frsrdg · GP04RR8 · 2002-01-01 00:00:00 — Vid en jämförelse med överklagade detaljplaner till regeringen framgår att antalet fortsatt att minska. Överklagade detaljplaner till regeringen 192 193 188 171 Källa: Utvecklingen förklaras till viss del av det minskade byggandet och ett minskat antal detaljplaner . Det är däremot svårt att bedöma vilka andra orsaker som kan ligga bakom utvecklingen. Antalet överklaganden till länsstyrelserna tycks dock nu öka. Från det underlag som infordrats bl.a. från de tre storstäderna visar på en ökning från totalt 33 överklaganden till 2000. Ökningen torde främst bero på det ökade antalet detaljplaner i kommunerna . Intressant är också att se utvecklingen i fråga om hur stor andel av planerna som överklagas. Medborgarinflytandet och överklaganden i planeringen. Inom ramen för ett projekt som Svenska Kommunförbundets plan- och miljösektion avslutade /01 "Samhällsplanering i samverkan" redovisades en exempelsamling från olika delar av landet om lokalt inflytande och medborgarmedverkan i planeringen. I skriften som tagits fram i samarbete med ges exempel från 16 olika kommuner som ska inspirera kommuner, tjänstemän och politiker som funderar över hur man ökar medborgardeltagandet i allmänhet, och i planeringsarbetet i synnerhet. I skriften redovisas också innebörden av begreppen medborgardeltagande och medborgarinflytande: Att låta medborgarviljan slå igenom i besluten Att få de politiskt valda representanterna att lyssna på medborgarna Att skaffa fram relevant kunskap som underlag för att fatta beslut Att utveckla dialogen mellan medborgarna och beslutsfattarna En fråga som har diskuterats är i vilket skede som medborgarinflytandet bör ha sin tyngdpunkt. Som tidigare nämnts var departementschefens bedömning vid införandet av PBL att den enskilde var mest intresserad av att delta i skedet närmast före byggandet. . Han anförde att inflytandet borde förläggas till en tidpunkt då det fanns en möjlighet att påverka, dvs. innan förutsättningarna för planeringen blivit alltför låsta. I revisionskontors rapport i , görs bedömningen att de tidiga skedena i planeringen har en stor betydelse för antalet överklaganden i senare skeden. Om planeringen i inledningsskedena hanteras forcerat och med liten kompromissvilja så ökar överklagandefrekvensen. i bedömer att många överklaganden av planer är rena okynnesyttringar i syfte att förlänga processen. I sin regeringsrapport angående åtgärder för att öka bostadsbyggandet i framförs att det är "orimligt att överklaganden får göras till flera instanser enbart i syfte att försena processen". föreslår bl.a. mot den bakgrunden att regeringen överväger någon form av prövningstillstånd, alternativt en nedsättning av ett belopp som går förlorat om inte ett överklagande bifalls. påpekar att det är en mycket liten andel av de överklagade planerna som ändras. Endast en av 59 överklagade detaljplaner för bostäder underkändes av regeringen . Det torde som tidigare nämnts vara svårt att skilja okynnesöverklaganden från "vanliga" överklaganden. I återges en förklaring av begreppet nämligen "personer eller grupper som klagar till synes utan utsikt till framgång, de angriper beslut alla tänkbara vägar och driver ärenden i alla instanser. berör överklagandena själva sakfrågan". Arbetet med att försöka öka medborgarnas deltagande och inflytande i den fysiska planeringen inriktas särskilt mot de tidiga skedena. Härigenom ska medborgarintressena kunna tillgodoses på ett bättre sätt. En sådan ordning förväntas leda till färre överklaganden. Länsstyrelserna tycks dock osäkra i frågan om den tidiga planeringen leder till färre överklaganden. I länsstyrelseenkäten fick myndigheterna svara på den frågan. På en femgradig skala där värdet ett motsvarade instämmer inte alls och värdet fem instämmer helt var medelvärdet 3,8. Svaren visade således på en marginell övervikt för att länsstyrelserna bedömde att den tidiga planeringen leder till fler överklaganden. Spridningen i