frsrdg · GP04RR19 · 2002-01-01 00:00:00 — Företagens ansvar är mycket tydligt i lagstiftningen. Grundläggande krav måste uppfyllas för att livsmedel ska få hanteras för försäljning och i storhushåll. Det finns bl.a. krav på att företagen ska utföra kontroller och utarbeta s.k. egenkontrollprogram. Företagens egenkontrollprogram ska sedan fastställas av tillsynsmyndigheten. Det sistnämnda kravet har kritiserats bl.a. för att det kan leda till otydlighet om företagens ansvar. styrning av den kommunala tillsynen Regeringen har lämnat långtgående befogenheter till att leda och samordna den kommunala tillsynsverksamheten. använder i mycket begränsad utsträckning de möjligheter som regeringen har delegerat till verket. kan återta tillsynsansvar för anläggningar som står under tillsyn. Verket har dock aldrig använt denna möjlighet vid konstaterade brister i den kommunala tillsynen. har också rätt att utföra s.k. normerande inspektioner i kommunerna. Denna verksamhet har minskat betydligt trots att regeringen har beviljat extra anslagsmedel som bl.a. skulle användas tills sådana inspektioner. Efter en inspektion kan verket begära yttrande från den berörda kommunen med anledning av uppmärksammade brister. Detta förekommer dock sällan. styrning och samordning av de kommunala tillsynsmyndigheterna kan därmed förbättras inom verkets nuvarande mandat. Kommunerna rapporterar om livsmedelstillsynen till som sammanställer och publicerar uppgifterna. Regeringen tar del av denna rapportering. och länsstyrelserna lämnar i sina årsredovisningar en redogörelse för kommunernas tillsyn. har under rapporterat till regeringen att livsmedelstillsynen i kommunerna har minskat i omfattning. Med undantag för lämnade utredningsuppdrag har regeringen inte vidtagit några åtgärder med anledning av redovisningarna. får en mycket begränsad information om livsmedelstillsynen i . I budgetpropositionen saknas t.ex. en resultatinriktad rapportering. Det finns brister i kommunernas rapportering om livsmedelstillsynen, bl.a. när det gäller kostnaderna för verksamheten. I denna granskning föreslår revisorerna ett flertal åtgärder. Den viktigaste är att reformera nuvarande finansierings- och avgiftssystem. Ett nytt system bör utformas för att skapa incitament för verksamhetsutövare att följa gällande regelverk och ge tillsynsmyndigheterna förutsättningar att anpassa sina resurser efter behovet av tillsyn. Iakttagelser om brister i hygien och redlighet bör leda till en ökad tillsyn vars kostnader betalas av den som förorsakar den. Avgiftssystemet behöver bli enklare. Vidare bör överföringen av medel från kommunerna till upphöra. Regeringen bör ta initiativ till att åstadkomma en tillförlitlig kostnadsredovisning. Revisorerna föreslår också att regeringen vidtar ett flertal åtgärder för att förbättra informationen om livsmedelstillsynen. Man måste säkerställa en samlad redovisning av och information om EU:s förordningar inom livsmedelsområdet. Vidare föreslås att regeringen uppdrar åt att redovisa resultat av kommissionens utvärderingar av livsmedelstillsynen i i sin årsredovisning och redovisa vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av kommissionens kritik. Regeringen bör också lämna information till om den offentliga livsmedelstillsynen. För att komma till rätta med de brister som har uppmärksammats vad gäller kommunernas rapportering bör regeringen uppdra åt att vidta åtgärder för att förbättra kvaliteten i kommunernas uppgifter och göra en fördjupad analys av resultatet. Regeringen bör också utreda vilka sanktionsmöjligheter som är lämpliga att använda när kommunerna inte uppfyller rapporteringskraven. Därutöver föreslår revisorerna ett antal åtgärder som syftar till att förbättra ledning och stöd till de kommunala tillsynsmyndigheterna. Regeringen bör uppdra åt att intensifiera arbetet med att minska regelmängden. Vidare bör regeringen uppdra till att upprätta en åtgärdsplan för att komma till rätta med konstaterade brister i den kommunala