frsrdg · GP04RS3 · 2002-01-01 00:00:00 — Detta är dock en opraktisk lösning. Smidigare är då att, såsom redan sker beträffande andra förmåner som regleras i ersättningslagen, träffa ett avtal med SPV om saken. Innebörden av ett sådant avtal som skisserats är att riksdagsförvaltningen inte längre skall sköta en administrativ uppgift som förvaltningen har enligt gällande regelverk. Grundläggande regler om förvaltningens uppgifter finns i 9 kap. 4 § riksdagsordningen. Där framgår bl.a. att riksdagsförvaltningen - i den omfattning bestämmer - skall handlägga personalfrågor, göra upp budgetförslag och i övrigt handlägga frågor om förvaltningen inom . har meddelat närmare bestämmelser om förvaltningens uppgifter i lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen, nedan kallad instruktionen. Där framgår bl.a. att riksdagsförvaltningen - om inte annat är särskilt föreskrivet - skall handlägga frågor dels om arvoden och ersättningar till ledamöter och till företrädare i , dels om pensioner och andra förmåner till ledamöterna och deras efterlevande samt till företrädarna och deras efterlevande (2 § första stycket 3). De regler som gäller innebär alltså att det krävs en lagändring för att ett avtal med SPV skall kunna slutas i enligt med vad som redovisats ovan. I instruktionen för riksdagsförvaltningen bör det därför anges att förvaltningen har möjlighet att överlämna den administrativa hanteringen av inkomstgarantier och andra förmåner till annan myndighet. Av regleringen bör framgå att den som övertar uppgifter med stöd av denna bestämmelse har samma befogenheter som riksdagsförvaltningen. 5.3 Nya administrativa rutiner I detta avsnitt lämnas förslag som syftar till att åstadkomma förnyade administrativa rutiner för utbetalningen av inkomstgarantier. Förslagen bygger i vissa fall på de förslag som KPMG presenterat i sin rapport till revisorer. I andra fall handlar det om förslag som bygger på erfarenheter hos Tanken med förslagen är inte bara att det i de enskilda fallen skall kunna genomföras kontroller. De nya reglerna torde sannolikt också bidra till att den allmänna kontrollnivån i systemet höjs något, vilket torde kunna ha en preventiv effekt. Som framgår ovan är avsikten att SPV på riksdagsförvaltningens uppdrag skall sköta den administrativa hanteringen av inkomstgarantier. De förslag som presenteras nedan är avfattade så att de tar sikte på riksdagsförvaltningen. I praktiken kommer bestämmelserna dock att tillämpas av SPV. 5.3.1 Kontrolluppgifter från skattemyndigheter finns inga regler om uppgiftsskyldighet för andra myndigheter gentemot riksdagsförvaltningen rörande ledamöters ekonomiska förhållanden. KPMG har i sin rapport föreslagit att riksdagsförvaltningen bör få möjlighet att från skattemyndigheten ta in kopior på kontrolluppgifter som gäller lön, arvoden m.m. till enskild garantitagare. I rapporten påpekas att de uppgifter som förslaget tar sikte på skyddas av sekretess enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). Bestämmelser om kontrolluppgifter finns i lagen (2001:1227) om självdeklaration och kontrolluppgifter. Kontrolluppgifter skall bl.a. lämnas om utgiven förmån och ersättning som utgör intäkt i inkomstslaget tjänst (6 kap. 1 §). Syftet med inlämnandet av kontrolluppgifter är att de skall ligga till grund för taxering och vissa andra beslut och förfaranden som har att göra med skatter, avgifter och pensionsgrundande inkomst (1 kap. 4 §). En fördel med en möjlighet att begära in kontrolluppgifter är naturligtvis att detta ger förbättrade förutsättningar att kontrollera att regelverket efterlevs. Som exempel kan nämnas att det kan ge anledning till att begära in ytterligare uppgifter från garantitagaren eller från utbetalaren, om kontrolluppgifterna tyder på att garantitagaren haft samordningsbara inkomster som inte uppgetts. Mot detta får ställas att syftet med inhämtandet av kontrolluppgifter i grunden är att de skall utgöra underlag för taxeringen och vissa därtill anknutna