bet · GP01KU18 · 2002-05-30 00:00:00 — Enligt regeringeninnebär förslaget att regeringen underkonstitutionellt ansvar avgör om en ändring avöverrenskommelsen, som tillkommit efter riksdagensgodkännande men innan beslut har fattats avministerrådet, kräver godkännande.I skälen för sitt förslag påpekar regeringen attriksdagen nu har funnit att det inte finns något somhindrar att den godkänner ett utkast tillöverenskommelse. Enligt regeringen måste riksdagenhärigenom anses ha stärkt sin roll i EU-samarbetetgenom att den i ett tidigare skede har fått ettinflytande över och en större insyn iförhandlingarna i ministerrådet, vilka leder framtill för vårt land viktiga och bindande beslut. Motdenna bakgrund delar regeringenFörfattningsutredningens och de flestaremissinstansers uppfattning att det avregeringsformen uttryckligen bör framgå attriksdagen kan godkänna en överenskommelse trots attden inte föreligger i slutligt skick. Behovet avgrundlagsändring i denna del inskränker sig enligtregeringen till överenskommelser som träffas inomramen för samarbetet inom EU:s andra och tredjepelare.Regeringen anför vidare att ett godkännande avriksdagen bör anses omfatta ändringar i utkastet somligger utanför det riksdagsbundna området enligt 10kap. 2 § RF, eftersom inget hindrar att regeringenträffar en separat överenskommelse om sådana frågor.Som har funnit böremellertid även ändringar som faller inom detriksdagsbundna området i vissa fall omfattas av detgodkännande som har lämnat. En annanordning skulle enligt regeringen nämligen medföraatt varje ändring inom det riksdagsbundna områdetkräver att på nytt lämnar sitt godkännandeoch det också till ändringar som måste antas saknabetydelse för lagstiftaren. Regeringen framhålleratt ett sådant system framstår som otympligt ochmindre väl anpassat till samarbetet inom EU. Medhänvisning till anserregeringen att den under konstitutionellt ansvar börfå avgöra om en ändring i ett utkast tillöverenskommelse är av sådant slag att riksdagensgodkännande på nytt måste inhämtas.I fråga om regeringen skallinhämta godkännande, anför regeringen attdetta inte bör ske förrän förhandlingarna iministerrådet har nått så långt att regeringenbedömer att inga ändringar av betydelse därefterkommer att ske, dvs. efter att politisk enighet ominnehållet har nåtts. Det bör enligt regeringen dockbetonas att det är regeringen som har ansvaret förförhandlingarna och som från fall till fall fåravgöra godkännandeskall inhämtas.Till bemötande av vad vid har anfört- bl.a. att bör slå vakt om sin ställningsom folkets främsta företrädare - vill regeringenframhålla att bestämmelserna i 10 kap. RO omsamverkan mellan riksdag och regering i EU-frågorålägger regeringen en informationsskyldighetgentemot . Regeringen skall också rådgöramed om hur förhandlingarna i rådet skallföras inför beslut som regeringen bedömer sombetydelsefulla och i andra frågor som nämndenbestämmer. Härutöver sker i många fall informellasamråd med berört utskott. Regeringen påpekar attskyldigheten att informera och samråda gäller förhela EU-samarbetet. Vidare framhåller regeringen attäven om den inte blir statsrättsligt bunden avuttalanden som görs vid samrådet föreligger enpolitisk skyldighet för regeringen att inte agera påett sätt som strider mot vad som framkommit vidsamrådet. Regeringen hänvisar härvid tillkonstitutionsutskottets uttalande i betänkande1996/97:KU2 s. 28, att man bör kunna utgå från attregeringen inte kommer att företräda en ståndpunktsom står i strid med vad har gett uttryckför. Till detta kommer enligt regeringen att denefter samtliga ministerrådsmöten lämnar skriftligarapporter till kammarkansli och . Det ansvariga statsrådet lämnar dessutom enmuntlig rapport till . Vidare lämnarregeringen i en skrivelse till enutförlig redogörelse för regeringens agerande inomramen för EU-samarbetet.Regeringen framhåller att reglerna om regeringensinformations- och samrådsskyldighet i förhållandetill