frsrdg · GP04RR8 · 2002-01-01 00:00:00 — Länsstyrelse ( regeringen ( Regeringsrätten är första instans och regeringen slutinstans med möjlighet till prövning hos regeringsrätten. Instanserna vid överklagande av bygglov, marklov och rivningslov är fler Länsstyrelse ( kammarrätt/länsrätt ( regeringen/Regeringsrätten. Vilka får överklaga? Kretsen av besvärsberättigade utvidgades i och med införandet av PBL. Inte bara sakägare, utan även bostadsrättshavare, hyresgäster och boende samt hyresgästorganisationer har besvärsrätt även om detta inte uttryckligen anges i någon bestämmelse i PBL. Det gäller såväl beslut om planer som bygglovsbeslut. De utökade kraven på program och samråd förutsattes, utöver syftet att öka kommuninnevånarnas inflytande, att leda till färre överklaganden och därmed mindre risk för förseningar. I Plan- och byggutredningen (SOU 1994:36), som låg till grund för förändringarna i lagstiftningen 1996, antogs att planeringen skulle ha större framgång - mätt i goda planer och få överklaganden- när samråden inleddes i ett tidigt skede av planeringsprocessen. Om det blivit så är en av flera frågor som studerats i denna granskning. I PBL har införts en bestämmelse som innebär förbud att överklaga beslut i sådana frågor som har blivit avgjorda genom områdesbestämmelser, detaljplan eller förhandsbesked. Om det t.ex. i en detaljplan anges att viss mark får bebyggas med flerbostadshus kan senare beslut om bygglov till sådana hus inte överklagas på den grunden att området inte är lämpligt för bebyggelse. Det innebär således att en ansökan om bygglov för en byggnad som föreslås uppföras i enlighet med en lagakraftvunnen detaljplan inte får överklagas i de delar lovet följer planen. Om en ansökan i något annat avseende strider mot PBL får däremot den frågan prövas. Vidare får klagande som menar att frågan i själva verket inte har behandlats tidigare möjlighet att få ett ställningstagande i just detta hänseende. Ett sådant överklagande bör kunna behandlas snabbare då det inte är fråga om någon egentlig sakprövning hos överinstanserna. "Okynnesöverklaganden" har från olika håll, främst från planerare i storstadsregionerna, framhållits som en besvärande faktor i plan- och byggprocessen. Okynnesbesvär förlänger processen i onödan och kan på så sätt utgöra utgöra ett hinder för ny bebyggelse. är central förvaltningsmyndighet för frågor om hushållning med mark- och vattenområden, byggd miljö och fysisk planering samt byggande och boende. I instruktion (SFS 1996:124, ändrad senast genom SFS 1998:884) förtydligas uppgifter och verksamhetsområden. Bland annat har verket att följa tillämpningen av lagar och förordningar inom området, utvärdera effekterna av lagtillämpningen samt lämna regeringen förslag till åtgärder som behövs för att syftet med reglerna ska nås. Myndigheten har också uppgiften att verka för samordning av de statliga myndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av PBL och vissa bestämmelser i samt tillhandahålla underlag för tillämpningen av 5 kap. (miljökvalitetsnormer). Regeringen anger i de årliga regleringsbreven verksamhetsmål samt de generella och specifika återrapporteringskrav som ska gälla för verksamhet. Det rör sig om ett stort antal återrapporteringskrav och särskilda uppdrag, ca 20-30 stycken inom verksamheten Politikområde Bostadspolitik. Målet för verksamheten är att alla ska ges förutsättningar att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom ekologiskt hållbara ramar. Boendemiljön ska bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar. Vid planering och byggande ska ekologisk hållbarhet vara grund för verksamheten. Inom Verksamhetsgren 1 Samhällsplanering och bebyggelseutveckling i regleringsbrevet för är några av målen följande: ska genom lättillgänglig och tydlig information verka för en enhetlig, ändamålsenlig och effektiv tillämpning av plan- och byggla gen, lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk och berörda