bet · GP01KU20 · 2002-05-21 00:00:00 — Dessutom gäller sekretess i verksamhetför kontroll över utlänningar för uppgift omenskilds personliga förhållanden, om det inte stårklart att uppgiften kan röjas utan att den enskildeeller någon honom närstående lider men. I verksamhetför kontroll över utlänningar gäller sekretess ocksåför anmälan eller annan utsaga av enskild, om detkan antas att fara uppkommer för att den som hargjort anmälan eller avgivit utsagan eller någonhonom närstående utsätts för våld eller annatallvarligt men om uppgiften röjs. Beträffande besluti ärende som avses i detta stycke gäller sekretessendock endast för uppgifter i skälen.Huvudregeln i 14 kap. 5 § sekretesslagen är attsekretess skall vika för en parts rätt att ta del avmaterial i ett ärende. Det finns dock enbegränsning, nämligen att en handling eller annatmaterial inte får lämnas ut till en part, i den måndet av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse ärav synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift imaterialet inte röjs. Om det anses att parten intebör få insyn i materialet, skall myndigheten påannat sätt lämna parten upplysning om vad detinnehåller, i den mån det behövs för att han skallkunna ta till vara sin rätt och det kan ske utanallvarlig skada för det intresse som sekretessenskall skydda.Om en myndighet finner att sådan risk för skada,men eller annan olägenhet som enligt någonsekretessbestämmelse utgör hinder mot att en uppgiftlämnas till en enskild kan undanröjas genomförbehåll, som inskränker den enskildes rätt attlämna uppgiften vidare eller utnyttja den, skallmyndigheten uppställa sådant förbehåll när uppgiftenlämnas till honom.En myndighet får uppställa sådant förbehåll ocksånär myndigheten lämnar sekretessbelagd uppgift tillpart, ställföreträdare, ombud eller biträde. Ettsådant förbehåll får inte innebära förbud mot attutnyttja uppgiften i målet eller ärendet eller motatt lämna en muntlig upplysning till part,ställföreträdare, ombud eller biträde.Vissa internationella överenskommelser m.m.FN:s flyktingkonvention (Genèvekonvention)Konventionen innehåller en definition av begreppetflykting, som har förts in i den svenskautlänningslagen.Konventionen innehåller också bestämmelser omundantag från konventionen. Enligt artikel 1 F ärföreskrifterna i konventionen inte tillämpliga påden som det finns allvarliga skäl att anta bl.a. har förövat brott mot freden, krigsförbrytelseeller brott mot mänskligheten, sådana dessabrott blivit definierade i de internationellaöverenskommelser som tillkommit för att meddelabestämmelser angående sådana brott, eller förövat grovt icke-politiskt brott utanförtillflyktslandet, innan han erhöll tillträdetill detsamma som flykting, eller gjort sig skyldig till gärningar, stridande motFörenta nationernas syften och grundsatser.Europakonventionen om skydd för de mänskligarättigheterna och de grundläggande friheternaKonventionen, som utgör svensk lag,innehåller i artikel 3 bestämmelsen att ingen fårutsättas för tortyr eller omänsklig ellerförnedrande behandling eller bestraffning.Bestämmelsen är generell och undantagslös.Artikel 13 innehåller föreskrifter om rätten tillett effektivt rättsmedel - möjlighet att få ettmeddelat beslut prövat - för den som har utsatts fören kränkning enligt konventionen. Kravet gäller etträttsmedel inför en nationell myndighet.Artikel 3 innebär, som bestämmelsen tillämpas avEuropadomstolen, att avvisning/utvisning ellerutlämning till ett land där den avvisade löper riskatt utsättas för behandling i strid med bestämmelsenkan utgöra ett brott mot konventionen. Artikel 13kan därmed vara tillämplig i fråga om en avvisningeller utvisning om utlänningen genom denna åtgärdriskerar att utsättas för tortyr eller annanbehandling som avses i artikel 3. Varje påstående omett brott mot konventionen medför inte en rättenligt artikel 13 att få påståendet prövat. Idomstolens praxis har framhållits att endast den