svaren var dock stor och två länsstyrelser fyllde i svarsalternativet vet ej. Som framgått tidigare var länsstyrelserna även osäkra på om tyngdpunkten till tidiga skeden i planeringen leder till ett ökat medborgardeltagande. Möjligheten att få sin sak prövad genom överklagande är en annan form av medborgarinflytande men i det sena skedet av planeringsprocessen. Vikten av att den möjligheten finns pekade på i sin analys av planeringsprocessen 1990. "Sakägare och boendes makt är delvis avhängigt denna möjlighet då de genom att kunna föra sin sak vidare genom den tidsutdräkt som detta oundvikligen innebär ökar trycket på kommunen att ta hänsyn till synpunkter under planprocessen." Överklagade detaljplaner i några kommuner Från några kommuner har uppgifter om antagna och överklagade planer infordrats. Resultatet presenteras nedan. Det bör framhållas att materialet omfattar endast några enstaka kommuner. Det undersökningsmaterial om överklagade planer i landet som förväntades presentera i sin rapport har inte gått att tillgå då myndigheten fått förlängd tid till . I avvaktan på ett mer kvantitativt undersökningsmaterial får följande exempel visa på möjliga utvecklingstendenser inom området. Överklagade detaljplaner i kommun År Antagna Överklagade 1997 37 9 1998 42 15 1999 38 6 2000 46 8 Andelen överklagade detaljplaner i har varierat stort. uppgick andelen överklagningar till . Övriga år har andelen uppgått till . Någon tendens hur antalet överklagningar utvecklats är svår att se. Företrädare från kommunen bedömer att andelen överklagade planer till stor del beror på vilken typ av detaljplaner som dominerat . Den höga andelen överklagningar 1998 beror enligt kommunen på det forcerade planarbetet då ett stort antal planer skulle fram i de centrala delarna av för att möjliggöra genomförandet av Öresundsförbindelsen. Även andelen överklagade planer i kommun uppvisar skillnader mellan åren. Överklagade planer i kommun ÅR Antagna Överklagade 1997 23 4 1998 23 4 1999 36 5 2000 33 9 överklagades av planerna. Den högsta noteringen gjordes då överklagades. Noterbart är också att de planer som antogs med enkelt planförfarande det året var som högst . Tjugoåtta av de totalt trettiotre antagna planerna var "enkla planer". Fem "normala" planer överklagades och fyra av de "enkla" planerna. Även i varierar andelen överklagade planer men inte lika mycket som i övriga kommuner. Andelen överklagningar uppgår till med högsta noteringen på . Tabell 10 Överklagade planer i År Antagna Överklagade 1997 41 11 1998 45 13 1999 48 12 2000 46 16 I behandlas endast några få planer , vilket gör det svårt att göra några jämförelser med övriga kommuner. Under två av de fyra undersökta åren överklagades ingen av de sju respektive åtta antagna planerna. överklagades tre av tio antagna planer. konstaterade att kommunerna i hade en ovanligt hög andel överklagningar jämfört med övriga landet. mot i övriga landet. Det framgår inte av den utredningen hur överklagandena i påverkat det resultatet. Följande siffror visar dock att resultatet i stad inte i något väsentligt avseende avviker från övriga kommuner. År Antagna Överklagade 1997 74 11 1998 66 10 1999 85 15 2000 70 22 överklagades av antagna planer. låg andelen på och . Någon större skillnad i jämförelse med och kommuner tycks således inte föreligga. Snarare är det så att problemen med överklaganden är mindre i . Att en hög andel överklaganden inte bara är ett storstadsproblem visar siffror som infordrats från . överklagades av planerna. Antalet planer är dock få, 6-15 , vilket gör att varje överklagande får stor betydelse för resultatet. överklagades ingen plan. Sammanfattningsvis kan följande figur illustrera utvecklingen av överklagade planer i kommunerna . Överklagas även "enkla planer"? Centrala myndigheter och organ verkar för att de möjligheter PBL ger till förenklingar i processen också används av kommunerna. För att enkelt planförfarande ska kunna användas krävs således att planen är av