frsrdg · GP04RR15 · 2002-01-01 00:00:00 — brukar det sägas att mera av projektarbete är önskvärt, men delvis finns det redan. Problemet är snarare att det administrativa tänkandet bygger på den formella organisationen, dvs all planering, redovisning, styrning etc följer organisationsgränserna. Europeiseringen ökar behovet av att lära sig att tänka mer i processer, och i processer som skär över både nationsgränser och organisationsgränser. Och att döma av de empiriska studier som finns, bl a av EU-arbetet, är detta gränsöverskridande redan vardag för stora delar av statsförvaltningen. Villkoren för verksamheten formas i relationerna till andra organisationer - både inom det svenska samhället men i allt högre grad i andra europeiska organisationer. Denna förändring - som delvis innebär att man reagerar på förändringar som man själv inte har varit med om att initiera - leder till att lärande och reflektion också måste kunna ske "över gränser". Det är föga ända-målsenligt att tänka planerings- och styrmässigt på sig själv som en avgränsad organisation, när verksamheten i praktiken formas i ett ständigt utbyte med andra. Vi saknar dock ett systematiskt uppbyggande av kunskaper och erfarenheter när det gäller detta gränsöverskridande arbete: hur samarbetet mellan enheter i olika departement ser ut, hur departement och verk arbetar tillsammans, hur man kan arbeta tillsammans i projektgrupper som är kopplade till europeiska organisationer, på vilket sätt politiker kan påverka det som sker etc. Tänkandet om organisering och styrning bygger på idéer och modeller som har visat sig svåra (kanske t o m omöjliga) att genomföra. Det bygger på idéer om departement och andra enheter som avgränsade enheter och på att det skulle finnas starka revirgränser runt departementen, när det vi ser är enheter som i praktiken samverkar. Det bygger på idéer om konflikt, när det vi ser är en förvaltning som mestadels tycker ganska lika i grundläggande frågor. Att det inte finns några arenor för lärande beror inte på att det saknas tid och resurser, utan på att annat är prioriterat. De administrativa procedurer som har skapats har haft en annan inriktning. Hela styrsystemet är uppbyggt med utgångspunkten att och (eller och , eller och ekonomistyrningsverket) är i konflikt, och att regeringen därför måste ägna en massa energi åt att styra. I praktiken sker dock exempelvis miljöregel-skapandet i ett nätverk mellan europeiska och nationella organisationer, där naturvårdsverk och miljödepartement i hög grad agerar som en enhet. Samma mönster av samarbete ser vi också inom andra områden. Jag hävdar förstås inte att det inte skulle finnas konflikter mellan vad politiker kan vilja och vad förvaltningen vill driva för frågor. Men den huvudsakliga styrning som vi ser sker inom förvaltningen och mellan administrativa enheter. Den är inte styrd av någon politisk vilja att förändra, utan snarare av en administrativ önskan att redovisa och rapportera. Och den främjar knappast lärande. Hela utvecklingsarbetet när det gäller mål- och resultatstyrningen är dessutom ett tydligt exempel på hur man ständigt tenderar att bortse från erfarenheter av de egna förändringsförsöken. När reformen och prakti ken avviker från varandra upprepas ständigt diagnosen att det är fel på praktiken. saknas ett tänkande som gäller erfarenhetsbaserat lärande i . Det sker lite av systematisk kunskapsuppbyggnad och det lite erfarenheter mellan olika områden. Istället utvecklas styrsystem som systematiskt förstärker departementen och myndigheterna som avgränsade enheter som kan styras utifrån hur de sköter sig som isolerade organisa-tioner. Vilken betydelse har det att numera är en myndighet? På kort sikt verkar de som vi har intervjuat inte ha märkt särskilt stora förändringar, men det var heller knappast att vänta. Viktigare är att diskutera hur förutsättningarna för framtiden har påverkats av organisationsförändringen. Det är förstås viktigt - som förvaltningsavdelningen framhåller - att