frågor. Detta syfte är också angivet i lagtexten. Det är svårt att överblicka konsekvenserna av att låta kontrolluppgifterna användas till något annat än taxering m.m. Något initiativ för att utvidga användningsområdet för kontrolluppgifter bör inte tas inom ramen för detta ärende. Vidare anses intresset av skydd för den personliga integriteten väga mycket tungt i skattesammanhang. Sekretessen hos skatteförvaltningen är absolut för den typ av uppgifter som är aktuella. Ett av de grundläggande skälen för detta är att skattskyldiga har en långtgående plikt att lämna uppgifter om egna förhållanden (prop. 1979/80:2 Del A, s. 256 f.). Det finns inte heller något exempel på att skatteförvaltningen ålagts uppgiftsskyldighet gentemot annan avseende innehållet i kontrolluppgifter. Förslaget framstår därför som ett principiellt genombrott. Tillräckligt starka skäl för det finns inte. Övervägande skäl talar således emot införandet av en uppgiftsskyldighet för skattemyndigheten avseende innehållet i kontrolluppgifter. KPMG:s förslag i denna del bör alltså inte genomföras. 5.3.2 Uppgifter från den slutliga taxeringen KPMG har pekat på möjligheten att använda slutskattebeskedet i taxeringsförfarandet i syfte att förbättra kontrollen av utbetalningar av inkomstgaranti. I viss begränsad utsträckning har sådana kontroller redan förekommit. Bestämmelser om slutskattebeskedet finns i skattebetalningslagen (1997:483) och i skattebetalningsförordningen (1997:750). De innebär att slutskattebeskedet i regel kommer och senast . Slutskattebeskedet visar bl.a. den skattskyldiges taxerade inkomst, den beskattningsbara inkomsten och debiterad skatt. Uppgifterna i slutskattebeskedet är alltså inte direkt jämförbara med de typer av inkomster som skall samordnas. Däremot skulle uppgifterna i förekommande fall kunna utgöra grund för en mer regelbunden uppföljning. En fördel med att använda slutskattebeskedet framför det ovan beskrivna förslaget att begära in kontrolluppgifter är att uppgifterna i slutskattebeskedet är offentliga och sålunda inte kräver någon särbehandling på det sätt som gäller för uppgifter som skyddas av sekretess. En annan fördel med att använda slutskattebeskedet är att uppgifterna i det är säkrare än de som anges i kontrolluppgifterna. Metoden har också vissa nackdelar. De inkomster som redovisas på slutskattebeskedet är inte direkt jämförbara med de inkomster som skall samordnas. Svårigheterna att jämföra berörda uppgifter accentueras dessutom i de fall där garantin bara avsett en del av året. Detta får till följd att slutskattebeskedet bara kan användas som en indikation på att det kan finnas anledning att gå vidare och kontrollera uppgifterna med garantitagaren och, i förekommande fall, med den som betalat ut beloppet. En annan nackdel är att slutskattebeskedet kommer först . Detta får dock betraktas som en marginell försämring. Årsavstämning bör i de flesta fall kunna göras ändå. Slutsatsen blir att uppgifterna i slutskattebeskedet bör kunna användas för att kontrollera uppgifterna från garantitagaren. Detta bör ske bl.a. om uppgifterna i årsuppgiften avviker kraftigt från dem som lämnats i de preliminära inkomstuppgifterna. Vidare bör stickprov kunna göras. Också i andra fall kan det tänkas finnas behov av att kontrollera garantitagarnas uppgifter mot slutskattebeskedet. Det synes emellertid inte finnas behov av att rutinmässigt begära in slutskattebeskeden. Beskeden bör alltså bara kontrolleras om det finns särskild anledning till det. 5.3.3 Garantitagares skyldighet att lämna uppgifter rätt att begära uppgifter från garantitagaren För att riksdagsförvaltningen skall kunna bedöma hur stor inkomstgaranti som skall betalas ut måste garantitagaren lämna uppgifter om sina inkomstförhållanden. I de nu gällande tillämpningsföreskrifterna anges att riksdagsförvaltningen kan begära att inkomstförhållandena styrks genom självdeklaration eller på annat sätt. Tanken med det synes ha varit att garantitagaren fullständigt skall