frsrdg · GP04RR16 · 2002-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående uppehållstillstånd för asylsökande 2001/02 RR16 revisorer anmäler härmed sin granskning av uppehållstillstånd för asylsökande. Revisorernas granskning revisorer har på eget initiativ granskat tidsåtgången i asylprocessen och härmed sammanhängande frågor. Det centrala i granskningen är den administrativa hanteringen av ärenden om uppehållstillstånd för asylsökande. Juridiska frågor behandlas inte. Rapporten för asylsökande - tidsåtgång, kostnader, reformarbete publicerades (se bilaga 1 till denna skrivelse). Rapporten innehåller bland annat en systematisk beskrivning av asylprocessen, en statistisk analys av tidsåtgången i asylprocessen och ett antal fallstudier. Vidare behandlas kostnader, budgetfrågor och anslagsstruktur samt de åtgärder som har vidtagits i syfte att förkorta handläggningstiderna. Rapporten har remissbehandlats. Tolv remissinstanser har yttrat sig och åtta har avstått från att svara. Remissinstanserna är i stort positiva till revisionsrapporten och till de förslag som där läggs fram. Såväl rapporten som en sammanfattning av remissinstansernas synpunkter återges som bilagor till denna skrivelse. Närmast återges några sammanfattande iakttagelser från revisionsrapporten samt vissa övergripande synpunkter som framkommit vid remissbehandlingen. Därpå redovisas revisorernas överväganden och förslag, som grundas på det samlade resultatet av rapporten och remissbehandlingen. Syftet med granskningen var att beskriva och förklara asylprocessen, att mäta tidsåtgången i denna process samt att söka förstå orsakerna till fördröjningar av handläggningen och finna möjliga åtgärder som kan förbättra situationen. Långa handläggningstider bör undvikas Långa handläggningstider bör undvikas i all offentlig verksamhet. Fördröjningar innebär vanligen att ärendena blir svårare att handlägga som de direkt berörda personerna drabbas av långa väntetider. Detta gäller även asylärenden. Här tillkommer dessutom den omständigheten att de asylsökande står utanför arbetsmarknaden och att deras uppehälle bekostas av staten. Den statsfinansiella och samhällsekonomiska innebörden av långa väntetider i asylprocessen kan liknas vid vårdköer där de som befinner sig i kön får sin försörjning av staten och dessutom blir sjukare . Handläggningstiderna i asylprocessen är ett långvarigt problem som har upp-märksammats i flera tidigare granskningar. Problemet är dock inte löst. Granskningen visar att tidsåtgången inte har minskat för de årgångar av asylsökande som kom till . Någon anmärkningsvärd ökning av tidsåtgången har heller inte ägt rum. Tidsåtgången är fortfarande långt från målet Tidsåtgången är långt ifrån de mål som gäller för de berörda myndigheterna. Det av regeringen fastlagda målet är sex månaders handläggningstid för asyl-prövning, både i första instans () och i andra instans (). Av dem som sökt asyl var det endast som fick beslut av , medan fick beslut först eller mer. Tiderna i var ännu längre. Av dem som sökt asyl och fått avslag i första instans och överklagat var det endast som fick beslut av , räknat från den tidpunkt då ärendet inkom till nämnden. Hälften fick vänta på beslut av nämnden. Variationen i tidsåtgång är betydande inom var och en av de grupper som har analyserats. Det är stor skillnad mellan den fjärdedel av en viss grupp asylsökande som har de längsta tiderna och den fjärdedel som har de kortaste tiderna. De prioriteringar som görs mellan olika ärenden har också betydelse. Då vissa ärenden behandlas särskilt snabbt kan det medföra att andra ärenden får vänta . Varför har handläggningstiderna inte minskat? Hela det migrationspolitiska området är komplext och föränderligt. Vissa faktorer har medfört ökade svårigheter och andra har medfört ökad effektivitet i hanteringen av asylärenden. Utvecklingen i stora drag har präglats av följande omständigheter: Antalet asylsökande har ökat kraftigt , från ca 5 500 till ca 16 000. Detta