således dels för att får möjlighet att diskutera regeringensförhandlingsupplägg både inför och efter ettministerrådsmöte, dels att får informationom den slutliga lydelsen av en överenskommelse. Motdenna bakgrund anser regeringen att det inte finnsfog för de farhågor som vid har gettuttryck för, bl.a. att inte bör försättasig i en situation där oklarheter och tvister kanuppstå huruvida det slutliga avtal som ingåsmotsvarar det som en gång gav sitt stödtill.Beträffande vad vidUppsala universitet anfört om att det bör övervägasytterligare om ett system med förhandsgodkännandekan kombineras med någon form av riksdagskontroll iefterhand, anför regeringen att det framstår somsannolikt att förfarandet med två propositionerkommer att bli det vanliga när det gäller beslut iandra och tredje pelaren som kräver lagstiftning.Regeringen framhåller att genom ett sådantförfarande ges tillfälle att, i samband med attregeringen återkommer med sitt förslag tilllagstiftning, kontrollera om den överenskommelse somregeringen folkrättsligt har bundit den svenskastaten till avviker från det utkast tillöverenskommelse som har godkänt.Enligt regeringens uppfattning ges riksdagenhärigenom, och genom bestämmelser i 10 kap.riksdagsordningen (RO) om regeringens informations-och samrådsskyldighet med i EU-frågor samtbestämmelserna i 12 kap. RF om kontrollav regeringen, tillräckliga möjligheter att iefterhand kontrollera regeringens agerande.MotionernaI motion 2001/02:K47 av m.fl. (mp)yrkas att beslutar att avslå förslagettill ändring i regeringsformen av innebörd attriksdagen skall kunna godkänna en överenskommelsesom ingås inom ramen för samarbetet i EU, även omöverenskommelsen inte föreligger i slutligt skick(yrkande 1). anser att den föreslagnaändringen strider mot grundläggande demokratiskaprinciper. beslutanderätt urholkas omöverenskommelser skall godkännas utan att denslutliga texten föreligger. Motionärerna framhålleratt erfarenheten av höstens rambeslutsprocesservisar att revideringar och ändringar av föreliggandeförslag varit frekventa. Enligt motionärerna harledamöter och utskott inte kontinuerligt fått ta delav ändringar eller haft kännedom om vilkaförhandlingspositioner och textförslag som varitaktuella. Ställningstaganden, den politiska debattenoch beslut måste dessutom ovillkorligen grundas påfakta, utredningar och konsekvensanalyser.Motionärerna anför att , på grund avbristerna i bedömningsunderlaget, har varitförhindrad att föra en seriös och saklig debatt. Denföreslagna ändringen medför enligt motionärerna attriksdagen grundlagsfäster denna otillfredsställandeordning, som inte borde rendera annat än en insiktom att ett demokratiskt samhälle förutsätter reella,öppna och faktabaserade beslutsprocesser därparlamentariker, samhällsdebattörer och allmänhetges faktisk möjlighet att delta.I motion 2001/02:K49 av m.fl. (m, kd,c) yrkas att beslutar att avslå deändringar i 10 kap. 2 § RF som föreslås ipropositionen (yrkande 1). Motionärerna anför attförslaget att skall godkänna inteslutförhandlade överenskommelser står helt i stridmed regeln att det skall finnas ett samband mellanansvar och beslutsfattande. I detta sammanhang börenligt motionärerna noteras att avtalsförslag kanändras fram till dess de slutligen har antagits.Motionärerna påpekar att det finns en rad exempel påatt ministerrådets beslut ofta inte ärfärdigförhandlade när rådet skiljs åt. Niceavtaletutgör enligt motionärerna ett exempel på att viktigaändringar införs i avtalet sedan ministerrådetfattat sina beslut. Motionärerna anför att det ärett stort ansvar att öppna för en urholkning av vårdemokrati och vårt lands självständighet smygvägen.I motion 2001/02:K50 av ()innehåller ett likalydande yrkande som motion K49med anförande av i huvudsak samma argument som i dennämnda motionen (yrkande 1).Utskottets ställningstagandeRegeringens förslag till ändring av 10 kap. 2 § RFsyftar till att det uttryckligen av