frsrdg · GP04RR19 · 2002-01-01 00:00:00 — -560 Handläggning av ärenden -30 -60 +180 +120 Av tabellen framgår att BVO har en god kostnadstäckning sett över tiden. Kostnader och intäkter balanseras . Verkets tillsyn över större livsmedelsanläggningar har inte full kostnadstäckning. Detta uppges bero på utformningen av EU-regleringen. Däremot överstiger verkets intäkter utöver anslag de insatser som redovisas för samordning och stöd till lokala tillsynsmyndigheter. Både för och för redovisas ett betydande överskott vartdera året. Intäkterna är de avgiftsintäkter som kommunerna betalar till . Enligt riksdagsbeslutet betalar kommunerna in av sina intäkter för årliga tillsynsavgifter till verket. Skäl till att avgiftsintäkterna från kommunerna överstiger kostnaderna är, enligt , att intäkterna ska bekosta betydligt fler uppgifter än samordning och stöd till de lokala tillsynsmyndigheterna, i enlighet med riksdagsbeslutet. har dock inte redogjort för hur redovisat överskott av de kommunala avgiftsintäkterna har använts. tillförde regeringen till . Dessa medel skulle bl.a. användas till normerande inspektioner i syfte att se till att företag uppfyller EG-lagstiftningen och att den kommunala tillsynen fungerar tillfredsställande . genomförde dock inte fler normerande inspektioner än året innan. Verket genomförde 39 normerande inspektioner både och . I budgetunderlag för begärde i extra medel för tillsyn och utbildning av lokala inspektörer . Som motiv framfördes brister i tillsynen i synnerhet på den lokala nivån, vilket enligt verket beror på bristande resurser. Regering och riksdag beviljade dock inga särskilda medel för . Uppgifterna om kommunernas kostnader för tillsynsverksamheten varierar. Utredningen om livsmedelstillsynen konstaterade att "de kostnadsuppgifter som kommunerna rapporterar till är så osäkra att de i praktiken är oanvändbara". En anledning till detta är att grundmaterialet som hämtas från den kommunala redovisningen inte är anpassat till det informationsbehov som finns för livsmedelstillsynen. På uppdrag av utredningen gjorde en beräkning av kommunernas totala kostnader för livsmedelstillsynen. De totala kostnaderna beräknades till ca inklusive hyror och andra omkostnader samt analyskostnader . I likhet med utredningen om livsmedelstillsynen konstaterade att det "inte går att säkert beräkna hur mycket livsmedelstillsynen kostar för de lokala tillsynsmyndigheterna" . Verkets bedömning var att kostnaderna uppgår till ca , vilket baserades på olika beräkningsexempel. I rapporten anges att av den kommunala tillsynsverksamheten finansieras via avgifter. genomförde en undersökning som bl.a. omfattade kommunernas kostnader för livsmedelstillsynen. Uppgifterna i enkät har grundats på en fördjupad analys i 28 kommuner. Enligt denna uppgår avgiftsfinansieringen för livsmedelstillsynen till av kommunernas kostnader. har i underlag till revisorerna beräknat de totala kostnaderna 1999 . Enligt förbundets beräkningar uppgick kostnaderna till ca . Intäkter för provtagning och undersökning uppgick till ca varav av intäkterna inbetalades till . Detta skulle innebära att av kostnaderna finansierades genom avgifter och finansierades genom kommunalskatt. Sammanfattningsvis kan konstateras att uppgifter om kommunernas kostnader är varierande och osäkra. har i den årliga rapporteringen frågat kommunerna om storleken på nämndens totala kostnader för livsmedelstillsyn enligt bokslutet. Dessa uppgifter, är som tidigare redovisats, mycket osäkra. Från kommunalt håll uppges att inte har specificerat vad som ska ingå i kostnadsredovisningen. har tillsammans med Svenska Kommunförbudet utformat ett nytt rapporteringssystem. I det nya rapporteringssystemet har frågan om kommunernas kostnader utgått. Enligt beror detta på att det förefaller vara omöjligt att få fram tillförlitliga uppgifter om kostnaderna. Däremot kommer kommunerna även fortsättningsvis att lämna uppgifter om antalet årsarbetskrafter. Enligt verkets uppfattning är dessa