frsrdg · GP04RR15 · 2002-01-01 00:00:00 — Undersökningen visar vidare att god samordning inom anses vara en förutsättning för att kunna styra myndigheternas arbete. har också haft synpunkter på förmåga att samordna arbetet med andra departement. Verket har pålagts uppgifter i andra myndigheters regleringsbrev utan att informerat om det. Undersökningen visar att sammanslagningen av departementen till en myndighet inte tycks ha påverkat denna samordning. inte upplevt någon markant skillnad i och med omorganisationen. I den mån arbetet med miljöfrågorna har påverkats anses det bero på att miljö numera är ett etablerat politikområde samt att prioriterar miljöfrågorna i EU-arbetet. Kontakterna mellan och andra departement inom ramen för arbetet med regleringsbrev var mycket få. Kontakter mellan departementen gällde främst de politiska prioriteringarna och ekonomiska ramarna, vilket klarades av i samband med vår- och budgetpropositionerna. Kontakterna mellan och rörde främst tekniska frågor om den gemensamma och riktlinjerna. Undersökningen visar bl.a. på problem med att tillämpa de s.k. SMART-kriterierna (se ovanstående avsnitt 4.3.1) på verksamhet. Arbetet med en proposition I arbetet med proposition 2000/01:57, Sammanhållen rovdjurspolitik, var två departement ansvariga för framtagandet av propositionstexten - och . ansvarar för lagstiftningen på miljöområdet och förvaltningsärenden som gäller biologisk mångfald. ansvarar för de förvaltnings- och lagstiftningsärenden som rör jakt, viltvård och rennäring. lämnade synpunkter på olika finansieringsfrågor och var involverat i vissa lagtekniska överväganden. Arbetet kring propositionstexten är samlat till två sakenheter, dels enheten för naturresurser på , dels same- och utbildningsenheten på . Båda dessa enheter var även representerade med var sin tjänsteman i den expertgrupp som knöts till den utredning som föregick propositionen. Propositionen arbetades fram underifrån i en tämligen långsam och starkt formbunden process. I skrivarbetet samarbetade enheterna i hög grad med varandra och "bytte" arbetsuppgifter lite beroende på vem som hade kunskaperna om ärendet. Scores undersökning visar att det ibland fanns missnöje med att man inte visste vart frågan hade "tagit vägen" i det andra departementet, och meningarna går isär vad gäller tidsåtgången för arbetet. Konflikter fanns och i vissa skeden uppstod stark tidspress. På det hela taget verkar samarbetet mellan enheterna ha varit både frekvent och förtroendefullt, enligt Score. Utgångspunkten för arbetet var att hantera motstridiga intressen på ett så bra sätt som möjligt. Undersökningen visar också att politikerna var tämligen aktiva i processen att ta fram propositionen. Bland annat fattade den politiska ledningen beslut i olika nyckelfrågor, och i förhandlingarna mellan de olika departementen var både tjänstemännen och statssekreterarna aktiva. Undersökningen visar att departementen lutar sig mot de formella beredningsprocesserna. Varje moment i propositionsarbetet finns reglerat i instruktionen för , en instruktion som bildar ett stöd för arbetet som den driver processen framåt. kansliets situation generellt beskrivs som ad hoc-betingad så blir det tydligt att arbetet får en fast struktur av den formella organisering som finns. Undersökningen visar vidare att sammanslagningen av departementen till en myndighet inte spelade någon roll för arbetet med propositionstexten. När en utredning ska omvandlas till en proposition måste flera delvis motstridiga intressen i samhället tillgodoses på ett acceptabelt sätt. För detta finns en organisation där olika sakenheter ser till olika intressen. Eftersom frågorna rymmer motstridiga krav uppstår konflikter mellan sakenheterna. Dessa hanteras mellan sakenheterna och - om inte det görs - på politisk nivå mellan de båda departementsledningarna. Den bild som ges av är att detta är en organisation där det finns starka konflikter inbyggda i strukturen. Score citerar en av de intervjuade