frsrdg · GP04RR13 · 2002-01-01 00:00:00 — Ofta är handläggarna uppgivna. De anmälningar som kommer in om fusk handlar ofta om svartarbete. I dessa fall är det, enligt handläggare vid försäkringskassorna, nästan omöjligt att bevisa att arbetsförmågan förbättrats. Det är svårt att bevisa att den förtidspensionerade är arbetsför och få det att hålla i högre instans om personen i fråga inte gjort det misstaget att han eller hon deklarerat inkomst som inte är pension eller arbetat och arbetsgivaren kan intyga hur mycket personen arbetat. Om sjuktalet och antalet förtidspensionärer ska ner måste, enligt en företrädare för , läkarnas attityder ändras. Det är ändå, , läkarens ord som avgör när det gäller bedömning av arbetsförmågan. Efterkontroller kan också ha en positiv innebörd för en del personer, vilka kan ha blivit sämre och ha rätt till högre ersättning eller andra handikappförmåner. Efterkontroller prioriteras inte vid kassorna Ett intryck från intervjuerna och enkätsvaren är att efterkontroller inte är prioriterade i arbete. Som skäl för detta anges att efterkontroller inte ger önskat resultat samt den pressade arbetssituationen. får prioritera utbetalningar framför andra arbetsuppgifter till följd av den kraftiga ökningen av antalet sjukskrivningar . Många försäkringskassor uppger att efterkontroller prioriterats bort för att man ska hinna med att korta handläggningstiderna för ansöknings- ärenden. revisorers granskning visar att det finns ett antal kassor som redovisar goda effekter av efterkontroller. Enligt intervjuerna påverkas resultatet till stor del av hur kassorna väljer att arbeta med efterkontroller. Vid några av de kassor som redovisar goda effekter är efterkontrollen centraliserad till specialister som enbart arbetar med efterkontroller. I många fall är också samarbetet med andra myndigheter, t.ex. skattemyndigheten och polisen, väl utvecklat. De specialiserade funktionerna arbetar ofta ute på fältet genom att göra hembesök, arbetsplatsbesök m.m. Uppfattningen att centraliserade funktioner skulle kunna nå goda resultat bekräftas också indirekt i RFV:s årsredovisning. Enligt kan nedgången i antalet anmälda fall av misstänkt fusk bl.a. förklaras med den alltmer pressade arbetssituationen på försäkringskassorna. "När åtgärder mot fusk och missbruk linjeläggs kan inte uteslutas att de fått stå tillbaka för att ge utrymme för den löpande handläggningen" . Regler som styr försäkringskassornas möjligheter att göra efterkontroller Kravet att måste påvisa väsentlig och varaktig förbättring av arbetsförmågan för att kunna dra in eller sätta ned en förtidspension medför, enligt handläggare vid flera kontor, stor bevisbörda. Om förtidspensionären inte själv medger att hans eller hennes hälsotillstånd har förbättrats är möjligheten att via den försäkrades läkare få ett uttalande om att den försäkrade förbättrats försumbar enligt flera av de intervjuade handläggarna. I ett sådant läge återstår för kassan att själv bevisa att den förtidspensionerade fått förbättrad arbetsförmåga. Genom ett besök kan kassan inte bevisa något som inte den försäkrade själv erkänner. I flera ärenden om misstänkt fusk har kassan besökt den förtidspensionerade på dennes arbetsplats. Pensionären erkänner enbart det arbete som kassan just iakttagit även om den som anmält ärendet kan ha sett att den förtidspensionerade arbetat . Vid flera försäkringskassor menar handläggare att det är svårt att bevisa att den förtidspensionerade arbetar utöver vad reglerna för förtidspension medger eftersom man inte får bedriva spaning gentemot dem som misstänks. Man känner till flera fall där förtidspensionärer misstänkts jobba svart, men en observation räcker inte för att bevisa att detta är fallet. Rättsfall visar att det krävs upp till 15 - 16 upprepade observationer på den arbetsplats där den misstänkte fuskaren arbetar. Företrädare för menar att handläggare vid inte är förhindrade att göra upprepade observationer så länge de anmäler sin närvaro