har ökat påfrestningarna på både asylprövningen och mottagningssystemet. Svå-rig-hetsgraden i ärendena har snarare ökat än minskat. Resurstillskotten till asylprövningen har varit mindre än ökningen av antalet asylsökande. Förändringar i det internationella regelverket har haft komplicerade effekter på handläggningen. Möjligheterna till snabba avvisningar ökade (tillfälligt) genom avtalen med och , medan tillämpningen av i övrigt kan ha medfört fördröjningar. (Schengeninträdet anses ha medfört ett ökat inflöde av asylsökande till , men det påverkar inte utvecklingen under vår analysperiod.) Omorganisationer och utvecklingsarbete i har verkat för ökad effektivitet i handläggningen. Den ökade produktiviteten har dock inte varit tillräcklig för att både uppväga de ökade svårigheterna och uppnå en förkortning av handläggningstiderna. Orsakerna till tidsåtgången i asylprocessen kan analyseras på flera sätt. Då man studerar enskilda fall kan man se vissa faktorer, som t.ex. oklara identiteter och trovärdighetsproblem, långa svarstider från ambassader och från andra länders myndigheter, osäker landinformation och politisk oklarhet. Då man studerar de berörda myndigheterna ser man främst organisationsanknutna faktorer i form av förändringar av regelsystem, arbetssätt och arbetsförhållanden i de berörda myndigheterna. Dessa faktorer kan dock inte förklara hela tidsåtgången. Man måste också beakta det som i analyser av ärendehandläggning brukar kallas för passiv tid eller kötid. Den totala tidsåtgången i ett asylärende kan betraktas som bestående av tre olika delar: för det första tid för aktiv handläggning hos och , för det andra tid för korrespondens och kommunikation med andra myndigheter och med den sökandes juridiska ombud, och för det tredje passiv tid som inte kan förklaras av någon särskild aktivitet i ärendet. Den aktiva tid (arbetstid omräknad till koncentrerat heltidsarbete) som krävs för att handlägga ett asylärende är . Tiden för kommunikation är betydligt längre men kan i de flesta fall . Om tidsåtgången är längre än så finns det antingen mycket speciella ärendeanknutna förkla-ringar eller också är det fråga om passiv tid (kötid) som beror på att ingen haft tid att arbeta med ärendet eller att det haft låg prioritet. De analyser som gjorts i granskningen tyder på att den passiva tiden var den helt do-minerande orsaken till lång handläggningstid i första instans. För att minska den passiva tiden behövs åtgärder som ökar myndigheternas arbetskapacitet. Arbetskapaciteten bestäms i sin tur av myndigheternas resurser, kompetens och arbetsrutiner. Tolv remissinstanser har yttrat sig över revisorernas rapport. En sammanfattning av dessa yttranden finns i bilaga 2. Ett urval av de allmänna synpunkter som framförts återges nedan. De synpunkter som gäller förslagen i rapporten redovisas i anslutning till revisorernas överväganden i avsnitt 4. Remissinstanserna bekräftar överlag revisorernas iakttagelser om de alltför långa handläggningstiderna i asylärenden och tillstyrker åtgärder som kan minska tidsåtgången. Vårdkonsumtionen för de asylsökande kommenteras av . En uppföljning visar att de asylsökandes vårdbehov har underskattats och att den statliga ersättningen väsentligt understiger landstingens kostnader för vården. Ju som förflyter mellan en asylsökandes ankomst till och beslut, desto svårare är det att neka de asylsökande nödvändig vård. Förbundet erinrar om att vårdkapaciteten är begränsad och att återkommande och långvariga akuta vårdinsatser för asylsökande kan ge upphov till besvärande vårdköer. framhåller i sitt yttrande att långa väntetider även har betydelse ur integrationssynpunkt. Verket bekräftar antagandet att en kortare asylprocess förbättrar individens förutsättningar att finna arbete och att finna sig till rätta i det svenska samhället. Utlänningslagen och regeringens roll har kommenterats av ett par remissinstanser. framhåller att problemen på området inte endast är organisatoriska och