bet · GP01FIU22 · 2002-05-23 00:00:00 — Utvärdering av statens upplåning ochskuldförvaltning 1997-2001 SammanfattningUtskottet behandlar i betänkandet regeringens årligautvärdering av statsskuldsförvaltningen. I åretsskrivelse behandlas regeringens riktlinjer förstatsskuldens förvaltning samtRiksgäldskontorets upplåning och skuldförvaltningunder budgetåren 1997-2001.Utvärderingen av regeringens riktlinjer för1999-2001 koncentreras till de delar som bedöms sommest intressanta. Regeringens ställningstagande iriktlinjerna att reducera valutaskuldensandel av statsskulden har inte uppfyllts. De avstegsom gjorts från den ursprungligaamorteringsambitionen har orsakats av kronkursenssvaga utveckling och har motiverats avkostnadsskäl. I riktlinjerna angavs attriktvärdet för genomsnittlig löptid i den nominellakron- och valutaskulden skulle reduceras från 3,0 årtill vid utgången av 2000.Kostnadsbesparingar på grund av den reduceradelöptiden beräknas till totalt 1,2 miljarder kronorför 2000 och 2001. Resultatet bör dock tolkas medförsiktighet. Utskottet delar regeringensuppfattning att en djupare utvärdering bör anståtills föreligger.Riksgäldskontoret valde att avvika från riktmärketför amorteringstakt av valutaskulden . Deuppskjutna amorteringarna uppgår till ca 10miljarder kronor. Reduceringen av amorteringstaktenmotiverades av kostnadsskäl. Kontoret bedöms hahanterat mandatet för löptiden i den nominellaskulden inom ramen för riktlinjerna. På strategisknivå har därmed beslut omamorteringstakt av valutaskulden, löptiden i dennominella skulden och förfalloprofilen istatsskulden bedömts som välgrundade och uppsattamål har uppnåtts.De strategiska valutapositionerna i schweizerfrancoch US-dollar som togs har inteutvecklats i den riktning som avsetts. Det är dockför tidigt att utvärdera positionerna. Den operativaförvaltningen gentemot valutariktmärket uppgick till-0,för utvärderingsperioden.Målet för förvaltningen har därmed inte uppfyllts.Valutaupplåning via skuldbytesavtal beräknas ha getten besparing på per årde senaste åren.Utskottet delar regeringens uppfattning attRiksgäldskontoret har uppnått det kvantitativa måletför upplåningen i reala lån i svenska kronor. Det ärdock nödvändigt att väga in fler dimensioner i denslutliga bedömningen av förvaltningsresultatet irealskulden, såsom riskaspekter och omsorgen ommarknaden. marknadsvårdandeinsatser bedöms ha bidragit till attöka likviditeten och effektiviteten i marknaden förrealobligationer.Riksgäldskontorets emissionsverksamhet i nominellakronor förefaller ha varit framgångsrik men är svåratt utvärdera. Resultatet i hushållsupplåningen harutvecklats väl. Sparformen Riksgäldsspar, som överutvärderingsperioden uppvisar ett underskott,utvecklas nu alltmer i positiv riktning. I likhetmed regeringen bedömer utskottet att målen förverksamheterna inom den nominella skulden ochmarknadsvården har uppfyllts. är detangeläget att metoder utvecklas så att fördjupadutvärdering i kvantitativa termer blir möjlig.Inga motioner har väckts i ärendet. I betänkandetfinns två reservationer.Utskottets förslag till riksdagsbeslut1. Regeringens beslut om riktlinjer förstatens upplåning och skuldförvaltningRiksdagen godkänner vad utskottet anför omregeringens beslut om riktlinjer för statensupplåning och skuldförvaltning samt läggerregeringens skrivelse 2001/02:104 i denna deltill handlingarna.Reservation 1 (m, kd, c, fp)2. beslut om statensupplåning och skuldförvaltningRiksdagen godkänner vad utskottet anför omRiksgäldskontorets beslut om statens upplåningoch skuldförvaltning samt lägger regeringensskrivelse /02:104 i denna del tillhandlingarna.Reservation 2 (m, kd, fp)den 23 maj 2002På finansutskottets vägnarJan BergqvistFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: JanBergqvist (s), (), (),(), (), LennartHedquist (m), (), (), (), (), SivHolma (v), Per (), (),(), (), () och ().2001/02FiU22Redogörelse