frsrdg · GP04RR17 · 2002-01-01 00:00:00 — , (1994), Från krig till fred, Bilaga 1 - De senaste årens utredningar rörande fredsfrämjande insatser och hjälpinsatser - förslag och åtgärder En av inriktningarna för denna granskning har varit att kartlägga de senare årens utredningar inom området och resultatet av dessa utredningar. I denna bilaga redovisas de tidigare utredningar som uppmärksammats i denna granskning. De tidigare utredningar som uppmärksammas är: Svenska insatser för internationell katastrof- och flyktinghjälp (SOU 1995:72) revisorers informationsbesök vid 1997 (RR Informationsrapport /97:2) Polis i fredens tjänst (SOU 1997:104) Utlandsstyrkan (SOU 1998:30) Internationell konflikthantering (SOU 1999:29) Att verka för fred (SOU 2000:74) Effektivare totalförsvarsstöd till (SOU 1999:6) Att utveckla samarbetet med (SOU 2000:122) Aspekter på Kosovooperationen (FOI) ur ett svenskt totalförsvarsperspektiv () Svenska insatser för internationell katastrof- och flyktinghjälp (SOU 1995:72) En särskild utredare med uppgiften att pröva hur samlade resurser för internationell katastrof- och flyktinghjälp kunde effektiviseras för att möta framtida behov redovisade betänkandet Svenska insatser för internationell katastrof- och flyktinghjälp (SOU 1995:72). När utredningen skrevs delades ansvaret för katastrof- och hjälpinsatser främst av och den militära organisationen . Swedrelief bildades eftersom det då inte fanns någon civil myndighet med möjlighet att genomföra olika sorters hjälpinsatser. Tyngdpunkten för åtgärder låg i den akuta hjälpverksamheten tidigt i insatsens skede. Swedrelief däremot hade främst engagerat sig i återuppbyggnad och liknande åtgärder i insatsens senare skede. Utredningen föreslog att Swedrelief skulle slås ihop med . Åtgärderna som de respektive myndigheterna genomförde var båda civila och borde således stå under civil ledning. Dessutom konstaterade utredningen att i vissa fall var beroende av Swedreliefs resurser och omvänt. Utredningen menade att en sammanslagning skulle medföra effektiviseringsvinster. Regeringen delade utredarens uppfattning och i totalförsvarspropositionen 1996/97 (prop.1996/97:4) föreslog man att Swedreliefs verksamhet skulle föras över till . uppgick Swedreliefs verksamhet i . Swedreliefs samverkanskontor i samlokaliserades med . finns dock inte längre någon personal från permanent vid . Insatser som genomfördes av beslutades av regeringen efter att ärendet beretts av , Försvarsdepartementet och Sida. Då utredningen förväntade sig en stadig ökning av antalet ärenden borde och Sida fördjupa sitt samarbete för att underlätta beredningen. Samarbete pågår mellan Sida och för att förenkla besluts- och finansieringsförfarandet vid snabba insatser. Regeringen uttryckte i totalförsvarspropositionen /97 (prop 1996/97:4) att beslutet om insatser även i fortsättningen borde ligga hos regeringen och inte hos myndigheterna. förändrades processen så att det inte längre krävs regeringsbeslut för varje enskild insats. Beslut om brådskande hjälp- och räddningsinsatser kan nu fattas direkt av . Denna ändring kom till stånd genom att regeringen utfärdade en ändringsförordning (SFS 2000:335) till verkets instruktion. Finansieringen av katastrof- och flyktinghjälpen skedde när utredningen genomfördes via statsbudgetens katastrofanslag (anslagsposten Katastrof- och flyktingbistånd samt stöd till återuppbyggnad m.m.). Detta anslag användes till största delen för att finansiera hjälpinsatser via olika internationella organisationer och FN-organ. För dessa medel gjorde sedan organisationen en upphandling av personal och resurser. En del av anslaget användes dock till direktfinansiering av åtgärder som även kunde ingå inom ramen för de internationella organisationernas verksamhet. I dessa direktfinansierade åtgärder används det egna landets personal och materiel, vilket inte nödvändigtvis är fallet när åtgärderna går via organisationerna. Utredningen menade att andelen direktfinansierade insatser