frsrdg · GP04RR15 · 2002-01-01 00:00:00 — Departementen ska dels tala om för myndigheterna vilken typ av information man behöver för sin styrning, dels i vilka former informationen ska redovisas. senare del har det skett en gradvis återgång till det mer rationella synsätt som kom till uttryck SEA-modeller. Genom det s.k. , som drivs av , och , och den s.k. Tvåårsöversynen inom lanserades 2000 en ny indelning av statsbudgeten. syftar också till att införa kostnadsbudgetering i staten. Den nygamla styrmodellen har kritiserats hårt av som bl.a. varnar för en ökad detaljstyrning av myndigheterna och ifrågasätter nyttan med den stora mängden information som myndigheterna kommer att behöva rapportera in till regeringen. är "starkt präglad av en teknisk-administrativ syn på politik och förvaltning". För varje statlig myndighet finns det på departementen minst en ansvarig handläggare. Om myndigheten är liten kan handläggaren dessutom ha ansvaret för en eller flera ytterligare myndigheter. Är myndigheten stor kan fler än en handläggare dela på ansvaret. På denna nivå är styrningen av myndigheten beroende av handläggarens intresse och kompetens samt den tid som handläggaren har tillgänglig för detta arbete. Ovanför handläggaren är enhetschefen ansvarig för utformningen av regleringsbrevet. Därutöver finns det på departementen olika system för intern och extern remiss av regleringsbreven. Delar av ett regleringsbrev kan angå fler än en myndighet och måste därför spridas till dessa enheter och handläggare. I departementen har den s.k. budgetsamordnaren, ofta placerad inom den administrativa enheten, ett övergripande ansvar för regleringsbrevets finansieringsdel. Budgetsamordnaren fungerar som en länk mellan och departementets sakenheter. Under arbetets gång har handläggaren kontakt med sin myndighet. Myndigheten kan t.ex. ges möjlighet att lämna förslag på mål och återrapporteringskrav eller kan lämna skriftliga synpunkter på utkast i olika stadier i arbetet. Även andra intressenter än myndigheten, t.ex. och , kan ges möjlighet att lämna synpunkter på ett regleringsbrev. I riktlinjerna anges att det är "en bra idé" att sprida regleringsbrevet till en vidare krets än den som måste vara med på gemensam beredning. Efter gemensam beredning fastställs regleringsbrevet i form av ett regeringsbeslut. På regeringskanslinivå är det budgetavdelningen på som ansvarar för samordningen av departementens arbete med regleringsbrev. Detta samordningsansvar uppfyller man bl.a. genom det cirkulär som skickas ut till handläggarna som stöd inför deras arbete. Ett regleringsbrev består av en verksamhetsdel, en finansieringsdel, en del om undantag för ekonomiadministrativa regler samt en del om övriga bestämmelser. Verksamhetsdelen struktureras enligt tre huvudblock: Verksamhetsstyrning (med mål för politikområde, verksamhetsområde och verksamhetsgrenar), Myndighetsspecifik information (avser regeringens ägarstyrning av myndigheterna, t.ex. vad gäller organisations-, styr- och ledningsformer), Uppdrag (avser eventuella krav på särskilda beslutsunderlag från myndigheten). Av de innehållsmässiga riktlinjerna för verksamhetsdelen i övrigt kan nämnas att målformuleringarna ska göras i enligt med fem kriterier som tillsammans går under akronymen SMART. Förkortningen är hämtad från , men har översatts och fått betydelsen specifikt, mätbart, accepterat, realistiskt och tidssatt. I finansieringsdelen anger regeringen de ekonomiska förutsättningarna för myndighetens verksamhet och de villkor som gäller för resursernas utnyttjande. Finansieringsdelen struktureras i fyra delar: en översikt, vilka anslag myndigheten har, vilka övriga villkor som gäller samt bestämmelser om avgifter och andra inkomster. Finansieringsdelen redovisas huvudsakligen i tabellform. Avslutningsvis ska nämnas att förvaltningsavdelningen påbörjat ett utvecklingsprojekt angående myndighetshandläggarnas arbete och roll i myndighetsstyrningen. Projektet är ett svar på den kritik som bl.a. riktat