frsrdg · GP04RR7 · 2002-01-01 00:00:00 — Av sociala skäl är många officerare tveksamma till att flytta till . Officerarna prioriterar att bo kvar på sina hemorter i stället för att flytta till och göra fortsatt militär karriär. En del av Högkvarterets officerare accepterar att veckopendla mellan och familjen på hemorten. Veckopendlingen är dock påfrestande. Få officerare accepterar att pendla . Efter två väljer många officerare att lämna sina befattningar i Högkvarteret för att slippa pendlingen. Åtgärdsprogram för att behålla kompetens i Försvarsmakten Kompetensflykt är ett generellt problem i Försvarsmakten. Framför allt sak-nas det yngre officerare och officerare med teknisk utbildning. De höga avgångarna har medfört att förband saknar kompanichefer, plutonchefer, tekniker och lärare. Personalbristen har bl.a. medfört att utbildningen av värnpliktiga har försämrats och att övningsverksamhet har fått ställas in (Försvarsmaktens personalförsörjning, revisorer 2000/01:1). har Försvarsmakten beslutat om ett åtgärdsprogram för att behålla kompetens i försvaret. Åtgärdsprogrammet består av bl.a. följande punkter: Försvarsmakten undersöker möjligheten att flytta ut fler högre befatt-ningar från . På så sätt får officerarna ökade möj-ligheter att göra militär karriär närmare sin hemort. Försvarsmakten undersöker också möjligheten till ökat distansarbete. Försvarsmakten undersöker möjligheten att ordna billiga bostäder åt de officerare som väljer att flytta till . På så sätt får officerarna ökade ekonomiska förutsättningar att flytta till . Försvarsmakten ser över regler och ersättning för att öka officerarnas möjligheter att pendla. Försvarsmakten ser över officerarnas karriärsystem. Bland annat ska officerarna få större möjlighet att påverka sina karriärer. Försvarsmakten ser över officerarnas löner. Officerarnas kompetens och befattningarnas svårighetsgrader ska spela större roll vid lönesätt-ningen. Sammanfattning: Trots att det finns en rad faktorer som motverkar de posi-tiva effekterna med avgiftsfinansiering har finansieringsformen bidragit till att Försvarsmakten fått större inflytande över materielförsörjningen. För-svarsmakten och FMV har också fått tydligare roller som beställare och utförare. Anpassningsförsvaret och internationaliseringen har dock inneburit att materielförsörjningen blivit mer komplex. har föreslagit att Försvarsmakten, FMV och industrin ska arbeta närmare varandra i nätverk. Genom strategier ska statsmakterna och Försvarsmakten samordna materielförsörjningen. Strategierna går dock inte närmare in på hur ansvaret ska fördelas mellan regeringen, Försvarsmakten, FMV och industrin. Trots att man ska jobba nära varandra är det inte klargjort vem som ska göra vad i den nya materielförsörjningen. Som framgått är en tanke med avgiftsfinansiering att marknadsmässiga för-hållanden i viss mån ska efterliknas. Enligt () är ett syfte med beställar- och utfö-rarmodellen att skapa effektivitetstänkande och kostnadsmedvetenhet hos de anställda vid myndigheterna. Genom att skapa en efterfrågestyrd produktion tvingas den utförande myndigheten anpassa sin verksamhet. För att priset ska kunna hållas på en rimlig och attraktiv nivå måste den utförande myndighe-ten kontinuerligt se över den egna verksamheten (ESV 2000:21). Begränsad valfrihet hämmar de positiva effekterna av modellen Av tidigare avsnitt framgår att ESV har angivit att det finns vissa allmänna förutsättningar för att beställar- och utförarmodellen ska fungera fullt ut. Enligt ESV är en av förutsättningarna för modellen att både beställaren och utföraren har valfrihet. Hos beställaren kan valfriheten bestå av möjligheter att minska eller öka efterfrågan, köpa tjänsten hos någon annan, producera den själv eller helt avstå från tjänsten. Utförarens valfrihet kan t.ex. handla om att utföraren har andra kunder att vända sig till (ESV 2000:21). Nedan följer en redogörelse för hur Försvarsmaktens relation med FMV står sig i förhållande till de förutsättningar ESV