frsrdg · GP04RR3 · 2002-01-01 00:00:00 — Endast kommuner med en särskilt svår ekonomisk situation kommer därför i fråga för stöd. En ytterligare förutsättning är att de förhållanden som ligger bakom kommunens svaga ekonomi inte är sådana att de på kort sikt kan påverkas av kommunen själv och att kommunen vidtagit nödvändiga åtgärder för att komma till rätta med sin ekonomiska situation. Enligt departementet är vidare de avtalade bestämmelserna om under vilka förutsättningar det överenskomna bidraget ska utbetalas tydliga. För att bidrag ska utbetalas krävs ekonomisk balans i respektive kommun/landsting samt att en i avtalet exakt angiven, reglerad sänkning av bruttokostnaden genomförts. Statskontoret tillstyrker revisorernas förslag att anslaget avvecklas . Bostadsdelegationen anser att rapportens analys av kommunalekonomiska nyckeltal är alltför förenklad och i många fall också missvisande. I huvudsak avser detta rapportens kapitel 4 där det analyseras om det finns några påtagliga skillnader mellan kommuner som fått stöd och kommuner som inte fått stöd. Kritiken gäller främst i tre avseenden. För det första förutsätter analysen enligt delegationen ett ja/nej-utfall. Enligt förutsättningarna för Bostadsdelegationens verksamhet ska stöd lämnas endast i den omfattning som behövs för att kommunen ska kunna fullgöra sina förpliktelser. Det betyder att kommunens kostnader för rekonstruktionen ska relateras till kommunens egen ekonomiska styrka och att dessa två faktorer tillsammans avgör inte bara om staten kan lämna bidrag till kommunen, utan också - om bidrag över huvud taget lämnas - med hur mycket staten bidrar. Den kostnad som kommunen slutligt har fått bära har för många av de kommuner som fått bidrag varit väsentligt högre än kostnaden för sådana sökande kommuner till vilka bidrag inte har lämnats. För det andra anser delegationen det missvisande att utgå från nyckeltal . För mer än hälften av de kommuner med vilka delegationen träffat avtal eller preliminära överenskommelser om en rekonstruktion av kommunens bostadsföretag hade rekonstruktionen då ännu inte genomförts och således inte heller påverkat kommunens bokslut. Det innebär att den latenta bördan av rekonstruktionen inte syns nyckeltal för dessa kommuner. Enligt delegationen blir en utvärdering som inte beaktar dessa bördor meningslös. För det tredje anser delegationen att nyckeltalen borde ha avsett kommunkoncernen och inte begränsats till kommunerna. En sådan analys blir enligt delegationen missvisande eftersom kommunerna driver sin bostads- och fastighetsförvaltning i mycket skiftande former. Sammanfattningsvis ger enligt Bostadsdelegationens uppfattning de analyser som redovisas i rapporten inte tillräcklig grund för de slutsatser om stödda och icke stödda kommuners ekonomiska förhållanden som rapporten drar (avsnitt 4.6) - och således inte heller för konstaterandet att de kommuner som berörs av Bostadsdelegationens verksamhet redan i hög grad kompenseras genom ersättning från kostnadsutjämningen. Enligt finns det mot bakgrund av kommunsektorns ekonomiska och strukturella problem anledning att anta att det för en relativt kommer att behövas särskilt stöd till kommuner med ekonomiska problem. Enligt utredningens mening har de åtgärder som regeringen vidtagit utförts på ett i stort sett adekvat och nöjaktigt sätt med hänsyn till problemens beskaffenhet, även om det i vissa avseenden kan finnas skäl till viss formell kritik. Utredningen kan dela revisorernas uppfattning att det finns brister förknippade med den här aktuella verksamheten. Det gäller bl.a. oklarheten beträffande beslutskriterierna och den otydliga kopplingen mellan avtalen mellan regeringen och kommunerna/landstingen och de åtgärder som ska vidtas. Även det lämpliga i regeringens beslut om att betala ut en del av stödet i förskott kan diskuteras. I denna del finner utredningen att regeringens verksamhet varit till gagn för kommuner och landsting med ekonomiska