bet · GP01KUU2 · 2002-05-21 00:00:00 — universitet, folkrörelser ochenskilda.Sammanställningen skickas sedanpå remiss till kommuner, regioner ochfolkrörelser i hela med enremisstid på förslagsvis två år.Slutredigeringen uppdras åt ettalleuropeiskt konvent.Slutförslaget underställssamtliga länder, och varje europeisk statoch självstyrande region skall ha fullfrihet att, exempelvis genomfolkomröstning, ansluta sig eller avstå.Utskottets övervägandenBeslutet att inrätta Europeiska konventetinnebär att de frågor som kan förutsesbli aktuella vid nästa regeringskonferensblir föremål för en gedigen, öppendebatt. Utskottet välkomnar detta, inteminst mot bakgrund av diskussionerna omlegitimitet.Utskottet noterar att åtgärder ävenvidtagits för att inom främjadebatten i dessa frågor, i synnerhet denverksamhet som EU 2004-kommitténbedriver. Den inriktningsom beslutats för EU 2004-kommitténsarbete tillgodoser i stor utsträckning deförslag och synpunkter som framförts imotionerna när det gäller bred förankringav konventsarbetet samt av denslutprodukt som konventet lämnar tillregeringskonferensen.Det saknas, enligt utskottets mening,anledning att göra avsteg från principenatt fördragsändringar skall förhandlasfram genom en regeringskonferens.Utskottet delar därmed regeringensnoteraratt regeringen har samma grundläggandesyn på medlemsstaterna som fördragetsherrar. Hur godkännande av dessafördragsändringar sedan beslutasnationellt är inte en fråga för EU, utanför varje medlemsstat för sig.Den ordning som därmed utkristalliseratsig för den kommande fördragsrevisionen först ett brett konvent, därefter entraditionell regeringskonferens och sistgodkännande av alla medlemsstater, ienlighet med konstitutionella regler ochtraditioner ger, enligt utskottets syn,en god kombination av bred förankring,hög legitimitet och konstitutionellstringens.Utskottet anser att de krav som väckts imotionsyrkanden syftande till att befästamedlemsstaterna som fördragens herrar fåranses redan tillgodosedda.Motionerna 2001/02:K87 (m) (delvis) och,2001/02:K427 (v) yrkande 8 kan därförbesvaras med vad utskottet anfört. Ävenmotionerna, 2001/02:U302 (c) yrkande 9samt 2001/02:K88 (mp) yrkande 2 kanbesvaras med vad utskottet anfört.Motionerna 2001/02:K3 (kd) yrkande 4 samt2001/02:K88 (mp) yrkandena 4 och 9avstyrks.1.3 Framtidskonventet och nästaregeringskonferensUtskottets överväganden i korthetKonventets sammansättning och mandatmotsvarar i bärande delar vad som itidigare utskottsbetänkanden ansettsönskvärt. Utskottet välkomnar attkandidatländerna fullt ut deltar iarbetet.BakgrundRiksdagen har detsenaste året behandlat formerna förförberedelse av nästa regeringskonferens,utifrån dels betänkande 2000/01:KUU1 EU:sframtidsfrågor, dels betänkande2001/02:KUU1 . Det var vidtiden för det senare betänkandet redanklart att något slags brett konventskulle sammanträda och börjanav 2003 för att debatteraframtidsfrågorna. Konventet fick kortdärefter sin utformning och ett öppetformulerat mandat genom den s.k.Laekenförklaringen, som beskrivs iregeringens skrivelse och som i sinhelhet finns som bilaga till skrivelsen.I båda de åberopade betänkandenabetonas vikten av en bred diskussioninför nästa regeringskonferens. Ibetänkande 2000/01:KUU1 EU:sframtidsfrågor understryks därvidlag attallmänheten och intresseorganisationermåste ges ordentligt utrymme föråsiktsutbyte innan ställningstagandengörs som sedan kan uppfattas sombindande. Möjligheterna tillremissbehandling i de olika frågorna bör,underströk utskottet då, tas till vara.Detta måste kompletteras med en merformaliserad debatt bland företrädare förmedlemsstaterna och EU:s institutioner, ien form som också ger utrymme förföreträdare för kandidatländerna. En ramför denna mer formaliserade del avdebatten kunde, framhöll utskottet ibetänkande 2001/02:KUU1 ,utgöras av ett konvent. Utskottetförutsatte att ett sådant konvent skullearbeta under