och sitt ärende vid den arbetsplats som besöks. Handläggare vid försäkringskassorna menar att sådana anmälda besök inte leder till något eftersom den misstänkte då enklare kan bortförklara sin närvaro på arbetsplatsen med att han eller hon exempelvis hoppat in tillfälligt, bara hjälper osv. För att kunna få fram verkliga bevis krävs, enligt kassorna, att polisen eller handläggare från får göra oanmälda besök utan att vare sig presentera identitet eller ärende. i har tidigare redovisat goda resultat med detta arbetssätt. i har dock upphört med denna verksamhet efter det att statsmakterna uttalat att spaningsliknande metoder inte ska användas av försäkringskassorna. En annan faktor som försvårar bevisningen i fall av misstänkt fusk är regeln om att en förtidspensionär får arbeta motsvarande en åttondel av normal heltid och utan inkomsttak. Det är, enligt handläggare vid försäkringskassorna, ofta svårt att dra gränsen för vad som ryms inom denna åttondel. I synnerhet är egna företagares arbetstid svår att kontrollera. En försäkringskassa redogjorde för ett fall med en konsult som hade hel förtidspension men som hade deklarerade inkomster på . Konsulten uppgav att denna inkomst kom från arbete som utförts på den tillåtna åttondelen av normal arbetstid. Halv och tre fjärdedelars förtidspension innebär samma problem vid efterkontroller som åttondelsregeln. Det är i princip omöjligt att fastslå om den efterkontrollerade förtidspensionären arbetar mer än vad hans eller hennes tre fjärdedels eller halva förtidspension medger. mål att minska de långa sjukskrivningarna har enligt vissa handläggare negativa återverkningar på efterkontroller. Ett sätt att minska långtidssjukskrivningarna är, enligt dessa handläggare, att förtidspensionera. Om de långtidssjukskrivna "tvångspensioneras" finns ju knappast incitament för att via efterkontroller få tillbaka de förtidspensionerade i arbete menar dessa handläggare. Företrädare för menar att målet om att minska antalet långtidssjukskrivna inte ska ses som en inbjudan för att förtidspensionera i högre utsträckning. En förtidspension är inte utvägen. Det handlar snarare om att satsa på medicinsk och arbetslivsinriktad rehabilitering. Vid flera kassor framför handläggarna att en orsak till att kassorna inte prioriterar efterkontroller är att det inte premieras. Kassorna får ingen återbäring på de pengar som dras in genom sänkta försäkringskostnader. Inte heller mäts verksamheten med efterkontroller i RFV:s uppföljningar. Att få ner de långa sjukskrivningarna mäts däremot, likaså att ärendena är korrekt handlagda, men inte att missbruk av försäkringen uppdagas. Handläggarna anser att regeringens mål om att minimera fusk och felutbetalningar bör slå igenom i form av tydliga styrsignaler till lokalkassorna. Detta skulle enligt några handläggare kunna leda till att arbetet mot fusk prioriterades. Polis och åklagare prioriterar inte socialförsäkringsbrott Ett hinder för efterkontroll som nämns är att åklagare och polis inte prioriterar socialförsäkringsbrott. Handläggare vid i bedömer att det måste finnas specialister på socialförsäkring inom polis- och åklagarväsendet. Enligt några av de intervjuade är det arbetskrävande för personal på att göra en polisanmälan. "Helst ska polisen bara behöva signera en anmälan och skicka den vidare till åklagaren." För att sådana krav på en polisanmälan ska kunna uppfyllas är det nödvändigt att exakt ange hur, när och vad som iakttagits, vilket lagrum kassan stöder sig på m.m. Eftersom det tar tid och sällan ger något resultat nöjer sig försäkringskassorna i normalfallet med att dra in bidragen, menar flera handläggare. Sekretessbestämmelser är, enligt handläggare vid flertalet försäkringskassor, ett problem i samverkan med andra myndigheter. Genom att olika sekretessnivåer finns vid olika myndigheter uppstår, enligt handläggarna, diskussioner om huruvida dokument/uppgifter kan lämnas ut. och skattemyndigheten får, enligt handläggarna, enkelt ut uppgifter