bet · GP01KU21 · 2002-04-23 00:00:00 — Det bör alltså vara de sakliga förhållandenaoch inte de formella omständigheterna som äravgörande.Utskottets ställningstagandeUtskottet delar regeringens bedömning ochtillstyrker att regeringens förslag till 1 kap. 9 §första stycket antas som vilande.Ett frivilligt grundlagsskydd enligtdatabasregelnUtskottets förslag i korthetUtskottet tillstyrker att regeringens förslagtill 1 kap. 9 § andra sjätte styckena YGLantas som vilande. Förslaget innebär bl.a.att andra aktörer än de i databasregelnuppräknade massmedieföretagen skall genom attansöka om och beviljas utgivningsbevis kunnafå ett frivilligt grundlagsskydd för sådanverksamhet som avses i regeln, dvs.tillhandahållande av en databas på det sättsom anges i den nu gällande databasregelnsamt för viss push-teknik och print ondemand. Utskottet avstyrker därmed motionerna2001/02:K55 yrkandena 1 och 4 och 2001/02:K57yrkandena 12.Utskottet föreslår också att somsin mening ger regeringen till känna vadutskottet anför om en analys av huruvida ettfrivilligt grundlagsskydd kan komma ikonflikt med bestämmelser med syfte attskydda den personliga integriteten.Utskottet delar regeringens bedömning att förfinansieringen av ansökningsförfarandet förutgivningsbevis bör en självkostnadsprincipgälla. Utskottet avstyrker därmed motion2001/02:K53.PropositionenAndra aktörer än de i databasregeln uppräknademassmedieföretagen skall, enligt regeringen, genomatt ansöka om och beviljas utgivningsbevis kunna fåett frivilligt grundlagsskydd för sådan verksamhetsom avses i regeln, dvs. tillhandahållande av endatabas på det sätt som anges i den nu gällandedatabasregeln samt viss push-teknik och print ondemand. Utgivningsbevis skall endast kunna komma ifråga för överföringar som utgår från Sverige.Utgivningsbevisen skall gälla för en period av tioår med möjlighet till förlängning. Bevisen skallkunna återkallas. Radio- och skall prövafrågor om utgivningsbevis.Ett frivilligt grundlagsskyddGrundlagsskydd för sådan databasanvändning som avsesi databasregeln med den lydelse den har gällerbara traditionella massmedieföretag. Enskilda ochandra medieföretag än traditionella massmedieföretagsaknar alltså grundlagsskydd för databasverksamhet.Samtidigt har utvecklingen inneburit att mycket avden verksamhet som databasregeln är tänkt att skydda tillhandahållandet av information till allmänheten numera bedrivs av aktörer som inte ärtraditionella massmedieföretag i den mening somavses i nu gällande bestämmelse. Denna trend kan somnämnts ovan väntas öka ytterligare. Det går snabbtoch är förhållandevis enkelt och billigt att pådetta sätt nå ut med ett budskap till en storpublik. Informationen består i stor utsträckning avnyhetsförmedling, opinionsbildning och upplysning.Enligt regeringen är kommunikationen följaktligen avbetydelse för yttrandefriheten ochinformationsfriheten. Det skydd för massmedier somgrundlagarna är avsedda att ge motsvarar alltså intedagens massmedieanvändning. En anpassning till dennamediala verklighet bör därför enligt regeringensmening ske. De verksamheter som har massmedialkaraktär bör kunna få ett grundlagsskydd motsvarandedet som gäller för de traditionellamassmedieföretagens databasanvändning. Skyddet böralltså kunna omfatta sådana databaser som i daganges i databasregeln och sådan databasanvändningsom i tidigare avsnitt föreslås läggas till iregeln.Grundpelarna i vårt särskilda tryck- ochyttrandefrihetsrättsliga system är dels skydd förmasskommunikation, dels ett effektivt system föringripande mot missbruk. En eventuell utvidgning avgrundlagsskyddet måste göras inom ramen för detnuvarande tryck- och yttrandefrihetsrättsligasystemet. Ansvarssystemet kräver att någon i enansvarskedja kan hållas ansvarig och att denne råderöver innehållet i databasen. Systemet förutsätterockså en dokumentation av innehållet. Frågan äralltså hur en utvidgning låter sig förenas med dessakrav. En väsentlig faktor är här attgrundlagsskyddet