frsrdg · GP04RR21 · 2002-01-01 00:00:00 — I pensionsavtalet PA-91 regleras de statliga tjänstepensionerna, den kompletterande ålderspensionen, sjukpensionen, efterlevandepensionen m.m. och de fackliga organisationerna har kommit överens om ett nytt avtal som träder i kraft fr.o.m. . Pensionsavtalen diskuteras utförligare i nästa kapitel. Avtal om statens tjänstegrupplivförsäkring (TGL-S). Ersättning enligt avtalet om statens tjänstegrupplivförsäkring betalas ut till efterlevande om en arbetstagare avlider. Ersättningens storlek beror på arbetstagarens ålder vid dödsfallet. Som mest betalas ersättning om 6 prisbasbelopp (enligt nivå) då arbetstagaren var vid dödsfallet. Tjänstegrupplivförsäkringen administreras av . (TA). Genom har parterna enats om att så långt som möjligt skapa förutsättningar för att ingen anställd ska bli arbetslös till följd av arbetsbrist eller omlokalisering av verksamheten. I avtalet regleras också utbetalningen av ersättning vid uppsägning. Detta kan röra sig om pensionsersättning för personer som, efter en uppsägning, inte längre önskar stå till arbetsmarknadens förfogande. Utbetalningen beslutas av som 1990 bildades av staten och de fackliga organisationerna. Avtal om ersättning vid personskada (PSA). Personskadeförsäkringen ger arbetstagaren ersättning vid arbetsskada. Ärenden rörande personskadeersättningar enligt PSA prövas av den av parterna inrättade . Utbetalning av försäkringen görs av försäkringsbolaget . Denna granskning av myndigheternas kostnader för avtalsförsäkringarna inriktas på kostnaderna för den kollektivavtalade tjänstepensionen. I detta kapitel redovisas först det svenska pensions-systemet och det statliga tjänstepensionsavtalet. Som jämförelse redovisas också i nästa kapitel pensionslösningarna för de övriga tre stora avtalsområdena på arbetsmarknaden: för privatanställda tjänstemän, privat kollektivanställda samt för anställda inom kommun och landsting. Pensionssystemet består av två delar: allmän pension och tjänstepension. Detta kan kompletteras med ett eget pensionssparande. Den allmänna pensionen gjordes om . bestod den allmänna pensionen av en folkpension som var lika för alla, samt en allmän tilläggspension (ATP) som baserades på de 15 bästa yrkesverksamma åren. Det nya systemet för allmän pension består av en inkomstpension som baseras på inkomster under personens hela yrkesverksamma liv, premiepensionen som man själv placerar i olika fonder, samt en garantipension som garanterar en miniminivå på den totala pensionen för personer som haft låg eller ingen inkomst. Det nya pensionssystemet tillämpas för personer som är födda och . För personer som är födda och tidigare gäller det gamla systemet. Personer som är födda berörs av båda systemen. revisorer genomförde en förstudie av . Revisorerna konstaterade då att uppbyggnaden av den nya myndigheten hade lösts på ett sätt som var förenligt med annan statlig verksamhet. Någon vidare granskning av var därför inte aktuell. Utöver den allmänna pensionen kan arbetsgivare och arbetstagarnas organisationer komma överens om en tjänstepension. Storleken på tjänstepensionen bestäms i avtal mellan arbetsmarknadens parter och skiljer sig således mellan de olika avtalsområdena. Det går dock att urskilja två olika typer av avtalade pensionssystem: det förmånsbaserade och det avgiftsbaserade (premiebaserade) pensionssystemet. I ett förmånsbaserat pensionssystem garanteras arbetstagaren en viss pensionsnivå, baserad på lönen, den dag arbetsagaren går i pension. Arbetsgivaren betalar in för att täcka den bestämda pensionsutbetalningen. Dessa varierar bl.a. beroende på arbetstagarens lön. Ju högre lön arbetstagaren får, desto mer måste arbetsgivaren betala in för att täcka den högre pension som arbetstagarens lön genererar. I ett avgiftsbaserat pensionssystem betalar arbetsgivaren in en viss bestämd avgift till arbetstagarens pension. Storleken på arbetstagarens pension är inte bestämd i förväg, utan beror på hur mycket arbetsgivaren