bet · GP01SFU9 · 2002-03-05 00:00:00 — Pensionsöverföringar till Europeiska gemenskaperna SammanfattningI betänkandet behandlar utskottet regeringensproposition /02:21 Pensionsöverföringar tillEuropeiska gemenskaperna jämte motioner som väcktsmed anledning av propositionen.I propositionen lämnas förslag till denlagstiftning som krävs för att möjliggöra att värdetav pensionsrättigheter som är intjänade i ienlighet med Europeiska gemenskapernas (EG:s)tjänsteföreskrifter överförs till det pensionssystemsom gäller för anställda vid Europeiska unionensinstitutioner. Vidare föreslås i propositionen attden som slutar sin anställning i en EU-institutionskall för pensionsändamål i kunna överföravärdet av såväl pensionsrätt som intjänats iinstitutionen som pensionsrätt som tidigareöverförts dit.Beträffande allmän pension föreslås att det tillEG:s pensionssystem skall vara möjligt att överföravärdet av pensionsrätt för inkomst- ochpremiepension samt värdet av rätt tilltilläggspension. Vidare föreslås regler som, trotsbestämmelserna i inkomstskattelagen (1999:1229),innebär att det blir möjligt att överföra värdet avrätt till tjänstepension och av näringsidkarespensionsförsäkring och behållning påpensionssparkonto. En arbetsgivare som har tryggaten pensionsutfästelse genom avsättning av medel och därefter överfört intjänadepensionsmedel till EG:s pensionssystem skall även harätt till ersättning ur stiftelsens överskott.En överföring av pensionsrättigheter skall intemedföra några beskattningskonsekvenser för denenskilde.Den allmänna skall samverka medgemenskaperna i fråga om formerna för överföring avvärdet av pensionsrättigheter till och frångemenskaperna. Kassan skall även handlägga ärendenom överföring till gemenskaperna av värdet avpensionsrättigheter för allmän ålderspension och omöverföring från gemenskaperna av värdet avpensionsrätt.Den aktuella lagstiftningen föreslås träda i kraftden . De som är födda eller tidigareoch som tillträtt sin anställning före den 1 januari2003 skall kunna överföra värdet av rätt tillfolkpension och tilläggspension till Europeiskagemenskaperna.Utskottet tillstyrker regeringens förslag menföreslår ett tillkännagivande att regeringen börverka för att EG:s tjänsteföreskrifter ändras vadavser könsdifferentierade pensioner och attintjänade pensionsrättigheter kan säkerställas utanpensionsöverföringar. Vidare föreslås etttillkännagivande att regeringen, om storleken avöverförda belopp, den lägre avkastningen i AP-fonderna samt den ökade administrationskostnadensammantaget påverkar övriga försäkradespensionsförmåner negativt, återkommer med ettförslag om att pensionssystemet tillförs medel somen kostnad för EU-medlemskapet. Därmed avslårriksdagen två motionsyrkanden och bifaller delvistvå motionsyrkanden.Till betänkandet har fogats en reservation och tresärskilda yttranden.Utskottets förslag till riksdagsbeslut 1. Lagförslagen antar regeringens förslag iproposition 2001/02:21 till1. lag om överföring av värdet avpensionsrättigheter till och från Europeiskagemenskaperna,2. lag om ändring i lagen (1967:531) om tryggandeav pensionsutfästelse m.m.,3. lag om ändring i lagen (1998:674) ominkomstgrundad ålderspension,4. lag om ändring i lagen (1998:702) omgarantipension,5. lag om ändring i lagen (2000:192) om allmännapensionsfonder (AP-fonder).Riksdagen tillkännager för regeringen som sinmening att regeringen bör verka föratt EG:s tjänsteföreskrifter ändras vad avserkönsdifferentierade pensioner och så attintjänade pensionsrättigheter säkerställs utanpensionsöverföringar.Därmed avslår motionerna 2001/02:Sf13yrkande 1 och 2001/02:Sf14.Reservation (m, c)2. Kostnader och rekvisition avpensionsmedel tillkännager för regeringen som sinmening att regeringen om så erfordras återkommermed ett förslag om att tillföra pensionssystemetmedel som en kostnad för det svenska EU-medlemskapet.Därmed bifaller delvis motionerna2001/02:Sf13 yrkande 2 och 2001/02:Sf15.Stockholm den 