frsrdg · GP04RR20 · 2002-01-01 00:00:00 — Enligt Statskontoret kan särskilt tillskapade och tidsbegränsade organisationer - delegationer eller motsvarande - vara motiverade i ett fåtal situationer. när det är oklart vilka problem som ska lösas och bristande erfarenhet gör att nya rutiner måste etableras, när inslaget av förhandlingar och skönsmässighet i besluten är stort och behovet av regelstyrning och likabehandling är litet, när intressentmedverkan är önskvärd och legitim, t.ex. när avgränsade program samfinansieras av flera parter, eller när andra alternativ saknas. Statskontoret framhåller också att avvikelser från det normala förvaltningsmönstret bör ha "starka motiveringar". När det gäller ITiS kan situationerna ett och tre sägas vara relevanta till viss del. Riktlinjer för ITiS fanns i skrivelsen Lärandets verktyg. När Delegationen för IT i skolan tillsattes var det således klart vilka delar ITiS skulle innehålla och hur satsningen skulle genomföras. var programmet för IT i skolan tämligen unikt i sitt slag. Vilka metoder som, på en mer detaljerad nivå, skulle användas för att genomföra satsningen var inte självklart. Representanter för såväl delegationen som i har uttryckt att genomförandet av ITiS är en process där man prövar sig fram och lär av misstagen. Vidare innebär medfinansiering av ITiS att stiftelsen kan finna det önskvärt att även medverka i genomförandefasen av programmet. Att inslaget av förhandlingar och skönsmässighet i besluten är stort och behovet av regelstyrning och likabehandling litet gäller däremot inte för ITiS. Inte heller var det så att andra alternativ till Delegationen för IT i skolan saknades. Någon tydlig motivering till varför regeringen ville inrätta en särskild delegation för genomförandet av programmet för IT i skolan finns inte i skrivelsen Lärandets verktyg. I en antologi som givits ut av har en forskare hävdat att det inom finns en tradition av offensivt politiskt handlande, där förslagen tillkommer på departementsnivå och beslut fattas utan föregående försöks- och utredningsverksamhet. Bildandet av Delegationen för IT i skolan förefaller utgöra en fortsättning på denna tradition. Anslag som disponeras av regeringen eller har behandlats av revisorerna i flera granskningar. I rapporten till regeringens disposition (2000/01:7) konstaterade revisorerna att återföringen till av mål och resultat i dessa fall försvåras av att enligt sin instruktion är undantaget från kravet på resultatredovisning i årsredovisningen. Denna synpunkt fördes ånyo fram av revisorerna i rapporten och kontroll av Östersjömiljarderna (2001/02:5). När det gäller satsningen på ITiS är inte detta problem aktuellt. Anledningen är att Delegationen för IT i skolan gjordes till en egen myndighet. Därmed kom dispositionsrätten till anslaget att tillfalla delegationen. För delegationen gäller samma krav på redovisning som för en ordinarie myndighet under regeringen. Även utformningen av det statliga stödet till lokala investeringsprogram för en ekologiskt hållbar utveckling, som revisorerna har granskat, skiljer sig på flera sätt från ITiS. Exempelvis konkurrerade kommunerna med varandra om pengarna och beslut om stöd fattades av regeringen efter beredning av . Modellen för genomförandet av regeringens satsning på har däremot många gemensamma beröringspunkter med ITiS. Ansvaret för genomförandet vilar på kommunerna och ett särskilt statsbidrag utgår för detta ändamål. En särskild delegation, Delegationen för , hade till uppgift att i inledningsskedet leda arbetet. Delegationen hade en liknande sammansättning som Delegationen för IT i skolan. Ordförande var statssekreteraren i . Till sin hjälp hade delegationen ett sekretariat med organisatorisk placering i . Till skillnad från ITiS-delegationen fattade emellertid inte Delegationen för beslut om fördelning av statsbidrag till kommunerna, utan detta gjordes av regeringen. En annan skillnad är att delegationens uppgifter överfördes till . Statskontoret konstaterar