från sida borde öka. Fördelarna med direktfinansieringen är framför allt att det egna landets personal och resurser används. Detta ger positiva effekter i form av ökade erfarenheter hos deltagarna som på så sätt kommer samhället till nytta. Utredningen ansåg också att en ökning av antalet direktfinansierade åtgärder kunde leda till en sänkt styckkostnad för varje insats. Strävan borde således vara att i genomsnitt av katastrofanslaget skulle användas till direktfinansierade åtgärder. Regeringen delade i en efterföljande proposition (prop. 1995/96:12) utredarens mening om direktfinansiering av hjälpinsatser. Utredaren menade också att insatser även borde täckas av katastrofbidraget. kan på egen hand besluta om hjälpinsatser, men enligt förordningen (1988:1040) med instruktion för får verket endast besluta om deltagande om det finns en extern finansiering av dessa insatser. finansieras således verkets katastrof- och flyktinghjälp helt av uppdragsgivarna, främst EU, FN och Sida. genomförde insatser för totalt , finansierade via intäkter från Sida och de beställande organisationerna. Kostnaderna för beredskap inför insatser tas från anslag ur statsbudgeten och uppgick till . Regeringen informerade i budgetpropositionen om att genom en ändring i sin instruktion bemyndigats att bedriva avgiftsfinansierad verksamhet. Ändringen som avses innebar att man i instruktion angav att 4 § andra stycket avgiftsförordningen (1992:191) inte skulle gälla. I det anvisade stycket i avgiftsförordningen står att vissa tjänster, däribland tjänsteexport, endast får vara "av tillfällig natur eller av mindre omfattning". Genom att denna del av avgiftsförordningen inte längre gällde för kunde nu myndighetens hjälpinsatser avgiftsfinansieras, vilket infördes . möjlighet till inflytande över detta beslut var således begränsad. Enligt förarbeten till lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt kan uttagning till civilförsvaret endast ske för att täcka den svenska krigsorganisationens behov. Utredningen menade att det vore önskvärt om uttagningen till civilförsvaret utökades så att pliktpersonal på frivillig bas kunde få möjligheten att tjänstgöra utomlands i hjälpinsatser. Detta skulle dels skapa en större bas för rekrytering, dels ge personer ur andra grupper i samhället en möjlighet att skaffa sig erfarenheter från katastrofarbete. Pliktpersonalen skulle enligt utredningen i så fall vara förstärkning till den personal som utbildades vid och Swedrelief. Regeringen menade i en proposition (prop. 1995/96:12) att totalförsvarspliktiga inom det civila försvaret skulle få anmäla sitt intresse att ingå i hjälpinsatsstyrkor och det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet tillstyrkte förslaget (1995/96:UFöU1). Utredningen föreslog att i samråd med Sida borde utforma ett antal modeller att användas vid olika typer av insatser. Tanken var att verket i förväg skulle ha preciserat vilka resurser i form av personal och material som behövdes för hjälp vid t.ex. en översvämning, vilket då skulle leda till att insatsen snabbare kunde sättas igång. Detta sätt att arbeta har numer antagit. har således färdiga styrkor som kan lämna landet mellan 3 och efter ett beslut. De färdiga styrkor som verket har satt upp är en sök- och räddningsstyrka, en snabbinsatsstyrka att sätta in vid större olyckor, en keminsatsstyrka med speciella kunskaper och resurser att hantera kemiska stridsmedel, en oljeskyddsstyrka samt stabs- och ledningsstöd. Även för flyktinghjälp finns ett antal färdiga insatspaket att sätta in tillsammans med andra internationella organisationer. Vad gäller utbildningen av insatspersonal ansåg utredningen att denna borde skötas av de direkt ansvariga myndigheterna, men att och Försvarsmakten skulle ha ansvar för den utbildning som var gemensam. Detta är en fråga som sedan åter togs upp i utredningsbetänkandet Internationell konflikthantering (SOU 1999:29) som tagits upp tidigare i detta kapitel. Vad gäller den militära delen av