personerna: "Det är en utopi att tro att alla departement ska tycka samma sak - om man nu tror det. Revirtänkandet finns och är svårt att komma åt." Hantering av kritik mot handläggning av särskilda uppgifter En återkommande punkt i den kritik som riktats mot är bristen på kompetens. Ett sätt att öka den interna kompetensen är att systematiskt ta till sig kritik och utvärdera den bedrivna verksamheten. Score har undersökt hur detta har gått till i två specifika fall när självt tagit på sig ansvaret för att förvalta bidragssystem - den s.k. kretsloppsmiljarden och de s.k. lokala investeringsprogrammen. I båda fallen handlar det om investeringsbidrag inom miljöområdet som kan sökas antingen av kommuner eller av enskilda. Kritiken mot dessa program kom bl.a. från som på uppdrag av regeringen granskade de båda programmen. riktade skarp kritik mot ett brett spektrum av förhållanden: målen för programmen var alldeles för oprecisa, marknadsföringen var i vissa fall bristfällig, handläggningen klarade knappast kraven på rättssäkerhet samt kompetens och resurser för den här typen av frågor saknades i stor utsträckning i . Såväl resurser som kompetens, menade revisorerna, finns i sektorsmyndigheterna. Arbetet i de olika programmen hade inte granskats och följts upp på ett bra sätt. När det gäller ett av programmen - kretsloppsmiljarden - sammanfattar Score hantering av kritiken med att "revisionen ställdes in i bokhyllan". Orsaken till detta var att kritik uppfattades som föråldrad redan när den kom. Programmet hade avbrutits och ansåg inte det vara värt att satsa på att tillvarata erfarenheterna av denna revision. Idén att det skulle gå att öka förmågan att på ett bredare sätt lära av egna erfarenheter fanns inte. Ingen kom ihåg ifall det hade ägt rum någon diskussion om kritiken från RRV i den gemensamma beredningsgrupp mellan departementen som fanns för de båda programmen. Tjänstemännen var inriktade på att hantera ärenden på ett så bra sätt som möjligt, men något ansvar för att föra vidare erfarenheter fanns inte. De lokala investeringsprogrammen pågår fortfarande, och planerar en slutgiltig utvärdering . Kontakten med andra departement har skett i en gemensam beredningsgrupp som sammanträtt regelbundet. I denna beredningsgrupp har ledamöter från berörda departement deltagit. Det har framför allt varit Närings-, Jordbruks-, Finans-, Kultur och . har gruppen kommit att sammanträda mer sällan då praxis om hur ärenden behandlas har utarbetats. Det är oklart om sammanslagningen av departementen haft någon betydelse för förmåga att hantera kritik och för samordningen av dessa program. De intervjuade personerna menar att ingenting egentligen har förändrats. Revirgränserna finns kanske inte i första hand mellan departementen utan mellan mindre områden. Det är inte departementen som är de viktiga aktörerna utan sakenheterna. Den gemensamma beredningsgruppen hade kritik på dagordningen, men minnet av hur diskussionen fördes hade bleknat. Förklaringen är delvis att de andra departementens engagemang var svagt och att de överlät ansvaret till . såg det å andra sidan inte heller som sin uppgift att med någon systematik diskutera risker och möjligheter med att organisera arbetet i tillfälliga program. Utveckling av interna styrning I samband med sammanslagningen av till en myndighet togs beslut med början om att utveckla interna styrningsprocess (RISP). Arbetet med denna interna departementsövergripande mål- och resultatstyrningsmodell leds av förvaltningsavdelningen i samarbete med statsrådsberedningen. Även är med i arbetet. I RISP ingår den årliga verksamhetsplaneringen som kanske den viktigaste delen. Score har studerat processen bakom utvecklingen av verksamhetsplaneringen fram . Arbetet började genom att direktiv gick ut från statsrådsberedningen till departementen där man uppmanades att redovisa vilka politiska mål som utgjorde utgångspunkt för den egna verksamhets- och resursplaneringen. Dessa mål skulle ställas i relation till de mål