sompå rimliga grunder påstår sig ha utsatts för ettkonventionsbrott, har an arguable claim, behöver harätt till ett rättsmedel enligt artikel 13.Sjunde tilläggsprotokollet till konventioneninnehåller bestämmelser som gäller rätten att utvisautlänningar som är lagligen bosatta på en statsterritorium. De får utvisas endast efter ett i lagaordning fattat beslut. Bestämmelserna föreskriveratt sådana utlänningar skall få lägga fram skäl somtalar mot utvisningen, få sin sak omprövad och fördessa ändamål företrädas genom ombud införvederbörande myndighet eller inför en eller flera avdenna myndighet utsedda personer. Utvisning får dockske innan utlänningen utövat dessa rättigheter, närutvisningen är nödvändig i den allmänna ordningensintresse eller motiveras av hänsyn till dennationella säkerheten.I anmälningarna har åberopats Europadomstolensavgörande i målet Chahal mot [12].Målet gällde bl.a. om de garantier somStorbritannien fått från , dit Chahal skulleutvisas, var tillräckliga samt om Chahal hadetillgång till ett effektivt rättsmedel (effectiveremedy) mot utvisningsbeslutet. I båda dessa frågorvar domstolens svar nekande.Beträffande de krav som borde ställas pårättsmedlet ansåg domstolen (p. 151) att etträttsmedel för att vara godtagbart måste innebära ensjälvständig prövning av påståendet om påtagligaskäl att frukta en verklig risk för behandling istrid med artikel 3 (independent scrutiny of theclaim that there exist substantial grounds forfearing a real risk of treatment contrary to Article3) och att prövningen måste göras utan hänsyn tillvad personen kan ha gjort för att motivera utvisningeller till det uppfattade hotet mot den utvisandestatens nationella säkerhet.FN:s konvention om medborgerliga och politiskarättigheterVarje konventionsstat förpliktar sig enligt artikel2 att säkerställa att envar, vars i konventioneninskrivna fri- och rättigheter kränkts, skall haeffektiv möjlighet att föra talan mot kränkningen.Konventionen innehåller vidare förbud mot tortyroch grym, omänsklig eller förnedrande behandlingeller bestraffning (artikel 7).Skydd för privat- och familjelivet finnsföreskrivet i artikel 8.Utlänningar som lagligen befinner sig på enkonventionsstats område får avlägsnas från dettaområde endast efter ett i laga ordning fattat beslutdärom (artikel 13). Om inte tvingande skälhänförliga till den nationella säkerheten talar motdet, skall utlänningen tillåtas lägga fram de skälsom talar emot avlägsnandet och få sin sak omprövadav, och för sådant ändamål företrädas inför,vederbörande myndighet eller en eller flera av dennamyndighet särskilt utsedda personer.Konventionen föreskriver också ettövervakningssystem genom en särskild kommitté för demänskliga rättigheterna (artiklarna 28-45).Konventionsstaterna skall avge rapporter omgenomförandet av rättigheterna enligt konventionenoch framsteg som gjorts i fråga om dessarättigheter. Sådana rapporter skall avges närkommittén begär det. Kommittén skall granskarapporterna och tillställa staterna sina egnarapporter och de allmänna kommentarer som den finneranledning till.FN:s konvention mot tortyrKonventionen innehåller inledningsvis en definitionav begreppet tortyr. Därmed avses varje handlinggenom vilken allvarlig smärta eller svårt lidande,fysiskt eller psykiskt, medvetet tillfogas någonantingen för sådana syften som att erhållainformation eller en bekännelse av honom eller entredje person, att straffa honom för en gärning somhan eller en tredje person har begått ellermisstänks ha begått eller att hota eller tvingahonom eller en tredje person eller också av någotskäl som har sin grund i någon form avdiskriminering, under förutsättning att smärtaneller lidandet åsamkas av eller på anstiftan ellermed samtycke eller medgivande av en offentligtjänsteman eller någon annan person som handlarsåsom företrädare för det allmänna. Tortyrinnefattar inte smärta eller lidande som uppkommerenbart genom eller är förknippad med