bet · GP01KU25 · 2002-05-30 00:00:00 — - ändringar i regeringsformen SammanfattningI detta betänkande behandlas proposition2001/02:73 - ändringar iregeringsformen. I propositionen föreslås deändringar i regeringsformen som behövs för attgenomföra beslut om inrättandet av enmyndighet benämnd . Inga motioner harväckts med anledning av propositionen. Utskottettillstyrker i allt väsentligt regeringens förslagmen föreslår vissa ändringar i lagtexten. Utskottetföreslår också att lagen skall träda i kraft den 1juli 2003 och en övergångsbestämmelse som medgerbl.a. att riksrevisorerna kan väljas föreikraftträdandet och delta i förberedelsearbetet.Utskottet föreslår på eget initiativ en följdändringi tryckfrihetsförordningen.Utskottets förslag till riksdagsbeslut1. RiksrevisionenRiksdagen antar som vilande regeringens förslagtill lag om ändring i regeringsformen med deändringarna att 12 kap. 7 § och ikraftträdande-och övergångsbestämmelserna får den lydelse somutskottet föreslår i bilaga 3. Därmed bifallerriksdagen delvis proposition 2001/02:73.2. TryckfrihetsförordningenRiksdagen antar som vilande det förslag tilllag om ändring i tryckfrihetsförordningen somutskottet föreslår i bilaga 3.3. Det fortsatta förberedelsearbetetRiksdagen godkänner de förutsättningar för detfortsatta förberedelsearbetet som utskottetredovisat.Stockholm den 30 maj 2002På vägnarPer UnckelFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: PerUnckel (m), (), (), (), (), (), (), MatsBerglind (s), (), (), (), (), von der Esch (kd), (), Per () och ().2001/02KU25Redogörelse för ärendetÄrendet och dess beredningRiksdagen har beslutat att det under första halvåret2003 skall inrättas en ny myndighet under ,(förs. 1999/2000:RS1, bet.2000/01:KU8, rskr. 2000/01:116-119). InomRegeringskansliet har det utarbetats en promemoriamed förslag till de ändringar i regeringsformen somkrävs för att reformen skall kunna genomföras (Ds2001:11). Promemorian, som har remissbehandlats,ligger tillsammans med remissvaren till grund förregeringens förslag.Regeringens förslag finns i bilagorna 2 och 3.Jämställdhetsombudsmannen har inkommit med enskrivelse, vari begärs att beteckningen "denne" ilagförslaget ändras i syfte att uppnåkönsneutralitet.BakgrundRiksdagskommittén fick i uppdrag attgöra en allmän översyn av kontrollmakt pådet ekonomiska området. Kommittén föreslog att ensammanhållen revisionsmyndighet under medansvar för den statliga redovisnings- ocheffektivitetsrevisionen skulle bildas den 1 januari2003 och att bestämmelser om revisionsmyndighetenoch dess verksamhet skulle finnas i regeringsformen,riksdagsordningen, i en lag med instruktion för dennya myndigheten samt i en särskild revisionslag.Vidare föreslogs att revisionsverksamheten skulleledas av en riksrevisor, som väljs av ochatt den nya myndighetens ledning tillsätts ochskiljs från ämbetet av i enlighet medföreskrifter i regeringsformen ochriksdagsordningen. Bestämmelser i regeringsformenoch riksdagsordningen föreslogs säkerställamyndighetsledningens integritet.Sedan remissbehandlatfrågan ställde sig ett enigt utskott i huvudsakbakom de riktlinjer föreslagit ochriksdagsstyrelsen ställt sig bakom. Utskottetförordade emellertid att skall ledasav tre ämbetsmän valda av . De tre ledandeämbetsmännen skall av kunna skiljas fråntjänsten endast om det framstår som uppenbart att deär olämpliga att fortsätta sin tjänstgöring. Iutskottets förslag till riktlinjer ingick också attde tre ledande ämbetsmännen var för sig skallbesluta om granskningsplan samt om innehållet ochslutsatserna i revisionsrapporterna från båderedovisnings- och effektivitetsrevisionen. Vidareangavs i riktlinjerna bl.a. att skallvälja styrelse för och att styrelsensuppgifter skall vara att avge skrivelser och förslagtill med anledning av granskningsrapporteroch besluta om budgetframställan och årsredovisningför myndigheten.Inom ramen för det fortsatta utredningsarbetetborde vidare, enligt utskottet, övervägas