för ärendetÄrendet och dess beredningRegeringen skall lämnaen utvärdering av statsskuldsförvaltningen tillriksdagen. Utvärderingen lämnas i form av enskrivelse. I årets skrivelse behandlas regeringensriktlinjer för statsskuldens förvaltning åren1999-2001 samt upplåning ochskuldförvaltning under budgetåren 1997-2001.Utvärderingen av skuldförvaltningen görs på trenivåer: regeringens riktlinjer, Riksgäldskontoretsstrategiska beslut om delmål och riktlinjer för denoperativa förvaltningen samt kontorets operativaförvaltning av statsskulden.Inga motioner har väckts i ärendet.BakgrundBeslutsmodellenMålet och beslutsstrukturen för statsskuldspolitikengäller . Målet förstatsskuldsförvaltningen är att statens skuld skallförvaltas så att den långsiktiga kostnaden minimerassamtidigt som risken i förvaltningen beaktas.Förvaltningen skall ske inom ramen för de krav sompenningpolitiken ställer.Ansvaret för utformningen av statsskuldspolitikenfördelas på följande sätt:· Regeringen anger riktlinjer för statsskuldenssammansättning och genomsnittliga löptid.·· ansvarar för attdet övergripande målet och riktlinjernaomsätts i riktmärken och delmål. Det ärRiksgäldskontorets strategiska beslut.·· ansvarar sedan för denoperativa förvaltningen.·Ansvarsfördelning och beslutsordning för ett enskiltverksamhetsår kan sammanfattas på följande sätt:· lämnar senast den 1 oktoberförslag till riktlinjer till regeringen. Förslagetremitteras till Riksbanken.·· Regeringen fattar beslut omriktlinjer för statsskuldsförvaltningen förkommande år.·· svarar för upplåning ochförvaltning av statsskulden under verksamhetsåreti enlighet med riktlinjerna.·· lämnar senast den 15 februariårsredovisning tillregeringen. Årsredovisningen, tillsammans medannan information som regeringen begär in, utgörunderlag för utvärdering av regeringens riktlinjeroch kontorets förvaltning av statsskulden.·· Regeringen lämnar enutvärdering i form av en skrivelse till riksdagen.Genom att skrivelsen lämnas vid denna tidpunktfinns det möjlighet att ta hänsyn till riksdagenssynpunkter inför nya beslut om riktlinjer.·Principer för utvärderingMålet för statens upplåning och förvaltning avstatsskulden är långsiktigt. Det är därför naturligtatt utvärderingen sker i ett sådant tidsperspektivoch på ett sådant sätt att tillfälliga variationer iresultatet utjämnas. Regeringen har därför under desenaste åren funnit det lämpligt att tillämpafemåriga utvärderingsperioder.Avgörande för vilka kostnader och risker somuppstår i förvaltningen av statsskulden är beslutenom skuldens fördelning på olika skuldslag ochlöptiderna för dessa. Det innebär att kostnadernaför och risken i statsskulden i mycket storutsträckning bestäms i regeringens beslut omriktlinjer och beslut omdelriktmärken. Resultaten i den operativaförvaltningen mot delriktmärkena utgör dettydligaste måttet på förvaltningens effektivitet,men är i sammanhanget underordnade de merövergripande besluten.Årets utvärdering av upplåningoch skuldförvaltning omfattar perioden 1997-2001.Utskottets utvärdering är uppdelad på två nivåer:regeringens beslut om riktlinjer ochRiksgäldskontorets beslut om statens upplåning ochskuldförvaltning.Lånebehovet och statsskulden underbudgetåren 1997-2001En utförlig redovisning över lånebehovets ochstatsskuldens utveckling redovisas i skrivelsen pås. 6-11 samt i ett utdrag ur Riksgäldskontoretsårsredovisning för som ingår som bilaga tillskrivelsen. Statsskuldens sammansättning åren1997-2001 kan sammanfattas i följande tabell.