mot kvaliteten i myndighetsstyrningen, t.ex. vad gäller målformuleringar. Undersökningen omfattar bl.a. en kartläggning av myndighetshandläggarnas antal, kompetens och andra förutsättningar. Projektet kommer att avslutas efter att revisorernas granskning har färdigställts. Inledningsvis beskrev revisorerna hur sammanslagningen av departementen bl.a. föregicks av en önskan att förbättra den interna administrationen inom . I detta avsnitt väljer revisorerna att närmare studera tre administrativa funktioner: verksamhetsplanering, internrevision samt ekonomi- och personaladministration. Redovisningen bygger på dokumentationen av olika interna utredningar samt de intervjuer med administrativa chefer på departementen som genomförts inom ramen för denna granskning. För ekonomi- och personaladministration används även s.k. EA-värdering som informationskälla. Ansvaret för verksamhetsplanering som instrument för styrning och ledning av arbetet i ligger på de enskilda departementen. Sedan sammanslagningen har förvaltningsavdelningen försökt att öka den centrala styrningen av verksamhetsplaneringsprocessen genom att lyfta fram regeringens övergripande politiska mål som utgångspunkt för departementens arbete. Man har uttryckt det som att Statsrådsberedningen och förvaltningsavdelningen är "ägare" till den gemensamma verksamhetsplaneringsprocessen. Förvaltningsavdelningen har genomfört en översyn av verksamhetsplaneringsprocessen (se även ovanstående avsnitt 2.5.1). Översynen har aktualiserats av den kommande sammanslagningen av anslag. Enligt översynen finns det i departementen en bred acceptans och förståelse för de grundläggande utgångspunkterna för verksamhetsplanering och -styrning inom . Vidare konstateras det i översynen att verksamhetsplaneringsprocessen är en etablerad arbetsform, främst för planering av verksamheten utifrån politiska mål och som stöd för resursfördelning. Detta anses vara en avsevärd förändring jämfört med situationen före sammanslagningen , då verksamhetsplaneringen "endast i begränsad utsträckning var etablerad som styrinstrument vid departementen". Den intervjuserie som revisorerna genomfört med administrativa chefer inom visar att det är oklart vilket faktiskt genomslag planeringen mot de centrala målen har haft för departementens verksamhet. Arbetet med att ta fram verksamhetsplaneringen inför det nya arbetsåret beskrivs som ett intensivt arbete. Sammankopplingen med fördelningen av internbudgeten beskrivs av de flesta departement som revisorerna intervjuat som nära och direkt. Varje departement använder olika sätt att beskriva det egna arbetet med verksamhetsplaneringen, men det går att se vissa gemensamma drag. I princip går arbetet till på följande sätt: Departementets anslag fastställs genom förhandling med förvaltningsavdelningen som i sin tur förhandlar med . förhandlar än så länge direkt med . En övergripande ram för verksamhetsplaneringen fastställs utifrån de gemensamma politiska prioriteringarna. Det är vanligt att statssekreteraren/statssekreterarna aktivt deltar i detta arbete. Ramen skickas sedan ner i organisationen till enheterna som utifrån de politiska prioriteringarna ska beskriva vilka uppgifter man är beredd att ta på sig och vilka resurser detta anses kräva. Varje enhet sammanställer sitt förslag till den egna verksamhetsplanen. Förslagen läggs samman och diskuteras i departementets ledningsgrupp. Ofta är det departementschefen som slutgiltigt beslutar om verksamhetsplaneringen, men denne kan också delegera detta till statssekreterarnivå eller till ledningsgruppen som kollektiv. I beslutet framgår vilka uppgifter enheterna ska genomföra och vilka resurser man har att tillgå. Kopplingen mellan verksamhet och tilldelad budget kan vara mer eller mindre tydlig. I det tredje steget är enheternas bemanning styrande för hur merparten av departementens internbudgetar fördelas eftersom personalens lön är den dominerande kostnaden. Även om några departement pekar på möjligheten att ändra