frsrdg · GP04RR10 · 2002-01-01 00:00:00 — Då Metria redovisade ett negativt resultat 2000 faller ingen bonus ut för . Lantmäteriets resultat och måluppfyllelse Verksamhetsåren 1994/95-1997 - förlusterna ökar Under /95 redovisade dåvarande ett positivt resultat. Verksamheten ansågs ligga väl i linje med de verksamhetsmål som regeringen hade angivit. Såväl omsättning som resultat hade förbättrats i jämförelse med de närmast föregående åren och räntabiliteten på det förräntningspliktiga kapitalet överskred med god marginal det förräntningskrav som staten hade ställt upp. () visade före sammanlagningen med ett överskott i såväl den avgiftsfinansierade som den anslagsfinansierade verksamheten (34,5 respektive ). Samtliga myndighetens verksamhetsmål uppnåddes (, 1996). med den nya organisationen (1996) försämrades Lantmäteriets ekonomiska resultat avsevärt. Verksamheten gick med i förlust. De förklaringar som angavs i årsredovisningen var bl.a. att marknaden för lantmäteritjänster var vikande som en följd av låg byggverksamhet och få infrastruktursatsningar samt att konkurrensen hade ökat. En annan förklaring var att omorganisationsarbetet hade skapat störningar och att den nya organisationen gjorde att tidigare synergieffekter uteblev. Vad som därmed åsyftas är främst uteblivna samordningseffekter genom en striktare renodling av myndighetsuppgifter respektive produktion och uppdragsverksamhet. Det negativa resultatet innebar att statens avkastningskrav inte uppnåddes och att Lantmäteriets likviditet påtagligt försämrades. Källa: Lantmäteriets årsredovisning 1999 och 2000 (bearbetning) Beträffande myndighetens verksamhetsmål ansåg Lantmäteriet att man genom den nya arbetsprocessen för fastighetsbildningen (se vidare kapitel 5) var på god väg att uppnå målen att halvera handläggningstiderna och att kraftigt minska kostnaderna. Även övriga verksamhetsmål ansåg man sig ha uppnått. I årsredovisningen betecknades resultatet som "djupt otillfredsställande" (, 1998a, s. 3). Uttryckt i siffror blev resultatet minus . Av dessa var () att hänföra till den avgiftsfinansierade verksamheten och () till den anslagsfinansierade delen. Det negativa utfallet förklarades främst med en ökad konkurrens inom uppdragsverksamheten i kombination med att kommunernas kärva ekonomiska situation resulterade i prioriteringar av andra områden. Vidare konstaterades att byggandet hade nått nya bottennivåer. Sammantaget medförde detta en ekonomisk obalans och betydande övertalighet inom Lantmäteriet. Det sistnämnda illustrerades bl.a. av att () av underskott betecknades som omställningskostnader, företrädesvis uppsägningslöner. Som en konsekvens av det svaga ekonomiska resultatet redovisade Lantmäteriet en överförbrukning av sitt förvaltningsanslag med . Detta innebar att såväl tidigare anslagssparande som en förhöjd anslagskredit togs i anspråk (prop. 1998/99:1 utgiftsområde 18). Målen med att minska kostnader och handläggningstider vid fastighetsbildning uppnåddes inte mer än till viss del . Vidare gick den uppdragsverksamhet som bedrevs av Metria med förlust. Denna minskade dock något jämfört med och stannade vid före finansnetto. Förlusten förklarades med minskade intäkter och kostnader för omställningsinsatser (prop. 1998/99:1 utgiftsområde 18). Verksamhetsåren 1998 till 2000 - Det ekonomiska resultatet förbättras Efter förluståren 1996 och 1997 kunde Lantmäteriet 1998 redovisa ett positivt resultat på ca . Resultatförbättringen tycks främst ha haft sin förklaring i den genomgripande rationaliseringen av verksamheten med minskade kostnader till följd (lägre än 1997). Intäkterna ökade marginellt och omsättningen minskade med . Omsättningsminskningen var bl.a. en konsekvens av att staten av budgetsaneringsskäl minskade Lantmäteriets anslag med . Av Lantmäteriets tre divisioner nådde Metria och LF-data ett positivt resultat (12 respektive ). F-divisionen redovisade ett minus på . Det innebar dock en klar förbättring jämfört med (, 1999a). Den positiva resultatutvecklingen fortsatte . Resultatet förbättrades med jämfört med och steg således till . På divisionsnivå finner man att F-divisionen sedan Lantmäteriets tillkomst uppvisade ett positivt resultat (). 