hjälpinsatserna ansåg utredningen att minröjning var av stor betydelse. Utredningen föreslog att Försvarsmakten skulle komma med förslag till metoder, personal och utrustning för att effektivt kunna röja minor i samband med hjälpinsatser. Försvarsmakten skulle också komma med förslag om hur skulle kunna bidra med instruktörer och utrustning för minröjning i andra sammanhang. Regeringen delade utredarens mening i en efterföljande proposition (prop. 1995/96:12, s.109) och menade att borde utveckla sin förmåga att på olika sätt hjälpa till med insatser mot antipersonella minor. I försvarsutskottets betänkande 2000/01:FöU10 noterade utskottet att de svenska insatserna för minröjning var högt prioriterade och att det inte var nödvändigt med någon ambitionshöjning på området. Vid Totalförsvarets ammunitions- och minröjningscentrum (Swedec) bedrivs utveckling och utbildning i bl.a. minröjning. Det kan tilläggas att minröjning inte enbart sker via Försvarsmakten. Vid Swedec bedrivs verksamhet tillsammans med bl.a. Svenska insatser för internationell katastrof- och flyktinghjäp (SOU 1995:72 ) Problem/förslag Utfall Swedrelief slås ihop med . och Sida bör förbättra samarbetet i beredningen av civila hjälpinsatser. Ny beslutsgång för hjälpinsatser började an-vändas fr.o.m. . bör utarbeta modeller för olika typer av snabba insatser. Sådana modeller har utarbetats och används nu av . Andelen direktfinansierade insatser (insatser med svensk materiel och personal) bör öka till . Inaktuell fråga då insatserna är intäktsfinansierade (se nedan). Svenska hjälpinsatser bör även fortsättningsvis vara anslagsfinansierade. Insatserna är intäktsfinansierade. revisorer genomförde ett informationsbesök vid Försvarets centrum för internationell verksamhet, . (Informationsrapport /97:2) Revisorerna konstaterade vid besöket att den metod som används för att sätta samman utlandsstyrkan inte var helt tillfredsställande. Den person som utsetts till chef för utlandsstyrkan kunde handplocka sitt befäl, vilket kunde få till följd att vissa befattningar ibland bemannades med mindre lämpliga personer. Uttagningsförfarandet till utlandsstyrkan har inte förändrats sedan revisorernas besök. Däremot hävdar att förfarandet inte leder till att mindre lämpliga personer blir uttagna. Personalen i utlandsstyrkan kontrolleras och säkerhetsklassas och menar att det är personal som man ställer stora krav på. För militärer hämtar man dessutom in vitsord från tidigare förbandsanställningar, vilket inte sker för civil personal. Denna personal ska dock genomgå en utbildning på där de måste bli godkända. Genom utbildningen sållas också mindre lämpliga militärer bort. Utbildningstiden före missionen gör det enligt mycket tydligt om en person inte är lämplig för sin tjänst. En sådan person får då inte något missionskontrakt. Personalen i utlandsstyrkan tjänstgör mellan 6 och12 månader innan man blir avlöst. Detta kallas för att styrkan roteras. Den svenska styrkan i Kosovo roterar . Detta rotationsförfarande av utlandsstyrkan fungerade vid informationsbesöket så att hela styrkan byttes ut efter fullgjord tjänstgöring. Följden av detta blev att erfarenheter inte fördes vidare till nästa styrka. Rotationsförfarandet har inte förändrats sedan revisorernas besök . Orsaken till förfarandets utformning är enligt en uttrycklig önskan från de tidigare bataljonscheferna att man velat ha hela sin styrka intakt. Det är en trygghet i insatsen att vara väl förtrogen med den personal man har att arbeta med. Ett motsatt värde är som sagt att erfarenheter lättare kan behållas på plats om rotationen sker med exempelvis ett kompani i taget. Vid SWEDINTs utvärdering av den svenska bataljonen i Kosovo framkom från vissa soldater att en kompanivis rotation vore att föredra. menade att man utreder rotationsförfarandet. Som ett steg mot att förändra rotationen kommer man att förlänga tjänsten för vissa nyckelpersoner i Kosovo för att på så sätt föra erfarenheterna vidare till nästa styrka. Sådana