frsrdg · GP04RR16 · 2002-01-01 00:00:00 — En asylhandläggare kan enligt uppgift genomföra två eller tre sådana utredningssamtal . skrivs ned och kommuniceras skrivs ned och skickas till den sökande och dennes offentliga biträde som har på sig att komma med en inlaga. Där kommenteras utredningen och kompletterande upplysningar och material kan lämnas, t.ex. i form av foto-grafier, tidningsartiklar, läkarintyg, domar från hemlandet, intyg från organisationer m.m. handläggare kan också inhämta upplysningar från annat håll, t.ex. från den svenska ambassaden i den sökandes hemland. I en del fall inhämtas upplysningar från samt från andra länders utlandsmyndigheter. Det sistnämnda är regel i de fall man tror att den sökande kan återsändas till ett annat EU-land med stöd av . Normalt ska dock s.k. Dublin-förfrågningar till andra länder göras före den fördjupade asyl-ut-redningen. handlar ju om vilket land som ska pröva asylansökan. Ytterligare utredningssamtal i vissa fall I vissa fall förekommer att den asylsökande kallas till ytterligare samtal med handläggaren, men detta är ganska ovanligt. Uppgifter inhämtas från svenska ambassader I många fall är asylenheterna beroende av uppgifter från de svenska utlandsmyndigheterna. Förfrågningar till svenska ambassader samordnas numera via de landansvariga på . Vid några av utlandsmyndigheterna finns också särskilda migrationstjänstemän (se avsnitt 4.4). På grundval av den fördjupade asylutredningen och de kompletterande upplysningar som inkommit sammanställer handläggaren ett beslutsunderlag som bl.a. ska innehålla en redovisning av den sökandes åberopade skäl för uppehållstillstånd, en bedömning av skälen och ett förslag till beslut. Underlaget föredras för en beslutsfattare. Beslutsfattaren ansvarar för den juridiska bedömningen och fattar beslut i ärendet. Beslutet ska for-mu-leras och motiveras skriftligt. Om handläggaren och beslutsfattaren är oense (vilket inte är vanligt) försöker man i första hand lösa detta genom diskussioner inom enheten och i andra hand genom samråd med rättsenheten vid region och praxis-enheten vid huvudkontoret i . Beslutet delges den sökande När beslutet är fattat ska det delges den sökande. Detta görs av den sökandes mottagningshandläggare, inte av asylhandläggaren eller beslutsfattaren på asylenheten. Om den sökande får uppehållstillstånd får denne vara kvar i mottagningssystemet ytterligare . Den som bott på någon av förläggningar kan då antingen själv ordna en bostad eller få hjälp med detta. ordnar bostäder efter överenskommelser med kommunerna och har kontakt med personen som fått tillstånd. Denna process tar från tillståndsbeslutet till flyttning. Den som bor i s.k. eget boende förs över till kommunen inom en månad från beslutet om uppehållstillstånd. Detta regleras i lagen om mottagande av asylsökande (LMA). Ett avvisningsbeslut kan överklagas Ett eventuellt avslag kan sedan överklagas. Överklagandet riktas till där det registreras. Ett överklagande kan medföra olika grader av aktivitet från . I många fall skriver det juridiska ombudet ett s.k. ramöverklagande som är mycket kortfattat och inte innehåller några motiveringar. I detta fall stämplas överklagandet bara av som sedan skickar det vidare till . I vissa fall bifogar verket ett eget yttrande till överklagandet som sedan skickas vidare till nämnden. I några fall omprövar sitt eget beslut till följd av överklagandet. Detta är dock ovanligt. Begäran om flyktingförklaring och resedokument En person som erhållit permanent uppehållstillstånd av eller kan därefter åter-komma och begära flyktingförklaring och resedokument (med resedokument avses pass enligt Genèvekonvention). En flyktingförklaring kan vara eftersträvansvärd eftersom det med flykting-skapet följer vissa förmåner som bl.a. har betydelse för möjligheterna att resa utomlands och även ger skydd mot att dömas till utvisning vid brott. Det vanligaste är att ansökningar om flyktingförklaring och re-se-dokument görs tillsammans