frsrdg · GP04RR21 · 2002-01-01 00:00:00 — En höjning av prisbasbeloppet innebär således en höjning av pensionsunderlaget och en dyrare premie. beslutade om möjlighet att använda konsolideringskapitalet för att ge rabatt på sparpremien. Detta kan eliminera den instabilitet i sparpremien som orsakas av prisbasbeloppets inverkan. Beräkningen av premierna bygger på de uppgifter som hämtas in till Statens pensionsverks databas . Uppgifterna hämtas från databasen som tidigare sköttes av . Administrationen av SLÖR sköts nu av företaget . Myndigheterna ska rapportera in uppgifter om personalen till SLÖR. Sena och bristfälliga rapporteringar från myndigheterna kan innebära att premieberäkningen vid SPV blir försenad. Detta inträffade vid beräkningen av de slutliga premierna för . Verkets databas var vid försäkringsmodellens tillkomst 1998 inte anpassat för de försäkringsmässiga beräkningar som behövdes. I databasen saknades information om personalen på individnivå. Arbetet med att förbättra MAREG har pågått sedan försäkringsmodellens införande och är ännu inte slutfört. Avtalet för de privatanställda tjänstemännen, ITP (Industrins och handelns tilläggspension), har många likheter med det statliga avtalet PA-91, vilket konstaterades i stycke 3.5.1 ovan. Förhandlingarna om ett nytt avtal på ITP-området pågår fortfarande eftersom parterna inte kan enas om huruvida avtalet ska vara avgifts- eller förmånsbestämt. Enligt föreningen näringsliv som företräder arbetsgivarna i förhandlingarna, har problemen med ITP-premien framför allt varit kostnadsosäkerheten och de höga kostnaderna för äldre arbetstagare. Arbetsgivarsidan vill också övergå till ett avgiftsbestämt system för att underlätta övergång mellan olika avtalsområden. Premieberäkningen av de statliga premierna har sin förebild i beräkningen av ITP-premien. Beräkningen för de två olika premierna skiljer sig dock på vissa punkter. Kostnaden för ITP-premien är på grund av detta mer stabil för arbetsgivaren än vad kostnaden för sparpremien är för de statliga myndigheterna. För att inte ITP-premien ska bli alltför hög tillämpar vid beräkningen en premiemaximering. Detta innebär att ITP-premien maximalt kan uppgå till för delar av pensionsunderlaget som ligger under 7,5 förhöjda basbelopp, samt maximalt för delar av pensionsunderlaget mellan 7,5 och 30 förhöjda prisbasbelopp. räknar med att av alla blir så höga att de omfattas av premiemaximeringen. En premiemaximering innebär att arbetsgivarna i vissa fall betalar in för låga . För att täcka det underskott som premiemaximeringen innebär tar ut en utjämningspremie av samtliga anslutna arbetsgivare. Denna utjämningspremie beräknas beroende på hur premiemaximeringen beräknas bli. var utjämningspremien av pensionsunderlaget för samtliga arbetstagare. har utjämningspremien varierat mellan och av pensionsunderlaget. Premiemaximeringen innebär att den premie som de privata arbetsgivarna anslutna till ITP-planen betalar blir mindre känslig för arbetstagarnas ålder och löneökningar. ITP-premien blir mer stabil, vilket framför allt gynnar mindre företag. Systemet innebär också att företag med relativt låga kostna der för ITP-premien subventionerar premien för företag med höga kostnader. Premiemaximeringen är dock, enligt , ett system som stöds av arbetsgivarna. gynnas av en så stabil premie som möjligt, och för större företag innebär utjämningspremien inte någon större kostnad. Sparpremien är försäkringstekniskt sett en engångspremie, vilket diskuterades i stycke 4.3 ovan. Detta innebär att sparpremien ska täcka hela kostnaden för den värdeökning av pensionsrätten som löneökningen innebär. Motsatsen till engångspremien är löpande som används vid finansieringen av den privata tjänstepensionen enligt ITP. För löpande ser man i stället till hur arbetstagaren har kvar innan pensioneringen. Vid en löneökning kan man således slå ut den ökade kostnaden, som det ökade värdet på pensionsrätten innebär, . Premien blir då stabilare och mindre känslig för