1999 blev ett dock mörkt år för Metria. Verksamheten gick med i förlust. Trots Metrias resultat ansåg Lantmäteriet att myndighetens verksamhet hade bidragit till att uppfylla effektmålen för utgiftsområde 18 (Lantmäteriet, 2000a). Av årsredovisningen för framgår att resultatet ånyo har förbättrats. Intäkterna hade ökat till skillnad då resultatet som regel hade varit en konsekvens av kostnadsminskningar. Metria visade en förlust på medan F-divisionen och LF-data visade positiva resultat (47 respektive ). Särskilt förrättningsverksamheten inom F-divisionen visade ett klart förbättrat resultat jämfört bl.a. till följd av att den nya arbetsprocessen började få fullt genomslag i verksamheten (se vidare kapitel fem). och regeringens syn på Lantmäteriets resultat och måluppfyllelse I budgetpropositionen gjorde regeringen bedömningen att Lantmäteriet trots ändrade organisatoriska, marknadsmässiga och finansiella förhållanden skulle nå de mål som hade lagts fast (prop. 1997/98:1 utgiftsområde 18). Regeringen aviserade även att man noga avsåg att följa den pågående organisationsöversynen inom Lantmäteriet. En redogörelse för läget utlova des ekonomiska vårproposition. Denna redogörelse sköts sedermera fram till budgetpropositionen för (prop. 1997/98:150). Regeringen ansåg vidare att det negativa ekonomiska resultatet skulle kunna vändas i positiv riktning . konstaterade man att myndighetens hela anslagssparande hade förbrukats och att den beviljade anslagskrediten torde komma att utnyttjas för att täcka ett prognostiserat underskott (prop. 1997/98:1 utgiftsområde 18). I anslutning till behandlingen av budgetpropositionen redogjorde Lantmäteriets generaldirektör inför bostadsutskottet för myndighetens verksamhet och den pågående omstruktureringen. Med anledning av ett motionsyrkande (v) instämde utskottet till viss del i att budgetpropositionens redovisning var bristfällig när det gällde konsekvenserna av personalminskningarna och de föreslagna besparingarna. Utskottet ansåg att underlaget kunde ha varit tydligare och mer omfattande i flera avseenden. Detta hade utskottet framfört under hand till , och man förutsatte att hänsyn skulle tas till synpunkterna i kommande propositioner. I övrigt hade utskottet inget att erinra mot regeringens förslag i budgetpropositionen (bet. 1997/98:BoU1). I budgetpropositionen konstaterade regeringen att Lantmäteriets verksamhet i huvudsak hade bedrivits i enlighet med de fastlagda riktlinjerna. Det ekonomiska resultatet uppfattades emellertid som otillfredsställande. Särskilt nämndes nödvändigheten av att fortsatt uppmärksamhet riktades mot kostnaderna för IT-utvecklingen inom fastighetsbildningen och omställningen av verksamheten. Regeringen underströk betydelsen av att arbetet med styrning, uppföljning och redovisning fullföljdes och intensifierades. Vidare erinrade regeringen om den vid Lantmäteriets tillkomst fastlagda principen om ökad avgiftsfinansiering och meddelade att man hade givit i uppdrag att redovisa förslag till avgiftssystem och finansieringslösning för den statliga lantmäteriverksamheten (se ovan). hade inget att invända mot regeringens bedömningar (prop. 1998/99:1 utgiftsområde 18, bet. 1998/99:BoU1). I budgetpropositionen slog regeringen fast att Lantmäteriets verksamhet "bl.a. kännetecknats av ett mycket dåligt ekonomiskt resultat" (prop. 1999/2000:1 utgiftsområde 18 s. 59). Regeringen konstaterade vidare att det trots förbättringar fortfarande kvarstod "stora ekonomiska problem" i den avgiftsfinansierade fastighetsbildningsverksamheten. Även den avgiftsfinansierade uppdragsverksamheten inom Metria visade på problem. Båda dessa verksamheter drogs med stora balanserade underskott. Vidare noterade regeringen att Lantmäteriet inte hade upphandlat produktion i konkurrens i den utsträckning som hade