lagenligasanktioner.Konventionsstaterna skall vidta effektivalegislativa, administrativa, rättsliga eller andraåtgärder för att förhindra tortyrhandlingar inomvarje territorium under dess jurisdiktion (artikel2).Ingen konventionsstat skall utvisa, återföra ellerutlämna en person till en annan stat, i vilken detfinns grundad anledning att tro att han skulle varai fara för att utsättas för tortyr (artikel 3). Föratt fastställa om sådan anledning föreligger skallde behöriga myndigheterna beakta alla hänsyn avbetydelse, vari i förekommande fall skall inbegripasförekomsten i den berörda staten av ett konsekventhandlingsmönster av grova, uppenbara eller talrikakränkningar av de mänskliga rättigheterna.Artiklarna 17-24 innehåller bestämmelser om denkommitté mot tortyr som upprättas enligtkonventionen.FN:s säkerhetsråds resolution 1373Resolutionen beslöts av den 28september 2001. Bakgrunden till resolutionen varterroristattackerna i den 11 september 2001.Bland de åtgärder som staterna skall vidta enligtresolutionen är att vägra en säker tillflyktsort förpersoner som finansierar, planerar, stöder ellerutför terrorhandlingar, att vägra sådana personeratt använda respektive territorier i dessa syftenmot andra stater eller deras medborgare samt att setill att alla som deltar i finansiering, planering,förberedelse eller förövande av terroristhandlingarställs inför rätta.Staterna uppmanas också att innan de ger enasylsökande flyktingstatus vidta tillbörligaåtgärder i överensstämmelse med relevantaföreskrifter i nationell och internationell rätt,inklusive internationella normer för mänskligarättigheter för att försäkra sig om att sökandeninte har planerat, underlättat eller deltagit iutförandet av terrorhandlingar. Uppmaningen avservidare att staterna, i enlighet med internationellrätt, skall försäkra sig om att rätten tillflyktingstatus inte missbrukas av personer som harbegått, organiserat eller underlättat utförandet avterrorhandlingar och att åberopande av politiskamotiv inte erkänns som grund för att vägraefterkomma en begäran om utlämning av påståddaterrorister.Utredning om ny instans- och processordning iutlänningsärendenRegeringen tillsatte 1997 en parlamentarisk kommittémed uppdrag bl.a. att ta ställning till en nyinstans- och processordning i utlänningsärenden(dir. 1997:20).I uppdraget ingick att utreda om det mot bakgrundav internationella förpliktelser finnsbehov av att ändra den gällande ordningen medregeringen som första och enda beslutsinstans iärenden enligt lagen (1991:572) om särskildutlänningskontroll, som gäller utvisning avutlänningar utöver vad som gäller enligtutlänningslagen. Kommittén skulle, om ett sådantbehov ansågs finnas, lämna förslag på en ändradbeslutsordning som uppfyller de krav som ställs. Idirektiven erinrades vidare om att beslut omuppehållstillstånd som inte var förenade medavvisnings- eller utvisningsbeslut tillskillnad från tidigare kunde överklagas och attskälet till dessa ändringar enligt motiven (prop.1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globaltperspektiv s. 211, 214) var att anpassalagstiftningen till internationellaåtaganden. De överväganden som låg till grund förden nämnda lagändringen var enligt direktiven avintresse även i andra fall där regeringen fattarbeslut om avvisning eller utvisning utan attbeslutet kan överklagas.I den nämnda propositionen berördes bl.a.Europakonventionen om mänskliga rättigheter.Regeringen erinrade om att en eninstansprövning avfrågor om uppehållstillstånd kunde riskera att kommai konflikt med föreskrifterna om ett effektivträttsmedel i artikel 13 i Europakonventionen.Regeringen ansåg att en bred säkerhetsmarginal bordeupprätthållas såvitt gäller utlänningslagensförhållande till , som inte barainkorporerats i den svenska lagstiftningen utanockså givits särskild status. I ett avsnitt omformen för överlämnande av säkerhetsärenden tillregeringen (a. prop. s. 178) uttalade regeringen attärenden