begränsad betydelse och saknar allmänt intresse. Det är kommunen som gör bedöm ningen om planen uppfyller förutsättningarna för att kunna gå "genvägen" med enkelt planförfarande. Granskningen visar att andelen "enkla" planer är hög. Det har också konstaterats att ett enkelt planförfarande kan förkorta processen betydligt. Om en sådan plan däremot överklagas är det inte säkert att processen går snabbare än vid normalt planförfarande. Överklagandeskedet torde i princip ta lika . För den myndighet som prövar ärendet är de administrativa rutinerna desamma oavsett om överklagandena rör en "enkel" eller "normal" plan. Sakprövningen, inhämtande av synpunkter från expertorgan och delgivningen är i huvudsak densamma i de båda fallen. Delgivningsförfarandet kan däremot bli enklare då det vid enkla planer ofta är fråga om ett begränsat antal sakägare/motsvarande. Det finns visserligen en risk att planförfarandet i sig kan bli föremål för prövning och att kommunen får "tillbaka" planen för att förutsättningarna för enkelt planförfarande inte varit uppfyllda. Det har inte framkommit något i granskningen som tyder på att detta skulle vara vanligt. Det är också en mycket liten andel av de "enkla" planerna som överklagas. Regeringen föreslår ändrad instansordning vid överklaganden? Regeringen beslutade att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att se över vissa frågor rörande , bl.a. systemet för överprövning av kommunala plan- och byggbeslut. I arbetsgruppen ingår företrädare från miljö- justitie- och finansdepartementen samt statsrådsberedningen. Till arbetsgruppen har också knutits företrädare från olika myndigheter som berörs av ett förändrat system för överprövning av överklagade ärenden. Arbetsgruppen ska redovisa ett förslag . Syftet med uppdraget är att föreslå en förändring som innebär att regeringen avlastas flertalet av de PBL-ärenden som regeringen prövar . Ärendena ska överflyttas till domstol som instanskedjan för de ärenden som prövas av domstol förkortas. Som ett huvudalternativ ska prövas en organisation som innebär att de allmänna förvaltningsdomstolarna ska pröva de överklagade ärenden som prövas av regeringen. På så sätt bör enligt uppdraget undvikas att det som finns två instanser på länsnivå som prövar samma ärenden, dvs. Enligt uppdraget bör roll som prövningsinstans övervägas av gruppen. Den nuvarande ordningen med att regeringens beslut i planärenden kan överklagas till Regeringsrätten kommer därmed också att ses över. har som tidigare nämnts ett regeringsuppdrag att förmedla kunskaper till kommunerna hur en god planberedskap kan upprätthållas m.m. Syftet med uppdraget är bl.a. att definiera problem och föreslå lösningar för att underlätta bostadsförsörjningen samt ge förslag på hur processen kan effektiviseras. Uppdraget skall resultera i en regeringsrapport vilken enligt de ursprungliga direktiven skulle ha inlämnats . har fått förlängd tid till . Förlängningen av uppdraget innebär att rapporten inte som förutsatts kan ingå som underlag i revisorernas rapport. Flera andra intressanta utredningar och rapporter har däremot avslutats. Några av deras slutsatser och förslag redovisas nedan. Byggkostnadsdelegationens resultat följs upp genom ett Byggkostnadsforum Byggkostnadsdelegationen tillsattes 1996 med uppdrag att med byggsektorns aktörer aktivt arbeta för långsiktigt sänkta produktions- och förvaltningskostnader för bostäder och därmed lägre boendekostnader. Arbetet är slutfört och redovisas i betänkandet Från byggsekt till byggsektor (SOU 2000:44). Betänkandet innehåller ett stort antal förslag och rekommendationer varav endast några få, några av de som berör planprocessen, presenteras här. Byggkostnadsdelegationen och kommunala avgifter m.m. Delegationen föreslår bl.a. att kommunerna ska uppmärksammas på att markpriser och de kommunala kostnader som ingår vid uppförande av bostäder utgör en betydande del av den totala byggkostnaden. Man föreslår vidare att det införs en oberoende