i en rapport att tidsbegränsade förvaltningsorganisationer vid sidan av reguljära myndigheter inte är något nytt fenomen. Förekomsten av dessa typer av organisationer tycks enligt rapporten dock ha ökat . Statskontoret poängterar att det formellt inte innebär något problem att regeringen själv är den utövande myndigheten, men att det ändå kan finnas skäl att undvika "gråzoner" med myndigheter eller myndighetsliknande organ inom . Det nationella programmet för IT i skolan, ITiS, tillkom på den dåvarande skolministerns initiativ och syftar till att stimulera användningen av informationsteknik i skolans undervisning. Det finansieras till övervägande del med medel ur statsbudgeten. En mindre del, , tillförs ITiS från . Totalt omfattar satsningen ca . ITiS består av flera olika delar, varav datorer till lärare, infrastrukturbidrag till kommunerna samt kompetensutveckling av lärare utgör de kostnadsmässigt största inslagen. Den statliga satsningen på IT i skolan har flera förvaltningspolitiskt intressanta särdrag. Konstruktionen med en särskild delegation inom med ansvar för genomförandet av satsningen är ett exempel på att regeringen och dess kansli själv tar på sig förvaltningsuppgifter som vanligen ankommer på myndigheter under regeringen. ITiS är också ett exempel på en form av statlig styrning av skolan som avviker från den gängse modellen med målstyrning och generella statsbidrag. Revisorerna anser att det är angeläget med insyn i dessa förvaltningsfrågor. De har också tagits upp i andra granskningar. Exempelvis genomfördes en granskning av anslag till regeringens och disposition. Styrningsfrågor behandlas av revisorerna i en pågående granskning av statens styrning av skolan. Med anledning av dessa förhållanden har revisorerna funnit det motiverat att även göra en särskild granskning av ITiS. Programmet för IT i skolan är tidsbegränsat, och granskningen har gjorts med förhållandevis små resurser. Avsikten med granskningen har framför allt varit att fylla behovet av insyn i och kunskap om denna typ av satsning. Bakom ITiS tillkomst ligger en politisk vilja som bärs av en stark tro på fördelarna med att använda IT i skolan. Huruvida detta synsätt har fog för sig har inte undersökts i granskningen. Revisorerna har inte heller gjort någon bedömning av om ITiS i sig var "bra" eller inte, eller vilka effekter deltagandet i ITiS får på skolornas IT-användning. Granskningen har i stället varit inriktad på satsningens beredning, organisation och genomförande. Programmet för IT i skolan följde i tiden på skol-utvecklingsprojekt . Beredningsprocessen var tämligen kort. Förslaget till ITiS, dvs. regeringens skrivelse Lärandets verktyg, föregicks inte av något sedvanligt utredningsförfarande. I stället utarbetades skrivelsen på grundval av interna underlagspromemorior inom departementet och den samlade kunskap som fanns inom departementet . Revisorerna har under granskningen fått intrycket att satsningens tillkomst kännetecknas av en stark tro på fördelarna med IT i skolan i kombination med viss politisk otålighet. Resultaten från utvärdering av IT-användningen i skolväsendet eller utvärderingen av skolutvecklingsprojekt inväntades inte. Så sent som konstaterade regeringen i en redovisning av utvecklingen på IT-området att den samlade nationella och internationella kunskapen om informationsteknikens effekter på undervisningen var liten. Enligt regeringen var detta ett besvärande faktum med tanke på att det gjordes stora materiella och immateriella satsningar på informationsteknik i skolan i praktiskt taget alla kommuner. Trots detta föreslog regeringen att en och skulle avsättas för en nationell satsning på informationsteknik i skolan. Förslaget om ITiS förefaller således ha tillkommit trots den bristande kunskap på området som regeringen själv konstaterat. Det går inte heller att se någon tydlig samordning eller koppling mellan ITiS och andra satsningar på IT i skolan. 