med ansökan om permanent uppehållstillstånd, men sådana ansökningar kan också lämnas . Det är asyl-enheterna på som handlägger även dessa ärenden. De prioriteras dock inte särskilt högt. Om en person får nej från på sin begäran om flyktingförklaring och rese-doku-ment så kan denne överklaga till . Vid finns ett antal olika enheter - verkssekretariat och informationsenhet, resursenhet, utvecklingsenhet, praxisenhet samt enheter för administrativ service och för internationellt utvecklingsar Praxisenheten är den som har störst betydelse för att stödja asylenheterna. Vid huvudkontoret finns också en processchef för asylprocessen som arbetar med att utveckla, stödja och följa upp processen. Processchefen har kontakter med samverkande myndigheter i strategiska frågor m.m. samt ingår i verkets direktion. Praxis-enheten har sammanlagt 24 anställda, varav 14 har som huvuduppgift att stödja verkets olika enheter och samordna praxis mellan dessa (den s.k. basverksamheten). Denna verksamhet avser alltså inte bara asylenheterna utan även andra enheter inom verket. Praxisenheten fungerar också som stöd till verkets generaldirektör och deltar i internationellt samarbete, både på egen hand och tillsammans med . Huvuddelen av det internationella samarbetet har långsiktig karaktär och berör inte direkt det dagliga arbetet med asylfrågor. En viktig del av enhetens arbete är det övergripande samarbete mellan berörda myndigheter som bedrivs inom den s.k. SAMSYN-gruppen. Här samverkar , , , och Kriminalvårdens transporttjänst. Gruppens arbete samordnas av . Praxisenheten har mycket samarbete med de samverkande myndigheterna. En av praxisenhetens uppgifter är att samordna förfrågningar till svenska ambassader. Ärenden av allmängiltig karaktär skickas till de landansvariga på praxisenheten som bedömer om frågan kan besvaras direkt, t.ex. med hjälp av Lifos eller på annat sätt. Om detta inte är möjligt skickas frågan till utlandsmyndigheten som får på sig att svara. När svaret kommit in gör man en bedömning av om svaret ska läggas in i Lifos och skickar sedan svaret vidare till den enhet som ställt frågan. Vid elva utlandsmyndigheter har det också inrättats poster för speciella migrationstjänstemän. Dessa tjänstemän är avlönade av men arbetar på heltid med migrationsfrågor, dvs. handlägger ärenden om viseringar och uppehållstillstånd, svarar på frågor om enskilda asyl- och tillståndsärenden samt medverkar i länderrapportering. Systemet med särskilda migrationstjänstemän ingår som en del i det fördjupade samarbetet mellan och utrikesförvaltningen som påbörjades . En utvärdering av detta samarbete ska enligt uppgift genomföras av UD och i samverkan. En viktig del av praxisenhetens basverksamhet, vars syfte är att stödja bl.a. asylenheterna och samordna praxis, är det datorbaserade landinformationssystemet Lifos. Arbetet med Lifos tar 4,5 årsarbetskrafter i anspråk. enligt det viktigaste instrumentet för att föra ut information till asylenheterna. Kärnan i Lifos utgörs av information om de 19 länder som de flesta asylsökande kommer ifrån. För dessa länder finns tre slag av information tillgänglig för den som har behörighet: Landinformation enligt en bestämd mall med grundläggande information om landet. Vägledande beslut av från detta land. Besluten väljs ut av . Praxis och kommentarer från till de egna handläggarna. Härutöver finns praxis och exempel på beslut för ytterligare ett antal länder och för sökande i olika situationer. Via Lifos kan handläggaren också läsa rapporter från ambassader, , andra länders utlänningsmyndigheter och enskilda organisationer. Uppdateringen sker löpande genom samverkan mellan de ansvariga för Lifos och de olika land-ansvariga på enheten. är tillgänglig via datanät och är upplagd som en intern hemsida. Den består av en tolkning och förklaring av de lagar som bl.a. asylenheterna har att arbeta efter. Någon systematisk uppdatering av görs inte. Det finns ingen årsarbetskraft (eller del av sådan) anvisad