har betalat in i avgift och hur pengarna förräntas. I ett förmånsbaserat system är den slutliga pensionen fastställd - i ett avgiftsbaserat system är arbetsgivarens inbetalning till pensionssystemet fastställd. Det statliga pensionsavtalet, PA-91 Den statliga tjänstepensionen är enligt det statliga pensionsavtalet PA-91 ett förmånsbaserat pensionssystem. Arbetstagaren garanteras fr.o.m. en tjänstepension vars storlek bestäms av det pensionsunderlag som arbetstagaren uppnått vid avgången. Pensionsunderlaget definieras som medeltalet av den pensionsgrundande lönen som föregår beräkningstillfället. Förmånsutbetalningen som procent av pensionsunderlaget redovisas i tabellen nedan. Tabell 1: Årlig pensionsnivå enligt det statliga pensionsavtalet PA-91 Pensionsunderlag uttryckt i antal förhöjda prisbasbelopp Pensionsunderlag (nivå) Årlig pensionsnivå som procent av pensionsunderlaget - 7,5 - 290 250 7,5 - 20 290 250 - 774 000 20 - 30 774 000 - 1 161 000 Not: Utbetalningen av tjänstepension som redovisas i denna tabell baseras på att arbetstagaren går i pension . Om arbetstagaren väljer att gå i pension före eller efter denna ålder påverkas den årliga pensionsnivån av detta. Källa: PA-91, 16 § Tabellen ovan ska läsas så att de delar av pensionsunderlaget som ligger under 7,5 förhöjda prisbasbelopp (motsvarande en årslön på års förhöjda prisbasbelopp) ger en förmån på av pensionsunderlaget och så vidare. För de delar av pensionsunderlaget som ligger över 30 förhöjda prisbasbelopp betalas ingen tjänstepension ut. Prisbasbeloppet och det förhöjda prisbasbeloppet beslutas av regeringen enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring och följer konsumentprisindex. Det förhöjda prisbasbeloppet används endast vid beräkningen av pensioner medan det vanliga, lägre, prisbasbeloppet har ett större användningsområde. I avtalet PA-91 finns också bestämmelser om kompletterande ålderspension, sjukpension, efterlevandepension m.m. Pensionsavtal för yrkesofficerare, PA-SPR För yrkesofficerare gäller pensionsavtalet , PA-SPR. Avtalet bygger på ett bruttosystem, vilket innebär att pensionsförmånerna är samordnade med den allmänna pensionen. Enligt avtalet ska arbetstagaren få av slutlönen i pension, minskad med storleken på den allmänna pensionen. I och med reformeringen av den allmänna pensionen blev avtalet PA-SPR dyrare för arbetsgivaren eftersom den allmänna pensionen gjordes om till ett avgiftsbaserat system och därmed minskade i värde. En annan faktor som gör att avtalet PA-SPR blir dyrare för arbetsgivaren är att pensionsåldern enligt detta avtal är , i stället för 65 i avtalet PA-91. För att finansiera pensionsförmånen redan måste en betydligt högre premie betalas in än för avtalet PA-91. Såväl revisorer som RRV har tidigare konstaterat att Försvarsmakten visar tecken på att vara svag i sin roll som arbetsgivare. De speciella villkor som gäller för yrkesofficerare kommer inte vidare att diskuteras i denna rapport. PA-SPR kommer att upphöra i och med att det nya statliga pensionsavtalet träder i kraft . Nytt statligt pensionsavtal, PA-03 och de fackliga organisationerna på det statliga området skrev på det nya pensionsavtalet, PA-03, som ska börja gälla från . Övergången från det gamla avtalet PA-91 kommer att göras successivt. Det nya tjänstepensionsavtalet består både av en avgiftsbaserad och en förmånsbaserad del. Den avgiftsbaserade delen av avtalet innebär att arbetsgivaren ska avsätta av arbetstagarens lön upp till 30 förhöjda prisbasbelopp till tjänstepensionen. Avsättningen ska göras från den månad arbetstagaren fyller . Arbetstagarna ska genom individuella val själva kunna placera sin pensionsavgift. Utöver detta finns en förmånsbaserad del som innebär att arbetstagaren vid pensioneringen garanteras en förmånspension för de delar av pensionsunderlaget som ligger mellan 7,5 och 30 förhöjda prisbasbelopp (se tabell nedan). Tabell 2: Pensionsnivå enligt PA-91 samt jämfört med förmånsbaserad del i det nya pensionsavtalet