hanteringsmässiga utan att de även har att göra med att delar av utlänningslagen har en låg trovärdighet i vida kretsar. Det medför att de beslut som fattas av berörda myndigheter i enlighet med regelverket och praxis i stor utsträckning ifrågasätts. Speciellt framhåller nämnden att begreppen "humanitära skäl" och "humanitetens krav" i utlänningslagens mening är betydligt mera rigorösa än den innebörd som i allmänhet läggs i dessa begrepp. Grunden för en ökad acceptans för myndigheternas beslut måste därför enligt läggas, inte bara genom processuella förändringar, utan kanske framför allt genom att ramarna för tillståndsgivningen på nytt diskuteras och fastställs i ett utrednings- och lagstiftningsarbete. konstaterar i sitt remissvar att regeringen sedan tillkomst i huvudsak synes ha koncentrerat sin verksamhet på internationellt samarbete. Naturligtvis är detta arbete av högsta prioritet, men samfundet menar också att regeringen därigenom synes ha försummat åtgärder för vägledning av de inhemska myndigheterna, och . anser också att de förändringar som skett i lagstiftningen har präglats av alltför vaga anvisningar i förarbetena till de genomförda ändringarna. Inga övergångsbestämmelser har heller meddelats. Revisorernas överväganden och förslag 4.1 Tidsåtgång och reformaktiviteter Den analys som gjordes i rapporten tyder på att regeringens åtgärder när det gäller att möjliggöra kortare handläggningstider varit otillräckliga. Många frå-gor som rör asylhandläggningen har kopplats samman med de långvariga diskussionerna kring in-stans- och processordningen i utlänningsärenden. Den-na fråga bereds fortfaran-de i . Regeringens övriga arbe-te med migrationsfrågor är i hög grad knutet till EU-samarbetet och har en långsiktig inriktning. I rapporten gav revisorerna uttryck för uppfattningen att regeringen borde ägna de förvaltningspolitiska problemen betydligt större uppmärksamhet. En del av dessa problem borde vara möjliga att hantera fristående från den kommande reformen av instans- och processordningen. Det kan vara en nackdel att så många olikartade frågor har knutits samman i ett enda reformpaket. Det är heller inte givet att en ny instans- och processordning kommer att kunna lösa problemen med de långa handläggningstiderna. De iakttagelser som gjorts i tidigare granskningar tyder snarare på att det är inledningsskedet av asylprocessen som måste förstärkas om handläggningstiderna ska kunna kortas. Remissinstanserna har inte framfört några invändningar mot ovanstående syn-punkter. bekräftar revisorernas synsätt att inlednings--skedet av asylprocessen måste förstärkas. Nämnden tar i sitt remissvar också upp det faktum att en stor del av utlänningsmyndigheternas arbete tas i anspråk för att hantera frågor som väckts efter det att beslut om avvisning eller utvisning har vunnit laga kraft. Nya ansökningar omfattar av alla ärenden vid nämnden. Dessa ärenden ska tas med förtur vilket leder till att handläggningen av överklagandeärenden fördröjs. Ett snabbt avgörande av en ny ansökan leder även till en upprepad ny ansökan vilken måste hanteras med förtur etc. En arbetsgrupp inom nämnden utreder vilka för- och nackdelar en lägre prioritering av dessa ärenden kan innebära och i vilken utsträckning en sådan kan göras med hänsyn till lagstiftning och direktiv i regleringsbrev. pekar även på de svårigheter som i många fall föreligger när det gäller att verkställa ett beslut om avlägsnande. En effektivisering av asylprocessen måste därför, enligt , inriktas inte bara på den ordinarie proceduren utan även på hanteringen av de frågor som aktualiseras efter det att lagakraftvunna be-slut har fattats. Givetvis bör detta ske med beaktande av rättssäkerhetens och humanitetens krav. Revisorernas överväganden och förslag Revisorerna anser att regeringen bör försöka lösa frågan om handläggningstiderna i asylprocessen på ett mera aktivt sätt än . Utan särskilda åtgärder från regeringens sida är det inte sannolikt att målen för handläggningstiderna