enhetsbemanningen utifrån den övergripande verksamhetsplaneringsramen är detta ovanligt. Förändringar av bemanningen sker i stället på marginalen. Enheternas bemanning är också styrande för hur mycket verksamhet som kan bedrivas. Utifrån erfarenhetsvärden har enheterna en uppfattning om hur mycket verksamhet som kan bedrivas med den givna bemanningen. En stor del av denna verksamhet är återkommande, t.ex. arbete med myndighetsstyrning eller färdigställande av statsbudgeten. Detta gör att utrymmet för särskilt prioriterade projekt inom ramen för den ordinarie enhetsstrukturen tenderar att vara begränsat. I det fjärde steget beskriver flera av de intervjuade hur man arbetat med att komma bort från en negativ förhandlingskultur i samband med verksamhetsplaneringen. Enheternas förslag till verksamhetsplanering har snarare haft formen av ett förhandlingsbud än ett realistiskt förslag baserat på faktiska behov och förhållanden. Problemet har beskrivits som att det har funnits "luft" i verksamhetsplaneringen. På avslutas arbetet med verksamhetsplaneringen med att verksamhetsplan fastställs för varje enhet och utlandsmyndighet. Av planen framgår vilka "verksamhetsuppdrag" som ska genomföras och till varje uppdrag fastställs de resurser som får användas till just detta uppdrag. Ett problem som uppmärksammas i förvaltningsavdelningens översyn av verksamhetsplaneringsprocessen är att verksamhetsplanen inte används av departementen som ett instrument för den interna löpande uppföljningen och styrningen av verksamheten. Denna bild bekräftas av de intervjuer revisorerna genomfört. Planeringsdokumentet ligger still för att plock as upp först i samband med planeringen . Någon uttryckte det som att verksamhetsplanen var ett "dött dokument" så fort planen fastställts. pågår det viss utvecklingsverksamhet på departementen för att komma åt detta problem. Initiativ till och innehåll i dessa projekt kommer i aktuella fall från departementen själva, inte centralt från förvaltningsavdelningen. Försvarsdepartementet har tagit fram en skriftlig prioriteringsplan som gäller hela departementet. Vilka uppgifter som är prioriterade och i vilken ordning framgår av dokumentet. Former för verksamhetsuppföljning och vem som har ansvaret för verksamheten fastställs i planen. har engagerat en extern konsult för att förbättra den inre effektiviteten. Man har formulerat en verksamhetsidé och fastställt en gemensam vision för departementets utveckling. Departementet har skickat ut ett halvårsbrev till de anställda med en sammanställning av utvecklingen av den interna ekonomin och budget-utfallet. På görs verksamhetsuppföljning löpande och redovisas för ledningen en gång . Den månadsvisa dragningen omfattar främst de dokument som departementet producerar, dvs. antalet propositioner, skrivelser, utfärdade författningar, kommittédirektiv, särskilda uppdrag, övriga beslut (lagrådsremisser, regleringsbrev, anställningar m.m.) samt besvarade interpellationer och skriftliga frågor. Denna verksamhetsredovisning består också av dokumentens aktuella status, t.ex. propositionen beslutad av , propositionen överlämnad till , propositionen behandlad av Lagrådet, propositionen planerad för lagrådsremiss etc. Ett annat problem, utifrån perspektivet att departementen numera är en sammanhållen myndighet med gemensamma mål, är att ingen av de intervjuade departementen uppgav att man har kontakt med andra departement i samband med verksamhetsplaneringen. Inte ens departement med en tydlig koppling till varandra har någon gemensam process för att nå fram till gemensamma prioriteringar av någon viss verksamhet. Denna bild bekräftas av förvaltningsavdelningens översyn. I denna sägs bl.a. att verksamhetsplaneringen inte bidragit till utvecklingen av tvärsektoriellt arbete och gemensamma gränsöverskridande lösningar. I verksamhetsplaneringsprocessen inom departementen har tanken på ett sammanhållet regeringskansli inte spelat "någon framträdande roll". I förvaltningsavdelningens översyn av