frsrdg · GP04RR3 · 2002-01-01 00:00:00 — I en bilaga till /2000 har man försökt studera det historiska sambandet mellan kostnader och befolkningsutveckling för några av de kommunala åtagandena (Bucht m.fl., 2000). Slutsatsen är att befolkningsutvecklingen i sig inte ger en god bild av hur den faktiska kostnadsutvecklingen (volymutvecklingen) kommer att bli . Det finns med andra ord många andra förklaringar till kostnadsutvecklingen inom många sektorer. Förklaringarna återfinns ofta i förändrade politiska ambitioner för verksamheterna. Analyser av andra anslag till regeringens disposition har det också genomförts ett antal studier av andra anslag som står till regeringens och disposition. Här redovisas dessa analyser. har analyserat användningen av de medel som stod till regeringens disposition /94 och 1994/95 (bet.1996/97:KU25, bilaga A1.1). Utskottet konstaterar i sitt betänkande att det inte har varit möjligt att få någon fullständig bild av användningen av medlen till regeringens disposition. Exempelvis disponerades anslagen i många fall av myndigheter som betalade ut medel efter särskilda regeringsbeslut. Bokföringen har därigenom legat hos dessa myndigheter, vilket försvårat möjligheterna att få en överblickbar bild av anslagsanvändningen. Det framkommer också att anslag ibland använts för ändamål som kunde ifrågasättas mot bakgrund av vad anslaget eller anslagsposten har som beteckning. Utskottet konstaterar vidare att flera anslagsposter har disponerats av departement för ändamål utanför den interna verksamheten, berednings- och uppföljningsarbete eller informationsinsatser. Utskottet påpekar att det i flera fall hänvisats till att regeringen senare skulle komma att meddela bestämmelser om användningen av medlen på anslaget eller anslagsposten utan att några sådana bestämmelser senare meddelats. Redovisningen visar att anslagna medel i en rad fall inte har använts alls eller endast använts till en mindre del. Slutligen konstaterar att Statsrådsberedningens anvisningar inte alltid följts. revisorer (1999b) har granskat det statliga stödet till de lokala investeringsprogrammen. Stödet omfattar , och beslut om stöd fattas av regeringen efter beredning av . I rapporten konstateras att åtgärder inom områdena byggande, boende och energi var dominerande . Revisorerna anser att målen för arbetet mot en ekologiskt hållbar utveckling bara har varit definierade på övergripande nivå vilket försvårar möjligheterna till uppföljning. Man menar att det varit svårt att identifiera entydiga kriterier för hur stödet bestäms. Kommunala förvaltningar och kommunala bolag har beviljats stöd i större utsträckning än privata företag och föreningar. Revisorerna menar även att förhållandet att kommuner har konkurrerat om stöd har missgynnat gemensamma satsningar. I rapporten påpekas att åtagit sig ärendehantering av förvaltningskaraktär. Konsekvensen har blivit att den ordinarie förvaltningen till viss mån ställs vid sidan om beredningsprocessen. Revisorerna menar att utvecklingen strider mot den renodling av rollerna mellan myndigheterna och som eftersträvats . också att sökande inte har fått veta skälen till att ansökningarna har fått avslag. () har på uppdrag av regeringen också granskat det statliga stödet till de lokala investeringsprogrammen (RRV, 1999a). RRV anser att departementets organisation för beredning av bidragsärenden är mycket liten i förhållande till de stora bidragssummorna och den stora mängden projekt. Den särskilda kompetens som krävs för att bedöma projekten i ansökningarna finns enligt RRV främst hos sektorsmyndigheterna. RRV är kritiskt till att departementet inte inhämtat behövliga upplysningar från sektorsmyndigheterna. Den förordning som reglerar stödgivningen (1998:23) lämnar enligt RRV stort utrymme för tolkning. Centrala begrepp har oprecisa definitioner. RRV anser att uppföljningen och kontrollen är otillräcklig. RRV har funnit spekulativa program eller projekt som verket menar saknar substans. Syftet har varit