problem. och delar i huvudsak revisorernas bedömning. Förbunden vill särskilt understryka vad revisorerna anför om att anslaget inte står i samklang med strävandena att statens bidragsgivning till kommuner och landsting bör ske i generella former. Utifrån dessa motiv, och då dessutom huvudsyftet med anslaget numera i det närmaste är fullföljt, menar att det kan vara läge att avveckla anslaget och överföra medlen till det generella bidraget för kommuner och landsting där det naturligt hör hemma. vill understryka att det även i fortsättningen kommer att finnas ett antal kommuner som kommer att drabbas av övermäktiga ekonomiska problem i bostadsföretagen. Dessa problem bör lösas inom bostadspolitikens ram. Ekonomiskt stöd till bostadssektorn bör, enligt förbunden, inte sammanblandas med de generella bidragen till kommunerna. () konstaterar att revisorerna inte redovisar någon analys av nyckeltal etc. där samspelet mellan olika faktorer belyses. Sambanden mellan de olika nyckeltalen redovisas enbart för varje studerad variabel var för sig utan samtidig kontroll av övriga variabler. Enligt tolkas indikatorerna inledningsvis med försiktighet för att sedan i slutsatserna övergå till tvärsäkra påståenden. vill med hänvisning till detta rekommendera revisorerna att vid utformningen av sin skrivelse till tolka resultaten från den genomförda undersökningen med något större ödmjukhet än vad som kommer till uttryck i den remitterade promemorian. Kommun- och Bostadsdelegationerna har enligt varit nödvändiga som tillfälliga insatser då genomgripande strukturförändringar skapat helt nya förutsättningar verksamheten i ett flertal industrikommuner som lagt grunden till dagens välstånd. pekar på att det krävs ett fortsatt kraftfullt stöd till de kommuner som kommer att fortsätta att tappa i befolkning. Det är enligt uppfattning nödvändigt att de bägge delegationerna får en uppföljning. Denna fortsättning måste dock utformas så att kommunerna själva får besluta om hur den nödvändiga anpassningen till en ny situation ska genomföras. har vid sin bevakning av hur de statliga stöden utformats och administrerats fått samma uppfattning om bristerna som de anser framkommer i revisorernas rapport. Förbundet anser att det är en stor brist att förekommande stöd utformats och administrerats utan tillräckliga och mätbara mål, utan förordningar och med oklara beslutskriterier. Enligt förbundet förstärks dessa brister när den som administrerar stöden också är ansvarig för utvärderingen. En sådan ordning lämnar, enligt förbundet, alltför stort utrymme för subjektiva bedömningar som avviker från riksdagsbeslutet. Därtill kommer att rättssäkerheten, dvs. enskilda kommuners förvissning om likabehandling, åsidosätts. Förbundet stöder revisorernas förslag. kommun anser att de stöd som rapporten behandlar i många avseenden har bidragit till att berörda kommuner vidtagit ytterligare åtgärder för att förbättra den kommunala ekonomin. Däremot så har, enligt kommunen, beslutskriterierna varit otydligt formulerade, vilket kan ge till följd att inställningen till bidragen får en negativ effekt på den långsiktighet som kommunerna behöver för att klara en god ekonomisk hushållning. Kommunen ser det ändock som en nödvändighet att vissa utsatta kommuner måste erhålla särskilda stöd, men för att effekten ska bli den som förutses ska målen vara tydligt formulerade. kommun pekar på att ett saneringsarbete inleddes och att kommunen tillskjutit belopp till det kommunala bostadsbolaget. Kommunen har ansökt om stöd hos Bostadsdelegationen, men fått avslag. Enligt kommunen var det kommunens egen vilja och förmåga att fatta nödvändiga beslut som resulterade i bedömningen att inga extra bidrag beviljades. Bland annat i anledning av detta har kommunen aldrig övervägt att söka stöd hos den s.k. kommunakuten. Nödvändiga omstruktureringar har i stället gjorts för att hamna i ekonomisk balans. De fattade politiska besluten har varit nödvändiga