redovisa de inkomster som kan ha betydelse för prövningen. Med självdeklaration avses inte den skattemässiga deklarationen utan en förteckning som garantitagaren själv upprättat. Det kan ifrågasättas om den valda formuleringen i tillämpningsföreskrifterna fullt ut träffar de situationer där det kan finnas behov av att inhämta uppgifter från garantitagaren. Vad som kan behöva kontrolleras är ju om garantitagaren i exempelvis årsuppgiften verkligen redovisat alla inkomster som är av betydelse för bedömningen av inkomstgarantin. Det kan nämnas att det kan finnas flera orsaker till att uppgifter utelämnats. Som påpekats i den i avsnitt 3 beskrivna uppföljningen saknas det anledning att anta annat än att de felaktigheter som upptäckts berott på missförstånd beträffande regleringens innebörd. Ett fall där det kan finnas behov av att begära in uppgifter är när det i årsuppgiften lämnas en uppgift som i betydande omfattning avviker från dem som lämnats tidigare. Ett annat exempel är när ett stickprov som riksdagsförvaltningen gjort hos skattemyndigheten tyder på att alla inkomster inte redovisats. Som ytterligare exempel kan nämnas att det blivit allmänt känt att en garantitagare haft större inkomster än vad som uppgivits tidigare. I de exempel som har beskrivits kan det finnas anledning att klargöra skälen till de nämnda skillnaderna. Detta bör kunna ske så att riksdagsförvaltningen ges rätt att från garantitagaren begära uppgifter som har betydelse för prövningen av inkomstgarantin. Det föreslås således att en sådan möjlighet införs. En begäran om uppgifter bör i möjligaste mån utformas så att den inte i onödan efterfrågar uppgifter som saknar betydelse. Det går dock inte att helt låta bli att begära uppgifter om sådana inkomster som inte skall samordnas. Om exempelvis garantitagaren väljer att besvara en begäran om uppgifter så att han endast förklarar att skillnaden mellan hans taxerade inkomst och de inkomster han redovisat i inkomstuppgifterna beror på en privat pensionsförsäkring bör han vara skyldig att ange vilken försäkringsinrättning som står för utbetalningen. I annat fall saknas ju i praktiken möjlighet att kontrollera att uppgifterna är riktiga. Att känsliga uppgifter kan komma in i ett ärende om inkomstgaranti är alltså oundvikligt. Som en följd av detta föreslås i avsnitt 5.3.5 en bestämmelse om sekretess som tar sikte på uppgifter i ett ärende om inkomstgaranti. Det får förutsättas att möjligheten att begära upplysningar utnyttjas i undantagsfall. Främst handlar det, som i de ovan angivna exemplen, om fall där det framkommit något som talar för att uppgifterna behöver stämmas av. Sammantaget innebär detta att det i stället för den nuvarande tillämpningsföreskriften bör införas en bestämmelse där det slås fast att en garantitagare är skyldig att lämna de upplysningar till riksdagsförvaltningen som behövs för prövningen av hans eller hennes inkomstgaranti. Bestämmelser om detta bör tas in i ersättningslagen och företrädarlagen. Utbetalning av inkomstgaranti bör kunna stoppas i vissa fall Dagens regler innebär att riksdagsförvaltningen kan innehålla en utbetalning om den garantiberättigade försummar att lämna månads- eller årsuppgift. Andra påtryckningsmedel för att få in begärda uppgifter saknas. Frågan blir då om det finns något behov av ytterligare sanktioner. lämnas årsuppgifter in i enlighet med gällande föreskrifter, även om det ibland förekommer att påminnelse måste ges. Något större behov av ytterligare sanktioner för att få in årsuppgifterna tycks alltså inte finnas. När det sedan gäller de uppgifter som efterfrågas med stöd av den regel som föreslagits i föregående avsnitt måste å ena sidan utgångspunkten vara att en sådan begäran följs. Å andra sidan framstår det som otillfredsställande att det inte finns någon som helst sanktion att ta till i fall garantitagaren inte skulle svara. En tanke skulle här kunna vara att den som låter bli att lämna begärda uppgifter skulle bli återbetalningsskyldig för