delar av . ska genom metodutveckling och kunskapsförmedling verka för att samhällsplaneringen medverkar till ett långsiktigt hållbart samhälle. Därvid ska särskilt metoder för att utveckla och följa upp miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö beaktas. ska genom att följa arbetet i kommuner och regioner samt genom att medverka i det internationella samarbetet utveckla kunskapsunderlag och planeringsmetoder för en hållbar utveckling av städer och tätorter med tyngdpunkt i ekologiska, ekonomiska, sociala, kulturella och arkitektoniska frågor. ska även verka för en ökad samordning av den fysiska planeringen och bostadsförsörjningen med insatserna för en hållbar regional utveckling. Under Verksamhetsgren 2, Byggande och förvaltning av byggnader anges bl.a. följande: ska genom lättillgänglig, tydlig och klar information verka för en enhetlig tillämpning av av PBL, BVL, berörda delar av och föreskrifter. Specifika uppföljninguppdrag ges antingen i regleringsbreven eller i samband med särskilda regeringsbeslut. I den här granskningen har endast några få av regeringsuppdragen tagits upp och kommenterats. Återrapporteringskraven för gäller bl.a. att redovisa erfarenheterna av tillämpningen av i de delar som rör den fysiska planeringen och hushållningen med mark- och vattenområden. Verket ska vidare redovisa sina insatser för att utveckla, stödja och följa upp miljömålen i planeringen på olika nivåer. ska också redovisa hur verket med informationsinsatser rörande lagstiftning, föreskrifter och allmänna råd bidragit till att dessa fått genomslag. I (SOU 1994:36) föreslogs att skulle få i uppdrag att utveckla och sprida information om och kring metoder för samråd och samrådsredogörelser. I samma betänkande poängterade utredaren att en förutsättning för att kommunerna ska kunna leva upp till höjda anspråk på den översiktliga planeringen är att de kan påräkna ett kraftfullt metodstöd från länsstyrelserna och berörda centrala verk. Utredaren förutsatte att , i samråd med andra verk, förser kommunerna med ett uppdaterat och instruktivt handboksmaterial. Vidare bedömdes det nödvändigt med förnyade utbildningsinsatser, både för att sprida detta material och för att öka kunskaperna om översiktsplanens roll och möjligheter i miljöarbetet. ( SOU 1994:36, s.184). har gett ut antal handböcker som rör planeringen och byggandet. Särskilt regelverket kring översiktsplaneringen har behandlats ingående. "Boken om översiktsplan" ges ut i fyra delar: Del I, Översiktsplanering i planering för en hållbar utveckling, del II, Översiktsplanen i lagstiftningen, del III, Allmänna intressens behandling i översiktsplaneringen, del IV Översiktsplanering i fem kommuner. Verket har också gett ut handböcker som ingående behandlar detaljplanen och områdesbestämmelser samt miljökonsekvensbeskrivningen. har vidare anordnat ett antal olika konferenser som rör den fysiska planeringen, till vilka deltagare från bl.a. kommuner och länsstyrelser inbjudits. En sådant särskilt informationsprojekt som genomförs (2001) redovisas nedan. På informerar myndigheten också kontinuerligt om nyheter inom verksamhetsområdet och om det informationsmaterial som finns att tillgå. erhöll i samband med regleringsbrevet för ett uppdrag från regeringen att förmedla kunskaper till kommunerna om hur en god planberedskap kan upprättas och om de möjligheter till förenklad och rationell hantering som erbjuder för planprocessen fram till bygglov och/eller bygganmälan. Syftet med uppdraget var att definiera problem och få fram förslag till lösningar för att underlätta bostadsförsörjningen. Målsättningen är att bidra till en metodutveckling inom plan- och bygglagstiftningens ram genom att sammanställa relevant kunskap och erfarenheter samt att föra ut dessa. Om under projektarbetets gång uppmärksammar att lagstiftningen är olämpligt utformad kan verket även ge förslag till lagändringar som syftar till att finna en mer ändamålsenlig och effektivare