frsrdg · GP04RR4 · 2002-01-01 00:00:00 — De pekar dock inte ut vilka effekter det är tänkt att verksamheten ska leda till . Utgår man från kriterier för mål av god kvalitet kan verksamhetsmålen kritiseras för att inte vara specifika, mätbara eller tidssatta i någon större utsträckning. Detta gör det enligt revisorernas uppfattning svårt att värdera insatser. En uppföljning av huruvida lever upp till de mål som regeringen formulerat för myndigheten blir därmed relativt trivial. Det hänger samman med att det främst går att undersöka om verket bedrivit de olika verksamhetstyper som pekats ut i regleringsbrevet. Den återrapportering som sker från till regering och från regering till riksdag påverkas också av en otydlig målformulering. De brister som revisorerna kan konstatera i målstyrningen av hänger delvis ihop med uppdragets karaktär, dvs. att verka genom att producera och sprida kunskap. Det är svårt att i en målformulering beskriva vad det är man önskar att myndigheten ska uppnå under ett budgetår. Det är likaså svårt att härleda prestationer till den faktiska utvecklingen i gles- och landsbygdsregioner. En jämförelse som gjorts med andra myndigheter vars verksamhet också har information som huvudsakligt påverkansmedel visar dock att det är möjligt att formulera skarpare mål och återrapporteringskrav. I det utredningsarbete och i de direktiv som låg till grund för bildandet av den nya myndighetsorganisationen på det närings- och regionalpolitiska området diskuteras överhuvudtaget inte roll. I regleringsbrev respektive ägardirektiv för , , () och Verket för innovationssystem läggs stor vikt vid samordning och samarbete mellan de olika aktörerna. Några motsvarande direktiv om hur dessa myndigheter ska förhålla sig till och vice versa finns inte. I den nya myndighetsorganisationen bär det centrala myndighetsansvaret för genomförandet av regionalpolitiken medan ITPS givits huvudansvaret för uppföljning och utvärdering av politiken. bild av uppdrag är att det överlappar dessa två myndigheters uppdrag, dels när det gäller att stödja andra regionalpolitiska aktörer, dels när det gäller uppföljning. till faktiska verksamhet ligger verket framför allt nära ITPS. har tolkat sitt uppdrag som att frågor som rör företags- och näringslivsutveckling, dvs. stimulanspolitiska insatser, ligger utanför verkets uppdrag vilket innebär en tydligare avgränsning mot . Förutom geografiska avgränsning är det tydligt att verket lägger större vikt vid regionalpolitikens välfärdspolitiska mål än vad övriga myndigheter fått i uppdrag att göra. Förenklat kan den regionalpolitiska myndighetsorganisationen på central nivå sägas bestå av två stora myndigheter som fokuserar på tillväxt- och strukturfrågor samt en mindre myndighet, dvs. , som fokuserar på struktur- och välfärdsfrågor i vissa delar av landet. har inte något eget operativt ansvar för direkta insatser som kan påverka utvecklingen i gles- och landsbygd. Verket kan heller inte bestämma hur andra aktörer ska agera utan endast argumentera för sin sak. Revisorerna drar slutsatsen att i princip har två möjligheter att påverka utvecklingen i gles- och landsbygden. Det kan antingen ske genom att den kunskap verket producerar resulterar i att mer resurser fördelas till gles- och landsbygden eller att den kunskap man förmedlar leder till att befintliga resurser utnyttjas på ett mer effektivt sätt. Möjligheten att påverka resursfördelningen mellan gles- och landsbygden och andra delar av landet bygger på att verket lyckas följa upp i vilken utsträckning de regionalpolitiska målen nås. Beroende på vilken målavvikelse det rör sig om kan resultatet bestå i att mer resurser fördelas till välfärds- eller tillväxtpolitiska insatser. möjligheter att främja utvecklingen i gles- och landsbygden utan att det sker en omfördelning av resurser bygger på att offentliga och privata resurser utnyttjas mer effektivt eller att man medverkar till näringslivets utveckling i gles- och landsbygden. Uppföljning av den regionalpolitiska