kommer att kunna nås. Revisorerna har under granskningen erfarit att systemet med nya ansökningar i utlänningsärenden infördes i syfte att förenkla asylprocessen, men att det mycket snart efter införandet stod klart att reformen hade förfelat sitt syfte. Systemet med nya ansökningar har ännu inte reformerats. Revisorerna ser positivt på ansträngningar att ändra prioriteringarna för handläggning av nya ansökningar för att därmed rationalisera den egna verksamheten. Det är dock oklart varför nämnden inte påbörjat denna typ av analys. Med anledning av remissvar vill revisorerna också peka på en motsägelse eller dubbelhet som förefaller prägla den svenska utlänningslagstiftningen: Å ena sidan finns bestämmelser som innebär att begreppet "humanitära skäl" ska ges en mycket restriktiv tolkning - men å andra sidan är antalet möjliga nya ansökningar inte begränsat. Systemet medför i sig en tendens till utdragna förlopp med många prövningar av samma ärende. Denna tendens är knappast beroende av vilken myndighet som fat-tar besluten och kan därför inte väntas försvinna genom att befogenheter övergår till länsrätterna. Revisorerna utgår från att denna fråga uppmärksammas av regeringen i det nu pågående beredningsarbetet rörande ny instans- och processordning i utlänningsärenden. En annan svår fråga gäller hinder för verkställighet av beslut om avvisning. Snabbare verkställighet är i vissa fall en förutsättning för att asylprocessen ska kunna avslutas inom rimlig tid. Hinder för verkställighet kan vara en grund för uppehållstillstånd. Denna fråga har både hanteringsmässiga och juridiska aspekter och rör flera olika myndigheter. För att få ytterligare upplysningar om dessa frågor har revisorerna gjort informationsbesök som kommer att avrapporteras i form av en s.k. informationsrapport. Detta material bekräftar att det finns möjligheter att förenkla och förbättra nu-va-rande handläggningsrutiner. Även lagstiftningen kan be-hö-va ses över. Ändringar kan vara befogade för de asylsökande som inte kan återvända hem därför att hemlandet inte tar emot sina egna medborgare. Revisorerna anser att dessa frågor bör utredas av regeringen. Revisorerna anser att regeringen bör genomföra konkreta åtgärder för att lösa frågan om handläggningstiderna i asylprocessen. En del av de åtgärder som är möjliga framgår av följande avsnitt i denna skrivelse. Till detta kommer den ovan diskuterade frågan om verkställighet av beslut om avvisning. Mot denna bakgrund föreslår revisorerna att re-geringen utreder frågan om hur hinder för verkställighet av avvisningsbeslut hanteras av de berörda myndigheterna i syfte att klarlägga om och hur den--na hantering kan förenklas och infogas i asylprocessen på ett bättre sätt än . 4.2 Resursfrågor och anslagsstruktur I rapporten föreslog revisorerna att regeringen anlägger ett flerårigt synsätt på resursfördelningen till migrationspolitiken. Extra insatser till asylprövning kan motiveras om de ses som en investering i en bättre fungerande asylprocess. Detta gäller även om vinsterna av en sådan investering inte kan hämtas hem förrän . Vidare föreslogs att anslagsstrukturen till migrationspoliti-ken skulle ändras för att uppnå större flexibilitet. Revisorerna framhöll i rapporten att en ändrad anslagsstruktur kan se ut på flera olika sätt. En möjlighet är att sammanföra s.k. förvaltningsanslag - som bl.a. innehåller medel för prövning av asylansökningar - med anslaget till mottagande av asylsökande. En annan möjlighet är att införa ett särskilt anslag för asylprövning. Detta skulle kunna motiveras med att extra tillskott till just denna verksamhet kan vara en nyckel till större effektivitet totalt sett, men att just denna verksamhet också måste kunna krympa i ett framtida läge då antalet ej avgjorda asylansökningar minskat. Ett särskilt anslag för asylprövning borde således betraktas som ett sakanslag, inte som ett förvaltningsanslag. Ökade resurser för asylprövning inom ramen för en ändrad anslagsstruktur kan