beslutats. Regeringens bedömning var dock att Lantmäteriet hade hanterat de strukturella problemen på ett tillfredsställande sätt. menade man att verkets redovisningar måste göras mer rättvisande och dessutom kvalitetssäkras. Man ansåg att det inte var möjligt att göra en utvärdering av Lantmäteriets verksamhet utifrån verkets resultatredovisning, vilket betraktades som en "allvarlig brist". hade inget att erinra mot regeringens bedömning (prop. 1999/2000:1 utgiftsområde 18, bet. 1999/2000:BoU1). I budgetpropositionen konstaterar regeringen att de ekonomiska problemen i uppdragsverksamheten hade förvärrats . Resultatförsämringen hade sin grund i en reell resultatförsämring, i vissa kostnadsökningar av engångskaraktär och i förändrade redovisningsprinciper. Regeringen noterade att Lantmäteriet enligt inte hade presenterat godtagbara underlag eller analyser för de olika resultatområdenas resultaträkningar med anledning av dessa förändrade redovisningsprinciper. Vidare slog regeringen fast att full rationaliseringseffekt ännu inte hade uppnåtts inom fastighetsbildningsverksamheten som en följd av den nya arbetsprocessen. Regeringen framhöll att den ekonomiska situationen behövde fortsatt uppmärksamhet och att man hade för avsikt att noga följa utvecklingen. Effektiviseringen av fastighetsbildningsprocessen skulle också drivas vidare med hög ambition i syfte att minska kostnader och handläggningstider. Regeringens bedömning var vidare att de mål som hade lagts fast för verksamheten i huvudsak hade nåtts. Regeringen angav vidare att man övervägde olika åtgärder i syfte att förändra förutsättningarna för verksamheten inom Lantmäteriet. Detta uttalande syftade främst på de förslag till regeländringar som Lantmäteriet hade framfört i en skrivelse till regeringen . kunde konstatera att det inte fanns några motioner som ifrågasatte Lantmäteriets anslagstilldelning och att utskottet därmed var enigt i frågan. Utskottet hade inget i övrigt att anföra med anledning av regeringens redovisning av Lantmäteriets verksamhet i budgetpropositionen (prop. 2000/01:1 utgiftsområde 18, bet. 2000/01:BoU1). årliga revision av Lantmäteriet () har främst behandlat Lantmäteriet i den årliga revisionen. RRV hade inte några invändningar mot Lantmäteriets årsredovisning för . Däremot påpekade man i en särskild rapport att årsredovisningen inte var utformad så att Lantmäteriets olika verksamhetsgrenar gick att skilja på ett tillräckligt tydligt sätt vilket bl.a. försvårade jämförelser över åren (, 1997). RRV anmärkte inte heller på redovisningen i revisionsberättelsen . Däremot påtalade man i en revisionsrapport behovet av en närmare analys av orsakerna till ekonomiska resultat (, 1998). Mot bakgrund av dessa iakttagelser gav regeringen i uppdrag att tillsammans med () genomföra en sådan analys. ESV fann att de bakomliggande orsakerna till Lantmäteriets finansiella resultat i huvudsak var de som Lantmäteriet hade angivit i sin årsredovisning, dvs. höga kostnader i samband med utvecklandet av den nya arbetsprocessen, betydande omställningskostnader samt lägre intäktsvolym (, 1998a). I revisionsberättelsen för hade RRV två invändningar. RRV ansåg bl.a. att årsredovisningen inte gav en rättvisande bild av verksamheten (, 1999a och 1999b). I en särskild revisionspromemoria framhöll RRV betydelsen av att resultatredovisningen kvalitetssäkras för att möj liggöra ledningens uppföljning och utvärdering av verksamheten. RRV menade att detta var särskilt betydelsefullt då delar av dokumentationen hade visat sig vara behäftad med "väsentliga brister". Delvis som en följd av RRV:s invändningar i revisionsberättelsen klassade ESV i sin årliga ekonomiadministrativa utvärdering Lantmäteriets ekonomiadministration som otillfredsställande (, 1999a). RRV ansåg att årsredovisningen i allt väsentligt var rättvisande. Dock framförde RRV synpunkter på hur Lantmäteriet hade följt upp målen för den nya arbetsprocessen som fanns angivna i regleringsbreven (, 2000). Dessa synpunkter