menar motverkar fördelarna med avgiftsfinansiering. Försvarsmakten och FMV har begränsad valfrihet Lagen (1992:1300) om krigsmateriel stadgar att det krävs tillstånd från rege-ringen för att få tillverka, tillhandahålla och exportera krigsmateriel. Det krävs även tillstånd för utlandssamarbet om utveckling eller produktion av sådan materiel. Statsmakterna har beslutat att FMV ska ansvara för För-svarsmaktens materielförsörjning (prop. 1993/94:100 bil. 5, bet. 1993/94:FöU9, rskr. 1993/94:295 och 296). Mellan Försvarsmakten och FMV råder det därför en monopolsituation. Inom sitt verksamhetsområde får FMV visserligen tillhandahålla sina tjänster åt andra än Försvarsmakten. Enligt samordningsavtalet mellan Försvarsmakten och FMV ska FMV dock i första hand vara dimensionerat för att kunna möta Försvarsmaktens behov. FMV är därför helt ekonomiskt beroende av Försvarsmakten. Sammantaget finns det en rad faktorer som begränsar myndigheternas valfrihet och motverkar de positiva effekterna av avgiftsfinansiering: Statsmakterna har begränsat myndigheternas valfrihet genom lagen (1992:1300) om krigsmateriel. Statsmakterna har bestämt att FMV ska materielförsörja Försvarsmakten. Mellan Försvarsmakten och FMV råder det därför en monopolsituation. Regeringen ha begränsat myndigheternas valfrihet genom förordning (1996:103) med instruktion för och förordning (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten som reglerar de båda myndigheternas uppgifter. Regeringen har begränsat Försvarsmaktens och FMV:s valfrihet genom regleringsbreven till de båda myndigheterna. Av regleringsbreven framgår vilka mål myndigheterna ska uppnå och inom vilka områden de ska vara verksamma. Därutöver begränsas Försvarsmaktens och FMV:s valfrihet genom att regeringen fattar beslut om av all anskaffning. mellan Försvarsmakten och FMV begränsar FMV:s verksamhet. Av avtalet framgår att FMV ska vara dimensionerat för att möta Försvarsmaktens behov. Positiva effekter trots begränsad valfrihet Avgiftsfinansiering kan medföra positiva effekter trots att myndigheternas valfrihet är begränsad. ESV menar att beställar- och utförarmodellen kan ha fördelar även om t.ex. utföraren skulle ha monopolställning. Modellen kan ändå bidra till att myndigheterna ser på kostnader, kvalitet och effektivitet på ett nytt sätt jämfört med om verksamheten var finansierad med anslag. ESV menar också att avgifter kan tydliggöra kostnaderna för en verksamhet. En-ligt ESV finns det ett informationsvärde hos en avgift som kan bidra till ökad kostnadsmedvetenhet (ESV 2000:21). Försvarsmyndigheterna anser att det finns ekonomiska fördelar med avgiftsfinansiering. FMV ska beräkna avgifterna utifrån sina och industrins kostnader. Prissättningen medför att kostnaderna blir identifierade. Kostnaderna kan då jämföras med kostnader för alternativa verksam-heter. Prissättningen ökar också handläggarnas kostnadsmedvetenhet. När kostnaderna identifieras börjar både Försvarsmakten och FMV försöka pressa ned kostnaderna. Det finns emellertid inte några utvärderingar som visar hur avgiftsfinansie-ringen av FMV:s verksamhet faktiskt fungerar. Har materielförsörjningen blivit effektivare eller bättre som följd av avgiftsfinansieringen? om att materielförsörjningen har blivit effektivare är endast en allmän uppfattning som bygger på erfarenheter från verksamheten. Försvarsmakten har stärkt kontrollen över materielförsörjningen Företrädare för Försvarsmakten och FMV uppger att avgiftsfinansiering är en bra styrform. När FMV var anslagsfinansierat hade Försvarsmakten svårt att få inflytande över materielförsörjningen. Genom anslagsfinansieringen kunde FMV göra andra prioriteringar än Försvarsmakten. Av tidigare avsnitt framgår att Försvarsmakten numera har inflytande över materielförsörjningen. Högkvarterets nya organisation har medfört att enheterna i Högkvarteret börjat tänka försvarsmaktsgemensamt. Genom att enheterna inom Högkvarteret arbetar mot samma mål har Försvarsmakten med hjälp av avgiftsfinansieringen