för statligt anställda, PA-03 Pensionsunderlag uttryckt i antal förhöjda prisbasbelopp Pensionsnivå enligt PA-91 Pensionsnivå enligt nytt avtal, PA-03 - 7,5 - 7,5 - 20 20 - 30 Källa: PA-91 och PA-03 Jämfört med det gamla avtalet, PA-91, erhåller arbetstagaren ingen förmånsbestämd pension på delar av pensionsunderlaget under 7,5 förhöjda prisbasbelopp. (Däremot omfattas alltså denna del av den avgiftsbaserade pensio För delar av pensionsunderlaget över 7,5 förhöjda prisbasbelopp erhåller arbetstagaren något lägre förmånsbestämd pension jämfört med det äldre avtalet. Arbetstagare som är födda eller tidigare berörs inte av det nya avtalet och arbetstagare som är födda berörs delvis av det äldre avtalet. Bland annat är dessa arbetstagare berättigade till en förmånsbestämd pension på de delar av pensionsunderlaget som ligger under taket på 7,5 förhöjda basbelopp. Arbetstagare som är födda eller senare berörs endast av det nya avtalet. Genom avtal regleras hur mycket som ska betalas ut i tjänstepension, och till vem. Finansieringen av tjänstepensionen regleras inte i avtal, förutom att det sägs att den ska skötas av arbetsgivaren. Finansieringen av systemet ska göras av arbetsgivaren "enligt särskilda regler" (PA-91, 4 §). Avtalspremierna finansierades tidigare genom ett schablonmässigt lönekostnadspålägg för de statliga myndigheterna. Utbetalningen av förmånerna finansierades sedan via ett särskilt anslag under utgiftsområde 14, Arbetsmarknad och arbetsliv. Detta anslag uppgick till . Regeringen tillsatte 1993 en utredning med uppdrag att pröva möjligheterna att ersätta den statliga sektorns lönekostnadspålägg med ett system för uppbörd av avgifter som motsvarar det system som gäller för den privata sektorn. Utredningen redovisade sitt slutbetänkande (SOU 1995:9). Utredningen föreslog att finansieringen av statens avtalsförsäkringar skulle ersättas med ett system med försäkringsmässigt beräknade . I budgetpropositionen föreslog regeringen en reformering av systemet enligt utredningens förslag. Den försäkringsmässiga beräkningen av premierna utarbetades av och (). Även och Statskontoret deltog i denna utredning. Regeringen uttalade att övergången till det nya systemet skulle vara kostnadsneutral för myndigheterna. Därför gjordes en justering av myndigheternas förvaltningsanslag i budgetpropositionen . Den slutliga justeringen av myndigheternas anslag gjordes i tilläggsbudgeten (prop. 2001/02:1). Myndigheterna fick då ökade eller sänkta anslag beroende på de slutliga premierna för . Sammanlagt minskades myndigheternas anslag med . Delegerat arbetsgivaransvar - bakgrunden till försäkringsmodellen I utredningens direktiv (dir. 1993:89) står att skälet för en förändring var att förstärka myndigheternas arbetsgivaransvar och att tydliggöra kostnaderna för avtalsförsäkringarna. I utredningen inför den nya försäkringsmodellen (SOU 1995:9) skrev utredaren att man genom ett nytt system kan skapa "incitament för myndigheten att såsom arbetsgivare påverka innehållet i avtalen så att en ur myndighetens synpunkt god avvägning mellan avtalens förmåner och kostnader uppnås". Från och med /94 finansieras de statliga myndigheterna med ramanslag. Regeringen sätter en ekonomisk ram för myndigheterna, som inom denna ram själva kan utforma verksamheten. Detta innebär att arbetsgivaransvaret och arbetsgivarpolitiken delegerats till de enskilda myn Inom den ekonomiska ramen kan myndigheterna själva besluta om fördelningen av resurser mellan löner, lokaler m.m. I samband med denna förändring omvandlades den anslagsfinansierade myndigheten till den uppdragsfinansierade myndigheten . Verket fungerar som en arbetsgivarorganisation för de statliga myndigheterna. revisorer genomförde en förstudie av och det delegerade arbetsgivaransvaret. Förstudien var inriktad mot eventuella rollkonflikter som kunde uppstå för i samband med det delegerade arbetsgivar-ansvaret. Revisorerna kunde inte finna några indikatorer på problem för att hantera sina olika roller