för att anpassa den kommunala verksamheten till de ekonomiska ramarna. Trots de åtgärder som vidtagits för att anpassa verksamheten till de ekonomiska realiteterna hävdar kommun att man har en bra verksamhet som prioriterar barn, ungdomar, äldre och de svaga i kommunen. Kommunen anser att ekonomiskt stöd i den form som kommunakuten ger inte alltid bör vara en förstahandslösning. kommun anser inte att anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting kan avvecklas utifrån de kriterier som revisorer föreslår. De lösningar som de bägge delegationerna har medverkat till är enligt kommunen av kortsiktig karaktär. Problemen som till stor del beror på de demografiska förändringarna torde, om inte andra mot verkande åtgärder vidtas, även komma att kräva statliga insatser. Enligt kommunen är det inte riktigt att anta att det stöd som kommunen fått, och eventuellt kan komma att få , skulle leda till ett ökat finansiellt risktagande. Kommunen är väl medveten om det ekonomiska läget. menar att stödformerna underlättar för kommunen att genomföra de nödvändiga åtgärderna för att få ekonomin i balans av stora underskott. Stödet från Kommundelegationen används till olika åtgärder som leder till kostnadssänkningar i verksamheterna. Kommunens bedömning är att utan statens stöd skulle det blivit betydligt svårare att få genomslag politiskt och bland befolkningen för de nödvändiga neddragningarna i verksamheterna. Kommunen hade då riskerat att hamna i en ännu svårare ekonomisk situation. kan inte vidimera att stödet förändrar kommunens incitament negativt då det gäller att anpassa kommunens verksamhet till intäkterna så att budgeten kommer i balans. Enligt kommunen är förhållandet det motsatta - motivationen ökar i stället genom statens bidrag till finansieringen av de åtgärder som kommunen måste genomföra. kommun finner skäl att framföra den bestämda uppfattningen att de extra stödåtgärder som kanaliserats till kommuner med bristande egen förmåga har varit nödvändiga i perspektivet av att upprätthålla förtroendet för samtliga delar av den svenska offentliga ekonomin. Enligt kommunen måste staten fortsatt ha ekonomiskt utrymme för akuthjälp till utsatta kommuner och landsting. Anslaget bör dock enligt kommun bli föremål för en förändring, med en tydligare målformulering i syfte att verkligen åstadkomma de incitament till förändring som erfordras. kommun anser vidare att det inte kan uteslutas att bidrag lämnats till kommuner som inte med allvar tagit tag i den besvärliga anpassningsprocessen av ekonomin och att kommuner som liksom tidigt initierat projekt i syfte att effektivisera verksamheterna har fått avslag på biståndsförfrågan. Därmed har passivitet premierats framför aktivt agerande. Öka det finansiella ansvaret och minska risktagandet I rapporten föreslår revisorer att regeringen bör få i uppdrag att utreda alternativ som inte har påtagliga budgetmässiga konsekvenser. Det gäller framför allt alternativ som kan öka kommunernas/landstingens finansiella ansvar och som leder till ett minskat risktagande. nämner att det har tillsatts en utredning, (dir. 2000:30), som bl.a. har i uppdrag att göra en översyn av bestämmelserna om god ekonomisk hushållning och dess tillämpning. Vid behov ska utredningen föreslå förändringar för att öka långsiktigheten i den ekonomiska och verksamhetsmässiga planeringen. I uppdraget ingår även att utreda hur balanskravet kan förtydligas och modifieras. Statskontoret anser att det redan enligt nuvarande direktiv ingår i uppdrag att analysera och lämna förslag på hur staten ska agera om det uppkommer situationer där balanskravet inte efter levs i kommuner och landsting. Kontoret anser det rimligt att utredningen ges utrymme att göra en bredare prövning än vad som vore möjligt om det huvudsakliga kriteriet för förslagen skulle vara att statliga ingrepp inte bör få budgetmässiga konsekvenser. Statskontoret avstyrker därför revisorernas förslag om tilläggsdirektiv. vill