5 mars 2002På socialförsäkringsutskottets vägnarBerit AndnorFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: BeritAndnor (s), (), (),(), (), UllaHoffmann (v), (), (), (), (), (), (), (), (), MargaretaCederfelt (m), () och ().2001/02SfU9Utskottets övervägandenPensionsöverföringar till och frånEuropeiska gemenskapernaPropositionenEn medborgare i EU som tillträder en anställning ien EU-institution har enligt artikel 11 i bilaga 8till EG:s tjänsteföreskrifter rätt att, om han ellerhon så önskar, överföra värdet av sin i enmedlemsstat intjänade pensionsrätt till EG:spensionssystem. Detsamma gäller den som återinsättsefter tjänstledighet för uppehållande av annantjänst eller av personliga skäl.Tjänsteföreskrifterna är fastställda genom rådetsförordning (EEG, Euratom, EKG) nr 259/68 av den 29februari 1968. De är enligt artikel 249 i EG-fördraget bindande och direkt tillämpliga imedlemsstaterna. För det fall reglerna inte harkunnat tillämpas i en medlemsstat har i vissa fall vidtagit rättsligaåtgärder mot denna stat. I propositionen lämnasförslag till den reglering som krävs för attmöjliggöra pensionsöverföringar i enlighet medtjänsteföreskrifterna. För att ge en samlad bild avvilka speciella regler som gäller och för attmarkera reglernas begränsade tillämpningsområdeföreslås att reglerna samlas i en särskild lag.Lagen skall ses som ett komplement tillgemenskapernas regler om pensionsöverföring. Därtillföreslås vissa ändringar i redan gällande lagar. Detframhålls i propositionen att det inte finnsanledning att i detta sammanhang möjliggöra förandra som tjänstgör i eller utanför atthävda en motsvarande rätt till överföring av värdetav pensionsrättigheter. Lagstiftningen bör därförinte utvidgas till att gälla för andra än dem somomfattas av gemenskapernas tjänsteföreskrifter. Denbör således inte gälla för motsvarandeöverföringsregler som kan finnas i andra liknandepensionssystem.Det som den anställde har rätt att överföra ärvärdet av den pension som han eller hon ärberättigad till på grundval av tjänstgöring i enstatlig förvaltning eller en nationell ellerinternationell organisation eller av verksamhet somanställd eller egenföretagare. Det belopp som skallöverföras skall vara antingen "detförsäkringstekniska värdet" eller "detschablonmässiga återköpsvärdet" av den pension somden anställde har tjänat in. "Detförsäkringstekniska värdet" avser det kapitaliseradenuvärdet av en framtida periodisk förmån. "Detschablonmässiga återköpsvärdet" utgörs av summan avde egen- och arbetsgivaravgifter som betalats tillpensionssystemet samt ränta. Överföringen avpensionskapital till EG:s pensionssystem resulterari att den anställde får tillgodoräkna sig det antaltjänsteår för sin EG-pension som motsvaras avkapitalbeloppet.Beträffande allmän pension föreslås att det skallvara möjligt att överföra värdet av pensionsrätt förinkomstpension och premiepension samt värdet av rätttill tilläggspension. Sådan överföring skall omfattavärdet av all intjänad ålderspensionsrätt. Medhänsyn till hur systemen för inkomstpension ochpremiepension är uppbyggda är det naturligt att detschablonmässiga återköpsvärdet överförs. Förinkomstpensionen innebär det värdet av den enskildespensionsbehållning t.o.m. det år då denne tillträtttjänsten vid gemenskaperna. För premiepensioneninnebär det värdet av tillgångarna på den enskildespremiepensionskonto förPremiepensionsmyndighetens (PPM:s) inlösen avinnehavet. Vad avser värdet av rätt tilltilläggspension skall det försäkringstekniska värdetav den framtida tilläggspensionen överföras. Detinnebär att den intjänade pensionsrätten anges somen fingerad ålderspension. Beträffandegarantipensionen är denna utformad som en utfyllnadtill den inkomstrelaterade pensionen och syftar tillatt den totala pensionen skall uppgå till ett visstminsta belopp. Garantipensionen omfattas som sådaninte av tjänsteföreskrifterna. Om den enskilde haröverfört värdet av intjänade pensionsrättigheter