bet · GP01KU14 · 2002-03-21 00:00:00 — Utskottet avstyrker därmed motionerna2001/02:K60 (m) yrkande 14, 2001/02:K247 (m)yrkandena 1 och 3, 2001/02:K368 (m) yrkande 7 och2001/02:K385 (fp).Utskottet ser inte heller skäl att nu föreslå deförändringar i befogenheter och mandatperioder sombegärs i motion 2001/02:K354 (s).Enligt utskottets uppfattning är någon ändring avlagen om proportionellt valsätt som begärs i motion2001/02:K356 (v) inte påkallad.Kommunal samverkan över nationsgränserUtskottets förslag i korthetUtskottet avstyrker med hänvisning tillpågående utredning motioner omkommunalförbund och främjande av annatsamarbete över nationsgränser.MotionerI motion 2001/02:K67 av m.fl. (c)yrkande 8 begärs ett tillkännagivande för regeringenom möjlighet att bedriva kommunalt samarbete överriksgränserna även i form av kommunalförbund.I motion 2001/02:K408 av ochLennart Klockare (s) föreslås att görtillkännagivanden dels om bildandet avkommunalförbund eller annan lämplig juridisk personmellan och kommuner (yrkande 1),dels om instiftande av försöksprojekt i avvaktan påatt lagen träder i kraft (yrkande 2). Motionärernaanför att möjligheten till kommunalförbund övergränserna kräver grundlagsändring, som tar tid, ochatt därför försöksprojekt bör inledas. De anförvidare att den finska regeringen ligger långt frammemed förslag till lagstiftning men avvaktar ettsvenskt ställningstagande.I motion 2001/02:K419 av () föreslåsett tillkännagivande för regeringen om inrättandetav ett forum för kontinuerlig dialog mellanbeslutsfattare på bägge sidor . Motionärenanför att det saknas ett gemensamt forum iÖresundsregionen, där de gemensamma frågorna kankanaliseras. Möjligheter bör skapas för att etableraett Öresundsparlament eller annat forum, därriksdagsledamöter och folketingsledamöter samtregionala och kommunala företrädare i såväl Skånesom får tillfälle att mötas över gränserna lämpligen åtminstone ochdiskutera viktiga gemensamma frågor.BakgrundKommunalförbund är en offentligrättslig form församverkan som kommuner och landsting kan använda. Deflesta kommunalförbunden finns inomräddningstjänsten, vatten- och avloppsverksamhet,utbildning och vård/behandling.Ett kommunalförbund har kommunalrättslig kompetensatt hantera alla typer av kommunala frågor, t.o.m.myndighetsutövning. Något särskilt lagstöd krävsinte.Bestämmelser om kommunalförbund finns numera i 3kap. 2028 §§ kommunallagen.Utskottet behandlade motioner i frågan om samarbeteöver nationsgränsen mellan och Torneåkommuner i sitt betänkande 2000/01:KU12. Utskottetkonstaterade då att arbete pågick inomRegeringskansliet för att försöka nå en lösning påden fråga om samarbete över nationsgränser sommotionärerna aktualiserade.Regeringen har härefter gett en särskild utredare(2001:05, dir. 2001:39), ,i uppdrag att undersöka de rättsligaförutsättningarna för att svenska kommuner skallkunna samarbeta med finska och andra utländskakommuner i gemensamma offentligrättsligasamarbetsorgan. Utredaren skall lämna förslag tillde författningsändringar och andra åtgärder som kanbehövas. En utgångspunkt för uppdraget skall varaatt det förslag som presenteras inte skall innefattaändringar i regeringsformen. Utredaren skallredovisa resultatet av arbetet för regeringen senastden 31 maj 2002.Utskottets ställningstagandeUtskottet anser att resultatet avGränskommunutredningens arbete, som har betydelseinte bara för samarbete över nationsgränsen mellanHaparanda och , bör avvaktas. Utskottetavstyrker motionerna 2001/02:K67 (c) yrkande 8,2001/02:K408 (s) yrkandena 1 och 2 och 2001/02:K419(s).Indelningen i kommuner och landstingUtskottets förslag i korthetUtskottet avstyrker med hänvisning tillpågående beredningsarbete motioner omförfarandet vid förändringar i landstings-och kommunindelningen.Jfr reservationerna 29 (s, v) motiveringen och 30 (c).MotionerI motion 2001/02:K60 av m.fl. (m)yrkande 12 föreslås att skall begära attregeringen lägger fram förslag om att