verksamhetsplaneringsprocessen framförs även synpunkten att det finns ett behov av och en efterfrågan på en tydligare politisk styrning av verksamhet. Regeringen och Statsrådsberedningen bör tydligare ange prioriteringar utifrån de övergripande politiska målen och anslag. En tydligare politisk övergripande styrning skulle vara viktig i ett läge när kraven på departementens verksamhet överstiger de resurser som finns tillgängliga. Revisorernas intervjuer bekräftar bilden av att man på departementsnivå anser att man inte ges tillräckliga resurser för att lösa de uppgifter man är satt att göra. framstår inte kopplingen mellan detta och en mer utvecklad politisk styrning på regeringskanslinivå som lika tydlig. Vissa departement efterlyser en tydligare gemensam politisk styrning av verksamhetsplaneringsprocessen, medan andra inte nämner detta behov. Däremot finns det exempel på att man ser ett behov av en tydligare styrning från förvaltningsavdelningens sida vad gäller de mer praktiska delarna av verksamhetsplaneringsprocessen, främst i samband med fastställandet av internbudgeten. samordning av statsbudgetarbetet framhålls av vissa departement som ett föredöme i detta avseende. Den viktigaste slutsatsen av förvaltningsavdelningens översyn anses vara att verksamhetsplaneringen kräver ett engagemang från departementens politiska ledningar och ett aktivt deltagande av Statsrådsberedningen vid framtagandet av verksamhetsplanen. Det anses också vara viktigt att ledningsgrupperna använder sig av planen som stöd för en löpande styrning av verksamheten i respektive departement. Man säger att det handlar om att stärka verksamhetsplaneringen som politiskt styrinstrument och detta bör ske genom att Statsrådsberedningen och departementens politiska ledning i ökad utsträckning "är synliga" i denna process. I detta avsnitt redogörs först för generella regler för internrevision inom statsförvaltningen. Därefter följer en redovisning av motsvarande regelverk för . Slutligen redovisas resultat mm av revisorers externrevision av . Internrevision i en myndighet omfattar i princip två delar - granskning av den egna ekonomiska redovisningen samt granskning av de egna systemen för styrning och kontroll. Denna distinktion grundar sig på bestämmelserna i förordning (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. Där sägs bl.a. att internrevisionen ska vara en "självständig granskning av myndighetens interna styrning och kontroll och hur myndigheten fullgör sina ekonomiska redovisningsskyldigheter" (4 §). Förordningen stadgar vidare att internrevisionen ska bedrivas i enlighet med "god sed" på området. Med detta avses t.ex. att internrevisionen ska vara objektiv i förhållande till den granskade verksamheten. Objektiviteten säkerställs bl.a. genom att internrevisionen iakttar oberoende, saklighet och opartiskhet i arbetet. Internrevisionen ska ha den kompetens som krävs för att lösa arbetsuppgifterna. Revisionsarbetet ska bedrivas systematiskt och dokumenteras. revisorer har i en tidigare granskning bl.a. kartlagt innebörden av begreppen internkontroll och internrevision. Vad gäller internkontroll pekar revisorerna på att begreppet inte har någon vedertagen betydelse. I riktlinjer för den årliga revisionen anges dock att internkontroll omfattar myndighetsledningens hela förvaltningsansvar för att uppnå effektivitet i verksamheten enligt de av riksdag och regering uppsatta målen, en författningsenlig verksamhet samt en tillförlitlig återrapportering av verksamhetens resultat. internrevision styrs av instruktionen för . Här anges i allmänna termer organisation och uppdrag för internrevisionen. Bl.a att internrevisionen är placerad i Statsrådsberedningen, att den skall utföra internrevision av all verksamhet i , att den skall granska hur ekonomisk redovisning sköts och hur intern kontroll fungerar, att verksamheten skall bedrivas i enlighet med god revisionssed, att revisionsplan skall finnas samt att denna plan skall grundas på en analys av risken