utvecklingen Målet för regionalpolitiken är att skapa förutsättningar för uthållig ekonomisk tillväxt, rättvisa och valfrihet så att likvärdiga levnadsvillkor skapas för medborgarna i hela riket. Av de analyser som gjorts av arbete med att följa den regionala utvecklingen drar revisorerna slutsatsen att uppföljningen främst är inriktad mot de välfärds- och fördelningspolitiska målen. Uppföljningen av de tillväxtpolitiska målen täcks i stor utsträckning av andra aktörer. ITPS är huvudaktör och har bl.a. regeringens uppdrag att beskriva och analysera den ekonomiska utvecklingen i landets regioner. lägger heller inte ner så stor kraft på att följa upp i vilken utsträckning de tillväxtpolitiska målen nås ur lands- och glesbygdsbefolkningens perspektiv. Regionalpolitisk uppföljning bedrivs av många olika myndigheter. Vad är det då som är unikt med uppföljning? har utvecklat egna mätmetoder som utgår från var människor bor. Det gör det möjligt att bl.a. beräkna avstånd till serviceställen, kommunikationer, större orter, sysselsättning och service. är dock inte helt ensamt om att göra funktionella regionala analyser. Inom kommunikationsområdet gör t.ex. () analyser av transporter som utgår från var befolkningen bor. Inom området kommersiell service delar verket sitt uppföljningsuppdrag med . En styrka med uppföljningsarbete är att det utgår från ett sektorsövergripande perspektiv. Genom att summera iakttagelser från olika sektorer kan man få en bättre bild av gles- och landsbygdsbefolkningens levnadsvillkor. Verket har ambitiösa planer för den fortsatta utbyggnaden av en servicedatabas över offentlig service. Förverkligas dessa planer kan det bli möjligt att göra relativt omfattande analyser av gles- och landsbygdsbefolkningens tillgänglighet till både privat och offentlig service. Uppdelningen av befolkningen i tätorts-, glesbygds- och landsbygdsbor begränsar dock möjligheten att samköra verkets egna statistik med andra statistikkällor. Det går att analysera hur långt barn och ungdomar har till närmaste skola, men det säger ingenting om kvaliteten på den undervisning som erbjuds. Detta begränsar naturligtvis informationsvärdet. För att kunna dra slutsatser på basis av mer kvalitativa uppgifter är även hänvisat till statistik som baseras på kommungrupper eller regionala arbetsmarknader. Enligt revisorernas bedömning täcks en stor del av den välfärdspolitiska uppföljningen genom den sektorsvisa uppföljningen. Inom de flesta sektorer finns ett system för att bevaka att olika välfärdstjänster håller en jämn och likvärdig kvalitet. I regel finns en eller flera myndigheter med ansvar att bevaka kvaliteten på den verksamhet som bedrivs och att följa i vilken utsträckning uppsatta mål nås. Genom uppföljning kan t.ex. barn- och ungdomsskolan, särskolan och vuxenutbildningen i landets glesbygdskommuner jämföras med resten av riket. Genom tillsynsverksamhet är det möjligt att ingripa om det finns brister i en kommuns skolverksamhet. Möjligheten att göra sektorsvisa och sektorsövergripande analyser inom det välfärdspolitiska området kommer sannolikt att öka som en följd av arbete med att bygga upp en databas för uppföljning inom den kommunala sektorn. Möjligheten att analysera skillnader mellan glesbygdskommuner och andra kommuner kommer därmed också att öka. Ett generellt problem för möjligheter att påverka gles- och landsbygdsbefolkningens villkor genom den uppföljande verksamheten är, enligt revisorernas bedömning, bristen på mål eller norm att jämföra med. mycket ovanligt att det finns mål eller regler om tillgänglighet, dvs. det är ovanligt att det inom respektive politikområde finns preciserat hur någon maximalt ska anses behöva färdas för att få tillgång till en viss välfärdstjänst. är därmed hänvisat till att redovisa skillnader mellan olika delar av befolkningen. Revisorerna gör bedömningen att det är oklart vad som bör följas upp och hur resultaten ska tolkas. Analys av befolkningsutvecklingen i gles- och landsbygd. De flesta