reallöneökningar, även om totalt sett lika mycket betalas in i som vid en engångspremie. Även med en löpande premie kan löneökningar nära pensionsåldern slå kraftigt på premiens storlek. Ju närmare pensionsåldern arbetstagaren kommer, desto mindre tid finns det under vilken kostnaden för en löneökning kan slås ut. I ITP-planen finns en spärr, en så kallad lönekapning, som innebär att kraftiga löneökningar före pensioneringen, inte fullt ut resulterar i ökat värde på pensionsrätten. Detta har delvis tillkommit för att förhindra missbruk av systemet då förmånspensionen enligt ITP grundas endast på det sista årets lönenivå. Orsaken till att man i den statliga försäkringsmodellen använder en engångspremie är enligt pensionsavtalets utformning. ger en linjärt intjänad livränteförmån. En livränta är en periodisk utbetalning som fortgår så länge mottagaren är i livet. Att livräntan är linjärt intjänad innebär att om arbetstagaren går i pension före den avtalade pensionsåldern på reduceras livräntan i proportion till hur stor del av intjänandetiden som återstår till avtalad pensionsålder. Detta innebär i sin tur att livräntan vid varje inbetalning måste vara finansierad fullt ut och att finansieringen inte kan slås ut framåt i tiden. Således måste den statliga tjänstepensionen finansieras med en engångspremie. Enligt avtalet om ITP kan en arbetstagare, om denne väljer att gå i pension före avtalad ålder, erhålla ett fribrev som motsvarar det kapital som finns avsatt för arbetstagaren vid pensioneringen. Detta gör det möjligt att finansiera ITP-pensionen med löpande där kostnaden kan slås ut även framåt i tiden. I det nya statliga pensionsavtalet PA-03 har man infört möjligheten att ta ut pensionen som ett fribrev. Enligt för statens avtalsförsäkringar kommer detta att möjliggöra en finansiering med löpande även på det statliga området. De statliga myndigheterna betalar in enligt en preliminär beräkning som görs på grundval av information som, vid betalningstillfället, är mellan ett till . Systemet med preliminär och slutlig premie regleras i 4 § förordningen (1997:908) om för statens avtalsförsäkringar. ITP-premierna beräknas däremot löpande. En ny beräkning görs inför varje månads inbetalning vilket innebär att en löneökning som rapporteras in till genast får genomslag i premiekostnaden. De statliga premierna beräknas endast två gånger (preliminärt och slutligt), vilket gör att förändringar i myndighetens personal- och lönestruktur slår igenom stort en gång, när de slutliga premierna beräknats , i stället för gradvis som i ITP-systemet. Orsaken till systemet med preliminär och slutlig premie är framför allt att det statliga pensionsavtalet hanterar pensionsrätten på årsbasis. är slut kan man inte med säkerhet avgöra hur stor pensionsrätt som arbetstagaren tjänat in. Det finns också praktiska problem i och med att uppgifterna som ligger till grund för beräkningen rapporteras in till registren endast en gång . En tänkbar lösning på problemet som diskuterats inom , är att den preliminära premien räknas om ett antal gånger . Myndigheternas premieinbetalning skulle då stegvis justeras och den slutliga regleringen av skuld respektive överskott skulle inte bli lika omfattande. Ett sådant system skulle dock kräva en tätare inrapportering av uppgifter om personalen från myndigheten. Det skulle också kräva en ökning av resurserna vid . Införandet av försäkringsmodellen har i vissa delar varit problematisk. Införandet försenades på grund av felaktiga premieberäkningar. Regeringen kunde också konstatera att premierna uppvisade en "icke önskvärd kortsiktig känslighet" som gjorde det svårt för myndigheterna att förutse sina kostnader för året. En del av problemen med avtalspremierna kan hänföras till det statliga pensionsavtalet. () konstaterade efter att ha utrett premieberäkningen ytterligare 1999 att avtalet med sitt linjära intjänande av pensionsrätten inte lämpade sig för försäkringslösningar. Den granskning som revisorerna har gjort visar att