hela det utbetalda beloppet. Ett alternativ skulle kunna vara att införa en möjlighet att stoppa fortsatta utbetalningar i likhet med vad som redan gäller i fråga om den som inte lämnar in årsuppgiften. Ett beslut om total återbetalning skulle kunna leda till praktiska nackdelar. Om ett beslut skulle fattas om total återbetalning och uppgifterna sedan lämnades in, skulle beslutet få omprövas. Detta skulle eventuellt få ske i ett läge där avräkning skett mot löpande utbetalningar, indrivningsåtgärder hunnit vidtas etc. Härtill kommer att ett sådant beslut får vissa återverkningar för den berördes taxering. Några motsvarande nackdelar finns inte med att stoppa utbetalningarna. Det kan dessutom ifrågasättas om inte en möjlighet att kräva tillbaka allt som utbetalats är en oproportionerligt hård sanktion. I regel torde det vara så att den som inte lämnar in uppgifter ändå har rätt till en viss inkomstgaranti. Denna nackdel kan svårligen anses föreligga såvitt gäller alternativet att stoppa utbetalningarna. Slutsatsen blir att det inte bör införas någon särskild regel om total återbetalning i de fall uppgifter inte skulle lämnas. Däremot bör en möjlighet införas att stoppa pågående utbetalningar. Bestämmelser om detta bör införas i ersättningslagen och i företrädarlagen. Av den ovan redovisade uppföljningen framgår att ett av skälen till att differenser uppkommit har varit att garantitagarens inkomstförhållanden ändrats . ha fått ett nytt arbete under den . Vidare kan ett arvode som avser ha betalats ut. Regelverket på detta område bör bidra till att differenserna vid den årliga avstämningen blir så små som möjligt. I viss utsträckning kommer en övergång till årsvis rapportering att verka i denna riktning eftersom det inte uppkommer någon eftersläpning i rutinerna. Å andra sidan ger det nuvarande systemet med månadsrapportering ett visst utrymme för att rätta till sådana förändringar som annars skulle visa sig först när årsuppgiften lämnades in. Det kommer alltså fortfarande att finnas ett visst behov av att under pågående utbetalningsår få in uppgifter om ändrade förhållanden från den som uppbär ersättning. Garantitagaren bör därför vara skyldig att på eget initiativ lämna uppgift om hans eller hennes inkomstförhållanden förändrats väsentligt. Bestämmelser om detta bör tas in i ersättningslagen och i företrädarlagen. Vad som skall anses vara väsentligt ändrade förhållanden får bedömas från fall till fall. En inkomstförändring kan betyda mycket för några men mindre för andra. Härtill kommer att en ändrad inkomst förändrar inkomstgarantin med varierande belopp beroende på tjänstgöringstid i . Några generella anvisningar för bedömningen låter sig alltså inte göras. Däremot bör en inkomstförändring som på årsbasis överstiger kunna ses som ett riktmärke för när det är fråga om väsentligt ändrade förhållanden. För ett sådant relativt högt riktmärke talar att mindre förändringar inte i någon större grad bidrar till att staten gör ränteförluster på för högt utbetalda belopp. Dessutom skulle en alltför låg gräns inbjuda till en omfattande rapportering av ändrade inkomstförhållanden, något som i praktiken skulle motverka syftet med övergången från till årsvis rapportering av inkomster. Avslutningsvis bör här nämnas att garantitagaren på de nuvarande årsblanketterna intygar på heder och samvete att uppgifterna är riktiga. I likhet med vad som gäller på en rad andra områden bör kravet på heder och samvete författningsregleras. Som exempel kan nämnas 19 § lagen (1993:737) om bostadsbidrag. En bestämmelse om detta bör tas in i ersättningslagen och i företrädarlagen. Den som lämnar felaktiga uppgifter kan, med en sådan reglering, komma att göra sig skyldig till osann försäkran (15 kap. 10 § ). 