om avvisning eller utvisning över huvudtaget inte borde överlämnas till regeringen omutlänningen påstår att han eller hon löper risk förtortyr eller omänsklig behandling och påståendetinte är uppenbart ogrundat. Detta gällde enligtregeringen oberoende om förutsättningar för ettöverlämnande i övrigt fanns, och anledningen var attett sådant förfarande skulle kunna tänkas strida motartikel 13 i , om utlänningen iett sådant fall får sin sak prövad i endast eninstans och avgörandet går honom eller henne emot.Kommittén lade i betänkandet Ökad rättssäkerhet iasylärenden (SOU 1999:16) fram förslag till nyprocessordning även i s.k. säkerhetsärenden.Kommittén redogjorde för olika modeller somövervägts. Det förslag som kommittén lade framinnebar att (numeraMigrationsverket) alltid skulle fatta beslut isådana ärenden, och att verkets beslut skulle kunnaöverklagas till regeringen. Beslutet skulle kunnaöverklagas av den som det gick emot - sökanden ellerRikspolisstyrelsen. Förslaget innebar vidare attregeringen skulle inhämta yttrande från Högstadomstolen.Förslagen i betänkandet bereds inomRegeringskansliet.Närmare om ärendenaI den promemoria som utskottet begärt frånRegeringskansliet redovisas händelseförloppet ochkommenteras i olika avsnitt frågor om sekretess ochpartsinsyn, frågor om internationellaöverenskommelser, frågor om brist påtvåinstansprövning, frågor om tortyrrisken m.m.,frågor om verkställigheten, frågor om vad som häntefter återsändandet, frågor om expediering avbesluten, frågor om beslutet rörande den ene mannenshustru och barn samt frågor om ett frågesvar iriksdagen. Redogörelsen nedan bygger på promemorian,andra tillgängliga handlingar och utfrågningen medutrikesminister och regeringens beslutsskälDen ene mannen hade rest in och ansökt om asyl iSverige . Den andre mannen hadetillsammans med sin familj rest in och ansökt omasyl i landet . Ansökningarna avsåguppehålls- och arbetstillstånd samtflyktingförklaring och resedokument.Migrationsverket gjorde asylutredningar i ärendena.Efter begäran av avgavSäkerhetspolisen yttranden tillverket. I yttrandena avstyrktes båda männensansökningar om permanent uppehållstillstånd.Migrationsverket ansåg att omständigheterna iärendena var sådana att männen skulle kunnabetraktas som skyddsbehövande enligt 3 kap.utlänningslagen men att Säkerhetspolisens bedömning,som verket inte hade anledning att ifrågasätta,pekade i en helt annan riktning. Verket ansåg attden nödvändiga avvägningen mellan männens eventuellaskyddsbehov och den uppfattning om dem somSäkerhetspolisen förde fram borde göras avregeringen. Verket beslöt därför den 12 november2001 enligt 7 kap. 11 § andra stycket 2utlänningslagen att överlämna ärendena tillregeringen.I fråga om männens möjlighet att ta del avSäkerhetspolisens respektive yttranden hadeMigrationsverket bedömt att yttrandena omfattades avsekretess enligt 5 kap. 1 § första stycket 4 jämförtmed 14 kap. 5 § sekretesslagen och därför inte kundedelges dem. Efter en framställning från den enemannens ombud hade verket fattat ett formellt besluti frågan om partsinsyn, medan verket i det andraärendet inte fattat något formellt beslut i frågan.I sina överlämnandebeslut redovisade verket omSäkerhetspolisens yttranden endast att det av demframgick att männen undanhållit väsentliginformation samt att Säkerhetspolisen förordat attmännens ansökningar skulle avslås och redovisatskälen för detta.Utlänningsnämnden delade i yttranden den 13november 2001 bedömning isakfrågan och dess bedömning att ärendena bordeavgöras av regeringen.Under handläggningen av ärendena iRegeringskansliet begärde den ene av männen attmuntligt få lägga fram sin sak, att få ta del avSäkerhetspolisens yttrande i dess helhet och attförbehållet beträffande delgivna handlingar skulleupphävas. Vidare anförde han att han inte fåtttillräckligt rådrum. Även den andre mannen begärdeatt få lägga fram sin sak muntligt och att få del avSäkerhetspolisens