idet allmänna ålderspensionssystemet och någonåterföring till därefter inte har skett,skall garantipensionen beräknas som om någonöverföring till EU inte har skett.Tjänsteföreskrifternas ordalydelse ger inte någonrätt för den enskilde att överföra annat änpensionsrätt för ålderspension. Enligt praxistillåts dock överföring av värdet av pensionsrättför efterlevandepension och förtidspension. Densvenska förtidspensioneringen kommer dock attfr.o.m. 2003 ersättas av förmånerna sjukersättningoch aktivitetsersättning. Dessa förmåner skallutgöra en del av sjukförsäkringssystemet. Eftersomdet är fråga om någon pension där mankan tala om intjänade rättigheter är det enligtregeringens mening inte ens möjligt att tillåtaöverföring av sådan ersättning. Beträffandeefterlevandepension beror dess värde på de faktiskaförhållandena, dvs. familjeförhållandena, vidtidpunkten för dödsfallet. Det är därför svårt attpå förhand fastställa ett adekvat värde av förmånenvid denna tidpunkt. Något skäl att tillåtaöverföring föreligger därför inte enligt regeringensmening.Vidare föreslås i propositionen att det införsregler som, trots bestämmelserna iinkomstskattelagen (1999:1229), möjliggör överföringtill gemenskapernas pensionssystem av värdet av rätttill tjänstepension och av näringsidkarespensionsförsäkring och behållning påpensionssparkonto. Det blir härvid en fråga förpensionsgivarna och huvudmännen för deavtalsreglerade tjänstepensionssystemen att tillämpatjänsteföreskrifterna. Någon författningsregleringav vad som får överföras behövs inte. Omkollektivavtal saknas, blir tillämpningen en frågaför den enskilde arbetsgivaren. En arbetsgivare somhar tryggat en pensionsutfästelse genom avsättningav medel till en pensionsstiftelse och därefteröverfört intjänade pensionsmedel till EG skall harätt till ersättning ur stiftelsens överskott.En tjänsteman som avgår medmindre än tjänstgöring i en EU-institutionhar inte rätt till ålderspension. Om tjänstemannendessutom varken är berättigad till invalidpensioneller kan utnyttja möjligheten att överförapensionsrätt till ett pensionssystem som han ellerhon senare ansluts till, är tjänstemannen i ställetberättigad till ett avgångsvederlag.Avgångsvederlaget inkluderar visst värde aveventuell tidigare till EG:s pensionssystem överfördpensionsrätt. De tjänsteår som den överfördapensionsrätten resulterat i får inte beaktas för denkvalifikationstid som krävs för rätt tillålderspension. Ett avgångsvederlag beskattas av EGoch betalas ut i form av ett engångsbelopp näranställningen upphör. Avgångsvederlag betalasemellertid inte ut om det finns en möjlighet attöverföra värdet av pensionsrätten inom EG till detpensionssystem som tjänstemannen ansluts till i ensenare verksamhet. Vad avser det svenskapensionssystemet strider det mot dess grundprinciperatt medel som är avsatta för pension betalas ut iförtid i form av ett engångsbelopp. Enligt bådelagstiftning och kollektivavtal får en pension börjabetalas ut tidigast vid en viss ålder och endastlöpande. Kravet för att komma i åtnjutande av vissaförmånliga villkor som gäller för sparande tilltjänstepension är även att det sparade kapitaletutbetalas i form av en pension. Regeringen föreslårdärför att det skall vara möjligt att överföravärdet av pensionsrätt inom EG:s pensionssystem tillpensionsrättigheter i för den som genomsenare verksamhet ansluts till det allmännapensionssystemet. Det överförda kapitalbeloppetkommer därvid att motsvara värdet av såvälpensionsrätt som intjänats i institutionen sompensionsrätt som har överförts dit. Vadavser värdet av pensionsrättigheter för allmänpension som tidigare överförts till EG:spensionssystem skall motsvarande värde omräknat medförändringen av inkomstindex, eller vad avsertilläggspension förändringen av prisbasbeloppet,återföras till det allmänna pensionssystemet. Värdetav annan pensionsrätt som överförs från EG:spensionssystem skall genom försäkringskassansförsorg föras över