för arbetet med . Styrande riktlinjer från generaldirektören Utöver de stödsystem som nämnts ovan finns ett antal styrande riktlinjer från generaldirektören av olika slag. Några s.k. gd-meddelanden som kan ha betydelse för hanteringen av asylärenden är följande: Vägledande beslut om återreseförbud m.m., Frågor enligt artikel 15 i , samt Ansvarsfördelningen mellan och polismyndigheterna vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. Praxismöten för diskussion av gemensamma frågor Vid praxisenheten finns personal som bevakar sina respektive områden och länder. Vid behov kan de kalla representanter för olika regioner till s. k. praxismöten för att diskutera gemensamma handlingslinjer i vissa frågor. Sådana möten sammankallas också om enheten upptäcker att de olika regionerna skiljer sig markant i bedömningen av vissa frågor. Några formella utvärderingar av asylenheternas beslut görs normalt inte. Praxisenheten håller löpande kontakt med regionerna och anser att man får en god bild av kvaliteten i asylenheternas beslut genom att se på beslut i överklagandeärenden. Gemensamma utbildningar och seminarier för asylhandläggare organiseras till viss del av praxisenheten men framför allt av . En hel del utbildning anordnas också på regional nivå. Huvuddelen av utbildningarna kommer till stånd genom initiativ och aktivt deltagande av personal från de praktiskt verksamma asylenheterna. Enligt chefen för en av asylenheterna är det främst i den praktiska verksamheten som man inhämtar sådan erfarenhet som är värd att befästas och diskuteras i grupp. Exempel på ämnen som, på begäran av asylhandläggare, tagits upp vid seminarier gäller bevisvärdering, samtalsmetodik och tortyrfrågor. Vidareutbildning inom mer övergripande områden som exempelvis intervjuteknik, förvaltningsjuridik och sekretessfrågor anordnas av utvecklingsenheten. Över 20 000 personer är inskrivna i mottagningssystemet Mottagandet av flyktingar och andra asylsökande regleras främst av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. fanns ca 17 900 personer inskrivna i mottagningssystemet för asylsökande. hade antalet inskrivna ökat till ca 20 000. Enligt uppgift från är nu ca 23 000 personer inskrivna i mottagningssystemet. De asylsökandes genomsnittliga vistelsetid i mottagningssystemet redovisas både i verkets årsredovisning och i regeringens skrivelse om migration och asylpolitik (skr. 2001/02:5, s. 52). Dessa upplysningar är dock svårtolkade. Att den genomsnittliga vistelsetiden har minskat - - är i första hand en automatisk följd av att antalet asylsökande ökade mycket kraftigt . Av de inskrivna bor i s. k. eget boende. Övriga bor på . Kostnaden för mottagningssystemet var . räknar med att en asylsökande kostar per dag i mottagningssystemet. Detta är ett genomsnitt av dygnskostnaden för anläggningsboende (per dag), eget boende (per dag) och förvar (per dag). står det de asylsökande fritt att själva ordna sitt boende. var den sökandes bidrag knutet till boendet på en förläggning. En asylsökande som saknar egen möjlighet att försörja sig - något som gäller de flesta - får ett dagligt kontantbidrag vars storlek regleras av regeringen (förordningen (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl.). Dagbidraget varierar beroende på ålder, familjeförhållanden och boende. Knappt 100 personer i förvar har fyra förvarsanläggningar i . Dessa finns i Carls-lund (utanför ), , och . asylsökande som verket befarar ska av-vi-ka eller skada sig själva eller andra (se kap. 3). Vistelsetiden i förvar är vanligtvis kort. Beslut om förvar ska omprövas med täta mellanrum (vanligen , vid avvisning ). Förvarsplaceringar är dyrbara för staten i jämförelse med vanligt anläggningsboende. satt i genomsnitt 97 personer på olika förvar (0,av det totala antalet personer som var inskrivna i mottagningssystemet). Om en sökande blir våldsam kan denne placeras i ett av polisens häkten. för-söker dock undvika längre häktesplaceringar eftersom vistelsen på verkets förvar