bl.a.frågor som gäller regeringens behov av egnagranskningsresurser, behovet av en kvalificeradbeslutsordning för att skilja de ledandeämbetsmännen från anställningen, den närmaresammansättningen av revisionsmyndighetens styrelsesamt ansvaret för revision av organ.Utskottet föreslog att skulle1. godkänna de av förordaderiktlinjerna för en förändrad revision underriksdagen med de ändringar utskottet förordade,2.3. begära att regeringen lägger fram förslag tillriksdagen om de grundlagsändringar och denövriga lagstiftning som krävs för att reformenav den statliga revisionens organisation ochledning skall kunna genomföras under det förstahalvåret 2003,4.5. begära att regeringen tillsätter enorganisationskommitté med uppgift att vidta deförberedande åtgärder som krävs för att en nystatlig revisionsmyndighet skall kunna bildasunder i enlighet med vadutskottet anfört,6.7. uppdra åt riksdagsstyrelsen att efter utredningåterkomma till med förslag som ienlighet med vad utskottet anfört tillgodoserriksdagens eget behov av revisionsliknandeinsatser.8.Riksdagen biföll utskottets hemställan.Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen hänvisas till att harbeslutat att det skall inrättas en ny myndighetunder , benämnd . Ipropositionen behandlas de ändringar iregeringsformen som är nödvändiga för att riksdagensbeslut skall kunna genomföras. Regeringens förslaginnebär att skall vara en myndighetunder med uppgift att i enlighet medföreskrifter som meddelas i lag svara för granskningav i huvudsak den verksamhet som bedrivs av staten,att leds av tre riksrevisorer, somväljs av samt att det vid myndighetenockså finns en styrelse, som utses av riksdagen.Enligt förslaget beslutar riksrevisorerna själva,med beaktande av de bestämmelser som finns i lag,vad som skall granskas och hur granskningen skallbedrivas och de bedömer självständigt resultatet avsin granskning. Förslaget innebär också attriksdagen får skilja en riksrevisor från uppdragetendast om denne inte längre uppfyller de krav somgäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjortsig skyldig till allvarlig försummelse.Ändringarna föreslås träda i kraft den dag sombestäms i särskild lag.Utskottets övervägandenPropositionenRegeringen föreslår en ändring av 12 kap. 7 §regeringsformen. 12 kap. regeringsformen innehållerbestämmelser om kontrollmakten. De nu gällandebestämmelserna i 7 § avser revisorer.Regeringen föreslår att dessa regler upphävs och attnya regler med den samlade konstitutionella grundenför i stället införs. Enligt denföreslagna lydelsen skall granska denverksamhet som bedrivs av staten. Enligt vad somföreskrivs i lag kan granskning avseockså annan än statlig verksamhet. I dettasammanhang kan nämnas att, enligt 2 § lagen(1987:518) med instruktion för revisorer,får revisorernas granskning omfatta också sådanverksamhet som staten bedriver i form av aktiebolageller stiftelse, om verksamheten är reglerad i lageller någon annan författning eller om staten somägare eller genom tillskott av statliga anslagsmedeleller genom avtal eller på något annat sätt har ettbestämmande inflytande över verksamheten. Vidaregäller att om statsmedel har tagits emot som biståndtill en viss verksamhet får revisorerna granska hurdessa medel används, i den månredovisningsskyldighet för medlen föreliggergentemot staten eller särskilda föreskrifter harmeddelats om medlens användning. Revisorerna skallockså utföra årlig revision av bl.a. RiksbankensJubileumsfond och Förvaltning.Vidare föreslås i enlighet med beslut enbestämmelse om att leds av treriksrevisorer som väljs av riksdagen.Riksrevisionens självständiga ställning uttrycksgenom en bestämmelse om att riksrevisorerna själva,med beaktande av de bestämmelser som finns i lag,skall besluta vad som skall granskas och hurgranskningen skall bedrivas. De skall ocksåsjälvständigt bedöma resultatet av sin granskning.Vid skall det finnas en styrelse,som utses av . Styrelsens uppgifter skalluttömmande