den försäkringsmodell som tillämpas för det statliga tjänstepensionssystemet medför betydande problem. Framför allt är risken stor att pensionssystemet leder till en diskriminering av äldre arbetskraft, i strid med de principer som bl.a. ligger bakom arbetslinjen som statsmakterna uttalat sig för. revisorer har tidigare konstaterat att det låga arbetskraftsdeltagandet av äldre är ett problem. I skrivelsen 1999/2000:RR13 angående arbetslinjens tillämpning för de äldre, menade revisorerna att utformningen och tillämpningen av statliga regelverk måste vara av sådan art att de främjar en positiv utveckling av äldre arbetstagares deltagande på arbetsmarknaden. Premieberäkningarnas utformning har också medfört stora planeringsproblem för många myndigheter, främst små myndigheter. Inför ett nytt finansieringssystem för de statliga avtalsförsäkringarna Revisorerna anser att regeringen skulle ha kunnat förutse många av dessa problem, särskilt risken för åldersdiskriminering, innan den nya försäkringsmodellen infördes. Den utredning och den beredning inom som låg till grund för införandet av den nya modellen var enligt revisorernas uppfattning alltför teknisk och ensidig. Revisorerna har tidigare riktat kritik mot regeringen för att man varit alltför passiv när det gäller den statliga arbetsgivarpolitiken. Revisorerna anser också att berörda myndigheter inom området, i första hand , men även och , borde ha analyserat effekterna av försäkringsmodellen och informerat regeringen om bl.a. konsekvenserna för äldre arbetstagare. Mot denna bakgrund anser revisorerna att regeringen bör ta initiativ till utformningen av ett nytt finansieringssystem för de statliga avtalsförsäkringarna som inte får de allvarliga åldersdiskriminerande effekter som kännetecknar det nuvarande systemet. Regeringen bör också ta upp diskussioner med parterna på den övriga arbetsmarknaden i syfte att söka få parterna att utforma pensionssystem som motverkar den åldersmässiga diskriminering som även finns inom andra En del av ålderskänsligheten kommer sig av det förmånsbestämda pensionssystemet. Revisorerna vill för den sakens skull inte förorda avgiftsbestämda pensionssystem framför förmånsbestämda. Åldersdiskrimineringen bör motverkas, oavsett vilket avtal som ligger till grund för pensionen. I avvaktan på att mer radikala lösningar kan uppnås rörande finansieringen av de statliga avtalsförsäkringarna föreslår revisorer vissa justeringar av det befintliga systemet. Problemen är inte lösta enbart med det nya pensionsavtalet Revisorerna kan konstatera att problemen med avtalspremierna förmodligen kommer att bli mindre i och med det nya avtalet, men de kommer inte att försvinna. I och med det nya pensionsavtalet blir en del av pensionen avgiftsbestämd. En fast avgift innebär också en fast och förutsebar kostnad för myndigheterna. kommer en stor del av den statliga tjänstepensionen att vara förmånsbestämd. De kraftigaste variationerna i premiekostnaden uppstår när arbetstagarens pensionsunderlag ligger över 7,5 förhöjda prisbasbelopp. I det nya pensionsavtalet kommer de delar av pensionsunderlaget som ligger över detta tak fortfarande att vara förmånsbestämda och medföra en pension på 60 respektive . Om inga andra åtgärder vidtas finns det således risk att problemen med premiens känslighet kommer att bestå även med det nya avtalet. Enligt för statens avtalsförsäkringar kommer det nya avtalets möjlighet till fribrev medföra att förmånerna kan finansieras med löpande . Detta kan medföra en stabilare premie som är mindre känslig för löneökningar. Däremot kommer arbetstagarens ålder att fortfarande påverka premiens storlek kraftigt. Små myndigheter drabbas hårdast Det är framför allt mindre myndigheter som kan drabbas av höga och kraftigt varierande . Vid en mindre myndighet påverkar löneökningen för en enskild individ kostnaden i större utsträckning än vid en större myndighet. Detta innebär att den preliminära premien är mer instabil för en liten myndighet än för en stor. Vid