som pekats ut regeringsförklaring. Scores undersökning visar att denna första runda i verksamhetsplaneringen var resurskrävande, att den mest handlade om resursfördelning mellan departementen och marginalbudgetering, att den var i mycket en toppstyrd process och att det var svårt att få en bild av hur de politiska målen påverkat verksamhetsplaneringen. Trots detta fortsatte förvaltningsavdelningen med samma process inför verksamhetsplaneringen . Mallarna för departementen blev stramare och omfattade regeringens nya och gamla profilområden som "fler jobb", "fortsatt sunda statsfinanser", "det hållbara ", etc. Departementen uppmanades att bryta ner dessa mål till departementsspecifika mål inom ramen för en ny disposition med s.k. block. Enligt Scores undersökning gav inte heller denna andra verksamhetsprocess de resultat man förväntade utan blev i praktiken en för departementen traditionell budgetprocess där man utgick från föregående års resursfördelning. I direktiven och 2001 utgick förvaltningsavdelningen från en tvåårsplanering på grund av ordförandeskap i EU . I dessa delvis nya direktiv lyftes kärva finansiella läge fram, och departementen uppmanades att pröva alla möjliga effektiviseringar. Score konstaterar att "trots de eggande anslagen mottogs direktiven inte genomgående med entusiasm i linjeorganisationen". krävde och fick förvaltningsavdelningen in "digra luntor" från departementen om resursplaneringen när det gällde hur regeringens olika mål skulle uppfyllas. I Scores undersökning citeras en tjänsteman på : "Det var helt enkelt omöjligt för förvaltningsavdelningen att processa det komplexa materialet. Man fördelade i stället enligt förbrukningen . De (departement) som förbrukade mycket fick mycket, de som inte gjorde det fick mindre pengar. Många var förstås kritiska till det här. Att arbetsansträngningen bara mynnade ut i ett status quo." Score konstaterar att verksamhetsplaneringsprocessen var svår att genomföra. Flera orsaker till detta förs fram, bl.a.: Förvaltningsavdelningen kan aldrig styra fackministrar och departementen. Det går inte att genomföra en myndighetsliknande verksamhetsplaneringsprocess på eftersom man har en verksamhet som kraftigt skiljer sig från myndigheternas. Förvaltningsavdelningen hade lagt planeringsprocessen på en för hög detaljeringsnivå. Man kan inte på förhand bryta ner politiska mål på verksamhetsnivå eftersom verksamhet inte kan planeras - det dyker upp oväntade händelser som kräver snabba omprioriteringar. De som drivit processen har varit administratörer som saknat erfarenhet av politisk verksamhet. Mot detta anför Score att verksamhetsplaneringsprocessen fått kämpa mot den kultur i som yttrar sig i motstånd mot förändringar. Och att en del av departementens motstånd har att göra med att makten över anslagsnivåerna tagits från dem. Före verksamhetsplaneringsprocessen hade departementen ett klart större inflytande över de medel som tilldelades dem. Enligt Scores rapport upplevde många departement verksamhetsplaneringen som en tung process. Vissa säger sig inte ha haft användning av det man producerat; man beskrev bara sin verksamhet och lade sedan undan dokumentet. Andra hade velat göra på ett annat sätt än det "från ovan dikterade". Processen har också setts som för frikopplad från budgetprocessen. Departementen har sagt sig sakna insyn i hur den egentliga fördelningen gått till. Och man har efterfrågat mera "feedback". Men vissa departement säger sig ha haft nytta av dokumenten och använt dessa i det interna arbetet. Den här bilden har enligt Score vuxit fram i de utvärderingar och enkäter som förvaltningsavdelningen genomfört. Kritiken mot planeringsprocessen ledde till en översyn där det fördes fram förslag om en mera flexibel process och med mindre detaljerade planer . Förvaltningsavdelningen kommer också att lägga mera vikt vid uppföljning och mindre krav på material från departementen. Dock kommer den övergripande strukturen, med politiska mål som utgångspunkter för