som flyttar gör det för att de vill flytta och inte för att de måste flytta. Regionalpolitiken innehåller inga mål om att styra befolkningens val av boende i förhållande till någon idealbild. Däremot finns en strävan efter att möjliggöra för människor att välja var de vill bo. följer befolkningsutvecklingen noga utifrån de tre grupperna tätortsbor, landsbygdsbor och glesbygdsbor och de fyra regionerna: skogslänens inland, skogslänen övrigt, storstadsregioner och övriga . Däremot är verket försiktigt när det gäller att göra prognoser om den framtida befolkningsstrukturen. analyser innebär att vi i har en god bild av hur många som bor på landsbygden, i glesbygden och i tätorter med fler än 3 000 invånare samt hur befolkningen flyttar mellan och inom respektive kategori. Information om hur befolkningen rör sig över tätortsgränsen till gles- och landsbygden är intressant ur ett samhällsplaneringsperspektiv. är central myndighet inom denna sektor. En myndighet ska i sin verksamhet iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet (SFS 1974:152). Enligt revisorernas bedömning finns det brister i det sätt som skildrar befolkningsutvecklingen i gles- och landsbygden genom att verket i alltför stor utsträckning lyfter fram de positiva tendenser som finns. Årsrapporter och annan statistik bör på ett objektivt sätt skildra verkligheten. Ur ett regionalpolitiskt perspektiv gör revisorerna bedömningen att information om befolkningsförändringar är värdefull eftersom den kan fungera som en prognos för var det kan uppstå regionalpolitiska problem. Utbudet av offentlig och kommersiell service riskerar att avta med en glesare befolkningsstruktur. Ett begränsat arbetskraftsutbud försvårar näringslivets utveckling. Ur ett välfärdsperspektiv är det därför intressant att följa var i landet människor bor uppdelat på tätorter och glesbygder. Ur ett tillväxtperspektiv är det dock inte lika motiverat att skilja på tätortsbefolkningen och dem som bor på pendlingsavstånd utanför tätorten. Enligt speglar verkets definition av landsbygden väl de flesta människors uppfattning om vad som är landsbygd. Detta behöver dock inte vara styrande för var centrala myndighetsinsatser gör mest nytta ur ett regionalpolitiskt perspektiv. Revisorerna gör bedömningen att det finns stora skillnader i behovet av regionalpolitiskt stöd mellan de områden som ryms inom definitionen av landsbygd. Förutom att det är stor skillnad mellan att bo och utanför en tätort har det sannolikt också stor betydelse var i landet man bor, hur långt det är till sjukhus, BB, universitet etc. Av den totala landsbygdsbefolkningen bor i skogslänens inre delar. Det är rimligt att anta att det är en mindre del av de två miljoner landsbygdsborna som upplever betydande problem med tillgången till offentlig och kommersiell service. Av framgår t.ex. att av familjerna på landsbygden har mellan 5 och 10 minuters bilresa till närmaste butik. Det är likaså rimligt att anta att det är en mindre del av landsbygdsborna som har nämnvärt svårare att försörja sig än dem som bor innanför närmaste tätortsgräns. Påverkan på genomförandet av regionalpolitiken Av diskussioner med har framgått att man anser sig ha goda kontakter med och att det finns en efterfrågan på myndighetens tjänster från flera olika departement. Verket utnyttjas flitigt som remissinstans. De efterforskningar som gjorts efter spår av remissvar och kunskapsproduktion i propositioner har dock gett liten utdelning. Det går inte att dra några långtgående slutsatser av detta eftersom antalet propositioner som var möjliga att studera var få samt att de innehållsmässigt låg en bit ifrån kärnområden. Revisorerna bedömer att remissverksamheten och verkets analyser av samhällsutvecklingen är en viktig uppgift. Myndighetens uppdrag innebär en försäkring om att gles- och landsbygdens perspektiv inte faller bort i det politiska beslutsfattandet. kan sägas ha till uppgift att ständigt påminna sin uppdragsgivare om att ta hänsyn till gles- och