frsrdg · GP04RR16 · 2002-01-01 00:00:00 — UNHCR (1996): om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning , departementsråd, biträdande enhetschef vid enheten för migration och asylpolitik , regionchef vid region Kria , enhetschef vid mottagningsenheten i (numera utvecklingsenheten vid huvudkontoret) , enhetschef för asylenhet 2 i , enhetschef för resursenheten , enhetschef för praxisenheten , chef för stabsenheten Eero Marttinen, revisionsdirektör revisorers - tidsåtgång, kostnader, reformarbete (rapport /02:6) har remissbehandlats. 20 myndigheter och andra organisationer gavs tillfälle att yttra sig. Följande tolv remissinstanser har svarat: De remissinstanser som gavs möjlighet att yttra sig över rapporten men avstod var /, /Fi-nans-de-partementet, , (), , Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd, samt Föreningen . Remissinstanserna bekräftar överlag revisorernas iakttagelser om de alltför långa handläggningstiderna i asylärenden och tillstyrker åtgärder som kan minska tidsåtgången. ombudsmän () framhåller att de ofta långa handläggningstiderna hos och är välbekanta hos JO genom de anmälningar som kommer in. har JO också besökt bägge myndigheterna för att diskutera dessa frågor. JO instämmer med revisorernas bedömning i rapporten att åtgärder behöver genomföras för att öka myndigheternas arbetskapacitet. Statskontoret anser att rapporten innehåller en förtjänstfull redovisning av hur en asylansökan hanteras och var tidsåtgången uppstår. Statskontoret sak-nar dock vissa förklaringar. Statskontoret noterar också att revisorernas rapport inte innehåller någon analys av hur den kommande har-mo-niseringen inom EU kan påverka asylpolitiken och arbete . Statskontoret anser detta vara en brist. Vidare anser Statskontoret att förslagen i revisorernas rapport bör övervägas närmare eftersom de framstår som alltför oprecisa. har inga erinringar mot rapporten och de förslag som framförs i den. Kriminalvårsstyrelsen ansluter sig till förslagen, vilka enligt styrelsen är ägnade att skapa en mera ändamålsenlig och mindre tidskrävande hantering. ser revisorernas rapport som ett värdefullt bidrag och anser att den väl beskriver området. Verket framhåller också att de stora förändringar i roller och organisationsformer som har ägt rum (1996-2000) påverkar jämförbarheten mellan åren. tillstyrker de förslag som revisorerna lämnar i rapporten och delar revisorernas synsätt att det är viktigt att förstärka hanteringen i början av asylprocessen. () har tidigare diskuterat kvaliteten och rättssäkerheten i utredningar och beslut kring asylsökande barn. Barn som tvingas leva länge i väntan på besked om sin framtid mår mycket dåligt av ovissheten. BO anser därför att åtgärder som kan korta handläggningstiderna är nödvändiga. BO erinrar om att barn ska höras i asylprocessen enligt utlänningslagen och framhåller att barn måste få betydligt mer tid än vuxna för att kunna be-rät-ta om sitt förflutna och om sin nuvarande situation. För barn behövs kanske en serie möten för att de ska våga berätta hela sin historia. BO anser att detta måste få ta den tid som behövs. BO stöder revisorernas förslag att kvalitetssäkra asylprocessen och understryker vikten av att särskilt uppmärksamma hanteringen av de asylsökande barnen och ungdomarna. instämmer med rapportens slutsatser att de orimligt långa handläggningstiderna innebär en stor påfrestning för de sökande och för de tjänstemän som har att hantera dessa frågor inom och andra myndigheter. Utlänningslagen och regeringens roll framhåller även att problemen på området inte endast är organisatoriska och hanteringsmässiga. De måste även ses i perspektivet av att trovärdigheten av delar av den utlänningsnrättsliga regleringen är låg i vida kretsar. De beslut som utlänningsmyndigheterna fattar i enlighet med regelverket och praxis ifrågasätts i stor utsträckning, även av ledande företrädare för samhället. Nämndens beslut i överklagande-ärenden ses ofta inte som