stor öppenhet. I fråga omkonventets sammansättning uttrycktes denprincipiella inställningen att konventeti huvudsak skulle baseras på denationella parlamenten och låta dessavara brett representerade. Konventetsarbetsmetoder borde vidare geföreträdarna för de nationellaparlamenten tillräckligt utrymme ocksåför deras ordinarie parlamentariskauppdrag och för samråd i de frågor somdiskuteras i konventet. Särskildasekretariatsresurser förutsågs ocksåbehöva avsättas inom konventets ram förde nationella parlamentens räkning. Etteget kvalificerat och i förhållande tillEU:s institutioner självständigtsekretariat måste stå till konventetsförfogande.Dagordningen för konventet berördesockså av utskottet. Den måste intenödvändigtvis begränsas till de frågorsom uttryckligen nämnts iNiceförklaringen. Konventet borde hamöjlighet att debattera även angränsandefrågor och dess arbete borde mynna ut iett brett underlag som gav olikalösningar på de problem somregeringskonferensen sedan kommer att haatt arbeta med. Utskottet underströk attdet slutligen är en uppgift förregeringskonferensen att förhandla framdet fördrag som skall underställasmedlemsstaterna för ratificering.Sedan utskottet uttalade detta har, somredan framgått, iLaekenförklaringen beslutat om grundernaför konventets arbete. Det konvent somtillsatts har fått en sammansättning därnationella parlament, om man räknar inbåde medlemsstaternas ochkandidatländernas representanter, harövervägande representation. Mandatet äröppet formulerat och bredare än de fyrainstitutionella frågor som väcktes iNiceförklaringen. Konventets arbete skallutmynna i ett slutdokument som enligtLaekenförklaringen kan innehållaantingen olika alternativ, med angivandeav det stöd som alternativen har fått,eller rekommendationer om enighetföreligger. Detta slutdokument kommeratt vara en del av beslutsunderlaget förden följande regeringskonferensen som,understryks det i Laekenförklaringen,fattar de slutgiltiga besluten.Kandidatländernas villkor i konventetbeskrivs i Laekenförklaringen enligtföljande:Kandidatländerna kommer att delta ifull omfattning i konventetsdiskussioner. De kommer att vararepresenterade på samma villkor sommedlemsstaterna (en företrädare förregeringen och två ledamöter av detnationella parlamentet) och delta iöverläggningarna, dock utan att kunnaförhindra en konsensus somutkristalliserar sig mellanmedlemsstaterna.Texten innebär att kandidatländerna fulltut deltar i konventets arbete, dock intefullt ut i dess beslut. Den endainskränkningen handlar om möjligheten attförhindra en framväxande konsensusrörande beslutsförslag eller texter.Deras ställning har ytterligare stärktsgenom ett beslut av konventet att låtakandidatländerna nominera en representantsom permanent adjungerad ledamot avkonventets presidium.Till konventet har knutits ett forumför bred debatt med företrädare för detcivila samhället samt ett sekretariat somfått sin organisatoriska planering inomministerrådssekretariatet, men somarbetar oberoende direkt för konventet.Inom ramen för konventets arbete kommerett särskilt ungdomskonvent attarrangeras. Detta ungdomskonvent, somskall involvera 207 unga från helaEuropa, kommer att rapportera till detformella konventet.RegeringenRegeringen redovisar i skrivelsen ikorthet konventets sammansättning,tidsplan, arbetsmetod och finansiering.Det civila forum som skall arbetaparallellt med konventet omnämns. I frågaom den fortsatta processen efterkonventets avslutande anför regeringendels att den har för avsikt att återkommatill i en andra skrivelse efterkonventets avslutande, dels attkonventets slutprodukt om tiden medgerdet kommer att skickas på remiss. Idenna del hänvisar regeringen tillriksdagens tillkännagivande rörandeförberedelsearbetet inför nästaregeringskonferens.MotionernaI motion 2001/02:K87 (delvis) av PerUnckel m.fl. (m) framhålls att konventetsförslag, tillsammans med andra idéer somkommer