---------------------------------------------------------------------------Tabell. Statsskuldens sammansättning fördelat på skuldslag vid utgångenav budgetåren 1997-2001,exklusive och inklusive skuldskötselåtgärderMiljarder kronor och i procent av total statsskuld--------------------------------------------------------------------------1997 1998 1999 2000 2001 Andelav--------------------------------------------------------------------------statsskuld--------------------------------------------------------------------------Statsobligationer 683 686 679 604 519 44,--------------------------------------------------------------------------Statsskuldväxlar 144 226 244 275 251 21,--------------------------------------------------------------------------Dagslån 25 11 0 0 13 1,--------------------------------------------------------------------------Premieobligationer 61 59 54 50 44 3,--------------------------------------------------------------------------Riksgäldskonto 7 6 3 2 1 0,--------------------------------------------------------------------------Allemansspar 30 0 0 0 0 ---------------------------------------------------------------------------Riksgäldsspar, 3 5 6 7 11 0,9%nominellt-------------------------------------------------------------------------Nom. lån i svenska 952 992 986 937 838 72,5%kronor-------------------------------------------------------------------------Nominellt lån svenska kr, 911 920 874 801 676 57,5%inklusive skuldskötsel----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Realobligationer 92 94 97 101 94 8,--------------------------------------------------------------------------Riksgäldsspar, 0 1 1 1 1 0,1%realt-------------------------------------------------------------------------Reala lån i svenska 92 94 98 102 95 8,2%kronor----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Lån utländsk valuta 386 363 291 241 223 19,-------------------------------------------------------------------------Lån utländsk valuta, inklusive 436 459 402 393 404 34,4%skuldskötsel---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Statsskuld, exklusive 1 1 1 1 1 100%skuldskötsel 430 449 374 281 157-------------------------------------------------------------------------Statsskuld, inklusive 1 1 1 1 1 100%skuldskötsel 439 473 373 296 176-------------------------------------------------------------------------Källa: Riksgäldskontoret.Anm. : Skuld i utländsk valutaär värderad till valutakurservid respektive årsslut. Dettagäller även skuldbytesavtalen.Utskottets övervägandenRegeringens beslut om riktlinjerför statens upplåning ochskuldförvaltningUtskottets förslag i korthetUtskottet delar regeringens uppfattningatt riktlinjebeslutet bör utvärderas iett flerårigt perspektiv och grundas påjämförelser mellan alternativaskuldportföljer. Den s.k. status quo-portföljen bör inte vara den endajämförelsenormen.Regeringens ambition att minskavalutaskulden har inte fullföljts.Under förutsättning attkronförsvagningen kan ansessom tillfällig bedömer utskottet attfördröjningen av amorteringen ivalutaskulden var kostnadsmässigtmotiverad.Förkortningen av statsskuldenslöptid i riktlinjerna för 2000förefaller även ha medförtlägre skuldkostnader. Utskottet betonardock att en mer definitiv bedömning börgöras i ett längre perspektiv.Jämför reservation 1 (m, kd, c, fp).SkrivelsenUtvärdering av regeringens beslut omriktlinjer för 1999-2001Regeringens beslut om riktlinjerRegeringens riktlinjer förstatsskuldsförvaltningen kansammanfattas enligt nedanstående:· Ett treårigt tidsperspektiv anlades isyfte att skapa förutsättningar förframförhållning och långsiktighet istatsskuldsförvaltningen. Riktlinjernaför 2002 och 2003 betraktades sompreliminära.·· Valutaskuldens andel av statsskulden börreduceras.·· Skulden i utländsk valuta skall amorterasmed 2001-2003.Från detta riktmärke har Riksgäldskontoretmandat att avvika med (15 miljarderkronor.·· Andelen reallån i statsskulden skalllångsiktigt öka. Ökningstakten skall vägasmot utvecklingen av efterfrågan pårealobligationer och kostnaderna förupplåning i andra skuldslag med beaktandeav risk.·· Den del av upplåningen som inte täcksav real kronupplåning och lån iutländsk valuta skall täckas med lån inominella kronor.·· Den genomsnittliga durationen för dennominella kron- och valutaskulden skallvara (0,för perioden 2001-2003.Löptiden för den reala upplåningen bör varaminst 10 år.