för väsentliga fel i verksamheten. revisorer ansvarar för den externa revisionen av . och departementens bokföring blev föremål för externrevision . För medverkan i detta arbete har revisorerna upphandlat utomstående expertis, revisionsfirman . I samband med externrevisionen 1997-99 har revisorerna haft revisionella synpunkter på organisationen och genomförandet av internrevision. har senare genomfört ytterligare en granskning av internrevisionen . Även i denna rapport finner man kritiska iakttagelser och rapporten sammanfattar sina intryck av internrevision med att den har "ännu inte riktigt funnit sina former och behöver stöd i verksamhetsutvecklingsprojekt". har, dels i samband med revisorers externrevision för , dels i sitt yttrande med anledning av revisorernas granskning av anslag till regeringens disposition (rapport /01:7) , meddelat att man avser att se över och förstärka den interna revisionsorganisationen. I det senare yttrandet anger bl.a. följande områden som "måste utvecklas" för att internrevisionen skall kunna fullgöra sin uppgift: förebyggande verksamhet; granskningar av upphandlingar, personalförsörjning och projekverksamheten; fastläggande av en arbetsordning och tydliga processer för riskanalys; årlig rapport över verksamheten . Begreppet ekonomi- och personaladministration kan ges olika innebörd. Begreppet omfattar ett antal olika arbetsuppgifter. En del av dessa har att göra med redovisning och transaktioner, dvs. hantering av t.ex. leverantörsreskontra, reseräkningar, löner, fakturering, huvudboksredovisning och bokslut. En annan del har att göra med beslutsunderlag, t.ex. budgetering och framtagande av prognoser. Ekonomi- och personaladministration kan även omfatta den interna ledningen av myndighetens ekonomifunktion. har kraven på myndigheternas ekonomi- och personaladministration ökat. Från och med /95 genomförs på regeringens uppdrag en årlig värdering av myndigheternas ekonomiadministrativa standard (den s.k. EA-värderingen). Värderingen utförs av . Totalt ingår drygt 250 myndigheter i EA-värderingen. Värderingen består av två delar. Den första delen är det s.k. koncernvärdet som ska beskriva förhållandet mellan regeringen och myndigheten. Exempel på frågor är : Har myndigheten hållit sig inom föreskrivet anslagsutrymme? Använder myndigheten räntekontosystemet rätt? Uppfylls kraven på god kassahållning vid betalningar? Den andra delen är den s.k. myndighetsvärdet, som ska vara ett uttryck för säkerhet och precision i myndighetens interna hantering av tillgångar och skulder, intäkter och kostnader m.m. Exempel på frågor är: Hanteras fordringsbevakningen rätt och är den effektiv? Är rutinerna för hantering av leverantörsfakturor ändamålsenliga? Hanteras arbetsgivaravgifterna rätt? Hanteras den ingående/den utgående momsen rätt? Värderingen av de två delarna sker med hjälp av en tregradig skala: A, B och C. Grad A är bäst. Värderingen av de två delarna ligger sedan till grund för fastställandet av det övergripande betyget på myndighetens ekonomiadministration. Betyget kan bli Fullt tillfredsställande, Tillfredsställande eller Ej tillfredsställande. har och fått betyget Tillfredsställande (se tabell 5). har en klar majoritet av myndigheterna (drygt två tredjedelar ) lyckats erhålla högsta betyget Fullt tillfredsställande. erhöll och betyget Ej tillfredsställande. Då påpekade att koncernrapportering haft "särskilda problem" bl.a. på grund av myndighetens "komplexa struktur" och de säkerhetskrav som gäller för myndighetens IT-baserade kommunikation. Tabell 5: och EA-betyg 1997 BA Tillfredsställande BB Tillfredsställande 1998 CA Ej tillfredsställande CB Ej tillfredsställande 1999 BA Tillfredsställande BA Tillfredsställande 2000 BB Tillfredsställande - - Källa: , EA-värderingar avseende engagerade konsultfirman för att göra en benchmarkingstudie av ekonomi- och personaladministrationen i . Efter genomförd studie konstaterar konsultfirman att sammanslagningen av departementen och de därpå förändrade