planeringen, att ligga fast. En av idéerna bakom reformen med den nya planeringsprocessen har varit att stärka den politiska styrningen. Men Score konstaterar sammanfattningsvis att denna möjligen saknat just det - politisk styrning. Det politiska stödet har funnits på papperet. Men utan ett kontinuerligt, politiskt engagemang, utan tydlig styrning, från statsrådsberedningen och den politiska ledningen på fackdepartementen, är det svårt att lyckas - oavsett hur briljant reformen är. Inte heller samordningsrutinerna har fungerat friktionsfritt. Av någon anledning valde förvaltningsavdelningen att inte ägna tid åt att bygga upp konsensus kring reformen innan den sjösattes - även om man sökt samarbete och inhämtat synpunkter kontinuerligt därefter. Detta går lite på tvärs med samförståndsandan i och kan vara en förklaring bakom organisationens motstånd. Utveckling av styrformer i statsförvaltningen () Score beskriver i sin rapport arbetet i med det s.k. som pågått . Projektet syftar till att skapa förutsättningar för en effektivare styrning och uppföljning av hela den statliga verksamheten. Detta sker genom att man försöker skapa en infrastruktur för den ekonomiska styrningen. Huvudsyftet med projektet har varit att föreslå förändringar som innebär ett tydligare samband mellan resultatstyrningen och den finansiella styrningen. En utgångspunkt för projektet är att jämförbarheten mellan mål och finansiella ramar förbättras om statsbudgeten beräknas i kostnader och intäkter. Enligt Score rymmer många olika intressanta relationer, inom och utom . historia illustrerar också de svårigheter som ett stort projekt i kan råka ut för. Projektets historia är kantad av konflikter. Projektet startades och drivs av budgetavdelningen på . Enligt Score innebar - och innebär - detta en rätt stor misstänksamhet ute i departementen mot eftersom budgetavdelningen traditionellt är fackdepartementens motpart i de årliga förhandlingarna innan statsbudgeten spikas. Arbetet har i liten utsträckning involverat tjänstemän från andra departement än . Det betyder emellertid inte att man försökt smyga med projektet. Tvärtom har man varit mån om att informera om sin verksamhet. Projektmedlemmarna har varit ute i och på myndigheter och informerat om . Mycket av kontakterna med övriga departement har dock skett genom en statssekrete rargrupp och genom en grupp där representanter för samtliga departements planerings- och budgetsekretariat finns representerade. I samband med starten av bildades en styrgrupp under ledning av budgetchefen på och med en representant för förvaltningsavdelningens IT-funktion, en från , en från och en från . kompletterades gruppen med en representant från nuvarande förvaltningsutvecklingsenheten på . Enligt Scores rapport kom denna styrgrupp aldrig att fungerat som en styrgrupp. Syftet tycks inte heller ha varit att den skulle styra projektet eftersom det var budgetavdelningens projekt och det var budgetavdelningen som satt på inflytandet. Gruppen fungerade dock inte heller som grupp eftersom diskussionerna kom att domineras av IT-frågor, medan uppgiften om hur man skulle effektivisera styrningen i staten kom i skymundan. Styrgruppen avvecklades också "mycket hastigt" och ersattes i mitten av 1999 av en "samordningsgrupp" med enbart representanter från budgetavdelningen och ESV. I samband med detta försökte ledningen för att få fram ett nytt regeringsbeslut med ny uppdragsbeskrivning och med en formalisering av samordningsgruppen. Detta rann dock ut i sanden vilket innebär att projektet arbetade "i något slags vakuum ". Arbetet med präglades - och präglas fortfarande fast i mindre omfattning - av "kampen om styrningsfrågorna" mellan budgetavdelningen på och förvaltningsutvecklingsenheten på . Den senare framhåller att myndighetsstyrningen måste anpassas till myndigheternas olika förutsättningar medan budgetavdelningen lägger tyngdpunkt på standardiserade krav på uppföljning och målformulering. Bl.a. har förvaltningsutvecklingsenheten