uppgifter mer tillförlitliga och ger en bra uppfattning om kommunernas tillsynsresurser. Bedömning av de totala kostnaderna I tabell 14 finns en bedömning av kostnader och redovisade intäkter för livsmedelstillsynen i på grundval av underlag som finns att tillgå. Tabell 14 Kostnader och intäkter samt antal årsarbetskrafter för livsmedelstillsynen Kostnader mnkr Intäkter Årsarbetskrafter , tillsyn av större anläggningar () 8,8 6,9 12 , BVO () 101,9 92,4 173 , övrigt tillsyn, inkl. samordning och stöd till kommunerna () 55,8 28,4 ** 53 Länsstyrelserna () 5 * - 6 Kommunerna () 240 82,6 337 *** Totalt 411,5 210,3 581 * Länsstyrelsernas kostnader är beräknade på grundval av kostnaderna per årsarbetskraft inklusive overheadkostnader. ** varav 14, utgörs av intäkter från kommunerna. *** 6 kommuner har inte lämnat uppgifter om antal årsarbetskrafter. Källa: årsredovisning och underlag från Utifrån befintligt underlag har kostnaderna för livsmedelstillsynen i uppskattats till . Avgiftsintäkterna uppgår till ca . Kommunernas kostnader är dock varierande och osäkra. Totalt arbetar ca 580 årsarbetskrafter med livsmedelstillsyn i . Uppgifterna för tillsyn av större livsmedelsanläggningar är dock delvis missvisande. BVO utför också tillsyn över större anläggningar. Kostnaderna för besiktningsveterinärsorganisationens tillsyn av större anläggningar är inte fördelade på slakterier och större anläggningar. Livsmedelstillsynen i finansieras genom skatter och avgifter. Kostnaderna för livsmedelstillsynen bedöms uppgå till . Kostnadsuppgifterna från kommunerna är varierande och osäkra. Avgiftsintäkterna uppgår till ca . Det finns en betydande osäkerhet om kommunernas kostnader för livsmedelstillsynen. I betänkandet Livsmedelstillsynen i konstaterades att kommunernas uppgifter om kostnaderna är så osäkra att de i praktiken är oanvändbara. I det nya rapporteringssystem som har utformat i samarbete med har frågan om kommunernas kostnader för livsmedelstillsynen utgått. Därmed föreligger numera inga krav på kommunerna att rapportera kostnaderna och att komma till rätta med de brister som finns vad gäller kostnadsredovisningen av livsmedelstillsynen. Detta kapitel innehåller en beskrivning av företagens ansvar enligt livsmedelslagstiftningen, uppmärksammade problem och vilka åtgärder som branschen vidtar för att komma till rätta med problemen. I livsmedelslagen är företagens ansvar mycket tydligt. Företagen ansvarar för att de produkter som tillverkas och saluhålls uppfyller angivna krav så att människor inte blir sjuka av den mat de konsumerar. Ansvaret omfattar bl.a. märkning, hantering, personalhygien och livsmedelslokal. Grundläggande krav måste uppfyllas för att livsmedel ska få hanteras dels för försäljning, dels i storhushåll. Företagens ansvar för att livsmedelshanteringen bedrivs med ansvar och kunskap har bl.a. kommit till uttryck genom att de själva ska utföra olika typer av kontroller. Dessa kontroller betecknas som egenkontroll eller egentillsyn. De omfattar rutiner och kontroller som görs i livsmedelsföretagen för att säkerställa att de livsmedel som produceras, distribueras och säljs uppfyller uppställda krav. I livsmedelslagstiftningen används begreppet egentillsyn. Syftet med egentillsynen är att både förebygga hälsorisker och säkerställa redligheten. Riksdagsbeslutet innebar bl.a. att företagens egentillsyn blev obligatorisk för i princip all livsmedelshantering. Enligt regeringens proposition skulle företagens egentillsyn ligga till grund för den löpande tillsynen. underströk regeringen att egentillsyn "aldrig får innebära att tillsynsmyndigheterna tar den som intäkt för en minskad verksamhet. Avsikten är den motsatta. Egentillsynen ska bidra till ökad hygien och redlighet i livsmedelshanteringen ." I propositionen sades att den obligatoriska egentillsynen, i den utsträckning som det är möjligt, borde anpassas till den kontroll som på företagens initiativ finns för hantering. Därvid avsågs att vissa företag hade en utvecklad