Rapport, Förutsättningar för förändring - seminarium om förändrings- och förnyelsearbetet i sett ur ett tidsperspektiv, Övrigt informationsmaterial ur det s.k. baspaketet från Information , bl.a. skriften Så arbetar regeringen SOU 1997:57, I medborgarnas tjänst - en samlad förvaltningspolitik för staten, slutbetänkande av Förvaltningspolitiska kommissionen SOU 1997:15, Det svåra samspelet: resultatstyrningens framväxt och problematik, rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen SOU 1993:58, Effektivare ledning i statliga myndigheter, betänkande av Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer SOU 1992:112, Administrationen i kanslihuset, betänkande av utredningen om översyn av internadministrationen i SOU 1992:112, bilaga, administrationen SOU 1985:40, Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning, betänkande av SOU 1983:39 Politisk styrning - administrativ självständighet, betänkande av Ds 2000:63, Ekonomisk styrning för effektivitet och transparens Ds 2000:27, Vad kostar det att regera? En studie av dimensionering nu - och Ds 1998:56, inför 2000-talet, rapport från ett ESO-seminarium, Ds 1996:36, Kan myndigheter utvärdera sig själva?, rapport till Ds 1995:6, - Åtgärder för att stärka resultatstyrningen , Arbetsmiljöinspektionen i Inspektionsmeddelande med anledning av systeminspektion: , diarienummer 00/8756 01-5401 , diarienummer 00/8746 01-5401 Förvaltningsavdelningen, diarienummer 00/8755 01-5401 remissvar till Ds 2000:27 (ESV diarienr 13-630/2000) Rapport 2001:10, EA-värdering avseende av statliga myndigheter Rapport 2000:17, EA-värdering avseende 1999 av statliga myndigheter Rapport 1999:7, EA-värdering avseende 1998 av statliga myndigheter Rapport 1998:30, EA-värdering av statliga myndigheter avseende 1997 nyhetsmagasin ESV-Nytt, nummer 4, remissvar till Ds 2000:27 (RRV diarienr 22-2000-0873) Rapport 1996:34, Myndigheters interna styrning - en idéskrift Rapport 1996:35, Benchmarking - att effektivisera genom jämförelser Rapport, , Statens ekonomiadministrativa system, Utvärdering av försöksverksamheten med programbudgetering, Cirkulär 2001:1, Ändring i föreskrifter och allmänna råd till förordning (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. med föreskrifter och allmänna råd, Rapport 2000:39, Administration inom - förstudie av förvaltningsavdelningen Rapport 1997:15, Staten i omvandling, 1997 Att lyckas i offentlig förvaltning - lärdomar av väl fungerande myndigheter, slutrapport från Kommittén Kronorna bland verken, Rapport, Kompetensförsörjning i staten, , dnr A 219-00 , Det goda förändringsarbetet - Om individ och organisation i förändring, , J Grønnegård , P og M , Politik og forvaltning, 1999 , L & Finkelstein, S, "Integrating Strategic, Organizational and Perspectives on Mergers and Acquisitions: A Case Survey of Synergy Realization", Organizational Science, vol. 10, no 1, Jan-Febr 1999, pp 1-26. , L & Lubatkin, M, "Achieving Acculturation in Mergers and Acquisitions: A Case Survey Study", Working Paper Series 2000/4, , , J-I och Borgquist, L, Övergång till primärkommunal primärvård - analys av organisatoriska processer i förändringsarbetet, promemoria , dnr 140-2444/91, , Management i förvaltning: effektivitet & förnyelse, 1985 och , Kunskapsföretaget: seklets viktigaste ledarutmaning?, 1986 Score, Rapport 1999:10, Invävd i - En undersökning av den svenska statsförvaltningens EU-arbete, och , Rapport, På kryss eller tvärs?, Audit Office, Rapport, Measuring the Performance of Government Departments, Tidningsartiklar, TV-inslag, nyhetstelegram m.m. , Arbetsmiljön granskas på departementen, , "Vi är livegna på ", Aktuellt 21.00/SVT2, Långtidssjukskrivningar ökar under EU-ordförandeskapet, Bladet, Intervju med Per Nuder, nummer 4, , personal vantrivs på jobbet, , Stressigt jobba för , , vill inte granskas, , Lucka i säkerheten på , , Kansliet tappar personal, , ledare: för amatörer, , Varning för ökad styrning av myndigheter, Tidningarnas Telegrambyrå, Sena regeringssvar beklagades, Tidningarnas Telegrambyrå, Mycket att göra på departementen, Intervjuer, muntlig information Om arbetet i : , departementsråd, , Administration/Budget , departementsråd, , och sjukvård, , departementsråd, , , , departementsråd, , Administrativa sekretariatet , departementsråd, , , , departementsråd, , och administration , departementsråd, , Ekonomi och samordning , departementsråd, , Administrativa enheten , departementsråd, , Administrativa enheten , departementsråd, , Internationella sekretariatet, , departementsråd, , Arbetsmarknadsenheten, , departementsråd, , Samordningskansliet Representanter för fackförbunden inom : (), , (ST/UD), (DT) , verkställande direktör, , departementsråd, och , departementssekreterare, , ekonomie doktor, fristående konsult , kontorchef, danska Økonomistyrelsen , överdirektör, och , revisionsdirektör, , docent, , , kontorchef, danska Rigsrevisionen , chef, enheten för organisatorisk utveckling, Sida , avdelningschef, danska Styrningens procedurer, rapport från Score - några studier av processer i med hjälp av: s 112 2. Arbetet i - "logiken i praktiken". .s 114 2.1 Styrt av omgivningen 2.2 Sektoriserat och stuprörande 2.3 Kortsiktigt och reaktivt 2.4 Rutiniserat och formbundet 3. blir en myndighet. s 119 3.1 Idéer om att skapa organisationer 3.2 Reformen i praktiken, några spekulationer 4. Processer i - sex fallstudier.s 123 4.1 Att fylla en form med styrning (fall 1) 4.2 Rutiner för att hantera konflikter (fall 2) 4.3 Lärande med förhinder (fall 3) 4.4 Konkurrens och nya idéer inom förvaltningspolitiken (fall 4) 4.5 Den obesvarade kärleken till det rätta. (fall 5) 4.6 Procedurerna tar över (fall 6) 5. Styrningen i , några teman.s 142 5.1 Den grundläggande ordningen: procedurernas makt 5.2 Sakenheterna som hjärtan 5.3 Tillväxt i rationalistisk retorik och särkopplingar 5.4 Beslutsfattandets förändring - behovet av strategiskt tänkande 5.5 Stark efterfrågan på politik, men ett svagt utbud 5.6 Saknas: arenor för reflektion och lärande 6. Staterna är inne i ett spännande förändringsskede. Globalisering och europeisering sätter dessa under ett starkt tryck. har vi under har haft ett omfattande förvaltningspolitiskt reformarbete. Även om stater mestadels är robusta organisationer med en hög grad av stabilitet, finns det skäl att tro att staterna inte förblir desamma. Riktigt hur denna transformering ser ut vet vi ganska lite om, och man kan varken vara tvärsäker om hastighet eller riktning. frekventa spådomar om staternas bortvittrande hörs i alla fall alltmer sällan. Särskilt angeläget är det att förstå den organisation som tänks fungera som ett instrument för politikerna att förverkliga sin politik - . Vad styr deras arbete? Och hur inblandade är egentligen politikerna? Den här rapporten handlar om styrningen i . Rapporten bygger på sex fallstudier av sådant som brukar ses som centrala aktiviteter i verksamhet: utarbetandet av ett regleringsbrev, arbetet med en proposition, hanteringen av två revisioner, försöken att skapa en ge-mensam verksamhetsplanering, utvecklingen av en förvaltningspolitisk idépromemoria samt arbetet med projekt . Fallstudierna, som har genomförts av , , och (och som i sin helhet redovisas i bilaga 2 ) visar hur dessa förändringar har vuxit fram, hur arbetet i har sett ut och på vilket sätt politikerna har varit med i arbetet. Det är i processer som de här som politiken formas, och min förhoppning är att den här studien kan bidra till att öka intresset för frågor om organisering och styrning av staten. Den mer specifika bakgrunden till studien är den förändring som genomfördes och som innebar att alla departement slogs samman till en myndighet - . De flesta tjänstemän som har intervjuats tonar ner betydelsen av att har blivit en myndighet - antingen ses förändringarna som relativt marginella eller som i första hand symboliska. För det mesta hävdas att ingenting har förändrats, men att det med det nya kanske finns möjligheter att agera på ett annat sätt. Även om den här studien har genomförts på uppdrag av revisorer, utgör den i sig ingen utvärdering av förändringen. Däremot är det möjligt att på grundval av de fallstudier som har genomförts resonera om organiseringen och styrningen av verksamheten i . Jag ser framförallt studien som en utgångspunkt för framtida forskning.