hävdat att utvecklat en "fyrkantig, konform målhierarki med detaljstyrning" för myndigheterna. En viss arbetsfördelning har numera växt fram mellan dessa enheter men gränsen är otydlig, vilket fortfarande bidrar till kontroverser från och till. kom från bl.a. högsta ledning mycket kraftig kritik mot den dåliga förankringen av i . Kritiken ledde till att en speciell statssekreterargrupp inrättades men också till beslut om att förslag skulle presenteras i form av en departementspromemoria . Genom det sistnämnda "tvingade man" fram ett brett remiss- och beredningsförfarande inom . Det innebar att - mot ledningens vilja - kom att flyttas från att vara ett unikt projekt utanför linjeorganisation till att bli ett "normalärende" i linjeorganisationens traditionella och starkt formaliserade berednings- och förhandlingsprocess. Scores rapport tar också upp relation till i form av den parlamentariska referensgruppen till projektet och kontakterna med . I den parlamentariska referensgruppen ingick åtta ledamöter, samtliga från finansutskottet och representerande samtliga sju riksdagspartier. Sammankallande var statssekreteraren i , och förutom riksdagsledamöterna deltog finansutskottets kanslichef, budgetchefen i och ledning i referensgruppens möten. Enligt Scores rapport råder det delade meningar om hur väl gruppen fungerat. Flertalet menar dock att riksdagsledamöterna har varit engagerade och intresserade. Vad gäller kontakter med har dessa skett informellt bl.a. genom att kommitténs sekreterare suttit med i ett par av referensgrupper. Två tjänstemän från budgetavdelningen på , som suttit med i samordningsgruppen för , har också deltagit som experter i varsin expertgrupp som varit kopplad till . Scores rapport drar tre slutsatser utifrån genomgången av processen kring : De formella processerna är viktiga i , och den viktigaste formella processen är beredningsprocessen. Denna är det grundläggande redskapet för att skapa enighet och hantera intressemotsättningar i den starkt sektoriserade politiska organisation utgör. har varit ett tjänstemannadrivet projekt med bristande politisk förankring. Det politiska engagemanget är viktigt, därför att i den politiska organisationen behövs politikerna för att en process ska kunna drivas med kraft. Omorganisationen av till en myndighet har knappast påverkat förutsättningarna för att driva interdepartementala projekt som . Det räcker inte med en sammanslagning och att på olika sätt försöka skapa en gemensam kultur om man inte också inbegriper de viktiga formella processerna i reformen. Det innebär dock inte att man nödvändigtvis måste göra genomgripande förändringar av beredningsprocessen eftersom denna fyller den viktiga funktionen att ge departementen möjlighet att företräda de politiska intressen som de har att bevaka inom sitt ansvarsområde. Beredning av ett EU-ärende (Schengenfrågan) Score studerade arbete till med två propositioner med mellanliggande departementspromemoria. samarbetet inom EU bygger på att en avveckling av personkontrollerna mellan EU-länder förutsätter en förstärkt personkontroll av EU:s yttre gräns. Det innebär ett ökat polisiärt och rättsligt samarbete mellan de EU-länder som skrivit på . blev medlem i den s.k. Schengen-gruppen och ratificerade avtalet 1998. Ett nyckelord i arbetet med Schengenfrågan har varit samordning, eller koordinering, eftersom frågan involverat många olika delar av . Frågan spände över flera departement och en mängd enheter inom dessa. Förutom Utrikes- och Justitiedepartementen fanns även Försvars-, Finans- och Socialdepartementen med i vissa delar av arbetet. Handläggargruppen som skrev propositionerna bestod i huvudsak av tre personer från Justitie-, Utrikes- och Socialdepartementen. Under hela processen har man organiserat sig i mindre grupper med företrädare för olika inblandade departement och myndigheter. I stort sett har det varit samma personer som arbetat med frågans beredning. Man har skickat texter mellan sig via e-post eller