tillsynsverksamheten. bör också underlätta för tillsynsmyndigheterna att använda befintliga sanktionsmöjligheter samt offentliggöra resultat från inspektioner. Därutöver lämnar revisorerna ytterligare förslag om olika åtgärder som syftar till att tydliggöra tillsynsmyndigheternas ansvar för livsmedelstillsyn. Revisorerna har inte funnit skäl till att överväga någon radikalt förändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun. Både närhetsprincipen och effektivitetsskäl talar för ett fortsatt kommunalt tillsynsansvar. I kombination med ett reformerat finansierings- och avgiftssystem samt en mer aktiv styrning och samordning från bör förutsättningar finnas för en fullgod livsmedelstillsyn i hela landet. Syftet med livsmedelslagstiftningen är att dels skydda konsumenternas hälsa genom att se till att livsmedlen är säkra, dels sörja för redlighet i handeln. Med redlighet menas att konsumenterna får den vara som de har rätt att förvänta sig med ledning av märkningen på produkterna. I livsmedelslagstiftningen är företagens ansvar mycket tydligt. Företagen ansvarar för att de produkter som tillverkas och saluhålls uppfyller angivna krav så att människor inte blir sjuka av den mat de konsumerar. Att bryta mot livsmedelslagstiftningen är straffbart. Offentlig kontroll eller tillsyn är väsentlig för att se till att företagen följer livsmedelslagstiftningens regler. Konsumenten kan inte alltid se på en vara vad den innehåller eller om den är otjänlig som föda. Tillsynsmyndigheternas uppgift är därför att i konsumenternas intresse verka för att företagen tillhandahåller säkra livsmedel av god kvalitet och för att konsumenterna får korrekt information om de livsmedel som finns på marknaden. Den samlade benämningen på myndigheters åligganden att se till att livsmedelslagstiftningen efterlevs har över tiden växlat mellan livsmedelskontroll och livsmedelstillsyn. I livsmedelslagstiftningen används begreppet tillsyn. Ansvaret för den offentliga livsmedelstillsynen i är delat mellan , länsstyrelserna och kommunerna. är central tillsynsmyndighet med ansvar för att leda och samordna livsmedelstillsynen. Verket har också tillsynsansvar för ca 600 större livsmedelsanläggningar. Däri ingår ansvaret för tillsyn av slakterier genom den s.k. besiktningsveterinärsorganisationen. ska utöva den närmare tillsynen inom länet, främst genom att följa och stödja kommunernas verksamhet. Kommunerna har tillsynsansvaret för merparten av livsmedelsanläggningarna, drygt 52 000 objekt. och anser att vi i aldrig har haft en så säker mat som vi har . I har vi inte haft några större "livsmedelsskandaler". Någon större omfattning av matförgiftningar till följd av dålig kvalitet på livsmedel har inte rapporteras. anser dock att matförgiftningar är kraftigt underrapporterade. Livsmedelstillsynen i har varit föremål för ett omfattande utredningsarbete . De utredningar som har genomförts är följande: revisorers granskning av livsmedelstillsynen och förslag till (1994/95:RR8), Utredningen om livsmedelstillsynen i (SOU 1998:61), 9 - 2000 Effektivare livsmedelstillsyn - förslag till arbetssätt, organisation och finansiering, samt RRV:s rapport 2001:33, stöd till den kommunala livsmedelstillsynen. De problem som har uppmärksammas inom den kommunala livsmedelstillsynen är bl.a. följande: de kommunala myndigheternas tillsynsaktiviteter har minskat, tillsynen varierar mellan olika kommuner, de ekonomiska incitamenten för att vidta åtgärder vid uppmärksammade brister är inte tillräckliga för verksamhetsutövaren, det finns stora brister vad gäller märkning av produkter, de lokala tillsynsmyndigheterna har bristande resurser och kompetens, utbildningsnivån är låg hos personal som hanterar livsmedel, nya livsmedelsprodukter utvecklas och alltmer beredning sker i butik. Hur eventuella brister ska åtgärdas har inte diskuterats i samma omfattning som frågan om vem som ska svara för livsmedelstillsynen. Frågan om hur tillsynen ska finansieras har också varit mycket