regeringsformenskall framgå att kan godkänna enöverenskommelse som ingås inom ramen för samarbeteti EU även om överenskommelsen inte finns i slutligtskick.Utskottet vill inledningsvis peka på den i 10 kap.1 § RF fastslagna grundsatsen att det är regeringen,såsom utövare av riksstyrelsen, som ingåröverenskommelser med annan stat eller medmellanfolklig organisation. Bland annat i 10 kap. 2§ RF anges dock vissa statsrättsliga villkor för attregeringen skall vara befogad att ingå en sådanöverenskommelse. Av förarbetena till10 kap. 2 § RF framgår att syftet med dessabestämmelser är att ställningstagandeinte skall föregripas genom åtaganden som regeringengör. Fordras exempelvis en lagändring eller ettanslagsbeslut för att skall kunna fullgöraen internationell överenskommelse skall regeringeninte kunna ingå den utan godkännande.Riksdagens godkännande skall emellertid inte behövainhämtas, om det motsvarande riksdagsbeslutet redanär fattat, såvida överenskommelsen inte är av störrevikt (prop. 1973:90 s. 357 f.).För att inte någon motsättning mellanstatsrättslig och folkrättslig giltighet skalluppstå vid regeringens ingående av en internationellöverenskommelse måste godkännande enligt10 kap. 2 § RF inhämtas före det att regeringenfolkrättsligt binder till överenskommelsen.I den nu aktuella propositionen framhållerregeringen att samarbetet i EU skiljer sig fråntraditionellt mellanstatligt samarbete bl.a. på detsättet att beslut som fattas av ministerrådet iandra och tredje pelaren - med undantag förkonventioner i tredje pelaren - inte kan bli föremålför ratifikation. Den folkrättsliga bundenheten närdet gäller sådana beslut uppstår i stället när denperson som företräder regeringen röstar för besluteti ministerrådet och det är då - efter omröstningen irådet - som beslutet är färdigförhandlat (prop. s.25 f.). I den händelse regeringen enligtbestämmelserna i 10 kap. 2 § RF måste inhämtariksdagens godkännande för att kunna ingå en sådanöverenskommelse är beslutsordningen inom EU såledessådan att det saknas möjlighet för att,såsom är fallet när det gäller andra internationellaöverenskommelser, godkänna en i och för sigfärdigförhandlad men ännu inte folkrättsligtbindande överenskommelse.Som redovisats ovan beslutadekonstitutionsutskottet under behandlingav propositionen om Amsterdamfördraget (prop.1997/98:58) att inhämta Lagrådets yttrande överförslaget till ändring av anslutningslagen(1994:1500). I sitt yttrande framhöll Lagrådet attrambesluten medför en folkrättslig förpliktelse förSverige att vid behov genomföra den lagstiftning somkrävs för att införliva beslutens innehåll i svenskrätt. Lagrådet pekade på att rambesluten, tillskillnad från exempelvis en konvention, inte krävernågon efterföljande ratificering. Lagrådetkonstaterade att detta torde vara orsaken till derasinförande eftersom man därigenom slipper en utdragenratifikationsprocess. Enligt Lagrådet innebar dettaatt regeringen inte kan delta i ett sådant rambeslutom det behandlar riksdagsbundna frågor annat än omdet redan finns en svensk lag som täcker beslutet(bet. 1997/98:UU13 s. 147 f.). Regeringen uppfattaratt Lagrådet härvid tolkade 10 kap. 2 § RF så attriksdagens godkännande endast kunde avse enfärdigförhandlad överenskommelse (jfr prop.2001/02:72 s. 28). En sådan tolkning innebär såledesatt regeringen endast skulle kunna delta i ettrambeslut i de fall motsvarande riksdagsbeslut, dvs.lagstiftning eller annat beslut, redan är fattateller i de fall frågan inte är av större vikt. Detskulle alltså handla om situationer där riksdagensgodkännande på grund av bestämmelserna i 10 kap. 2 §RF inte behöver inhämtas, utan där regeringen ingåröverenskommelsen med stöd av 10 kap. 1 § RF.Under våren 2000 beslutade regeringen dock attinhämta godkännande enligt 10 kap. 2 § RFav ett utkast till rambeslut inom samarbetet förtredje pelaren, eftersom fullgörande avrambeslutet förutsatte att senare fattadebeslut om lagändringar. beslutade, somredovisats