slutgiltiga, utan parter och andra intressenter inriktar sig på att fortsätta att driva ärendet genom nya ansökningar. En komplikation som särskilt pekar på är att begreppen "humanitära skäl" och "humanitetens krav" i utlänningslagens mening är betydligt mera rigorösa än den innebörd som i allmänhet läggs i dessa begrepp. Grunden för en ökad acceptans av myndigheternas beslut (och av migrationspolitiken) måste därför enligt läggas, inte bara genom processuella förändringar, utan kanske framför allt genom att ramarna för tillståndsgivningen på nytt diskuteras och fastställs i ett utrednings- och lagstiftningsarbete. Nya ansökningar och verkställighet av avvisningsbeslut tar i sitt remissvar också upp det faktum att en stor del av utlänningsmyndigheternas arbete tas i anspråk för att hantera frågor som väckts efter det att beslut om avvisning eller utvisning har vunnit laga kraft. Nya ansökningar omfattar av alla ärenden vid nämnden. Dessa ärenden ska tas med förtur vilket leder till att handläggningen av överklagandeärenden fördröjs i motsvarande grad. Ett snabbt avgörande av en ny ansökan leder även till en upprepad ny ansökan vilken måste hanteras med förtur etc. En arbetsgrupp inom nämnden utreder vilka för- och nackdelar en lägre prioritering av dessa ärenden kan innebära och i vilken utsträckning en sådan kan göras med hänsyn till lagstiftning och direktiv i regleringsbrev. Den belastning som de nya ansökningarna medför sammanhänger med de svårigheter som i många fall föreligger när det gäller att verkställa ett beslut om avlägsnande. En effektivisering av asylprocessen måste därför, enligt , inriktas inte bara på den ordinarie proceduren utan även på hanteringen av de frågor som aktualiseras efter det att lagakraftvunna be-slut har fattats. Givetvis bör detta ske med beaktande av rättssäkerhetens och humanitetens krav. konstaterar i sitt remissvar att regeringen sedan tillkomst i huvudsak synes ha koncentrerat sin verksamhet på internationellt samarbete, framför allt inom EU. Naturligtvis är och var detta arbete av högsta prioritet. Dock synes regeringen, enligt samfundet, därigenom ha försummat åtgärder för vägledning av de inhemska myn-digheterna, och . anser också att de förändringar som skett i lagstiftningen har präglats av vaga och ibland obefintliga anvisningar i förarbetena till de lagändringar som gjorts. Inga övergångsbestämmelser har heller meddelats i samband med lagändringar vilket medfört stora irritationsmoment för såväl myndigheter som de offentliga biträdena. erinrar om att i sin utvärdering har framfört att de ändringar i lagstiftningen som trädde i kraft i vissa fall lett till oklarheter. Trots detta har regeringen i propositionen 1999/2000:43 fortsatt att ge oklara och svårtolkade anvisningar om hur lagen ska tolkas. erinrar i sitt remissvar om att landstingen har ansvaret för hälso- och sjukvård åt asylsökande. Den överens-kommelse med regeringen som gäller avser "omedelbar vård samt vård som inte kan anstå" för de asylsökande som är samt "fullständig hälso- och sjukvård inklusive tandvård" för de asylsökande som är yngre än Staten er-sät-ter landstingen för vården med en schablonersättning som är olika för olika åldersgrupper. Beräkningen av sjukvårdsbehovet och därmed den statliga ersättningen gjordes utifrån förutsättningen att flertalet asylärenden skulle vara avslutade . Den uppföljning som gjorts visar enligt att vårdkonsumtionen är högre för de asylsökande än för motsvarande åldersgrupper som är bosatta i landet. Detta gäller i synnerhet för sluten psykiatrisk vård. Uppföljningen visar också att den statliga ersättningen väsentligt understiger landstingens kostnader för vården. Enligt förbundet sammanhänger detta med att de asylsökandes vårdbehov underskattades. Ju som förflyter mellan ankomst till och beslut, desto svårare är det att neka de asylsökande nödvändig vård. Förbundet erinrar också om att vårdkapaciteten är begränsad och att återkommande och långvariga akuta