fram under förberedelseprocessen,skall ge underlag för den följanderegeringskonferensen. Enligt motionärernafinns det gott om tid att överväga deeventuella grundlagsändringar som nyafördrag beslutade i en regeringskonferensår kan aktualisera, för att beslut idessa skall kunna tas i anslutning tillvalet år 2006.I motion 2001/02:K86 av Karl-GöranBiörsmark m.fl. (fp) yrkande 2 begärs etttillkännagivande om att konventet gesmeningsfulla mandat. Motionärernaframhåller betydelsen av att tiden framtill nästa regeringskonferens präglas aven bred och meningsfull diskussion ochdebatt så att konferensen inte leder ny sista-minuten-runda som i medkompromisser och kohandel bakom stängdadörrar.Margit () begär i motion2001/02:K2 yrkande 3 ett tillkännagivandeför regeringen att den bör verka förspecifika, i motionen angivnaförändringar av Nicefördraget.Utskottets övervägandenUtskottet noterar att konventetssammansättning och mandat i bärande delarmotsvarar vad sammansatta konstitutions-och utrikesutskottet i tidigarebetänkanden ansett önskvärt. Det har enövervägande representation av nationellaparlamentariker, ett sekretariat som ärpolitiskt om än inte organisatoriskt fristående och ett mandat som är brettoch öppet formulerat. Konventets egetbeslut att inkalla ett separatungdomskonvent, utöver samverkan med ettforum för det civila samhället, ärvälkommet.Utskottet välkomnar attkandidatländerna beretts möjlighet attfullt ut delta i konventets arbete.Genom konventets sammansättning ocharbetsmetod har enligt utskottets meningförutsättningar skapats för den bredadebatt och det väl förankrade underlaginför den kommande regeringskonferensensom får sägas ha varit syftet.Regeringens ovan nämnda åtgärd atttillsätta kompletterardetta.Regeringen har tillkännagivit sinavsikt att avge en särskild skrivelseinför nästa regeringskonferens samt att,om tiden så medger, sända förslaget påremiss. Detta är i enlighet medriksdagens tidigare framförda vilja.Motion 2001/02:K87 (delvis) (m) ochmotion 2001/02:K86 (fp) yrkande 2 kanbesvaras med vad utskottet anfört.Det saknas anledning att diskutera enomförhandling av ellervilka förhandlingspositioner Sverigeskulle inta vid en sådan omförhandling.Motion 2001/02:K2 (m) yrkande 3 avstyrksdärför.2 EU:s framtida uppbyggnad2.1 FördragsstrukturenUtskottets överväganden i korthetUtskottet är i grunden positivtinställt till en förenkling avfördragen. Vad benämningen konstitutionbeträffar, är terminologi inte denspringande punkten. Utskottet är inteövertygat om att det är möjligt attföreskriva en förenkladändringsprocedur för någon del av ettgrundfördrag eller en konstitution.Jämför reservationerna 8 (v, mp) och 9(fp).BakgrundEU är uppbyggt på mellanstatlig grund,men med överstatliga inslag, vilketbeskrivits i avsnitt 1.1 ovan. EU vilarpå ett antal folkrättsliga fördrag somgodkänts av alla medlemsstater i enlighetmed deras konstitutionella regler, vilketregelmässigt innebär att allamedlemsländernas nationella parlamentskall godkänna en fördragsändring, ochatt folkomröstningar ibland hålls i vissaländer. Det får därför betecknas sompolitiskt och juridiskt komplicerat, ochomgärdat av starka formkrav, att ändra iEU:s grundtexter. Likväl har det funnitsett behov av att fortlöpande utveckla deteuropeiska samarbetet. För att möjliggöraden utvecklingen har ändringar vidtagitsi den grundläggande fördragsstrukturen,men det är bara somhelt nya grundfördrag tillkommit. Först1951, då det första grundfördragetskrevs: Parisfördraget, som inrättade deneuropeiska kol- och stålgemenskapen.Sedan 1957, då de två Romfördragenskapade dåvarande EEG samt Euratom, vidsidan av Parisfördraget. Slutligen iMaastricht, då ett unionsfördrag ingicksoch skapade EU, jämte vad som dåutvecklats till EG. Därutöver har vid merän ett dussin tillfällen nu senast iNice mer eller mindreingripande förändringar i de existerandegrundfördragen beslutats, eller tillägggjorts, utan