frsrdg · GP04RR8 · 2002-01-01 00:00:00 — Verket ansåg att berörda statliga företrädare borde inleda sin inbördes samordning på ett tidigt stadium - redan i den informella processen - för att undvika låsningar i den formella processen. Enligt RRV kunde en avsiktsförklaring från länsledningen vara en viktig hjälp i samordningen. RRV förde också fram tanken att länsstyrelserna borde utveckla tillsynsfunktionen för att härigenom bidra till att problem uppmärksammades i planeringsprocessen. Någon motsvarande mer ingående undersökning av länsstyrelsernas roll och medverkan i PBL-hanteringen har inte gjorts. Revisorerna har översiktligt prövat frågan i samband med två s.k. informationsbesök vilka kortfattat återges här. revisorer genomförde 1996 två informationsbesök angående länsstyrelsernas tillämpning av . I revisorernas informationsrapport konstateras att lagen fortfarande inte fungerar på ett tillfredsställande sätt. Länsstyrelserna tycks ha svårt att vid tillämpningen av samordna skilda sektorsintressen. när flera myndigheter med motstående intressen blir inblandade. Bland annat ansåg revisorerna att länsstyrelserna har en alltför svag ställning i förhållande till framför allt de stora infrastrukturverken. Revisorerna pekade på vikten av att berörda intressenter och sektorsorgan informeras om kommunala och statliga myndigheters planer för den fysiska miljön i ett sådant skede av planeringen att planerna fortfarande kan påverkas. Förslag som framkommit vid besöken och som revisorerna ansåg regeringen skulle pröva var bl.a. ett ökat regionalt inflytande över planeringen. Länsstyrelsernas roll att granska miljökonsekvensbeskrivningarna i planeringsfaserna av större byggnadsprojekt borde också ses över. Efter det att rapporten skrevs har vissa lagändringar gjorts som bl.a. fått betydelse för medverkan i planeringen. Lagändringarna 1996 är ett sådant exempel vilket gör att kommunen nu har en skyldighet att samråda med om tidiga programförslag. Det utökade kravet på en miljökonsekvensbeskrivning har också fått betydelse. Som framgått har roll förändrats men kraven på myndighetens medverkan i planeringen har inte minskat. I granskningen har framförts att rollen nu blivit mer oklar bl.a. när det gäller uppgiften att samordna och bevaka de statliga och mellankommunala intressen i planeringen. Några länsstyrelser föreslår därför att uppgifter och ansvar förtydligas i regelverket. Hur ser länsstyrelserna på planprocessen? Länsstyrelserna har en lång erfarenhet av den fysiska planeringen i kommunerna och bör ha en god överblick över utvecklingen inom området. I syfte att försöka få del av den erfarenheten har revisorerna i en enkät ställt ett antal frågor till länsstyrelserna i landet. Revisorerna erhöll svar från samtliga 21 länsstyrelser. Frågorna i enkäten rörde bl.a. syn på effekterna av lagändringarna 1996 i fråga om obligatoriskt program och samråd m.m. i detaljplaneringen. Länsstyrelserna fick också redovisa egna synpunkter på regelverket och sin roll samt hur plan- och byggprocessen kan effektiviseras. Enkäten har bilagts rapporten (bilaga 2). I granskningen har några länsstyrelser besökts för att få deras uppfattning i de aktuella frågorna. Syftet var också att mer ingående diskutera eventuella hinder för byggandet och eventuella problem vid tillämpningen av lagen. Följande redovisning bygger på enkätsvaren och vad som framkom vid intervjuerna. Syftet med en miljökonsekvensbeskrivning är att identifiera, beskriva och möjliggöra en samlad bedömning av de direkta och indirekta effekter som en planerad verksamhet kan få. Det gäller effekter på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap, kulturmiljö och hushållningen med mark och vatten och annan resurshushållning. Det gäller också samspelet mellan de olika objekten. Det ska enligt ske på ett framåtsyftande sätt, där länsstyrelserna i samrådet med kommunerna ska verka för en god tillämpning av lagstiftningen. Hur kommunen och samverkar i fråga om