vårdinsatser för asylsökande kan ge upphov till besvärande vårdköer. Enligt ligger det nära till hands att anta att ju läng-re tid asylprocessen tar desto större blir vårdbehovet och vårdkostnaderna. tillstyrker därför alla förslag som kan bidra till att korta asylprocessen. Detta är viktigt inte bara ur ekonomisk synvinkel utan också ur mänsklig. kommenterar ett särskilt avsnitt i rapporten som berör sambandet mellan tidsåtgången i asylprocessen och integrationsfrågorna (avsnitt 11.2) och citerar uttalandet "En kortare tidsåtgång borde förbättra individens förutsättningar att finna arbete och att finna sig tillrätta i det svenska samhället. " vill kraftigt understryka detta antagande. Långa väntetider är enligt verket förmodligen den enskilt mest negativa påverkansfaktorn för att uppnå god introduktion/integration som tillkommer i . För att i viss mån motverka detta har tillsammans med ett antal andra myndigheter kommit överens om en gemensam plattform för att förbättra introduktionen. Den enskildes utbildningsbakgrund och ar-bets-livserfarenhet ska kartläggas och den sökande ska också få möjlighet till rådgivning av Arbetsförmedlingen. De offentliga biträdenas roll för tidsåtgången framhåller i sitt yttrande att de offentliga biträdena vanligtvis ges att yttra sig sedan ärendet har slutkommunicerats. I vissa ärenden begärs dock anstånd, huvudsakligen beroende på pågående läkarutredning. Någon möjlighet att i övrigt fördröja handläggningen har inte de offentliga biträdena. Ett önskemål från är att offentliga biträden förordnas i inledningsfasen av handläggningen och inte i slutskedet. Biträdet skulle då ha större möjlighet att påskynda processen och begära förtur i ömmande ärenden. Vissa grupper av asylsökande framhåller att väntetiden för vissa grupper av asyl-sökande, t.ex. från , för att komma på asylutredningar numera är normalt inom Stockholmområdet. Samfundet anser att det är otillbörligt att asylsökande från olika länder behandlas på olika sätt. Strategin att använda tillfälliga uppehållstillstånd för vissa grupper, som somalier och asylsökande från f.d. , synes också ha misslyckats i stor utsträckning. Avsikten med att ge tillfälliga tillstånd var att invänta att situationen i hemländerna skulle förbättras inom rimlig tid och att sedan återsända den sökande. Den enda effekt som uppnåtts är dock att tidsåtgången har ökat ytterligare för dessa grupper. anser att tidsbegränsade uppehållstillstånd om möjligt bör undvikas för barn och unga. En barndom går inte i repris och den är inte så lång att den ska behöva tillbringas i ovisshet om en begriplig framtid. De långa handläggningstiderna i asylärenden är enligt BO fullständigt oacceptabla för de asylsökande barnen. Den osäkra och otrygga och på många sätt miserabla situation som flyktingbarn lever i måste självklart kortas. BO anser också att asylmottagandet och Lagen om mottagande av asylsökande (LMA) bör ses över i syfte att förbättra flyktingbarnens situation i . I revisionsrapporten föreslogs att regeringen skulle anlägga ett flerårigt synsätt på resursfördelningen till migrationspolitiken. Revisorerna föreslog också att anslagsstrukturen till migrationspolitiken skulle ändras för att uppnå större flexibilitet. ombudsmän anser att de i rapporten diskuterade ändringarna när det gäller resursfördelningen till migrationspolitiken synes bidra till en effek-ti-vare asylprocess och att de därför bör övervägas vidare. () skriver i sitt remissvar att det inte råder någon tve-kan om att behovet av flexibilitet i anslagskonstruktionen är stort i . Inom ramen för den nuvarande konstruktionen finns enligt UD stora möjligheter till flexibilitet. Eftersom verket inte självt kan förfoga över dessa möjligheter krävs dock mer tid från det att behovet uppmärksammas till dess detta ger effekt. De svårigheter att prognostisera förändringar inom verkets ansvarsområde som finns bidrar enligt UD till att minska nyttan av de existerande möjligheterna till