innebär en mindre inskränkning i personens rörelsefrihet. Mottagningsssystemet för asylsökande har granskats av en utomstånde utvärderare på uppdrag av ledningen för dåvarande . Utredaren , numera ordförande i , lämnade sin rapport av asylsökande och flyktingar - en översyn . I rapporten framfördes bl.a. kritik mot hur de asylsökandes boende och dag-li-ga verksamhet organiserades. menade att mottagningssystemet inte var anpassat till de långa väntetiderna. I rapporten diskuterade även problem med asylsökandes sjukvård, barn i asylprocessen, resurs- och personalproblem samt interna rutiner på . menade bl.a. att formerna för asylsökandes egna boende borde ses över. Eget boende innebar i praktiken ofta att den sökande bor inneboende hos släktingar eller vänner. Detta leder till trångboddhet och till att andelen sökande koncentreras kring storstadsområdena. borde ges möjlighet att pröva asylsökandes egna boende för att undvika trångboddhet och andra missförhållanden. Ansträngningar borde också göras för att ge asylsökande större möjligheter att bosätta sig i eget boende även utanför storstadsområdena. I rapporten framfördes även kritik mot den organiserade verksamheten inom mottagningssystemet. Rapporten remissbehandlades av . Remissinstanserna var alla eniga om att boendeformerna för asylsökande borde ses över. Flera remissinstanser var dessutom positiva till ökat deltagande från de asylsökande i förvaltningen av anläggningarna. Ingen av remissinstanserna kommenterade de ekonomiska frågorna eller arbetssituationen för verkets anställda. Verkets centrala enheter (informations- och praxisenheterna) ställde sig dock kritiska till rapporten som man ansåg brista i ob-jektivitet och konkretisering. Praxis-enheten ansåg att rapportens slutsatser inte kunde ligga till grund för något förändringsarbete om man inte först gjorde ytterligare studier. hade inte vidtagit några speciella åtgärder med anledning av rapporten. Mottagningssystemet är enligt verket föremål för ständig vidareutveckling och därvid noterar man synpunkterna i rapporten. Verket har dock för avsikt att göra en genomgripande genomgång av verksamheten i mottagningssystemet. Den ska inledas med en bred diskussion ute i verksamheten med stöd av ett diskussionsunderlag som utarbetats av praxisenheten. Detta ska bl.a. resultera i nya styrdokument. Rutiner och samarbetsformer i bosättningsarbetet och har fått i uppdrag av regeringen att se över rutiner och samarbetsformer för att effektivisera arbetet med bosättning av personer som är anläggningsboende när de får uppehållstillstånd. Uppdraget rapporterades till regeringen och . Rapporten visar att besparingspotentialen är begränsad bl.a. därför att det endast är en mindre del av de asylsökande som berörs. De flesta asylsökande använder sig av eget boende, inte av anvisade kom-munplatser. I rapporten framhölls även vissa mera generella synpunkter. Nuvarande modell för flyktingmottagande ansågs av de två verken inte vara anpassad till dagens verklighet. Behovet av förändring har varit känt . Bakgrun-den är främst den koncentration av bosättning till redan in-vand-rartäta storstadsområden som systemet med eget boende har in-neburit. Åtgärder för kortare handläggningstider Frågan om handläggningstiderna i asylprocessen har följt /ända sedan det bildades för . Verket har också självt på olika sätt försökt att uppnå kortare handläggningstider. De åtgärder som vidtagits av verket beskrivs nedan. Alla de nämnda åtgärderna har dock inte tidsåtgången som främsta mål. En del syftar snarare till att anpassa verksamheten efter de förändringar i uppdraget som ägt rum . utarbetades en ny strategi för asylprövningen (Strategi för att få en effektivare asylprocess, PM av ). Strategin innebar en satsning på inledningsskedet i asylprocessen, dels genom speciella gränsenheter, dels genom en prioritering av snabba avvisningar. Gränsenheterna sam-verkar med polisen vid gränskontrollerna. Vid dessa enheter görs både passkontroller