planprocess. har givit projektet arbetsnamnet Bostadsförsörjning och PBL. Inom ramen för projektet har en landsomfattande kommunenkät genomförts med frågor kring planeringssituationen i kommunen, utvecklingen av överklagade planärenden samt eventuella hinder i PBL för ett ökat bostadsbyggande. I den projektbeskrivning som verket har upprättat för uppdraget beskrivs olika faktorer som enligt verkets erfarenhet upplevs som onödiga trögheter i planprocessen och andra hinder för ett ökat bostadsbyggande. Några faktorer som nämner: Sent medborgarinflytande och sena dialoger Dåligt utnyttjande av plan- och bygglagens möjligheter Brist på personal med fackmässig kompetens Svårhanterlig plan- och bygglovsprocess Begränsade markresurser och brist på utrymmen för oförutsedda situationer Höga markpriser och kommunala avgifter Höga bygg- och bostadskostnader Bristande konkurrens mellan byggnads- och bostadsföretag Dålig tillgång på byggresurser, arbetskraft och maskiner Tidskrävande överklagandeprocesser (bl.a. "okynnesöverklaganden") Dålig lönsamhet i att producera bostäder Dålig planering av bostadsförsörjning skulle redovisa sitt uppdrag men har fått förlängd tid till . Revisorerna har under hand fått del av visst utredningsmaterial såsom några frågesvar från en kommunenkät angående bl.a. överklagade planer. Projektet planerade att genomföra tre större informationskonferenser men endast en har genomförts, i . De båda övriga har fått ställas in på grund av för få anmälningar. Vid konferensen i närvarade bl.a. ett stort antal företrädare från kommuner, länsstyrelser samt branschfolk. Det har också hållits ett antal seminarier. angående byggandet i tillväxtregioner m.m. fick i uppdrag av regeringen att analysera förutsättningarna för nyproduktion av bostäder och bedöma utvecklingen på vissa regionala bostadsmarknader . skulle därvid identifiera hinder för ökad nyproduktion av bostäder, särskilt bostäder i flerbostadshus. I rapporten i tillväxtregionerna -möjligheter och hinder redovisar bedömningar kring det kommande bostadsbyggandet och hinder för byggandet samt förutspår att dagens bostadsbrist i tillväxtområden på kort och medellång sikt kommer att förvärras. Särskilt gäller det hyresbostäder i . I rapporten konstateras att kommunerna har en nyckelroll beträffande bostadsförsörjningen, bl.a. genom planmonopol och rådighet över mark och markanvändning. anser att kommunerna, framför allt i tillväxtområdena, bör se över sin policy för olika kommunbeslutade kostnader, som mark, anslutningsavgifter, planavgifter och exploateringsavtal. När det gäller plan- och markfrågorna konstaterar verket att de obebyggda tomterna och de oexploaterade detaljplanerna inte finns där marknaden är beredd att finansiera ett bostadsbyggande. Planer i redan byggd miljö med god service eller i områden med tilltalande omgivningar stöter i allmänhet på svårigheter i form av överklaganden från dem som är berörda och från sektorsintressen. Exploateringen fördyras av parkeringsbestämmelser, krav på särskild utformning, tekniska problem, förorenad mark m.m. anger, med hänvisning till sin erfarenhet från överklagade detaljplaner, att kommuner i mycket högre grad bör förbereda sina detaljplaner tidigt genom fördjupningar av översiktsplanen, planprogram och andra kommunala beslut. Till det krävs resurser och kompetens. Verkets slutsats är att brist på mark och planer liksom brist på planerare kan komma att utgöra viktiga hinder. Överklaganden innebär enligt verket att planprocessen tar . Verket menar därför att kommunerna bör arbeta med alternativa planer. I rapporten konstaterar verket att produktionskostnaderna varierar kraftigt mellan olika objekt. Det har producerats bostäder med kostnader på 8 000 till per kvadratmeter. De höga produktionskostnaderna härrör ofta från bostadsrätter i attraktiva lägen. En starkt bidragande orsak till dessa höga produktionskostnader är enligt verket de höga kostnaderna för attraktiv mark. Kommunernas