landsbygdsbefolkningen. Även om regeringen väljer att bortse från påpekanden, konsekvensanalyser, etc. kan verket sägas ha gjort nytta genom att gles- och landsbygdsperspektivet funnits med i beredningsarbetet. I myndighetsuppdraget ligger att genomföra central utvärdering av glesbygdsinsatser. Några större utvärderingar av hur olika regionalpolitiska insatser fungerar ur ett gles- och landsbygdsperspektiv har dock inte genomförts . Enligt revisorernas bedömning borde utvärderingar av hur den förda politiken fungerar tillhöra kärnan i en expertmyndighets verksamhet. Att undersöka hur gles- och landsbygdspolitiska insatser fungerar är viktigt för att kunna förbättra pågående regionalpolitiska satsningar liksom för arbetet med att ta fram nya regionalpolitiska program. har i uppdrag att redovisa i vilken utsträckning centrala statliga verk och myndigheter tar hänsyn till gles- och landsbygdens behov. Av de uppföljningsresultat som redovisats att döma har dock inte lyckats fullt ut med att bedöma om de studerade myndigheterna borde ha tagit mer regionalpolitisk hänsyn än vad man faktiskt gjort. Detta är sannolikt en svår uppgift. konstaterar bl.a. att otydliga målformuleringar försvårar uppföljningsarbetet. Enligt revisorernas bedömning är det viktigt att ställningstaganden i frågor som rör fördelning av resurser mellan olika delar av befolkningen vilar på väl genomförda analyser. Granskningen av tyder på att verkets strategi är att täcka så många frågor som rör gles- och landsbygdsbefolkningen som möjligt i stället för att satsa på att belysa några få frågor grundligt. Verket har t.ex. inte prioriterat djupare sektorsvisa analyser i sin rapportproduktion. Detta gör att verket har svårt att hänvisa till den egna kunskapsproduktionen i sakfrågor som rör kommunikationer, utbildningsväsendet, infrastrukturinvesteringar etc. Revisorerna bedömer att det finns en inneboende konflikt mellan att leve-rera ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att verka för bättre levnads- och utvecklingsmöjligheter för en viss del av befolkningen. Den naturliga myndighetsuppgiften är att fördjupa kunskapen om olika regionalpolitiska problem för att förbättra regeringens och beslutsunderlag. Om huvudsyftet i stället är att verka för att mer resurser ska satsas på de glest befolkade delarna av landet kan det på kort sikt vara mer verkningsfullt att med kraft peka på de problem som finns. På lång sikt riskerar det dock enligt revisorernas uppfattning att urholka förtroendet. De mål som formulerats för två av tre verksamhetsgrenar talar om att stödja organ som har betydelse för gles- och landsbygdens utveckling så att dessa kan verka mer effektivt. Till de regionalpolitiska aktörerna brukar länsstyrelser, självstyrelseorgan, landsting och kommuner, andra myndigheter och statliga bolag räknas. Därtill kommer aktörer som bedriver regionalt utvecklingsarbete på eget initiativ, företag, ideella organisationer, byalag m.m. Vissa tilldelas regionalpolitiskt stöd medan andra arbetar ideellt. De ca 4 000 lokala utvecklingsgrupperna återfinns i denna grupp. betonar vikten av kunskapsförmedling på regional, och lokal nivå. Av årsredovisningen framgår också att man lägger stor vikt vid kontakter med kommunerna. genomfördes exempelvis 30 kommunbesök och 9 länsbesök. personalresurser motsvarar drygt 30 helårstjänster. Utgår man från de 2,2 miljoner människor som bor i gles- och landsbygden över hela landet är det, enligt revisorernas uppfattning, uppenbart att verket inte har förutsättningar att förmedla ett lokalt anpassat stöd till alla de organ som har betydelse för gles- och landsbygdens utveckling. Även om skulle avgränsa sina insatser till de 120 000 personer som bor i glesbygden i skogslänens inland och till skärgårdsbefolkningen utgörs målgruppen av ett betydande antal aktörer. Målet för den lilla regionalpolitiken är att underlätta för näringslivet att utvecklas så att det bidrar till att uppfylla de regionalpolitiska målen. Huvuddelen av insatserna