till en pensionsförsäkring ellermotsvarande efter den enskildes val.Pension från EG skall beskattas av EG ochsamtidigt vara befriad från nationell skatt. EnligtEuropeiska kommissionens mening gäller befrielsenfrån nationell skatt inte bara vid utbetalning avpensionen utan också vid den överföring avpensionskapital till EG som kan ha föregåttutbetalningen. Den dubbelbeskattning som uppkommerom beskattar överföringsbeloppet och EGbeskattar utfallande pension anser regeringen inteär skälig. En sådan beskattning skulle i praktikensannolikt utgöra ett avgörande hinder för denenskilde att överföra pensionsrätt från tillEG. Visserligen minskar den svenska skattebasen vidöverföring av obeskattat pensionskapital frånSverige till EG:s institutioner, men å andra sidanökar den vid överföring den omvända vägen.Den allmänna skall samverka medgemenskaperna i fråga om formerna för överföring avvärdet av pensionsrättigheter till och frångemenskaperna. Kassan skall även handlägga ärendenom överföring till gemenskaperna av värdet avpensionsrättigheter för allmän ålderspension och omöverföring från gemenskaperna av värdet avpensionsrätt.Överföringar av pensionsrätter till EG:spensionssystem medför statsfinansiella kostnader iform av uteblivna skatteintäkter. Om pensionsmedlenåterförs till blir kostnaden den uteblivnaavkastningsskatten på tjänstepensionsförmögenheten.Om pensionsmedlen inte återförs tillkommer kostnaderi form av utebliven inkomstskatt. Utebliveninkomstskatt betraktas som en kostnad för SverigesEU-medlemskap och bör som sådan finansieras inomramen för den allmänna löneavgiften.Skattebortfallet under de inledande 15 åren är dockav så ringa storlek att det inte föranleder någonsärskild finansiering.Beträffande administrativa kostnader uppskattasförsäkringskassans årliga kostnader till ca 1 miljonkronor under de inledande åren. PPM:skostnader bedöms endast i mycket begränsadomfattning påverkas av propositionens förslag.MotionerI motion Sf13 av m.fl. (m) yrkande 1begärs avslag på regeringens förslag. Motionärernaframhåller att EG:s pensionssystem har en mycketsvag finansiell bas och att EU-anställda genom EU:sgynnsamma pensions- och skatteregler erhåller enpositiv särbehandling. Det sistnämnda strider motden inom EG-rätten rådande grundläggandelikabehandlingsprincipen. Motionärerna framhållervidare att i betänkandet Pensionssamordning försvenskar i EU-tjänst (SOU 1996:57) konstateras bl.a.att det föreligger stora svårigheter att förapensionskapital såväl mellan svenska som utrikessystem, i vart fall utan att svensk skatt dras frånkapitalet. Det är även svårt att räkna fram korrektaöverföringsbelopp. Det finns en risk för attöverföringsreglerna görs förmånliga för en litengrupp personer och att övriga försäkringstagare fårbetala förmånerna samt administrativa kostnader.Vidare pekar motionärerna på att EG:s pensionssystemhar vissa särdrag som kan uppfattas som negativa.Avgångsvederlag i stället för pension kan komma attutbetalas. Kvinnors och mäns pensioner beräknas påolika sätt beroende på kvinnors längre livslängd,vilket vid överföring innebär att kvinnor fårtillgodoräkna sig ett mindre antal tjänsteår än män.EU:s pensionsrättigheter kan förloras om en personavskedas. Motionärerna menar även att EU:sutvidgning till fler länder, och den eftersträvadefördjupningen av unionen samt att denna eventuelltkan komma att företräda EU-länderna direkt i andrainternationella organisationer, kommer att leda tillstörre krav på pensionsöverföringar. I motionenyrkande 2 begär motionärerna, för det fallregeringens förslag godkänns, ett tillkännagivandeav vad i motionen anförs om att det är ytterstolämpligt att finansiera administration ochöverföringsbelopp för pensionsöverföringar tillgemenskaperna på annat sätt än via allmänna skatter.Motionärerna anför att överföringskostnaderna tilloch från EU enbart gäller en liten grupp och attdenna grupp fullt ut bör bära de administrativakostnaderna. Beträffande