anges i regeringsformen. Styrelsen skallfölja granskningsverksamheten, vid behov avgeförslag och redogörelser till medanledning av de granskningsrapporter somriksrevisorerna lämnar samt besluta om förslag tillanslag på statsbudgeten och om årsredovisning förmyndigheten.Det utmärkande draget för skallenligt propositionen vara dess självständigaställning i verksamheten. Myndigheten - genom varoch en av de tre riksrevisorerna - måste i singranskning agera helt självständigt i förhållandetill , granskningsobjekten, regeringen,andra myndigheter och egen styrelse.Regeringen anser i likhet med några remissinstanseratt den stora vikt som måste läggas vid myndighetenssjälvständighet i den granskande verksamheten böranges särskilt och att detta inte minst är viktigtför förhållandet mellan revisorerna och myndighetensstyrelse.Förslaget innehåller också en bestämmelse om attriksdagen får skilja en riksrevisor från uppdragetendast om denne inte längre uppfyller de krav somgäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjortsig skyldig till allvarlig försummelse. Bestämmelsenär utformad efter förebild av bestämmelsen i 9 kap.12 § tredje stycket sista meningen regeringsformenom skiljande från uppdrag som ledamot av Riksbankensdirektion.Regeringens förslag innebär att ändringarna iregeringsformen skall träda i kraft den dag sombestäms i särskild lag. Det går enligt regeringensbedömning inte att nu med säkerhet säga attRiksrevisionen verkligen kommer att kunna inleda sinverksamhet och det är intemöjligt att nu ange vilken dag ändringen av 12 kap.7 § regeringsformen skall träda i kraft. Riskenfinns nämligen att det praktiska genomförandearbetetinte kommer att kunna vara klart vidikraftträdandetidpunkten. Detta skulle innebära attriksdagen kommer att stå helt utanrevisionskompetens. En sådan konsekvens måsteundvikas. Det är därför enligt regeringen nödvändigtatt i stället välja en ordning enligt vilkenändringen i regeringsformen träder i kraft först dendag som kommer att anges i en särskild lag.Stiftandet av den lagen måste anstå till dess det ärhelt klart när verkligen kommer attkunna inrättas. Regeringen kan inte finna att ensådan ordning inte skulle vara förenlig medregeringsformens föreskrifter om stiftande av lag.Om det redan under riksdagsbehandlingen av dettaärende skulle gå att med säkerhet säga när allaförutsättningar för bildandet av Riksrevisionenföreligger, kan då naturligtvis anpassaikraftträdandebestämmelsen med hänsyn till detta.Oavsett när reformen träder i kraft kommer riksdagenatt behöva välja riksrevisorer och utse ledamöter iRiksrevisionens styrelse före ikraftträdandet, såatt verksamheten kan påbörjas vidikraftträdandet.Utskottets ställningstagandeRiksdagen har beslutat att det under första halvåret2003 skall inrättas en ny sammanhållenrevisionsmyndighet, , under riksdagen.De föreslagna bestämmelserna, som ersätter de nugällande bestämmelserna i 12 kap. 7 §regeringsformen om revisorer, slår iförsta stycket fast att är enmyndighet under och anger myndighetensuppgifter. I andra stycket finns bestämmelser omriksrevisorerna och i tredje stycket om styrelsenoch dess uppgifter. Fjärde stycket reglerarskiljandet av riksrevisor från uppdraget. Ipropositionen föreslås att lagen skall träda i kraftden dag som bestäms i särskild lag.Utskottet ställer sig i allt väsentligt bakomregeringens förslag. Utskottet vill emellertid pånågra punkter förorda andra formuleringar.Paragrafens andra stycke innehåller enligtförslaget bestämmelser om riksrevisorerna och derassjälvständighet. Genom bestämmelsen i andra meningenunderstryks riksrevisorernas självständighet i frågaom vad som skall granskas och hur granskningen skallbedrivas. I styckets sista mening föreskrivs att desjälvständigt bedömer resultatet av sin granskning.I betänkande 2000/01:KU8formulerades detta så att de tre ledandeämbetsmännen var för sig skall besluta omslutsatserna i revisionsrapporterna från båderedovisnings- och