bet · GP01BOU8 · 2002-03-21 00:00:00 — I kapitel79 beskrivs några av de planfrågor som på senare årutkristalliserat sig som de mest svårhanterliga urett mellankommunalt perspektiv. Det är främstexternhandelsetableringar (kapitel sju) men ävenvindkraftsutbyggnad (kapitel åtta). I kapitel nioges ytterligare några exempel på PBL-frågor somförväntas ställa krav på mellankommunal samordning.Rapportens sista kapitel innehåller sammanfattandeslutsatser.AvgränsningarRapporten berör inte transnationellaplaneringsfrågor eller hur har verkatför att främja mellankommunal samordning övernationsgränser. Här konstateras endast att denna typav samverkan förekommer på flera håll, inte sällaninom ramen för EU-finansierade Interregprojekt. [1]har en viktigt rollatt fylla när det gäller attsamordna statliga intressen inomPBL-området. Under arbetet meduppföljningen har flera synpunkterframförts på hur länsstyrelsernaklarar denna uppgift. Flera aktörermenar att denna samordning är enviktigare uppgift förlänsstyrelserna än denmellankommunala. En närmare analysav den inomstatliga samordningen påregional nivå och länsstyrelsernasroll i det sammanhanget ligger dockutanför denna uppföljningsstudie. **FOOTNOTES**[1]: Exempel på sådana områden ärÖresundsregionen, StrömstadHalden-området ochHaparandaTornio-området.2 Länsstyrelsernas rollLänsstyrelserna i dagLänsstyrelsen har två huvuduppgifter. För det förstasvarar för den statliga förvaltningeni länet. [2] För det andra har ansvarför att länet utvecklas på ett sådant sätt attnationella mål får genomslag, som hänsyntas till regionala förhållanden ochförutsättningar. [3] har således ens.k. förvaltningsuppgift och en utvecklande uppgift.I den senare ingår planering, projektverksamhet,samordningsuppgifter, överläggningar med andraparter i länet, uppföljning och utvärdering, uppdragåt regeringen m.m. Vilken tyngdpunkt som läggs på debåda uppgifterna varierar till viss del med var ilandet länet ligger. har i de nordligalänen en stark samordnande ställning som hör sammanmed de aktiva regionalpolitiska åtgärder som statendär svarar för. I de sydliga länen ses länsstyrelsenmer som en förvaltningsmyndighet. [4]är länsstyrelserna i stort sett friaatt själva bestämma sin organisation. En begränsningär dock att varje länsstyrelse inom ett antalspecifika fackområden ska ha speciella länsexpertersom är direkt underställda styrelsen. Ett av dessafackområden är hållbar samhällsplanering och boende.Regional försöksverksamhetI fyra län (, , och ) pågår det enförsöksverksamhet med ändrad ansvarsfördelning.Försöken inriktades på att utveckla former för enstarkare demokratisk förankring av det regionalautvecklingsarbetet samt till ett effektivareutnyttjande av resurser som finns i länet. Iförsökslänen har uppgifter förregional utveckling därför begränsats.Av de utredningar som låg till grund förförsöksverksamheten framgår dock att dennabegränsning inte innebar någon förändring avlänsstyrelsernas ansvar inom den fysiskasamhällsplaneringen. [5]Av de utvärderingar som har genomförts avverksamheten i försökslänen framkommer attsjälvstyrelseorganen i samtliga försökslän harutvecklat konstruktiva och positiva relationer medkommunerna i respektive län.Självstyrelseorganen har en hög grad av stöd ochlegitimitet bland merparten av ledandekommunföreträdare i försökslänen.Försöksverksamheten har också bidragit till attförbättra samarbetsklimatet mellan kommunerna irespektive försökslän.Av utvärderingarna framgår också attsjälvstyrelseorganen i och har tagit upp frågor om fysisk planering. ISkåne har dock självstyrelseorganet Region en förvaltning Planering och Miljö somhar resurser för fysisk planering. Planering ochMiljö för informella dialoger på tjänstemannanivåmed kommunerna bl.a. i syfte att uppmärksamma deregionala frågorna i ett tidigt skede av kommunernasöversiktsplanering. [6] De frågor som behandlas idessa sammanhang är sådana som berör mer än enkommun