använt sig av telefon. De flesta upplever att detta är det normala sättet att jobba i . Kontakterna mellan Utrikes- och Justitiedepartementen, som varit de två huvudsakliga departement vari frågan hanterats, bestod i regelbundna handläggarkontakter med två till tre personer. En tjänsteman på menade att det var en kontinuerlig process med avstämning uppåt men med fritt mandat att finna lösningar. Arbetet med den första propositionen var lättare eftersom den inte behövde vara så specifik när det gällde att presentera färdiga lagtexter. I arbetet med den andra propositionen, och även departementspromemorian, användes i högre grad de berörda myndigheterna som samarbetspartner. Anledningen till detta var att den andra propositionen handlade om ren lagstiftning vilket innebär att innehållet var mycket tekniskt. I arbetet ser Score tre frågor som skapade problem i relationerna mellan de inblandade departementen: tidsperspektivet, budgeten samt relationen departement och myndighet. Tidsplan och tidsperspektiv har skilt sig mellan Utrikes- och Justitiedepartementen och mellan departementen och myndigheterna. Detta har skapat förseningar, särskilt som arbetet löpt parallellt med arbetet i EU:s olika arbetsgrupper i frågan och därmed ibland skapat snäva tidsramar. Det andra problemet gällde budgeten där man upplevde att kontakterna med var extra känsliga och där kontakterna fick "lyftas" till statssekreterarnivå. Det tredje problemet gäller kommunikationsproblem mellan departementen som berodde på att departementen är olika organiserade. På handläggs t.ex. sakfrågor och lagstiftning av olika enheter. Ett annat exempel är den skillnad som finns mellan departementen i relationen till "sina" myndigheter. Här angavs () och som ett besvärligt fall. Som exempel på ett bra samarbete mellan departement och myndighet lyfter Score fram relationen mellan och där departementet rekryterade en person direkt från Schengenprojekt. Politikerns roll i beredningsarbetet har varit att reagera på specifika frågor som tjänstemännen identifierat som politiskt problematiska. rapport anser de intervjuade tjänstemännen att frågan har följt gängse rutiner för arbetet i som inneburit regelbunden avstämning på statssekreterarnivå. Politikerna har varit med vid behov, och behoven har definierats av tjänstemännen. Enligt Score följer inte Schengenfrågan normalfallet vid propositionsskrivning. Det var först ett internationell avtal, sedan vidtog godkännande av riksdag och regering och sist lagstiftning. Det gör att hela frågan kan beskrivas som en process där politikerna spelat mindre roll och där tjänstemän och experter fått större utrymme i den senare delen av processen. Den täta kopplingen mellan och faller inte heller inom ramen för den normala relationen mellan departement och myndigheter. Enligt Score är det de personliga nätverken i som är en viktig faktor till varför beredningsarbetet fungerat bra. Detta är inte unikt för denna fråga utan närmast en förutsättning för att arbetet i ska fungera. Sammantaget menar att beredningen av Schengenfrågan i på många sätt var ovanlig men att den ändå kan säga vara ett bra exempel på hur arbetet bedrivs. har blivit en myndighet har inte påverkat det praktiska arbetet nämnvärt enligt Score. Visst finns det konkreta effekter i form av att ett internt datanät knyter samman och att vissa stödfunktioner som förut varit dubbla tagits bort. Ett citat är signifikativt för effekterna: ".det är väl att vi bytt visitkort.". Annars är man på vissa håll kritisk till att omorganisationen inte åtföljts av fler initiativ till nytänkande i arbetssätt. Särskilt i propositionsarbetet skulle det kunna vara möjligt att bryta ut en grupp som arbetar tillsammans under projektliknande former. Alla verksamheter är beroende av sin personal. I rapporten beskrivs hur den egna personalen är den viktigaste resursen för att åstadkomma ett bra resultat. Organisationer som satsar på sin personal förbättrar sina möjligheter att uppnå ett bra resultat.