i den lilla regionalpolitiken är av stimulanspolitisk karaktär. Genomförandet av tillväxt- och stimulanspolitiken kretsar kring de regionala tillväxtavtalen. Den uppföljning som gjorts av tillväxtavtalen visar att inte medverkat i arbetet i någon större utsträckning. En anledning till detta kan enligt revisorernas bedömning vara att verkets kunskaper inte efterfrågats i någon större utsträckning. Av det faktum att inte prioriterar stöd till företag och näringslivsutveckling drar revisorerna slutsatsen att fokus riktas mot offentlig sektor när det gäller insatser för att främja tillväxten i gles- och landsbygden. En fungerande välfärd är en förutsättning för tillväxt. har, i enlighet med sitt uppdrag, engagerat sig hårt i frågor som rör bredbandsutbyggnad, väg- och transportfrågor, universitet och högskolor, post- och tele Detta är exempel på frågor som är viktiga både för befolkningens levnadsförhållanden och för företagens möjligheter att utvecklas. ska verka för sektorssamordning av centrala statliga organ inom områdena arbete, utbildning, service och infrastruktur. Det är oklart vilka dessa glesbygds- och landsbygdsinsatser är. Som redovisats i avsnitt 3.1 pekas sex insatser ut inom den lilla regionalpolitiken som gles- och landsbygdspolitiska insatser i budgetpropositionen . Ingen av dessa är dock egentligen aktuell för någon sektorssamordning från . Enligt ordboken innebär samordning att organisera olika verksamheter för ett gemensamt syfte. Sedan bildades har det skett en delegering av uppgifter från centrala myndigheter till regionala myndighetsorganisationer. Detta märks särskilt inom näringspolitiken, kommunikationerna, arbetsmarknadspolitiken och EG:s strukturfondsprogram (SOU 2000:85). Vidare har verksamhet flyttats över från staten till kommuner och landsting. bildades två nya myndigheter, respektive Rikstrafiken, med ansvar för samordning som berör gles- och landsbygdsbefolkningen. På regional nivå har länsstyrelsernas samordningsmöjligheter ökat genom de regionala tillväxtavtalen. Revisorerna bedömer att möjligheter att åstadkomma ett effektivare resursutnyttjande genom att medverka till att centrala statliga aktörer sinsemellan samordnar sin verksamhet har minskat sedan verket bildades. Den verksamhet som redovisar i sina årsredovisningar under verksamhetsgrenen sektorssamordning beskriver heller inte den typen av samordningsinsatser. Enligt är målsättningen med sektorssamordningen att "skapa ett ökat hänsynstagande hos de myndigheter verket har kontakt med". Detta pekar på att det underliggande målet för verksamheten är omfördelning, dvs. att myndigheter och bolag ska satsa mer resurser på gles- och landsbygdsbefolkningen. beskriver att sektorssamordningsverksamheten även består av att på handläggarnivå delta i och följa planerings- och utvecklingsprocesser i olika myndigheter. De exempel på insatser som lämnar tyder på att verket kan medverka till att befintliga resurser utnyttjas på ett effektivare sätt, t.ex. analyser av tillgänglighet till ambulans- och räddningstjänst och deltagande i Rikstrafikens referensgrupp. Det går dock att ifrågasätta om det rör sig om "sektorssamordning av centrala statliga organ". Enligt revisorernas bedömning ligger den här typen av insatser närmare målet att stödja och informera organ som har betydelse för gles- och landsbygdens utveckling. Kärnan i uppdrag är att analysera regionala skillnader i välfärd och tillväxt som hänger samman med en gles befolkningsstruktur. Det finns sannolikt ett värde med institutioner som sätter gles- och landsbygdsbefolkningens bästa i centrum för sin analys av samhällsutvecklingen. Den kartläggning som revisorerna genomfört av verksamhet tyder inte på att myndigheten fungerar dåligt. egna undersökningar ger en bild av att verket är uppskattat av dem som man ser som sina målgrupper. I brist på uppföljningsbara mål är det dock svårt att uttala sig om huruvida är ett effektivt verktyg för att stimulera utvecklingen i gles- och landsbygden. De mål