miljökonsekvensbeskrivningen i planeringen har endast översiktligt studerats. En iakttagelse är dock att kommunerna mycket sällan redovisar sitt ställningstagande för att inte låta upprätta en miljökonsekvensbeskrivning. De planer som studerats saknar ofta sådana förklaringar. Vid intervjuerna framkom också att bestämmelserna om och när en beskrivning ska upprättas inte är helt klara för alla kommuner. Begreppet "betydande påverkan på miljön" är uppenbarligen ett svårdefinierat begrepp. synpunkter på användningen av miljökonsekvensbeskrivningen i planeringen inhämtades bl.a. genom revisorernas länsstyrelseenkät. Länsstyrelserna skulle under de tre svarsalternativen ja ibland, ofta och aldrig göra en bedömning av hur vanligt det är att kommunerna upprättar miljökonsekvensbeskrivningar utan att rekvisitet "en betydande påverkan på miljön" var uppfyllt. Femton länsstyrelser svarade att det finns kommuner som gör det ibland, fyra att det sker ofta och nio att det aldrig sker. Det var dock inte alla länsstyrelser som kunde uppge hur många kommuner det rörde sig om under respektive svarsalternativ. Oavsett antalet upprättas uppenbarligen miljökonsekvensbeskrivningar även då det inte behövs. Det kan finnas flera förklaringar till detta men en bedömning som framförts i granskningen är att kommunen vill vara på den "säkra sidan". En annan bedömning är att bestämmelserna är oklara och behöver förtydligas. Den omvända frågan om kommunerna avstår från att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning trots att en sådan skulle behövas ställdes inte i enkäten. Om så sker kan och ska dock ingripa i samband med den formella och informella planhanteringen. Det är ovanligt att kommunens och olika uppfattningar leder till rättsprövning. Däremot förekommer det att sakägare och andra åberopar behovet av en miljökonsekvensbeskrivning i samband med överklaganden. I Svenska Kommunförbundets kommunenkät uppgav av de svarande kommunerna att de inte upprättar miljökonsekvensbeskrivningar för några detaljplaner. Om detta beror på att de planer som upprättas inte har den betydande inverkan på miljön som krävs för att rekvisitet i PBL ska vara uppfyllt framgår inte av undersökningen. gör ändå bedömningen att resultatet tyder på en brist i kommunernas arbete med miljökonsekvensbeskrivningen. I revisorernas länsstyrelseenkät ställdes frågan om det utökade kravet på miljökonsekvensbeskrivning hade medfört att planprocessen generellt sett förlängts. Tio länsstyrelser svarade att den generellt förlängts och åtta att den inte påverkats tidsmässigt. Två länsstyrelser bedömde däremot att planprocessen förkortats. En uppgift som har framförts i granskningen är att miljökonsekvensbeskrivningen inte behöver påverka planeringens längd då den oftast kan upprättas parallellt med det övriga planarbetet. Den medför däremot ökade kostnader för kommunen i de fall där kommunen svarar för arbetet (se avsnitt 9.1). och den tidiga planeringen Införandet av obligatoriskt program i detaljplaneringen och kravet på samråd syftar till att tidigt få in synpunkter på ett planförslag. Tanken är att planutformningen i det skedet inte ska vara alltför låst utan att synpunkter och förslag ska kunna beaktas i den fortsatta planeringen. De tidiga samråden syftar också till att bredda beslutsunderlaget. Samtliga länsstyrelser svarar i enkäten att de uppmuntrar kommunerna att i ökad utsträckning förlägga tyngdpunkten i planeringen till de tidiga skedena. Länsstyrelserna fick också redovisa sin syn på betydelsen av den tidiga planeringen. En fråga gällde om en sådan planering ledde till mer genomarbetade planer. På en femgradig skala, där värdet 1 avsåg "instämmer inte alls" och värdet 5 "instämmer helt ", blev medelvärdet 4,2. Spridningen var liten och de flesta länsstyrelserna kan således sägas instämma i att en tidig planering leder till mer genomarbetade planer. De flesta länsstyrelserna ansåg också att en tidig planering innebar fler kontakter med länsstyrelserna i enskilda