ovan, att godkänna rambeslutet i dessännu inte slutliga form. gjorderiksdagen alltså bedömningen att 10 kap. 2 § RF igällande lydelse medger att , genom attgodkänna en ännu inte färdigförhandladöverenskommelse, ger regeringen statsrättsligbefogenhet att ingå en för folkrättsligtbindande överenskommelse.Utskottet har inget att invända mot att denordning som alltså redan har godtagits av riksdageninom ramen för 10 kap. 2 § RF i dess gällandelydelse nu kommer till klart uttryck också igrundlagstexten. I likhet med regeringen anserutskottet att roll i EU-samarbetet harstärkts genom denna ordning, eftersom iett tidigare skede har fått ett inflytande över ochstörre insyn i förhandlingarna i ministerrådet,vilka leder fram till för vårt land viktiga ochbindande beslut. Dock delar utskottet regeringensbedömning att det inte finns något behov av attriksdagen skall kunna godkänna överenskommelser, somännu inte finns i slutligt skick, när det gällerannat internationellt samarbete än det som sker inomramen för EU. Som framgått ovan är det ju inomsistnämnda område som man tillämpar den från annatmellanstatligt samarbete avvikande ordningen attnågon efterföljande ratificering inte krävs. Denföreslagna bestämmelsen bör därför, som regeringenföreslår, begränsas till överenskommelser somträffas inom ramen för samarbetet i EU. Det som kanbli aktuellt för att godkänna med stöd avden föreslagna bestämmelsen är ännu intefärdigförhandlade överenskommelser inom ramen församarbetet i andra och tredje pelaren, eftersomSverige har överlåtit beslutanderätt till EG när detgäller första pelarens område.När det gäller regeringen börinhämta rikdagens godkännande vill utskottetframhålla följande. Som nämnts ovan innebärriksdagens godkännande enlig 10 kap. 2 § RF attregeringen erhåller en statsrättslig behörighet attingå en för folkrättsligt bindandeinternationell överenskommelse i ett fall därriksdagens ställningstagande senare krävs, t.ex. iform av lagstiftning, eller då frågan är av störrevikt. Syftet med att ställa upp riksdagensgodkännande som ett villkor för regeringensbefogenhet att ingå överenskommelser är, somframhållits ovan, att ställningstagandeinte skall föregripas genom åtaganden som regeringengör. Av detta följer enligt utskottets mening att enlämplig tidpunkt för godkännandeförefaller vara då förhandlingsläget inom EU-samarbetet är sådant att den aktuellaöverenskommelsen i princip är färdig. Utskottetdelar således regeringens bedömning att regeringennormalt inte bör inhämta godkännandeförrän förhandlingarna i ministerrådet har nått sålångt att regeringen bedömer att inga ändringar avbetydelse därefter kommer att ske, dvs. efter attpolitisk enighet om överenskommelsens innehåll harnåtts. Avsikten med ett förfarande medförhandsgodkännande enligt 10 kap. 2 § RF, som juinnebär att regeringen lämnar en proposition tillriksdagen med efterföljande motionsrätt, bör enligtutskottets mening inte vara att ge ochregeringen tillfälle att mer allmänt samråda kringförhandlingsarbetet rörande en blivandeöverenskommelse inom ramen för EU-samarbetet.Utskottet utgår från att sådant samråd i ställetäger rum i de former som är avsedda för detta.Utskottet delar regeringens bedömning attriksdagens godkännande enligt den föreslagnabestämmelsen måste anses omfatta ändringar iutkastet till överenskommelse som såväl liggerutanför det enligt 10 kap. 2 § RF riksdagsbundnaområdet - eftersom inget hindrar att regeringen medstöd av10 kap. 1 § RF träffar en separat överenskommelse omsådana frågor - som vissa ändringar som faller inomdet riksdagsbundna området. En annan ordning skulle,såsom regeringen påpekar, bli otymplig och mindreväl anpassad till samarbetet i EU. Innebörden av denföreslagna bestämmelsen blir därmed att regeringen,när det gäller ändringar inom det riksdagsbundnaområdet, under konstitutionellt ansvar får avgöra omen ändring i ett utkast till överenskommelse är avett sådant slag