ansvarsförhållandena mellan förvaltningsavdelningen och departementen "ännu inte fullt ut" påverkat arbets- och resursfördelningen inom . Vidare menar man att det i viss utsträckning råder "oklarhet om ansvarsfördelningen och därmed risk för dubbelarbete". I studien görs också en rad relativt kritiska iakttagelser, t.ex.: "Gällande resepolicy och resereglemente är dåligt kommunicerat och saknar tillämpningsföreskrifter." "Brist på kunskap om och förståelse för helheten i bokslutsarbetet." "Förståelse för innebörden av ekonomiska begrepp och samband är låg." "Granskningen på de departement som skickar underlag till förvaltningsavdelningen fungerar dåligt." "Kvaliteten på underlag till koncernen från departementen kan ibland vara bristfällig." "saknas inom ekonomienheten tillräckliga resurser med controllerinriktning." "Organisationen präglas av stort fokus på rätt/feltänkande. Det innebär att aktiviteter som inte skapar något mervärde utförs med ett enda syfte: att skapa bevis för att den egna enheten inte har gjort något fel." "Tid relateras inte till kostnad och resultat." Studien visar att det finns en positiv inställning till förbättringar bland medarbetarna och att förutsättningarna hos medarbetarna att "gå vidare" i förändringsarbetet bedöms vara goda. Revisorerna erfar att förvaltningsavdelningen ägnat relativt mycket kraft på att förbättra ekonomi- och personaladministrationen. Bland annat har man, som ett led i utvecklingen, formulerat en gemensam vision (dvs. ett internt mål) för arbetet. Förvaltningsavdelningen har vidare genomfört en översyn av utbildningsbakgrunden hos ekonomipersonalen. Man har bedrivit ett utvecklingsarbete med ekonomisystemet Agresso och IT-stödet i allmänhet, tagit fram handböcker för arbetet samt formulerat rutiner för betalning och fakturering och sett över betalningsrutinerna. En annan uppgift har varit att införa en gemensam kontoplan för hela (se även avsnitt 9.4). enligt forskningsrapport från Score För att komplettera den kartläggning av verksamhet som gjorts i ovanstående avsnitt och för att fördjupa bilden av vad som påverkar möjligheter att vara "ett effektivt instrument" för regeringen har Score genomfört sex fallstudier av arbetsprocesserna: arbetet med regleringsbrev, arbetet med en proposition, hantering av kritik mot särskilda uppgifter, utvecklingen av den interna styrningen, arbetet med samt beredningen av ett EU-ärende. Detta kapitel innehåller en sammanfattning av dessa fallstudier. Scores undersökning avser hur arbetade fram regleringsbrevet till . Generella regler och riktlinjer för departementens arbete med regleringsbrevet framgår av ovanstående avsnitt 4.3. Inför arbetet med regleringsbreven fastställde en intern tidplan för de olika momenten i arbetet, t.ex. inledande informationsträff mellan samtliga budgethandläggare och sakhandläggare i departementet, sakenheternas första utkast till regleringsbrev, intern delning, gemensam beredning och stor delning. Samråd skedde framför allt med , men också med . Under hela processen fanns det informella kontakter med . Scores undersökning visar att samtliga inblandade parter anser att processen i sin helhet fungerar väl. Det har inte funnits några större konflikter som behövts lyftas till politisk nivå, varken inom eller gente-mot andra departement. Politikerna var inte inblandade i beredningen, utan arbetet var delegerat till tjänstemännen. Relationen till fungerade konfliktfritt. Ett problem som lyfts fram är tidpunkten för arbetet med regleringsbrev. Eftersom regleringsbrev utgör det sista ledet i statsbudgetprocessen sker arbetet efter budgetpropositionen och måste vara avklarat före det nya året. Att regleringsbreven ligger så sent gör att planeringen på försvåras och att arbetet på blir stressigt mot slutet. Departementet har svårt att hinna med att färdigställa den slutgiltiga versionen och det görs en del misstag. Formuleringar som sedan förekommer i det färdiga dokumentet är "inte alltid så genomtänkta som de borde vara".