planärenden. Medelvärdet blev också här 4,2. Två länsstyrelser angav dock värdet två. Även i frågan om planeringen gav ökade möjligheter för myndigheten att påverka planerna var man förhållandevis överens. Medelvärdet blev här 4,4. Däremot är länsstyrelserna oeniga om en sådan planering leder till ett ökat medborgardeltagande. Här visade svaren på mycket delade uppfattningar. Medelvärdet blev här 3. Tre länsstyrelser svarade vet ej och en länsstyrelse avstod från att svara. Länsstyrelsernas bedömning är således att en planering där tyngdpunkten läggs till de tidiga skedena leder till ökade möjligheter för länsstyrelserna att medverka och påverka. Planerna bedöms också bli mer genomarbetade. Däremot råder tveksamhet om medborgardeltagandet verkligen ökar vilket var ett av syftena med att införa bestämmelserna. Länsstyrelsernas resurser har minskat roll i planeringen, inte minst i de tidiga skedena, är således viktig. följer upp verksamheten och bevakar statliga och mellankommunala intressen. En viktig uppgift är därtill att informera och ge kommunerna råd. En ökad samverkan mellan kommunerna och har i flera sammanhang framhållits bl.a. i samband med lagändringarna 1996. Kraven på länsstyrelsernas medverkan har således inte minskat. Mot bl.a. den bakgrunden ställdes frågan till länsstyrelserna om hur deras resurser utvecklats . Den direkta frågan gällde hur många personer på respektive länsstyrelse som ansvarar för genomförande av plansamråd med kommunerna eller handlägger detaljplaner. Utvecklingen av antal årsarbetare vid länsstyrelsernas planenheter/motsvarande Länsstyrelser Årsarbetare 1995 Årsarbetare 2000 Skillnad 1995-2000 De tre storstadslänen 45,4 29,2 - 13 Övriga län 38,7 19,2 - 19,5 Samtliga 80,9 48,4 - 32,5 Källa: Revisorernas länsstyrelseenkät Resultatet visar att länsstyrelserna har genomfört betydande personalnedragningar inom planverksamheten. Vid samtliga länsstyrelser utom två har resurserna minskat . Totalt redovisades en minskning med 32 årsarbetskrafter. Sammanlagt förfogar länsstyrelserna över totalt ca 48 årsarbetskrafter inom planverksamheten. Av dessa finns mer än hälften vid de tre storstadslänen. Av de intervjuer som genomförts framgår att även resurserna på den juridiska sidan har minskat. Då det vanligtvis är den juridiska enheten/motsvarande inom myndigheten som svarar för handläggningen av överklagade kan en sådan minskning ha betydelse för hur det tar för att avgöra ärendena. Granskningen har visat på de ibland långa handläggningstiderna. Handläggningstider på upp emot är inte ovanliga. I enkäten ställdes också frågan om hur många program- och plansamråd som respektive länsstyrelse medverkade 2000. Resultatet visade att det totalt i landet rör sig om ca 3 720 samråd. Länsstyrelserna i , och stod för av dem. Om uppgifterna från länsstyrelserna stämmer kan nedanstående bild grovt illustrera hur samrådsuppgiften belastar några länsstyrelser. Här bör dock framhållas att samrådstillfällena inte är jämförbara med avseende på det arbete som behöver läggas ned i de olika projekten. Antalet genomförda program/plansamråd per årsarbetskraft vid några länsstyrelser Länsstyrelser län Antal samråd 86 89 55 88 Källa: Revisorernas länstyrelseenkät Tabellen visar att varje planhandläggare/årsarbetskraft vid i svarade för 86 program eller plansamråd . Någon exakt uppgift om detta innebär en ökning eller minskning i förhållande till tidigare arbetsbelastning har inte gått att få fram, men de länsstyrelser som besökts hävdar att det rör sig om en ökning jämfört med . De formella plansamråden innebär inte bara en "belastning" för planenheten/motsvarande inom myndigheten. Flera andra enheter inom ges också tillfälle att granska förslagen. Vanligtvis får de ärendet för yttrande inom en viss angiven tid. Av enkäten framgår att vanligtvis uppgår till mellan . Den exakta tiden varierar dock stort beroende på typ av plan. Vid några enstaka länsstyrelser uppgavs svarstiden . Flera länsstyrelser använder sig