att tillägna sig statliga bidrag. De lokala investeringsprogrammen har även analyserats av (1998). Föreningen menar att mycket talar för att omkring hälften av projekten skulle ha genomförts även utan stöd. Stödet kan dock ha medverkat till en tidigareläggning av redan planerade åtgärder. Föreningen anser att om stöd används som komplement till lagstiftning och skatter bör bidragen vara generella och hanteras av fackmyndigheterna snarare än av . En annan typ av problem som analyserats i samband med de lokala investeringsprogrammen är förknippade med att en regering själv väljer att ta hand om verkställigheten. En hypotes är att det då kan vara frestande för en regering att fördela stöd med utgångspunkt i rent politiskt-taktiska hänsyn. Det finns också studier som analyserat fördelning av resurser efter olika teorier om s.k. röstköpsbeteende. Tanken är att regeringen tar hänsyn till de politiska styrkeförhållandena i olika regioner när den omfördelar resurser. och (1999) har utifrån två teorier analyserat stödet till lokala investeringsprogram. Genom att studera vilka kommuner som har fått sina projekt beviljade i den första omgången av ansökningar har författarna prövat huruvida regeringen har utnyttjat den unika situation (regeringens makt över resursfördelningen och de diffust utformade fördelningsprinciperna) som uppstått kring fördelningen av bidragen till att köpa röster. Beslut om vilka av de ansökande kommunerna som skulle få sina ansökningar beviljade togs , dvs. och tycker sig finna stöd för att regeringen har utnyttjat sin suveränitet över bidragen taktiskt. Mer specifikt finner man stöd för att regeringen köper röster genom att investera i de kommuner där det finns lättrörliga väljare. Däremot finner man inget stöd för hypotesen att regeringen köper röster genom att investera i de regioner där den redan har starkt stöd. revisorer (1999c) har granskat arbetet för stärkt samarbete och utveckling i genom den s.k. Östersjömiljarden. inom ramen för Östersjömiljarden bereds i och regeringen beslutar om varje projekt för sig. Revisorerna konstaterar att ansvaret för olika led i hanteringen av insatser har varit fördelat på olika departement, myndigheter och andra organ. Det har inte funnits någon självklar instans att vända sig till för den som vill få information om insatser inom Östersjömiljarden. Revisorerna menar att möjligheterna att kontrollera och överblicka verksamheten därmed har varit något begränsade. har granskat upphandlingar av konsulttjänster med anledning av det s.k. Polenåret och en IT-satsning i (bet. 1999/2000:KU20). IT-satsningen i var en del av den s.k. första Östersjömiljarden. I granskningen av de båda fallen framkom att tjänster i vissa fall köpts utan att ett regelrätt upphandlingsförfarande genomförts. Utskottet anförde vidare att otillräcklig dokumentation om vad som förekommit också hade medfört att det fanns oklarheter som försvårade en bedömning i efterhand. Enligt utskottets mening gav granskningen anledning till kritik mot det sätt som dessa upphandlingar skötts på. RRV (1999b) har på uppdrag av regeringen granskat projektet . Regeringen avsatte 1996 för ett femårigt program för kretsloppsanpassning. Regeringen har prövat större ansökningar medan länsstyrelserna har beslutat om bidrag till mindre projekt. Regerings-ärenden har beretts inom med hjälp av beredningsgrupp från och en expertgrupp. RRV:s övergripande slutsats var att kretsloppsprogrammet var dåligt genomtänkt - för många mål skulle uppnås med ett enda medel. Målproblemen fortplantades i stödförordningen, som hade många brister och var svår att tillämpa. Granskningen visade att den valda modellen hade klara nackdelar jämfört med den vanliga förvaltningsmodellen, exempelvis gick det inte att utfärda några tillämpningsföreskrifter till förordningen. var inte heller särskilt väl lämpat för denna typ av myndighetsuppgifter, eftersom det är bemannat och organiserat utifrån helt andra utgångspunkter. har således inte systematiskt