resurser och kompetens Stora skillnader i kompetens och resurser I en undersökning av personalutvecklingen inom kommunernas plan- och byggsektor som genomförde 1998 konstaterades att personalen minskade talet. däremot redovisade en majoritet av kommunerna en oförändrad personalstyrka. uppskattade i undersökningen att det inom plan-och byggsektorn rörde sig om ca 4 200 årsarbetskrafter totalt i landets kommuner. Mätning, beräkning, kartering (MBK) hade flest årsarbetskrafter, ca 1 070. Därefter följer bygglov med 1 060 och detaljplanering med 650 årsarbetskrafter. Översiktsplaneringen i kommunerna bedrevs med stöd av 280 årsarbetskrafter. Sammanlagt fanns 135 stadsarkitekter i kommunerna. Många mindre kommuner anlitar konsulter för att uppfylla PBL:s krav på arkitektkompetens, andra kommuner "delar" på en arkitekttjänst. Det är främst inom detaljplanering, bygglov, kontroll och tillsyn samt mätning, kartering, beräkning som personalstyrkan minskat. uppskattade dock att det skett en viss ökning inom översiktsplaneringen. för undersökningen bedömde en majoritet av kommunerna att personalstyrkan skulle komma att vara oförändrad . Ett begränsat antal kommuner bedömde att de skulle göra neddragningar. Hur situationen ser ut är oklart då ingen senare undersökning gjorts. Kommunerna och länsstyrelserna instämmer slutsatser överensstämmer med de iakttagelser som gjorts i granskningen. Kommunernas planerarresurser har minskat , främst inom detaljplaneringen. Resurserna inom den översiktliga planeringen har inte utvecklats på samma sätt. Några kommuner uppger också att det sker eller kommer att ske en förstärkning av resurserna för översiktsplaneringen . I den länsstyrelseenkät som gjorts i granskningen uppmärksammas också kommunernas bristande resurser . Flera kommuner anges inte ha tillgång till en egen stadsarkitekt utan anlitar konsult eller delar en arkitekttjänst med en annan kommun. Gestaltningsfrågorna är exempel som inte anses få den uppmärksamhet som de förtjänar i planeringen. De fallstudier som har genomförts i revisorernas granskning gäller främst tillväxtregioner. I sådana regioner tycks problemet inte vara bristande kompetens hos tjänstemännen. Antalet planerare bedöms dock vara för litet, vilket medför att vissa projekt kan bli liggande i avvaktan på mer prioriterade planer. När trycket ökar på planeringen av bostäder kan väntetiderna öka och därigenom i sig utgöra ett hinder för nya planer. revisionskontor presenterade sin granskningsrapport "Detaljplaneprocessen i ". Syftet med granskningen vara att bedöma orsakerna till att bostadsbyggandet ej når upp till kommunfullmäktiges planeringsmål om detaljplanerna följer de rambeslut som kommunfullmäktige beslutat om gällande markens disposition, krav på kommunalekonomiska kalkyler etc. hur samrådet fungerar i planfrågor mellan och övriga intressenter (byggherrar, förvaltningar, sakägare, allmänhet m.fl.) om beslutsgången vid planfrågor är rationell och om den följer PBL. Revisionskontoret konstaterade att tiden för framtagande av detaljplaner var onödigt lång. I rapporten redogör man för vilka problem detta kan medföra bl.a. för de blivande byggherrarna. För att kunna bevaka sina intressen i planprocessen i samarbetet med måste byggherrarna engagera sina byggkonsulter . Utgifter för sådana konsulter kan inte börja återbetalas förrän efter inflyttning. Dessutom kan själva byggkostnaden öka om priser och räntor stiger som plan- och byggprocessen pågår. Byggnadskrediter kanske har tagits för projektering och markinköp. Varje fördröjning av handläggningen ökar således kostnaderna för dem som är beroende av att byggnationen kommer till stånd, med dyrare boende som följd. Även kommunen drabbas av merkostnader till följd av förseningar och stoppade detaljplaner. Det kan handla om att intäkter för mark och utbyggd infrastruktur fördröjs och att förvaltningsresurserna behöver överdimensioneras. Enligt beräkningar i rapporten är den