effektivitetsrevision. Det ärenligt utskottets mening angeläget attriksrevisorernas självständighet gentemotutomstående och styrelsen understryks. Utskottetanser att detta tydligare bör komma till uttryck ilagtexten. Utskottet föreslår därför att de tvåsista meningarna i andra stycket formuleras enligtföljande. Riksrevisorerna beslutar självständigt,med beaktande av de bestämmelser som finns i lag,vad som skall granskas. De beslutar självständigtoch var för sig hur granskningen skall bedrivas ochom slutsatserna av sin granskning.I tredje stycket regleras styrelsens uppgifter.Det är styrelsen som kan väcka ärenden hos riksdagengenom att lägga fram riksrevisorernasgranskningsrapporter och revisionsberättelser. Någonmotsvarande möjlighet finns inte förriksrevisorerna. Det finns enligt utskottets meninganledning att i lagtexten begreppsmässigt särskiljagranskningsrapporter och revisionsberättelser. Istyrelsens uppgifter skall sålunda ligga att lämnabl.a. revisionsberättelse för tillriksdagen. För att detta tveklöst skall inrymmas ibestämmelsen bör föreskrivas att styrelsensuppgifter är att följa granskningsverksamheten,lämna de förslag och redogörelser till somriksrevisorernas granskningsrapporter ochrevisionsberättelser ger anledning till samt attbesluta om förslag till anslag på statsbudgeten ochårsredovisning till staten.I propositionen anges att uppgifterna förstyrelsen är uttömmande reglerade i lagförslaget.Utskottet vill i detta sammanhang understryka viktenav den beslutade rollfördelningen mellan styrelsenoch revisorerna. Det får enligt utskottets meningsåledes inte komma i fråga att styrelsen tar på siguppgifter som riskerar att förändra den roll somriksdagen avsett för den. Det är emellertid intemöjligt att i minsta detalj ange de uppgifter somstyrelsen kan ta på sig. Bland annat gäller enligtriksdagens beslut att styrelsen skall yttra sig överriksrevisorernas förslag till granskningsplaner.Utskottet anser att denna uppgift, som inte ärsärskilt reglerad i lagförslaget, får ansesinnefattas i begreppet "följa verksamheten". Det ärenligt utskottets mening naturligt att dettatydligare kommer till uttryck i den lagstiftning somnärmare kommer att reglera riksrevisionensverksamhet. Det kan också finnas mer detaljbetonadeuppgifter som inte uttryckligt anges ibestämmelserna i regeringsformen och som styrelsenhar ett uppenbart behov av att kunna utföra inomramen för den roll beslutat om.När det gäller styrelsens uppgifter vill utskottetockså ta upp frågan om styrelsen skall kunna väckaförslag till om skiljande av riksrevisorfrån uppdraget. Frågan berördes inte särskilt avkonstitutionsutskottet i betänkande 2000/01:KU8 somlåg till grund för beslut om inrättandeav . berörde frågani samband med att behovet av kvalificerad majoritetför sådana beslut om skiljande diskuterades (förs.1999/2000:RS1 s. 42). Enligt kommittén borde detinföras bestämmelser om hur styrelsen ochriksdagsledamöter skall kunna väckan frågan.Kommittén hänvisade till att när det gällerRiksdagens ombudsmän kan - enligt 8 kap.10 § riksdagsordningen - på hemställan avkonstitutionsutskottet entlediga ombudsman ellerställföreträdande ombudsman som ej åtnjuterriksdagens förtroende. Enligt 9 kap. 12 §regeringsformen får fullmäktige skiljaen ledamot av direktionen från hans anställning. Enfullmäktig är skild från uppdraget om riksdagenvägrar honom ansvarsfrihet. För revisorerfinns inte några särskilda bestämmelser om skiljandefrån uppdraget.Enligt utskottets mening ligger det nära tillhands att det organ som bereder frågan om val avriksrevisor också får väcka frågan om skiljande aven riksrevisor från uppdraget. Enligt riksdagensriktlinjer skall riksrevisor väljas av påförslag av . Utskottet ansermot denna bakgrund att också uppgiften att läggafram förslag om att skilja en riksrevisor frånuppdraget bör åvila . Enreglering i detta avseende kan senare införas iriksdagsordningen.Utskottet anser vidare att ordet "denne" i sistastycket bör