också av särskilda plansamråd/beredningar en gång eller månad där synpunkter får framföras. Även direktkontakter vid särskilt brådskande ärenden förekommer. Övriga synpunkter från länsstyrelserna I enkäten fick länsstyrelserna ge egna synpunkter på och hur plan- och byggprocessen kan effektiviseras. Områdesbestämmelser bör avlägsnas som planeringsinstrument. Detaljplanekravet i 5 kap. 1 § PBL är sannolikt alltför strängt. behöver breddas och anpassas till flera olika planeringssituationer. Samrådsprocesserna behöver effektiviseras och anpassas till informationssamhällets metodiker. Med bättre kommunala översiktsplaner som i ett tidigt skede tydliggör kommunens intentioner kan programsamrådet hoppas över och genom att medborgarna har en tidig information om vad som kan väntas ske minskar även överklaganden (kan man hoppas). Förtydliga vad som är "allmänna intressen - kommunala intressen" som de berörda sakägarna kan och ska påverka politiskt/demokratiskt i tidiga skeden och inte genom att överklaga, vilket ofta sker. Lagtexten anger att program ska upprättas om det inte är onödigt. I många fall upplevs det just som onödigt. Enligt propositionen har begreppet onödigt dock en tydlig koppling till översiktsplanen, vilket försvårar en rymligare tolkning. Översiktsplanen kan knappast hålla den detaljeringsnivå eller aktualitet att den kan ersätta programmen, i varje fall inte i större städer. Med sammanslagna bygg- och miljönämnder har miljö mest att säga till om. Många goda utvecklingsförslag får nej. Även antikvarierna klagar över bristande kompetens och insikt om kulturella värden. Alltför ofta innefattas inte kulturmiljö i begereppet miljö. Översyn av /PBL, bl.a. 3 kap. , där allmänna intressen redovisas. Här bör utvecklas vad som är allmänna intressen och vilka intressen där staten ska ha en roll att informera/följa upp (riksintressen). Flexiblare bestämmelser för markanvändning och större möjligheter att reglera påverkan på miljön (överta reglering inom planområden). Bättre samordning med . Stor oklarhet när det gäller prövning av ärenden enligt inom detajplanelagt område. Mindre avvikelse från plan är ett oklart begrepp. Möjligheterna att medge bygglov med mindre avvikelse från detaljplan bör utvidgas under vissa förutsättningar. Detta reducerar behovet av att ändra detaljplaner, vilket besparar kommunerna resurser, respektive sökanden tid. Många kommuner chansar på att använda sig av mindre avvikelse av tids- och ekonomiska skäl. På motsvarande sätt används enkelt planförfarande. Frågan är då om lagen ska anpassas eller om "sanktioner" måste komma till för att lagens intentioner ska följas. Många kommuner anser att reglerna medför fördyrade projekt och att man riskerar att projekt inte kommer till stånd på grund av lång planeringstid. En eventuell ändring av reglerna får dock inte leda till det utbredda dispensförfarande som tillämpades före PBL. Det skulle behövas en enkel liten handbok/broschyr typ "Bygglov behöver jag det" att dela ut till allmänheten vid samrådsmöten om planer till hjälp för kommunerna. Problemet är inte lagstiftningen utan snarare bristen på resurser och kompetens i många kommuner. Nyetablering sker nu ofta genom förtätningar. Detta är känsligt för berörda. Därför viktigt med insyn och påverkan. Sådan demokrati kostar och pengar. Skicklighet och kompetens är dock viktigt hos planhandläggare. Med rätt information i rätt tid och hänsynstagande kan den totala planerings- och överklagandetiden pressas. Pedagogisk skicklighet krävs. Statliga myndigheter har ej i tillräcklig utsträckning ställt underlag till länsstyrelsernas förfogande. Det finns en tröghet vid ajourhållning och förmedling av underlag till länsstyrelserna. Upphävande av strandskydd i samband med detaljplan och områdesbestämmelser bör kunna ingå i kommunens antagandebeslut. är det två beslutsprocesser där kommunen antar planen men beslutar om ev. upphävande av strandskyddet inom planområdet. Den statliga kontrollen av strandskyddet