följt upp beviljade bidrag och det är inte heller någon sedvanlig uppgift inom . RRV påpekar också att det finns problem med prövning av bidragsansökningar inom , vilket inte lyder under samma regelverk och kontrollsystem som vanliga förvaltningsmyndigheter. När regeringen fattar beslut som första instans, kan besluten inte överklagas. (2000/01:KU10) har granskat hur har organiserats för ett antal särskilda projekt såsom Östersjömiljarderna, m.fl. Utskottet noterar att regeringen enligt de uppgifter som lämnats till utskottet är noga med att på ett tidigt stadium lägga fast tydliga mål och en klar organisation och ansvarsfördelning för projekt av detta slag. Utskottet erinrar om att flera av de särskilda projekten inte har fungerat utan problem. Det återstår att se om de åtgärder som regeringen vidtar är tillräckliga för att projekt av detta slag ska fungera tillfredsställande. Bostads- och Kommundelegationerna är som ovan framgått tidsbegränsade förvaltningsorganisationer vid sidan av reguljära myndigheter. Formen är inget nytt fenomen och har analyserats av bl.a. Statskontoret. Nedan redovisas några principiella synpunkter på tillfälliga organisationslösningar inom . Statskontoret (1998) har på uppdrag av genomfört en studie av . Kontoret konstaterade att Delegationen för med placering inom inrättades av flera orsaker. Bland annat hade flerfaldiga och sektorsövergripande mål. Det saknades dock en sektorsmyndighet som kunde ta på sig uppgiften. Vidare fanns krav på en obyråkratisk och flexibel beslutsprocess och ärendehantering. Regeringen var i behov av att sätta igång projektet innan grundläggande beslut fattats och ville kunna göra snabba korrigeringar om så behövdes. I rapporten noteras att myndighetsutövning, inklusive myndighetsutövning mot kommun, åtnjuter en särskild status i regeringsformen. Innebörden är att denna varken får påverkas av regeringen eller av enskilda statsråd. Formellt uppstår dock inga problem när regeringen, som i fallet med stöd inom ramen för , själv är den beslutsfattande instansen. Statskontoret slår emellertid fast att det kan finnas skäl att undvika den typ av "gråzoner" som uppkommer vid tillskapande av myndigheter eller myndighetsliknande organ i . De tillfälliga lösningarna kan även resultera i oklarheter vad gäller det etablerade systemet för mål- och resultatstyrning. Detta system förutsätter en viss tydlighet i rollfördelningen mellan , regeringen, myndigheterna och kommunerna. Att de tillfälliga organisationsformerna har en tendens att göra rollfördelningen otydlig och beslutsstrukturen dold är enligt rapporten ett av de allvarligaste problemen med modellen. En annan risk är att den dialogmodell som tillämpas i relationerna mellan de tillfälliga organisationsformerna och de aktörer till vilka en åtgärd riktas leder till att de ordinarie myndigheterna betraktas som avskilda från det demokratiska systemet och på den grunden ratas som programgenomförare. Enligt Statskontoret ser staten också möjligheter att med hjälp av specialdestinerade bidrag öka inflytandet över kommunernas verksamhet. Detta kan möjligen vara motiverat i fall då statens och kommunernas prioriteringar inte överensstämmer och då snabba och kraftfulla åtgärder anses nödvändiga. I rapporten slås dock fast att de grundläggande principerna om decentralisering och självstyrelse bryts genom detta förfarande. Statskontoret noterar också att många av de tillfälliga organisationsformer som studerats har haft flera mål att hantera. Multipla, parallella och ibland motstridiga mål kan med dagens krav på resultatuppföljning orsaka problem. Statskontoret menar att en särskilt tillskapad organisation - som - kan vara lämplig: när det är oklart vilka problem som ska lösas, om inslaget av experiment, förhandlingar och skönsmässighet i besluten är stort och förutsättningarna för och behovet av regelstyrning och likabehandling är litet, när intressentmedverkan är legitim och när andra alternativ saknas. I en studie av dimensionering