frsrdg · GP04RR8 · 2002-01-01 00:00:00 — Revisorerna studerar i rapporten bara de planeringsprocesser som leder fram till bebyggelse. Verket menar att alla övriga projekt och projektidéer som av olika anledningar inte kommer till stånd, till slut också belastar priserna på de bostäder som ingår i bolagens färdigställda byggprojekt. Revisorerna konstaterar att det i den administrativa plan- och byggprocessen finns flera hinder som leder till förseningar och därmed leder till ökade kostnader och en försämrad konkurrens. Dessa hinder bör enligt revisorerna så långt möjligt tas bort. Några remissinstanser framhåller vikten av kvalitet i planeringen och byggandet och tycks ställa det i motsatsförhållande till en snabbare och effektivare process. Man anser att planeringen får ta den tid som behövs för att säkerställa kvaliteten i slutresultatet. Granskningen har visat att en kortare planeringsperiod inte behöver betyda en sämre kvalitet i slutprodukten. Revisorerna har svårt att se att planeringstider på fem upp till tillför planärendet någon ytterligare kvalitet. Att skapa förutsättningar för en snabbare administrativ process där så är möjligt är därför enligt revisorerna viktigt. Revisorerna anser att reglerna om krav på program i detaljplaneringen kan ha förlängt hanteringen utan att ge det ökade medborgarinflytande som det var tänkt. Granskningen visar att det tidiga programmet också skapat fler kontakter med övriga aktörer i tidigare skeden i planeringen. I vissa okontroversiella och förhållandevis enkla planärenden upplevs dock tvåstegsförfarandet onödigt tillkrånglat och skapar ibland förvirring. Flera remissinstanser anser att reglerna bör göras mer flexibla för att undvika onödig byråkrati. Revisorerna instämmer i detta. Revisorerna anser vidare att länsstyrelserna bör ges en mer aktiv roll i kontakterna med kommunerna när det gäller utbildning, information och erfarenhetsåterföring. I granskningen har revisorerna exemplifierat flera åtgärder som kunde effektivisera hanteringen, bl.a. införandet av tidsgränser inom vilka kommunen bör svara på planinitiativ, att kommunen bör motivera sitt ställningstagande att inte gå vidare med ett planärende, ett ökat delegationsförfarande inom kommunen m.m. Revisorerna anser att regeringen bör överväga att ge länsstyrelserna i uppdrag att bedriva ett utvecklingsarbete tillsammans med kommunerna där bl.a. dessa frågeställningar ingår. Revisorerna har erfarit att det på några håll i landet bedrivs ett sådant arbete. Genom ett särskilt uppdrag från regeringen markeras vikten av arbetet som alla kommuner ges möjlighet att delta. Länsstyrelserna bör fortlöpande informera regeringen om resultatet av ett sådant arbete. Även och bör delta i planeringen av arbetet. Användning av enkelt planförfarande kan förkorta planprocessen betydligt och det är därför viktigt att utnyttja denna möjlighet när så är lämpligt och möjligt. Granskningen visar att andelen planer som genomförs med enkelt planförfarande är hög och att kommunerna använder sig av enkelt förfarande även då normalt planförfarande borde ha använts. Bestämmelserna om när enkelt planförfarande får och bör användas behöver därför tydliggöras för användarna. Behovet av regeländringar bör prövas i samband med översynen av PBL. roll i den fysiska planeringen har en viktig roll bl.a. när det gäller att medverka i de tidiga skedena av planeringen. Granskningen har visat att länsstyrelserna minskat sina personella resurser just inom de enheter eller avdelningar som har de löpande kontakterna med kommunerna i planeringsfrågor. Det finns en risk att det kan försvåra en aktiv samverkan mellan kommunerna och och dessutom förlänga planprocessen när "kommer in" alltför sent. Länsstyrelserna avsätter begränsade resurser till sina kontakter med kommunerna i planeringen. Granskningen visar att personalresurserna nästan har halverats . Revisorerna anser att detta är oroande. bör följa utvecklingen. I granskningen konstateras att