aktiva tiden för framtagande av detaljplaner av totaltiden. Även om en stor del av den passiva tiden är lagreglerad samråds- och beslutsordning bedöms tidsvinster kunna göras genom att minska den passiva tiden. Revisionskontoret uppmärksammar också möjligheten till att minska benägenheten att överklaga planer då varje överklagande av kommunens antagandebeslut försenar detaljplanen med . Vidare konstateras att även enkelt planförfarande kräver stora arbetsinsatser. Kontoret ifrågasätter om vissa mindre ärenden skulle behöva hanteras som planfrågor. Revisionskontoret föreslår därför att överväger om en lagändring ska aktualiseras hos regeringen. Mot bakgrund av att beslutsproceduren vid framtagande av en detaljplan är så komplex och tidsödande bör målet enligt kontoret vara att förkorta handläggningstiden. Tänkbara åtgärder anser man bör kunna vara att förbättra mål- och resultatstyrningen inom planarbetet samt att överväga en utökad delegering i vissa planfrågor. Vissa remissfrågor skulle exempelvis kunna av underhand på tjänstemannaplanet och på så sätt leda till en smidigare administration och ge de förtroendevalda mer tid för behandling av frågor av mer principiell innebörd. Revisionskontoret anser inte bristande planerarresurser vara ett problem i sig. Däremot anser man att roll- och ansvarsfördelningen mellan de förvaltningar och de nämnder som ingår i hanteringen av detaljplaner bör studeras närmare i syfte att undvika kompetenskonflikter och dubbelarbete. Det bör här noteras att ändå gör bedömningen att det behövs en förstärkning då man i den kommande budgeten anslagit extra medel till planerarresurser och projektledare i syfte att få till stånd fler planer och en snabbare hantering. En annan kompetensfråga som man anser bör ägnas intresse är projektledarens befogenheter. I en process med många inblandade linjeorganisationer är det angeläget att de som ska driva arbetet efter en tidsplan ges rätt att disponera utredningsmaterial från olika håll och . För att rätt kunna utöva denna befogenhet anser man att projektledarna själva behöver ha stor bredd på sitt kunnande och sin erfarenhet. Revisionskontorets rapport utgjorde ett av flera underlag för de förslag till förändringar av PBL som och i gemensamt inlämnat till regeringen . Några av förslagen redovisas i rapporten i avsnitten 7.2 och 7.3. Kommunerna ersätts inte för den tidiga" planeringen Kommunen kan ta ut avgifter för de uppgifter som den har enligt PBL. Kommunen bestämmer själv kostnadstäckningsgraden. Avgiften får däremot inte sättas högre än kommunens självkostnad för verksamheten - den s.k. självkostnadsprincipen. Det är kommunfullmäktige som beslutar om grun derna för avgiftsuttaget. har utarbetat ett normalförslag till taxekonstruktion för verksamhet. Detta förslag följs av av landets kommuner. Genom en s.k. planavgift får kommunen ta ut avgifter för planarbetet i samband med lovgivningen. Planavgiften får endast tas ut om fastighetsägaren har nytta av planen eller bestämmelserna och om kommunen haft kostnader för planen. Om någon annan än kommunen helt eller delvis utfört och bekostat planen, t.ex. på grund av ett exploateringsavtal, reduceras planavgiften. I kostnadsunderlaget för planavgiften ingår endast arbetsmoment för att upprätta själva planförslaget. Hit hör bl.a. kostnader för personal, lokaler, grundundersökning, mätning, kartframställning, projektering, samråd och utställning av planförslag. Däremot får inte kostnader som uppkommer i samband med programskedet, framtagande av idéförslag, skisser och program, ingå. Det innebär att kommuner som lägger tyngdpunkten till tidiga skeden i planeringen inte får ersättning för det arbetet. Kommunen kan i stället för planavgift teckna avtal, som reglerar kostnaden för att upprätta planen. Det är även vanligt att planavgiften regleras i ett exploateringsavtal. Oavsett formen för att reglera kostnaden får kommunen inte ta ut någon avgift för de nämnda inledande skedena i