enligt rapporten ge bättre förutsättningar för en effektivt fungerande asylprocess. Men med tanke på de stora variationerna i inflödet av nya asylsökande behövs naturligtvis även en beredskap att tillföra medel via tilläggsbudget. I rapporten framhölls att uppbyggnaden av nya enheter för asylprövning kräver en betydande specialistkompetens och knappast kan improviseras fram . Det är därför svårt att finansiera asylprövning med tillfälliga resurstillskott. Flera remissinstanser är positiva till tanken på en ändrad resursfördelning till migrationspolitiken. Det gäller ombudsmän (), och . Några kritiska synpunkter framförs av som saknar statsfinansiella analyser av förslaget. () noterar att det inte råder någon tve-kan om att behovet av flexibilitet i anslagskonstruktionen är stort i . Inom ramen för den nuvarande konstruktionen finns enligt UD stora möjligheter till flexibilitet. Eftersom verket inte självt kan förfoga över dessa möjlig-heter krävs dock mer tid från det att behovet uppmärksammas till dess detta ger effekt. De svårigheter att prognostisera förändringar inom verkets an-svarsområde som finns bidrar enligt UD till att minska nyttan av de existerande möjligheterna till flexibilitet. De generella synpunkterna på förhållandet mellan förvaltningsanslag och sakanslag gäller enligt UD även på det migrationspolitiska området. Kontrollaspekten har stor betydelse för såväl regering som riksdag i deras roller som övervakare av att statsförvaltningen hanterar anslagna medel på ett Denna principiella inställning till anslagskonstruktionen äger sin giltighet även om det i viss verksamhet kan vara svårt att särskilja de båda anslagstyperna. De förhållanden som talar för en ny anslagskonstruktion är enligt UD väl värda att ta fasta på. En ytterligare förbättring av omvärldsbevakningen och prognosverksamheten skulle, enligt UD, kunna resultera i del-vis bättre möjligheter att utnyttja de möjligheter till flexibilitet som finns re-dan . Erfarenheterna har dock visat att de politiska och eko-nomiska förändringarna i en rad av världens länder är svåra att förutse även på förhållandevis kort sikt. () framhåller att ett långsiktigt tänkande är en kärnfråga om man vill främja en effektiv hushållning med statliga medel. När det gäller att skapa större flexibilitet i anslagsstrukturen instämmer ESV i principerna för revisorernas förslag. ESV anser dock inte att anslaget för mottagande av asylsökande och s.k. förvaltningsanslag kan slås samman. Som huvudregel anser ESV att sakanslag inte ska användas för en myndighets förvaltningsutgifter. Med sakanslag menar ESV de utgifter som har för mottagandet men inte verkets egna utgifter för administration. Förvaltningsanslaget bör enligt ESV renodlas till att avse förvaltningsutgifter inkl. verkets totala administration. anser att en förändrad anslagsstruktur är ett sätt att öka flexibiliteten inom asylprocessen. Att till-ämpa ett flerårigt synsätt på fördelning av resurser för asylprövning och asylmottagande är en viktig förutsättning. Grunden är tillräckliga resurser för asyl-prövning. Variationerna i antalet asylsökande över tiden gör att det i vissa lägen uppstår resursbrist vilket ger upphov till tidsutdräkter. Att snabbt kunna tillföra resurser för utredningar, handläggning och be-sluts-fattande ger besparingar på kostnaderna för mottagning av asylsökan-de. Besparingarna kan dock inte tydliggöras inom ett och samma bud-getår. Revisorernas överväganden och förslag Revisorerna vill först framhålla att det inom migrationspolitikens område finns behov av två olika slags flexibilitet. Det ena gäller flexibilitet över tiden, dvs. möjlighet att föra över pengar mellan olika år. Det andra gäller flexibilitet mellan olika anslag under , dvs. möjlighet att föra över pengar mellan anslag. Det är endast det sistnämnda önskemålet - men inte det förstnämnda - som är möjligt att uppnå genom att man slår samman olika anslag på det sätt som skett inom kriminalvårdens område. Enligt revisorernas