omdiskuterad. Utredningen om livsmedelstillsynen i föreslog att nuvarande ansvarsfördelning mellan stat och kommun skulle bestå, men att länsstyrelsernas uppgifter skulle utgå. har föreslagit att den kommunala tillsynen skulle förstatligas inom . Länsstyrelserna har lämnat ett förslag om att livsmedelstillsynen ska överföras till staten inom länsstyrelseorganisationen . Således finns tre olika förslag till hur tillsynen borde organiseras. Något ställningstagande från regeringen finns ännu inte. Utredningen om livsmedelstillsynen i föreslog en fortsatt, men reformerad avgiftsfinansiering. och länsstyrelserna föreslog en finansiering över anslag. Verkets förslag innefattade dock vissa inslag av avgiftsfinansiering. Inom påbörjades en inomdepartemental utredning som enligt företrädare för ska studera förutsättningarna för en statlig samordning av djurskyddet och livsmedelstillsynen. Därutöver har regeringen tillsatt en utredare med uppdrag att redovisa hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontroll och genomförande av demokratiskt fattade beslut. I uppdraget ingår bl.a. att klargöra tillsynens syfte, innebörd och omfattning samt hur avvägningar görs mot andra styrinstrument. Även tillsynsbegreppets innebörd och tillsynens reglering ska behandlas . Denna granskning syftar till att belysa hur statliga styrinstrument använts för att säkerställa önskvärda resultat vad gäller den kommunala livsmedelstillsynen. Dessutom behandlas vilka möjligheter staten har att vidta åtgärder med anledning av rapporterade brister i den kommunala tillsynen. Rapportens syfte och metod beslutade revisorerna att inleda flera granskningar av hur den statliga styrningen fungerar i kommunerna. Syftet med granskningarna är främst att undersöka hur statliga styrinstrument används för att säkerställa önskvärda resultat av verksamheter som bedrivs i kommunerna. Därutöver behandlas vilka möjligheter som staten har att vidta åtgärder med anledning av rapporterade brister. Rapporten om livsmedelstillsynen utgör således en del av revisorernas samlade insats för att granska statens styrning av verksamheter i kommuner. Inom de olika områdena behandlas olika aspekter av statlig styrning: hur styrningen förhåller sig till de mål som har fastställt, ansvarsfördelningen mellan stat och kommun, uppföljning, utvärdering, tillsyn och rapportering samt brister i olika styrformer. För livsmedelstillsynen tillkommer frågan om hur EU påverkar statens möjligheter att styra den kommunala livsmedelstillsynen. Denna granskning syftar således till att belysa hur statliga styrinstrument använts för att säkerställa önskvärda resultat vad gäller den kommunala livsmedelstillsynen. Dessutom behandlas vilka möjligheter staten har att vidta åtgärder med anledning av rapporterade brister i den kommunala tillsynen. Denna granskning är en uppföljning av revisorernas tidigare rapport om livsmedelstillsynen och förslag till (1994/95:RR8). Underlag för denna rapport är i hög grad offentligt tryck, statistik, rapporter och övrig dokumentation från myndigheter och organisationer. Intervjuer har genomförts med företrädare för , , två länsstyrelser, tre kommuner samt några organisationer, bl.a. , Konsumentråd, , (SSLF) och (). Vid länsstyrelserna har länsveterinärerna vid länsstyrelserna i och intervjuats. Företrädare för , och kommuner har intervjuats. Studiebesök har även genomförts vid en styckningsanläggning och en charkuterifabrik som står under tillsyn. Under granskningen har revisorerna löpande haft kontakter med , , som också har bedrivit en granskning inom livsmedelstillsynen. RRV:s granskning har dock haft ett annat syfte, nämligen att dels beskriva och förklara den variation som finns mellan kommunerna i hur livsmedelstillsynen utförs, dels att klargöra om inom sitt nuvarande mandat kan arbeta effektivare för att få den lokala livsmedelstillsynen att fungera bättre än . Detta kapitel innehåller en översiktligt beskrivning av EU:s livsmedelslagstiftning och resultatet