redovisas nedanstående kriterier för att särskilja särskilda projekt och program från ordinarie kommittéarbete (Ds 2000:27). Verksamheten kan, men måste inte, ägna sig åt att fördela anslag och projektmedel. Verksamheten kan, men måste inte, utgöra en plattform för debatt och opinionsbildning. Verksamheten bygger på intensiv samverkan med andra delar av förvaltningen och andra intressenter i samhället. Verksamheten är relativt kortlivad och förväntas upplösas eller övergå i en annan organisationsform. Enligt studien kommer projekt och program de facto att bli allt vanligare i . Framtida regeringar, oavsett politisk färg och regeringsunderlag, kommer att vilja driva frågor snabbare och nära den politiska ledningen och med den uppmärksamhet det får. Det är inte särskilt troligt att regeringar av omtanke om dimensioneringen av frivilligt kommer att begränsa eller avhända sig möjligheten att genomföra en del av sin politik. Följaktligen bör dimensioneringen av avpassas så att den ger utrymme för den här typen av projekt och program. Några myndigheter har i sina remissvar på studien lämnat synpunkter på hantering av särskilda projekt och anslag som står till regeringens och förfogande. En mer allmän synpunkt var att särskilda projekt etc. normalt borde hanteras av myndigheterna. Regeringens ställningstaganden till anslag till regeringens eller disposition I den s.k. Gula boken, handläggning av ärenden i (Ds 1998:39) anges bl.a. att i princip får disponera sådana anslag som gäller , utrikesförvaltningens eller kommittéväsendets administration eller som avser beredning eller uppföljning av ett regeringsärende. Andra anslagsdispositioner bör beslutas av regeringen, om beslutet kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ, och annars av någon myndighet under regeringen. I en intern promemoria inför regleringsbrevet hänvisar till betänkande och vad som framförts där om anslagsmedel som disponeras av . Man hänvisar vidare till vad som utlovats i budgetpropositionen , nämligen att regeringen vid beredningen av regleringsbreven i varje enskilt fall noggrant skulle pröva skälen för att anslag ställs till disposition. I promemorian anges att följande ska gälla i arbetet med regleringsbreven . disponerar som huvudregel endast anslag som avser den interna verksamheten, berednings- och uppföljningsarbete, utredningskostnader eller informationsinsatser. Övriga anslag disponeras av annan myndighet än eller av regeringen. Regeringen disponerar anslag när den vill ha kontroll över anslaget och när användningen av anslaget innefattar ett ställningstagande från regeringen; främst i dess egenskap av ett politiskt organ. I undantagsfall har dispositionsrätt till andra anslag. Detta ska dock prövas och motiveras i varje enskilt fall. Revisorernas bedömningar och förslag Regeringen angav kompletteringsproposition att vissa kommuner och landsting som hade en särskilt svår ekonomisk situation kunde få problem vid införandet av det nya utjämningssystemet. För att skapa möjligheter att i rekonstruktivt syfte tillfälligt bistå sådana kommuner och landsting ställdes medel till regeringens disposition och ett nytt anslag infördes. revisorer kan konstatera att finns detta tillfälliga stöd fortfarande kvar. Det har således fått karaktären av ett permanent anslag. Anslaget har dessutom endast i marginell utsträckning utnyttjats för sitt ursprungliga syfte, dvs. att hantera problem i samband med införandet av det nya utjämningssystemet. Det kan inte heller ses som speciellt överraskande eftersom utjämningssystemet var förenat med speciella införanderegler för att undvika drastiska effekter. Den förändrade användningen har emellertid anmälts till . Anslaget har utnyttjats för följande 12 ändamål. Stöd till kommuner och landsting med problem att uppnå ekonomisk balans. Stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet. Insatser för flyktingar. Förebyggande hiv/aidsverksamhet. Omställningsbidrag för landsting. Stöd och service för vissa