yttrande i dess helhet.Regeringen antecknade i besluten att den erhållitskriftliga garantier från företrädare för Egyptensregering att männen inte skulle komma att behandlaseller straffas på ett sätt som skulle medföra attSverige vid en avvisning av dem till hemlandetskulle riskera att handla i strid mot sinafolkrättsliga förpliktelser.Vad avser framställningarna att få ta del avSäkerhetspolisens yttranden och hävande av förbehållantecknades att regeringen den 6 respektive den 13december avslagit framställningar att få ta del avrespektive yttrande i dess helhet. Regeringen hadedelvis bifallit den ene mannens begäran omupphävande av förbehåll.Regeringen fann i beslutet beträffande den avmännen som anfört att han inte fått tillräckligtrådrum att han hade fått skälig tid att föra sintalan i ärendet hos regeringen samt i båda beslutenatt respektive ärende kunde avgöras på föreliggandematerial.I asylfrågan fann regeringen att omständigheternai ärendena, främst vad var och en av männen självhade hävdat om sin verksamhet i hemlandet och vadhan utsatts för där, att de i och för sig kundeanses vara flyktingar enligt 3 kap. 2 §utlänningslagen. Regeringen erinrade i besluten omatt flyktingar har rätt att få uppehållstillståndmen att uppehållstillstånd får vägras om det avhänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigareverksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhetfinns synnerliga skäl att inte beviljauppehållstillstånd samt att denna bestämmelse avserdels situationer då det av hänsyn till riketssäkerhet inte är möjligt att ge asyl, dels sådanaomständigheter som diskvalificerar utlänningen frånskydd enligt Genèvekonvention.Regeringen erinrade vidare om innehållet i den avFN:s säkerhetsråd enhälligtantagna resolutionen 1373.Mot bakgrund av de uppgifter Säkerhetspolisenredovisat ansåg regeringen att det beträffande envarav männen var utrett att han haft en av de ledandeställningarna i en organisation som gjort sigskyldig till terrorhandlingar och att han kundeanses som ansvarig för den aktuella organisationensverksamhet. Mot bakgrund av detta och med beaktandeav den information som fanns om organisationenssyfte och verksamhet fann regeringen att männenskulle vägras skydd med hänvisning till 3 kap. 4 §andra stycket 1 utlänningslagen.I fråga om asylansökningarna från den ene mannenshustru och barn konstaterade regeringen att dehänvisat till mannens asylskäl och att hustrun intesjälv, såvitt framgick, hade varit självständigtpolitiskt verksam. Med hänsyn härtill, och medbeaktande av de speciella omständigheter i form avgarantier som förelåg i ärendet ansåg regeringeninte att hustrun och barnen var flyktingar.Med hänsyn till de garantier som lämnats fannregeringen inte heller att det förelåg någon sådangrund för uppehållstillstånd som anges i 3 kap. 3 §första stycket 1 utlänningslagen. Sverigesfolkrättsliga förpliktelser enligt bl.a. FN:skonvention mot tortyr m.m. och ommänskliga rättigheter föranledde enligt regeringensmening inte någon annan bedömning.Det fanns enligt regeringen inte heller i övrigtskäl att bevilja männen och familjen till den enemannen uppehållstillstånd i . De skulledärför avvisas enligt 4 kap. 1 § första stycket 2utlänningslagen. Hinder mot verkställigheten kundemot bakgrund av de garantier som den svenskaregeringen hade erhållit inte anses föreligga.Tillgången till handlingar och uppgifterEnligt promemoria delgavs underhandläggningen i i båda ärendenasökandena vissa uppgifter i Säkerhetspolisensyttranden med förbehåll enligt 14 kap. 10 § förstastycket 1 sekretesslagen. Med samma förbehåll fickde också del av promemorior där det fanns enöversiktlig sammanställning av de uppgifter som medstöd av 2 kap. 1 §, 5 kap. 1 §, 7 kap. 14 § och 14kap. 5 § sekretesslagen bedömdes inte kunna lämnasut till dem.Sökandena underrättades enligt promemorian om attde hade möjlighet att begära ett statsråds prövningav att vissa uppgifter inte lämnades ut