att därför något nyttgrundfördrag tillkommit.Detta att medlemsstaterna ofta valt attdetaljändra i existerande fördrag snarareän att skriva något helt nytt är, motbakgrund av den kompliceradeförändringsproceduren, naturligt.Medlemsstaterna har regelmässigt söktgenomföra sina politiska önskningar medminsta möjliga ingripanden i självagrundtexterna. Men detta har haft ettpris: helheten och överblicken har blivitlidande i ett system som kanbeskrivas som ett lapptäcke avfördragsändringar. Strukturen blir intenämnvärt mer lättillgänglig närParisfördraget formelltupphör att gälla.5Det är därför naturligt att en debattförts, från tid till annan, om att medett Alexanderhugg lösa upp den nuvarande,komplicerade fördragsstrukturen för attersätta denna med något helt nyskrivet,eller nyredigerat, och mersammanhängande. I debatten har någraolika förslag förts fram om hur manskulle kunna skapa en mer lättillgängligfördragsstruktur. Tre huvudtankar harutkristalliserats. Den första går ut påatt redigera om de existerandegrundfördragen så att de får en mersamlad uppställning och blir lättare atthitta i. Den andra huvudtanken är attgrundfördragen, för att tydliggöra derasställning och funktion, skulle benämnaskonstitution i stället för fördrag(eller, som ett mellanting, den term sombl.a. framtidskonventets ordförandeValéry dEstaing valt attanvända, ett konstitutionellt fördrag).Benämningen konstitution skulle i så fallstå för samma slags grundtext som dagensfördrag, men ge andra associationer. Dentredje huvudtanken i debatten är att ettsålunda omredigerat fördrag, eller enkonstitution, skulle underkastas delvisnya regler för godkännande av ändringar.Förespråkarna har hänvisat till att det idagens fördrag ingår många renatillämpningsregler, som inte i sig är avsådan karaktär att de nödvändiggör entungrodd beslutsmodell med ratifikationhos medlemsstaternas nationellaparlament. En hård kärna avkonstitutionella regler, inklusive allaregler om kompetensöverföring, skullebehållas med dagens regler förfördragsändring. Men därutöver skullealltså en annan beslutsprocedur kunnadiskuteras.I Niceförklaringen nämns fyrahuvudfrågor för framtidsdebatten, och enav dessa är en förenkling av fördragenför att göra dem tydligare och lättareatt förstå, utan att deras innebördändras. I Laekenförklaringen byggdesdetta på med ytterligare ett antal öppetformulerade frågor:Därvid inställer sig fyra serier avfrågor. Den första gäller förenklingenav befintliga fördrag utan attinnehållet ändras. Måste åtskillnadenmellan unionen och gemenskaperna sesöver? Och uppdelningen i tre pelare?Därefter kommer frågorna om eneventuell omstrukturering avfördragen. Måste det införas enåtskillnad mellan ett grundfördrag ochövriga fördragsbestämmelser? Bör ensådan uppdelning införas? Kan dettaleda till en åtskillnad mellanändrings- och ratificeringsförfarandenför grundfördraget och övrigafördragsbestämmelser? Vidare måste detövervägas huruvida stadgan om degrundläggande rättigheterna skall tasin i grundfördraget och om unionenskall ansluta sig till Europeiskakonventionen om de mänskligarättigheterna. Slutligen infinner sigfrågan huruvida denna förenkling ochomstrukturering inte skullekunna leda till att det antas engrundlagstext inom unionen. Vilkaskulle utgöra de viktigastebeståndsdelarna i en sådan grundlag?De värderingar unionen står för,medborgarnas grundläggande rättigheteroch skyldigheter, medlemsstaternasförhållanden i unionen? (Två uppenbarafeltryck i Laekenförklaringen harkorrigerats här. )Tanken på att, för någon del av ettgrundfördrag i Europasamarbetet, tillämpaen procedur för ändring som inteinnefattar krav på godkännande inationella parlament är inte ny. I detförsta av grundfördragen, Parisfördragetsom inrättade kol- och stålgemenskapen,fanns det en sådan regel. Artikel 96 iEKSG-fördragets ursprungliga form6reglerade möjligheten att ändra ifördraget via