stärkt kontrollen över materielförsörjningen. Exempel när avgiftsfinansieringen inte fungerar Tanken med avgiftsfinansiering är att statsmakterna ska delegera till För-svarsmakten att besluta om materielförsörjningens närmare inriktning. Av-giftsfinansiering ska medföra att FMV:s verksamhet bli efterfrågestyrd uti-från Försvarsmaktens behov. Vad händer då om regeringen och FMV upp-fattar att Försvarsmakten gör prioriteringar som inte överensstämmer med försvarets behov? Ansvaret för de strategiska kompetenserna Statsmakterna har konstaterat att den svenska materielförsörjningen befinner sig i en brytpunkt. Ett mindre försvar behöver inte lika mycket materiel som . Det är därför svårt att upprätthålla en stor inhemsk försvarsindustri. Statsmakterna har därför bedömt att det endast är möjligt att bevara inhemsk kompetens inom vissa utvalda områden. Det rör sig om bl.a. områden där internationellt samarbete inte kan tillgodose det svenska försvarets behov. Det kan också handla om att bygga upp inhemsk kompetens som gör att blir accepterat som en intressant partner i det internationella försvarsindustrisamarbetet (prop.1999/2000:30, bet. 1999/2000FöU2, rskr 1999/2000:168). Inom FMV finns det en uppfattning att Försvarsmakten inte tar tillräckligt stort ansvar för försvarsindustrins långsiktiga kompetens. Av FMV:s budget-underlag till regeringen för åren 20022004 framgår att FMV anser att Försvarsmakten inte lämnar FMV och industrin tillräckligt med beställningar inom vissa strategiska områden. Enligt FMV föreligger det därmed stor risk att industrin och försvarsmyndigheterna förlorar viktiga kompetenser (GD 23 310:5250/01, FMV). Exemplet ovan visar att avgiftsfinansieringen inte fungerar som den är tänkt när varken regeringen eller den utförande myndigheten uppfattar att beställaren vet sitt eget behov. I stället för att låta Försvarsmaktens egna bedömningar styra vänder sig FMV till regeringen. Regeringen kan sedan besluta att Försvarsmakten ska lägga beställningar till FMV i enlighet med FMV:s önskemål. Materielförsörjningen är en komplex verksamhet med stor ekonomisk omfattning. Enskilda projekt kan beröra flera företag, sträcka sig över och bestå av en mängd olika insatser. har materielförsörjningen också fått alltfler internationella förgreningar. har Försvarsmakten utvecklat sin beställarkompetens. Genom att Högkvarteret börjat finna arbetsformer för materielfrågorna har Försvarsmakten också börjat fungera i sin roll som beställare av försvarsmateriel. Myndigheterna har därigenom fått tydligare roller som beställare och utförare. Som framgått har och utredningen riktat viss kritik mot hur avgiftsfinansieringen och dialogen mellan Försvarsmakten och FMV är utformad. Utredningarna pekar på att den nya materielförsörjningen förutsätter en flexibel dialog mellan Försvarsmakten och FMV. Om dialogen blir för omständlig finns det risk att detaljplanering binder upp resurser som gör det svårt att anpassa materielförsörjningen till nya behov i försvaret. En stel och byråkratisk relation mellan Försvarsmakten och FMV medför att materielförsörjningen inte blir tillräckligt dynamisk för att möta försvarets skiftande behov (SOU 2001:21 och SOU 2001:22). vill ha ett nära samarbete mellan Försvarsmakten, FMV och industrin anser att Försvarsmakten, FMV och indu-strin bör utveckla ett närmare samarbete. FMV:s roll som upphandlare från industrin får inte innebära ett hinder i vägen för breda kontaktytor mellan Försvarsmakten som användare och industrin som utvecklare och tillverkare av försvarsmaterielen. förespråkar att myn-digheterna och industrin ska jobba nära varandra i nätverk (SOU 2001:21). som vill ha ett närmare och mindre omständligt samarbete mellan försvarsmyndigheterna och industrin är det enligt utredningen viktigt att klargöra hur beslutsansvaret är fördelat mellan myndigheterna. Utan att gå in på detaljer konstaterar utredningen att Försvarsmakten ska ha det övergripande ansvaret för materielförsörjningen. FMV ska som