behandlas närmare i kapitel fem. Uppföljning av Lantmäteriets omorganisation och omstrukturering Lantmäteriet har genomgått en genomgripande omorganisation i kombination med omfattande omstruktureringar av verksamheten. revisorer konstaterar att denna på många sätt radikala omställning har medfört påfrestningar på myndigheten som bl.a. har resulterat i försämrade ekonomiska utfall och svårigheter att nå vissa verksamhetsmål. har bl.a. RRV antytt svårigheter att bedöma vissa delar av verksamhetsutfallet. Revisorerna noterar att någon samlad uppföljning av omorganisationens och omstruktureringarnas konsekvenser inte har genomförts. Lantmäteriet har börjat visa på förbättringar av det sammanlagda ekonomiska resultatet. har vissa verksamheter uppvisat årliga minusresultat och dras på grund av detta med stora ackumulerade underskott. Lantmäteriets redovisning har tidigare fått kritik för att en uppföljning av verksamheten inte till fullo har varit möjlig. Redovisningen har emellertid blivit bättre´, och enligt regeringens uppfattning har verksamheten i huvudsak bedrivits enligt fastlagda riktlinjer samt bidragit till gällande effekt- och verksamhetsmål. Undantag finns dock när det exempelvis gäller målen om sänkta handläggningstider och kostnader inom förrättningsverksamheten. Denna verksamhet och realismen i dessa mål behandlar revisorerna närmare i kapitel fem. I de intervjuer som revisorerna har genomfört i granskningen framträder en bild av Lantmäteriet som en relativt komplex myndighet i vilken det kan vara svårt att få insyn. Skälen till detta är verksamhetens tekniska karaktär, men även institutionella faktorer som sammanhänger med myndighetens organisation och hur myndigheten redovisar sina ekonomiska och verksamhetsmässiga resultat bidrar till den invecklade bilden av Lantmäteriet. uppdelning i verksamhetsområden, resultatområden och divisioner som på flera olika sätt överlappar varandra, främjar inte insynen. Inom exempelvis fastighetsbildningsområdet förekommer såväl avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet (s.k. lokal myndighetsservice), avgiftsfinansierad myndighetsutövning (förrättningsverksamhet) som anslagsfinansierad fastighetsregistrering (se den utförliga organisationsskissen i bilaga 1). Bilden kompliceras ytterligare av att det förekommer en icke obetydlig intern upphandling mellan de olika divisionerna. I myndighetens verksamhetsplan återfinns även en processbaserad verksamhetsbeskrivning som gör bilden av Lantmäteriet än mer komplex. När det gäller regeringens styrning av Lantmäteriet är revisorernas intryck att dialogen mellan Lantmäteriet och är något outvecklad. Revisorerna konstaterar att regeringen ställer detaljerade krav på återrapportering, men att återkopplingen till myndigheten med utgångspunkt i det som återrapporteras är otillräcklig. Revisorerna noterar också att Lantmäteriet valt en del okonventionella metoder i relationen till . Till dessa hör egeninitierade förslag om att göra Lantmäteriet till ett affärsverk och förslag om förändringar av förutsättningarna för myndighetens verksamhet. De direkta diskussioner som på Lantmäteriets initiativ har förekommit mellan Lantmäteriet, och indikerar vissa svagheter i samordningen inom och/eller i relationerna mellan Lantmäteriet och . har i fallet Lantmäteriet inte tagit fasta på intentionerna i den förvaltningspolitiska propositionen om att ge den s.k. resultatdialogen ökad betydelse. Resultatdialogen resulterade heller inte, så som revisorerna har föreslagit, i någon offentlig skriftlig dokumentation. Det tycks råda brist på samsyn mellan , och () om innebörden av begreppet "ekonomisk balans". Detta har bl.a. lett till att ESV har ifrågasatt Lantmäteriets prissättningspolitik som inte alltid har varit inriktad mot att skapa ekonomisk balans inom enskilda verksamhetsområden. Lantmäteriets interna styrning omfattar bl.a. ett resultatbonusavtal. Revisorerna konstaterar att med Lantmäteriets blandade finansiering och den uppdelning som ska råda mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet, kan förekomsten av ett resultatbonusavtal vara mindre lämpligt. Lantmäteriet menar dock att man inte förväntade sig att avtalet skulle medföra mer än marginella kostnader, varför man betraktade de principiella problemen som försumbara. har framfört synpunkter på hur regeringen har redovisat konse--kven-serna av Lantmäteriets omorganisation. Detta har enligt revisorernas bedömning emellertid inte resulterat i någon förbättring av regeringens redovisning till . Snarare är revisorernas intryck att redovisningen har blivit alltmer sparsmakad. I budgetpropositionen konstaterar regeringen exempelvis endast att "de ekonomiska problemen har . rats inom uppdragsverksamheten" samt att denna situation kräver fortsatt uppmärksamhet. Mot bakgrund av att den uppdragsverksamhet som bedrivs inom divisionen Metria har redovisat ett negativt resultat anser revisorerna att redovisningen avseende regeringens eventuella förslag till åtgärder borde ha varit mer utförlig. Regeringens ambitioner att stärka tjänstemannadialogen mellan och har inte resulterat i några initiativ från beträffande regeringens redovisning av lantmäterifrågor för . Myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet inom Lantmäteriet Lantmäteriets verksamhet omfattar såväl myndighetsuppgifter som uppdragsverksamhet. Förhållandet mellan dessa båda verksamheter har utretts i flera steg och har behandlats av såväl regeringen som . Främst är det rättssäkerhetsfrågor i samband med myndighetsutövning samt förvaltnings- och konkurrenspolitiska överväganden som har dominerat. Detta kapitel berör främst följande frågor: Hur rimmar uppdelningen mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet med de av beslutade konkurrens- och förvaltningspolitiska riktlinjerna? I vilken utsträckning har man nått de mål om ökad rättssäkerhet och förbättrad konkurrens som eftersträvades med en uppdelning? Vilka problem kvarstår trots uppdelningen och hur kan dessa problem elimineras? I den förvaltningspolitiska propositionen angavs fyra rikt-linjer för arbetet med att förbättra statsförvaltningen. En av dessa var renodling, vilket bl.a. innefattar en strävan att värna kärnverksamheterna. Regeringen ansåg att det fortsatta effektiviseringsarbetet i första hand borde inriktas mot att mer systematiskt pröva det statliga åtagandet på område efter område. Uppgifter som är artfrämmande för staten bör avvecklas eller överlåtas till annan huvudman. instämde i regeringens bedömningar i detta avseende (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31). Vidare menade regeringen att statlig verksamhet i huvudsak ska bedrivas i myndighetsform. framhöll man att konkurrensutsatt verksamhet inte bör bedrivas i denna form om inte särskilda skäl föreligger. I stället bör bolagsformen övervägas. Om konkurrensen bedöms som otillräcklig eller om behovet av offentlig insyn och kontroll är särskilt stort, är myn-dighetsformen lämpligast. Regeringen ansåg att om en myndighet bedriver affärsverksamhet, bör affärsverksamheten särskiljas. Ett sätt att göra detta på är att tillämpa en tydlig or-ganisatorisk uppdelning inom myndigheten. Regeringen menade vidare att konkurrensutsatt affärsverksamhet normalt bör brytas ut ur myndigheten och bolagiseras. Detta bidrar till att tydliggöra rollerna och minska riskerna för snedvridning av konkurrensen. instämde i detta (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31). I den konkurrenspolitiska propositionen utvecklade regeringen sina resonemang om konkurrensproblem i gränslandet mellan offentlig och privat sektor. Regeringen konstaterade att ekonomisk åtskillnad alltid bör gälla mellan avgiftsbelagd verksamhet och sådan verksamhet som är finansierad med anslag. För all kommersiell, konkurrensutsatt verksamhet som bedrivs av statliga aktörer bör dessutom ett generellt krav på särredovisning gälla, åtminstone om den kommersiella verksamheten är av en viss omfattning. framhöll vid sin behandling av den