att godkännande måsteinhämtas. Enligt utskottets mening måsteutgångspunkten vid en sådan bedömning vara det ovannämnda syftet med bestämmelserna i 10 kap. 2 § RF,nämligen att ställningstagande inte skallföregripas genom åtaganden som regeringen gör.Under såväl remissbehandlingen som i nu aktuellamotioner har uttalats farhågor för att riksdagensställning som folkets främsta företrädare urholkasgenom det nu aktuella förslaget. Utskottet villhärvid framhålla att det är själv somavgör om den skall lämna sitt godkännande enligt 10kap. 2 § RF. bedömer således själv omförhandlingsläget i EU och situationen i övrigt ärsådan att genom sitt godkännande kan medgeatt regeringen ingår den för bindandeöverenskommelsen, utan att regeringen därigenomföregriper senare ställningstaganderörande ny lagstiftning eller annat beslut. Avbestämmelserna i 10 kap. 2 § RF följer således intenågon skyldighet för att i en visssituation lämna sitt godkännande, utan det liggerhelt och hållet i hand att avgöra omdetta skall ske.I propositionen anför regeringen att det framstårsom sannolikt att förfarandet med två propositionerkommer att bli det vanliga när det gäller beslut iandra och tredje pelaren som kräver lagstiftning (a.prop. s. 30). Enligt regeringen ges genomett sådant förfarande tillfälle att, i samband medatt regeringen återkommer med sitt förslag tilllagstiftning, kontrollera om den överenskommelse somregeringen folkrättsligt har bundit den svenskastaten till avviker från det utkast tillöverenskommelse som har godkänt.Utskottet delar regeringens uppfattning attriksdagen härigenom tillsammans med bestämmelserna i10 kap. riksdagsordningen om regeringensinformations- och samrådsskyldighet gentemotriksdagen i EU-frågor samt bestämmelserna i 12 kap.RF om kontroll av regeringen gestillräckliga möjligheter att i efterhand kontrolleraregeringens agerande. Med anledning av regeringensbeskrivning av innebörden av regeringens bundenhetav uttalanden som görs inom ramen för samrådet medriksdagen (a. prop. s. 29) vill utskottet dockerinra om behandling avriksdagsstyrelsens förslag inför 2000-talet (2000/01:RS1) i betänkandet 2000/01:KU23 (s.30 f.). Riksdagsstyrelsen uttalade i förslaget attEU-nämnden borde fortsätta att verka enligt denpraxis som utvecklats. I detta sammanhang ansågriksdagsstyrelsen att den praxis bör bestå sominnebär att det inte anses tillräckligt attregeringen inte gör något som står i strid med synpunkter utan i stället agerar i enlighetmed nämndens råd och ståndpunkter (a. försl. gjorde ingen annanbedömning.Vidare har utskottet inhämtat attjustitieutskottet, som har behandlat flertalet av deärenden rörande förslag om godkännande av utkasttill rambeslut som regeringen hitintills har lämnattill , avser att göra en samlad uppföljningav de utkast till rambeslut som utskottet har haftatt ta ställning till. Avsikten är att följa upp deändringar i ett utkast till rambeslut som denslutliga överenskommelsen eventuellt innehåller samtatt jämföra regeringens senare förslag om nylagstiftning med de överväganden kringlagstiftningsbehovet som regeringen har uttryckt ipropositionen med förslag om godkännande av utkasttill rambeslut. Enligt konstitutionsutskottetsuppfattning torde justitieutskottets uppföljning avhanteringen av rambeslut inom ramen för utskottetssakområde kunna tjäna som god ledning för övrigautskotts uppföljning av de rambeslut som dessautskott har att behandla.Som redovisats ovan uttaladekonstitutionsutskottet redan i samband medriksdagens behandling av propositionen omAmsterdamfördraget att utskottet avsåg att följarambesluten och bevaka att inflytandeöver besluten tillgodosågs (yttr. 1997/98:KU9y).Utskottet avser att inom ramen för sin allmännagranskning av regeringsärendenas handläggning enligt12 kap. 1 § RF granska regeringens hantering när detgäller inhämtandet av godkännande enligt10 kap. 2 § RF inför regeringens deltagande irambeslut och andra beslut på andra och