funktionshindrade. Nedläggningar i försvaret. Totalt har fördelats eller avses att fördelas. Merparten, eller , har fördelats till kommuner och landsting med särskilt svåra ekonomiska problem. av medlen har dock fördelats till andra ändamål (punkterna 3-12). Stora delar av verksamheten saknar mål Anslaget ingår i utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. Målet för utgiftsområdet är att skapa goda och likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner respektive landsting att uppnå de nationella målen inom olika verksamheter. Bostadsdelegationens del av effektmålet för utgiftsområde 25 är att genom att tillfälligt bistå kommuner med stöd motverka att en kommun på grund av åtaganden för boendet inte kan fullgöra sina ekonomiska förpliktelser. För övriga delar av anslaget, som utgör merparten av medlen, saknas ett särskilt mål i budgetpropositionerna. Det nämns endast att syftet med anslaget är att skapa möjligheter att i rekonstruktivt syfte tillfälligt bistå kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kan hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Avsaknaden av mål kan ha bidragit till den vildvuxna av användningsområden. Ett specifikt och avgränsat mål hade sannolikt begränsat användningsområdena. Totalt har av anslaget fördelats eller avses att fördelas. av dessa medel har fördelats till Bostadsdelegationen. I övrigt har avsett den del av anslaget som saknar en målformulering eller som saknar mål som fastställts av . Fördelningen av medel har således till viss del skett utan att det funnits en klar och konkretiserad målbild. Olika behov tycks ha identifierats år , utan att någon strategi för anslaget har fastställts. Oklara krav på resultatredovisningen Systemet med mål- och resultatstyrning förutsätter en tydlig rollfördelning mellan riksdag, regering och myndigheter. Anslag som står till regeringens disposition kan dock komma att bryta detta mönster. Det normala är att regeringen ställer upp mål för en myndighet. Utifrån den redovisning som myndigheten lämnar bedömer regeringen resultaten eller måluppfyllelsen av verksamheten. I detta fall är det regeringen som både redovisar resultat och bedömer resultaten eller måluppfyllelsen. Regeringen bedömer med andra ord den verksamhet som den själv utför. Resultat och måluppfyllelse kan därmed vara svårare att värdera. Det är inte heller alla gånger uppenbart att det går att göra en bedömning utifrån regeringens material. När det gäller anslaget Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting saknas i budgetpropositioner och andra dokument i vissa stycken målformulering, resultat och analys av måluppfyllelse. Bristen på entydiga och mätbara mål gör det svårt att bedöma hur verksamheten fungerat. Detta förstärks av att det inte förekommer någon egentlig resultatredovisning i budgetpropositionerna. Där redovisas normalt bara antalet ansökningar, anslagsförbrukning etc. I regeringens resultatbedömning görs inte heller någon bedömning av om anslaget bidragit till måluppfyllelsen för utgiftsområdet. En sådan bedömning torde också vara förknippad med betydande metodproblem med tanke på att anslaget utnyttjas för så många olika ändamål. Förordningar och regelsystem saknas delvis Stora delar av hanteringen av anslaget regleras inte av någon förordning. Kommundelegationens beredning av ärenden styrdes enbart genom kommittédirektivet. Regeringens senare beslut i dessa ärenden omfattades av naturliga skäl inte heller av någon förordning. Det gäller också regeringens fördelningar till andra ändamål som t.ex. insatser för flyktingar (dvs. ändamålen 3-12 som redovisats inledningsvis i kapitlet). Bostadsdelegationens arbete styrs däremot av en instruktion. Den lämnar dock relativt vida ramar åt delegationen att avgöra vilka som ska beviljas stöd eller inte. Avsaknaden av förordning och tydlig instruktion ger regeringen respektive Bostadsdelegationen ett handlingsutrymme att avgöra vilka kommuner och landsting som ska beviljas stöd. Det gör det svårt