länsstyrelserna är osäkra på vilken roll de har i fråga om bevakning av mellankommunala intressen och hur den mellankommunala samordningen ska följas upp. Regeringen bör ta de initiativ som behövs för att klarlägga länsstyrelsernas uppgifter inom området och se till att detta når ut till samtliga länsstyrelser. Flera remissinstanser betonar viktiga roll i planeringen. Några instämmer i förslaget att länstyrelsens roll bör definieras och klargöras. Länsstyrelserna bör avsätta mer resurser till planeringen och kontakterna med kommunerna. i anser att frågan om samordning är av central betydelse för länsstyrelsernas framtid. också att det vore intressant att diskutera om mellankommunal samordning i PBL skulle kunna utvecklas till att bli ett instrument för alla de rumsliga och funktionella regionala frågor som staten genom behöver kunna påverka i länet. delar revisorernas åsikt att bör följa utvecklingen hos länsstyrelserna, när det gäller hur mycket resurser som avsätts till kontakter med kommunerna i planeringen. Neddragningarna riskerar att förlänga planeringsprocessen och det är viktigt att upprätthålla en likartad kvalitet i planhanteringen i hela landet. i län framhåller att länsstyrelserna besitter en, i plan- och byggsammanhang, unik kompetens. Genom sin medverkan i processen får länsstyrelserna inblick i enskilda projekt som är av största betydelse för att bedöma enskilda projekts effekter för enskilda och allmänna intressen. i läns erfarenhet är att kommunernas planeringsresurser i många fall är underdimensionerade. Detta gör att kommunerna sällan är initiativtagare till projekt samt att fördjupade översiktsplaner sällan genomförs. delar revisorernas överväganden att roll bör utvecklas och definieras bättre. Den statliga kontrollen bör koncentreras på frågor som ligger inom ansvarsområden. Kommunen efterlyser ett förtydligande av mandat enligt 12 kap. 1 § PBL. Vidare biträder revisorernas uppfattning att resurser i fråga om plan- och byggprocessen bör förstärkas, inte minst för att uppmärksamma roll som diskussionspart i den tidiga planeringen. anser också att länsstyrelserna behöver öka sina insatser för att stödja den mellankommunala samordningen. Människor bor allt oftare i en kommun men arbetar i en annan. har de mellankommunala frågorna en undanskymd roll i rådande planeringssystem. Här borde länsstyrelserna vara mer aktiva som arenahållare, kunskapsförmedlare och diskussionspartner. Eftersom det mellankommunala samarbetet inte alltid sammanfaller med länsgränserna anser förbundet att länsstyrelsernas roll inte ska vara för formell och preciserad. och stöder revisorernas förslag om ett förtydligande av länsstyrelsernas uppgifter och ansvar vad gäller den mellankommunala samordningen. har en viktig roll i den mellankommunala samordningen och som främjare av det regionala perspektivet i planeringen. Revisorerna anser att regeringen bör ta initiativ till att klarlägga roll och uppgift inom området. Regeringen bör också göras uppmärksam på iakttagelsen att lägger ned allt mindre resurser på kommunala kontakter i planeringens tidiga skeden. Detta står inte i samklang med PBL:s intentioner. Överklaganden, prövningsinstanser m.m. Av rapporten har framgått att kommunerna inte följer upp utvecklingen av överklagade planer och bygglov. Någon statistik finns sällan att tillgå på nivå. Länsstyrelserna har en bättre uppföljning och kan också redovisa statistiskt material men någon analys av materialet genomförs inte. Revisorerna anser att i samverkan med länsstyrelserna bör ta initiativ till att förbättra statistiken, uppföljningen och analysen av överklagade . Regeringen bör fortlöpande hållas informerad om utvecklingen inom området då överklaganden ofta speglar aktuella problem och visar på effekter av lagtillämpningen inom området. Fallstudierna i granskningen visar att den genomsnittliga tiden för överklagandena uppgick . Längst tid tog behandlingen hos regeringen. I något fall har regeringens