förbättramöjligheterna för kommundelningar. Motionärernaanser att om det finns majoritet för enkommundelning och inga starka skäl talar emot endelning skall folkviljan respekteras.I motion 2001/02:K371 av m.fl. (c)föreslås tillkännagivanden för regeringen omkommuninvånares rätt till initiativ tillkommundelning (yrkande 11) och om ökat politisktinflytande över kommundelningar (yrkande 12).Motionärerna anför att kommunens legitimitet äravgörande för att en deltagardemokrati över huvudtaget skall komma till stånd och att det äravgörande för att öka närheten och legitimiteten ikommunbildningar att makten över dessa ligger hosmedborgarna. Kommundelning bör enligt motionärernagrundas på de närmast berörda människornas vilja,och det bör praktiskt innebära att en kommundelningskall beviljas om det i en folkomröstning visar sigfinnas en majoritet för en delning i det område somkommer att utgöra den nya kommunen. Grundregeln börenligt motionärerna vara att en kommundelning skallbeviljas om en majoritet av invånarna i denkommundel som vill dela kommunen röstar ja till endelning. Vidare anser motionärerna att frågan omkommundelningar i första hand bör vara en politisk,och inte en byråkratisk, bedömning. Detta uppnåsgenom att regeringen i stället för Kammarkollegiettar ansvar för den inledande bedömningen huruvida enprocess skall inledas eller inte.I samma motion yrkande 13 föreslås att riksdagenbeslutar om sådan ändring av lagen (1979:411) omändringar i indelning i kommuner ochlandsting att indelningsändringar skall beslutas avriksdagen. Motionärerna anser att det finns skäl attbegränsa regeringens möjligheter att, i strid medriksdagens vilja, vägra godkännaindelningsförändringar. Frågan om landets indelningi kommuner och län bör därför framgent avgöras ilag, som beslutas av . bör enligtmotionärerna utan vidare beredning kunna besluta omdetta.I motion 2001/02:K62 av m.fl. (fp)yrkande 5 begärs ett tillkännagivande för regeringenom kommundelningar. Motionärerna anser att flerstörre kommuner bör delas.En annan aspekt av administrativ indelning tas upp imotion 2001/02:K9 av och (m) yrkande 3. I motionen föreslås etttillkännagivande för regeringen om att kommunallagenoch polislagen ändras så att landsting ochpolisdistrikt kan omfatta delar av ett län.Motionärerna anför att sammanslagningen av de tretidigare länen till har skapatett demokratiskt underskott i , som ärmest påtagligt när det gäller (regionens) verksamhet och inom polisens område.Regionaliseringen inom dessa områden har medförtfler besluts- och kontaktnivåer, otydligansvarsfördelning, längre avstånd, försämradöverskådlighet och sämre service för medborgarna,som primärkommunerna har hamnat vid sidanav den regionala politiska processen. Indelningen ilandsting och polisdistrikt bör enligt motionärernainte behöva följa länsindelningen utan kunna avgörasfrån fall till fall.BakgrundGällande bestämmelser om indelningEnligt 8 kap. 5 § regeringsformen skall grundernaför ändringar i rikets indelning i kommunerbestämmas i lag. Förutsättningarna för ochförfarandet vid ändringar av indelningen i kommunerregleras i lagen (1979:411) om ändringar i Sverigesindelning i kommuner och landsting, indelningslagen.Enligt 1 kap. 2 § kommunallagen omfattar varjelandsting ett län, om inte något annat är särskiltföreskrivet.Beslut om ändring i kommun- ochlandstingsindelningen meddelas av regeringen. Ivissa mera tekniska situationer får beslutmeddelas av Kammarkollegiet eller, i fråga omkommuner inom samma län, av länsstyrelsen.Som förutsättning för att indelningen av landstingeller kommuner skall få ändras gäller att ändringenkan antas medföra bestående fördel för ett landstingrespektive en kommun eller en del av ett landstingrespektive en kommun eller andra fördelar frånallmän synpunkt. För att landstingsindelningen skallfå ändras gäller att hinder inte möter mot enändring i länsindelningen. Regeringen får meddela deföreskrifter som behövs för