för-ändringsarbetet bedrivs långsiktigt och uthålligt, men ännu viktigare är att man rör sig i rätt riktning. Ökar reformen möjligheterna för enheterna i att kunna arbeta mer långsiktigt - med övergripande analyser, reflektion och lärande? Förhoppningen är att förvaltningsavdelningen som en potentiellt betydelsefull aktör skulle kunna vitalisera det förvaltningspolitiska tänkandet, dvs skulle kunna bidra till att förnya tänkandet om organisering och styrning, t ex genom att introducera idéer och modeller som bygger på mera av gränsöverskridande, lärande och verksamhetsanpassning i styrningen. Ännu har vi inte sett så mycket av detta. Snarare kan man säga att det arbete som har bedrivits fram till nu har byggt vidare på och direkt refererat till de idéer som har varit dominerande när det gäller förändringsarbetet. Trots att man potentiellt skulle kunna tänka sig att styrmodeller skapade nära den politiska ledningen såg annorlunda ut än styrmodeller utvecklade inom sfär, har vi knappast fått någon ökad variation i det förvaltningspolitiska tänkandet. Att förvaltningsavdelningen har övertagit de mäktiga idéerna är visserligen inte alls förvånande, eftersom - som förespråkarna skulle säga - det är både de enda och de bästa möjliga idéerna som finns. Det hade krävts en stark viljeinriktning för att kunna göra något annorlunda, och förmodligen hade en sådan förutsatt någon form av aktiva och legitimitetsskapande politiska handlingar. En farhåga med den nya reformen är att den förstärker idén om departementen som egna, avgränsade enheter. När förvaltningsavdelningen utarbetar anvisningar till verksamhetsplaneringen är det helt självklart departementen som är mottagare av de nya reglerna, vilket är lite paradoxalt eftersom det var just departementen som enligt reformatorerna inte längre skulle se sig som avgränsade enheter. Den nya förändringen verkar i liten grad ha bidragit till att överskrida gränserna mellan departementen. som fallstudierna tydligt visar att departementen för det mesta verksamhetsmässigt inte alls är relevanta som enheter, något som stöder idén att inte återskapa departementen som de enheter som skall reformeras. Ofta är det som vi såg i fallstudierna en sakenhet i ett departement som sam-verkar med en sakenhet i ett annat, eller med en enhet i ett ämbetsverk. I praktiken förekommer det en hel del gränsöverskridande samarbete som alls inte syns i verksamhetsplaneringen. Det är betydelsefullt att lyfta fram de mönster av samarbeten som finns - både mellan enheter inom , mellan enheter i och enheter i ämbetsverken samt också de transnationella utbyten som finns - och att diskutera erfarenheterna av dessa. Den nya organiseringen skulle kunna göra det möjligt att tänka mer innovativt både om möjligheterna att lära av egna erfarenheter och om möjligheterna att tänka strategiskt om önskvärda framtider. Än så länge har inte den nya reformen åstadkommit det, men skulle det gå att få igång ett lång-siktigt och uthålligt arbete i den riktningen vore mycket vunnet. Det finns skäl - så här avslutningsvis - att spekulera en del när det gäller den statliga förvalningsorganisationen, både mot bakgrund av förändringar som sker i samhället och av en del specifika problem i förvaltningens sätt att fungera. Framförallt är det internationaliseringen och europeiseringen som gör det nödvändigt att tänka nytt, och som - det visade bland annat Schengen-fallet - leder till förändringar. EU-arbetet kräver stora kunskaper och kontinuerlig uppmärksamhet. Stora delar av den svenska förvaltningen har blivit alltmer invävd i europeiska nätverk, och det gäller i hög grad . Alltfler frågor har lyfts upp till politisk nivå, och det omsorgsfullt utformade styrsystemet verkar ha svårt att omfatta EU-arbetet. EU-arbetet sker i hög utsträckning vid sidan av den formella organiseringen och det formella styrsystemet. En andra viktig förändring är det som brukar kallas ett framväxande kunskapssamhälle. Vi lever i ett samhälle där informationen