som exempelvis översiktplanering,markanvändnings-, bebyggelse- och miljöfrågor.Effekterna av detta arbete uppfattades av centralaintressenter emellertid som begränsade. Dessutomframfördes synpunkter på att ansvarsfördelningenmellan och inte föreföllhelt klar. Utredningen ansåg dock att detta arbetehade en stor potential och att behovet av ökadsamverkan inom samhällsplaneringen är mycket stort.Ansvarsfördelningen mellan självstyrelseorganen ochlänsstyrelsen kan, enligt den parlamentariskaregionkommittén (PARK), under en utvecklingsprocessi någon mån bli otydlig eftersom harett ansvar att stödja mellankommunalt samarbete. [7]PARK konstaterade vidare att länsstyrelsensverksamhet domineras av förvaltnings- ochtillsynsuppgifterna men att det inom några områden,däribland hållbar samhällsplanering, finns inslag avutvecklingsuppgifter. Den nära kopplingen tillförvaltnings- och tillsynsuppgifterna gjorde dockatt PARK inte såg några skäl till att överförautvecklingsuppgifter inom dessa områden frånlänsstyrelsen till självstyrelseorgan. Beträffandeden fysiska planeringen konstaterade PARK vidare attäven denna har tydliga beröringspunkter medregionalt utvecklingsarbete. Då kommunerna svararför den fysiska planeringen är det, enligt PARK,naturligt att de regionala självstyrelseorganen haren dialog på frivillig grund med kommunerna isamhällsplaneringsfrågor. [8]Reformerad statlig länsförvaltningDelvis mot bakgrund av erfarenheterna frånförsöksverksamheten konstaterade regeringen hösten2001 att länsstyrelsernas roll avseende tillsyn,uppföljning och utvärdering behöver stärkas. [9]Regeringen föreslog att försöksverksamhetenförändras så att den kan tillämpas i samtliga län.Kommuner och landsting ges därvid möjlighet att,fr.o.m. 2003, bilda s.k. [10]Samverkansorganet ska bl.a. utarbeta program förlänets utveckling samt besluta om länsplan förregional infrastruktur. I de län som inte bildarkommunala samverkansorgan svarar förmotsvarande uppgifter.Regeringen aviserade också att man har för avsiktatt initiera en allmän översyn av uppgifts- ochansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna ochlandstingen. Utgångspunkten för en sådan översyn börbl.a. vara upprätthållandet av en långtgåendekommunal självstyrelse. [11] konstateraderegeringen att staten behöver en stark och kompetentstatlig länsförvaltning för att hantera de statligauppgifter som inte kan eller bör skötas på centralnivå. Enligt regeringen är det än viktigare attlänsstyrelsen kan samla sina resurser till sådanauppgifter som rör det nationella intresset påregional nivå och där länen är lämpliga områden förden statliga hanteringen. Hit hör tillsyn ochuppföljning av nationella mål, utvärdering av olikaslags verksamhet, men också allmännaförvaltningsuppgifter som exempelvisärendehantering. [12]konstaterade regeringen attlänsstyrelsens roll på det förvaltningsrättsligaområdet övervägs i andra sammanhang, bl.a. vad avsersystemet för överprövning av överklagandebeslutenligt PBL (se vidare nedan). Dessa frågorbehandlades därför inte närmare i den aktuellapropositionen. [13]Regionalpolitik och mellankommunal samordningHösten 2001 presenterade regeringen även enregionalpolitisk proposition. [14] I denna påtalasvikten av en tydligare ansvarsfördelning på regionalnivå mellan staten och den kommunala nivån, men ävenatt ett effektivt arbete för regional utvecklingförutsätter nära samverkan mellan staten och denkommunala nivån. Regeringen menade att det fannsgoda skäl att lyfta fram den regionala nivån som ensamarbetsarena för utvecklingsarbete mellan statenoch kommuner, landsting, näringsliv ochorganisationer.Regeringen hänvisade också till betydelsen av deovan beskrivna kommunala samverkansorganen och attlänsstyrelsens roll som statlig företrädare ska blitydligare. får ett bredaresamordningsansvar och dess roll som statensföreträdare i länet ska utvecklas. **FOOTNOTES**[2]: 1 § Förordning (1997:1258) medlänsstyrelseinstruktion. Detta gäller i den måninte någon annan myndighet har ansvaret försärskilda förvaltningsuppgifter. [3]: 2 § Förordning (1997:1258) medlänsstyrelseinstruktion. [4]: Prop. 2001/02:7. [5]: SOU 2000:85, s. [6]: Se bl.a. , planering och miljö,Dialog med de skånska kommunerna kring regionalaplanerings- och miljöfrågor sammanställning avkommunbesöken , . [7]: SOU 2000:85, s. 309 f.