·· Upplåningen skall inriktas så att intemer än av statsskulden förfallerinom . Högst30 % av hela skulden får förfalla inomnämnd period.·Regeringen beslutade attjustera amorteringsriktmärket till 25miljarder kronor med oförändrat mandat förRiksgäldskontoret att avvika med (15miljarder kronor.Regeringens bedömning av regeringensbeslut om riktlinjerUtvärderingen av regeringens riktlinjer för1999-2001 koncentreras till de delar sombedöms som mest intressanta, dels tillbeslutet att reducera valutaskuldensandel av statsskulden, dels till beslutet attsänka riktvärdet för den genomsnittligalöptiden i den nominella skulden.Regeringens riktlinjer för 1999 och 2000syftade i allt väsentligt till att hållaskuldslagens olika andelar i statsskuldenoförändrade. Besluten i dessa delar hartidigare inte behandlats eftersom enutvärdering definitionsmässigt ger ettnollresultat. I riktlinjerna för 2001beslutades däremot att valutaskuldens andelav statsskulden skulle minskas, främst medanledning av den risk som en stor valutaskuldmedför. Amorteringstakten i valutaskuldenangavs till för åren2001-2003. Valutaskuldens andel beräknadesdärmed falla till vid utgången av2003.Under 2001 steg i stället valutaskuldentill av statsskulden. Bakomutvecklingen ligger en försvagning av kronanunder 2001 som dels ledde till att värdet påvalutaskulden ökade, dels föranleddeRiksgäldskontoret och regeringen att anpassatakten i valutaamorteringen nedåt.Amorteringen uppgick till 15 miljarder kronorunder året. Regeringens ambition att reduceraandelen valutaskuld har därmed så långt inteuppfyllts. De avsteg som gjorts från denursprungliga amorteringsambitionen harorsakats av den svaga kursutvecklingen förden svenska kronan och motiverasdärför av kostnadsskäl. En bedömning avamorteringsbeslutet i riktlinjerna för 2001bör enligt regeringen dock främst diskuteragrunderna för regeringens strategiskaöverväganden och föras i ljuset av deninformation som fanns tillgänglig vidbeslutstillfället.I riktlinjerna angavs attriktvärdet för den genomsnittliga löptiden iden nominella kron- och valutaskulden skullereduceras från till vidutgången av 2000. Kostnadsbesparingarnaberäknas till totalt för2000 och 2001. Resultaten bör tolkas medförsiktighet eftersom de bygger på antagandenoch förenklingar. Resultaten indikerar dockatt kostnadsbesparingar kan förväntas uppnåsutan att risken i skuldförvaltningen ökar merän marginellt. En djupare utvärdering böranstå tills en längre utvärderingsperiodföreligger.Sammanfattningsvis anser regeringen attambitionen att reducera andelen valutaskuldoch därmed risken i statsskulden så långtinte varit framgångsrik. De överväganden somgjorts i sammanhanget och beslut som fattatshar motiverats av kostnadsskäl. Detsammagäller förkortningen av löptiden istatsskulden . De beslut somregeringen fattat kan därmed anses vara ienlighet med det övergripande målet om attlångsiktigt minimera kostnaderna förstatsskulden med beaktande av risken iförvaltningen.Utskottets ställningstagandeAllmänt om utskottets utvärderingUtformningenI föregående års betänkande tog utskottet uppfrågan om utformningen av skrivelsen.Utskottet konstaterade att utvärderingen integenomgående var lättillgänglig. Den varframför allt mycket tekniskt inriktad ochinnehöll mängder av avancerade finansiellabegrepp som inte förklarades närmare. mening borde redovisningen kunnagöras mer pedagogisk och tydlig utan avkallpå kvalitet. Utskottet pekade på möjlighetenatt behandla mer tekniska frågor i särskildafördjupningsavsnitt.I årets skrivelse har flera påtagligaförbättringar gjorts i dessa avseenden.Särskilda förklaringsrutor har t.ex. införtsför att kortfattat beskriva vissa oftaåterkommande begrepp. Dispositionen har ocksåförbättrats. Förtydliganden har gjorts avansvarsfördelningen.Enligt utskottets mening kan dockytterligare