nyckelpersoner är t.ex. reservdelsförsörjare och sambandsofficerare. Revisorerna konstaterade att lånade materiel från för sina insatser. Efter användning svarade för att materielen återställdes i ursprungligt skick i förråden. Detta ledde till att kostnaderna för den internationella verksamheten underskattades i redovisningen eftersom inte betalade för lånet av materiel. Vid menar man att detta är åtgärdat. För sina internationella insatser införskaffar materiel på två sätt. För det första lånar man in materiel från militära förband i och för det andra köper man in civil materiel. Den inköpta materielen finansieras via anslaget 6.3 (Materiel, anläggningar samt forskning och beredskap) i totalförsvarsdelen av statsbudgeten. står dessutom för kostnaden av att vidmakthålla den inlånade militära materielen. Denna kostnad belastar då anslaget 6.2 (Fredsfrämjande truppinsatser). Däremot menar att man inte i förväg kan budgetera för återställandet av materielen eftersom man inte i förväg vet hur länge en insats kan pågå och hur länge materielen behövs. Vid fick man enligt egen uppgift vid tillfället för revisorernas besök inte inrätta befattningar för alla som tjänstgjorde vid . Detta orsakade merkostnader för traktamenten, fria hemresor, dubbel bosättning m.m. kan dock tillsvidareanställa officerare. var omkring hälften av SWEDINTs ca 50 officerare tillsvidareanställda. Enligt bör det finnas en andel officerare med tidsbestämd anställning som pendlar till arbetet. Detta underlättar införseln av nya idéer i verksamheten och underlättar kontakten med övriga förband i landet. Andelen officerare med tidsbestämd anställning bör dock vara begränsad. menar att innan slutgiltigt beslut kommit om myndighetens omlokalisering är den relativt stora andelen pendlande officerare något man är tvungen att leva med. Det konstaterades också att det var problem att rekrytera bl.a. officerare för stabstjänstgöring till utlandsstyrkan eftersom stabstjänst inte likställdes vid förbandstjänstgöring i , varpå officerare som tjänstgör utomlands "halkade efter" sina kollegor i karriären. Ett annat problem för rekryteringen var att svenska soldater i utlandsstyrkan hade sämre ekonomiska förmåner än t.ex. sina norska kollegor. Detta är två exempel på problem som man fortfarande tvingas hantera vid . Enligt saknas det inom Försvarsmakten ett fungerande meritvärderingssystem som är anpassat till utlandstjänstgöringen. Vid är man av den uppfattningen att utlandstjänstgöring ska värderas lika högt som tjänstgöring vid förband i . Man menar att det är olyckligt att denna fråga är olöst, som man diskuterar frågan om att göra utlandstjänstgöringen obligatorisk för yrkesmilitärer. Frågan om meritvärderingen måste enligt hanteras på högre nivå inom Försvarsmakten. Vad gäller de ekonomiska förhållandena för soldater i utlandsstyrkan menar att det inte är meningsfullt att jämföra dessa mellan olika länder. Däremot borde de ekonomiska förmånerna för svensk personal i utlandstjänst inom olika organisationer vara mer likvärdiga. Dessa ekonomiska förmåner, som fungerar som ett tillskott till den egentliga lönen, skiljer sig mellan personer som utför ungefär samma arbetsuppgifter fast inom olika organisationer. En likhet i detta avseende vore enligt önskvärd då det i slutänden rör sig om skattemedel för de flesta organisationerna. har enligt egen utsago försökt ta initiativ till ett samarbete mellan de berörda organisationerna för att jämna ut förmånsnivån, men inte lyckats få de inblandade att komma överens. (RR informationsbesök /97:2) Problem/förslag Utfall Chefen för utlandsstyrkan plockade själv ut sina underställda officerare. hävdar att detta inte medför någon risk för kompetensen hos utvalda befäl. Rotation av personal i utlandsstyrkan genomfördes för hela bataljonen på en gång, vilket ledde till att erfarenheter gick förlorade. har inlett försöksverksamhet för vissa nyckelgrupper och frågan utreds vidare. Kostnaden för utländska truppinsatser underskattades