[8]: SOU 2000:85, s. [9]: Prop. 2001/02:7, bet. 2001/02:KU7. [10]: Prop. 2001/02:7, s. 44. Ett kommunalförbundfår utgöra sådant samverkansorgan.Förutsättningen är att kommunalförbundet som med-lemmar har samtliga kommuner i länet. [11]: Prop. 2001/02:7, s. [12]: Prop. 2001/02:7, s. [13]: Prop. 2001/02:7, s. [14]: Prop. 2001/02:4.3 Länsstyrelsernas roll enligt PBLGenom att belysa samband och konsekvenser kanlänsstyrelsen bidra till ett regionalt perspektiv ikommunernas fysiska planering. tardessutom i sin utvecklingsplanering för länetinitiativ till och arbetar för regional utveckling.Detta är viktiga utgångspunkter i kommunernasplanering. [15]InledningNär PBL tillkom 1987 innebar det att länsstyrelsendelvis fick en ny roll i den fysiska planeringen.Den aktiva rådgivningen i tidiga skeden avplaneringsprocessen blev viktigare. Den granskandeoch kontrollerande verksamheten i planeringens senaskeden skulle ersättas med en roll som betonadeinformation och samråd på förhand. Länsstyrelsernastre huvudsakliga roller i den fysiska planeringen ärnumera service, samordning och beslut. [16]arbete i samband medmellankommunala PBL-frågor kan bl.a. sägas hängasamman med när agerar i processen. Jutidigare man upprättar kontakter med kommunernadesto, mer informell och serviceinriktad kanrelationen vara. Länsstyrelsernas medverkan i dettidiga mellankommunala samarbetet är egentligenfrämst att vara diskussionspart.Om berörda kommuner i sin planering inte beaktarde underlag med eventuella mellankommunaladimensioner som tillhandahåller börlänsstyrelsen påpeka detta såväl informellt som imer formella yttranden i samband med desamrådstillfällen som bjuds under olika delar avplaneringsprocessen. Om kommunerna ändå inte sörjerför att samordning kommer till stånd kanlänsstyrelsen pröva och upphäva de aktuellaplanerna. I den händelse detta sker harlänsstyrelsen i mångt och mycket tvingats återgåtill sin tidigare roll som formellefterhandsgranskare. Många länsstyrelser beskriverockså en sådan situation som att man i någonutsträckning har misslyckats med sitt uppdrag attfrämja en tidig mellankommunal samordning.I detta kapitel beskrivs länsstyrelsernasmöjligheter att under olika delar av de fysiskaplaneringsprocesserna främja en lämpligmellankommunal samordning.Några reflektioner kring centrala begreppInnan vi går vidare och tittar närmare pålänsstyrelsernas roll inom PBL-området beträffandemellankommunal samordning är det på sin plats attreflektera något kring några av de centralabegreppen i detta sammanhang.Mellankommunalt eller regionalt?När PBL tillkom var diskussionen om regioner intesärskilt utbredd. Frågan om ett eventuellt svensktmedlemskap i samt den framväxande insikten om attflera samhälleliga utmaningar (miljöfrågor, regionalkonkurrens etc.) inte enbart kunde hanteras på denlokala nivån gjorde emellertid att dessa frågorsbetydelse ökade . I ljuset av dettaväxte flera frågeställningar fram. En av dessa varhur man skulle se på relationen mellanmellankommunala och regionala PBL-frågor.Länsstyrelsen i resonerar i en nyutkommenskrift kring detta förhållande. [17] Man konstateradeatt gränsen mellan de båda begreppen är diffus ochatt samverkan mellan kommuner kan ske på olika sättberoende på om en fråga betraktas som mellankommunaleller regional. ansåg man attlänsstyrelsens roll inte är densamma om en frågauppfattas som mellankommunal eller regional. I detförra fallet är begreppet en ingripandegrund enligtPBL medan den i det senare fallet främst innebär attlänsstyrelsen ska svara för olika former