5.3.4 Skyldighet för utbetalare att lämna uppgifter De förslag som har presenterats innebär att riksdagsförvaltningen kan kräva att en garantitagare lämnar uppgift om vilka inkomster han eller hon har som skall samordnas. Om det efter en sådan begäran skulle visa sig att garantitagaren har haft inkomster som inte har tagits upp tidigare inställer sig naturligtvis frågan om de nya uppgifterna är fullständiga. I vissa fall kan det tänkas att garantitagaren lämnar sådana kompletterande upplysningar att det framstår som klart att uppgifterna är fullständiga. I andra fall kan det vara svårare att bilda sig en uppfattning om detta. I dessa - förmodligen ytterst sällsynta - fall finns ett behov av att kunna kontrollera uppgifterna med den som sägs ha betalat ut beloppet. I dagens regelverk saknas regler som gör det möjligt för riksdagsförvaltningen att hos utbetalare av ersättningar begära att uppgifter om betalningen lämnas ut. Bestämmelser om uppgiftsskyldighet finns på en del andra håll i lagstiftningen. Som exempel kan nämnas att det i 29 § lagen (2001:761) om bostadstillägg till pensionärer m.fl., som träder i kraft , föreskrivs att banker och andra penninginrättningar på begäran av domstol, eller den allmänna skall lämna uppgifter om en namngiven person. Det kriterium som uppställs rörande själva uppgifterna är att de skall gälla förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av lagen. En liknande bestämmelse finns i 20 kap. 9 § lagen (1962:381) om allmän försäkring. I det fallet riktar sig dock uppgiftsskyldigheten till en vidare krets, nämligen statliga och kommunala myndigheter samt arbetsgivare och försäkringsinrättningar. bör mot bakgrund av det anförda ges möjlighet att begära uppgifter rörande utbetalningar till garantitagaren. En sådan regel bör göra det möjligt att begära uppgifter om inkomster som är pensionsgrundande, om vissa socialförsäkringar och om olika typer av försäkringar och pensioner. Följaktligen bör en sådan bestämmelse rikta sig mot sådana organ som betalar ut sådana ersättningar. I den mån uppgifterna finns hos en myndighet bryter en sådan uppgiftsskyldighet den sekretess som annars kan gälla hos myndigheten för den aktuella uppgiften. Detta följer av 14 kap. 1 § sekretesslagen. Skyldigheten att efterkomma en sådan begäran bör framgå av ersättningslagen och företrädarlagen. Förslagen om skyldighet för garantitagare och utbetalare av ersättningar att lämna uppgifter medför att det hos den myndighet som handlägger ärenden om inkomstgaranti kommer att finnas uppgifter som rör enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Som framgår ovan kommer detta - med det avtal som man planerar att sluta om saken - i praktiken att vara SPV. Det kan emellertid tänkas att riksdagsförvaltningen i vissa undantagsfall ändå måste handlägga ett sådant ärende. Så kan t.ex. bli fallet innan överföringen slutförts samt om avtalet upphör att gälla. Vidare kan uppgifter finnas hos , om ett beslut som gäller inkomstgaranti skulle överklagas. Som det nya systemet för inkomstrapportering är konstruerat kommer det i normalfallet aldrig att finnas några detaljerade uppgifter om inkomsterna. Det torde i praktiken bara vara när kontrollåtgärder vidtagits i enlighet med vad som beskrivits i det föregående som känsliga uppgifter kommer att finnas hos riksdagsförvaltningen, SPV eller besvärsnämnden. De uppgifter som kan förekomma i ärenden om inkomstgaranti är i första hand uppgifter om sådana inkomster som skall samordnas. Dessa inkomster är dels sjukbidrag och förtidspension, dels pensionsgrundande inkomst, dels inkomster av anställning eller uppdrag utomlands som inte beskattas i ge, dels kompletterande delpension och dels pension och livränta i andra fall. I det följande lämnas en närmare beskrivning av vilken slags uppgifter som detta är fråga om. Inkomster som är pensionsgrundande är i huvudsak alla inkomster som en anställd har, liksom arvoden av olika slag. Hos en offentlig arbetsgivare eller uppdragsgivare är sådana uppgifter i regel offentliga. Hos en privat arbetsgivare finns ingen lagreglerad offentlighet. Uppgifter om förtidspension och sjukbidrag enligt lagen om allmän försäkring skyddas av sekretess. Av 7 kap. 7 § sekretesslagen följer