prövning tagit närmare . Överklagandeskedet svarade i genomsnitt för av tidsåtgången för hela planprocessen. Resultatet visar att det är angeläget att försöka förkorta myndigheternas handläggningstid av överklaganden. I rapporten redovisas de olika förslag som inlämnats från olika instanser för att minska bl.a. de tidsmässiga följderna av överklaganden. Bland annat föreslås åtgärder för en snabbare ärendehandläggning vid överprövningen, en begränsning av möjligheterna att överklaga exempelvis genom införande av någon form av avgift eller prövningstillstånd och färre instanser som prövar överklaganden. Åtgärder med mer långsiktig verkan syftar bl.a. till att erhålla en bättre planberedskap i kommunerna, upprättande av alternativa planförslag och information och utbildning av planerare för att åstadkomma en tidigare medborgardialog. Revisorerna anser att alla förslag bör diskuteras ingående innan de leder till förändringar. Revisorerna tar inte ställning till nämnda förslag men ställer sig i rapporten tveksamma till åtgärder som kan medföra att medborgarinflytandet inskränks genom införande av avgifter. I rapporten konstateras att tillsatt en arbetsgrupp som har till uppgift att bl.a. se över instansordningen vid överklaganden. Revisorerna förutsätter att de förslag som gruppen kommer fram till övervägs noga och blir föremål för en bred remissomgång. Många remissinstanser instämmer i att överklaganden är ett problem och att de ibland förlänger processen utan att de medverkar till ett reellt ökat medborgarinflytande. I revisorernas rapport omnämns det arbete som pågår inom att se över instansordningen vid överklaganden. Flera remissinstanser har också begagnat sig av tillfället att ge sina synpunkter på en eventuell ändrad instansordning. hänvisar i sitt remissvar till undersökningar som tyder på att antalet överklaganden och överklagandeprocessens längd inte har förändrats särskilt mycket . Lantmäteriet är tveksamt till att minska den formella besvärsrätten över planer. Dels skulle detta leda till minskad rättssäkerhet, dels är det tveksamt om det skulle förkorta planprocessen nämnvärt. I stället bör nuvarande arbetsformer utvecklas så att behovet av överklagande minskas. i län gör bedömningen att avgörandet av överklagade bygglov ofta tar mycket . Därför bör man kunna överväga striktare regler för rätten att överklaga samt vilken typ av frågor som kan överklagas. anser däremot inte att rätten att överklaga beslut i detaljplaneprocessen ska beskäras. I stället skulle kommunerna tydligare förklara hur samrådskretsen ser ut, vilka som har rätt att överklaga samt redovisa vilka effekter ett plangenomförande har på de allmänna och enskilda intressena. delar revisorernas förslag att överklagade ärenden bör följas upp bättre. En sådan uppföljning och analys utförs lämpligen av i samverkan med länsstyrelserna enligt revisorernas förslag. Det är enligt av stor betydelse att överklaganden kan avgöras snabbt då i många fall stora ekonomiska värden står på spel för såväl enskilda som det allmänna. kommun anser att införandet av prövningstillstånd för överklaganden bör övervägas för att minska okynnesöverklaganden. kommun är positiv till tidsramar i överklagandeprövningen. Tvistefrågan är ofta behandlad i planärendet varför tidsramar inte på samma sätt som maximitider för kommunens handläggning kan leda till sämre kvalitet i planinnehållet samt sämre medborgarinflytande. Flera remissinstanser tar tillfället att ge synpunkter på det pågående arbetet inom att se över instansordningen vid överklaganden. kommun är också tveksam till lämpligheten att överprövningen av politiskt gjorda avvägningar enbart skulle ske i förvaltningsdomstolar. En av grundpelarna i PBL är att politiskt valda kommunala organ ska svara för de avvägningar mellan olika intressen som måste göras vid en planläggning. i anser att förvaltningsmyndigheterna ska förbli första instans för överklaganden. Att överföra detta till domstolar skulle