egentillsyn med bl.a. provtagning, analysföreskrifter och driftsinstruktioner. Ofta utfördes såväl kemiska som mikrobiologiska undersökningar av råvaror och färdigvaror. Enligt regeringen skulle företag på egen bekostnad utarbeta egenkontrollprogram. Efter begäran från tillsynsmyndigheten var företagen skyldiga att lämna förslag till egenkontrollprogram. skulle, med vissa undantag, sedan fastställa kontrollprogram för alla verksamheter som bedrivs i livsmedelslokal. fick med stöd av befintliga regler i livsmedelslagen (29 §) samt livsmedelsförordningen (53 §) befogenhet att meddela föreskrifter om obligatorisk egenkontroll och om företagens skyldighet att upprätta och inkomma med förslag till kontrollprogram. Det är straffbart att inte följa föreskrifter om egentillsyn. Utskottet anslöt sig till regeringens förslag. följde utskottets förslag. På grundval av regeringens bemyndigande har angivit regler för företagens egentillsyn och kontrollprogram. Dessa återfinns i föreskrift och allmänna råd om livsmedelstillsyn m.m. Av föreskriften framgår bl.a. att den som yrkesmässigt bedriver verksamhet där livsmedel hanteras ska identifiera de steg som är kritiska från livsmedelshygienisk synpunkt. För att eliminera eventuella risker ska nödvändiga säkerhetsförfaranden tillämpas. Vidare anges ett antal principer som ska tillämpas vid det förebyggande arbetet. Dessa principer syftar till att identifiera tänkbara livsmedelshygieniska risker, kritiska styrpunkter och övervakning av dessa punkter. En översyn ska göras när verksamheten ändras. Av föreskriften framgår att företaget ska komma in med förslag till program för egentillsynen (kontrollprogram). Företaget ska följa fastställt program. Resultatet ska dokumenteras. ska fastställa kontrollprogrammet. I programmet ska bl.a. fastställas i vilken utsträckning resultatet av egentillsynen ska dokumenteras och hur länge dokumentationen ska sparas. I allmänna råd definieras vissa begrepp i föreskrifterna. Därutöver anges vad kontrollprogrammen bör innehålla. I egenkontrollprogram kan HACCP (Hazard Analysis Critical Control Points) användas som ett verktyg för att minimera hälsoriskerna med livsmedel och främja produktsäkerheten . Tillämpningen av företagens egenkontroll revisorer genomförde 1993/94 en granskning av livsmedelskontrollen. I skrivelse till konstaterades att inför riksdagsbeslutet om egenkontroll underströk särskilt jordbruksutskottet att "egentillsynen som en del av den offentliga kontrollen" inte fick inkräkta på en aktiv tillsyn från myndigheternas sida. Revisorerna konstaterade att myndigheternas arbete med företagens egentillsyn hade inkräktat på den aktiva tillsynen. Därför föreslogs en utvärdering av kommunernas insatser för egenkontroll respektive direkt tillsyn med avseende på den risk som finns att den direkta oanmälda tillsynen och de egna mätningarna inte ges tillräcklig prioritet. Vid remissbehandlingen tillstyrkte samtliga remissinstanser revisorernas förslag. Revisorernas förslag till föranledde ett tillkännagivande av . I utredningen 1998 genomfördes, i enlighet med direktivet, en utvärdering av den obligatoriska egentillsynen. Utvärderingen visar på en rad problem med systemet med egenkontroll och egentillsyn. Problemen är information, utbildning och de mindre företagens svaga incitament för egenkontroll. Av utvärderingen framgår att när införandet av egenkontroll beslutades var den stora majoriteten av företag oförberedda på reformen och kravet på ett fastställt egenkontrollprogram. Många företagare förstod inte nyttan av egentillsyn i den egna verksamheten. Det saknades även förståelse för att egenkontrollen skulle dokumenteras och att programmen skulle fastställas av tillsynsmyndigheten. Enligt utredningen var inte statsmakternas beslut så förberett att det från början fanns en tillräcklig beredskap för att ge kunna ge tillräcklig information. Tillsynsmyndigheternas kunskaper var, enligt , mycket varierande. Sammantaget ledde detta till en stor osäkerhet