att sekretess gäller hos bl.a. allmän försäkringskassa i ärende enligt lagstiftningen om allmän försäkring. Sekretessen gäller för uppgift om någons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Eftersom begreppet personliga förhållanden i regel avser även uppgifter om en persons ekonomi, omfattar bestämmelsen såväl uppgifter om sjukperioder o.d. som uppgifter om en persons ekonomi, exempelvis om sjukpenninggrundande inkomst och sjukpenningens storlek (prop. 1979/80:2 Del A s. 190). Uppgifter om inkomster som inte beskattas i torde i regel finnas hos utbetalaren, som i de här aktuella fallen finns i utlandet. Svenska regler om offentlighet och sekretess gäller inte för dessa uppgifter. I övrigt skall enligt ersättningslagen samordning ske beträffande kompletterande delpension. Vidare skall pension och livränta samordnas i den mån detta inte skett inom ramen för den samordning som skall ske av förtidspension och sjukbidrag. Här handlar det främst om pensionsförmåner som utgår på grund av statlig eller eller från pensionsförsäkringar m.m. som betalats av en arbets- eller uppdragsgivare (förs. 1987/88:13 s. 7). I sammanhanget bör också nämnas att livränta kan utbetalas som ersättning för arbetsskada enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring. Förutom uppgifter om de inkomster som skall samordnas kommer också viss överskottsinformation att finnas hos berörda myndigheter efter det att särskilda kontrollinsatser gjorts. Sådana uppgifter kan avse exempelvis privata pensionsförsäkringar. I regel får sådana uppgifter betraktas som känsliga. Uppgifter om de inkomster som är aktuella kan finnas hos allmän försäkringskassa, hos , hos SPV, hos försäkringsbolag samt hos dem som administrerar olika pensionsavtal. Såvitt gäller uppgifter hos och hos gäller sekretess enligt den ovan nämnda bestämmelsen i 7 kap. 7 § sekretesslagen - bestämmelsen tar nämligen sikte även på uppgifter i ärende om arbetsskadeförsäkring och på uppgifter i ärenden om annan jämförbar ekonomisk förmån för enskild. För uppgifter hos SPV finns ingen sekretessregel. För uppgifter hos de organ som administrerar pensionsförmåner, t.ex. KPA, och Pressens pensionskassa, gäller ingen handlingsoffentlighet. Detsamma gäller försäkringsbolagen. Den nu gjorda genomgången visar att de uppgifter som kan komma att lämnas i ärenden om inkomstgaranti finns hos såväl offentliga som privata rättssubjekt och att uppgifter som finns hos det allmänna i vissa fall, men inte i alla, skyddas av sekretess. I de fall sekretess gäller har ett s.k. rakt skaderekvisit använts, dvs. sekretess gäller om det kan antas att den enskilde lider men. Frågan blir då om och i så fall i vilken utsträckning det kan anses motiverat att uppgifter som tillförs ett ärende om inkomstgaranti skyddas av sekretess. Det finns goda skäl för en hög grad av öppenhet rörande uppgifter i ärenden om inkomstgaranti. En del uppgifter framstår som harmlösa, särskilt om det rör sig om en sedvanlig löneutbetalning för ett traditionellt arbete. Uppgiften att en person har en pension som grundas på kollektivavtal framstår inte heller som särskilt känslig. Även det förhållandet att inkomstuppgifterna rör personer som har eller har haft förtroendeuppdrag bidrar till att ge behovet av insyn särskild tyngd. Mot dessa intressen står behovet av skydd för den personliga integriteten. Om vissa ersättningar framstår som harmlösa är detta inte fallet generellt. Särskilt i fråga om vissa uppdragsersättningar framstår saken som annorlunda. Som exempel kan nämnas arvoden för uppdrag som hänför sig till politiskt arbete, exempelvis arvoden för att skriva i en tidning. Andra uppgifter kommer från organ där det inte råder någon handlingsoffentlighet. Som exempel kan här nämnas uppgifter hos en pensionskassa eller ett försäkringsbolag. Härtill kommer att det i den aktuella typen av ärende kommer att finnas uppgifter som lämnats som svar på ett föreläggande från en myndighet, jfr förslaget i avsnitt 5.3.4 ovan.