frsrdg · GP04RR12 · 2002-01-01 00:00:00 — De kompenseras inte för utvecklingen av marknadshyror, trots att hyressättningen i ändamålsfastigheter ofta är marknadsanpassad. En myndighet kan minska sina lokalkostnader utan att anslaget minskar. Om de sänkta lokalkostnaderna leder till ett för stort anslagssparande krävs regeringens godkännande för att myndigheten ska kunna behålla de frigjorda resurserna. Ett utökat anslagssparande kan godkännas av regeringen om argumenten för det bedöms som goda. Om förutsättningarna för verksamheten förändras kan det dock vara rimligt att anslaget anpassas efter det. En viktig princip bakom lokalförsörjningsreformen var att myndigheten fick ansvar för att prioritera hur de tilldelade resurserna skulle användas för att på bästa sätt uppnå verksamhetens mål. Myndigheten skulle själv besluta, beställa och betala för sin lokalförsörjning. När myndigheterna tog över sina lokalkontrakt vid avveckling anslogs de pengar som skulle täcka den avtalade hyran. Enligt regeringens beslut uppdrogs åt att bl.a. redovisa ett underlag för justering av lokalkostnadsdelen i anslagsbaserna. I uppdraget angavs att lokalkostnadsandelen i anslagsbaserna skulle baseras på fyra grundkomponenter : behov av lokalyta per anställd eller annan motsvarande faktor, antal anställda eller motsvarande faktor, bedömd marknadshyra i aktuell region och behov av ändamålsanpassning av lokalytan. I beräkningar gjordes inte någon bedömning av myndigheternas lokalbehov. Utgångspunkten var att rådande förhållanden, eller av tidigare gjorda bedömningar av lokalbehov, skulle ligga fast. För myndigheter i generella lokaler gjordes basbudgeteringen av lokalkostnaderna med hjälp av rikthyror och befintliga lokaler. Rikthyran för respektive region beräknades som ett genomsnitt av marknadshyrorna i regionen. beräknades behovet av kompensation under kommande budgetår fram till dess respektive myndighet kunde säga upp gällande avtal, dock längst t.o.m. . För vissa myndigheter i ändamålslokaler användes den faktiska hyreskostnaden som bas för budgetering. Dessa myndigheter fanns till största delen inom kultursektorn. En särskild metod för prisomräkning används för dessa myndigheter, vilket redovisas i avsnittet om prisomräkning för ändamålsfastigheter. Utvecklingen av myndigheternas lokalkostnader skulle beräknas enligt myndighetsspecifika indextal. Tanken var att myndigheterna skulle kompenseras för den allmänna prisutvecklingen genom ett lokalkostnadsindex, baserat på ett antal prisomräkningsfaktorer. skulle leverera dessa indextal till regeringen . I samband med verkets avveckling 1998 övergick uppdraget till Statskontoret. Statskontoret tar fram ett lokalkostnadsindex som används för pris-omräkning i budgetprocessen. Omräkningen ska resultera i att myndighetens köpkraft när det gäller lokaler är oförändrad. Prisomräkningen ska justera anslaget för förändringar i priser/hyresnivåer, inte för förändringar i hyreskostnader till följd av justeringar i arean. Systemet med prisomräkning skapades för att regeringen skulle slippa att ta ställning till anslaget för varje myndighet. beräknar hur anslaget till en myndighet ska förändras för att dess köpkraft ska vara oförändrad. Skillnaden mellan den nya, prisomräknade lokalkostnaden och förra årets lokalkostnad adderas sedan till förra årets anslag. Fackdepartementen kan välja att föra om pengarna, att göra omprioriteringar och dela ut helt andra anslag till myndigheterna. gör ingen bedömning av vad som är ett rimligt lokalbehov för verksamheten, utan anslaget förändras genom prisomräkning av lokalkostnaderna . Myndigheternas lokalbehov bedömdes inte heller när basbudgeteringen av lokalbehov och lokalkostnader gjordes. En konsekvens av detta är att de myndigheter som hade stora lokaler och/eller ett centralt läge när basbudgeteringen gjordes gynnas av det i den fortsatta anslagstilldelningen. Myndigheter som då hade små lokaler och/eller perifert läge missgynnas på motsvarande sätt. När systemet