avunderlagsmaterial. [18]i län menade att PBL inte gernågon tydlig vägledning om hur de båda begreppen skaskiljas åt. Den skillnad som finns innebär attmellankommunala frågor berör den enskilda kommunenoch angränsande kommuner medan regionala frågor ärde som berör fler kommuner än de direktkringliggande. Det regionala arbetet anses vara merövergripande och består i att beskriva strukturer.Det är mer inriktat på att diskutera samverkan änatt lösa konkreta konflikter. De mellankommunalafrågorna är mer konkreta, har en störredetaljeringsnivå och är aktuella för den specifikakommunen och dess grannkommuner. Denna samverkansker vanligen kring planeringsproblem som är fysiskaobjekt med utsträckning över flera kommuner (t.ex.infrastruktursatsningar) och mer sällan kring merallmänna gemensamma frågor som inte går att avgränsapå en karta. avslutar sitt resonemangmed att konstatera att det behövs en störretydlighet i användningen av de båda begreppen föratt de inte ska förlora sin status ochbetydelse. [19]Denna rapport har sitt fokus på de mellankommunalafrågorna, dvs. de som fungerar som eningripandegrund enligt 12 kap. PBL. Det har underarbetets gång emellertid blivit uppenbart att denmellankommunala diskussionen gärna glider över iresonemang om regionala frågor, inte sällan medanknytning till den breda vision om fysisk planeringsom anläggs EU:s gemensamma planeringsperspektivESDP (European Spatial Development Perspective).ESDP berörs ytterligare något nedan.Samordna eller samverka?Enligt PBL ska verka för en lämpligmellankommunal samordning. Under arbetet med dennauppföljning har några intervjupersoner framhållitdet man uppfattar som en viktig betydelseskillnad ibegreppen samordna och samverka. Man menar attsamordna signalerar uppifrånplanering och attstaten ska lägga sig i den kommunala fysiskaplaneringen. Samordning är med detta synsätt någotsom kan ske utan de berörda kommunernas uttryckligaönskemål och eventuellt genom tillämpning eller hotom tillämpning av de tvångsmedel som står till budsenligt 12 kap. PBL. Enligt dessa bedömare signalerarbegreppet samverka på ett mer positivt sätt attlänsstyrelsens arbete i mångt och mycket ska ske påkommunernas villkor och vara inriktat på råd ochstöd tidigt i planeringsprocesserna.ÖversiktsplaneringenLänsstyrelsernas roll som samrådspartner ochkunskapsförmedlareDe kommunala översiktsplanerna ska bl.a. visagrunddragen i fråga om kommunens avseddaanvändningen av mark- och vattenområden. Hänsyn skadessutom tas till förhållanden i angränsandekommuner. [20] Härigenom ställs krav på ändamålsenligsamordning av kommunernas planläggning i syfte attåstadkomma ett samarbete mellan kommunerna.Vidare anges att ska samverka medkommunerna i deras planläggning. [21] Dettapreciseras i paragrafens specialmotivering som enmer allmän serviceskyldighet och anses inte direktmotsvara det formella samrådet (se nedan). EnligtPBL-propositionen ska denna serviceskyldighet sessom något fristående från handläggningen av enskildaplanärenden. Det handlar mer om att länsstyrelsenska fungera som rådgivare i planfrågor. [22]I ett tidigt skede av kommunens översiktsplaneringspelar således främst rollen somförmedlare av kunskap om vilka planfrågor som kan haen sådan mellankommunal dimension att de kräversärskild uppmärksamhet. Denna kunskap innefattarspecifika sakkunskaper, inom områden där kommunernainte förfogar över egna specialister, men ävenbetydande kunskaper om förhållanden inom länetskommuner som kan vara av intresse förplanläggningen. [23] I detta läge kan länsstyrelsenäven verka för att berörda kommuner inlederinformella samråd om dessa frågor.Länsstyrelsens mer formella roll inträder isamband med samrådet. Detta innebär att när ettförslag till översiktsplan eller till ändring avplanen upprättas ska den planläggande kommunensamråda med samt regionplaneorganenoch kommuner som berörs av förslaget. Syftet medsamrådet är att förbättra beslutsunderlaget