från försäkringskassorna eftersom dessa har ett högre sekretesskydd än vad försäkringskassorna har. Det omvända gäller försäkringskassorna. Uppgifter hos försäkringskassorna har en lägre skyddsklass. Därför är polismyndigheten och skattemyndigheten försiktiga med att lämna ut uppgifter till försäkringskassorna, menar handläggarna. I fall där behöver uppgifter från andra myndigheter därför att den misstänker fusk har kassan dock långtgående rättigheter att begära ut uppgifter. På försäkringskassorna finns en osäkerhet om hur mycket information man kan begära från andra myndigheter och hur mycket information man själv kan lämna ut. Ett hinder är att myndigheter i många fall inte självmant lämnar information till försäkringskassorna - även i fall där information till skulle kunna leda till att missbruk av socialförsäkringen uppdagades. Enligt intervjuerna lämnar inte ut förundersökningsmaterial även om det t.ex. visar att en person arbetar svart och uppbär ersättning från . är också svår att få uppgifter ifrån. Indicier från flera myndigheter kan, enligt intervjuerna, samfällt fälla en person som fuskar, men eftersom informationen från andra myndigheter inte självmant lämnas ut så förblir fallen ouppklarade. Exempel finns dock på att skattemyndigheten hört av sig till med tips om att en försäkrad uppbär förvärvsinkomster utöver sin förtidspension. Enligt uppgift från RFV har en vägledning om hur sekretess ska hanteras i försäkringskassorna tagits fram. Ett av statsmakternas mål för socialförsäkringsadministrationen är att den enskildes arbetsförmåga i ökad grad ska tillvaratas och att förlorad arbetsförmåga i ökad omfattning ska återfås. Ett annat mål är att minimera fusk och felutbetalningar i socialförsäkringen. Denna granskning har syftat till att utröna om efterkontroller är ett verksamt medel för att rehabilitera förtidspensionärer och för att upptäcka eventuellt fusk med förtidspensionen. Utifrån det som framkommit i granskningen drar revisorerna följande slutsatser. Starka skäl talar för att efterkontroller behövs när det gäller förtidspensioner Varaktig arbetsoförmåga är svår att fastställa Granskningen visar att det i många fall är svårt för och läkare att göra en bedömning av om en person är arbetsoförmögen ur medicinsk synvinkel och om denna arbetsoförmåga är varaktig. Osäkerheten i bedömningarna visar sig inte minst genom att, enligt försäkringskassornas undersökningar, flera förtidspensionärer uppger att de vill börja arbeta igen när de tillfrågas efter beslutet om förtidspensionering. I fall där osäkerhet finns i diagnosen och hur denna påverkar arbetsförmågan kan det således vara befogat med efterkontroller. Sjukvården kan ha utvecklat nya behandlingsmetoder och förtidspensionärens inställning till sin hälsa och hur denna påverkar arbetsförmågan kan också ha ändrats. Det är också tänkbart att nya arbetsplatser, anpassade till olika typer av funktionshinder, etablerats. Kvaliteten i beslut om förtidspension behöver säkras Efterkontroller kan också ses som ett led i arbete med att säkra kvaliteten i sina beslut och den process som leder fram till besluten. och många försäkringskassors inställning att fusk och felutbetalningar bäst hindras genom att beslut om förtidspension är "rätt från början", dvs. är grundligt utredda, är en väg att gå mot bättre kvalitet. Såväl försäkringskassornas undersökningar som andra undersökningar visar dock att det fortfarande finns brister i beslutsunderlagen trots ett mångårigt arbete med att förbättra kvaliteten i dessa. Det är revisorernas uppfattning att möjlighet att rehabilitera eller fusk aldrig kan uteslutas helt även om ärendena har handlagts korrekt från början. Efterkontroller ska ses som en kompletterande åtgärd när det gäller att säkra kvaliteten i beslut om förtidspension. I många fall går det inte att veta om en arbetsoförmåga varit korrekt konstaterad om den inte kontrolleras efter beslutet om förtidspension. Kännedomen om att efterkontroller regelmässigt