innebär förpliktelser somlångtifrån alla som tillhandahåller databaser förmassmediala syften kanske är villiga att underkastasig, t.ex. skyldigheten att dokumentera innehållet.Detta innebär alltså, som regeringen redan berört,att ett generellt grundlagsskydd inte är en lämpliglösning utan att någon form av gränsdragning börgöras.En möjlig väg vore som vissa remissinstanserförordat att åstadkomma ett frivilligtgrundlagsskydd genom något slag av stencilregel påsamma sätt som gäller för vissa skrifter. Skyddetskulle då uppkomma genom att databasinnehavarenanger vissa uppgifter om t.ex. vem som är utgivareför databasen och vem som driver verksamheten.Angivandet av sådana uppgifter skulle, enligtregeringen, dock inte vara tillräckligt förgrundlagsskydd. Även ett krav på att informationen idatabasen är avsedd för allmänheten skulle behövauppställas, eftersom grundlagsskyddet är avsett förmassmedial kommunikation. Enligt regeringen skullevidare ensamansvaret kräva att databasen är anordnadså att databasinnehavaren har kontroll överinnehållet. Om något av dessa ytterligare krav inteskulle vara uppfyllt, skulle grundlagsskydd saknastrots att ursprungsuppgifter satts ut. Dennautformning av ett frivilligt skydd skulle alltsåinnebära en viss osäkerhet för meddelare och andramedverkande. En annan komplikation är attursprungsuppgifter i en databas inte är definitivautan kan tas bort och ändras under det attpubliceringsverksamheten pågår. Detta skulle kunnamedföra bevisproblem rörande vem som bär ansvaretför ett visst innehåll . Deredovisade nackdelarna är så stora att dettaalternativ för ett frivilligt skydd, enligtregeringen, inte bör väljas.En annan möjlighet är att som utredningenföreslagit göra grundlagsskyddet beroende av omutgivningsbevis sökts och utfärdats. En sådanlösning är inte heller invändningsfri med tanke påatt det försvårar för medverkande och meddelare attbedöma sitt eventuella ansvar. Man kan inte direktav databasen avgöra om grundlagsskydd föreliggereller inte utan man måste genom egen kontrollförvissa sig om att utgivningsbevis finns. Å andrasidan kan man vara säker på att skydd gäller omutgivningsbevis finns. En annan nackdel är att ensådan lösning blir förenad med kostnader i form avbl.a. avgift för den som söker utgivningsbevis.Ytterligare en komplikation med en sådan lösning äratt den som vill ha grundlagsskydd måste vända sigtill en myndighet. Det kan inte helt uteslutas attdet finns risk för att myndigheten i en spändsamhällssituation tillämpar ansökningsreglerna påett sådant sätt att grundlagsskydd nekas med hänsyntill det väntade innehållet i databasen. Denna riskkan dock undanröjas om förutsättningarna förutfärdande respektive återkallelse avutgivningsbevis dvs. förutsättningarna förgrundlagsskydd anges direkt i grundlagen.Å andra sidan är en avgjord fördel med ett systemmed utgivningsbevis, enligt regeringen, att man pådetta sätt åstadkommer det mest effektiva sättet attingripa mot missbruk av yttrandefriheten. Ettutvidgat grundlagsskydd innebär att YGL:stillämpningsområde utvidgas. Det är långtifrånosannolikt att denna utvidgning kommer att innebärafler överträdelser av tryck- och yttrandefrihetensgränser som skall bedömas enligt grundlagarna. Ettsystem med utgivningsbevis motsvarande vad somsedan länge gäller för tryckta periodiska skrifter kan då antas ge betydligt bättre förutsättningar förlagföring än vad t.ex. en stencilregel skulle ge.Med ett system med utgivningsbevis uppstårexempelvis inte några problem med att avgöra vem sombär ansvaret för ett visst innehåll vid en visstidpunkt. Givet utgångspunkten att en anpassning avgrundlagsskyddet till den mediala verkligheten börske är alternativen till ett system medutgivningsbevis ett generellt grundlagsskydd ellernågon form av stencilregel. De olägenheter som ärförenade med ett system med utgivningsbevis framstårenligt regeringen som fullt hanterbara. Enligtregeringens mening talar övervägande skäl för attvälja den ordning