27 fyrtornsprojekt, som avslutades , innebar att en del kommuner hade kommit långt i sin IT-användning. Även vissa kommuner som inte tilldelats medel från hade arbetat mycket med IT redan före ITiS. Behovet av kompetensutveckling på IT-området såg således olika ut på olika platser. Enligt uppgift i granskningen ville man dock från ITiS-delegationens sida att ITiS skulle se likadant ut i hela landet. Revisorerna anser att en djupare analys av erfarenheterna från andra satsningar och av situationen i skolorna hade varit önskvärd. En sådan analys kunde ha lett till en mer differentierad och mer ändamålsenlig satsning. ITiS och "skolutveckling" Delegationen för IT i skolan och framhåller i såväl uttalanden som dokument att ITiS ska bidra till att utveckla skolan. Det främsta målet med satsningarna är att nå en bättre uppfyllelse av läroplanens mål. kallar i sin utvärderingsrapport genomgående ITiS för en satsning på skolutveckling. Innebörden av begreppet skolutveckling är mångfasetterad. Pedagogikforskaren konstaterar i en rapport som har givit ut att begreppet skolutveckling används i en del centrala dokument för skolan utan att man i texterna närmare går in på vad som åsyftas. har enligt rapporten definierat skol-utveckling på följande sätt: Skolutveckling är systematiska fortlöpande åtgärder för att förändra betingelserna för inlärning och andra hithörande förhållanden i en eller flera skolor, med målsättningen att förverkliga skolans mål mer effektivt. Revisorerna konstaterar att utvärderingar som har gjorts av IT-användning i skolan inte har kunnat påvisa att användningen av datorer i undervisningen har haft någon avgörande betydelse för skolutvecklingen. Enligt de studier som revisorerna har tagit del av har varken inlärning eller pedagogik förbättrats genom en ökad datoranvändning i skolan. ITiS är förvisso inte enbart datorer. Några av de lärare som revisorerna har intervjuat i granskningen har framhållit att den största behållningen av ITiS var de pedagogiska diskussioner som man förde inom arbetslaget. är det ett faktum att av ITiS medel används till lärardatorer och IT-infrastruktur. Delegationen för IT i skolan Ansvaret för genomförandet av ITiS ligger på Delegationen för IT i skolan. Delegationen tillsattes av regeringen och leds av statssekreteraren i . Till sin hjälp har delegationen ett kansli med tjänstemän vid . Tidsbegränsade förvaltningsorganisationer vid sidan av reguljära myndigheter är inte något nytt fenomen. Statskontoret konstaterade i en rapport att förekomsten av dessa typer av organisationer hade ökat och att det fanns skäl att tala om en trend. Att låta tillfälliga delegationer ansvara för genomförandet av vissa politiska insatser har både för- och nackdelar. Enligt Statskontoret (1998) kan denna modell vara lämplig t.ex. när det är oklart vilka problem som ska lösas, när inslaget av experiment, förhandlingar och skönsmässighet i besluten är stort och behovet av regelstyrning och likabehandling är litet, eller när avgränsade program samfinansieras av flera parter. innebär, enligt Statskontoret, ett flitigt användande av denna "adhocratiska" förvaltningsform en risk för att den ordinarie statsförvaltningen utarmas. Även ansvarsutkrävandet försvåras när dubbla och konkurrerande system etableras. revisorer framhöll i rapporten till regeringens disposition (2000/01:7) att huvudinriktningen i enlighet med svenska förvaltningstraditioner bör vara att fördelningen av statliga medel ska vara en uppgift för statliga myndigheter under regeringen. Revisorerna poängterade också att omfattande statligt stöd i projektform till kommuner inte står i samklang med strävandena att statens bidragsgivning bör ske i generella former. Remiss-instanserna instämde i revisorernas synpunkter. Beträffande tillfälliga organisationslösningar påpekade () att JO:s befogenheter att utkräva ansvar för beslut m.m. av en myndighet inte kan utövas sedan myndigheten har upphört. Revisorerna har i granskningen ställt sig den principiella frågan varför , som är den ordinarie förvaltningsmyndigheten och som har haft olika uppdrag med syfte att utveckla användningen av datorer i skolan, inte ålades att ansvara för planeringen och genomförandet av ITiS. I regeringens skrivelse Lärandets verktyg framförs inte något tydligt motiv till den valda organisationsformen. uppger dock till revisorer att delegationen inrättades med anledning av att man i genomförandeprocessen ville ha flera parter representerade, där ingen skulle vara starkare än någon annan. Revisorerna anser inte att detta är ett övertygande argument. Departementet har rimligen ett dominerande inflytande i ITiS-delegationen, inte minst genom att statssekreteraren är ordförande. Revisorerna är av uppfattningen att motivet till bildandet av en särskild delegation för genomförandet av ITiS borde ha redovisats för . Mot bakgrund av vad som har sagts ovan vill revisorerna även framhålla vikten av att regeringen inte använder sig av särskilt tillskapade delegationer som förvaltningsorgan annat än i undantagsfall. Revisorerna anser att det finns anledning att även fortsättningsvis studera dessa organisationsformer. Delegationen som egen myndighet Delegationen för IT i skolan hade inledningsvis ställning av en kommitté inom . Det innebar att delegationen för sin verksamhet fick använda samma ekonomiadministrativa system som . För att kunna genomföra sitt uppdrag på ett fullgott sätt ansåg dock delegationen att man behövde tillgång till ett annat system för ekonomiredovisning. Av denna anledning gjordes delegationen till en egen myndighet . I och med att delegationen blev en myndighet revideras den, liksom andra myndigheter under regeringen, av RRV:s avdelning för årlig revision. Ordförande för delegationen var och är dock fortfarande statssekreteraren i . Vidare kom delegationens kansli att även fortsättningsvis ha som arbetsgivare. Myndigheten Delegationen för IT i skolan omfattar alltså endast delegationens verksamhet, medan personalen tillhör . Det är svårt att i detta sammanhang värdera denna konstruktion. Under rådande omständigheter fanns goda motiv till att göra delegationen till en egen myndighet. Revisorernas allmänna uppfattning är emellertid att inte bör ta på sig förvaltningsuppgifter som man inte kan hantera på ett fullgott sätt. Revisorerna finner det, utifrån vad som stadgas i 11 kap. 7 § regeringsformen om myndigheters självständighet, också principiellt tveksamt att en myndighet under regeringen leds av statssekreteraren i . Att personalen är anställd av och anlitas av delegationen som konsulter understryker ytterligare de oklarheter som råder beträffande delegationens organisatoriska ställning. Enligt revisorernas bedömning har genomförandet av ITiS fungerat väl. Erfarenheterna från nivå förefaller också positiva. Såväl de kommunbesök som revisorernas kansli har gjort som redovisningarna av ITiS-delegationens uppföljningsbesök i kommuner tyder på att kommunerna uppskattar satsningen och att man fäster större vikt vid de positiva delarna av satsningen än vid de negativa. finns det enligt revisorernas mening skäl att vara kritisk i vissa avseenden. Programmet för IT i skolan kännetecknas av en komplex verkställighetsorganisation med många olika aktörer inblandade. Delegationen för IT i skolan har det övergripande ansvaret. Samordningen av lärarnas kompetensutveckling sköts regionalt av s.k. regionala samordnare. Samordnare finns även på nivå. Särskilda handledare i kommunerna vägleder arbetslagen i kompetensutvecklingen. Handledarna utbildas av lärarhögskolor och andra utbildningsarrangörer. Dessa arrangerar även särskilda utbildningar för skolledare. Representanter från landets lärarhögskolor deltar vidare i seminarier som arrangeras för arbetslagen. Inom ITiS ordnas även seminarier för skolpolitiker och förvaltningschefer i kommunerna. För stöd till kommunerna i samband med infrastruktursatsningen driver på uppdrag av delegationen ett projekt som heter . Kommunerna har stor del i uppläggningen och genomförandet av satsningen. Varje