ändringens genomförande.Både i fråga om kommun- och landstingsändringarskall en ekonomisk reglering ske. När en del av enkommun förs över till en annan kommun skall sedanreglering ske, om en tillgång ellerförbindelse som kan hänföras till den delen böröverföras till den andra kommunen eller om det finnssärskilda skäl till reglering.Frågor om indelningsändringar kan väckas av enkommun eller medlem av en kommun, som skulle berörasav ändringen, respektive av ett landsting eller enmedlem av ett landsting som skulle beröras avändringen. Regeringen och Kammarkollegiet i frågaom kommundelning i vissa fall kanockså ta upp en fråga om indelningsändring på egetinitiativ.En ansökan om ändring i landstingsindelningenskall ges in till Kammarkollegiet. Kammarkollegietskall göra den utredning som behövs eller uppdra åten särskild utredare att göra utredningen.Utredningen skall omfatta alla omständigheter sominverkar på frågan. Vid utredningen skall samråd skemed de landsting som har intresse av frågan. Om denaktuella indelningsändringen bör föranleda enändring också i någon annan indelning, skallutredningen omfatta även denna ändring.Om Kammarkollegiets utredning visar attlandstingsindelningen bör ändras, skall ett förslagupprättas till ändringen samt till den ekonomiskareglering och de övriga föreskrifter som ändringenkan ge anledning till. Om även annan indelningbehöver ändras, skall förslag upprättas också sådan ändring.Om länsindelningen och ändringar i denna indelningfinns inte några bestämmelser vare sig i lag ellerförordning. Regeringsformen förutsätter att Sverigeär indelat i län eftersom den anger attlänsstyrelserna lyder under regeringen (11 kap. 6 §första stycket).Regeringen anses i praxis ha rätt att besluta ommindre ändringar i länsindelningen. Frågor om meraomfattande ändringar av det område som utgör ett länanses böra underställas , liksom ändringarav länsnamn och av residensstäder.Indelningen i län ges publicitet genomtillkännagivanden från regeringen om länensindelning i kommuner.Uppdrag till har genom tilläggsdirektivden fått i uppdrag (dir. 2001:75)att se över förutsättningarna för och förfarandetvid ändringar i landstings- och kommunindelningensamt lämna förslag till behövliga lagändringar.Översynen skall innefatta följande överväganden:9 om förfarandet vid ändringar ilänsindelningen bör lagregleras,1011 om det bör möjliggöras för regeringen attbesluta om extra val vid störreindelningsändringar, samt1213 om regeringen, eller den myndighet somregeringen bestämmer, skall kunnaföranstalta om folkomröstning i sådanaområden som indirekt berörs av en ansökanom indelningsändring.14Regeringen erinrar i direktiven om att riksdagengenom indelningslagen har överlåtit på regeringenatt fatta beslut i indelningsfrågor som gällerkommun- och landstingsindelningen. Principen omöverensstämmelse mellan indelningen i län ochlandsting innebär dock att regeringen inte börgenomföra större förändringar av landsting utanriksdagens medverkan. Den gällande ordningen innebärockså i praktiken att regeringen kan handlägga enfråga om ändring i landstingsindelningen på tvåolika sätt: antingen som ett lagstiftningsärendeeller som ett förvaltningsärende. Kommittén böröverväga om detta kan anses utgöra en ändamålsenligordning.Kommittén skall enligt direktiven göra en översynav förutsättningarna för och förfarandet vidändringar i landstings- och kommunindelningen samtlämna förslag till behövliga lagändringar. Kommitténbör därvid bl.a. överväga om det finns någonanledning att ha kvar de nuvarande skillnaderna närdet gäller rättsliga villkor för delning avlandsting respektive kommuner.Om förfarandet vid ändringar i länsindelningenbedöms böra lagregleras skall förslag lämnas tillsådana regler.Det står kommittén fritt att även lämna förslagtill övriga författningsändringar som kan behövas.Kommitténs uppdrag i denna del skall redovisassenast den 31 mars 2002.Diskuterade utskottsinitiativInom pågår