och gemöjlighet till insyn och påverkan. [24]Under samrådet ska särskilt ta tillvara och samordna statens intressen och bl.a. verkaför att sådana frågor om användningen av mark- ochvattenområden som angår två eller flera kommunersamordnas på ett lämpligt sätt. [25] I förarbetenaframhölls att det var av särskild vikt ... attkommunerna tidigt får besked om länsstyrelsensställning ... till mellankommunalasamordningsbehov. [26] Genom en lagändring 1995förstärktes länsstyrelsernas roll under samrådet.Krav ställs på att länsstyrelserna även skatillhandahålla underlag för kommunernas bedömningarav hur man ska hantera allmänna intressen iplaneringen, däribland mellankommunala frågor. [27]I PBL-propositionen betonades också vikten av attlänsstyrelserna klart skiljer på sådana synpunktersom var att betrakta som råd och sådana somexempelvis innebär att påpekanden om attmellankommunala intressen inte hartillgodosetts. [28]Vanligen framför länsstyrelserna sina synpunkter iett samrådsyttrande. Inte sällan samlas synpunkternaunder rubriker som bl.a. anknyter till deprövningsgrunder som finns i 12 kap. 1 § PBL.Uttrycksformerna varierar. I ett samrådsyttrandeöver kommuns översiktsplan skriverLänsstyrelsen i under rubrikenmellankommunala intressen: Förutom ... villlänsstyrelsen peka på att vindkraftsutbyggnad oftaär en mellankommunal fråga ... Ävenbostadsförsörjningen är ofta ... en fråga avintresse för grannkommunerna. [29]En mer tydlig koppling till prövningsmöjligheternaenligt 12 kap. 1 § PBL gör i i ett samrådsyttrande över ett programför ett kollektivtrafikprojekt i kommun:Detta är frågor som viddetaljplanering kan komma att pröva enligt 12 kap.Plan- och bygglagen, om det finns anledning attbefara att inte kommuns intressetillgodoses i rimlig utsträckning ...[30]ska vidare då planenställs ut avge ett granskningsyttrande överplanförslaget. Av yttrandet ska bl.a. framgå omfrågor om användningen av mark- och vattenområdensom angår två eller flera kommuner inte harsamordnats på ett lämpligt sätt. hardock ingen möjlighet att upphävaöversiktsplaner. [31]Mellankommunal samordning i kommunalaöversiktsplaner erfarenheter hittillsI den utvärdering som gjorde av den förstagenerationens översiktsplaner konstaterades att denmellankommunala samordningen vanligen stannade vidatt berörda grannkommuner får planförslaget församråd. konstaterade vidare attlänsstyrelsen hade fungerat bra somkunskapsförmedlare. Kommunala tjänstemän upplevdedialogen med tjänstemän som haröverblick och erfarenhet från andra kommuner iregionen som mycket värdefull. [32]fann också att ett stort antalmellankommunala frågor diskuterades i de kommunalaöversiktsplanerna, på grund av olika uppfattningarmellan kommun och länsstyrelse. menade dockatt många av dessa oenigheter lösts undersamrådsprocessen eller skjutits till senarefördjupningar av översiktsplanerna. ansågatt dialogen mellan stat och kommun i detta avseendehade fungerat i den riktning som lagstiftaren hadetänkt sig. konstaterade attriksintressen hade ägnats betydligt mer diskussion iöversiktsplaneprocesserna än de mellankommunalafrågorna. [33]I en särskild rapport behandlade demellankommunala frågorna i översiktsplanerna. Mankonstaterade att det i den första generationenöversiktsplaner i alltför många fall var uppenbartatt planförfattarna inte hade ansträngt sig särskiltmycket för att belysa mellankommunala frågor. Detvar enbart i enklare, okontroversiella frågor längskommungränserna som samråd hade skett genomöversiktsplanen. Främst handlade det omområden/företeelser som fysiskt korsarkommungränsen. Någon samverkan hade inte skettbeträffande exempelvis regionala bostads- ellerarbetsmarknadsfrågor. Dessa uppfattades mer somkonkurrensfrågor kommunerna emellan. [34]Även i län fann att denförsta generationens översiktsplaner saknade detregionala och det mellankommunala perspektivet. andra generationens översiktsplaner har dettaförbättrats, men