utförare ha ansvaret för de tekniska frågorna (SOU 2001:21). Strategier utan tydlig ansvarsfördelning För att skapa en grund för ett samordnat agerande från regeringens och myndigheternas sida har lämnat förslag till en övergripande strategi för materielförsörjningen som statsmakterna kan ta ställning till. har också föreslagit att myndigheterna bör upprätta strategidokument på myndighetsnivå (SOU 2001:21). har Försvarsmakten beslutat om en preliminär materielförsörjningsstrategi (HKV 23 241:63210). En genomgång av de båda strategierna visar att syftet med strategierna i första hand har varit att beskriva vilken inriktning materielförsörjningen ska Av strategierna framgår att materielförsörjningen ska vara utformad på sådant sätt att anpassningen till nya behov underlättas. Bland annat ska internationellt samarbete och forskning prioriteras. I Försvarsmaktens strategi nämns att Försvarsmakten ska ha det övergripande ansvaret för materielförsörjningen. Strategierna går dock inte närmare in på hur ansvaret ska fördelas mellan Försvarsmakten, FMV och industrin. Trots att myndigheterna och industrin ska jobba nära varandra i nätverk är det inte klargjort vem som ska göra vad i den nya materielförsörjningen. Revisorernas överväganden och förslag En övergång från anslagsfinansiering till avgifter skulle innebära klarare gränsdragning mellan Försvarsmakten och FMV. Försvarsmakten och FMV skulle få tydliga roller som beställare och utförare. Genom beställningar till FMV skulle Försvarsmakten få stort inflytande över materielförsörjningen. Samti-digt skulle också statsmakterna kunna påverka FMV:s verksamhet (Vissa frågor om försvarets materielförsörjning, PM från LEMO ). Revisorerna konstaterar att avgiftsfinansiering inte behöver leda till att den beställande myndigheten får stort inflytande över den utförande myndighet-ens verksamhet. LEMO-reformen innebar inte att Försvarsmakten automat-iskt började styra materielfrågorna. Fram till Högkvarterets omorganisationer var Försvarsmakten en svag beställare av försvarsmateriel. Arbetsformerna präglades av försvarsgrenstänkande och Försvarsmakten hade inte byggt upp en tillräckligt utvecklad beställarfunk-tion. I praktiken behöll FMV och industrin den huvudsakliga kontrollen över materiel-försörjningen. Försvarsmakten har utvecklat sin beställarkompetens Sedan omorganisationerna är genomförda har Högkvarteret börjat finna former för hur man ska arbeta med materielfrågorna. Företrädare för Försvarsmakten uppger att man börjat arbeta försvarsmaktsgemensamt och att de olika enheterna numera arbetar mot samma mål. Högkvarteret ställer högre krav både internt och gentemot FMV. Dialogen mellan myndigheterna har blivit mer stringent. När FMV var anslagsfinansierat hade Försvarsmakten svårt att få inflyt-ande över materielförsörjningen. Försvarsmakten och FMV uppger att det är Försvarsmakten som styr materielför-sörjningen. Företrädare för de båda försvarsmyndigheterna anser att avgiftsfinan-siering är en bra styrform. Enligt revisorerna förutsätter avgiftsfinansiering att beställaren kan styra den utförande myndighetens verksamhet. Enligt vad revisorerna erfar har Högkvarterets nya sätt att arbeta inneburit att Försvarsmakten utvecklat sin beställarkom-petens. Genom att enheterna i Högkvarteret börjat arbeta mot samma mål har Försvarsmakten stärkt kontrollen över materielförsörjningen. Materielförsörjningen är inte tillräckligt samlad avsnitt visar att Högkvarterets krigsförbandsledning styr materiel-försörjningen och kontakterna med FMV. Krigsförbandsledningen har ut-vecklat Högkvarterets arbete med materielfrågorna. Krigsförbandsledningens styrning och kontroll har bl.a. medfört att den skriftliga dokumentationen mellan Försvarsmakten och FMV blivit bättre. Myndigheterna har därmed fått tydligare roller som beställare och utförare (se avsnitt 9 Försvarsmaktens styrning av materielförsörjningen). Strategiledningen, OPIL och förbanden har dock ännu begränsat inflytande över materielfrågorna. Mot bakgrund