eftersom inte betalade för inlåningen av materiel från olika förband. Detta har åtgärdats. Inlånad materiel belastar numer anslaget Fredsfrämjande truppinsatser. fick inte inrätta egna befattningar vilket ledde till stora resekostnader för personal som pendlade till arbetet. Detta är delvis åtgärdat. har fått ökade möjligheter att tillsvidareanställa personal. Skillnader i ekonomiska förmåner förelåg för svensk personal inom olika organisationer. Enligt beror detta på en oförmåga att samarbeta. Rekryteringen av officerare till utlandsstyrkan försvårades av Försvarsmaktens meritvärderingssystem. finns inget meritvärderingssystem som tar hänsyn till utlandstjänstgöringen. Polis i fredens tjänst (SOU 1997:104) I en utredning om polisens roll i internationella fredsfrämjande insatser (SOU 1997:104 Polis i fredens tjänst) skrev utredaren att efterfrågan på poliser i fredsfrämjande insatser skulle komma att öka. Det var också viktigt att skilja på de uppgifter som en polis i utlandstjänst hade och de uppgifter som skulle ankomma på militären. Poliser i utlandstjänst kunde inte förväntas ingripa mot exempelvis upplopp och kravaller då de varken hade tillräcklig utrustning eller utbildning för sådana insatser. Utredningen ansåg därför att sådana uppgifter borde handhas av militären och att utbildningen för militärer i fredsfrämjande insatser borde kompletteras med viss polisutbildning. Rollen för civilpoliser i internationella insatser borde även i fortsättningen vara övervakande, rådgivande och utbildande. borde verka för en ökad kompetens inom de internationella polisstyrkorna. efter utredningens slutbetänkande är situationen för civilpoliser i internationella insatser något annorlunda. Huvuddelen av civilpolisernas uppgifter utgörs av så kallade exekutiva insatser, dvs. insatser där civilpoliser går in och själva sköter traditionella polisiära uppgifter. Vid insatser i Kosovo och fanns inget fungerande rättsväsende, när insatsen inleddes vilket har krävt att civilpolisen antagit en mer exekutiv roll. I rekryterades poliser till internationell tjänst av . Utbildningen genomfördes sedan av Försvarsmakten genom . Ansvaret för utrustning samt administration och arbetsgivaransvar för poliserna de var i utlandstjänst vilade också på . Utredningen föreslog att skulle ges ett samlat ansvar för internationell polisiär verksamhet genom att Polisväsendets utlandsstyrka skapades. Samarbetet mellan och Försvarsmakten hade enligt utredaren visserligen fungerat väl, men för att skapa en effektivare organisation och öka kompetensen hos polisen föreslogs en åtskillnad. Huvudmannaskapet för civilpolisverksamheten i internationella insatser övertogs fr.o.m. av . Organisationsförändringen beslutades i samband med regeringens budgetproposition (prop. 1999/2000:1, bilaga 7). har det samlade ansvaret för rekrytering, utbildning och transporter av civilpoliser i internationella insatser såväl som arbetsgivaransvar. Polis i fredens tjänst (SOU 1997:104) Problem/förslag Utfall Polisens roll i fredsfrämjande insatser bör vara utbildande och stödjande, snarare än verkställande. deltar 66 av 104 svenska civilpoliser i insatser med verkställande roll. Ansvaret för civilpolisverksamheten borde ligga hos . tog över ansvaret för civilpolisverksamheten . Utlandsstyrkan (SOU 1998:30) fick en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av reglerna för Försvarsmaktens fredsfrämjande verksamhet utomlands. Utredningen ägnade särskild uppmärksamhet åt att analysera riskerna i utlandsstyrkans verksamhet, den skadeförebyggande verksamheten samt omhändertagandet då en personskada inträffar. I utredningens betänkande (SOU 1998:30 Utlandsstyrkan) föreslogs att Försvarsmakten i princip skulle ha samma arbetsmiljöansvar utomlands som i , att det praktiska omhändertagandet av dem som skadats under tjänstgöring skulle förbättras, att skyddet för de skadade skulle förbättras och att stöd till de anhöriga skulle införas. Utredningen konstaterade att ändringar