att bedöma hur handläggningen fungerat. Bristen på entydiga och mätbara mål förenklar inte en sådan bedömning. Frånvaron av tydliga regelsystem kan innebära att hanteringen av anslaget inte blir transparent och förutsägbar. En kommun eller ett landsting kan därför knappast på förhand göra en rimlig bedömning om stöd kommer att utgå eller inte. Ett sådant förhållande kan försena eventuella omstruktureringar och neddragningar. I förvaltningslagen (1986:223) finns det regler om hur ärenden ska handläggas. Dessa regler ska bidra till att ge ett så korrekt underlag som möjligt för förvaltningsbesluten och därmed till att besluten blir riktiga i sak. De återspeglar grundläggande rättssäkerhetskrav som krav på opartiskhet, omsorgsfull handläggning och enhetlig bedömning. Den genomgång som skett av beslutsunderlagen pekar på att handläggningen varit omsorgsfull och att underlagen varit objektiva. Det går att analysera grunderna för besluten. Alla granskade ärenden innehåller samma beslutsunderlag. De ekonomiska bedömningarna bygger på väl etablerade metoder och är av god kvalitet. Bilden är inte lika entydigt positiv vid en analys av beslutskriterierna, dvs. vilka kriterier som styrt fördelningen av stöd. Visserligen har de kommuner som fått stöd t.ex. lägre skatteunderlag, högre arbetslöshet, sämre befolkningsutveckling och sämre ekonomi än avslagskommunerna och kommunsektorn som helhet. har dock de kommuner som fått bifall en mer omfattande verksamhet än avslagskommunerna. De har t.ex. högre nettokostnader, högre utbudsnivå, högre kostnader än vad som motiveras av de strukturella förutsättningarna och fler anställda. Skattesatsen är också högre i bifallskommunerna än i avslagskommunerna. Det går inte heller att påvisa några påtagliga skillnader vad gäller besparingar eller utförsäljningar mellan bifalls- och avslagskommunerna. De kommuner som fått bifall har vidare en betydligt högre ersättning från kostnadsutjämningen. De kompenseras således redan i hög grad för en ogynnsam kostnadsstruktur. Dessa skillnader är mest markanta i de ärenden som beretts av Kommundelegationen och senare beslutats av regeringen. Detta kan tyda på att kommuner som påbörjat eller avslutat en omstrukturering av ekonomin inte har fått statligt stöd av regeringen. Följaktligen kan det också innebära att kommuner som senarelagt sådana omstruktureringar fått stöd av regeringen. Mindre lyckade avtal i vissa fall Ett stort antal avtal om stöd har slutits mellan staten och kommuner och landsting. Genomgången visar att Bostadsdelegationens avtal kan sägas vara realistiska, lämpligt formulerade och relevanta. Avtalen går också relativt enkelt att följa upp. Kommundelegationens förslag till överenskommelser uppvisar däremot vissa svagheter. Till exempel var cirka hälften av överenskomna åtgärder av översiktlig karaktär. I syfte att säkra överenskomna kostnadsminskningar borde Kommundelegationen ha lagt större vikt vid att kommunernas och landstingens åtgärdsförslag var mer konkreta. Regeringsbesluten innebar dessutom att kommunernas åtgärdsplaner kopplades loss från överenskommelserna. Hanteringen av regeringens/Kommundelegationens ärenden kan sammantaget bidra till att nödvändiga åtgärder inte genomförs. Det kan diskuteras om tydliga och realistiska åtgärdsplaner, i kombination med övriga kriterier, borde ha varit ett skäl att bevilja ekonomiskt stöd. Likaså motsatsen, dvs. att otydliga och otillräckligt förankrade åtgärdsplaner skulle vara skäl nog att inte bevilja ekonomiskt stöd. Regeringen har vidare valt att tidigarelägga av utbetalningen av bidraget. En utbetalning av bidraget först efter det att villkoren i överenskommelsen uppfyllts var enligt Kommundelegationen en mycket viktig princip för att tydligt markera att ansvaret för genomförandet av de åtgärder som krävs för att nå ekonomisk balans åvilar respektive kommun eller landsting. En utbetalning i efterhand skapar också ytterligare incitament för att påbörja en besluts- och omstruktureringsprocess.