i dessa fall skulle istället kunna ske genom att strandskyddet görs till en ny prövningsgrund enligt 12 kap. 1 § PBL. Vad som egentligen är mellankommunala frågor och intressen behöver utvecklas och förtydligas samt när och i vilka fall kan ingripa. har svårt att hävda den mellankommunala samordningen och miljömålen har myndigheten små möjligheter att följa upp. De mellankommunala intressena är otydliga i PBL, t.ex en ändamålsenlig bebyggelsestruktur, hushållning med jungfrulig mark. Kommunerna och enkelt planförfarande I översynen av (SOU 1996:168) föreslogs att enkelt planförfarande skulle få tillämpas i de fall ett detaljplaneförslag överensstämmer med kommunens översiktsplan och är förenligt med granskningsyttrande och konsekvenserna av förslaget framgår av översiktsplanen. Förslaget ledde 1996 till en ändring med den lydelsen (5 kap. 28 § PBL). Som tidigare nämnts fick översiktsplanen vid det tillfället också en ökad betydelse. Regelsystemet utformades så att det skulle ge möjlighet till ett ökat användande av enkelt planförfarande, vilket bedöms förbilliga och förkorta planprocessen. m.fl. försöker nu genom olika insatser förmå kommunerna att utnyttja dessa möjligheter till en enklare planprocess. Ett enkelt planförfarande medför bl.a. att kommunen inte behöver lägga ned tid på program- och utställningsförfarandet. Användande av enkelt planförfarande ökar? Länsstyrelserna noterar i enkäten en ökad användning av enkelt planförfarande i kommunerna. På frågan om bedömer att andelen planer som genomförs med enkelt planförfarande har ökat svarar fjorton länsstyrelser ja, sex att andelen är ungefär densamma samt en att andelen minskat. Uppgiften att andelen ökar styrks däremot inte av de uppgifter som erhållits från några av kommunerna i granskningen. Endast kommun visar på en ökad användning av enkelt planförfarande. I övriga undersökta kommuner är det svårt att se någon tendens . Däremot är det tydligt att andelen "enkla" planer är hög i kommunerna. Undersökningen omfattar stora och medelstora kommuner. Länsstyrelsernas bedömning utgår dock från samtliga typer av kommuner vilket kan tyda på att det är i de mindre kommunerna som andelen "enkla" planer ökar. Vilken betydelse har överklaganden för processens genomförande? I det följande redovisas en utredning som genomförde för . En lika omfattande undersökning av överklaganden av PBL-ärenden har därefter inte gjorts. Utredningen är också intressant som underlag för jämförelser med dagens situation. Regeringsuppdraget till gavs . skulle undersöka i vad mån planprocessen kunde effektiviseras och i vilken omfattning detaljplaner överklagas. Orsakerna till och effekterna av överklagandena skulle också analyseras. redovisade bl.a. följande fakta och slutsatser i rapporten: av kommunernas planbeslut i landet överklagas till . Andelen överklagade planer till regeringen har minskat efter det att PBL trädde i kraft. överklagades av planbesluten till regeringen, medan motsvarande siffra för var . Merparten av de överklagade planerna innehöll bostäder. Överklagandena försenade dock endast undantagsvis planprocessen eftersom bostadsplaner prioriterades inom såväl som regeringen. Hälften av överklagandena kom från sakägare och från kategorin boende. Endast ett fåtal överklagade detaljplaner, ett par procent, blev upphävda av eller regeringen. Verkets rapport visade på att extremt många planer överklagades i . Genomsnittligt för länet överklagades var tredje plan till , mot knappt var sjätte för landet som helhet. Verket betonade dock att överklaganden inte bedömdes som någon viktig orsak till förseningar i bostadsbyggandet. slutsatser var att det inte fanns något som talade för principiella förändringar i PBL till följd av överklagandesituationen. Däremot ansågs mindre ändringar i lagen motiverade för att förhindra tidsutdräkt i okontroversiella situationer. En annan slutsats var att den stora skillnaden i handläggningstider för likartade planer i olika kommuner visade att