behövde göras i lagen och att vissa bestämmelser i förordningar borde föras samman till en lag. trädde lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten i kraft. Lagen följer i huvudsak utredningens förslag. I en utredning om utbildningen inför internationella uppdrag (SOU 1999:29 Internationell konflikthantering) slog man fast att den utbildning som bedrevs i de enskilda organisationerna var av god kvalitet. Däremot ansåg utredaren att den tvärsektoriella och gränsöverskridande utbildningen var bristfällig samt att tillvaratagandet av erfarenheter från multifunktionella insatser kunde förbättras. Utredaren föreslog därför att ett svenskt i form av ett verksamhet i kris- och konfliktområden skulle upprättas. Institutet föreslogs ha till uppgift att samordna de olika myndigheternas och utbildningsinstitutionernas verksamhet i utbildningen inför uppdrag i kris- och konfliktområden. Institutet skulle också bidra till forskningen inom konflikt- och krishantering genom att bl.a. delta i uppföljning av multifunktionella insatser. Vidare skulle institutet stödja regeringen med kompetens vid planering av multifunktionella insatser samt sprida information i och utlandet om konflikt- och krishantering. Institutet föreslogs ha huvudansvaret för vissa delar av den samordnade och integrerade utbildningen medan de enskilda myndigheter och organisationer som skickar personal till kris- och konfliktområden även i fortsättningen skulle bedriva den grundläggande utbildningen. Utredaren menade att vissa delar av de resurser som redan fanns i olika organisationer skulle kunna flyttas över till det nya institutet. De organisationer som skulle beröras var Försvarsmakten, Sida, , och . Ett alternativ till att skapa ett nytt institut vore enligt utredaren att upprätta en speciell avdelning inom Försvarshögskolan med liknande uppgifter. Detta ansågs dock vara en betydligt sämre lösning. Utredaren menade att det var viktigt att det nya institutet skulle upplevas som en gemensam angelägenhet för samtliga inblandade, vilket skulle ställa speciella krav på finansiering och organisering. Institutet skulle komma att finansieras via direkta anslag från utgiftsområdena 5, 6 och 7 (och internationell samverkan, Totalförsvar samt Internationellt bistånd). I rapporten skrev utredaren att Försvarshögskolan höll på att införa uppdragsfinansiering och att skolans styrelse fått en alltmer akademisk prägel. Eftersom institutet dessutom skulle ha internationell prägel med deltagare från olika länder ansågs det olämpligt att ge institutet en så utpräglat militär inriktning. Utredaren ansåg att människor som tagit avstånd från militär verksamhet av ideologiska skäl ändå skulle kunna känna tillhörighet till det nya institutet. Under remissbehandlingen av utredningen framkom att många remissinstanser ställde sig tveksamma till förslaget. De enskilda organisationerna var dock över lag mest positiva till förslaget. Exempelvis Sida och Försvarsmakten var tveksamma till inrättandet av ett nytt institut. Försvarsmakten menade att ett nytt institut skulle leda till ökad fragmentering av befintliga resurser. Vidare menade att det var direkt olämpligt att det påtänkta institutet skulle stödja regeringen vid planeringen av internationella insatser, då detta ytterligare skulle komplicera underlags- och planeringsprocessen. Försvarsmakten föreslog i stället en ökad satsning på och Försvarshögskolan samt efterlyste ett utökat arbete inom för fredsfrämjande insatser, BFF (se ovan). Under utredningens beredning inom Försvarsdepartementet framkom dock viss tveksamhet att vidare behandla ärendet. Departementet ansåg det inte vara realistiskt att inrätta ett separat institut och att det inte fanns några möjligheter att finansiera sådan verksamhet från Försvarsdepartementets sida. Ledningen för Försvarsdepartementet beslöt att överlämna ärendet till . konstaterade att utredningen pekat på reella behov, men att det inte heller fanns utrymme för finansiering inom utgiftsområden.