flexibilitet. UD noterar att argumenten mot en sammanslagning av anslagen 12:1 och 12:2 redan är väl kända och redovisas i revisorernas rapport. De generella synpunkterna på förhållandet mellan förvaltningsanslag och sakanslag gäller enligt UD även på det migrationspolitiska området. Kontrollaspekten har stor betydelse för såväl regering som riksdag i deras roller som övervakare av att statsförvaltningen hanterar anslagna medel på ett effektivt sätt. Denna principiella inställning till anslagskonstruktionen äger sin giltighet även om det i viss verksamhet kan vara svårt att särskilja de båda anslagstyperna. Revisorernas hänvisning till anslagskonstruktionen för kriminalvården är enligt UD intressant, även om man inte ska övervärdera likheten mellan verksamheterna. De förhållanden som talar för en nya anslagskonstruktion är enligt UD väl värda att ta fasta på med hänsyn till att den rådande ordningen, enligt revisorernas rapport, uppfattas som ett hinder mot ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser. UD framhåller att en ytterligare förbättring av omvärldsbevakningen och prognosverksamheten skulle kunna resultera i delvis bättre möjligheter att utnyttja de möjligheter till flexibilitet som finns . Erfarenheterna har dock visat att de politiska och ekonomiska förändringarna i en rad av världens länder är svåra att förutse även på förhållandevis kort sikt. () framhåller i sitt remissvar att ett långsiktigt tänkande är en kärnfråga om man vill främja en effektiv hushållning med statliga medel. Den kortsiktighet som revisorernas rapport visar på är enligt ESV ett generellt problem som gäller många myndigheter. Enligt ESV är det viktigt att det sätt på vilket myndigheterna tilldelas resur-ser inte motverkar den flexibilitet som är avsikten med t. ex. ramanslagskon-struktionen. Ett exempel kan vara om regeringen vid tilldelningen av anslaget till myndigheten alltför detaljerat anger högstbelopp för olika verksamheter. Enligt ESV kan det vara lämpligt att styra resursinsatserna med hjälp av olika typer av mål i kombination med resurstillskott. ESV anser att regeringen genom en aktiv resultatstyrning och användande av redovisade nyckeltal bör kunna följa samtliga kostnader för asyl- och migrationsverksamhet utan att öronmärka resurser. När det gäller att skapa större flexibilitet i anslagsstrukturen instämmer ESV i principerna för revisorernas förslag. ESV anser dock inte att anslaget för mottagande av asylsökande och s.k. förvaltningsanslag kan slås samman. Som huvudregel anser ESV att sakanslag inte ska användas för en myndighets förvaltningsutgifter. Med sakanslag menar ESV de utgifter som har för mottagandet men inte verkets egna utgifter för administration. Förvaltningsanslaget bör enligt ESV renodlas till att avse just förvaltningsutgifter inkl. verkets totala administration. I begreppet förvaltningsutgifter bör även räknas in utgifter för administration för att t.ex. hantera bidragsutbetalningar. Denna renodling underlättar myndighetens möjlighet att fördela sina resurser på prioriterade områden. ESV påpekar också att räntekontomodellen bygger på en renodling av anslagen. ansluter sig till revisorernas uppfattning om att en förändrad anslagsstruktur är ett sätt att öka flexibiliteten inom asylprocessen. Att till-ämpa ett flerårigt synsätt på fördelning av resurser för asylprövning och asylmottagande är en viktig förutsättning. Grunden är tillräckliga resurser för asyl-prövning. De relativt stora variationerna i antalet asylsökande över tiden gör att det i vissa lägen uppstår resursbrist vilket ger upphov till tidsutdräkter. Att snabbt kunna tillföra resurser för utredningar, handläggning och be-sluts-fattande ger besparingar på kostnaderna för mottagning av asylsökan-de. Besparingarna kan däremot inte tydliggöras inom ett och samma bud-getår och kräver därför stor flexibilitet samt tillräckliga resurser anpassade till volymer och uppdrag. betonar vikten av en tydligare koppling mellan