flödar över och görs tillgänglig för allt fler, som kunskaper som alltid är en bristvara. bör vara organiserad på ett sätt som ser till att det kontinuerligt byggs upp och underhålls kunskaper inom olika områden. Det behövs framförallt kompetenta ämbetsverk som förmår att följa utveck--lingen, som kan lära av sig själv och av andra - som på ett moget och ans-varsfullt sätt fungerar som organisationer som kan något. finns det skäl att fundera mer kring sakenheterna i . Man skulle kunna förvänta sig att det där finns ett strategisk inriktning, en övergripande systemkunskap och en förmåga till lärande. De empiriska studierna antyder att enheterna har svårt att bygga upp en kunskap på basis av ett sådant mer utsträckt tidsperspektiv och på basis av en vidare kunskap om sina verksamhetsområden. Storleken på leder också till interna styr- och samord-nings-problem. Regeringen bör ägna sig åt det som de själva uppfattar vara viktiga frågor, inte det som den interna byråkratin vill göra politik av. Förvaltningen skall självfallet inte fungera oberoende av politiken. Verken skall vara självständiga, inte självsvåldiga. Självklart skall ämbetsverken styras, men problemen är för det första att det i stor utsträckning är tjänstemän som styr andra tjänstemän, för det andra att den styrning som förekommer har tagit en alltmer ritualiserad form, och för det tredje att de långsiktiga diskussioner om det framtida innehållet i verksamheterna som borde vara nödvändiga mellan den politiska ledningen och förvaltningen sällan kom-mer till stånd. Och så ser det ut, trots att vi aldrig har ägnat så mycket tid som åt intern kommunikation och styrning i statsförvaltningen. Hur kan man komma tillrätta med problemen? Hur skapa en statsförvaltning som kan fungera som en uppmärksam, kunnig och uppfinningsrik samhällsaktör? Hur skapa ett rege-ringskansli som inte överbelastas av allsköns ärenden, utan kan ägna sig åt det som politikerna uppfattar som angeläget? En utgångspunkten tror jag är att inse att det inom de flesta områden redan finns ett gemensamt sätt att tänka om verksamheter. Förtroendefulla informella kontakter är vanliga, och att de finns skulle kunna göra det möjligt att ägna lite mindre tid och kraft på formell styrning och samordning. Det är visserligen så att byråkratier alltid kan behöva "tämjas", men man bör nog försöka se att politisk styrning kan gå till på många olika sätt. Politiker kan ha höga ambitioner att stärka ett område, utan att man behöver lägga sig i den dagliga verksamheten. Ett viktigt sätt att styra ligger i sättet att orga-nisera ett verksamhetsområde, t ex genom att skapa vissa enheter, att ge dem resurser och att "koppla ihop" dem med andra enheter. När det är gjort kan politikerna medvetet organisera ut sig själv ut ur området, och i stället med förtroende överlåta till tjänstemännen att sköta verksamheten på ett professionellt sätt (men förstås ständigt reflektera över ifall den existerande organiseringen fungerar på ett bra sätt). Att styra alltför ofta och alltför precist riskerar att minska förtroendet och att försvaga professionaliteten. har aktörer inom statsförvaltningen försökt öka kapaciteten att styra, dvs inriktat sig på att styra mera, att styra mer precist och att skapa förutsättningar för detta. Som en följd av detta har det skapats en omfattande byråkratisk apparat för administrativ styrning. Den producerar en massa rationalistisk retorik, den sysselsätter många och den ger (skulle man kunna gissa) inte särskilt mycket värde för pengarna. Jag menar att det skulle kunna vara möjligt - och dessutom i linje med en svensk förvaltningstradition - att också fundera i en annan riktning. Ett alternativ är att reducera behovet av styrning, framförallt genom att lita till att sådana som har kunskaper på ett ansvarsfullt sätt använder dessa. Jag tror att det som bör göras i hög grad handlar om en återgång till en klas-sisk svensk förvaltningstradition. För det första bör man ge möjlighet för att syssla med