planeringen. Kommunen får inte heller på samma sätt som vid bygglovhanteringen tillbaka kostnaderna för nedlagt planarbete. I stad t.ex. visar resultatet för att bygglovhanteringens kostnader täcks till medan motsvarande resultat för planhanteringen endast är . Liknande resultat uppvisar övriga kommuner. Det är länsstyrelserna som svarar för tillsynen över plan- och byggnadsväsendet i länet. Länsstyrelserna ska också enligt sin instruktion samverka med kommunerna i deras planläggning (SFS 1997:1258). Som framgått ovan prövar om kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser står i överensstämmelse med översiktsplanen och tillgodoser riksintressena. ska också bevaka att frågor som berör flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt och att en eventuell bebyggelse utformas så att den inte blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller behovet av skydd mot olyckshändelser. Enligt ska ställa samman utredningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med naturresurser i länet och som finns hos statliga myndigheter. är skyldig att på begäran tillhandahålla sådant planeringsunderlag åt kommuner och myndigheter som ska tillämpa samt åt den som är skyldig att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning (7 kap. 13 § MB). I och med PBL och den då gällande naturresurslagen fick delvis nya arbetsuppgifter och en ny roll i den fysiska planeringen. Det konstaterade bl.a. i sin promemoria . Den aktiva rådgivningen i tidiga skeden av planeringsprocessen och länsstyrelsernas ansvar för samordningen inom den statliga sektorn hade enligt blivit viktigare. Länsstyrelserna har fått ställa om från en granskande och kontrollerande verksamhet i planeringens sena skeden till en rådgivande medverkan i tidiga skeden. Länsstyrelserna hade enligt tre huvudsakliga roller i den fysiska planeringen - service, samordning och beslut. Länsstyrelsernas medverkan i det mellankommunala samarbetet är som regel att vara diskussionspart. I Boken om översiktsplan framhål- ler vikten av länsstyrelsernas medverkan i processen: "Genom att belysa samband och konsekvenser kan bidra till ett regionalt perspektiv i kommunernas fysiska planering. tar dessutom i sin utvecklingsplanering för länet initiativ till och arbetar för regional utveckling. Detta är viktiga utgångspunkter i kommunernas planering." I en enkät som gjorde ställdes frågor kring bl.a. roll i mellankommunal samverkan. Enkäten bygger på 218 av dåvarande 288 kommuner. av kommunerna angav att fungerat som initiativtagare till mellankommunalt samarbete i översiktsplaneringen. angav att varit aktiv i det arbetet. medverkade som diskussionspartner, . uppgav att inte direkt varit delaktig i det mellankommunala samarbetet. bedömning är att den relativt låga inblandningen från kan vara ett tecken på att rollen som samordnare av statens intressen är tydligare än rollen som initiativtagare och främjare av det regionala perspektivet. Förbundet ser att det pågår ett utvecklat mellankommunalt samarbete i många kommuner kring frågor av traditionell betydelse, t.ex. infrastruktur. Länsstyrelsernas roll och tillsynsfunktionen () har i en förvaltningsrevision av länsstyrelsernas tillämpning av , , Staten och den fysiska planeringen, granskat förutsättningar för att skulle kunna företräda statliga intressen i planeringen. Länsstyrelsernas samordnande funktioner var enligt RRV i många fall knutna till den formella planeringsprocessen. Andra inblandade kunde då vara låsta till ett i det närmaste färdigt planförslag. Trots att länsstyrelserna enligt förarbetena till lagen i huvudsak skulle ägna sig åt övergripande frågor i planeringen syntes de ofta behandla små och detaljerade frågor i den formella delen av planeringsprocessen. RRV ansåg att en formell planeringsprocess kunde ha ett stort värde från rättssäkerhets- och offentlighetssynpunkt. RRV fann också att en informell process med statliga företrädare involverade är ett faktum.