en mindre myndighet kan en nyanställning av en person med hög lön eller lång tjänstetid resultera i kraftigt höjda kostnader för avtalsförsäkringarna. De förändringar i premieberäkningen som föreslås i detta kapitel syftar bl.a. till att underlätta den ekonomiska planeringen för mindre myndigheter. Problemen med försäkringsmodellen kan till viss del sägas vara ett informations- och serviceproblem. , som ansvarar för kontakterna med myndigheterna, tillhandahåller ingen kontinuerlig service till myndigheterna. Speciellt för mindre myndigheter med begränsade stabsresurser skulle stöd i form av beräkningar och prognoser över kostnader för avtalsförsäkringarna inför t.ex. löneförhandlingar vara till nytta. Detta myndighetsstöd skulle kunna utformas som en databas i vilken personalansvarig vid myndigheten kan logga in för att själv göra beräkningar över hur löneökningar och nyanställningar kan påverka premiekostnaderna. Det kalkylark för premieberäkning som verket gjort tillgängligt via sin webbplats fyller till viss del detta behov, men kan inte användas för att göra prognoser för hela myndigheten eftersom kalkylarket är baserat på individer. Revisorerna föreslår att utvecklar sitt stöd till myndigheterna. Stabilisera den preliminära sparpremien Kostnadsosäkerheten för myndigheterna beror på att den slutliga premien kan variera mot den preliminära premien som ligger till grund för myndigheternas månatliga inbetalning. har använt premierabatten för att jämna ut premiens storlek över tiden. Detta har dock endast haft begränsad effekt på sparpremiens variation. För att minska kostnadsosäkerheten, framför allt för mindre myndigheter, kan ytterligare åtgärder vidtas för att stabilisera den preliminära premien. Sparpremien beräknas först preliminärt. Denna beräkning ligger sedan till grund för myndigheternas månadsvisa inbetalning . När premierna sedan beräknas slutligt kan myndigheterna vara tvungna att göra ytterligare inbetalningar. Om den preliminära premien visade sig vara alltför låg kan denna kostnad bli omfattande och dessutom komma i ett läge när budgeten för året redan är intecknad. Systemet med preliminär och slutlig premie är reglerat i förordning, vilket diskuterades i avsnitt 4.6.3 ovan. Revisorerna konstaterar att det skulle vara möjligt att justera den preliminära premien så att förändringar i myndigheternas kostnader skulle komma mer successivt, och inte som slå igenom stort en gång . Revisorerna föreslår att regeringen överväger att införa ett sådant system för inbetalningen av de statliga avtalspremierna. I föregående kapitel jämfördes beräkningen av sparpremien med beräkningen av ITP-premien, som finansierar pensionsutbetalningarna för de privatanställda tjänstemännen. Vid kontakter med Svenskt näringsliv som företräder arbetsgivarna i förhandlingarna om det nya pensionsavtalet för de privata tjänstemännen har det framkommit att samma problem finns med ITP-premien som med sparpremien. Revisorerna har inte närmare undersökt hur stark påverkan sparpremien eller ITP-premien har haft på respektive arbetsgivares kostnader. Revisorerna kan dock konstatera att ITP-premien har vissa inbyggda funktioner som gör att premiens kostnad blir mindre känslig för ålder och löneökningar än vad som gäller för sparpremien. har också konstaterat denna skillnad mellan sparpremien och ITP-premien. En sådan funktion är premiemaximeringen som diskuterades i avsnitt 4.6.1 ovan. Revisorerna konstaterar att det inte finns några hinder i vare sig det nya eller det gamla pensionsavtalet mot att införa en premiemaximering. Genom att sätta ett tak på premiernas storlek skulle ålderns inverkan minskas och premiens stabilitet ökas. Premiemaximering innebär en viss omfördelning från stora till små myndigheter och från myndigheter med låga avtalskostnader till myndigheter med höga kostnader. Erfarenheterna från ITP-området visar att den utjämningspremie som skulle behöva tas ut inte blir så omfattande. Revisorerna menar också att den omfördelning som