de statsfinansiellakostnaderna pekar motionärerna på att i promemorianPensionsöverföringar till Europeiska gemenskaperna(Ds 1999:6) förelogs att de uteblivnaskatteintäkterna skulle finansieras inom respektivepensionssystem i princip genom höjda avgifter.Motionärerna menar att en sådan lösning är heltoacceptabel och att bör ge regeringendetta till känna. Om minskande skatteintäkter skallfinansieras bör detta helst ske genomreducering av de överförda pensionsrätterna eller urallmänna skattemedel.I motion Sf14 begär m.fl. (c)avslag på regeringens förslag. Motionärerna anseratt beredningen av förslaget inte har skett enligtde principer som gällt för pensionsreformen. Vidareanser motionärerna att EU-reglerna om pensioneroch skatter är en särreglering som gynnar dem somarbetar inom EU och att de därmed strider motlikabehandlingsprincipen. Motionärerna ser ävenstora svårigheter att föra pensionskapital mellandet svenska systemet och system i utlandet utan attdra svensk skatt från kapitalet samt anser att detblir svårt att räkna fram korrektaöverföringsbelopp. Det finns en risk för attöverföringsreglerna görs förmånliga för en litengrupp personer och att övriga försäkringstagare fårbetala för förmånerna samt administrativa kostnader.Därtill leder unionens utvidgning och detförhållandet att EU kan ha en önskan attföreträda medlemsländerna i internationellaorganisationer till krav på ytterligarepensionsöverföringar. innebär detta attpensionssystemen kommer att försvagas.I motion Sf15 av m.fl. (kd) begärsett tillkännagivande om att regeringen bör återkommamed ett bättre förslag på finansiering avadministrationskostnaderna. Regeringens förslaginnebär att dessa kostnader vältras över påpensionärskollektivet. Motionärerna menar att detfinns två alternativa vägar att gå. Den ena, sombedöms som den mest rimliga, innebär attpensionsrättsinnehavarna själva får stå förkostnaden genom att pensionsrätterna reduceras iproportion till administrationskostnaderna. Denandra innebär att skattebetalarkollektivet får ståför kostnaden. Administrationskostnaden kan därvidses som en kostnad bland andra på grund av EU-medlemskapet.Utskottets ställningstagandeDen som tar anställning i en EU-institution kommeratt vara anställd i EG som sådan. Vederbörandekommer inte att tillhöra någon medlemsstatssocialförsäkring och inte heller vara underkastadnågon medlemsstats arbetsrättsliga regler.Bestämmelserna i förordning 1408/71 som gäller förmigrerande arbetstagare m.fl. omfattar inte EU-institutionerna. EG har därför utformat ett egetregelverk för tjänstemännen som omfattar bl.a. lön,semester, föräldraledighet och pensionsrättigheter.Dessa tjänsteföreskrifter har tagits in i enrådsförordning , som därefter ändrats vidåtskilliga tillfällen. Pensionssystemet för deanställda i EU-institutionerna regleras således idenna förordning. Syftet är att underlätta EU-institutionernas möjligheter att rekryterakvalificerad personal genom att säkerställa dels attEU:s tjänstemän får behålla de rättigheter som detjänat in i sitt hemland, dels att rättigheternabeaktas i det pensionssystem som tjänstemannen äransluten till i slutet av sin karriär. För att dettaskall fungera i förhållande till hemländernas skildapensionssystem har valts en teknik som innebär attett pensionskapital som svarar mot i hemlandetintjänad pensionsrätt överförs till EG och räknas omtill tjänsteår i EU:s pensionssystem.EG:s tjänsteföreskrifter har fastställts avministerrådet genom en förordning. Det innebär attde enligt artikel 249 i EG-fördraget har allmängiltighet och att de är till alla delar bindande ochdirekt tillämpliga i medlemsstaterna. En medlemsstatsom ansluter sig till unionen sedan en förordningträtt i kraft blir bunden av förordningen genomanslutningsfördraget. Enligt artikel 10 i EG-fördraget är medlemsstaterna även skyldiga att vidtade åtgärder som krävs för att pensionsöverföringarnaskall kunna genomföras.Utskottet kan konstatera att