konkurrenspolitiska propositionen att en bärande princip inom näringspolitiken är att likvärdiga villkor ska gälla för olika aktörer på marknaden. Utskottet menade att då offentliga aktörer agerar på konkurrensmarknader får detta inte ske på ett sådant sätt att det privata företagandet hämmas; myndighetsuppgifter ska hållas isär från kommersiell verksamhet. När det gäller förhållandet mellan småföretag och den offentliga sektorn framhöll utskottet att en självklar utgångspunkt är att offentlig näringsverksamhet inte får slå ut jobb eller hindra tillväxtförutsättningarna i privata företag. beslutade i enlighet med utskottets förslag (prop. 1999/2000:140, bet. 2000/01:NU4). Utredningar och beslut om verksamhetens uppdelning Utredningen om en ny En utgångspunkt för den utredning som hade till uppgift att se över den statliga lantmäteriorganisationen var att Lantmäteriets uppdragsverksamhet hade vuxit både i volym och produktsortiment. Även om det i direktiven konstaterades att den statliga lantmäteriorganisationen i regel höll isär de skilda verksamheterna på ett bra sätt, fann man betänkligheter ur rättssäkerhetssynpunkt förknippade med att klienter ena stunden fick tjänster utförda på kommersiella grunder och i andra sammanhang mötte samma organisation som beslutande myndighet. De mål som gavs för översynen var därför att myndighetsutövningen skulle skiljas från uppdragsverksamheten vilket skulle främja rättssäkerhet i myndighetsutövningen samt förbättra konkurrensen inom övrig verksamhet (dir. 1993:11). Utredaren föreslog att ett statligt helägt bolag skulle ta över Lantmäteriets uppdragsverksamhet. De positiva effekterna skulle, enligt utredaren, vara bättre möjligheter till styrning, förstärkt rättssäkerhet, ökad konkurrens och kostnadsminskningar (SOU 1993:99). Regeringen och om förhållandet mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet I regeringens förslag konstaterades att det rådde en stor uppslutning bland remissinstanserna kring tanken om en klar organisatorisk uppdel ning mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet. Remissinstanserna ifrågasatte däremot den bolagiseringslösning som utredaren föreslog. Motiven var bl.a. att uppdragsverksamheten hade behandlats relativt summariskt i utredningen och att marknadsförutsättningarna för bolaget inte hade belysts i erforderlig utsträckning. Regeringen gick på remissinstansernas linje och föreslog en modifierad linje i bolagiseringsfrågan som innebar en utbrytning av uppgifter vilka kunde vara förtroendeskadande för myndighetsutövningen eller som av andra skäl borde bolagiseras. Regeringen menade att detta även lämnade möjligheten öppen för en fortsatt överföring av uppgifter till statlig bolagsform, till privat verksamhet eller för avveckling. I de fall osäkerhet förelåg om i vilken mån verksamheter var mogna för ett avskiljande ansåg regeringen att de, i avvaktan på ett bättre beslutsunderlag, borde behållas inom myndigheten. Regeringen menade att man inte borde förhasta sig och riskera olämpliga bolagiseringar, som kunde bli svåra att korrigera. Sammantaget ansåg regeringen att den fastighetsekonomiska uppdragsverksamheten, den kartografiska uppdragsverksamheten och den fristående förlagsverksamheten kunde bolagiseras. Den fastighetsekonomiska verksamheten ansåg regeringen kunna rubba förtroendet för myndighetsutövningen. För kart- och förlagsverksamheten var utgångspunkten att dessa verksamheter inte borde bedrivas med koppling till myndigheten på ett sätt som kunde innebära en snedvridning av konkurrensen. Regeringen underströk också att den föreslagna bolagiseringen borde kompletteras med en klarare uppdelning inom myndigheten mellan myndighetsutövning och kvarvarande verksamhet av produktions- eller uppdragskaraktär (prop. 1993/94:214). konstaterade att det till grund för regeringens förslag låg riktlinjer för formerna för statlig konkurrensutsatt verksamhet och för privatisering av sådan verksamhet, riktlinjer som var beslutade av riksdag och regering.