förbättringar göras. Alltjämtförekommer det många upprepningar i texternaoch många begrepp som skulle kunna beskrivaspå ett enklare sätt.Behovet av en utvärderingRegeringen utser Riksgäldsdirektören ochledamöterna i kontorets styrelse. Regeringenutvärderar sina egna förslag till riklinjerför statsskuldspolitiken och kontorets beslutmed anledning av riktlinjerna. Någonutomstående utvärdering görs inte. Riksdagentillförsäkras betydande insyn och inflytandegenom styrelsen. Fyra av åtta ledamöter istyrelsen är riksdagsledamöter. Av dessa harflera anknytning till finansutskottet.Ledamöterna i styrelsen har emellertid intenågon egen fristående utredningskapacitet föratt kunna genomföra granskningar ellersärskilda utredningar som underlag för egnabedömningar. Som framgått ovan är det inteheller självklart på vilket sätt som verk-samheten bör följas upp. Det finns fleraangreppssätt som är tänkbara. Utskottet harför avsikt att /03 pröva om enutvärdering kan göras som en del avutskottets eget uppföljnings- ochutvärderingsarbete.Minskning av valutaskuldenStatskuldens storlek och sammansättning är enföljd av olika beslut ochberor på bl.a. budgetsituation, lånebehov,ränteläge och möjligheter att låna i olikainstrument och på olika marknader.Finansmarknaden var till långt fram hårt reglerad. Långivningen styrdeshårt till vissa sektorer, framför allt statenoch bostadssektorn. Valutalånen växtekraftigt under de statsfinansiella krisernaunder första och ibörjan av . Skuldens storlek ochsammansättning är följaktligen inte ettreslutat av en övergripande bedömning omskuldens storlek och sammansättning. Den harsnarare vuxit fram som en konsekvens av enrad olika delbeslut som direkt eller indirektbestämt statskuldens sammansättning.Regeringens beslut om riktlinjer för detidigare syftade till atti huvudsak hålla statsskuldens fördelning påolika skuldslag oförändrad. Som skäl anfördesatt man egentligen inte hade underlag för attfatta något annat beslut. Att förändrastatsskuldens sammansättning kan framför alltpå kort sikt innebära betydande svårigheteroch kostnader. Regeringens riktlinjebeslut inovember 2000 avseende 2001 och detreviderade beslutet är exempel pådetta. Med tanke på Riksgäldskontoretsdominerande ställning låter sig inte hellerförändringar göras i den inhemska skuldenutan att hela marknaden påverkas. Det ärdärför naturligt att regeringen intar dettaförhållningssätt. Sett mot målet förstatsskuldspolitiken att minimera kostnadernaför statsskuldsförvaltningen hade det å andrasidan varit naturligt att också föraresonemang om vilka låneformer somlångsiktigt skulle medföra de lägstakostnaderna med beaktande av riskerna. Hurbör skuldens sammansättning se ut för attlångsiktigt minimera kostnaderna?Regeringens jämförelsenorm förstatsskuldens sammansättning vid åretsbörjan, den sk status quo-portföljen, ärlättförståelig men den är inte självklart denenda jämförelsenormen. Flera andra alternativär tänkbara. Regeringens underlag förutvärderingen av sina egna beslut bordedärför kunna utvecklas vidare.Utskottet delar regeringens uppfattning attriktlinjebeslutet bör utvärderas i ettflerårigt perspektiv och grundas påjämförelser mellan alternativaskuldportföljer. Den sk status quo-portföljenbör inte vara den enda jämförelsenormen.Regeringen beslutade i riktlinjerna för2001 att valutaskuldens andel av statsskuldenskulle minskas och amorteras med 35 miljonerkronor . Dettaförväntades leda till att valutaskuldenskulle sjunka från vid utgången av 2000till 2003. På grund av kron-försvagningen utvecklades valutaandelen imotsatt riktning till i slutet av2001. Amorteringarna minskade till 15miljarder i stället för de 35 miljarder somangavs i riktlinjerna. Regeringens ambitionatt minska valutaskulden har således intefullföljts. Regeringen justerade i juli 2001ned amorteringsriktmärket till 25 miljarderkronor. fick tillskillnad från tidigare etablerade praxis iuppdrag