det fanns påtagliga möjligheter både att nedbringa överklaganden och att effektivisera planprocessen om de mest framgångsrika kommunernas erfarenheter kunde spridas till övriga kommuner. Det fanns enligt verket ett behov av betydande fortbildningsarbete i kommunerna. Verket meddelade sig berett att tillsammans med starta en kompetensutvecklingsverksamhet. Seminarium 1991 vid i i genomförde för närmare , , ett seminarium i syfte att diskutera varför så många detaljplaner överklagas i och hur kommunerna kan utveckla sina arbetssätt för information och inflytande i planeringen. Bakgrunden var bl.a. överklagandeutredning som presenterades året innan och som visade att av planbesluten i kommuner överklagades till mot för övriga landet. Från de minnesanteckningar som fördes från seminariet kan konstateras att situationen då uppvisar stora likheter med dagens varför även de slutsatser som drogs då kan vara av intresse . Då hade det rått högkonjunktur och bostadsbristen var stor. Planberedskapen i kommunerna var dålig och vissa planer ansågs behöva forceras fram. Några av de slutsatser och förslag som redovisades från seminariet visade att kommunerna kunde behöva utveckla arbetssätt och rutiner i planeringen. Slutsatserna gällde bl.a. : utbildning i pedagogik/presentationsteknik för planförfattare i syfte att kunna genomföra samråden och hålla utåtriktade kontakter på ett bättre sätt generell information/broschyr till allmänheten om planprocessen för att öka förståelsen om den när det gällde vad som kan påverkas, när i processen det finns störst möjligheter att påverka etc. utbildning/information av politiker för att de ska förstå och känna ansvar för samrådet och planprocessen och därmed kunna kräva bättre beslutsunderlag av tjänstemännen utveckla metoder i den översiktliga planeringen för tätorter i syfte att hitta enkla och ändamålsenliga arbetsformer i tidiga skeden av planprocessen, som utan att vara låsande kan bidra till att rationalisera efterföljande detaljplanering. Några mer omfattande utbildningsinsatser i enlighet med förslagen har inte genomförts . har däremot givit ut ett antal handböcker som beskriver processen och som ger råd till dem som har att tillämpa bestämmelserna, bl.a. kommunerna. Även seminarier och konferenser har hållits men det är framför allt som frågorna fått förnyad aktualitet. regeringsuppdrag att bl.a. lära ut "bra" metoder i planeringen är ett sådant exempel. I flera senare utredningar/rapporter återkommer liknande förslag som presenterades . Några av dem presenteras i rapporten. Plan- och byggutredningens delbetänkande Överprövning av beslut i plan- och byggärenden överlämnade Plan- och byggutredningen sitt delbetänkande Överprövning av beslut i plan- och byggärenden, SOU 1994:134. I betänkandet lämnades vissa förslag som rörde instansordningen för överklagande och ett nytt överklagandesystem. Bland annat föreslogs att regeringen avlastades prövning av PBL-ärenden och att i stället en miljödomstol inrättades för att pröva samtliga PBL-ärenden. Förslagen ledde däremot inte till några ändringar. Nedan refereras kort det uppdrag som en arbetsgrupp inom nu fått och som i princip innebär att presentera ett sådant förslag (avsnitt 6.5). I delbetänkandet redovisas också länsstyrelsernas statistik med bl.a. uppgifter om antalet överklagade planer. Däremot går det inte att se hur stor andel av de antagna planerna i kommunerna som överklagas. Av de detaljplaner som överklagades ändrades . Motsvarande siffra 1993 var . Antalet överklagade detaljplaner minskade mellan de båda åren från 728 överklagade planer 1992 till 1993. Orsaken till detta bedömdes huvudsakligen vara det minskade byggandet . Trenden med ett minskat byggande framgår tydligare av nedanstående tabell som redovisar överklagade ärenden till regeringen. Av tabellen framgår att antalet överklagade planer till regeringen mer än halverades 1990-1994. Överklagade detaljplaner till regeringen 670 670 379 314 Källa:Plan- och byggutredningen