i samband med införandet. De negativa attityder som fanns hos många företag ansågs bero på att tillsynsavgifter infördes . Synpunkter framfördes till om att " först ska vi betala för kontrollen, sen ska vi göra den själva" . För flertalet industrier var dock inte egentillsynen någon nyhet. Företagens kvalitetssäkring var ofta mer omfattande än ställda krav på egentillsyn. var i vissa fall kritiska mot att de handlingar som ingick i beslutet om fastställande av programmet blev offentliga. Detta innebar att det krävdes särskilt stora informations- och utbildningsinsatser för att genomföra lagstiftningens intentioner. Arbetet med att fastställa och revidera egenkontrollprogram upplevs av kommunerna som mycket arbetskrävande. Dessutom lägger kommunerna ned mycket tid på att få företag att följa fastställda egenkontrollprogram. Generellt förefaller inte arbetet ha givit önskvärda resultat. Andelen fastställda egenkontrollprogram har visserligen ökat över tiden, enligt kommunernas årliga rapportering. Enligt är tillsynsmyndigheternas uppföljning av egentillsynsprogrammen bristfällig. Var finns problemen? Enligt bedömningar från och kommuner finns de största problemen med egentillsyn bland mindre privata storhushåll och mindre detaljhandelsföretag. Vid större livsmedelsindustrier är läget gott. Vid offentliga storhushåll fungerar egenkontrollen tillfredsställande. Enligt tillsynsmyndigheterna beror den bristfälliga efterlevnaden av egenkontrollen på låg kunskapsnivå hos personal vid många livsmedelsanläggningar. Personalen inser inte behovet av kontroller och rutiner då kunskap saknas om risker med hanteringen. Ett annat problem är att företag, särskilt i storstäder, ofta byter ägare. Branschföreträdare konstaterar att livsmedelshygien och redligheten varierar mellan olika företag. Detta anses bl.a. bero på att de lokala tillsynsmyndigheterna gör olika bedömningar. Företrädare för , , anser att det största problemet med efterlevnaden av egenkontrollprogrammen är att företagare upplever att det tar för mycket tid att dokumentera resultatet av olika kontroller. Det är också en fråga om kunskap om hur kontrollerna ska utföras. Vid exempelvis temperaturkontroll av kylar och frysar måste kontrollen göras där livsmedel finns. Branschens krav på företagare och åtgärder för att förbättra egentillsynen Inom detaljhandeln samt hotell- och restaurangbranschen finns inga särskilda krav på företagare som ska starta en restaurang eller en butik, för att dessa ska få ingå i en kedja eller få medlemskap i branschorganisationen. Däremot uppges att det finns sådana indirekta krav i form av krav på branschkunnande. Branschen tillhandahåller olika typer av informationsmaterial till företagen. Livsmedelshandlarna, , har t.ex. en lathund, s.k. laghund, som bl.a. omfattar lagar och regler inom livsmedelsområdet. Samarbetsgruppen för hushållsfrågor (SAMS) har t.ex. tagit fram en guide för god livsmedelshygien. hotell- och restaurangföretagare, , har även olika typer av informationsmaterial. SSLF har utarbetat förslag till egenkontrollprogram. genomförs en översyn av programmen bl.a. mot bakgrund av att alltfler livsmedelsbutiker tillreder mat. Detta innebär att det blir fler moment att kontrollera, t.ex. hygien vid beredning och märkning. Branschen anordnar även utbildningar eller har träffat avtal med företag som anordnar utbildningar i livsmedelshygien. Enligt har branschvisa hygienutbildningsprogram utarbetats inom restauranger och storhushåll, butiker samt bagerier. Utbildningarna har utarbetats i samarbete med . Vid SSLF:s utbildningar deltar inspektörer från den kommunala tillsynsmyndigheten. SAMS har även i samarbetet med anordnat seminarier om bl.a. livsmedelshygien. Det finns några exempel på olika insatser när det gäller centralt utformade program för att förbättra livsmedelshanteringen inom detaljhandeln. Inom ICA har vissa insatser inom livsmedelshygienområdet initierats. genomförde ICA en bakteriologisk kontroll i ett antal butiker för