för närvarandediskussioner om ett initiativ till en ändring avindelningslagen, främst 2 kap., på så sätt attriksdagen i stället för regeringen skall besluta omrikets indelning i landsting.Inom bostadsutskottet har frågan om ett initiativatt genom lag bestämma rikets indelning i länbordlagts, sedan utskottet beslutat en lagrådsremissoch inhämtat Lagrådets yttrande.Indelning i polisdistriktVarje län utgör enligt polislagen (1984:387) ettpolisdistrikt. Regeringen eller den myndighet somregeringen utser kan bestämma i vad mån enpolismyndighet skall bedriva verksamhet utanför sittdistrikt. Polisen skall enligt samma lag samarbetamed åklagarmyndigheterna och med andra myndigheteroch organisationer vilkas verksamhet berörpolisverksamheten, särskilt med myndigheterna inomsocialtjänsten. För ledningen av polismyndighetenskall det finnas en polisstyrelse. Styrelsen bestårav myndighetens chef (polischefen) och andraledamöter. Polisstyrelsen får inrätta en eller flerapolisnämnder för att under styrelsen ledapolismyndigheten inom den eller de delar avpolisdistriktet som styrelsen bestämmer.Justitieutskottet behandlade i sitt betänkande2000/01:JuU1 en motion om möjlighet till annanindelning i polisdistrikt än län. Utskottet pekadepå att landets indelning i län inte är direktreglerad i lag eller på annat sätt men framgårindirekt av det tillkännagivande (1998:1349) omlänens indelning i kommuner som regeringen utfärdat.Utskottet såg inte någon anledning att vidtaåtgärder för att åstadkomma en annan indelning ipolisdistrikt. Det förhållandet att må vara ett stort län medförde enligt utskottetinte att det fanns skäl att överge länsindelningensom utgångspunkt för indelningen i polisdistrikt. Isammanhanget ville utskottet också peka påpolisstyrelsernas möjlighet att dela in distriktet ipolisområden.Utskottets ställningstagandeMotionerna om förbättrade möjligheter till ändringari indelningen i kommuner och landsting hänger enligtutskottets uppfattning nära samman med dediskussioner om utskottsinitiativ som redovisatsovan. I en av motionerna, 2001/02:K371 yrkande 13,tas upp bl.a. just den fråga omlandstingsindelningen som konstitutionsutskottetsinitiativdiskussion gäller. Bedömningen av de andrafrågor som tas upp i motionerna kommer att påverkasav resultatet av diskussionerna och däri ingåendeberedning. Utskottet anser med denna utgångspunktatt motionerna 2001/02:K60 (m) yrkande 12,2001/02:K62 (fp) yrkande 5 och 2001/02:K371 (c)yrkandena 11, 12 och 13 bör avslås. Det nämndayrkandet 13 i motion 2001/02:K371 får i den del somavser landstingsindelningen anses tillgodosett genomnämnda diskussioner.Utskottet finner inte skäl att frångå den bedömningi frågan om indelningen i polisdistrikt somjustitieutskottet gjort och som redovisats ovan.Utskottet avstyrker motion 2001/02:K9 (m) yrkande 3.Direkt medborgarinflytandeRösträtt i kommunala folkomröstningarUtskottets förslag i korthetUtskottet tillstyrker regeringens förslag attanpassa bestämmelserna om kommunalafolkomröstningar till bestämmelserna ivallagen. Förslaget innebär bl.a. att den somhar rösträtt i val till fullmäktige ocksåskall ha rösträtt i kommunalafolkomröstningar, dvs. att EU-medborgare ochmedborgare i och kan rösta isådana omröstningar, även om de inte varitfolkbokförda i landet i tre år.PropositionenRegeringen föreslår att den som har rösträtt i valtill fullmäktige också skall ha rösträtt i kommunalafolkomröstningar och att lagen om kommunalafolkomröstningar även i övrigt anpassas tillbestämmelserna i vallagen. Främst berörs 5 § lagen(1994:692) om kommunala folkomröstningar.Gällande ordningEU-medborgare och medborgare i och harenligt vallagens (1997:157) och kommunallagens(1991:900) bestämmelser rösträtt på sammavillkor som svenska medborgare. Övriga medborgaremed utländskt medborgarskap får rösträtt omde varit folkbokförda i landet av före valdagen.Rösträtten vid kommunala folkomröstningar regleras ilagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar. Förrösträtt vid folkomröstning i en kommun krävs förandra än svenska medborgare folkbokföring i Sverigeunder före det år dåfolkomröstningen hålls.Utskottets ställningstagandeUtskottet delar regeringens bedömning ochtillstyrker förslaget till ändring i lagen omkommunala folkomröstningar.Folkinitiativ om folkomröstningUtskottets förslag i korthetUtskottet föreslår ett tillkännagivande omatt den fortsatta beredningen av frågan omfolkinitiativ skall syfta till ett förslag omatt folkomröstning skall hållas om av deröstberättigade begär det.Jfr reservation 31 (s, v).PropositionenPropositionen innehåller inte något förslag i frågaom s.k. folkinitiativ. Regeringen förklarar att denavser att i samband med beredningen avKommundemokratikommitténs betänkande Att tänka efterföre samråd i kommuner och landsting (SOU 2001:89)återkomma till frågan om hur folkinitiativet som ettled i samrådet med medborgarna kan stärkas.Som bakgrund till sin bedömning påpekar regeringeni propositionen att, sedan bestämmelsen omfolkinitiativ trädde i kraft , sådana initiativhar tagits i knappt 70 fall. I endast två av dessahar fullmäktige beslutat att en folkomröstning skallgenomföras med anledning av ett folkinitiativ, medani samtliga övriga fall folkinitiativen av olika skälinte har lett till att en folkomröstning hållits.Enligt regeringens mening är erfarenheterna avtillämpningen av bestämmelsen om folkinitiativnedslående. Reformen har inte medfört attmedborgarnas mer direkta inflytande över denkommunala dagordningen ökat. För regeringen är dettydligt att folkinitiativet inte kan behållas i sinnuvarande utformning och att medborgarnasmöjligheter att få till stånd en folkomröstningmåste stärkas. Detta är också, framhållerregeringen, en uppfattning som delas av ett flertalremissinstanser.När det sedan gäller frågan om på vilket sättfolkinitiativet bör stärkas anser regeringen attutredningsförslaget i betänkandet Att vara med påriktigt (SOU 2001:48) inte är tillräckligt avpassatför förhållandena i alla kommuner. Regeringen anseratt de reella möjligheterna att få till stånd ettfolkinitiativ med ett krav på att av deröstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarnaskall stå bakom en sådan begäran kan bli mycketskiftande i större och mindre kommuner och anserdärför att en annan lösning bör väljas. Detförhållandet att remissinstanserna föreslagit ettantal alternativa lösningar till hur folkinitiativetskall kunna stärkas visar enligt regeringens meningatt frågan är komplex.Regeringen hänvisar till attKommundemokratikommittén i betänkandet Att tänkaefter före samråd i kommuner och landsting (SOU2001:89) bl.a. föreslagit att om ett beslut i ettärende medför långsiktiga effekter och deförhållanden som rått före beslutet inte kanåterställas utan stora ekonomiska konsekvenser, somett led i beredningen av ärendet samråd skall ägarum med dem som är folkbokförda i kommunen ellerinom och att ett sådant samråd skallkunna ske genom folkomröstning.MotionerFrågan om möjligheten för kommuninvånare att få tillstånd folkomröstningar tas upp i motioner från flerapartier.I motion 2001/02:K65 av m.fl. (kd)yrkande 3 föreslås att skall begära attregeringen lägger fram lagförslag om folkinitiativför lokala folkomröstningar med innebörden attsådant krav som omfattas av av deröstberättigade i kommun/landstingskommun skall ledatill att folkomröstning genomförs. Etttillkännagivande för regeringen om att reglernakring lokala folkomröstningar bör ses över i syfteatt öka möjligheten att få sådana omröstningar tillstånd föreslås i motion 2001/02:K340 av StefanAttefall (kd).Ett tillkännagivande om att 10-procentsregeln börutvecklas i trappstegsform för storstäder och storaregioner föreslås i motion 2001/02:K344 av () yrkande 2. Motionären påpekaratt det i skulle behövas drygt120 000 namnunderskrifter, vilket är ytterst svårtför en folkopinion att uppnå.En utredning för att belysa förutsättningarna