prisövervakning av förbrukningsavgifter samt kommunala engångsavgifter. Rollen som prisövervakare ska vara en oberoende konsumentföreträdare som t. ex. . Kommunernas rätt att ta ut avgifter för sin verksamhet grundas på självkostnadsprincipen. Den innebär att avgiften högst får motsvara den genomsnittliga självkostnaden för åtgärderna. Delegationen konstaterade i en undersökning i 23 kommuner att det finns stora skillnader i kommunernas pris- och avgiftsättning. Priset på mark är den helt dominerande orsaken till den stora variationen som finns i utfallet mellan kommunerna. Om markkostnaden och övriga engångsavgifter inräknades uppgick kostnaderna till av den totala produktionskostnaden. Om markostnaden exkluderades uppgick avgifterna till av produktionskostnaden. Delegationen menade att exploateringskostnaderna i värdekedjan från råmark till byggbar mark bör tydliggöras genom att varje ärende föreläggs kommunfullmäktige för beslut. Kommunerna rekommenderas att minska vissa engångsavgifter genom att införa övergång till faktisk prissättning vid bygglov motsvarande högst självkostnad samt tillämpa enkelt planförfarande i större utsträckning. Delegationen anser därtill att synen på konkurrens i byggsektorn ska skärpas. För att konkurrens ska uppstå krävs att priserna är synliga. bör ges i uppdrag att, tillsammans med byggmaterialmarknadens aktörer, klargöra vad som gäller för att de olika typer av rabatter som tilläm pas ska anses vara trohetsskapande eller leda till en selektiv försäljning som kan anses hämma konkurrensen. Byggprocesssen kan utvecklas i syfte att förändra dagens statiska förhållanden där samma processer för upphandling, utformning och leverans dominerar och rum. Byggkostnadsdelegationen går däremot inte närmare in på kommunerna och planmonopolet. De allmänna klagomålen mot kommunernas sätt att hantera planfrågorna omnämns däremot, liksom invändningen mot långa handläggningstider och kommunernas bristande planberedskap. Delegationen anför att den demokratiska processen är viktig men menar att invändningar kan riktas mot överklagandeprocessen som skulle kunna effektiviseras utan att tappa i kvalitet. Man anser att en översyn borde klarlägga om proceduren är en flaskhals utan värden eller hur förfarandet borde gå till. På uppdrag av regeringen har , fr.o.m. inrättat Byggkostnadsforum. Syftet med forumet är bl.a. att förmedla kunskaper och idéer som kan finnas i byggprojekt där man lyckas bygga billigt utan att försämra standarden. Tanken är att Byggkostnadsforum ska fungera som kunskaps- och idébank för byggherrar, kommuner, myndigheter och entreprenörer. Forumet ska ta vid där Byggkostnadsdelegationen slutade och med hjälp av bl.a. de förslag och rapporter som delegationen lämnade finna metoder att sänka byggkostnaderna. Man ska se på hela processen, från de första tankarna att bygga till det att huset står klart. En förhoppning med detta är att kunna förklara varför det kostar så mycket att bygga bostäder och hur kostnaderna långsiktigt kan sänkas. Forumet är organisatoriskt inplacerat vid . Regeringen har utsett projektledare samt anslagit till verksamheten. En särskild uppgift för Byggkostnadsforum är att vara beredande organ för regeringens beslut om bidrag till bostadsinvesteringar som främjar ekologisk hållbarhet. Bidraget ska främst riktas till ekologiska åtgärder i större nybyggnadsprojekt med stor andel hyresrätter. Regeringen har avsatt till bidraget . Verksamheten med Byggkostnadsforum liksom bidragsgivningen till bostadsinvesteringarna ska enligt regeringsuppdraget utvärderas . Mot bakgrund av analys av utvecklingen av bostadsefterfrågan i landet gav regeringen landshövding i uppdrag att överlägga med kommunerna i om möjliga åtgärder för att skapa förutsättningar för ett ökat bostadsbyggande i länet (regeringsuppdrag ). Mark- och planberedskapen i länet skulle särskilt uppmärksammas, liksom övriga hinder för ett ökat bostadsbyggande. Arbetet genomfördes i tre faser, var och en avslutad med