genomförs bör, enligt revisorerna, göra att de läkare, försäkrade och tjänstemän som är involverade i ett beslut blir mer medvetna om vikten av en grundlig utredning innan beslut om förtidspension fattas. En viktig i socialförsäkringen är att allmänheten känner förtroende för att de ersättningar som betalas ut verkligen kommer till dem de är avsedda för. Många kassor redovisar att fusk med förtidspension förekommer - om än i liten omfattning. Uppdagat fusk ges dock ofta stor uppmärksamhet i medierna och bland allmänheten. Om allmänheten känner att inga åtgärder vidtas kan solidariteten gentemot socialförsäkringssystemen urholkas. Efterkontroller är således motiverade för att visa allmänheten att vidtar åtgärder för att förhindra fusk. Flertalet kassor vittnar också om att efterkontroller har en preventiv effekt. Efterkontroller kan bli mer effektiva Enligt revisorerna ger lagen om allmän försäkring försäkringskassorna goda möjligheter att kontrollera om den förtidspensionerade har fortsatt rätt till förtidspension men efterkontrollernas potential utnyttjas inte i någon större utsträckning av försäkringskassorna. Där effekterna gått att mäta är efterkontroller, som de i normalfallet genomförts, inte en verkningsfull åtgärd för att uppdaga fusk och för att få tillbaka förtidspensionärer i arbete. I allmänhet är det av efterkontrollerna som ger resultat i form av en indragning eller nedsättning av förtidspensionen. Efterkontroller som genomförs till följd av att de beslutats i samband med att förtidspension beviljats (s.k. bevakningsärenden) uppges vara verkningslösa när det gäller dessa efterkontrollers främsta syfte, nämligen att undersöka om förtidspensionärens hälsotillstånd förbättrats så att en rehabilitering är möjlig. De systematiska efterkontroller (större uppföljningar) av förtidspensionärer som gjorts visar dock att det finns en relativt stor potential för att rehabilitera förtidspensionärer. Mellan av dem som varit föremål för efterkontrollen kunde tänka sig att börja arbeta igen. Vid de efterkontroller där frågor om hälsotillstånd ställts uppgav många förtidspensionärer att de mådde bättre sedan de beviljats förtidspension. Undersökningar visar att i vissa fall mer än hälften av dem som efterkontrollerats inte längre sökte upp vården när de väl fått sin förtidspension beviljad. Denna potential tycks dock inte ha tagits till vara av de berörda försäkringskassorna. I de fall systematiska efterkontroller genomförts på länsnivå har de rekommendationer om indragningar/nedsättningar som lämnats inte följts upp, vare sig av centralkontoret eller lokalkontoret. Resultaten på av denna typ av efterkontroller är således i allmänhet okända. Variationen mellan enskilda kontor är stor när det gäller efterkontrollernas resultat. Vid vissa kassor leder av efterkontrollerna till åtgärd, medan det vid andra kassor är av efterkontrollerna som leder till åtgärd. Skillnader i arbetsätt är en av förklaringarna till att antalet indragningar/nedsättningar varierar mellan likartade kontor. Det rör sig om bl.a. hur systematisk kassan är i sina efterkontroller, hur pass prioriterad efterkontrollen är vid den enskilda och vilket samarbete har med andra myndigheter. I allmänhet har försäkringskassorna ingen kännedom om huruvida efterkontroller lett till besparingar i försäkringsutgifter. Men där resultaten är kända anser flertalet försäkringskassor att efterkontroller lönar sig. De beräkningar som gjorts över besparingar är dock bristfälliga. Framför allt saknas en enhetlighet när det gäller synen på hur länge ett beslut om indragning/nedsättning och därmed besparingen i försäkringsutgifter kan komma att gälla. Rättsväsendet är inget hinder för efterkontroller Domstolsbehandlingen av socialförsäkringsbrott sägs ofta utgöra ett hinder för efterkontroller. Bland tjänstemännen på försäkringskassorna finns en allmänt spridd uppfattning att beslut om indragning/nedsättning ofta överklagas och att domstolarna i dessa fall normalt