politik. Regeringen har en stor administrativ apparat alltför nära sig, och riskerar att bli dess fånge. Det finns mycket som talar för att har blivit alltför stort. För att politikerna åtminstone i viss utsträckning skall kunna bestämma sin egen dagordning behöver en större distans till sina ämbetsverk. Ledorden bör vara att reducera behovet av styrning snarare än att öka förmågan att styra. bör - framförallt inom sakenheterna - förbättra sin förmåga att tänka övergripande, att diskutera strategiskt och att lära av erfarenheter. För det andra bör ämbetsverken ges möjlighet att utvecklas till kunniga och betydelsefulla aktörer i samhället. skall inte bygga upp en kompetens hos sig som redan finns eller bör finnas hos verken. Verken skall fungera som kunskapsorganisation åt regeringen bl a i EU-arbetet, så det behövs ett omfattande - men selektivt - utbyte av information och kunskaper. För det tredje bör man medvetet skapa arenor för långsiktiga och strategiska diskussioner mellan och ämbetsverken. Det behövs mindre av "låtsasstyrning" mellan verk och departement. Alltför mycken möda går åt till att upprätthålla ett administrativt styrsystem, som i hög grad har visat sig vara feltänkt. I huvudsak bör detta styrsystem göras om (det kan lämpligen starta med den översyn som den förvaltningspolitiska kommis-sionen föreslog i sitt slutbetänkande). Det är självfallet viktigt att ha en hög medvetenhet om betydelsen av de finansiella ramarna, men inom dessa är det viktigt med en förmåga till utveckling av verksamheter. För det fjärde bör man systematiskt tänka på att skapa goda förutsättningar för nytänkande och lärande inom statsförvaltningen. har idéskapandet inom förvaltningen skötts av en tankemässigt ganska homogen krets av personer och organisationer. Idéskapandet har varken kännetecknats av kreativitet eller nytänkande. Det är betydelsefullt att stimulera möjligheter till nytänkande. Förvaltningspolitiken behöver ett avsevärt mer varierat och mångformigt kunskapsunderlag än det som finns. Styrning handlar i hög grad om att organisera, och en sådan organisering förutsätter ett kunskaps-underlag med både bredd och djup. Trots att det ute i den dagliga verk-samheten - t ex i samband med EU-arbetet - sker förändringar, står tänkandet om organisering och styrning i hög grad stilla. EU-arbetet styrs, inte tack vare utan trots de formella styrsyste-men. Sakenheter samarbetar över gränser, trots det formella organisations-tänkandet. Politiker styr, trots alla ansträngningar att skapa heltäckande styrsystem. Ett stort problemet är att det inte finns någon beredskap för att fånga upp och reflektera över de förändringar som sker, för att på så sätt kunna utveckla verksamheten. Därigenom går man miste om värdefulla erfarenheter och ger sig själv begränsade chanser att tänka nytt. , C., 1996, I marknadens namn. Mångtydiga reformer i svenska kommuner. : Nerenius & Santérus. , K., 1995, Dubbla budskap. Hur och regeringen presenterar sitt budgetarbete. , K, Sonnerby, C och Wittenmark, L., 1990, Beslutsmaskinen - en bok om . , N., 1989, . Talk, Decisions and Actions in Organizations. , N. och . (red), 1993, . , N. och , K., 2000, . The Example of Public Sector Reform. , T. och Lægreid, P. (redaktörer), 2001, . The Transformation of Ideas and Practice. Aldershot: Ashgate. Cyert, R.M. och , 1963, A Behavioral Theory of the Firm. Ds 1993:44, internationalisering. Rapport från en arbetsgrupp i . Ds 1995:21 Samsyn och alliansförmåga. Hur regeringen, näringslivet, intresseorganisationer, regionala intressen och forskarvärlden behöver samverka för att stärka position i EU. Rapport från en arbetsgrupp i . Ds 2000:27, Vad kostar det att regera? En studie av regeringskanslites dimensionering nu - och . , P. och , G., 1997, Samspelet mellan regeringen och statsför-valtningen. Ur Det svåra samspelet. Resultatstyrningens framväxt och problematik. , M., 1998, Time and European Governance. The Empirical Value of Three Reflective Approaches. (dokt avhandling). , M., 2000, Reformer i . Om hur femton myndigheter blev till en. Forss, K., 2000, Vad kostar det att regera? En studie av regeringskanslites dimensionering nu - och . (Ds 2000:27). , G., 1952, Svensk statsförvaltning i arbete. : & Samhälle. , B., 1984, Hur styrs förvaltningen? Myt och verklighet kring departementens styrning av ämbetsverken. , B., 1989, Konsten att reagera. Intressen, institutioner och näringspolitik. (red), 1994, Organisationsexperiment i kommuner och landsting. : Nerenius & Santérus. , B., 1997, och staten. Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen, SOU 1997:30). , B. och , K., 1995, Skolan och det nya verket. Skildringar från styrningens och utvärderingarnas tidevarv. : Nerenius & Santérus. , B. och , G., 1999, Invävd i . En undersökning av den svensak statsförvaltningens EU-arbete. , B. och , G., 2000, . EUs konsekvenser för den svenska statens organisering. Ur , K. (red): Kontinuitet och förnyelse, Europeisk integration och nordisk förvaltningsanpassning. , Nord 2000:3. , B., Lægreid, P. och ,, O.K. (redaktörer), 2001, Europaveje. EU i de nordiske centralforvaltninger. , T., 1986, Regeringen och dess kansli: samordning och byråkrati i maktens centrum. , A., 1997, Ministern och makten. Hur fungerar ministerstyre i praktiken? rapport till den förvaltningspolitiska kommissionen, SOU 1997:54. , S., 1997, Att kunna hålla de andra krafterna stången. I Det svåra samspelet. Resultatstyrningens framväxt och problematik. Rapport till den förvaltningspolitiska kommissionen. Lgreid, P. och , O.K. (red), 1994, Forvaltningspolitik i . : Jurist- og økonomforbundets Forlag. Lerdell, D. och , K., 1997, Att lära över gränser. En studie av OECDs förvaltningspolitiska samarbete. , J. och , J.P., 1989, Rediscovering Institutions. The organizational Bases of Politics. : Free Press. , ., 1997, . Rituals of Verification. SOU 1997:57, I medborgarnas tjänst. En samlad förvaltningspolitik för staten. Rapport från den förvaltningspolitiska kommissionen. , W.R., 1998, Organizations. Rational, Natural and (fjärde upplagan). , G., 1999, Att tala med en röst. En studie av hur EU-medlemskapet påverkar samordningen inom . , G., 2000, "Ett relativt blygsamt förslag". Resultatstyrningens framväxt ur tre perspektiv. Score- rapport 2001:2. Bilaga 1 - Intervjuade i samband med fallstudierna , (tfn-intervju) , (tfn-intervju) , (tfn-intervju) , Statskontoret (tfn-intervju) Bilaga 2 Regeringens beslutsunderlag Enligt vad som framgår av de arkiverade handlingarna bygger underlaget till beslutet att slå samman departementen till en myndighet i huvudsak på en promemoria daterad . Denna togs fram av en arbetsgrupp bestående av totalt sju personer under ledning av statssekreteraren i Statsrådsberedningen. , , och var representerade i gruppen på statssekreterarnivå. I det första stycket slår arbetsgruppen fast att främsta uppgift är "att vara ett effektivt och kompetent instrument för att regeringen ska kunna förverkliga sina politiska ambitioner". Sedan lyfter man fram ett antal problem och brister i den då rådande organisationen: beskrivs som starkt sektoriserat. Resurserna för beskrivs som mer begränsade . Man menar att det är svårt att få tjänstemannaorganisationen att verka i den riktning den politiska ledningen önskar. De allt tydligare internationella dimensionerna på politiken ställer särskilda krav på . "kompetensförsörjning och kvalitetssäkring" beskrivs som eftersatt. Därefter sammanfattar arbetsgruppen sina principiella utgångspunkter inför sitt arbete: organisation måste utformas utifrån att den ska utgöra ett kompetent och effektivt instrument för regeringen i förverkligandet av sin politik. Det är en regering och det måste därför bli mer av ett sammanhållet regeringskansli. är grundförutsättningen och det viktigaste instrumentet för regeringspolitikens förverkligande. Den politiska ledningen måste ges förutsättningar att ägna en större del av sin tid åt de politiska sakfrågorna. Behovet av tydliga spelregler ("såväl formella som informella") är starkt. Behovet att bryta sektoriseringen inom är starkt. Nya arbetsformer och arbetssätt bör etableras. Arbetsgruppen avslutar med att peka på vikten av att beslut fattade på "befintliga och vederhäftiga underlag" kompletteras med "ändrade attityder och förhållningssätt". Det framhålls som viktigt att "upplevs som en attraktiv, kreativ och spännande arbetsplats". Under rubriken slår arbetsgruppen fast att "den traditionella gränsen mellan olika politikområden har suddats ut allt mer". Vidare menar man att det inom finns "alldeles för mycket av revirstrider". Det rådande arbetssättet med konfliktinriktade förhandlingar mellan departement beskrivs som ineffektivt och kostsamt. "Resultatet blir långt ifrån alltid det avsedda." Dessutom råder det, enligt promemorian, i fråga om arbete en svår avvägning mellan dagligt löpande arbete och långsiktigt strategiskt tänkande, där det löpande arbetet tenderar att ta över. menar man att det finns "många exempel på företag och organisationer där man skapat enheter för långsiktigt strategiskt tänkande, som aldrig blivit riktigt lyckade därför att de helt enkelt kommit för långt bort från det dagliga arbetet". Därefter går arbetsgruppen över till att diskutera vilken roll Statsrådsberedningen ska ha i den nya organisationen. Diskussionen leder fram till att Statsrådsberedningens roll "som sammanhållande kraft i arbete behöver förstärkas och tydliggöras, framför allt när det gäller politisk verksamhetsplanering och övergripande ledning och styrning". Arbetsgruppen identifierar tre principiellt viktiga områden för detta - EU-politiken, jämställdhetsfrågor och den statliga förvaltningspolitiken. Under rubriken redovisar arbetsgruppen sina ställningstaganden. Arbetsgruppen anser att det till "övervägande del vore en fördel att ombilda till en myndighet". Man menar att åtgärden "kan fungera som ett viktigt avstamp och även som en symbol". Å andra sidan vill arbetsgruppen "understryka att en ombildning av till en myndighet inte får innebära att departementens inflytande och frihet när det gäller den egna verksamheten försämras". Därefter övergår man till att diskutera de juridiska aspekterna kring ombildningen av samt tidsplanen för när åtgärden kan ske. Resultatet är att man anser att det inte föreligger några konstitutionella hinder för ombildningen och att ett principbeslut borde kunna fattas snabbt så att "ska definieras som en myndighet". Under rubriken lägger arbetsgruppen fram sina synpunkter kring statssekreterarens roll, utvecklingen mot mål- och resultatstyrning, de juridiska stödfunktionerna Expeditionschefen och samt vilka konsekvenser dessa olika faktorer får för organisationen inom ett s.k. normaldepartement. Arbetsgruppen menar å andra sidan att det måste "vara möjligt att göra lokala anpassningar i ledningsstrukturen". Under rubriken diskuterar arbetsgruppen hur den administrativa infrastrukturen är utformad i rådande organisation, de svagheter man anser finns med detta samt hur man anser att administrationen bör vara organiserad. Man menar att "nuvarande organisation anses inte vara den bästa". "Att samordna de administrativa stödfunktionerna inom är naturligtvis inget självändamål, särskilt inte när förutsättningarna är så olika och organisationen relativt stor." Vidare anför man att "samordning ska ske där det är effektivt, rationellt, ändamålsenligt och underlättar för verksamheten". Det förslag arbetsgruppen kommer fram till är att ledning, styrning och utförande av gemensamma administrativa frågor bygger på skapandet av en ny chefspost inom Statsrådsberedningen - förvaltningschefen. "Tanken är att förvaltningschefen och dennes stab ska ha ett övergripande strategiskt ansvar för administrativa frågor inom ." Ämnen som omfattas av detta ansvar är personalfrågor, chefsförsörjning, ekonomi, administration, informationsteknik samt uppföljning och utvärdering. Vidare vill arbetsgruppen samordna departementens kontorsservicefunktioner.