antalet asylsökande och resurstilldelning. tillstyrker generellt revisorernas förslag. Förslaget att an-lägga ett flerårigt synsätt på resursfördelningen till migrationspolitiken och en anslagsstruktur som medger en större flexibilitet i myndigheternas arbete ses av nämnden som särskilt verkningsfullt. Statskontoret skriver att man saknar en närmare analys av det förslag som förs fram i revisorernas rapport. Statskontoret anser att det borde vara möjligt att beräkna hur mycket de statsfinansiella vinsterna, bl.a. minskade resurser för mottagning, måste uppgå till för att motivera ökade resurser. Statskontoret anser att en sådan analys bör ligga till grund för ett beslut om eventuell ökad resurstilldelning och för en eventuellt förändrad anslagsstruktur. Prognoser för antalet asylsökande instämmer i revisorernas bedömning att ett närmare samarbete bör övervägas mellan verket och departementet vad avser prognosarbete. instämmer i detta och menar att det skulle fungera som en kvalitetshöjande åtgärd. En förbättrad dialog underlättar en samsyn i pro-gnos-arbetet och skulle minska det missnöje som finns inom verket efter det att prognoser ändrats av departementet utan förklaringar. Asylprocessens beroende av flera myndigheter I rapporten föreslogs att regeringen skulle undersöka möjligheterna att öka effektiviteten i polisens inresekontroller i syfte att underlätta de inledande asylutredningarna. framhåller i sitt remissvar att ett antal förändringar av inresekontrollen vidtogs i samband med inträde som operativ medlem i . Effekten av Schengeninträdet kommer enligt departementet att utvärderas under första delen av . Enligt har den svenska anslutningen till medfört förändringar i flera avseenden. Flertalet av de asylsökande reser numera till via en annan Schengenstat. Schengenreglerna tillåter inte kontroller av passagerare inom Schengenområdet. Vid flygplatserna och har polisen dock resurser att göra gatekontroller när det gäller de flyg som anländer från länder utanför Schengenområdet. anser att alternativa lösningar måste övervägas för att komma till rätta med inreseproblematiken, bl.a. genom samverkan med olika myndigheter både nationellt och internationellt. I revisorernas rapport föreslogs utvärderingar av systemet med samordnade ambassadförfrågningar respektive systemet med särskilda migrationstjänstemän vid utlandsmyndigheterna. framhåller att ett intensivt arbete har pågått med målet att förbättra och utveckla samarbetet mellan samtliga de myndigheter som är inblandade i asylprocessen (""). Regeringen har för avsikt att utvärdera resultatet av detta arbete. Utvärderingen kommer att genomföras under första hälften av med hjälp av bl.a. Statskontoret. anser att en samordning av ambassadförfrågningar med och UD kan och bör utvecklas i samverkan med berörda myndigheter. Det faktum att är överprövningsinstans kan enligt verket utgöra begränsningar i samordningen. Det centrala problemet är långa väntetider på svar från utlandsmyndigheterna. Vem som ska stå för kostnader avseende vissa utlägg som utredningarna förorsakar utlandsmyndigheterna måste också tydliggöras. Möjligheterna att pröva alternativa former för att få fram information bör enligt verket utvecklas ytterligare. upplyser även om att det finns en lagkommitté som utreder frågan om sekretess hos utlandsmyndigheter m.m. Frågan har aktualiserats av det faktum att myndigheter som samverkar inte har korresponderande lagstöd för sitt arbete. upplyser om att, efter det att revisorerna publicerat sin rapport, ett beredningsförfarande har inletts inom UD som synes syfta till att och av sina budgetmedel ska ersätta utlandsmyndigheterna för deras kostnader i samband med inhämtande av upplysningar med anledning av förfrågningar från verket eller nämnden. Då någon hänsyn till denna kostnadsbelastning inte har tagits vid beräkning av nämndens budget kommer detta att innebära ytterligare en begränsning av nämndens resurser. understryker vikten av att det