en rapport till regeringen. redovisade sin slutrapport. Såväl i delrapporterna som i slutrapporten lämnades flera förslag till regeringen. Rapporten pekar på nödvändiga insatser på såväl kort som lång sikt. Kortsiktiga förslag som diskuterats har varit stöd, skatter, förenklingar och hanteringen av statlig mark. Föreslagna förenklingar handlar om att påskynda och prioritera arbetet med överklaganden, stimulera planinsatserna inom kommunen och intensifiera rådgivningen om plan- och exploateringssystemet. Förslagen på lång sikt ger enligt utredningen störst effekt för bostadsbyggandet. Det gäller frågor om marknadens funktion, skatter, ett bättre utnyttjande av plansystemet - särskilt översiktsplaneringen, satsningar på infrastruktur och planering för en långsiktigt hållbar samhällsutveckling. Ett av flera hinder som särskilt framhålls är att kommunerna har svaga incitament för att bygga bostäder. Beskattningsrätten av fastigheter och juridiska personer har tagits ifrån dem. I allmänhet är kommunerna beredda att acceptera åtaganden i form av utbyggnad av skolor, gator m.m. vilket således inte är ett hinder mot byggande och nyexploatering. En viktig förutsättning är dock enligt tillfrågade kommuner att stora infrastruktursatsningar också kommer till stånd. Brist på konkurrens i byggsektorn anges medföra att det i stort sett bara byggs bostadsrätter i attraktiva lägen. Lägenheterna säljs också till priser som inte alltid avspeglar produktionskostnaderna. I rapporten omnämns kommunernas önskan om en förenkling av planprocessen. Vissa kommuner anges kunna bemästra planprocessen som några går längre än vad lagen kräver, när det gäller samråd och medborgarinflytande. I några kommuner är detta en medveten väg för att nå snabbare resultat utan överklagade planer, eller för att få planer som står sig vid överklaganden. Att utveckla översiktsplanens roll och förbättra samverkan under detaljplanearbetet och bygglovsskedet kan enligt utredaren leda till rationaliseringar med bibehållen kvalitet. Smärre lagändringar, bl.a. när det gäller överklaganden, anses behövliga för att få en mer effektiv planprocess men mycket kan åstadkommas med nuvarande lagstiftning. Utredaren framhåller informationens betydelse för att finna den kortaste beslutsprocessen och de bästa samråds- och samverkansformerna. Miljökonsekvensbeskrivningar ska enligt PBL upprättas när ett planförslag väntas ha betydande påverkan på miljön. I utredningen anges det vara svårt att begränsa arbetet till de situationer som PBL föreskriver. Miljökraven trissas upp av olika medborgargrupper. Kommunen har svårt att stå emot och planprocessen förlängs, antingen för att kommunen själv väljer att vidga arbetet eller för att planerna överklagas på grund av att miljökonsekvenserna anses dåligt utredda. Det är enligt utredningen inte samma betoning på sociala eller samhällsekonomiska konsekvenser som på miljön i planeringen. och i föreslår förtydliganden i PBL och i inlämnade , ett gemensamt förslag till förtydliganden/justeringar i PBL till , , och . Byggnadsinspektörer, bygglovs- och planhandläggare, jurister m.fl. vid myndigheten och kommunen har tillsammans gått igenom lagstiftningen i syfte att finna åtgärder som kan förenkla och effektivisera planeringen, byggandet och granskningen av byggandet. I förslaget anges inledningsvis att huvudprincipen i PBL är att det är kommunen som utformar och beslutar om den lokala miljön, medborgarinflytandet etc. Detta bedöms "hålla i huvudsak". Man anger att PBL i första hand är anpassad till stora nybyggnadsprojekt vilket bedöms som en brist då flertalet förändringsprojekt berör fastigheter som regleras av äldre planer. I dessa fall uppstår enligt och särskilt svåra avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen. Grannkonflikter, hänsynstaganden till grönområden, kulturhistoriska och stadsbildsmässiga värden, behov att förnya infrastrukturen och äldre arbetsområden är andra sådana exempel. Den komplexa situationen bedöms