kommun väljer exempelvis själv vid vilken eller vilka tidpunkter man vill låta sina lärare och skolledare delta i utbildningarna inom ITiS. Kommunerna ansvarar också för att den tekniska utrustningen på skolorna är tillräcklig för att lärarna ska kunna genomföra sina ITiS-arbeten. Hur väl ITiS faller ut i en kommun beror således till viss del på hur kommunen själv har organiserat genomförandet av ITiS. bör det poängteras att för att kommunernas planering ska kunna fullföljas är naturligtvis kommunerna beroende av att den regionala och centrala organisationen fungerar. Några av de missförhållanden som rektorn i pekade på i sitt brev till revisorerna har enligt revisorernas bedömning troligtvis mer att göra med den lokala organisationen av ITiS än med den centrala. Det gäller exempelvis det faktum att lärare fick genomgå ITiS utan att ha tillräcklig tillgång till datorer och Internetuppkoppling. Utbildningarna för handledare respektive skolledare upphandlas och bedrivs var för sig. I en kommun kan en handledare delta i en utbildning arrangerad av exempelvis lärosäte X. En skolledare i samma kommun kan åka i väg på en utbildning anordnad av lärosäte Y. Den lärarhögskola som deltar i seminarieserien tillsammans med kommunens arbetslag kan utgöras av ett tredje lärosäte, lärosäte Z. Under granskningsarbetet har invändningar mot denna organisation framförts till revisorerna. Enligt representanter för en av de besökta kommunerna var samordningen mellan de olika utbildningsanordnarna otillräcklig. Kommunen menar att det hade varit bättre om samma utbildningsanordnare ansvarat för skolledarutbildningen, handledarutbildningen och deltagit i lärarnas seminarier. Deltagandet i ITiS har inneburit vissa kostnader för kommunerna. Enligt de kommuner som revisorerna har besökt i granskningen har exempelvis kostnaden för de kommunala samordnarna burits av kommunerna själva. I statsbidraget till kommunerna för kompetensutveckling av lärare ingår enligt ITiS-delegationen ett kalkylmässigt bidrag till kommunala samordnare. Detta bidrag har emellertid inte täckt kostnaderna. Den kommunala samordnaren i en av de besökta kommunerna uppger att han "i princip" arbetar heltid med ITiS, varför kostnaden för kommunen får anses vara betydande. Andra direkta utgifter som har förekommit i de besökta kommunerna med anledning av ITiS gäller inköp av viss datorutrustning (en kommun) och inköp av nätverkskort till lärardatorerna (en annan kommun). Mer långsiktiga utgifter är eventuella ytterligare kostnader för lärardatorerna och framtida kostnader för gjorda investeringar. Frågan om framtida kostnader för kommunerna utreddes inte närmare vid beredningen av ITiS, även om den enligt var uppe till diskussion. Departementet betonar att deltagandet i ITiS är frivilligt för kommunerna. Revisorerna vill emellertid peka på att det, enligt , är mycket svårt för kommunerna att säga nej till statliga pengar. Detta faktum är också väl känt. Det är därför svårt för staten att frånsäga sig ansvar för de långsiktiga följderna av specialdestinerade bidrag. av medlen till ITiS används till inköp av datorer till de deltagande lärarna. Detta är den enskilt största utgiften i budgeten för ITiS. Kostnaden för utbildning inklusive regionala samordnare uppgår till ca . Från har framförts att den dator som lä-rar-na disponerar är en förutsättning för att utbildningen ska kunna ge-nomföras på ett adekvat sätt. Kostnader för datorer och utbild-ning bör enligt ITiS-kansliet därför redovisas tillsammans ef-ter-som de utgör var sin del i en helhet. I revisorernas granskning har emellertid motsatta synpunkter framkommit. Satsningen på att förse de deltagande lärarna med datorer för bruk i hemmet har ifrågasatts från flera håll. Flera menar att det är tveksamt om nyttan och behovet står i relation till kostnaderna, särskilt som de flesta lärare har datorer hemma , inte minst i form av hemPC genom kommunen. re-pre-sentant i ITiS-de-le-ga-tionen anser att det hade varit bättre