uppstår motiveras med den minskade kostnaden för äldre arbetstagare. Därför föreslår revisorerna att regeringen tar initiativ till att införa ett premiemaximeringssystem för de statliga avtalspremierna. Uppskattningen om löneutvecklingen bör baseras på prognoser Vid beräkningen av den preliminära premien använder sig av prognoser över löneutvecklingen vid de statliga myndigheterna. Dessa prognoser får från . Revisorerna anser att vid beräkningen av de preliminära premierna i stället bör basera uppskattningarna av löneökningar vid de statliga myndigheterna på prognoser från . är i sin roll som de statliga arbetsgivarnas företrädare alltför nära knuten till försäkringsmodellen och har också ett intresse av att hålla nere prognoserna över löneutvecklingen. Revisorerna anser att en mer oberoende och säker prognos över myndigheternas löneutveckling kan erhållas från . Detta skulle öka säkerheten vid beräkningen av den preliminära premien och således förenkla den ekonomiska planeringen för de statliga myndigheterna. Se över rollen för () består endast av sina åtta ledamöter. För allt kanslistöd i form av beräkningar och beredning av ärenden är nämnden beroende av . Under denna granskning har det framkommit att samarbetet mellan och inte alltid fungerat tillfredställande. Detta ledde bl.a. till problem vid försäkringsmodellens införande 1998, vilket diskuterades i avsnitt 3.3 ovan. I utredningen som föregick införandet av försäkringsmodellen (SOU 1995:9) skriver utredaren att det är viktigt att funktionen som försäkringsgivare urskiljs så tydligt som möjligt. Av denna orsak skapades Nämnden för statens avtalsförsäkringar (NSA). Den relativt svaga ställning som nämnden får mot gör att det inte är helt tydligt vem som är försäkringsgivare. Om nuvarande system med kanslistöd för nämnden ska behållas menar revisorerna att ytterligare resurser behöver skapas hos . Revisorerna noterar att fortfarande inte har någon chefsaktuarie för beräkningen av de statliga avtalspremierna. Ett sätt att stärka nämndens roll kan enligt revisorerna vara att flytta över kanslistödet från för att skapa ett eget kansli för . Revisorerna kan också konstatera att inte omfattas av årlig revision från . Revisorerna utgår ifrån att kommer att bli föremål för årlig revision i likhet med andra statliga myndigheter. Slutligen menar revisorerna att man bör överväga att bredda representationen i . representeras de myndigheter som belastas med premierna av tre ledamöter. Enligt revisorerna bör de statliga myndigheterna vara direkt representerade i nämnden. Direkt medverkan av företrädare för de myndigheter som belastas med premierna anser revisorerna kan öka förtroendet för systemet och bidra till en bredare kompetens inom nämnden. förordning (SAVFS 1990:3) om utbetalning av personskadeersättning , , Diskussionsunderlag angående pensionsbestämmelser -förändringsbehov , , De statliga arbetsgivarnas kostnader för avtalspremier cirkulär 2000:A5, Pensionsavtal PA-91 , , för statens avtalsförsäkringar , Pensionsavtal för arbetsgivare hos staten m.fl. (PA-03) Direktiv 1993:89, Arbetsgivaravgifter för statliga myndigheter Direktiv 2001:16, Samlad utvärdering av den arbetsgivarpolitiska reformen betänkande 1997/98:FiU7, Ändringar i lagen om offentlig upphandling Förordning (1980:759) om utbetalning av statliga tjänstepensions- och grupplivförmåner Förordning (1997:131) med instruktion för Förordning (1997:908) om för statens avtalsförsäkringar Förordning (1999:1170) med instruktion för Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag , , Försäkringstekniska riktlinjer för statens tjänstepensionsåtaganden 1996/97:1, Budgetproposition 1999/2000:1, Budgetproposition 2001/02:1, Budgetproposition PTK (1994), SAF-PTK, avtal om ITP och TGL Regeringsbeslut (), Uppdrag att avveckla affärsverksamheten m.m. revisorer, 1992/93:RR3, Omstruktureringen i statsförvaltningen revisorer, 1995/96:RR7, Den statliga personalpolitiken revisorer, 1998/99:RR10, Myndigheternas lönekostnader