inte sällan innebära tunga och svåra processer där man söker sammanjämka olika intressen vilket medför fördröjning genom överklaganden. och förslag till ändringar i PBL eller förtydliganden och justeringar av lagtexten gäller såväl, bygglovhanteringen/ planprocessen som instansordningen vid överklaganden. I det här sammanhanget kan bl.a. nämnas förslaget att se över bestämmelserna när ett program behöver upprättas och när enkelt planförfarande kan användas. Enligt stads och erfarenhet leder kravet på program inte sällan till långa planprocesser utan att några nya sakförhållanden tillkommer under ärendets gång. Ofta har de berörda grannarna klart för sig vad förändringen innebär och har också en klar inställning till förändringen tidigt i processen. Man anser vidare att möjligheten till enkelt planförfarande bör vidgas när ett omfattande programarbete föregått själva detaljplaneläggningen. Svenska Kommunförbundets programberedning för bostadspolitiska frågor har tillsatt en särskild programberedning för boendepolitiska frågor. I beredningens uppdrag ingår att analysera vilka problem som finns i såväl tillväxtregionerna som avfolkningskommunerna med fokus på bostadssituationen. I uppdraget ingår också att samråda med och andra berörda organisationer, och myndigheter inom det bostadspolitiska området. Ambitionen är att i en dialog med berörda grupper försöka nå en samsyn om problemens art och vad som behöver göras såväl nationellt som på lokal nivå inom boendesektorn. Tidsplanen för arbetet är en rapport . Plan- och miljösektionen vid har också föreslagit viss ändringar i PBL . Några av förslagen berör planprocessen och överenstämmer i vissa delar med förslagen från och i . förslag grundar sig bl.a. på en kommunenkät med svar från 90 kommuner. Förslagen till förbättringar har sedan utarbetats i samråd med representanter från kommunerna , , , , , samt från . anser bl.a. att det bör ges vidgad möjlighet till enkelt planförfarande. Som reglerna är utformade är utrymmet begränsat. Vissa tolkningar i lagen när enkelt planförfarande får tillämpas är enligt förbundet otydliga t.ex. bestämmelsen att förfarandet får användas när planförslaget saknar betydelse för en bredare allmänhet. Det finns enligt förbundet av vad som menas med en bredare allmänhet. Enkelt planförfarande ger tidsvinst bl.a. genom att utställning kan avvaras. föreslår därför att enkelt planförfarande alltid bör kunna tillämpas i de fall översiktsplanen eller fördjupningen av den ger tillräcklig information och vägledning eller då detaljplanen har en liten eller begränsad påvekan på omgivningen. I skrivelsen föreslås även att bestämmelsen om s.k. mindre avvikelse förtydligas. En ändring av begreppet som mer tar sikte på hur åtgärden påverkar omgivningen än storleken på åtgärden gör det enklare och smidigare att tillämpa begreppet. Grannarnas berättigade intresse att få lämna synpunkter före bygglovet bör enligt förbundet däremot inte ändras. Om berörda grannar mera allmänt motsätter sig avvikelsen skulle kommunen som ha friheten att övergå till ett regelrätt enkelt planförfarande. Bostadsprojekt i tre kommuner I granskningen genomfördes besök vid sex kommuner för bl.a. studier av ett antal planprojekt. Samtliga de projekt som studerats, varav tre presenteras här, avser bostadsbyggande. Det egentliga planarbetet har påbörjats , dvs. efter det att kravet på program, samråd m.m. infördes. En utgångspunkt för valet av projekt var att kommunens beslut att antaga planen överklagats. Härigenom begränsades urvalet väsentligt. Planerna har genomförts med normalt planförfarande och rör fler än endast enstaka bostadshus. Då planärendena avser överklagade bostadsplaner i kommunerna kan de inte sägas spegla "normalhanteringen" av detaljplaner. studerades bedöms dock av kommunerna vara representativa såtillvida att de inte avviker från den "normala" hanteringen av överklagade bostadsplaner. De tre planärenden som kort refereras här har hämtats från , och kommuner.