och inledande asylutredningar för dem som söker asyl direkt vid inresan. Samma enheter organiserar även avvisningar med omedelbar verkställighet. En del personer som uppenbarligen saknar asylskäl behöver därför inte skrivas in i mottagningssystemet. I detta sammanhang anpassade verket också sina prioriteringar. Man införde den snabba proces-sen som i korthet innebär att ärenden där ett snabbt avvisningsbeslut kan fattas ska prioriteras. Innebörden av detta har förklarats tidigare (se kap. 3). Verket har genomfört en stor IT-satsning för att underlätta asylutredningarna. Land-informationssystemet Lifos har beskrivits i avsnitt 4.4. Verket har också inlett ett nytt projekt som avser att underlätta samverkan mellan prövnings- och mottagningsenheter med datateknikens hjälp. Avsikten är att det för varje asylsökande ska upprättas en individplan på verkets interna datanät. Den ska innehålla planerade och genomförda centrala akti viteter som rör en viss sökande. Vissa viktiga dokument (asylutredningar m.m.) ska också placeras i ett "elektroniskt bibliotek" med åtkomst för de handläggare som har behörighet. Detta projekt håller på att utvecklas och är ännu inte i drift. arbetar på att utveckla sin roll som central utlänningsmyndighet genom att få till stånd smidiga övergångar mellan de berörda myndigheterna och en gemensam syn på prioriteringar av olika grupper av sökande. Internt arbetar man med att förbättra samverkan mellan prövnings- och mottagningsenheter. Det planerade interna datanätet är avsett att underlätta denna samverkan. har utarbetat ett förslag till en ny organisation för asylfrågor. Enheter för asylprövning ska byggas upp i alla verkets fem regioner. Man vill försöka avlasta asylenheterna i regionerna Syd, Väst och - som varit de enda som arbetat med asylprövning - genom att föra över prövning av asylärenden till de mindre belastade regionerna Mitt och Nord. Avsikten är att utnyttja organisationen på ett mera flexibelt sätt . uppstår givetvis ett behov av inlärning och kompetensutveckling för de nya asylhandläggarna och beslutsfattarna i de berörda regionerna. Redan tidigare, dvs. , har viss personal inom mot-tag-ningsenheten i arbetat med att göra asylutredningar. En fördel med detta anses vara att de handläggare som arbetar inom mottagningssystemet får mera mångsidiga och utvecklande arbetsuppgifter. Besluten i de ärenden som utretts av mottagningshandläggare har dock fattats av beslutsfattare i som inte arbetar inom den berörda mottagningsenheten. Inledande asylutredningar görs av särskild personal En närbesläktad förändring som genomförts är att alla inledande asylutredningar görs av särskild personal som bekostas av mottagningsanslaget. Personalen vid dessa s.k. asylmottag-ningsenheter arbetar inte med fördjupade asylutredningar och fattar heller inga beslut i asylfrågor. Detta sätt att organisera arbetet anses vara resursbesparande i en situation med stor asyl-inströmning. Förfarandet har också den fördelen att arbetet med fördjupade asylutredningar och beslut i asylfrågor inte förrycks av inströmningen av nya asylsökande. En oundviklig nackdel är dock att handläggningen av varje ärende blir mer splittrad på olika personer inom verket. Övergången till att arbeta med särskilda asylmottagningsenheter bör i första hand ses som en åtgärd som syftar till att hantera en stor asylinströmning. Hur detta sedan påverkar tidsåtgången fram till beslut för enskilda sökande är en fråga som beror av en mängd andra omständigheter. Som framgått ovan arbetar verket med att utveckla datatekniska hjälpmedel för att underlätta samverkan mellan asylprövnings- och mottagningsenheter. Målet för asylhandläggningen är, enligt regleringsbrev för , "att öppna ärenden inte ska vara om inte särskilda skäl föreligger". menar dock att resurserna inom verket är så knappa att denna målformulering är relevant. Verksledningen har därför ändrat den målsättning som ska vara vägledande för asyl-enheternas arbete. Den nya målsättningen