och valde därför att inte gå vidare med någon granskning. I förstudien konstaterades också att regeringen tillsatt en utredning för att utvärdera det delegerade arbetsgivaransvaret. Denna utredning ska presentera sitt resultat (dir. 2001:16). I revisorernas förstudie sammanfattades det delegerade arbetsgivaransvaret bl.a. med att myndighetschefen själv är ansvarig för att utforma arbetsgivarpolitiken vid sin myndighet. Arbetsgivar-ansvar och kostnadsansvar följs åt - kostnader som myndigheten själv åsamkar sig ska inte kompenseras. Myndighetens anslag räknas i stället upp med ett antal index som bl.a. baseras på löneutvecklingen inom den privata sektorn. Ambitionen att myndigheterna skulle ansvara för sina egna personalkostnader låg således bakom den reformering av systemet för finansiering av avtalsförsäkringarna som genomfördes . De som de statliga myndigheterna betalar in är uppdelade i sparpremien och kollektiva . (Samtliga avtalspremier redovisas i bilaga till denna rapport.) Sparpremien, som finansierar den statliga tjänstepensionen, beräknas individuellt, baserat på arbetstagarens ålder och lön. Detta innebär att myndighetens årliga totala kostnad för avtalspremierna varierar beroende på personalens sammansättning . De kollektiva premierna beräknas som procent av individens pensionsunderlag, på myndighetens lönesumma (PSA-premien) eller som ett enhetligt belopp per person (TGL-premien). Avtalspremierna administreras av . Försäkringsbolaget (tidigare AMF Trygghets-försäkring) anlitas däremot för administrationen av personskadeersättningarna. Premierna finansierar en sorts fiktiv försäkringsrörelse inom staten. De som myndigheterna betalar in för finansieringen av tjänstepensionen går till inkomsttiteln (5211) på statsbudgeten. betalningen av tjänstepensioner görs från anslaget Statliga tjänstepensioner m.m. (anslag 1:14 under utgiftsområde 2, Samhällsekonomi och finansförvaltning). Anslaget uppgår till . För de statliga myndigheterna är anslutningen till försäkringsmodellen obligatorisk. Statliga affärsverk och bolag tillhör inte det statliga tjänstepensionssystemet och är inte skyldiga att anlita för tryggandet av tjänstepensionerna. Premiernas storlek bestäms av (). Nämnden inrättades 1997 och blev en egen myndighet fr.o.m. . Myndighetens verksamhet regleras i förordningen (1999:1170) med instruktion för . Som sin uppgift har nämnden att besluta om försäkringstekniska riktlinjer för finansieringen av avtalsförsäkringarna, samt premiernas storlek. Nämnden består av fyra ledamöter som utses av regeringen för en bestämd tid. Ordföranden och ytterligare en ledamot utses efter förslag från . De två andra ledamöterna i nämnden kommer från respektive . Varje ledamot har dessutom en personlig ersättare. Sammantaget har tre representanter i nämnden, och två var och en. () är en egen myndighet som dock får stöd med kanslifunktionen från . Nämnden består endast av sina ledamöter och är beroende av för all beredning och beräkning. Detta har givit verket ett visst utrymme i utformandet av försäkringsmodellen. Från nämnden har man uttryckt att man inte alltid kunnat få det kompetenta stöd man haft behov av. Genom att undantas från förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag är nämnden inte föremål för årlig revision av . I förordning (1999:1170) med instruktion för regleras i stället att nämnden ska lämna in en redovisning till av förmånssystemens intäkter, kostnader och förpliktelser samt en berättelse över verksamheten . Administrationen av avtalsförsäkringarna sköts av (). Vid utgången av hade SPV sammanlagt 126 anställda för utbetalning och administration av den statliga tjänstepensionen. Fem personer arbetar heltid med beräkningen och administrationen av premierna. Dessutom finns stöd för systemutveckling och förvaltning. Ytterligare tre personer arbetar som kanslistöd till (). Under vissa perioder när premierna ska beräknas kallas ytterligare personal från andra delar av verket in för att hjälpa till med beräkningen. lämnade in en hemställan om att utreda huruvida verket kunde bolagiseras. Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att utreda frågan. Statskontoret redovisade uppdraget . Statskontoret konstaterade att kärnverksamheten vid SPV, den statliga tjänstepensionen, minskat i omfattning i och med att den statliga sektorn krympt till omkring 200 000 anställda. Verkets uppdragsverksamhet, exempelvis administrationen av den kommunala tjänstepensionen, är enligt Statskontoret lika viktig för verket som hanteringen av den statliga tjänstepensionen. är marknaden för pensionslösningar osäker eftersom avtalen ständigt ändras. Statskontoret konstaterar att osäkerheten om den framtida statliga pensionslösningen medför svårigheter att ge ett bestämt svar om framtiden för . I rapporten lämnades fyra alternativ för verkets framtid med avseende på SPV:s två huvudområden: administrationen av den statliga tjänstepensionen där SPV agerar med monopolställning, och den konkurrensutsatta administrationen av tjänstepensionen för kommuner där SPV är en av aktörerna på marknaden. Utifrån Statskontorets rapport beslutade regeringen att ska fokusera sin verksamhet på administrationen av de statliga tjänstepensionerna. Myndighetens verksamhet ska renodlas genom att den affärsmässiga verksamheten ska avvecklas. ska rapportera till regeringen hur denna renodling av verksamheten kan genomföras. sköter kontakterna med myndigheterna och informerar myndigheterna om avtalspremierna. I samband med att myndigheten meddelas om premiernas preliminära och slutliga storlek ger verket en allmän information om försäkringsmodellen och premierna. SPV har också genomfört seminarier för myndigheternas personalansvariga i samband med att premierna har beräknats. Via verkets webbplats kan myndigheterna ladda ned ett kalkyl-ark för Excel där arbetstagarnas individuella kan beräknas. Det är däremot mycket svårt för myndigheten att se hur löneökningar och personalförändringar kommer att slå mot myndigheten totalt. I en försäkringsrörelse finns ett kapital avsatt för att täcka de förmånsutbetalningar som försäkringsgivaren har lovat att göra. Detta kapital kallas för den försäkringstekniska avsättningen och räknas upp med ett antagande om ränteutvecklingen. Detta antagande är satt mycket lågt, och oftast lyckas försäkringsgivaren uppnå en betydligt bättre kapitalavkastning än denna ränta. kapital som då bildas, och således överstiger den försäkringstekniska avsättningen, kallas för konsolideringskapitalet. När försäkringsmodellen för de statliga avtalsförsäkringarna skapades tillförde regeringen modellen ett konsolideringskapital. Detta uppgick vid starten till av den försäkringstekniska avsättningen. Med hjälp av konsolideringskapitalet kan försäkringsgivaren ge återbäring på premien. Myndigheterna skulle vid försäkringsmodellens införande således inte behöva betala högre än om de hade gått till ett privat försäkringsbolag. I praktiken finns dock inget konsolideringskapital för försäkringsmodellen. Premieinbetalningen från myndigheterna går direkt in i statsbudgeten och utbetalningen av pensionsförmånerna görs via ett särskilt anslag. I praktiken finansierar således dagens inbetalningar från myndigheterna dagens pensionsutbetalningar, trots att beräkningen av premierna baseras på den framtida utbetalningen som dagens arbetstagare ska erhålla. Då den statliga tjänstepensionen är ett förmånsbaserat pensionssystem har detta ingen inverkan på pensionens storlek, eftersom arbetstagaren är garanterad en viss pension. Däremot påverkas alltså storleken av premieinbetalningarna om man inte kan räkna med ett konsolideringskapital när förmånen betalas ut. I praktiken fungerar konsolideringen så att förmånsutbetalningarna får överstiga premieinbetalningarna beroende på konsolideringskapitalets utveckling. Konsolideringskapitalet räknas i den statliga försäkringsmodellen upp med ett antagande om kapitalavkastning. har beslutat att konsolideringskapitalet ska