revisorer, förstudie /2000:1, revisorer, 1999/2000:RR13, Arbetslinjens tillämpning för de äldre revisorer, förstudie /2000:21, och det delegerade arbetsgivaransvaret revisorer, informationsrapport /01:1, Försvars-maktens personalförsörjning RRV 1998:20 och 2000:10, Formerna för lönebildning med mera inom Försvarsmakten SACO-S, PM , Nytt statligt pensionsavtal klart SOU 1995:9, Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar , Pressmedelande, Det nya statliga pensionsavtalet Statskontoret 2001:19, Målet är en effektiv och säker statlig pensionsadministration Bilaga 1 - Avtalspremierna (slutlig ) (PA-91) Sparpremien som bekostar a ålderspension fr.o.m. , eventuell ålderspension före samt eventuell kompletterande efterlevandepension. Rikspremien som bekostar b sjukpension, slutbetalning av sparpremien vid avgång med sjukpension. ÖB-premien som bekostar b ålderspension enligt övergångsbestämmelser. Avtalet om trygghetsfrågor (TA) TA-premien som bekostar b pensionsersättningar p.g.a. uppsägningar , särskild pensionsersättning p.g.a. uppsägningar , pensionstillägg fr.o.m. vid förlorade ATP-år samt slutbetalning av sparpremie vid avgång före med pensionsersättning eller särskild pensionsersättning. (slutlig ) Tjänstegrupplivsförsäkringen (TGL-S) TGL-premien som bekostar /pers gruppliversättning och särskild premieskatt för grupplivförsäkringen. Personskadeförsäkringen (PSA) PSA-premien som bekostar c personskadeersättning. a) Genomsnittlig procent av arbetstagarens pensionsunderlag. b) Procent av arbetstagarens pensionsunderlag. c) Procent av myndighetens lönesumma. Bilaga 2 - Beräkningsunderlag till exempel I denna bilaga redovisas beräkningsunderlaget till de exempel som presenteras i avsnitt 4.4. 4.4.1: Ålderns och lönenivåns inverkan Pensionsunderlaget för de tre arbetstagarna beskrivs i tabellen nedan. Pensionsunderlaget för de två arbetstagarna i exemplet Årslön arbetstagare arbetstagare 1995 230 000 280 000 1996 239 200 291 200 1997 248 768 302 848 1998 258 719 314 962 1999 269 067 327 560 2000 279 830 340 663 Pensionsunderlag 2000 250 454 304 901 Pensionsunderlag 2001 260 637 317 297 Höjning i pensionsunderlag 10 183 12 396 I tabellen ovan beräknas pensionsunderlaget för med årslönerna för år 1995-1999, medan pensionsunderlaget beräknas med årslönerna för 1996-2000. Sparpremien beräknas med utgångspunkt från höjningen av pensionsunderlaget. 4.4.2: Ålderns och löneökningens inverkan Lönen för arbetstagarna i exemplet A B C Lön År Månad År Månad År Månad 1995 307 730 25 644 307 730 25 644 307 730 25 644 1996 320 Observera att arbetstagarna har identisk lön . 1 Revisorernas granskning 1 2 Remissinstansernas synpunkter och revisorernas överväganden 2 2.1 Principiella utgångspunkter 2 2.2 Se över försäkringsmodellen 4 2.3 Premiemaximering bör införas 8 2.4 Stabilisera premiekostnaden för de statliga myndigheterna 11 2.5 Förändra rollen för 13 2.6 Bättre stöd från 15 3 Revisorernas förslag 17 Rapport 2001/02:11 Statens avtalsförsäkringar 19 1.1 Inriktning och avgränsning 24 2.1 Det svenska pensionssystemet 27 2.2 Det statliga pensionsavtalet, PA-91 28 2.3 Nytt statligt pensionsavtal, PA-03 29 3.1 Reformeringen av systemet 31 3.2 Försäkringsmodellens konstruktion 32 3.3 Införandet av försäkringsmodellen försenades 36 3.4 Vad innebär det nya pensionsavtalet? 3.5 Jämförelse - privat och tjänstepension 37 3.6 Försäkringslösning inom respektive utanför staten 39 4.2 Lönens inverkan 42 4.3 Ålderns inverkan 44 4.4 Exempel på premiens ålders- och lönekänslighet 44 4.5 Beräkningen av den preliminära premien 47 4.6 Jämförelse med ITP-premien 49 5 Revisorernas överväganden 52 5.1 Inför ett nytt finansieringssystem för de statliga avtalsförsäkringarna 52 5.2 Problemen är inte lösta enbart med det nya pensionsavtalet 53 5.3 Små myndigheter drabbas hårdast 53 5.4 Stabilisera den preliminära sparpremien 54 5.5 Minska sparpremiens ålderskänslighet 54 5.6 Uppskattningen om löneutvecklingen bör baseras på prognoser 55 5.7 Se över rollen för 55