som utredningen föreslagit.Den närmare regleringen av det frivilligagrundlagsskyddetSom förutsättning för utfärdande av utgivningsbevisskall gälla att verksamheten är ordnad på samma sättsom gäller för de aktörer som har automatisktgrundlagsskydd. I övrigt bör förutsättningarna iprincip vara desamma som gäller för utgivningsbevisför periodiska skrifter. Behörig utgivare skall hautsetts och åtagit sig uppdraget. För attverksamheten skall kunna identifieras bör denbedrivas under ett särskilt namn. Namnet skall varasådant att förväxling inte lätt kan ske med annanverksamhet enligt databasregeln.Eftersom vissa förutsättningar måste varauppfyllda för att utgivningsbevis skall utfärdas,måste det bli fråga om ett ansökningsförfarande.Förutsättningarna bör dock vara angivna direkt iYGL. Straffansvar bör komma i fråga för den somlämnar oriktig uppgift i en ansökan omutgivningsbevis. Beträffande finansieringen avansökningsförfarandet bör en självkostnadsprincipgälla. Ansökningsavgiften får nämligen inte vara såhög att den i praktiken omöjliggör eller väsentligtbegränsar möjligheten att skaffa grundlagsskydd. Somjämförelse kan nämnas att Patent- ochregistreringsverket debiterar 2 000 krför en ansökan om utgivningsbevis enligt TF. Enligtvad regeringen har inhämtat från den myndighet somavses handha utgivningsbevis enligt YGL kan avgiftenhos den myndigheten komma att ligga i sammastorleksordning.Enligt TF gäller utgivningsbevis för periodiskaskrifter för en period av från utfärdandetmed möjlighet till förlängning. Bakgrunden var att det hadeframkommit att en stor del av de registreradetitlarna avsåg skrifter som inte längre gavs ut ochatt sådana oanvända titlar hindrade eller i vartfall försvårade möjligheterna att utnyttja titlarnai periodiska skrifter. Även om behovet avmotsvarande reglering kanske inte är lika stort närdet gäller databasverksamhet talar ordningsskäl föratt införa en tidsbegränsning av giltigheten avutgivningsbevis enligt YGL. Utgivningsbevis måstekunna återkallas när förutsättningarna för attutfärda sådant inte längre föreligger. Om t.ex.verksamheten är ordnad så att endast densom driver den kan ändra innehållet, måste bevisetkunna återkallas. Annars kan inte principen omensamansvar upprätthållas. I övrigt bör återkallelsekunna ske på i princip samma grunder som gällerutgivningsbevis för periodiska skrifter. Ett bevisskall kunna återkallas bl.a. om utgivaren intelängre är behörig. Den övergång av ansvaret för etteventuellt yttrandefrihetsbrott som blir följden omutgivaren saknar behörighet eller befogenhet attutöva tillsyn över yttrandets offentliggörande ochbestämma över dess innehåll motverkar den risk förmålvakter som ett par remissinstanser har varnatför. Den sekundärt ansvarige är den som faktisktbedriver verksamheten. För att det skall kunnaavgöras om förutsättningarna för att utfärdautgivningsbevis inte längre föreligger bör den sombedriver verksamheten under straffansvar varaskyldig att anmäla ändrade förhållanden.Även om syftet med den föreslagna regleringenväsentligen är att anpassa grundlagsskyddet till denmediala verkligheten kommer det alltså inte attställas upp några kvalitativa kriterier förerhållande av utgivningsbevis. Vem som helst somuppfyller de formella kraven för utgivningsbeviskommer på motsvarande sätt som gäller förperiodiska skrifter att kunna erhållagrundlagsskydd för sin verksamhet, givet att dennaär så beskaffad som förutsätts i databasregeln. Ävenom systemet med utgivningsbevis bygger på ettansökningsförfarande, är förenat med viss kostnadför den sökande osv. kan det alltså inte uteslutasatt även grupper och organisationer som kan tänkasgöra sig skyldiga till överträdelser av tryck- ochyttrandefrihetens gränser kommer att viljagrundlagsskydda sina verksamheter. Det är därförangeläget att det inte uppstår några luckor i denstraffrättsliga regleringen när det gäller otillåtnayttranden i grundlagsskyddade medier. Enförutsättning för ett utvidgat