konstaterade att detär stor skillnad på vilka frågor som respektivekommun anser vara frågor som behöver samordnas medintilliggande kommuner. slutsats blevatt det krävs en utveckling av metoder för attarbeta med de mellankommunala och regionalaperspektiven i översiktsplaneringen. [35]I utvärdering av den första generationenöversiktsplaner har man även studerat hurlänsstyrelserna har hanterat mellankommunala frågori sina yttranden. Man konstaterade att det även ilänsstyrelsernas yttranden finns en klar överviktför frågor vid kommungräns. skriver:Samordningsbehovet vid gräns är i allmänhet såpåtagligt att aldrig behövt tveka attta med det i ett yttrande. Vidare konstaterar manatt när det gäller kommunövergripande ochstrategiska frågor blir länsstyrelserna merförsiktiga i tonfallet om de över huvud taget berörfrågorna. menade att en bidragande orsaktill detta kan ha varit att länsstyrelsernasplanenhet har haft svagt stöd från andra enheter. Defrågor som berörs i yttrandena är frågor som andraenheter än planenheten i första hand harbevakningsansvaret för. [36]gäller också attkommunfullmäktige minst en gång under mandattidenska ta ställning till översiktsplanens aktualitet.Före ett sådant beslut ska i ensammanfattande redogörelse redovisa synpunkter ifråga om sådana statliga intressen som kan vara avbetydelse för kommunens beslut samt ange hursynpunkterna enligt mening förhållersig till översiktsplanen. [37]DetaljplaneringenLänsstyrelsernas roll som samrådspartner ochkunskapsförmedlarePrövning av markens lämplighet för bebyggelse ochreglering av bebyggelsemiljöns utformning sker somregel genom detaljplaner. Liksom föröversiktsplaneringen gäller att hänsyn ska tas tillförhållandena i angränsande kommuner. [38] Förbegränsade områden som inte omfattas av detaljplankan områdesbestämmelser antas för att säkerställaatt syftet med översiktsplanen uppnås eller att ettriksintresse enligt tillgodoses. [39]Genom en ändring av PBL 1995 vidgades kravet påprogram och därtill hörande samråd viddetaljplanering. gäller därför att när enkommun utarbetar program eller upprättar förslagtill detaljplan ska kommunen samråda med bl.a.länsstyrelsen och kommuner som berörs. Syftet medsamrådet är att förbättra beslutsunderlaget och gemöjlighet till insyn och påverkan. [40] Undersamrådet ska bl.a. verka för attfrågor om användningen av mark- och vattenområdensom angår två eller flera kommuner samordnas på ettlämpligt sätt. Motsvarande gäller förområdesbestämmelser. [41]Liksom för översiktsplanen var tanken att jutidigare kommer med iplaneringsprocessen, desto större är chansen att detfortsatta planeringsarbetet flyter smidigt. Idetaljplanesammanhang har dock ävenmöjlighet att upphäva planer (se vidare nedan). IPBL-propositionen framgår denna koppling genomformuleringen att risken för statliga ingripanden... kommer att ha en stark inverkan på kommunernasbenägenhet att följa länsstyrelsensgranskningsyttrande över förslaget tillöversiktsplan. Risken för konfrontationer i ett sentstadium kommer därför att vara liten. Systemetverkar för uppgörelser så tidigt som detöverhuvudtaget är möjligt och lämpligt. [42]Länsstyrelsernas roll som överprövnings- ochöverklagandeinstansOm under planeringens program- ochsamrådsskede inte har lyckats främja en lämpligsamordning av mellankommunala frågor skalänsstyrelsen förordna att planbeslutet ska prövasenligt 12 kap. 1 § PBL. Prövningsgrunden lyder:1 §Länsstyrelsen ska pröva kommunensbeslut att anta, ändra eller upphäva endetaljplan eller områdesbestämmelser,om det kan befaras att beslutet innebäratt...2. regleringen av sådana frågor omanvändningen av mark- och vattenområdensom angår flera kommuner inte harsamordnats på ett lämpligt sätt...Om vid prövningen finner attsamordningen inte har varit lämplig skalänsstyrelsen upphäva hela planen. Om kommunenmedger det, får beslutet upphävas i en viss del.Länsstyrelsens beslut om upphävande överklagas tillregeringen.