nuvarande systemet för länderbedömning blir bättre. BO anser att det är mycket olyckligt att den länderbedömning som görs av svenska myndigheter ofta skiljer sig starkt från de asylsökandes uppfattning om det land de kommer ifrån. BO menar att länderbedömningen bör bygga på en relativt kontinuerlig beskrivning från ambassader och konsulat. BO menar också att de frivilligorganisationer som verkar i respektive land borde anlitas vid bedömningen av den aktuella situationen. Röda Korset och och många andra hjälporganisationer borde enligt BO vara självklara som informanter vid beskrivningen av länder och regioner och vilken ställning olika grupper har i ett land. Utredningssamtal och kvalitetssäkring av asylutredningar I rapporten föreslogs att regeringen skulle ge i uppdrag att genomföra en förnyad utvärdering av kvaliteten och bemötandet i utredningssamtalen. Vidare föreslogs att regeringen skulle ge verket i uppdrag att genomföra oberoende kvalitetskontroller av ett antal fördjupade asylutredningar samt utforma ett system för kvalitetssäkring av sådana utredningar. framhåller att regeringens uppdrag till innefattar uppgiften att kvalitetssäkra arbetsinsatserna. Den vikt som regeringen lägger vid denna fråga framgår av den migrationspolitiska propositionen (prop. 1996/97:25). Även om återrapportering bör återspegla denna inställning kan det enligt UD vara av värde att i regleringsbrevet till verket närmare precisera hur detta ska genomföras. UD framhåller också att regeringen fortlöpande verkar för att rättssäkerheten i myndigheternas beslutsfattande förstärks. Särskilt vad avser barn, kvinnor, traumatiserade och andra personer med särskilda behov kommer regeringen att fortsätta sitt reformarbete i både asyl- och mottagandeprocessen. anser att återkommande utvärderingar är ett av flera bra sätt att åstadkomma kvalitetssäkring. Ett fortlöpande arbete pågår med att för-bättra kvaliteten i asylutredningarna. Detta kommer enligt verket att vara ett prioriterat område , då basutbildning respektive specialiserad utbildning kommer att genomföras. Utveckling pågår inom bl.a. områdena be-vis-värdering och kognitiv intervjumetodik. Kompetens utvecklas för att till-godose barns och kvinnors situation liksom för tortyrutsatta samt personer som åberopar förföljelse på grund av sexuell läggning. framhåller att det inom huvudkontoret finns juridisk kom--pe-tens som väl tillgodoser verkets behov. I övrigt sker genomgångar av vägledande beslut, genomförande av praxisdagar, kontinuerlig uppdatering av LIFOS samt vissa utvärderingar. Det sammantagna arbetet syftar givetvis till att kvalitetssäkra utredningarna. Att som ett led i dessa aktiviteter genomföra kvalitetskontroller av utredningar anser verket vara ändamålsenligt. Detta utgör ett område som verket avser att utveckla ytterligare. delar revisorernas synsätt att det är viktigt att ytterligare förstärka hanteringen i början av asylprocessen. stöder revisorernas förslag och ser det som särskilt angeläget att samtalen med barn omgärdas av särskilda kvalitetskriterier. När det gäller barn och unga och deras berättelser behövs en särskild kompetens hos handläggarna om barn och barns sätt att kommunicera. BO noterar att genomför ett mycket ambitiöst utbildningsprogram för att stärka just denna kompetens. anser att förslagen om utvärdering av kvaliteten och bemötandet i utredningssamtalen är utmärkta. I rapporten föreslogs att skulle inrätta en särskild analysgrupp med uppgift att göra uppföljningar och utvärderingar inom verkets ansvarsområde. framhåller att det inom pågår arbete med att utveckla omvärldsbevakning, analyser och prognoser. Regeringen understryker i regleringsbrevet till verket vikten av ett sådant arbete samt betydelsen av att detta samordnas med de övriga myndigheter som deltar i asylprocessen. Företrädare för har i skilda sammanhang ytterligare framhållit vikten av detta arbete. Det bör således inte råda någon tvekan om regeringens förväntningar på .