att få en uppfattning om tillståndet i . Syftet med kontrollen är att den ska resultera i en åtgärdsplan. Föreningen har påbörjat ett arbete som syftar till att lägga en grund för ett mer systematiskt arbete med livsmedelshygien och redlighet. I samarbete med företaget genomförs en besiktning av städningen i alla butiker för få en uppfattning om kvalitet och problem. Vivo har även anlitat som har inventerat hanteringen av livsmedel i butikerna. Arbetet har resulterat i ett tolvpunktsprogram som t.ex. omfattar krav på städprogram, kontroller av temperaturer i kyl och frys, utformning av egentillsynsprogram m.m. Programmet ska sedan ligga till grund för de krav som Vivo ska ställa på sina medlemmar. Programmet ska införas successivt . KF har inom Gröna ett centralt organiserat inspektionsprogram. Inom Gröna finns en s.k. konceptbesiktning där bl.a. butikernas livsmedelshantering poängbedöms. besöks av oanmälda inspektörer som poängsätter butikerna utifrån 248 punkter. Resultatet utgör också av basen för beräkningen av den bonus som de anställda får . Således finns ekonomiska incitament för de anställda att bl.a. förbättra hygien och redlighet i butikerna. När butiker får anmärkningar vid inspektioner av tillsynsmyndigheterna ska butikscheferna informera den regionansvarige. Den regionansvarige löser i första hand problemet tillsammans med butikschefen. Om detta inte lyckas får KF:s huvudkontor information av den regionsansvarige. För att få en bättre bild av livsmedelshygien och produktsäkerhet i butikerna skickade KF en skrivelse till samtliga kommuner i södra och . I skrivelsen framförde KF önskemål till kommunerna om att få kopior av protokoll och analysresultat från inspektioner i KF:s butiker. De butiker som avsågs var Gröna samt stormarknaderna Obs, B&W och . Syftet var att få en överblick och komma till rätta med eventuellt konstaterade brister. Enligt företrädare för fick skrivelsen ett blandat mottagande. Vissa kommuner berömde initiativet, medan andra kommuner ansåg att en sådan informationsförmedling borde skötas internt inom KF. Samtliga företrädare för de olika kedjorna inom dagligvaruhandeln anser att det skulle vara en fördel om tillsynsmyndigheterna rutinmässigt skickade kopior på inspektionsprotokoll till kedjornas huvudkontor. På så sätt skulle branschen själv kunna åtgärda problem betydligt snabbare än vad den kan göra . anser att det skulle vara positivt om tillsynsmyndigheterna rutinmässigt informerade huvudkontoren om konstaterade brister, men att det är svårt att ställa ett sådant krav. Aktuella förslag om egenkontroll I utredningen om livsmedelstillsynen i föreslogs att kravet på att tillsynsmyndigheterna ska fastställa företagens egenkontrollprogram skulle tas bort. Motiven till förslaget var dels att myndighetens fastställande ledde till en låsning , dels att nuvarande ordning kunde skapa oklara ansvarsförhållanden. I 9-2000 framförs också förslag om att avskaffa kravet på att egenkontrollprogram ska fastställas av tillsynsmyndigheten. Förslaget innebär att skulle informera tillsynsmyndigheterna om vilka åtgärder som kan vidtas om egenkontrollprogram saknas, eller om de inte överensstämmer med verksamheten eller om de inte efterlevs. Branschorganisationerna ska, enligt verket, uppmuntras till att ta fram vägledningar. Regeringen har ännu inte tagit ställning till förslaget om att avskaffa kravet på att egenkontrollprogram ska fastställas av tillsynsmyndigheten. Enligt livsmedelslagen är företagens ansvar mycket tydligt. Ansvaret omfattar bl.a. märkning, hantering, personalhygien och livsmedelslokal. Grundläggande krav måste uppfyllas för att livsmedel ska få hanteras för försäljning och i storhushåll. Företagens ansvar har kommit till uttryck genom att de själva ska utföra olika kontroller. Dessa kontroller betecknas som egenkontroll eller egentillsyn. Enligt riksdagsbeslut ska företagen på egen bekostnad utarbeta egenkontrollprogram. Statsmakternas intentioner med beslutet om obligatorisk egentillsyn