ytterligare kunna förlänga processen. i län framhåller att den nuvarande instansordningen inte kan ändras av rättssäkerhetsskäl. Detaljplaner är relativt komplicerade dokument, där hänsyn tas till många olika samhällsintressen. Därför är det viktigt att överklagandeinstanserna har en bred kompetens inom området. Det är bedömning att länsstyrelserna besitter den rätta och nödvändiga kompetensen, varför det är naturligt att den rådande instansordningen kvarstår. Kammarrätten i ställer sig positiv till att ta över de ärenden som kommer an på länsstyrelserna och regeringen att överpröva. Kammarrätten har dock vissa invändningar mot en sådan ordning. handhar förvaltningsdomstolarna överprövningar som gäller bygglov, mark-lov (förvaltningsbesvär) samt översiktsplaner (laglighetsprövning). De frågor som diskuteras i rapporten passar således väl in i förvaltningsdomstolarnas prövningsområde. Kammarrätten menar att man emellertid måste ha i åtanke att politiska ställningstaganden och rikstäckande/motstridiga intressen ligger till grund för de beslut som kan komma att hamna under domstolens prövning. Kammarrätten uppmärksammar i sitt remissvar hanteringen av s.k. blandade mål. Enligt kammarrätten är hanteringen av dessa mål otymplig. I de åsyftade målen ger kammarrätten ett yttrande endast över förutsättningarna för bygglov m.m. innan bygglovsfrågan överlämnas till regeringen. Regeringen prövar förutsättningarna för bygglov samt beslutar i målet. Kammarrätten föreslår att ett första steg mot ändrad instansordning skulle vara att kammarrätten - i stället för som regeringen - beslutar i dessa mål efter det att de överklagats i . Regeringen bör inte släppa detta område helt, menar kammarrätten, och föreslår att kammarrätten skall inhämta regeringens (departementets) yttrande. Länsrätten i anser att resursbehovet för länsrätterna noga bör övervägas om inte längre skall vara överklagandeinstans. Som revisorerna tidigare anfört är det olyckligt att inte alla förslag till en effektivare plan- och byggprocess prövas. Utvecklingen av överklagade är en viktig indikation på hur systemet fungerar, och det gör det viktigt att den fortlöpande följs upp och analyseras. Granskningen visar att det finns statistik vid länsstyrelserna men att den inte används och analyseras. Regeringen bör ge i uppdrag att förbättra sin uppföljning och fortlöpande återrapportera utvecklingen till regeringen. Någon form av erfarenhetsåterföring till kommunerna bör också övervägas. Det forcerade byggandet innebär en risk för att andelen överklaganden ökar. Ett ökat antal överklaganden resulterar också i en högre belastning för dem som har att pröva ärendena med förseningar som följd. Revisorerna utgår ifrån att de förslag som arbetsgrupp kommer fram till i fråga om instansordningen för överklaganden m.m. noga övervägs. Inte minst gäller det frågan om att förvaltningsdomstolarna i stället för blir överklagandeinstans. Det är bl.a. viktigt att en eventuell ändring inte leder till att processen förlängs ytterligare. Revisorerna anser att arbetsgruppens förslag bör bli föremål för en bred remissomgång. Frågorna skulle också lämpligen kunna övervägas i den PBL-översyn som revisorerna nu föreslår. Oklara begrepp i PBL behöver tydliggöras I granskningen har framförts att de förutsättningar som gäller för att enkelt planförfarande ska få tillämpas bör klargöras i PBL. Begreppen "begränsad betydelse" och "ej av allmänt intresse" är otydliga och någon vägledning i praxis är svårt att få då förutsättningarna i planärendena varierar från fall till fall. "Mindre avvikelse" från plan är ytterligare ett begrepp som är svårt att tolka. I granskningen har framförts att begreppet kommit att tolkas alltför snävt, vilket inneburit att kommunerna får "gå omvägen" med en dyr planläggning även i okontroversiella ärenden. En miljökonsekvensbeskrivning ska upprättas om planen bedöms ha " betydande miljöpåverkan". Granskningen har visat att vissa kommuner regelmässigt