meddela att den arbetar med att konstruera sådana regler för en god ekonomisk hushållning som är ägnade att skapa en delvis ny och tydligare incitamentsstruktur för kommuner och landsting. Mot denna bakgrund är det lämpligt att regeringen avvaktar betänkande och vidtar lämpliga åtgärder med anledning av detta och de synpunkter revisorerna framfört. och anser att arbete bör avvaktas innan ytterligare utredningar och eventuella regelverk tillsätts. Revisorernas synpunkter bör kunna täckas inom ramen för befintliga direktiv. Förbunden pekar på att flertalet kommuner och landsting har utvecklat sina budget- och styrprocesser mycket under de senaste tjugo trettio åren och det är högst tveksamt om ytterligare detaljreglering skulle innebära någon förbättring - snarare kan det bli hinder för en kommun- respektive landstingsanpassad process. Förbunden framhåller att mycket arbete läggs ned ute i kommuner och landsting, och av de båda förbunden, på förebyggande insatser för att slippa ekonomisk såväl akut- som långvård. kommun anser att ekonomiskt stöd i den form som kommunakuten ger inte alltid bör vara en förstahandslösning. Kommunen tillstyrker därför att en analys görs av det kommunala regelverket och dess effekter på kommunernas beteende. Denna analys bör också innehålla en redovisning av konsekvenser för kommunerna av de beslut om lagändringar m.m. som genomförs och som påverkat den kommunala ekonomin. I rapporten föreslår revisorer att utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner endast bör omfatta anslagen 91:1 Generellt statsbidrag till kommuner och landsting, 91:3 Statligt utjämningsbidrag till kommuner och landsting och 91:4 Bidrag till Rådet för redovisning. Utgifter för ändamål som inte kan hänföras till dessa tre anslag bör äskas under respektive politikområde. Statskontoret tillstyrker i princip revisorernas förslag. Statskontoret har dock förståelse för att statsmakterna behöver ha möjlighet att stödja kommuner och landsting som drabbats av plötsliga och/eller omfattande problem. Eventuella anslag som inrättas i samband med sådant stöd bör enligt Statskontorets mening vara tillfälliga. Kontoret vill dock understryka betydelsen av att det statliga stödet till kommuner och landsting normalt ges i generella former. finner, mot bakgrund av kommunsektorns ekonomiska och strukturella problem, revisorernas förslag väl drastiskt och kan därför inte ge det sitt stöd, även om det från budgetteknisk synpunkt har vissa förtjänster. De politiska och praktiska fördelarna med den nuvarande ordningen överväger enligt utredningens mening. och pekar på att det inom ramen för anslaget har finansierats vissa akuta behov som inte rimligen kan förutses och därmed beaktas inom ramen för en ordinär budget. Dit hör t.ex. hjälp vid översvämningarna. Sådana insatser kan, enligt förbunden, endast regeringen klara och det bör finnas en finansiell beredskap för detta. Om det ska vara ett särskilt öronmärkt anslag - som ju är svårt att beräkna - eller lösas på annat sätt när det inträffar är, enligt förbunden, en fråga för regeringen att pröva. kommun tillstyrker revisorernas förslag. kommun anser att statens budget bör innehålla ett särskilt anslag för akut ekonomiskt bistånd till oförskyllt drabbad kommun vid yttre händelse av naturkatastrofkaraktär eller annan likvärdig händelse. Uppföljningen bör preciseras och ske av en myndighet I rapporten föreslår revisorer att uppföljningen av Kommundelegationens arbete bör ske av en myndighet. Regeringen bör redovisa hur uppföljningen av Bostadsdelegationens arbete ska organiseras. redovisar att en särskild utredare har fått i uppdrag att följa upp och stödja de kommuner och landsting vars ansökningar beretts av Kommundelegationen och som av regeringen beviljats bidrag. De kommuner och landsting som har träffat överenskommelser med regeringen har lämnat en utförlig lägesrapport till utredaren. Det finns, enligt , anledning att påpeka att det inte