om datorerna getts till sko-lor-na än till lärarna. Kritik mot lärardatorerna har även framförts av . Huruvida datorerna är ett starkt incitament för lärarna att delta i ITiS har det i granskningen framkommit delade uppfattningar om. Erbjudandet att få erhålla en dator för bruk i hemmet kan enligt revisorernas uppfattning mycket väl fungera som ett incitament till deltagande. Enligt var detta en av grund-tankarna bakom inslaget med lärardatorer. kan det kon-stateras att det är ett mycket dyrt incitament. För att lärardatorerna ska kunna bli fullfjädrade arbetsredskap för lärarna krävs att de kan kopplas upp gentemot eventuella intranät och andra nätverk. Då de bärbara datorerna inte var utrustade med nätverkskort blev detta i en av de besökta kommunerna möjligt sedan kommunen själv investerat i nätverks-kort till datorerna. Kostnaden för detta har enligt kommunen uppgått till . I en annan kommun som revisorerna har besökt kan datorerna inte anslutas till kommunens nätverk då datorerna är av en annan standard än den standard som kommunen har valt att använda. Den administrativa användningen av datorer ITiS syftar till att utveckla användningen av datorer som pedagogiska verktyg i samband med undervisning och inlärning. Det är emellertid värt att lyfta fram att datorerna kan ha väl så stor betydelse för andra aspekter av lärarnas arbete än själva undervisningen. Lärare vid en av de skolor som revisorerna har besökt i granskningen och som påbörjade sin datorisering menar att den administrativa användningen av datorerna (framför allt möjligheten till kommunikation) till och med är den viktigaste. Kunde satsningen ha gjorts annorlunda? Innehållet och omfattningen av ITiS var en följd av politiska beslut. Revisorerna anser dock att vissa inslag i satsningen med fördel kunde ha fått en annan utformning. En särskilt omdiskuterad punkt har varit den stora satsningen på datorer i hemmet åt de deltagande lärarna (se ovan). Ett par andra kritiska punkter tas upp nedan. har tilldelat ITiS ekonomiska medel i syfte att ge de lärare som deltar i ITiS möjlighet att komma i kontakt med andra lärare, elever och skolor som, genom medverkan i KK-projekt eller på annat sätt, har fått erfarenheter av att arbeta med IT som ett verktyg för lärande. Varje individ i ett deltagande arbetslag har tilldelats ett belopp () som har lagts på statsbidraget för kompetensutveckling och tillfallit kommunerna automatiskt. Kom-mu-nerna har dock varit tvungna att använda pengarna i enlighet med och instruktioner. Enligt vad som framkommit i granskningen har pengarna i praktiken inte varit helt användbara, då det är svårt för ett arbetslag av lärare att komma ifrån arbetet i skolan för att göra ett studiebesök i en annan stad. Ett automatiskt utfallande bidrag som kopplas till villkor som varit svåra att uppfylla är enligt revisorernas mening en ologisk konstruk-tion. En annan utformning av bidraget från KK-stif-tel-sen hade varit att föredra - antingen en generell förstärkning eller ett villkorat bidrag som fått sökas i särskild ordning. Full skala från första terminen Kompetensutvecklingen av lärare och tillhörande skolledarutbildning startade i full skala , dvs. programmets första ter-min. , liksom representanter för Lärar-hög--skolan i , menar att formerna för ITiS genomförande har blivit tydligare med tiden och att man har lärt sig under arbetets gång. Även stödutbildningarna (skolledar- och handledarutbildningarna) verkar ha blivit bättre . Revisorerna anser självfallet att det är bra att man lär av misstagen och förbättrar genomförandet medan tid är. talar detta för att det kunde ha varit lämpligt om ITiS hade börjat i mindre skala och tillåtits att ta . (ITiS har senare förlängts med så att även 2002 innefattas men detta var inte känt då satsningen påbörjades.) Om genomförandet hade fördelats över exempelvis 3½ år i stället för de 2½ som ursprungligen var planera-de så skulle man ha fått bättre möjligheter att lära av erfarenheten satsningen pågick.