upprättar en miljökonsekvensbeskrivning för att vara på "den säkra sidan". Härigenom fördyras och i vissa fall förlängs planarbetet. Remissinstanserna är med två undantag positiva till att oklara begrepp i PBL förtydligas. Två instanser, och Lantmäteriet, anser att det inom PBL måste finnas utrymme för vissa tolkningar. Länsrätten i pekar på att ett begrepp "mindre avvikelse" är exemplifierat i förarbetena och att Regeringsrättsprejudikat finns att tillgå. Lantmäteriet anser det vällovligt att minska osäkerheten om hur de oklara begreppen ska användas i praktiken. varnar Lantmäteriet för att alltför definierade begrepp kan leda till en "stelbenthet" vid tillämpningen. Lantmäteriet ställer sig därför tveksamt till om det finns så särskilt stora tidsvinster att göra genom att precisera olika begrepp. kommun instämmer i revisorernas uppfattning om att kriterierna för när enkelt planförfarande får användas - "av begränsad betydelse" och "ej av allmänt intresse" - bör förtydligas. Detsamma gäller begreppet "betydande miljöpåverkan" som krav på miljökonsekvensbeskrivning i detaljplanering. Även och kommuner bifaller revisorernas förslag om att förtydliga begreppens innebörd. informerar att stadsbyggnadsnämnden redan tidigare föreslagit en vidare tillämpning av begreppet "mindre avvikelse" från plan för att bl.a. snabba upp bygglovsprocessen i ärenden som har begränsad betydelse och inte är av allmänt intresse. påpekar att man inte bör bortse från att en av poängerna med en ramlag som PBL är att skapa ett visst tolkningsutrymme. Förbundet anser att ett eventuellt förtydligande av begreppen är en uppgift för . menar att begreppet "betydande påverkan på miljön" bör definieras. På så sätt begränsas upprättandet av miljökonsekvensbeskrivning till projekt där betydande påverkan på miljön verkligen kan uppstå. Det är JM AB:s uppfattning att miljökonsekvensbeskrivningar utarbetas i anslutning till nästan varje detaljplan oavsett graden av miljöpåverkan. Även anser det angeläget att de oklara begreppen i PBL ses över, likaså Formas och . Det är viktigt att bestämmelserna klargörs i en samlad översyn av PBL. Om bestämmelserna är oklara eller kan ge upphov till skönsmässiga bedömningar är det bättre att reglerna ändras. En enhetlig och lika tillämpning av bestämmelserna är viktig inte minst ur rättssäkerhetssynpunkt. också visat att oklara begrepp kan medföra en både förlängd och fördyrad planprocess. Med hänvisning till de motiveringar som framförts under revisorernas överväganden föreslår revisorer att fattar följande beslut: tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anfört i avsnitt 3.2 om en översyn av PBL. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anfört i avsnitt 3.3 om en bättre uppföljning. Motverka förseningar i plan- och byggprocessen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anfört i avsnitt 3.4 om förseningar i plan- och byggprocessen. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anfört i avsnitt 3.5 om roll. tillkännager som sin mening vad revisorer anfört i avsnitt 3.6 om överklaganden och förseningar. tillkännager som sin mening vad revisorer anfört i avsnitt 3.7 om att förtydliga begrepp i PBL. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), (m), Per (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen , utredningschefen och revisionsdirektören (föredragande). Rapport 2000/01:14 Plan- och byggprocessens längd REVISORER TEL /rr 100 12 FAX Förord revisorer presenterar härmed sin rapport om plan- och byggprocessens längd. Beslut om att genomföra granskningen fattades av revisorerna i plenum . Granskningen har bedrivits inom revisorernas andra avdelning. I andra avdelningen ingår Per (), ordförande, (), vice ordförande, (), (), (), (), () och (). Inom revisorernas kansli har revisionsdirektör haft ansvaret för granskningen. Även kanslichef och t.f. utredningschef har deltagit i arbetet. Rapporten sänds nu på remiss till ett antal myndigheter, kommuner