utformades var ambitionen att myndigheternas lokalbehov skulle bedömas senare, så att de som vid det nya systemets införande hade små lokaler skulle kunna expandera och de som hade stora lokaler kanske skulle vara tvungna att trycka ihop sig. Detta har dock inte gjorts. Den metod för prisomräkning som fortfarande tillämpas presenterades av regeringen kompletteringsproposition. För generella lokaler, som kontorslokaler, baseras prisomräkningen på endera av två komponenter: Prisutvecklingen baserad på villkoren i träffade hyresavtal. Det innebär att av hyran i löpande avtal som inte kan tecknas om under nästkommande år räknas om med hänsyn till utvecklingen av konsumentprisindex (KPI). Marknadsprisutvecklingen i aktuell region (rikthyresområde). Landet har uppdelats i fyra rikthyresområden. Dessa områden är innanför tullarna, utanför tullarna med närliggande kommuner och storstäder, residensstäder eller motsvarande samt övriga landet. Om en myndighet byter rikthyresområde räknas anslaget inte om direkt med anledning av det. När det nya avtalet löper ut räknas anslaget om enligt rikthyran i det nya området. Många myndigheter har flera hyresavtal. Avtalens löptider kan variera, vilket innebär att vissa avtal kan skrivas om under ett visst år, medan andra avtal är löpande . Omräkningstalet som baseras på marknadsprisutvecklingen används bara för avtal som kan tecknas om under året. Löpande avtal prisomräknas enligt KPI-utvecklingen. De två komponenterna vägs samman för varje myndighet och anslag till ett myndighetsspecifikt lokalkostnadsindex. Beräkningen utgår från de hyresavtal som myndigheterna redovisar till Statskontoret. För universitets- och högskolesektorn redovisas ett samlat omräkningstal för hela sektorn. För myndigheter som hyr lokaler i ändamålsfastigheter räknas hyran om med hänsyn till av utvecklingen av KPI. Ingen hänsyn tas till utvecklingen av marknadshyror i den aktuella regionen (rikthyresområdet) vid prisomräkningen av anslagens lokalkostnadsdel. Myndigheter som hyr ändamålslokaler kompenseras endast för förändringar i konsumentprisindex, oavsett om avtalen tecknas om under året eller ej. Detta gäller för följande myndigheter : LSH (avser lokaler för Livrustkammaren, och ) Statens museer för världskultur En temporär modell för prisomräkning? Att Statskontoret använder olika prisomräkningsmetoder för ändamålslokaler och kontorslokaler beror på att de som tog fram prisomräkningsmodellen gjorde bedömningen att marknadsprisutvecklingen för kontorslokaler inte skulle styra hyrorna för ändamålsfastigheter. En historisk tillbakablick på hyresutvecklingen för ändamålsfastigheter visade att den följde utvecklingen i konsumentprisindex relativt väl. Det ansågs därför inte motiverat att kompensera myndigheterna som nyttjar dessa lokaler enligt rikthyresindex. När prisomräkningsmodellen utformades var tanken att särskilda regler för hyressättning av ändamålslokaler skulle tas fram och att prisomräkningen skulle anpassas efter dessa. Några särskilda regler har dock inte fastlagts, och enligt statsmakternas bedömning är det inte heller lämpligt att påbörda myndigheterna en enhetlig hyresmodell. Eftersom Fastighetsverket använder sig av marknadsliknande hyror är det enligt Statskontoret ett rimligt antagande att hyresutvecklingen för kontorslokaler kommer att väga tungt i en sådan tillämpning. Om så är fallet kommer hyresutvecklingen för ändamålslokaler i praktiken att ligga nära den som gäller för kontorslokaler. Det skulle i så fall betyda att det inte finns skäl att använda en särskild metodik för prisomräkning av ändamålslokaler inom . Det nuvarande prisomräkningssystemet i kombination med marknadsliknande hyror för ändamålslokaler innebär att hyresgäster i vissa ändamålsfastigheter riskerar att bli underkompenserade för hyreshöjningar. Även det omvända kan inträffa. För Försvarsmaktens lokalkostnader görs ett särskilt lokalkostnadsindex. Det är nödvändigt eftersom hyrorna för fastigheter bygger på de historiska