dömer till den försäkrades fördel. I en sådan situation menar tjänstemännen att det inte är meningsfullt att göra efterkontroller. Revisorernas enkät pekar på motsatsen. Det är endast en liten del, , av beslut som överklagas, och om de överklagas ges försäkringskassorna rätt i merparten av fallen. Kassorna menar vidare att ett ytterligare hinder för att nå framgång med ärenden om fusk är att polis och åklagare inte prioriterar socialförsäkringsbrott. Enligt revisorerna bör detta dock inte vara något hinder eftersom polisanmälan och eventuell rättsprocess inte är en förutsättning för att dra in ett bidrag. Flertalet indragningar och nedsättningar sker utan inblandning av rättsapparaten. Det räcker med att kan konstatera att den försäkrade inte längre uppfyller villkoren för förtidspension. Det är få av kontoren, , som har dokumenterade riktlinjer för hur efterkontroller ska göras. Det allmänna intrycket från intervjuerna är att det finns en stor osäkerhet hos personal om vad som gäller i samband med efterkontroll, t.ex. möjligheter att få information från andra myndigheter och hur ett ärende ska drivas fram till polisanmälan. Osäkerhet finns också när det gäller i vilka fall ska lägga in en bevakning om efterkontroll. Försäkringskassorna och saknar kunskap om efterkontroller Kunskapen om efterkontroller och deras resultat är påfallande liten hos försäkringskassorna och med tanke på att av kassorna gör efterkontroller. Uppskattningsvis genomförs 9 000 efterkontroller av förtidspensionärer vid försäkringskassorna. För merparten av dessa efterkontroller har försäkringskassorna ingen vetskap om de resurser som läggs ner, om resultatet i form av antal indragningar/nedsättningar samt om de eventuella besparingar som blir följden. En utgångspunkt för arbetet med efterkontroller bör, enligt revisorerna, vara att försäkringskassorna vet varför de genomför efterkontroller och vad dessa ger. Den efterkontroll som görs som bevakningsärende görs ofta över telefon. Handläggare vid försäkringskassorna nämner ofta att denna typ av efterkontroll inte leder till något. Den förtidspensionerades hälsa har inte förbättrats och skälen till förtidspension kvarstår. Mer aktiva åtgärder, såsom hembesök och att kalla förtidspensionären till , tillämpas mera sällan. Resursbrist anges i allmänhet som främsta orsak till varför försäkringskassorna inte är mer ambitiösa med efterkontroller. Efterkontroller till följd av anmälningar om eventuellt fusk synes kräva mer arbete från sida. Anmälningarna måste bekräftas genom ett antal kontakter med andra myndigheter, arbetsgivare, läkare osv. Inte sällan leder anmälningarna till att fusk kan uppdagas. I de fall centraliserade funktioner för hantering av bedrägeri finns vid kassan så är det dessa funktioner som tar hand om anmälningarna. I de fall inga sådana funktioner finns ligger ansvaret för att utreda bedrägeriet på dem som normalt handlägger förtidspensionsärenden och då blir ärendena vanligen nedprioriterade till förmån för hantering av ansökan om förtidspension. Som skäl för detta anges, utöver arbetsbelastning, även att ärendena är svåra och ibland obehagliga att hantera. De försäkringskassor som organiserat efterkontrollerna till en särskild grupp handläggare synes, enligt revisorerna, undvika flera av de problem som följer av att låta handläggare "i linjen" göra efterkontrollerna. Bland annat kan ärendena prioriteras, och ett för efterkontrollerna nödvändigt kontaktnät kan byggas upp. Trots uppenbara fördelar med en centraliserad funktion för efterkontroll är det av kontoren som har organiserat sitt arbete på detta sätt. Det fusk som uppdagas genom efterkontroller är inte stort Flera tidigare utredningar liksom utsagor från medarbetare vid försäkringskassor pekar på att fusk med förtidspension förekommer. Det är dock svårt att säga något om hur stort detta fusk är. revisorers enkät visar att fusket, mätt som antalet uppdagade fall vid efterkontroller, ligger på en mycket låg nivå. Fuskets