finns någon myndighet som har kompetens att göra en granskning av de kommuner som fått stöd. Möjligheten finns ju att inrätta en sådan myndighet eller att tillföra kompetens till en redan befintlig myndighet. I det sammanhanget bör dock, enligt departementet, beaktas att den aktuella uppgiften vad gäller uppföljning av Kommundelegationens arbete är av helt tillfällig karaktär. pekar vidare på att regeringen aviserade ekonomiska vårproposition att den avser att låta Bostadsdelegationen fortsätta sitt arbete även . Av propositionen framgår att uppföljningen av ingångna avtal inledningsvis kommer att ske av Bostadsdelegationen. Uppföljningen bör även innefatta studier av hur de kommuner som sökt stöd men inte har något avtal med delegationen har hanterat sina svårigheter. Syftet är att analysera vilka effekter omfattande engångsåtgärder har på kommunernas verksamhet samt vilken inverkan avtalen och denna typ av statligt stöd har på kommunernas ekonomi och anpassningsförmåga. Regeringen avser att återkomma avseende hur den fortsatta uppföljningen ska ske efter att Bostadsdelegationen har upphört. Statskontoret konstaterar att det saknas en lämplig central funktion för en sådan uppföljning men delar vad kontoret anser vara rapportens uppfattning om att en sådan funktion bör finnas. Statskontoret vill i sammanhanget erinra om att frågan om att inrätta ett organ för statlig uppföljning av kommuner och landsting aktualiserats i flera andra sammanhang utifrån skilda perspektiv. Det har handlat om uppföljning av prestationer och kostnader, av styr-, organisations- och verksamhetsformer samt av uppgifter med betydelse för utjämningssystemet. Frågan har behandlats tidigare av bl.a. Utredningen om statens uppgiftsinsamlig från kommuner och landsting (SOU 1976:179) och av Delegationen för fortsatt utveckling av utjämningssystemet för kommuner och landsting (SOU 2000:127). Statskontoret kan konstatera att inget av utredningarnas förslag om inrättande av ett uppföljningsorgan förverkligats. Kontoret anser att ett och samma organ bör kunna hantera samtliga här nämnda typer av statlig uppföljning av kommuner och landsting. Enligt mening förefaller revisorerna inte ha gjort klart för sig att en kommitté, som också innefattar formen särskild utredare, formellt sett utgör en myndighet under regeringen. Någon avgörande innehållslig skillnad vad gäller styrningen av en kommitté eller liknande respektive en myndighet med reguljär verksamhet finns inte enligt utredningen, och de fördelar som revisorerna anför till förmån för en myndighet i den meningen revisorerna lägger i begreppet har enligt utredningen ingen större tyngd. Enligt utredningens mening bör det stå regeringen fritt att välja i vilka former en uppföljning av Bostadsdelegationens och Kommundelegationens arbete ska ske. och ser inget skäl att ha synpunkter på detta då det är en intern fråga för staten. kommun tillstyrker revisorernas förslag. 1.2 Stödet till kommuner och landsting 1 2 Revisorernas överväganden 2 2.1 Avveckla anslaget successivt 3 2.2 Det finansiella ansvaret och risktagandet 10 2.3 Renodla utgiftsområdet 13 3 Revisorernas förslag 16 Akut- eller långvård? - statens stöd till kommuner med ekonomiska 1 Granskningens bakgrund och inriktning 29 2 Anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting 31 2.2 Syftet med anslaget 32 3 Organisation och handläggning 35 4 Några jämförelser mellan stödkommuner och andra kommuner 45 4.1 Kort om data och metod 45 4.3 Finansiella nyckeltal 50 4.4 Nyckeltal för verksamheten 55 4.5 Politiska majoritetsförhållanden 60 4.6 Sammanfattande slutsatser 62 5 Fördelningsprocessen och avtalen 65 5.5 sammanfattande slutsatser 77 6 Målformulering och resultatredovisning 79 6.4 Principiella skillnader i kraven på resultatredovisning mellan regering och myndigheter 83 6.5 Pågående utvecklingsarbete 84 6.6 Anslagets revidering 84 7 analyser av anslag till regeringens disposition 87 7.1 Analyser av anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting 87 7.2 Analyser av andra anslag till regeringens disposition 90 7.3 Tillfälliga organisationslösningar 94 7.4 Regeringens ställningstaganden till anslag till regeringens eller disposition 95 8 Revisorernas bedömningar och förslag 97 8.2 Revisorernas förslag 101 Sammanfattning av remissyttranden över rapport /01:9 Akut- eller långvård? - statens stöd till kommuner med ekonomiska problem 121 1 Allmänna synpunkter 121 2 Avveckla anslaget successivt 122 3 Öka det finansiella ansvaret och minska risktagandet 125 4 Renodla utgiftsområdet 126 5 Uppföljningen bör preciseras och ske av en myndighet 127 Bakgrund och inriktning redovisas mer i detalj i revisorer (2000a). Det bör dock betonas att för att undvika drastiska effekter för enskilda kommuner och landsting infördes det nya bidrags- och utjämningssystemet successivt och innehöll begränsningar av bidragsförändringarna. Systemet var således förenat med särskilda införanderegler. Det genomfördes också vissa ändringar i kostnadsutjämningen i syfte att minska omfördelningseffekterna (prop. 1994/95:150). Egentligen infördes anslaget fr.o.m. och avsåg /96 (18 månader). avsattes som avsåg särskilda insatser för och kommuner. avsattes de ovan nämnda . Ledamöterna utgjordes av f.d. ordföranden i (ordförande), kommunalrådet och f.d. landstingsrådet . Behovet av ekonomisk balans uppmärksammades redan tidigare. Av ekonomiska vårproposition (1998/99:100) framgår att regeringen betonar vikten av att balanskravet för kommuner och landsting uppnås . De beslutade och i vårpropositionen aviserade ökningarna av statsbidragen, de ytterligare skatteinkomster som tillförs sektorn samt en förbättrad samhällsekonomisk utveckling lägger, enligt regeringen, en god grund för kommuner och landsting att klara kravet på en ekonomi i balans utan att kommunernas och landstingens skatteuttag höjs. Det framgår vidare att regeringen även i fortsättningen avser att noga följa utvecklingen och kommer att inleda en dialog med de kommuner och landsting som av någon anledning kan få problem att nå balans i ekonomin om vilka åtgärder de kan vidta. Bostadsdelegationen sluter avtal med kommuner och bostadsföretag där kommunen åläggs ett finansiellt åtagande. I detta fall föreligger inget sådant finansiellt åtagande. Avsnittet bygger på Kommundelegationen (2000). Ett ärende överlämnades till regeringen utan förslag eftersom beredningen inte kunnat slutföras. utgörs styrelsen av f.d. förbundordföranden (ordförande), statssekreteraren , departementsrådet och generaldirektören . Däremot så analyseras inte beslut som fattades av regeringen innan de bägge delegationerna tillsattes. Sådana beslut har endast sammanställts i kapitel 2. Totalt har 24 ansökningar beretts gemensamt av de bägge delegationerna. I 10 fall avslogs den del av ansökningarna som avsåg Bostadsdelegationens del direkt av Bostadsdelegationen. fick även dessa 10 kommuner avslag av regeringen på den del som avsåg Kommundelegationens verksamhet. Dessa kommuner har därför hänförts till grupp 2 och 4. Övriga 14 kommuner har hänförts till grupp 5 och hanterats av regeringen. Regeringen bemyndigade i och för sig Bostadsdelegationen att fatta beslut i de ärenden som rörde delegationens del. Besluten skulle dock ske i enlighet med de överlämnade förslagen. Därför har även dessa beslut hänförts till grupp 5. Landsbygdskommun definieras som kommun med tätortsgrad samt med sysselsatta inom jord- och skogsbruk och som ej är glesbygdskommun. Kravet på ekonomisk balans gäller . Ett eventuellt negativt resultat vid räkenskapsårets slut ska återställas . Kostnadsutjämningen består av ett antal olika delmodeller, bl.a. för barnomsorg och äldreomsorg. En strukturkostnad beräknas utifrån opåverkbara faktorer (se även avsnitt 4.4). styrs redovisningen av förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Kraven på resultatredovisningen är dock likartade i de bägge förordningarna.