räknas upp med ett index som bygger på en fiktiv värdepappersportfölj bestående av räntebärande värdepapper och aktier. Ju bättre utvecklingen är för dessa värdepapper, desto större konsolideringskapital räknar man med för försäkringsmodellen. beslutade om en konsolideringspolicy. Detta innebär att om konsolideringskapitalet överstiger av den försäkringstekniska avsättningen kan nämnden ge en återbäring på premien. Finansieringen av avtalsförmånerna på det statliga avtalsområdet är reglerad i förordningar från regeringen och en föreskrift från . I förordningen (1997:908) om för statens avtalsförsäkringar regleras att myndigheterna ska betala in för sina anställdas förmåner enligt gällande avtal. Inbetalningen sker till (). Premierna bestäms av (). I förordningen sägs också att premierna ska beräknas som preliminära och slutliga . De preliminära premierna ska beräknas så att de så nära som möjligt kan antas motsvara de slutliga premierna för året. I förordningen (1999:1170) med instruktion för regleras sammansättningen och verksamheten vid . Utbetalningen av förmånerna administreras av och regleras i förordningen (1980:759) om utbetalning av statliga tjänstepensions- och grupplivförmåner samt vissa socialförsäkringsförmåner, och i förordningen (1997:131) med instruktion för . Undantaget är utbetalningen av personskadeersättningen som betalas ut av från statsbudgetens inkomsttitel Statliga pensionsavgifter, netto. Detta regleras i Statens arbetsgivarverks förordning (SAVFS 1990:3) om utbetalning av personskadeersättning. Införandet av försäkringsmodellen försenades Den nya försäkringsmodellen skulle gälla fr.o.m. . På grund av svårigheter med beräkningen av premierna sköts övergången till den nya försäkringsmodellen upp och användes fullt ut först . När den första beräkningen av de preliminära premierna gjordes hade inte hunnit få in uppgifter om löner . De första preliminära premierna beräknades tidigt eftersom det behövdes tid för att utifrån denna beräkning justera myndigheternas anslag. visade det sig att uppskattningen av löneökningen vid myndigheterna varit felaktig och att de slutliga premierna skulle komma att bli betydligt högre än de preliminära. Regeringen beslutade då att de lägre, preliminära, premierna skulle gälla för myndigheterna för att man skulle ha tid på sig att återigen räkna om myndigheternas anslag. RRV riktade 1999 i sin årliga revision kritik mot och menade att felräkningen av premierna berodde på brister i verkets interna styrning och kontroll. Vid beräkningen av löneutvecklingen vid myndigheterna hade man utgått från endast den avtalade löneökningen och inte räknat med prognoser om löneglidning. I budgetpropositionen för konstaterade regeringen att RRV riktat stark kritik mot . Regeringen noterade att för det första skulle utvärdera ansvarsfördelningen mellan verket och (). Frågan har enligt uppgift diskuterats i , men ingen formell utvärdering har gjorts. För det andra skulle verket förbereda rekryteringen av en chefsaktuarie. har ingen chefsaktuarie anställd, utan hyr in aktuarietjänster på konsultbasis. Tillgången på erfarna aktuarier är begränsad och det finns svårigheter med att rekrytera en aktuarie till i . betalade de statliga myndigheterna de försäkringstekniskt preliminärt beräknade premierna. Mot bakgrund av den felräkning av premierna som uppstod konstaterade regeringen i budgetpropositionen att försäkringsmodellen medförde "en icke önskvärd kortsiktig känslighet hos premie nivåerna för vissa typer av förändringar i anställningsförmåner". Dessutom kunde det finnas svårigheter för myndigheten att förutse kostnaderna för . På grundval av detta uppdrog regeringen åt () att utreda premieberäkningen ytterligare. Slutsatsen av den utredning som gjordes inom NSA och som överlämnades till regeringen var att man med tanke på det statliga pensionsavtalet inte kunde göra mycket för att stabilisera premierna. Man konstaterade att pensionsavtalet inte var lämpat för försäkringstekniska lösningar.