av EU:s övervakning av den svenska livsmedelstillsynen. Syftet är att identifiera på vilket sätt EU påverkar statens möjligheter att styra och organisera den svenska livsmedelstillsynen. Dessutom är kommissionens utvärderingar av stort intresse för bedömningar om resultatet av den svenska tillsynen. Kapitlet inleds med en kort redovisning av EG:s rättsakter och kommissionens organisation för att övervaka efterlevnaden av EU-lagstiftningen. EG-rätten består av primär och sekundär lagstiftning, internationella avtal samt rättspraxis. Den primära lagstiftningen utgörs av de grundläggande fördragen. Den sekundära lagstiftningen utgörs av fem olika sorters rättsakter: förordningar, direktiv, beslut, rekommendationer och yttranden. EG-rättens olika rättsakter: Förordningar är de mest kraftfulla av rättsakterna. En förordning börjar gälla direkt efter att den träder i kraft. Den behöver således inte införlivas i medlemsstaternas lagstiftning. Den berör samtliga medlemsländer, företag, myndigheter och medborgare. Direktiv anger ett resultat som ska uppnås. De berörda medlemsländerna är sedan ansvariga för att införa bestämmelser i den nationella lagstiftningen eller vidta andra åtgärder för att efterleva direktivet. Direktiv kan dessutom rikta sig enbart till vissa medlemsländer. Beslut av ministerrådet eller kommissionen kan rikta sig till enskilda medlemsländer, företag eller medborgare. Beslut är bindande för dem som besluten riktar sig till. Rekommendationer och yttranden från ministerrådet eller kommissionen är rättsakter som inte är juridiskt bindande. Europeiska kommissionen har bl.a. till uppgift att kontrollera att EU:s lagstiftning efterlevs av de olika medlemsstaterna. Detta regleras i artikel 211 i EG-fördraget. Kommissionen är indelad i 23 generaldirektorat med olika ansvarsområden. Livsmedelstillsynen behandlas i generaldirektoratet för hälsa och konsumentskydd. inrättades inom generaldirektoratet för hälsa och konsumentskydd, kommissionens kontor för livsmedels- och veterinärfrågor, FVO (Food and Veterinary Office). Kontoret ansvarar bl.a. för övervakningen av medlemsstaternas tillsyn över EU:s lagstiftning inom livsmedelsområdet. FVO är jämfört med övriga kontor mycket aktivt i övervakningen av medlemsländernas implementering av och tillsyn över lagstiftningen. Kontoret har ett ovanligt starkt övervakningsmandat. En central del i FVO:s övervakning är utvärderingar av medlemsländernas efterlevnad av EU:s lagstiftning på livsmedelsområdet. Kommissionens utvärderingar genomförs av en utvärderingsgrupp som i får stöd av . Gruppen besöker olika kontrollinstanser och anläggningar i landet. Den består av ett mindre antal tjänstemän från kommissionen samt en expert på området från något av EU:s medlemsländer. svarar för urval av de anläggningar som ska besökas. Urvalet baserat på kommissionens önskemål och anläggningarnas geografiska läge. Kommissionen fastställer sedan formellt programmet. Baserat på anläggningsbesöken samt uppgifter från och andra myndigheter och organisationer inom området, lämnas sedan en offentlig rapport till kommissionen. får sedan möjlighet att kommentera rapporten och korrigera eventuella sakfel. Regeringen har tillkännagivit en förteckning över EG:s grundförordningar inom livsmedelsområdet (SFS 2001:801). Förordningar är i huvudsak beslutade av ministerrådet eller av rådet i förening med parlamentet. Enligt regeringens tillkännagivande finns totalt 22 olika förordningar inom livsmedelsområdet som har antagits . Dessa förordningar finns också på webbplats. Därutöver redovisas ytterligare 16 förordningar inom livsmedelsområdet. Dessa förordningar är s.k. följdförordningar som beslutats av kommissionen. har därutöver, i två olika omgångar, redovisat till revisorerna ytterligare förordningar som inte finns på verkets webbplats. I bilaga 1 finns en förteckning av de förordningar som dels redovisas på webbplatsen, dels har redovisats särskilt till revisorerna. Förordningarna inom livsmedelsområdet