som formulerats för myndigheten är inte realistiska i förhållande till de resurser som avsatts för verksamheten. Revisorerna är medvetna om att det kan vara svårt att formulera specifika, mätbara och uppföljningsbara mål för kunskapsproducerande myndigheter. Det bör dock vara möjligt att nå längre än vad man gjort . Utgångspunkten för revisorernas överväganden är de förändringar som skett i regionalpolitiken sedan myndigheten bildades. har näringspolitiken och regionalpolitiken närmat sig varandra alltmer. Regionalpolitiken liksom sektorspolitiken har regionaliserats. Kommunerna har fått ett ökat ansvar för välfärdspolitiken. De regionala tillväxtavtalen är tänkta att fungera som effektiva samordningsinstrument på den regionala nivån. har gått med i EU. Vidare har en stor omorganisation genomförts av myndighetsstrukturen inom det regional-, närings- och innovationspolitiska området utan att roll analyserats närmare. Se över roll inom regionalpolitiken Revisorerna anser att regeringen bör ta initiativ till en översyn av roll i den regionalpolitiska myndighetsorganisationen. I fokus för en sådan översyn bör regionalpolitiska problem som hänger samman med en gles befolkningsstruktur ställas. Översynen bör klargöra ansvarsfördelningen mellan de regionalpolitiska myndigheterna för att dels följa upp dels främja den regionala välfärds- och tillväxtpolitiken ur ett glesbygds- och landsbygdsperspektiv. ska medverka till att effektivisera sektorspolitiken. Det är dock oklart i vilken utsträckning har möjlighet att stödja kommuner, landsting, länsstyrelser, självstyrelseorgan, andra regionala och centrala myndigheter och övriga organ som har betydelse för gles- och landsbygdens utveckling så att dessa på ett effektivt sätt kan fullgöra sina uppgifter. Revisorerna menar att det vore värdefullt med en långsiktig strategi för dessa stödinsatser. Enligt revisorernas mening bör det ingå i den föreslagna översynen att kartlägga på vilka sätt de regionalpolitiska myndigheterna kan stödja de olika organ som har betydelse för gles- och landsbygdens utveckling. Den regionalpolitiska utredningen konstaterade att det råder en viss otydlighet om vilken myndighet som bär ansvaret för utvecklingsinsatser för stöd till kommersiell service. Revisorerna instämmer i denna bedömning. Revisorerna anser att regeringen bör renodla ansvaret för utvecklings- och uppföljningsinsatser av stödet till kommersiell service. Revisorerna anser att regeringen bör förtydliga den geografiska avgränsningen av uppdrag. Definitionen för gles- och landsbygden är framför allt lämplig för att beskriva var befolkningen bor och hur befolkningen flyttar . Revisorerna anser att den nuvarande definitionen av gles- och landsbygdsbefolkningen är alltför vid ur ett regionalpolitiskt perspektiv. En alltför bred målgrupp minskar möjligheterna att fokusera på de regionalpolitiska problem som uppkommer till följd av en gles befolkningsstruktur. Den granskning som gjorts av befolkningsanalyser visar att verket lyfter fram de små positiva tendenser som finns på bekostnad av de problem som finns med ett minskande befolkningsunderlag i redan glest befolkade regioner. Det är viktigt att belysa den komplexitet som finns i befolkningens flyttrörelser. betänkande 1997/98:AU:11, Regional tillväxt - för arbete och välfärd. betänkande 1989/90:AU13, Regionalpolitik för 90-talet. and 2000, Promemoria angående Skops Rapport till . Redovisning av ett uppdrag från revisorer (dnr 2000:64(4)). Ds 2000:27, Vad kostar det att regera? Ds 2000:48, Snabbt och riktigt, utvalt och viktigt - förslag till databas. Ds 1999:50, Regionalpolitiken. 2000, Regleringsbrev och andra styrdokument för , en handledning för . betänkande 1999/2000:FiU20, Riktlinjer för den ekonomiska politiken, utgiftstak, skattefrågor, m.m. 1999a, Tar statliga myndigheter regionalpolitiskt ansvar? 1999b, Årsredovisning . 2000a, Årsredovisning . 2000b, roll i tillväxtavtalen. 2000c, 2000. 2001a, Årsrapport. 2001b, Årsredovisning . 2001c, 2001.