ifrågavarande del avtjänsteföreskrifterna har varit svår att tillämpaför medlemsländerna. Det har tagit , och iflera fall föregåtts av processer i ,innan medlemsstaterna infört regler som medgeröverföring av pensionskapital. Samtligamedlemsländer utom har infört möjlighetatt överföra värdet av åtminstone viss pensionsrätt.För del har det krävts flera årsutredande innan regeringen kunnat lägga framförevarande proposition. Redan i september 1994tillsattes en särskild utredare, som i mars 1996överlämnade sitt betänkande Pensionssamordning försvenskar i EU-tjänst (SOU 1996:57). Vad gällde detallmänna pensionssystemet föreslog utredaren att detskulle vara den reformerade ålderspensionen, som förvissa åldersgrupper även inkluderade folkpension ochtilläggspension, som skulle ligga till grund föröverföring av allmän pension, dock skulle ävenintjänad rätt till förtidspension ochefterlevandepension omfattas. Efter remissbehandlingfortsatte beredningen i . Ipromemorian Pensionsöverföringar till Europeiskagemenskaperna (Ds 1999:6) föreslogs beträffande denallmänna pensionen att endast premiepensionsdelen idet reformerade ålderspensionssystemet skulle kunnaöverföras. Det ansågs därvid att pensionsrätt intekan beräknas och överföras från ettfördelningssystem. Sedan promemorianremissbehandlats upprättades en tilläggspromemoria(Ju 1999/8/PP), som i stor utsträckningöverensstämmer med regeringens förslag.Utskottet delar regeringens bedömning attmöjligheten att överföra pensionsrättigheter skallomfatta samtliga delar av det allmännaålderspensionssystemet med undantag avgarantipension. Vid omräkningen till tjänsteår iEU:s pensionssystem kommer dock enkönsdifferentierad kapitaliseringsfaktor attanvändas. Det medför att kvinnor i flertalet fallmissgynnas och att utfallet för dem blir sämreän utfallet för männen. I det svenskapensionssystemet är beräkningssättet lika förkvinnor och män och har könsneutralaförsäkringstekniska grunder börjat användas även förtjänstepension. Med hänsyn härtill föreslogs ibetänkandet SOU 1996:57 att pensionskapitalet frånde offentliga fonderade pensionssystemen, i förstahand den allmänna pensionen, skulle jämkas så attutfallet blir lika för män och kvinnor. Utredningennoterade dock att så länge antagandena om livslängdinte är identiska med dem som EU tillämpar uppståringen absolut rättvisa mellan könen, inte ens i defall de svenska grunderna är könsdifferentierade. Ipropositionen föreslås inga jämkningsregler.Utskottet, som anser att det svenskapensionssystemet inte bör belastas med kostnader föratt korrigera , delar regeringens uppfattning idenna del. Utskottet anser emellertid att regeringenbör verka för en förändring av idetta avseende.Det svenska pensionssystemet är utformat medhänsyn till att pensionsförmånerna ärbeskattningsbara i . Det är enligt utskottetsmening därför ett problem att pensionsrätt som försöver till EG inte får föranleda beskattning här ilandet och att någon skatteeffekt inte heller fårbeaktas vid beräkningen av överföringsbeloppetsstorlek. Särskilt som EU:s skattenivåer är låga kandet pensionsbelopp som överförs från sägasinnebära en överkompensation för den enskildesamtidigt som nettokostnaden för del ökar.Ett sätt att komma till rätta med såväl de nämndakönsskillnaderna som överkompensationen till följdav de skilda skattesystemen skulle vara att ändraformerna för samordning mellan EU:s ochmedlemsstaternas pensionssystem så attpensionsbeloppet som sådant inte längre förs övertill EG. Utskottet vill i detta sammanhang hänvisatill de regler om samordning som finns i rådetsförordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen avsystemen för social trygghet när anställda,egenföretagare eller deras familjer flyttar inomgemenskapen. I förordningen, som bl.a. omfattarförmåner vid sjukdom, moderskap, invaliditet,ålderdom och arbetslöshet samt familjeförmåner,regleras vilken medlemsstats lagstiftning som skalltillämpas i olika situationer.