anskaffningsvärdena och därför inte följer utvecklingen av marknadshyror eller marknadsliknande hyror. Prisutvecklingen för Försvarsmaktens lokalkostnader mäts genom ett särskilt lokalkostnadsindex (faktorprisindex för flerbostadshus) som bl.a. tar hänsyn till kostnadsutvecklingen för bygginvesteringar. Utredning om förbättrad styrning av lokalförsörjningen Statskontoret fick i uppdrag att utreda hur regeringens styrning och kontroll av den statliga lokalförsörjningen skulle kunna förbättras. Uppdraget innebar bl.a. att göra en översyn av principerna för basbudgetering och prisomräkning av lokalkostnaderna samt att komma med förslag på förbättringar av budgeteringssystemet. I uppdraget konstateras att principen om myndigheternas lokalförsörjningsansvar skulle gälla även framgent. Statskontorets förslag på bättre styrning Statskontoret kom fram till att det fanns möjligheter till förbättringar. Riksdag och regering skulle ha möjlighet att förändra i fördelningen av resurser som satsas inom olika verksamhetsområden, menade . Myndigheterna skulle inte hålla sig med lokaler som är dyrare än motiverat. Regeringen borde ha större möjlighet att påverka myndigheters lokalarea och läge vid nybildning och omstrukturering av myndigheter, ansåg Statskontoret. Resurstilldelningen skulle kunna användas för att påverka och därför borde metodiken för budgetering av lokalkostnader utvecklas. Enligt förslaget skulle nyckeltal kunna användas för en översiktlig beräkning av behövda lokaler, eller för en individuell beräkning för varje myndighet. Någon hänsyn till lokaler som verksamheten eventuellt redan har skulle inte tas, utan beräkningen av vilken typ av lokaler en viss verksamhet behövde skulle vara förutsättningslös. Angående basbudgetering för myndigheter i ändamålslokaler konstaterade att särskilda utredningar skulle behövas och erfarenhetsvärden hämtas på mer nedbrutna nivåer än för myndigheter i kontorslokaler. Flera olika prisomräkningssystem tillämpas i den nuvarande modellen; ett för generellt användbara lokaler, ett för ändamålslokaler och ett tredje för . För generella fastigheter sker indexuppräkningen på olika sätt beroende på om myndigheten har löpande kontrakt eller om den kan omförhandla kontraktet under det avsedda året. Statskontorets överväganden om förenkling och effektivisering gick ut på att ett generellt antagande om genomsnittlig hyrestid skulle göras istället för att ta hänsyn till faktiska hyrestider. Statskontoret menade vidare att prisomräkning för ändamålslokaler skulle kunna ske på samma sätt som för generella lokaler, eftersom marknadspriser delvis även avspeglar sig i hyror för ändamålslokaler. Ingen förändring av prisomräkning för Försvarsmaktens lokalkostnader föreslogs. Ingen åtgärd från regeringen Regeringen har inte vidtagit några åtgärder med anledning av Statskontorets förslag, och den ursprungliga modellen för budgetering och prisomräkning är därför fortfarande i bruk. Det finns incitament för myndigheter att minska lokalkostnaderna, eftersom det frigör resurser som myndigheten kan använda till annat. När anslaget är tilldelat myndigheten kan det fritt disponeras av myndigheten, enligt anslagsförordningen. Anslagsförordningen innebär bl.a. att myndigheten inte får ingå avtal som överskrider resursramarna eller som binder upp resurser längre än . Om myndighetens lokalkostnader ökar i förhållande till den prisomräknade lokalkostnadsandelen av anslaget får myndigheten inte kompensation för det, utan tvingas föra över resurser från någon annan kostnadspost. Den kostnadspost som myndigheten överfört resurser från kommer följande år att utgöra en mindre andel av anslaget. Om myndighetens lokalkostnader minskar i förhållande till prisomräkningen kan myndigheten föra över de frigjorda resurserna till en annan kostnadspost. Som följd får myndigheten då en, i absoluta tal, minskad kompensation för lokalkostnader följande år. Myndigheter har möjlighet att behålla frigjorda resurser från t.ex. lägre hyreskostnader, även