ersättas av ordet "riksrevisorn".Utskottet anser att det nu är möjligt att avgöranär lagen om ändring i regeringsformen skall träda ikraft. Utskottet föreslår att lagen skall träda ikraft den 1 juli 2003.Enligt utskottets mening är det angeläget att deförsta riksrevisorerna skall kunna väljas på etttidigt stadium och ha ett avgörande inflytande viduppbyggnaden av den nya myndigheten. Också styrelsenbör kunna utses före ikraftträdandet för att kunnamedverka i budgetarbetet. Det behövs därför enövergångsbestämmelse som medger att lagen tillämpasföre ikraftträdandet när det gäller val avriksrevisorer, utseende av styrelse och andraförberedande åtgärder som är nödvändiga för att denya bestämmelserna i 12 kap. 7 § regeringsformenskall kunna tillämpas i sin helhet från den dagen.Utskottet vill i detta sammanhang också föreslå enändring i tryckfrihetsförordningen till följd av attRiksdagens revisorer upphör. I 2 kap. 7 §tryckfrihetsförordningen anges i fråga om myndighetsprotokoll och därmed jämförliga anteckningar att deskall anses upprättade när handlingen har justeratsav myndigheten eller på annat sätt färdigställts,dock ej protokoll hos bl.a. utskott ochRiksdagens revisorer. Enligt utskottets mening börhänvisningen till revisorer tas bort. Motbakgrund av vikten av öppenhet och med hänsyn tillden roll som är avsedd för styrelsen är utskottetinte berett att nu föreslå att bestämmelsen istället skall gälla styrelse.Riksdagens beslut om innebar bl.a.ett uppdrag till regeringen att tillsätta enorganisationskommitté med uppgift att vidta deförberedande åtgärder som krävs för att en nystatlig revisionsmyndighet skall bildas . Regeringen utfärdade direktiv för enkommitté som lade fram en rapport.Uppdraget är nu fullgjort i vad som ankommit påregeringen, och riksdagsstyrelsen har den 15 maj2002 beslutat tillkalla en kommitté för detavslutande förberedelsearbetet inför bildandet avRiksrevisionen. I denna uppgift ingår att vidtanödvändiga förberedelser inför bildandet senast den1 av den nya myndigheten. utarbeta underlag för senare beslut avriksrevisorerna i fråga om bl.a. myndighetensorganisation, bemanning och chefer förrevisionsverksamheten och efter samråd medriksdagsstyrelsens beredningsdelegation fatta beslutom lokaler och vissa personalfrågor. Kommittén skallockså utarbeta förslag till anslagsdirektiv,föreskrifter för verksamheten och mål förverksamhetsgrenarna samt utarbeta och förberedavissa praktiska lösningar.En kommitté bestående av tre ledamöter, av vilkaen skall vara ordförande, samt sakkunniga ochexperter skall svara för arbetet. Riksdagsstyrelsengav riksdagsdirektören i uppdrag att dels eftersamråd med riksdagsstyrelsens beredningsdelegationåterkomma till styrelsen med förslag på kommitténssammansättning och förslag till delegationsordningför beslut som skall fattas av kommittén kollektivteller av enskild ledamot, dels svara för denövergripande samordningen av kommitténs ochberedningsdelegationens arbete.Mot bakgrund av tidigare beslut omuppdrag till regeringen i fråga omförberedelsearbetet anser utskottet att nubör ställa sig bakom de nya förutsättningar somgäller för det fortsatta förberedelsearbetet.Utskottet föreslår således att godkännerde nya förutsättningarna.Bilaga 1Förteckning över behandlade förslagPropositionenI proposition 2001/02:73 föreslås att riksdagenantar regeringens förslag till lag om ändring iregeringsformen.Bilaga 2Regeringens lagförslagFörslag till lag om ändring iregeringsformenHärigenom föreskrivs att 12 kap. 7 §regeringsformen[1] skall ha följande lydelse.