och organisationer. Revisorernas slutliga ställningstagande och förslag till åtgärder utformas därefter i en skrivelse till . Revisorerna har granskat plan- och byggprocessens längd. I granskningen har även ingått att undersöka kostnaderna i samband med den administrativa hanteringen. Revisorerna har också studerat hur de olika aktörerna inom området samverkar samt vilka åtgärder som vidtagits eller föreslagits för att effektivisera processen. I rapporten konstateras att regelsystemet kring planhanteringen är komplext. För exploatörerna och byggherrarna upplevs ofta tiden fram till ett lagakraftvunnet bygglov mycket lång. Om det inte är fråga om mycket begränsade planprojekt tar den processen vanligtvis . I de fallstudier som gjorts i granskningen konstateras att planer rörande förnyelse av bostadsområden tog längst tid, , medan projekt med enkla planförfaranden kan genomföras på . Mer normala planer genomfördes på mellan 1,5 och . I granskningen framkom att de kostnader som genereras av planeringsprocessen visserligen utgör en begränsad andel av de totala produktionskostnaderna, , men att de är tillräckligt stora för att kunna utgöra ett hinder för initiativ till nya planer och ny bebyggelse. En annan faktor har dock större betydelse i det avseendet, nämligen osäkerheten om planinitiativet leder till ett godkännande och en lagakraftvunnen plan. Revisorerna pekar bl.a. det tar innan kommunen ibland lämnar besked i planärenden eller behandlar förslaget, osäkerheten hur och när eventuella erinringar mot planförslaget blir behandlade samt svårigheten att överblicka plan- och bygglagens (PBL) komplicerade regler. Det finns enligt revisorerna en stor risk att detta begränsar konkurrensen och att endast de största exploatörerna ges möjlighet att agera på marknaden. Revisorerna anser att regeringen bör ta initiativ till åtgärder för att komma till rätta med problemen. I granskningen fann revisorerna att det var en stor spridning i de projekt som studerades när det gäller vilket skede i planeringen som tog mest tid. Överklagandetidens andel av den totala tiden varierade stort beroende på vilken typ av plan det gällde. Den genomsnittliga överklagandetiden uppgick . I "vanliga" planer uppgick tiden för överklaganden till av processens längd. Granskningen tyder på att den nuvarande inriktningen med ett tvåstegsförfarande i planeringen, program- och planskede, inte ger färre överklagade planer. Det finns en risk att hanteringen, genom de ändringar som gjordes 1996 i det avseendet, i stället komplicerats och förlängt processen. Det är också tveksamt om den lett till ett ökat medborgarinflytande. Revisorerna föreslår att regeringen överväger att ta bort något av stegen. En utgångspunkt bör då vara att ta vara på de positiva erfarenheter som den "tidiga" planeringen ändå gett, dvs. ett bredare beslutsunderlag och en möjlighet till tidig insyn i planeringen. I rapporten ges också flera exempel på andra åtgärder som underhand föreslagits för att få bort de administrativa hindren i processen. Revisorerna anser det viktigt att alla förslag som kan effektivisera verksamheten prövas noga. Revisorerna föreslår därför att regeringen på ett mer kontinuerligt sätt än följer upp PBL-frågorna. Det Byggkostnadsforum som inrättats vid och som har till uppgift att ta hand om och följa upp de förslag som Byggkostnadsdelegationen redovisade i sitt betänkande anser revisorerna vara ett intressant initiativ. En sådan arbetsform kunde enligt revisorerna prövas för att ta tillvara alla de förslag som ges in till regeringen i syfte att effektivisera plan- och byggprocessen. Genom att samla en bred kompetens vid med en bestämd uppgift kan forskningsresultat m.m. inom området bättre tas om hand och återföras inte bara till regeringen utan även till kommuner, andra myndigheter och till branschen i övrigt. Revisorerna konstaterar i rapporten att det finns ett behov av att förbättra statistiken, uppföljningen och analysen av överklagade .