om det leder till ett tillfälligt högt anslagssparande. Om myndigheten vid budgetårets slut inte förbrukat hela ramanslaget får av anslagssparandet föras över . Det som återstår dras in till statskassan. Myndigheten kan dock argumentera med regeringen för att få ha ett större anslagssparande än , t.ex. genom att hänvisa till att en framgångsrik hyresförhandling lett till lägre hyreskostnader. Ofta godkänns ett större anslagssparande än , om myndigheten har goda argument. Att kunna göra investeringar är ett exempel på argument som inte brukar godkännas eftersom större investeringar ska lånefinansieras. För små motiv att spara? Utvärderingen av statens fastighetsorganisation som gjordes 1997 behandlade frågan om incitamenten till lokalbesparingar är för svaga. Följande resonemang fördes kring frågan. Statsmakten bedömer i budgetprocessen vilken nivå anslagen till myndigheterna ska ha. Hur hög denna nivå är beror av vad statsmakten vill uppnå och vilka resurser man tror behövs för att uppnå detta. Om målen går att uppnå med mindre resurser än beräknat är det rimligt att anslagen anpassas efter det. För att myndigheten ska ha incitament till effektivisering kan dock inte resurstilldelningen påverkas alltför mycket av myndighetens resultat. Slutsatsen som drogs i utvärderingen var att anslagsprocessen måste bedrivas i en dialog mellan myndigheter och departement, som känner till myndigheternas lokalsituation och vad som är en rimlig resursåtgång. Det är nödvändigt för att anslagsprocessen ska kunna skapa balans mellan myndighetens incitament och statens budgetbesparingar. översyn av hyressättning av kulturinstitutioner Sammanfattning: Regeringen föreslår kostnadsbaserad hyra för fem kulturinstitutioners huvudbyggnader. Fastigheterna är i hög grad formade för sitt ändamål, byggnaderna är symboler för kulturinstitutionernas verksamhet och utgör delar av stadsbilden, enligt bedömning. Öppenhet och insyn är viktigt, men det innebär inte att förvaltningskostnader måste redovisas i en marknadsrelaterad hyresmodell, menar . Statskontoret ska få i uppdrag att se över hur systemet för prisomräkning kan bli mer funktionellt för myndigheter i ändamålslokaler. Hösten tillsattes en arbetsgrupp inom med uppdrag att göra en översyn av hyresprinciperna och deras tillämpning för vissa statliga ändamålsfastigheter, i första hand kulturinstitutionerna. Arbetsgruppen skulle också föreslå sådana ändringar som översynen ger anledning till. Utgångspunkt för översynen är de bedömningar som gjordes av regeringen och finansutskottet . Revisorernas granskning ska enligt förstudien ta hänsyn till resultaten av översynen. Arbetsgruppen drar följande slutsatser angående hur den reformerade fastighetsförvaltningen och lokalförsörjningen har påverkat kulturinstitutionernas hyressituation: När reformen genomfördes justerades anslagen så att reformen var resursmässigt neutral för kulturinstitutioner och andra statliga myndigheter. De ökade fastighetsvärdena påverkade inte kulturinstitutionernas hyreskostnader. Prisomräkningen av lokalkostnadsdelen av anslagen garanterar inte myndigheter i ändamålsfastigheter kompensation för hyreshöjningar vid omförhandling. Alla kulturinstitutioner har inte hög lokalkostnadsandel. Hyressättningen för Operans och centrala fastigheter har inte i väsentlig mån bidragit till de höjda hyreskostnaderna för dessa två kulturinstitutioner. Kapitalkostnaden är en grundläggande beståndsdel i den ordning för fastighetsförvaltning som beslutat om, och den ska ingå i hyran för statliga ändamålsfastigheter. Den avkastning som eftersträvar för fastigheter som bl.a. kulturinstitutioner använder avviker inte från det avkastningskrav som andra statliga fastighetsförvaltare har. Vad finansutskottet anfört om självkostnadshyror som en naturlig utgångspunkt för hyressättning för ändamålsfastigheter har fått genomslag i fråga om nybyggen och donationsfastigheter men inte för äldre fastigheter. För de sistnämnda har marknadshyra använts och någon