-----------------------------------------------------Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse-----------------------------------------------------12 kap.7 §-----------------------------------------------------väljer är enrevisorer att granska den myndighet under riksdagenstatliga verksamheten. med uppgift att granskaRiksdagen kan besluta att den verksamhet somrevisorernas granskning bedrivs av staten.skall omfatta också annan Närmare bestämmelser omverksamhet. finns ifastställer instruktion riksdagsordningen och iför revisorerna. Enligt vad somföreskrivs i sådan lagRevisorerna får enligt kan Riksrevisionensbestämmelser i lag granskning avse ocksåinfordra handlingar, annan än statliguppgifter och yttranden verksamhet.som behövs förgranskningen. leds avtre riksrevisorer, somNärmare bestämmelser om väljs av riksdagen.revisorerna finns i Riksrevisorerna beslutarriksdagsordningen. själva, med beaktande avde bestämmelser som finnsi lag, vad som skallgranskas och hurgranskningen skallbedrivas. De bedömersjälvständigt resultatetav sin granskning.Vid myndigheten finnsockså en styrelse, somutses av riksdagen.Styrelsens uppgift är attföljagranskningsverksamheten,lämna de förslag ochredogörelser tillriksdagen somriksrevisorernasgranskningsrapporter kange anledning till samtatt besluta om förslagtill anslag påstatsbudgeten och omårsredovisning förmyndigheten.Riksdagen får skilja enriksrevisor frånuppdraget endast om denneinte längre uppfyller dekrav som gäller föruppdraget eller omriksrevisorn har gjortsig skyldig tillallvarlig försummelse.-----------------------------------------------------Denna lag träder i kraft den dag som bestäms isärskild lag. **FOOTNOTES**[1]: Regeringsformen omtryckt 1998:1437.Bilaga 3Utskottets lagförslag Av utskottet föreslagen ändringi regeringens förslag till lagom ändring i regeringsformen-----------------------------------------------------Regeringens förslag Utskottets förslag-----------------------------------------------------12 kap.7 §-----------------------------------------------------är en myndighet under meduppgift att granska den verksamhet som bedrivs avstaten. Närmare bestämmelser om finnsi riksdagsordningen och i annan lag. Enligt vad somföreskrivs i sådan lag kan Riksrevisionensgranskning avse också annan än statlig verksamhet.-----------------------------------------------------leds av leds avtre riksrevisorer, som tre riksrevisorer, somväljs av . väljs av riksdagen.Riksrevisorerna beslutar Riksrevisorerna beslutarsjälva, med beaktande av självständigt medde bestämmelser som finns beaktande av dei lag, vad som skall bestämmelser som finns igranskas och hur lag, vad som skallgranskningen skall granskas. De bedömer självständigt och var försjälvständigt resultatet sig hur granskningenav sin granskning. skall bedrivas och omslutsatserna av sinVid myndigheten finns granskning.också en styrelse, somutses av . Vid myndigheten finnsStyrelsens uppgift är att också en styrelse, somfölja utses av riksdagen.granskningsverksamheten, Styrelsens uppgift är attlämna de förslag och följaredogörelser till granskningsverksamheten,som lämna de förslag ochriksrevisorernas redogörelser tillgranskningsrapporter kan somge anledning till samt riksrevisorernasatt besluta om förslag granskningsrapporter ochtill anslag på revisionsberättelser gerstatsbudgeten och om anledning till samt attårsredovisning för besluta om förslag tillmyndigheten. anslag på statsbudgetenoch om årsredovisning förRiksdagen får skilja en myndigheten.riksrevisor frånuppdraget endast om denne får skilja eninte längre uppfyller de riksrevisor frånkrav som gäller för uppdraget endast omuppdraget eller om riksrevisorn inte längreriksrevisorn har gjort uppfyller de krav somsig skyldig till gäller för uppdragetallvarlig försummelse eller om riksrevisorn hargjort sig skyldig tillallvarlig försummelse.----------------------------------------------------- Denna lag träder i Denna lag träder ikraft den dag som bestäms kraft den 1 juli 2003.i särskild lag.2. får föreikraftträdandet väljariksrevisorer och utsestyrelse förRiksrevisionen.3. Riksrevisorerna ochstyrelsen får, i denutsträckningriksdagsstyrelsenbestämmer, föreikraftträdandet vidta deåtgärder som behövs föratt Riksrevisionensverksamhet skall kunnapåbörjas vidikraftträdandet.-----------------------------------------------------2.