av att forskning och teknikutveckling blivit allt viktigare inslag i materielförsörjningen anser revisorerna att strate-giledningen bör få en mer framträdande roll i materielförsörjningen. Det är också angeläget att Högkvarteret tar till vara OPIL och förbandens kunskaper som användare av materielen. Revisorerna befarar att krigsförbandsledningens starka ställning innebär att materielförsörjningen riskerar att bli uppsplittrad i enskilda anskaffningar. För-svarsmakten har bl.a. haft svårt att samla materielförsörjningen till strategi-ledningens visioner om det nya försvaret. Enligt revisorernas uppfattning återstår det ytterligare arbete innan strategiledningen, OPIL och förbanden har tillräckligt med inflytande över materielförsörjningen. Tendens till att Försvarsmakten detaljstyr Krigsförbandsledningens strävan att styra och kontrollera materielfrågorna får inte gå så långt att Försvarsmakten börjar detaljstyra materielförsörjningen. Inom FMV finns det en irritation över att krigsförbandsledningen ibland lägger sig i tekniska detaljer. För att myndigheterna ska kunna samverka på ett effektivt sätt anser revisorerna att Försvarsmakten och FMV bör utgå från sina roller som beställare och utförare. Revisorerna uppfattar att Försvarsmakten har ansvaret för förbandens förmågor och vilka egenskaper förbanden behöver för att kunna lösa sina uppgifter. Vilken teknik som bäst tillgodoser detta behov är en fråga som Försvarsmakten bör överlåta åt FMV. Oklart vem som ska göra vad i den nya materielförsörjningen Den framtida materielförsörjningen kommer att ställa nya krav på försvarsmyndigheterna. Som framgått måste materielförsörjningen bli mer flexibel för att kunna möta nya och delvis okända hot. och utredningen har riktat viss kritik mot hur avgiftsfinansier-ingen är utformad mellan Försvarsmakten och FMV. Utredningarna menar att en stel och byråkratisk relation mellan myndigheterna gör det svårt att anpassa materielförsörjningen till nya behov i försvaret (SOU 2001:21 och SOU 2001:22). föreslår att Försvarsmakten, FMV och industrin ska jobba närmare varandra i nätverk. I olika arbetsgrupper ska företrädare för Försvarsmakten, FMV och industrin samverka och utveckla försvarsmateriel. Genom nätverken ska Försvarsmakten ha många kontakter med industrin. För att klara ut vilken inriktning materielförsörjningen ska ha har och Försvarsmakten tagit fram strategidokument. Strategierna går dock inte närmare in på hur ansvaret ska fördelas mellan Försvarsmakten, FMV och industrin. Den nya materielförsörjningen kommer att bli både komplicerad och svåröverskådlig. Internationella samarbeten med regeringar, myndigheter och företag i en rad länder kommer att ställa höga krav på en tydlig ansvarsför-delning mellan statsmakterna, försvarsmyndigheterna och industrin. , försvarsmyndigheterna m.fl. tycks vara överens om materielförsörjningens huvudsakliga inriktning. Bland annat ska det satsas mer på forskning och internationellt samarbete. Det är dock ännu oklart vilka roller och vilket ansvar statsmakterna, försvarsmyn-digheterna och industrin ska ha för att förverkliga den nya inriktningen. Försvarsdepartementet saknar tillräckligt med kompetens Den nya materielförsörjningen förutsätter att regeringen kan ta strategiskt ansvar. Regeringen bör kunna spela en aktiv roll och ha förmåga att fatta beslut om viktiga väg-val. Bland annat bör regeringen klara av att pröva olika handlingsalternativ. Vilken forskning som ska prioriteras, med vilka länder ska samarbeta, in-dustrins förutsättningar, hur den långsiktiga hand-lingsfriheten påverkas är viktiga frågor i detta sammanhang. , utredningen , Statskontoret, FOA och revisorernas granskning pekar entydigt mot att Försvarsdepartementet saknar tillräcklig förmåga för att strategiskt styra den nya materielförsörjningen. Enligt reviso-rernas mening är det angeläget att regeringen tillför Försvarsdepartementet nödvändig analytisk kompetens. Tanken är dock inte att regeringen ska överta försvarsmyndigheternas