för företagen förefaller inte ha uppnåtts. Det finns ett relativt omfattande underlag som visar att det fortfarande finns problem, framför allt inom mindre företag. Problemen är information, utbildning och de mindre företagens svaga incitament till egenkontroll. Tillsynsmyndigheternas arbete med att fastställa företagens egenkontrollprogram har varit omfattande. Arbetet förefaller inte alltid ha givit önskvärda resultat. Förslag finns om att avskaffa kravet på att tillsynsmyndigheterna ska fastställa företagens egenkontrollprogram. Motivet är bl.a. att tydliggöra företagens ansvar för efterlevnaden av livsmedelslagstiftningen. Några branschorganisationer och kedjor inom detaljhandeln har påbörjat ett arbete med att bl.a. förbättra livsmedelshygienen vid företagen. Sanktioner och andra åtgärder Detta kapitel innehåller en redovisning av de sanktionsmöjligheter som finns enligt livsmedelslagen och erfarenheter av tillämpningen av dessa sanktioner. Syftet är att belysa om det nuvarande sanktionssystemet är ett verksamt medel för att komma till rätta med brister i företagens hantering av livsmedel och i redlighet vid denna hantering. Genom beslut infördes en allmän skyldighet för tillsynsmyndigheterna att verka för att överträdelser enligt livsmedelslagstiftningen beivras (25 a § LL). Bestämmelsen innebär att när en tillsynsmyndighet misstänker att en överträdelse har skett måste myndigheten utreda frågan så att bedömningar om anmälan till åtal ska kunna ske . Det är även straffbart att inte följa ett fastställt egenkontrollprogram. Straff i form av böter och fängelse i högst kan utdömas. överträdelser är inte straffbelagda. Motiven till regeringens förslag om skärpta sanktionsbestämmelser var att antalet brott mot livsmedelslagstiftningens bestämmelser hade ökat. Enligt regeringen krävdes en attitydförändring för att komma till rätta med åsidosättanden inom branschen. För att öka respekten för livsmedelslagstiftningen var det enligt regeringen inte tillräckligt att sanktionsbestämmelserna skärptes. "Härutöver krävs att tillsynsmyndigheterna mer kraftfullt än beivrar de överträdelser som de uppmärksammar i sin verksamhet. Jag tänker då t.ex. på vikten av att tillsynsmyndigheterna vid misstanke om brott utan dröjsmål anmäler saken till åtal" . Även ett väl avvägt vite framhölls som ett effektivt påtryckningsmedel. Utskottet välkomnade regeringens förslag om skärpta sanktionsbestämmelser. Tillsammans med andra förändringar bedömde utskottet att detta borde leda till att brott mot livsmedelslagen beivrades i större utsträckning . följde utskottets förslag. De sanktionsmöjligheter som finns enligt livsmedelslagen är: Föreläggande eller förbud med eller utan vite (25 § LL). Omhändertagande av vara (27 § LL). Förordnande om rättelse (25 § LL) Återkallelse av godkännande av livsmedelslokal (LF 44 §) och av tillstånd (LF 16 §) om det finns ett förbehåll om återkallelse. Åtalsprövning som innebär att ärendet lämnas till åklagare (25 a § LL). Tillämpning av sanktionssystemet -omfattning Kommunerna redovisar uppgifter om användningen av sanktioner till . Enligt är uppgifterna osäkra. saknas uppgifter från några kommuner. Tabell 15 Antal utfärdade sanktioner 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Förbud, saluförbud, omhändertagande 631 266 383 Vitesföreläggande 62 55 74 Anmälningar om åtalsprövning 42 41 32 33 20 32 33 43 33 Källa: SLV, Rapportering om livsmedelstillsyn åren 1995-2000 För saknas en sammanställning av kommunernas uppgifter om antalet förbud, saluförbud, omhändertaganden och vitesförelägganden. Av tabellen framgår att kommunerna främst utfärdar förbud eller saluförbud eller omhändertar varor. Vitesföreläggande förekommer i begränsad utsträckning. Åtalsanmälningar är en ovanlig åtgärd. Totalt har 309 anmälningar till åtalsprövning gjorts enligt kommunernas årliga rapportering. får kopior från av domar i brottmål som rör livsmedelslagen. Det råder dock en viss osäkerhet om har fått del att samtliga domar.