behandlar ofta särskilda produkter. Därutöver finns förordningar som reglerar allmänna områden inom livsmedelstillsynen som exempelvis: Förordning 315/93 om fastställande av gemenskapsförfaranden för främmande ämnen i livsmedel. Ett främmande ämne är ett ämne som utan avsikt har tillförts livsmedlet under produktion, hantering eller transport. Enligt förordningen kan kommissionen, om så behövs, anta gränsvärden för vissa främmande ämnen. Förordning 258/97 om nya livsmedel och nya livsmedelsingredienser. Med nya livsmedel avses bl.a. livsmedel som innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer. Enligt förordningen får livsmedel i denna kategori inte innebära risker för konsumenten och inte heller vilseleda denne. Innan nya livsmedel får släppas ut på marknaden i ett visst land ska ansökan göras i det aktuella landet. Därefter vidtar en godkännandeprocedur i samarbete med kommissionen. Det finns ett stort antal direktiv som behandlar livsmedelsområdet. Direktiven ska vara införlivade i svensk lag, förordning eller föreskrift från . Inom livsmedelstillsynen är framför allt tre direktiv av intresse: Direktiv /397/EEG om offentlig kontroll av livsmedel. Direktiv /99/EEG om ytterligare åtgärder för offentlig kontroll av livsmedel. Direktiv /43/EEG om livsmedelshygien. I dessa kontrolldirektiv regleras vad den nationella tillsynen ska omfatta. Däremot föreskrivs inte hur den nationella tillsynen ska organiseras. På vissa områden har EU emellertid antagit mer detaljerade bestämmelser som har företräde framför dessa kontrolldirektiv. I dessa regleras främst kontroller av animaliska livsmedel. Offentlig kontroll av livsmedel Direktiv /397/EEG om offentlig kontroll av livsmedel fastställer de allmänna principerna för hur den offentliga kontrollen av livsmedel ska genomföras. I direktivet konstateras att skillnaderna i de nationella lagstiftningarna avseende livsmedelskontroll påverkar den fria rörligheten för varor. Därför måste de allmänna principer som styr genomförandet av livsmedelskontrollen harmoniseras. Av direktivet framgår att "medlemsstaterna bör tillåtas en viss grad av frihet i fråga om det praktiska genomförandet av kontrollen för att inte inkräkta på sådana system av beprövat värde som är bäst lämpade för de speciella förhållandena i varje medlemsstat". Direktivet specificerar att kontroller ska göras regelbundet och vid misstanke om att reglerna inte följs. I direktivet fastställs att livsmedelstillsynen bl.a. ska omfatta: tomt, anläggning och utrustning, råvaror, ingredienser och teknologiska hjälpmedel, material och föremål avsedda att komma i kontakt med livsmedel, produkter och metoder för rengöring och underhåll samt bekämpningsmedel, metoder som används vid framställning eller behandling av livsmedel, märkning och presentation av livsmedel samt I direktivet finns vidare regler som innebär att inspektören ska vidta de åtgärder som behövs för att rätta till brister som upptäcks vid kontroll av de ovan nämnda punkterna. Inspektörerna ska dessutom ges tillräckliga befogenheter i den nationella lagstiftningen för att kunna utföra kontroll och vidta åtgärder vid brister. Kommissionen är ansvarig för att se till att EU:s lagstiftning efterlevs av samtliga medlemsstater. I direktiv /99/EEG om ytterligare åtgärder för offentlig kontroll av livsmedel regleras kommissionens rätt att inspektera medlemsländerna. De nationella myndigheterna är skyldiga att samarbeta med kommissionens tjänstemän. Vidare finns bestämmelser om att de nationella myndigheterna för livsmedelstillsyn måste ha tillgång till tillräcklig kvalificerad och erfaren personal. I direktivet finns bestämmelser om att de behöriga myndigheterna i de olika medlemsländerna är skyldiga att lämna administrativt bistånd till varandra i övervakningen av den lagstiftade kontrollen av livsmedel. Varje medlemsstat ska utse ett förbindelseorgan som samordnar kommunikationen för statens räkning. I har regeringen utsett till förbindelseorgan. Tanken