innebär att öppna ärenden inte ska vara om inte särskilda skäl föreligger. Hur påverkas tidsåtgången av det ändrade målet? Innebörden av det ändrade målet är att arbete inriktas på att undvika de längsta handläggningstiderna. Men det kan innebära att den genomsnittliga handläggningstiden hos verket blir längre än den annars skulle ha blivit eftersom färre fall får korta tider. Det finns emellertid också andra sätt att mäta tidsåtgången än med genomsnittstal. Den tredje kvartilen (dvs. den tid inom vilken av de asylsökande har fått beslut i första instans) skulle, i princip, kunna påverkas positivt av den nya målformuleringen. Vad som i verkligheten kommer att ske med tidsåtgången i asylprocessen kan dock inte förutses. () är en domstolsliknande myndighet med ca 125 anställda. Nämnden har också 30 lekmannaledamöter som är utsedda av regeringen på förslag av riksdagspartierna. bildades då den överprövning i utlänningsärenden som tidigare gjorts av regeringen överfördes till nämnden. utgör överinstans i utlänningsärenden. Sex olika slag av ärenden handläggs: ärenden om avlägsnande (dvs. överklagande av avvisnings- och utvisningsbeslut av ), ny ansökan om uppehållstillstånd, flyktingförklaring och resedokument, uppe-hållstillstånd, medborgarskap samt beslut om offentligt biträde. Det finns enligt ett samband mellan flera av dessa ärendetyper. Ett avslagsbeslut i ett överklagat avlägsnandeärende ger i många fall upphov till en ny ansökan om uppehållstillstånd. Samma person kan därför förekomma i nämndens ärendekedja. har också en ganska omfattande informationsverksamhet. Nämnden tar emot besök av organisationer och myndigheter. Internationella kontakter är vanliga. Olika personer från medverkar ofta i seminarier, studiebesök och andra aktiviteter som syftar till att förklara den svenska utlänningslagstiftningen och roll m.m. Nämnden har i praktiken fått en informativ funktion som enligt dess ledning inte var förutsedd då nämnden bildades. organisation består av en generaldirektör samt 30 nämndledamöter som är utsedda av regeringen, en ordförandeenhet bestående av 9 beslutsfattare (de flesta tjänstlediga domare från domstolsväsendet) samt en stabsenhet på 18 personer. Vidare finns tre sak-enheter med sammanlagt ca 90 personer, en ekonomienhet på 3 personer och en personalenhet på likaledes 3 personer. Tabell 5.1 Antal anställda vid 1998 1999 2000 2001 1:a hå GD / Kanslichef 1 2 2 2 Ordförande 7 8 8 9 Stabsenhet 6 18 18 19 Kanslienhet 18 - - - Sakenheter 94 75 83 91 Ekonomienhet - 3 3 3 Personalenhet - 3 3 3 Totalt 126 108 116 126 Not: Vid omorganisationen 1998 avskaffades kanslienheten vars personal överfördes till stabs-, ekonomi- och personalenheterna. Sakenheterna består främst av handläggare; 3 är chefer och ca 17 assistenter. organisation har ändrats sedan nämnden bildades - dels 1995, dels . Den förändring som genom-för-des 1998 innebar bland annat att man sam-man-förde de tidigare mindre grupperna till färre men större enheter. Vidare infördes ett system som innebar att handläggare på egen hand, efter delegation, kunde fatta beslut i vissa enkla ärenden. har man tre sakenheter som arbetar med utlänningsärenden som rör personer från olika delar av världen. Det finns också en projektorganisation som främst arbetar med en viss typ av ärenden (ej asyl). Här arbetar personer från övriga enheter tillsammans under särskild ledning. Syftet är att uppnå rationaliseringsvinster. har haft drygt 125 anställda - lika många som 1998 men fler än de föregående två åren (se tabell 5.1). Antalet handläggare på sakenheterna minskade kraftigt för att åter ligga på drygt 90 anställda. Från sida förklarar man personalförändringarna med förändringar i anslaget. har en hög personalrörlighet, i synnerhet bland handläggarna. av handläggarna hade nyanställts . Rörligheten har flera orsaker. Ofta har unga jurister med begränsad arbetslivserfarenhet sökt och fått tjänsterna. De interna karriärmöjligheterna är dock mycket begränsade.