egentlig förhandling om hyresmodellen har således ännu inte skett. Det finns utrymme för att förbättra relationen till ett antal kulturinstitutioner som hyr ändamålslokaler. Detta bör bl.a. ske genom ökad öppenhet om fakta som är relevanta vid hyresförhandlingar samt vid utformningen av drifts-, underhålls- och ombyggnadsplaner. Den starka betoning av kundnytta och kostnadseffektivitet som regeringen och gör i fråga om ändamålsfastigheter har ännu inte till fullo uppnåtts. Mot bakgrund av dessa slutsatser presenterar arbetsgruppen följande förslag till åtgärder som skulle förbättra reformens praktiska tillämpning samt synpunkter på vad som inte behöver åtgärdas: De modeller för hyressättning som använder ger tillräcklig handlingsfrihet för att parterna ska kunna komma överens om en lämplig hyresmodell. Det saknas behov av att utveckla ytterligare hyresmodeller för kulturinstitutionerna. För några äldre fastigheter, som i mycket hög grad formats för sitt ändamål och där byggnaderna kommit att bli symboler för kulturin-stitutionernas verksamhet, bör kostnadsbaserade i stället för marknadsliknande hyror kunna tillämpas. I första hand gäller det huvudbyggnaderna som används av Operan, och . Dessa byggnader utgör också viktiga delar av huvudstadens stadsbild. Frånvaron av lokalhyror som kan användas i en övertygande marknadsliknande jämförelse för dessa fastigheter har medverkat till att det har visat sig svårt att vinna förståelse för den marknadsliknande modellen. Motsvarande förutsättningar föreligger enligt arbetsgruppen också för och Historiska museets huvudbyggnader. Arbetsgruppens förslag beräknas minska hyreskostnaden med och skulle leda till motsvarande försvagning av statsbudgeten till följd av minskade inleveranser från . Det konstateras att statens utgifter behöver minskas med det beloppet, företrädesvis inom det berörda utgiftsområdet. Öppenhet och insyn är av stor betydelse för ett förtroendefullt förhållande mellan hyresvärd och hyresgäst, enligt arbetsgruppen. bör iaktta full öppenhet vid förhandlingar om hyresavtal och i fråga om drifts- och underhållsåtgärder . Innebörden av öppenhet beror dock delvis på vilken hyressättningsmodell som tillämpas. I en marknadsrelaterad modell kan inte hyresgästen förvänta sig att få insyn i drifts- och underhållskostnader. bör, med de begränsningar som följer med ansvaret för en fastighets långsiktiga och kulturhistoriska värde, visa beredvillighet att tillmötesgå en hyresgästs önskemål om hur ansvaret för drift och underhåll av fastigheten ska fördelas. Arbetsgruppen föreslår att Statskontoret ges i uppdrag att lämna det underlag som behövs för att en tillfredsställande prisomräkning ska kunna göras av anslagen i samband med att hyresavtalen för kulturinstitutioners ändamålslokaler tecknas om. I den ekonomiska vårpropositionen föreslår regeringen att kostnadsbaserade hyror bör tillämpas, enligt arbetsgruppens förslag. I budgetpropositionen framkommer att anslagen till de berörda institutionerna ska minska med , till följd av minskade inleveranser från till statsbudgeten. Regeringen anser vidare att ska visa beredvillighet att tillmötesgå en hyresgästs önskemål om hur ansvaret för drift och underhåll av fastigheten ska fördelas, med de reservationer som arbetsgruppen anger. Regeringen ska ge Statskontoret i uppdrag att lämna det underlag som krävs för prisomräkning för kulturinstitutioners ändamålslokaler, enligt arbetsgruppens förslag. invänder inte mot regeringens förslag. Revisorernas slutsatser och förslag om hyressättning är inte vidarebefordrade av regeringen Förslag: Regeringen bör vidarebefordra uppfattning om självkostnad som utgångspunkt för hyressättningen när hyresgästen har begränsade alternativ och är beroende av en statlig hyresvärd. Regeringen bör också klargöra att hyresmodellens utformning ska vara föremål för förhandlingar mellan parterna. har framhållit att självkostnad är en naturlig utgångspunkt för hyressättning när hyresgästen har begränsade alternativ och är beroende av en statlig hyresvärd. Regeringen har inte vidarebefordrat uttalande om självkostnadshyra. Det enda direktiv kring hyressättning som fastighetsförvaltarna har fått av regeringen finns i förordningen om förvaltning av statliga fastigheter. Förordningen lämnar stort utrymme för olika tolkningar, vilket resulterat i att olika hyresmodeller tillämpas av olika fastighetsförvaltare och att de motiverar sina val av hyresmodeller utifrån olika utgångspunkter. har med hänvisning till den stora differentieringen bland statliga ändamålsfastigheter avstått från att påbörda parterna en enhetlig hyresmodell. Förhandlingar om hyresmodell utifrån enskilda situationer skulle ge ett bättre resultat, enligt uppfattning. Regeringen har inte framfört intentioner att skapa ett flexibelt system genom partsförhandlingar kring hyresmodell. I praktiken har fastighetsförvaltarna själva beslutat huruvida marknads- eller kostnadsbaserad hyra ska gälla och tillämpat samma typ av hyressättning för hela fastighetsbeståndet utan hänsyn till variationer i vare sig fastigheternas karaktär eller hyresgästernas situation. Revisorerna anser att regeringen bör vidarebefordra ställningstagande angående självkostnad som utgångspunkt för hyressättning när hyresgästen har begränsade alternativ och är beroende av en statlig hyresvärd. Revisorerna anser vidare att det från regeringen bör framgå att hyresmodellens utformning ska vara föremål för förhandlingar mellan parterna. om insyn i förvaltningen är inte vidarebefordrade av regeringen Förslag: Regeringen bör vidarebefordra uppfattning om att god insyn i förvaltningen ska råda och att det innebär öppen redovisning av förvaltningskostnader. har framhållit att god insyn i förvaltningen ska råda och att det förutsätter öppen redovisning av hyresdelarna avseende drift, underhåll och olika kapitalkostnader. Regeringen har inte vidarebefordrat uttalande om insyn i förvaltningen till fastighetsförvaltarna. Enligt revisorernas bedömning skapar insyn i förvaltningen möjlighet att jämföra mellan olika fastighetsförvaltare, och därigenom ökar pressen på kostnadseffektivitet. Om kostnadseffektivitet tydligt går att påvisa stärks förtroendet för systemet bland hyresgästerna. Utan insyn i förvaltningen är förutsättningarna för en förtroendefull relation mellan parterna sämre. bedömning att innebörden av öppenhet är beroende av vilken hyresmodell som tillämpas har inget stöd i uttalanden. Revisorerna anser att regeringen bör vidarebefordra uppfattning att kostnader för drift, underhåll och kapital bör redovisas öppet för hyresgästerna, oavsett om marknadshyra eller kostnadshyra tillämpas. om gemensamt upprättade förvaltningsplaner är inte vidarebefordrat av regeringen Förslag: Regeringen bör klargöra att förvaltningsplaner ska upprättas gemensamt av parterna. har angett att förvaltningsplaner för ändamålsfastigheter ska upprättas gemensamt av hyresvärd och hyresgäst. I förordningen om förvaltning av statliga fastigheter anges att fastighetsförvaltaren ska upprätta en investeringsplan, en avyttringsplan och en plan för drift och underhåll för de fastigheter som ingår i förvaltningsuppdraget, men inte att det ska ske i samarbete med hyresgästen. Regeringen har inte vidarebefordrat uppfattning om gemensamt upprättade förvaltningsplaner i vare sig förordning, regleringsbrev eller ägardirektiv. Enligt vad revisorerna erfar varierar fastighetsförvaltarnas utformning av förvaltningsplaner, bl.a. med avseende på hyresgästernas delaktighet i framtagandet av planerna. Det är revisorernas uppfattning att förvaltningsplanerna skulle bli tydligare och mer funktionella om hyresgästerna garanterades rätt att delta i framtagandet av dem. revisorer anser att regeringen i förordning, regleringsbrev och ägardirektiv bör klargöra att förvaltningsplaner för fastigheterna ska upprättas gemensamt av parterna. Anslagen för myndigheter i ändamålsfastigheter beräknas med en annan prisomräkningsmetodik än anslagen för generella lokaler.