är att myndigheter i olika medlemsstater ska kunna utnyttja varandras information, t.ex. resultat från provtagningar, för att åstadkomma ett effektivt resursutnyttjande. All information som lämnas av de olika medlemsstaternas myndigheter är sekretessbelagd. Om en medlemsstat, på grund av nationell lagstiftning, inte kan sekretesskydda uppgifter från andra staters myndigheter, kan andra stater vägra att lämna ut information till denna myndighet. I direktiv /43/EEG om livsmedelshygien finns allmänna regler för livsmedelshygien samt förfaranden för kontroll av dessa regler. Med livsmedelshygien avses samtliga åtgärder för att säkerställa att livsmedel är "säkra och hälsosamma". Av direktivet framgår att ansvaret för livsmedelshygienen främst ligger hos de olika livsmedelsföretagen. Direktivet omfattar bl.a. bestämmelser om att personer som driver livsmedelsföretag ska utarbeta program för egenkontroll enligt HACCP (Hazard Analysis Critical Control Points), se avsnitt 9.3.2. Behöriga myndigheters inspektioner ska därefter omfatta: en allmän bedömning av de potentiella faror för livsmedelssäkerheten som är förbundna med verksamheten samt en inspektion av företagets övervakning av de "kritiska kontrollpunkter" som företaget självt identifierat. I direktivet anges att både medlemsstaterna och kommissionen ska uppmuntra och delta i utvecklingen av riktlinjer för god hygienpraxis som livsmedelsföretag frivilligt kan använda. Riktlinjerna som medlemsstaterna utarbetar behöver inte vara tvingande för företagen. I direktivet finns krav på hygienförhållanden vid livsmedelshanteringen. De riktlinjer som medlemsstaterna utarbetar ska syfta till att uppnå de hygienkrav som fastställs i direktivet. Därmed vilar ansvaret för livsmedelshygien på företaget. Myndigheterna ska kontrollera direktivets efterlevnad. Problem med EU:s lagstiftning Det är svårt att få en samlad bild av den aktuella lagstiftningen inom EU. Den enda officiella publiceringen av gällande lagstiftning inom EU sker löpande i (EGT), allteftersom lagstiftning antas. På webbplats finns den enda samlade redovisningen av EG:s lagstiftning. Webbplatsen omfattar ett register över gemenskapens gällande lagstiftning och EG:s rättsakter. Lagstiftning som rör livsmedel finns framför allt samlad under rubriken 13.30.14 - Livsmedel. Relevant lagstiftning finns även inom andra områden som t.ex. jordbruk, fiske samt miljö-, konsument- och hälsoskydd. EU:s lagstiftning är överlag inte konsoliderad, vilket innebär att ändringar inte sammanförs i enhetliga dokument. Vissa ansträngningar har genomförts för att konsolidera lagstiftningen inom , som är . publiceras dock under en s.k. ansvarsfriskrivning. Denna friskrivning innebär bl.a. att garantier saknas för att lagstiftningen är aktuell eller korrekt konsoliderad. Statskontoret har genomfört en studie av EU:s påverkan på den svenska statliga tillsynen. I denna konstaterar ett antal av de intervjuade personerna att de områden som regleras med förordningar riskerar att få en mer begränsad tillsyn än områden som regleras med direktiv . Direktiv införlivas i svensk lagstiftning. Medlemsstaterna har i regel på sig att införliva ett direktiv i nationella bestämmelser, vilket gör att direktiv har på sig att bli allmänt kända. Förordningar börjar gälla betydligt snabbare och får betydligt mindre uppmärksamhet. har iakttagit att det finns en trend att EU:s reglering i allt större utsträckning sker genom förordningar. Ett annat problem med EU:s lagstiftning inom livsmedelstillsynen är dess omfattning. Endast inom området livsmedel finns det ett sjuttiotal olika gällande direktiv utfärdade. Därutöver finns förordningar och beslut inom andra områden som påverkar livsmedelstillsynen. Vid intervjuer med företrädare för kommuner har det framkommit att det finns ett behov av att framför allt förbättra informationen rörande förordningar. Enligt uppgifter vid en intervju informerar inte alltid de lokala tillsynsmyndigheterna när förordningar utfärdas.