an-svar för militära och tekniska detaljer. Enligt revisorerna bör dock regeringen ha tillräcklig förmåga att fatta beslut som är av strategisk betydelse. Regeringen måste också ha förmåga att ompröva de underlag som försvarsmyndigheterna lämnar till . I likhet med anser revisorerna att Försvarsdepartementets kom-petens kan stärkas genom en relativt begränsad insats. Vad som i första hand bör tillföras departementet är en mindre arbetsgrupp som huvudsakligen ägnar sig åt materielför-sörjningens långsiktiga inriktning. Gruppen bör också bidra till att klargöra vilka roller försvarsmyndigheterna och industrin bör ha i den nya materiel-försörjningen. I detta ligger att arbetsgruppen med jämna mellanrum ser över hur statsmakterna, försvarsmyndigheterna och industrin samverkar för att trygga en effektiv materielförsörjning. Regeringens budgetrestriktioner är för snäva Regeringens snäva budgetrestriktioner medför problem för myndigheterna att hantera de osäkerheter som är förknippade med materielförsörjningen. Av tidigare avsnitt framgår att brist på ekonomisk flexibilitet över budgetårs-gränserna har resulterat i fördyrande omförhandlingar med försvarsindustrin. Budgetrestriktionerna leder också till att myndigheterna lägger ned betyd-ande resurser på att parera de förändringar som inträffar i materielförsörj-ningen. I stället för att ägna sig åt innehållet i materielförsörjningen lägger myndigheterna ned stora resurser på att utfallet ska gå ihop med den årliga budgeten. Revisorerna uppfattar att det finns en motsättning mellan de osäkerheter som är förknippade med materielförsörjningen och regeringens budgetre-striktioner. Försvarsmakten kan därför behöva ökat ekonomiskt utrymme över enskilda budgetårsgränser. En förutsättning för att Försvarsmakten ska få ökat ekonomiskt utrymme över budgetårsgränser är dock att regeringen har god förmåga att styra och kontrollera att Försvarsmakten håller sig inom de ekonomiska ramar som beslutar. Enligt revisorerna är det också nödvändigt att Försvars-makten och FMV förbättrar kvaliteten i sin materielplanering. RRV har i sin rapport hot till skrot (RRV 2000:23) konstaterat att försvarsmyndighet-erna bör utveckla sina metoder för styrning och kontroll. Annars finns det risk för att försvarsmyndigheterna hamnar i bristande kostnadskontroll i förhål-lande till andra länder som deltar i internationella samarbeten (RRV 2000:23). Försvarsmaktens personalomsättning är för hög Högkvarterets höga personalomsättning medför effektivitetsproblem. Erfarna handläggare måste er-sättas med nya handläggare som ofta saknar kunskaper om hur Högkvarteret arbetar med materielfrågorna. De nya handläggarna behöver både tid och resurser för att lära sig arbetet med materielfrågorna. innebär den höga personalomsättningen att Högkvarteret är mycket beroende av de få personer som leder materielförsörjningen. Om dessa personer plötsligt skulle lämna sina befattningar finns det risk för att För-svarsmakten skulle få svårt att styra materielfrågorna. Det finns en rad faktorer som leder till Högkvarte-rets höga personalomsättning. Officerarnas prioritering att få bo kvar på hemorten och ekonomiska incitament är två faktorer som påverkar personalomsättningen. Enligt revisorernas uppfattning är dock Försvarsmaktens karriärsystem den viktigaste orsaken till att Högkvarterets officerare ständigt byts ut. Med jämna mellanrum ska officerarna växla mellan olika tjänster. Företrädare för Försvarsmakten är väl medvetna om att de handläggare som rekryteras till Högkvarteret kommer att söka sig till andra befattningar. Försvarsmakten känner alltså väl till att karriärsystemet leder till hög personalomsättning. Försvarsmaktens behov av högre chefer har emellertid varit överordnad personalomsättningen. Revisorerna har inte granskat Försvarsmaktens karriärsystem i förhållande till myndighetens behov av högre chefer. Revisorerna har därför ingen uppfatt-ning om huruvida karriärsystemet bör förändras för att minska personalomsättningen.