att väga in kronans kurs vid beslutom amorteringstakt. Under förutsättning attkronförsvagningen kan anses somtillfällig bedömer utskottet attfördröjningen av amorteringen i valutaskuldenvar kostnadsmässigt motiverad.Förkortningen av durationenRedan förra året konstaterade utskottet: "Omman i utgångsläget har en positivt lutandeavkastningskurva, dvs. att räntorna är högreju längre löptiden är, kommer alltid enneddragning av skuldens löptid att ge ettpositivt resultat. Denna kostnadsfördel måstevägas mot den ökning av risk somförkortningen innebär. Vidare måste en störreandel av skulden refinansieras ,vilket innebär att ränteförändringar fårstörre genomslag på emissionsräntorna. En merbestämd slutsats om huruvida detta varit enframgångsrik strategi eller inte bör såledesanstå tills kanöverblickas. "En neddragning av skuldens genomsnittligalöptid ger alltid ett positivt resultat detår den genomförs om avkastningskurvan ärpositiv vid tillfället. Om räntenivåernaskulle stiga kraftigt kanemellertid en förlängning av genomsnittligalöptiden sett ge ett positivtresultat. I likhet med föregående år anserutskottet att en mer definitiv bedömning avden förkortade durationen kan göras förstefter några år.Riksgäldskontorets beslut omstatens upplåning ochskuldförvaltningUtskottets förslag i korthetUtskottet delar i huvudsak regeringensbedömning att bedrivits i enlighet meddet i lag uppställda övergripande måletatt långsiktigt minimera kostnaden förstatsskulden med beaktande av risken iförvaltningen.Utskottet konstaterar i likhet medföregående år att det inte är möjligtatt dra några entydiga slutsatser omupplåningen på den inhemska marknaden,eftersom intebedriver en aktiv förvaltning av dennominella kronskulden utan i huvudsakägnar sig åt marknadsvårdande insatservars värde är svårare att bedöma.Målet för den operativaförvaltningen av valutaskulden har inteuppfyllts.Jämför reservation 2 (m, kd, fp).SkrivelsenRiksgäldskontorets förvaltning avstatsskuldenFördelning på skuldslagRiksgäldskontorets beslutRegeringens riktmärkeför valutaamorteringen var 35miljarder kronor med en tillåtenavvikelse på (15 miljarder kronor.Riksgäldskontoret utnyttjade möjligheternatill avvikelse från angiven amorteringstaktav valutaskulden 2001.Utfallet i valutaamortering blev 15 miljarderkronor. Skillnaden gentemot den angivnaamorteringstakten i riktmärket berodde på attkontoret (,) valde att anpassa takten nedåtoch att regeringen () valde attsänka riktmärket från 35 till 25 miljarderkronor. Kontorets beslut i augusti 2001innebar att takten sänktes till10-15 miljarder kronor vilket ipraktiken innebar en nollamortering förresten av året.Riksgäldskontoret motiverade sin reduceringav amorteringstakten med kostnadsskäl. Densvenska kronan framstod som svag samtidigtsom fundamentala faktorer i den svenskaekonomin talade långsiktigt för en starkarekrona. Kontoret bedömde att tillfälligafaktorer låg bakom kronans svaghet. Då dessatillfälliga effekter klingat ut bedömdessåledes att kronan skulle förstärkas denärmaste åren (jämfört med då aktuellkronkurs) och att en långsammareavbetalningstakt i detta läge skulle minskakostnaderna i skuldförvaltningen.Regeringens bedömningRegeringen erinrar om attuppskjutna amorteringar äveninnebär en större valutaskuld och störrevalutarisk om kursen på den svenska kronanskulle försvagas. Den slutliga bedömningen avutfallet av de uppskjutna amorteringarna kanske först då positionen stängs eller efteratt förflutit. Intill dess enslutlig utvärdering av positioner kan ske börde ackumulerade positionerna löpande följasoch grunderna för beslut om att avvika frånamorteringsriktmärket bedömas.De beslut som fattatunder 2001 förefaller enligt regeringen vilapå stabil grund. Kontorets bedömningar omkronans utveckling är rimliga och haråtminstone utfallitfördelaktigt. Förhoppningarna om att minskakostnaderna i skuldförvaltningen tordesåledes ha infriats.