uppfattning är det mycket som tyder på att det största problemet vad gäller resurstilldelningen till migrationspolitiken är kortsiktigheten. Begränsningar i anslagstilldelningen till asylprövning - som är en nyckelfunktion inom område - får kostnadsdrivande effekter på flera andra anslag framåt. En ökad satsning på asylprövning kan därför ses som en investering i den meningen att den kan spara resurser längre fram i tiden. verksamhet har liknande funktioner som asylprövning när det gäller effekterna på systemet för asylmottagning. Fördröjningar i handläggning medför att de asyl-sökande blir kvar längre i mottagningssystemet än nödvändigt. Revisorernas anser att varken anslagskonstruktionen eller anslagstilldelningen bör tillåtas utgöra hinder för ett långsiktigt effektivt resursutnyttjande i statsförvaltningen. Revisorerna noterar att även betonar betydelsen av långsiktigt tänkande som grund för en effektiv resurshushållning. De kontrollaspekter som tas upp i remiss-yttrande bör därför ses i ett flerårigt perspektiv. Revisorerna anser att stats--makternas kontroll bör utformas så att kontrollen blir ett stöd för långsiktig effektivitet. Denna principiella utgångspunkt borde självfallet vägleda budgetpolitiken även på migrationspolitikens område. Revisorerna är kritiska till att begreppen förvaltningsanslag och sakanslag används på ett missvisande sätt. De principiella argument om statsmakternas kontrollbehov som framförs av UD är enligt revisorernas uppfattning helt enkelt inte tillämpliga på nuvarande anslag 12.1 respektive 12.2. Orsakerna till detta har utretts i revisionsrapportens kapitel 9. I likhet med anser revisorerna att begreppet förvaltningsanslag bör renodlas till att avse administrativa uppgifter. ESV ger dock ingen uttömmande förklaring till vad man menar med administrativa uppgifter och ger inget tydligt svar på det som i detta sammanhang är den centrala frågan, nämligen huruvida verksamheten asylprövning (dvs. asylenheternas arbete) ska betraktas som "administration" eller ej. Enligt revisorernas mening kan asylprövning inte sägas utgöra "administration" och borde därför inte finansieras över förvaltningsanslaget. Med hänsyn till de mångfasetterade problem som föreligger vill revisorerna rekommendera följande lösning. Ett nytt sakanslag för asylprövning införs för . Detta sakanslag ska användas uteslutande för de s.k. asylenheterna. Medelstilldelningen utökas så att en nödvändig förstärkning av asylenheternas verksamhet kan äga rum. En motsvarande lösning - dvs. införande av ett nytt sakanslag - kan övervägas för , men är där mindre naturlig eftersom en så stor del av nämndens nuvarande verksamhet ägnas åt just asylärenden. En formell invändning mot den skisserade lösningen är att den innebär en återgång till ett äldre system med ett större inslag av öronmärkta anslag. Revisorerna anser dock att en sådan återgång i detta fall är befogad mot bakgrund av att de mångåriga försök som gjorts att lösa problemet på annat sätt har misslyckats. Orsaken till misslyckandet förefaller ligga i det behov av kontroll från regeringens sida som beskrivs i remissyttrandet från UD. En huvudpoäng med att införa ett särskilt anslag för asylprövning är att möjliggöra så god kontroll att en tillräcklig ökning av anslaget kan bli möjlig. Syftet är att nedbringa handläggningstiderna för asylärenden och därmed den tid de asylsökande tillbringar i mottagningssystemet. , då antalet ej avgjorda asylärenden minskat tillräckligt, kan anslaget till asylprövning åter minska. Genom särredovisning kan verksamhetens omfattning styras i bägge riktningarna. Förslaget ska ses mot bakgrund av att asylprövningen som verksamhet är nyckeln till en effektivare asylprocess trots att den tar av resurser i anspråk. Revisorerna anser också att ett nytt sakanslag till asylprövning kan vara till fördel för möjligheter att följa utgiftsutvecklingen inom migrationsområdet. att regeringen överväger att inrätta ett nytt sakanslag för asylprövning för