sedvanligregeringskonferens, byggt på enhällighetoch ratifikation. Men artikel 95 styckena3 och 4 i samma fördrag förutsåg attvissa slags ändringar i fördraget (medundantag för bl.a. sådant som rörde dengrundläggande institutionellauppsättningen samt kompetenserna hosgemenskapen) kunde ske med en procedurinom gemenskapsinstitutionerna, utan kravpå ratificering. Beslutsproceduren varmycket komplicerad. Den krävde först femsjättedels majoritet i ministerrådet ochenhällighet i den höga myndigheten(motsvarigheten till det som sedan blevEuropeiska kommissionen), sedan ettpositivt utslag från gemenskapsdomstolensamt tre fjärdedels majoritet i denrådgivande församlingen (embryot tilldagens Europaparlament).Inför regeringskonferensen som leddefram till verkadeEuropeiska kommissionen för enomarbetning av fördragen. På uppdrag avkommissionen har flera rapporter i frågantagits fram. Processen beskrivs ibetänkande 2000/01:KUU1, s. 32 f.I sitt betänkande 2000/01:KUU1 EU:sframtidsfrågor uttalade sammansattakonstitutions- och utrikesutskottetuppfattningen att enkelt uppställdafördrag, som är lättlästa och begripliga,är till fördel för EU:s sätt att fungera.Det gäller särskilt i ettutvidgningsperspektiv. Enkla fördragbetecknades också som en demokratifråga.Liksom på det nationella planet harmedborgarnas möjligheter att överblickafördragen och själva tillägna sigtexternas innehåll ett egenvärde ochbidrar till unionens demokratiskalegitimitet. En uppdelning i grundfördragoch andra bestämmelser kan ses som ettsätt att göra regelverket meralättillgängligt.Utskottet erinrade emellertid dengången också om fördragenstillkomsthistoria, som präglats avbehovet av kompromisser med politiskbakgrund. Otydligheter i texternaåterspeglar ofta denna bakgrund. Det ärdärför ofrånkomligt att det i ettförenklingsarbete även uppkommer frågorsom rör bestämmelsernas materiellainnebörd.RegeringenRegeringen berör i skrivelse 2001/02:115frågan om val av term för grundfördragen fördrag, konstitution eller någotannat. I bakgrundstexten skriverregeringen:Vissa hävdar att en EU-konstitutionskulle kunna tydliggöraansvarsfördelningen mellan EU:s ochmedlemsstaternas ansvarsområden.Begreppen konstitution, författningoch grundfördrag har även en centralplats i debatten om hur fördragenskall kunna göras mer lättillgängliga.Det finns förslag om att unionen bordeanta ett grundfördrag med bl.a. deviktigaste värderingarna som unionenstår för, medborgarnas grundlägganderättigheter och skyldigheter samtmedlemsstaternas förhållande tillunionen.Som svenska utgångspunkter angerregeringen därefter:De nuvarande fördragen kan mycket välses som en författning eftersom defastställer EU:s befogenheter ochmålsättningar, reglerar de olikainstitutionernas ansvar och bygger pårespekten för grundlägganderättigheter. Men EU är inte någonstatsbildning och dess beslutsformerkan därför inte jämföras med en stats.Nationalstaterna kommer att förbli enviktig del av identiteten med denationella parlamenten [som] denfrämsta bäraren av den demokratiskalegitimiteten. Oavsett hur ettframtida fördrag kommer att benämnas(grundlag, författning etc.) måstemedlemsstaterna förbli fördragetsherrar. Det avgörande är alltså intefrågan om EU skall ha en författningeller inte, utan vilken författningoch vilken kompetensfördelning manvill ha.MotionernaEtt flertal motionsyrkanden tar uppfrågan om att tillskapa en konstitutioneller en författning för EU. I motion2001/02:K3 av m.fl. (kd)yrkande 1 begärs ett tillkännagivande omatt nästa regeringskonferens måsteutmynna i en . Ettliknande yrkande framställs i motion2001/02:K426 av m.fl. (kd)yrkande 1. I motion 2001/02:U302 av AgneHansson m.fl. (c) yrkande 11 begärs etttillkännagivande om en europeiskkonstitution som underlättar relationernamellan medborgarna och institutionerna. Imotion 2001/02:U301 av . (fp) yrkande 5, motion 2001/02:K86av m.fl. (fp)yrkande 5 samt motion 2001/02:K62 avHelena