förökad direktdemokrati genom beslutande kommunalafolkomröstningar föreslås begära i motion2001/02:K371 av m.fl. (c) yrkande 4.Motionärerna anser att folkomröstningar är ettverktyg för påverkan som inte minst har betydelseför att skapa en diskussion och ger den enskildemedborgaren större delaktighet samt ger ett tydligtminoritetsskydd mot omvälvande förändringar medtveksamt medborgerligt stöd. De hänvisar till attDemokratiutredningen beskrivit folkomröstning somett bra verktyg att öka den lokala självstyrelsen.Motionärerna i motion 2001/02:K67 av . (c) önskar tillkännagivanden för regeringen omatt införa beslutande folkomröstningar på kommunnivå(yrkande 4) och om att kommunala folkomröstningarbör komma till stånd om av kommunens invånarebegär det (yrkande 5).I motion 2001/02:K66 av Per m.fl. (mp)yrkande 6 föreslås att skall begära attregeringen lägger fram förslag om krav pågenomförande av en folkomröstning vidfolkinitiativ på . I en motion frånallmänna motionstiden, motion 2001/02:N364 avIngegerd Saarinen m.fl. (mp) yrkande 23, föreslåsett tillkännagivande om kommunala folkomröstningar.Tillkännagivanden för regeringen om kommunalafolkomröstningar begärs också i två motioner frånmoderata ledamöter. I motion 2001/02:K247 av () yrkande 2 föreslås, bl.a. med hänvisningtill förslag att det bör blisvårare för fullmäktige att vägra ordnafolkomröstningar, ett tillkännagivande förregeringen om lokala folkomröstningar. I motion2001/02:K368 av m.fl. (m) yrkande 5föreslås ett tillkännagivande om kommunalafolkomröstningar. Motionärerna anser att reglernaför att hålla folkomröstning till följd avmedborgarinitiativ bör förenklas. Det bör varatillräckligt att en viss andel av de röstberättigadei en kommun ställer sig bakom ett initiativ omfolkomröstning i viss fråga för att enfolkomröstning skall hållas, och det bör finnasregler om att folkomröstning till följd avmedborgarinitiativ skall hållas inom skälig tid.Sådana omröstningar bör också kunna vara beslutandeefter beslut i fullmäktige.BakgrundGällande bestämmelserSom ett led i beredningen av ett ärende somfullmäktige skall handlägga får fullmäktige enligt 5kap. 34 § kommunallagen besluta att synpunkter skallinhämtas från medlemmar i kommunen ellerlandstinget. Det kan ske bl.a. genom folkomröstning.Föreskrifter om sådana omröstningar finns i lagen omkommunala folkomröstningar.Ärenden i fullmäktige får enligt 5 kap. 23 §kommunallagen väckas av bl.a. en nämnd eller enledamot genom motion. Ett ärende om att hållafolkomröstning i en viss fråga får väckas också avminst av de röstberättigade kommun- ellerlandstingsmedlemmarna enligt lagen om kommunalafolkomröstningar.UtredningsförslagKommundemokratikommittén föreslog i sitt betänkandeAtt vara med på riktigt demokratiutveckling ikommuner och landsting (SOU 2001:48) att ett ärendeom att hålla folkomröstning i en viss fråga skall fåväckas i fullmäktige av av deröstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna.Fullmäktige skall enligt förslaget besluta attgenomföra folkomröstningen som ett led i beredningenav ärendet under förutsättning att frågan ryms inomden kommunala kompetensen och avser ett ärende somfullmäktige enligt kommunallagen skall handlägga.Folkomröstningen skall hållas inom skälig tid.Fullmäktige skall fastställa frågeställning ochsvarsalternativ i folkomröstningen.Utskottets ställningstagandeSom regeringen framhåller är erfarenheterna avtillämpningen av bestämmelsen om folkinitiativnedslående. Initiativet kan inte behållas i sinnuvarande utformning utan medborgarnas möjligheteratt få till stånd en folkomröstning måste stärkas.Regeringen har förklarat att den avser attåterkomma i frågan vid beredningen avKommundemokratikommitténs betänkande Att tänka efterföre samråd i kommuner och landsting. mening bör beredningen syfta till attlägga fram förslag för med innebörd attfolkomröstning skall hållas om av deröstberättigade i kommunen respektive landstingetbegär det.