tredjepelarens område.Sammanfattningsvis tillstyrker utskottetregeringens förslag till ändring i 10 kap. 2 § RFoch avstyrker motionerna 2001/02:K47 yrkande 1,2001/02:K49 yrkande 1 och 2001/02:K50 yrkande 1.Riksdagens möjlighet att överlåtabeslutanderättUtskottets förslag i korthetUtskottet tillstyrker regeringens förslagtill ändring av 10 kap. 5 § första stycketRF. Förslaget innebär att regeringsformensbestämmelse om överlåtelse av beslutanderätttill EG ändras så att beslutanderätt kanöverlåtas inom ramen för samarbete i EU.Vidare innebär förslaget att en nybegränsning förs in i lagtexten om attbeslutanderätt kan överlåtas som inte rörprinciperna för statsskicket. Därmedavstyrker utskottet motioner med yrkanden omatt regeringens förslag skall avslås. Vidareföreslår utskottet för egen del att det i 10kap. 5 § första stycket förs in enbestämmelse om att överlåtelse kan beslutasförst efter godkännande av enöverenskommelse enligt 2 §. Jämförreservation 3.Gällande bestämmelseEnligt 10 kap. 5 § RF kan överlåtabeslutanderätt till Europeiska gemenskaperna sålänge som dessa har ett fri- och rättighetsskyddmotsvarande det som ges i denna regeringsform och iden europeiska konventionen angående skydd för demänskliga rättigheterna och de grundläggandefriheterna. beslutar om sådan överlåtelsegenom beslut, varom minst tre fjärdedelar av deröstande förenar sig. beslut kan ocksåfattas i den ordning som gäller för stiftande avgrundlag.BakgrundAllmäntSom redovisats ovan infördes i samband med Sverigesinträde i EU den nu aktuella bestämmelsen i 10 kap.5 § första stycket RF, som utgör en på EU-medlemskapet särskilt inriktad regel där riksdagensmöjlighet att överlåta beslutanderätt med anledningav detta medlemskap regleras. anslutningtill EU förutsatte en viss överlåtelse avbeslutsbefogenheter. Denna överlåtelse regleras ilagen (1994:1500) med anledning av Sverigesanslutning till Europeiska unionen(anslutningslagen). Däri föreskrivs i 3 § attEuropeiska gemenskaperna efter anslutningtill Europeiska unionen får fatta beslut som gällerhär i landet i den omfattning och med den verkan somföljer av de fördrag och andra instrument som angesi 4 §.Vidare förutsattes vid anslutningen till EU att denvid tillträdestidpunkten gällande EG-rätten skulleinförlivas med svensk rätt. Detta införlivandeantogs förutsätta grundlagsstöd, eftersom EG-rättenbedömdes innehålla normer som måste hakonstitutionell valör (prop. 1993/94:114 s. 26).Genom en övergångsbestämmelse till 10 kap. 5 §första stycket föreskrevs därför att isamma ordning som i fråga om beslutanderätt till EGfår besluta om införlivande med svensk rätt avgemenskapernas regler vid tillträdestidpunkten.Införlivandet av gemenskapsrätten regleradesdärefter i 2 § anslutningslagen.Konstitutionsutskottets uttalanden i samband medärendet om grundlagsändringar inför EU-medlemskapetNär det gällde frågan om överlåtelse avbeslutanderätt delade konstitutionsutskottetregeringens, och samtligaremissinstansers uppfattning att den överlåtelse avstatsorganens beslutanderätt som var enförutsättning för att skulle kunna bli ochvara medlem i EU inte rymdes inom RF:s dåvaranderegel, som stadgade att beslutanderätt endast ficköverlåtas i begränsad omfattning (bet. 1993/94:KU21s. 25 f.). Utskottet instämde i bedömningen att enändring alltså måste ske för att möjliggöra ettmedlemskap.Utskottet anförde att frågan då uppkom om denändrade regeln skulle innehålla några begränsningarför överlåtelsen eller om överlåtelse skulle kunnaske utan begränsningar. Härvid redovisade utskottetbl.a. att stannat för densenare lösningen bl.a. för att inte begränsaSveriges möjligheter att fullt ut delta i enfortgående integrationsprocess och för att undvikaframtida konflikter mellan gemenskapsrätten och vårinterna rätt.Vidare redovisade utskottet att det i enpartimotion (v) föreslogs att grundlagsregeln skallange vissa specifika svenska konstitutionellaprinciper som icke överlåtbara.