m.fl. (fp) yrkande 6(delvis) begärs tillkännagivanden om detönskvärda i en bakom motion 2001/02:U301yrkande 5 anser att det är nödvändigt attmedlemsländerna skriver en gemensamförfattning för att medborgarna skallveta var ansvaret ligger och för attmedlemsländerna skall veta vilkapolitiska och demokratiska åtaganden somär förknippade med ett medlemskap i och procedurerna bör finnastydligt angivna i en officiell text, därdet klart framgår vilka frågor som EUskall handha och vilka frågor EU inte fårsyssla med.Ett motionsyrkande syftar tillmotsatsen, nämligen ett tydligtavståndstagande från tanken på . I motion2001/02:K427 av m.fl. (v)yrkande 9 (delvis) begärs etttillkännagivande om att regeringen i EUskall avvisa upprättandet av enkonstitution. Som ett led i enytterligare federalisering av EU finnsdet, enligt motionärerna, försök attvinna anklang för skapandet av enkonstitution, som i sin tur ansesnödvändig för att skapa en stat på EU-nivå. En konstitution därlagstiftningsmakten delas mellanEuropaparlamentet och EU:s regeringarskulle enligt motionärerna innebära enutomordentlig försvagning av denationella parlamenten.Andra motionsyrkanden siktar främst insig på frågan om en uppdelning avfördragstexten, eller en sådan uppdelningav en framtida konstitution. I motion2001/02:K87 (delvis) av Per m.fl.(m) begärs ett tillkännagivande omutgångspunkter för hållningunder EU:s framtidsarbete. I ettkonstitutionellt fördrag bör tydligtklargöras de grundläggande frågor därmedlemsstaterna måste fatta beslut medenhällighet. Motionärerna anser att EU:sfördragsstruktur bör utvecklas så att degrundläggande reglerna om EU:s uppgifter,öppenheten och institutionerna samlas iett grundfördrag, som skall vara tydligtoch möjligt för folk att förstå.I motion 2001/02:U302 av . (c) yrkande14 begärs etttillkännagivande om en uppdelning av EU:skonstitution. Motionärerna anser att manbör fullfölja tanken att dela uppkonstitutionen i två delar: en fast kärnasom bör vara mycket svår att förändra ochett avsnitt som behandlar unionenspolitiska innehåll, däriblandkompetenskatalogen. För förändringar avden bör former finnas för beslutsfattandei enklare former, även om kravet påenhällighet bör kvarstå.Utskottets övervägandenEtt av de främsta syftena med den debattom framtid som förs är attförsöka göra Europeiska unionen och dessbeslutsfattande mer lättillgängliga förmedborgarna. En nyckelfråga är då attgöra själva grundtexterna lättförståeligaoch överblickbara. Det finns därmed skälatt noga studera alla förslag som kanbidra till detta.Utskottet bekräftar den i grundenpositiva inställningen till en förenklingav fördragen som tidigare, pågrundval av det sammansatta konstitutions-och utrikesutskottets betänkande2000/01:KUU1 EU:s framtidsfrågor, givituttryck för.I konsekvens med vad som uttryckts ovani avsnitt 1.1, om en nedtoning avterminologibegreppsfrågorna, harutskottet kommit till samma slutsatsdelarutskottet regeringens grundläggandeanalys i fråga om termen konstitution.Terminologin är, vilket även regeringenframhåller, inte i sig den springandepunkten. I avsnitt 1.1 finns en genomgångav viktigare begrepp i debatten. Av denframgår att begreppet konstitutionhärrör från statsrätten, och därmed fåranses beteckna något som normalt utgördel av en statsstruktur. Men termentolkas olika i olika länder och har ävenen mer allmän betydelse.Utskottet kan inte se något som hindraratt det inom framtidskonventet förs enöppen diskussion om termen konstitution,eller frasen benämningen ettkonstitutionellt fördrag som konventetsordförande använt.En avgörande punkt är att beslutsformenför förändringar inte urholkas. Tanken påatt någon del av ett omredigeratgrundfördrag, ett konstitutionelltfördrag eller en konstitution skullekunna ändras utan krav på ratifikationter sig främmande för utskottet. Utan attnågot konkret förslag föreligger är detsvårt att bilda sig en definitivuppfattning.