och av attde angivna förbehållen ställts upp. En sådan begärangjordes i båda ärendena och regeringen fattadebeslut i ärendena den 6 respektive den 13 december2001. Besluten innebar att begäran om att få ta delav sekretessbelagd handling avslogs. I ett avärendena bifölls delvis begäran om upphävande avförbehåll.Garantierna fick sökandena inte i något skede delav före avvisningsbesluten. Bedömningen grundades på2 kap. 1 § och 14 kap. 5 § sekretesslagen.Expediering av beslutenBesluten expedierades som de fattades ochdelgavs de båda männen med hjälp av tolk. IRegeringskansliets promemoria framhålls att det intefinns någon folkrättslig förpliktelse att avvaktamed verkställigheten av ett lagakraftvunnet beslut,att i stadgas att enskilda intefår hindras att framföra klagomål tillEuropadomstolen (artikel 34) samt att den rätteninte betagits de två männen, som t.ex. via sinaombud i är oförhindrade att lämna inklagomål till domstolen.Internationella överenskommelser m.m.I promemoria redovisas utöverbestämmelser i de olika ovan nämnda konventionernaoch säkerhetsrådsresolutionen även ettarbetsdokument av , Sambandet mellanatt garantera den interna säkerheten och attuppfylla internationella skyldigheter och instrumentavseende skydd, KOM(2000) 743 slutlig. I dokumentethänvisas till att FN:s flyktingkommissarie ()offentligt uppmanat stater att tillämpaundantagsklausulerna i artikel 1 F iGenèvekonventionen samvetsgrant och strängt,eftersom denna konvention aldrig var tänkt att kunnaanvändas för att ge tillflykt för brottslingar.Frågan om brist på tvåinstansprövningI promemoria anförs i denna delatt vad gäller förhållandet till artikel 3 jämförtmed artikel 13 i skall påpekasatt två myndigheter - - yttrat sig i ärendet innanregeringen avgjort det och att myndigheternasyttranden visserligen inte går att överklaga, menatt parterna får yttra sig över dem. Vidare hänvisastill att varje påstående om att ett brott motkonventionen skall ha begåtts inte automatisktmedför att tillgång behöver ges till ett effektivträttsmedel, utan att endast den som på rimligagrunder kan påstå sig ha blivit utsatt för ettkonventionsbrott har rätt till ett rättsmedel. Medbeaktande av de garantier som lämnats av kanenligt promemorian rimliga grunder inte sägasföreligga för att påstå att avvisningsbeslutenskulle innebära brott mot artikel 13 i konventionen.Ärendena har enligt promemorian avgjorts ienlighet med gällande lagstiftning. Det nämns dockatt en översyn pågår av hela utlänningslagen och attregeringen planerar att lämna enproposition till med förslag om en nyprocessordning för utlänningsärenden.Garantierna och regeringens bedömning av risken förtortyr eller annan kränkande behandlingStatssekreterare besökte den 12december 2001 och fick av en hög företrädareför den egyptiska regeringen garantier ombehandlingen av egyptierna vid en avvisning.Företrädaren hade ställning av statssekreterare.I en aide-mémoire hade begärt garantier omatt sökandena skall ges en rättvis/rättssäkerrättegång, a fair trial, i och att de intekommer att utsättas för omänsklig behandling ellerbestraffning av någon myndighet i samt omatt de inte skall dömas till döden eller, om ensådan dom redan finns, att domen inte skallverkställas. Slutligen hade också bett attfå garantier för att den ene mannens hustru och barninte skall förföljas eller trakasseras av någonmyndighet i . Denna svenska aide-mémoireöverlämnades till den egyptiskeregeringsföreträdaren av underbesöket i . I en egen aide-mémoire hade Egyptendärefter förklarat sig fullt införstådd med allt somSverige begärt beträffande behandlingen avpersonerna efter det att de sänts hem och också medvad som sagts om respekt för deras personliga ochmänskliga rättigheter. hade lovat att dettaskall efterkommas i enlighet med vad den egyptiskakonstitutionen och lagstiftningen föreskriver. Denegyptiska konstitutionen förbjuder tortyr, ochtortyr är straffbart enligt den egyptiskastrafflagen.