omfattning rör sig om några tusendelar av antalet förtidspensionärer. Kunskapen och den dokumentation som finns vid försäkringskassorna när det gäller indragningar/nedsättningar av förtidspension och vad dessa beror på är dock inte tillräckliga för att man ska kunna uttala sig med visshet om fuskets utbredning. Enligt revisorerna kan det finnas en risk för att den ringa omfattningen av uppdagat fusk snarare kan vara ett uttryck för efterkontrollernas ineffektivitet än för fuskets faktiska omfattning. Möjligheten att uppdaga fusk begränsas av ett antal faktorer I enkäten svarar av kassorna att det förekommer mer fusk med förtidspensionen än det som uppdagas vid efterkontroller. Enkätens öppna frågor samt utsagor från intervjuerna visar att försäkringskassornas möjligheter att uppdaga fusk hindras av bl.a. hur regelverket kring förtidspensioner är konstruerat. En del anmälningar om fusk är svåra att åtgärda därför att försäkringskassorna saknar regelstöd för att göra upprepade oanmälda observationer vid den arbetsplats där den försäkrade påståtts arbeta. Vidare anges att informationsutbytet mellan myndigheter, t.ex. polisen och , hindras av sekretesslagstiftningen. Informationsutbyte behövs i många fall för att kunna påvisa exempelvis svartarbete i kombination med förtidspension. Ett ytterligare hinder är att förtidspensionärer kan ha inkomster av arbete utöver förtidspension om arbetet inte överstiger en åttondel av normal arbetstid. Revisorernas granskning visar att det ofta är svårt att dra gränsen för när denna åttondel överskridits. Samma gränsdragningsproblem gäller även för förtidspensionärer med tre fjärdedels, halv och fjärdedels förtidspension. Arbetet med återkrav fungerar inte Få kontor har kännedom om verksamheten med återkrav. Vid de kontor som kan redovisa sin verksamhet med återkrav visar det sig att en mycket liten andel av indragningarna/nedsättningarna leder till återkrav trots att det sannolikt är så att förtidspension utgått på felaktiga grunder . Om återkrav görs får i normalfallet tillbaka mindre än halva det återkrävda beloppet. Brister i informationen till den försäkrade För att undvika eventuella senare missförstånd är det, enligt revisorerna, viktigt med information om den försäkrades rättigheter och skyldigheter i samband med att förtidspension beviljas. Undersökningar visar att många av dem som fått sin pension indragen eller nedsatt till följd av fusk hänvisar till att de inte förstått innebörden i reglerna för förtidspension. Revisorerna bedömer att efterkontroller är nödvändiga av en rad skäl, bl.a. därför att bedömningen av varaktigt nedsatt arbetsförmåga är osäker och därför att fusk förekommer. Revisorernas granskning visar dock att efterkontrollerna i många fall inte genomförs på ett ändamålsenligt sätt. Ett bättre resultat för den relativt omfattande verksamheten med efterkontroller skulle kunna nås om efterkontrollerna skärptes och prioriterades på ett annat sätt än . Revisorerna föreslår följande. Regeringen bör ge i uppdrag att utarbeta riktlinjer för efterkontroller Den närmare utformningen av riktlinjer för efterkontroll bör kunna tas fram i ett samarbete mellan och försäkringskassorna. Utifrån erfarenheterna i sin granskning vill dock revisorerna framhålla några rekommendationer som sådana riktlinjer skulle kunna innehålla. I fall där en efterkontroll beslutats i syfte att undersöka möjligheten för rehabilitering bör ett minimikrav vara att den försäkrade kallas till och där sammanträffar med läkare och rehabiliteringshandläggare. Deklarerade inkomster bör kontrolleras för samtliga förtidspensionärer. Rekommendationer bör lämnas om hur arbetet med och resultaten av efterkontroller ska dokumenteras. Den regel som gäller - att behovet av efterkontroll alltid ska prövas i samband med att förtidspension beviljas - bör följas av försäkringskassorna i större utsträckning än . Förtydliga lagen om allmän försäkring när det gäller förtidspensionärernas möjlighet att arbeta