grundlagsskydd är attdet inte i något hänseende får uppstå en frizon somkan utnyttjas av t.ex. kriminella grupper.Endast överföringar som utgår från skallkunna omfattas av det frivilliga grundlagsskyddetYGL omfattar radioprogram som utgår från Sverige.För sådana radioprogram gäller grundlagen i sinhelhet. YGL är också tillämplig i vissa delar påsamtidig och oförändrad vidaresändning här i landetav radioprogram som kommer från utlandet ochradioprogram som förmedlas hit genomsatellitsändning men inte utgår från (1 kap.7 § YGL). För sådana radioprogram gäller den del avskyddet i YGL som kan upprätthållas i praktiken,bl.a. Dessutom gäller en rätt attmeddela och anskaffa uppgifter och underrättelserför offentliggörande i sådana program. Däremotgäller inte ensamansvaret. För radioprogram somsänds från sändare utanför och intesamtidigt och oförändrat vidaresänds här, t.ex.program som sänds från direktsändande satellit utansvensk anknytning, gäller endast en rätt att meddelaoch anskaffa uppgifter och underrättelser föroffentliggörande och en rätt till anonymitet. Ettfrivilligt grundlagsskydd genom utgivningsbevis börenligt regeringen endast kunna komma i fråga föröverföringar som utgår från Sverige.Vem som bör pröva frågor om utgivningsbevisRadio- och har till uppgift att besluta ifrågor om tillstånd, avgifter och registrering somrör ljudradio- och TV-sändningar. En av verketsuppgifter är att handha register över utgivareför databaser som omfattas av databasregeln. Detfrivilliga grundlagsskyddet enligt databasregelnförutsätter bedömningar av om verksamheten tekniskthar inrättats på det sätt som anges i regeln. Detär, enligt regeringen, därför lämpligt att Radio-och anförtros också uppgiften att beslutai frågor om utgivningsbevis enligt databasregelntrots att det innebär att två olika myndigheterkommer att handlägga frågor om utgivningsbevis.Beslut av verket skall kunna överklagas till allmänförvaltningsdomstol. För prövning i kammarrätt avbeslut som meddelats av länsrätt anser regeringenatt det saknas anledning att frångå huvudregeln omett krav på prövningstillstånd.MotionerI motion 2001/02:K53 av m.fl. (kd)föreslås att tillkännager för regeringenvad i motionen anförs om låga kostnader förenskildas utgivningsbevis avseende databaser påInternet. I propositionen föreslås utvidgning avtryckfrihetsförordningens ochyttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområde.Innebörden är att andra medieföretag och enskildasom yttrar sig via Internet skall kunna få ettfrivilligt grundlagsskydd. För att få detta skyddskall man bl.a. utse en ansvarig utgivare samtansöka om och beviljas utgivningsbevis. För attenskildas rätt till frivilligt sådant grundlagsskyddskall ges ett rejält innehåll är det, enligtmotionärerna, viktigt att den enskildes kostnaderför ett sådant utgivningsbevis inte är orimligthöga. Det finns olika modeller för att fastställasjälvkostnader. Motionärernas bedömning är att enönskvärd sådan kostnad för ett utgivningsbevis börbefinna sig inom intervallet för att varaattraktivt för den som vill skydda hemsidor pånätet. Det är regeringen som skall meddelaföreskrifter om avgifterna. Därför bör kravet pålåga kostnader för den enskilde som vill ha ettutgivningsbevis för databas på Internet gesregeringen till känna.I motion 2001/02:K55 av m.fl. (c)föreslås att avslår regeringens förslagangående ett utgivningsbevis för enskilda (yrkande1) och att tillkännager för regeringen somsin mening vad i motionen anförs om att en nyordning där yttrandefrihetsgrundlagen, YGL, itillämpliga delar kan skydda enskildasyttrandefrihet i nya medier bör prövas (yrkande 4).Motionärerna avvisar regeringens hållning i fråga omutgivningsbevis för enskilda. Det finns minst tvådemokratiskäl för detta: kostnad och godkännande.Fortfarande kommer utgivningsbevis att kosta pengar.Motionärerna är tveksamma till en ordning därmänniskor som känner att de har små ekonomiskamarginaler skall tvingas överväga om de skall sökaett utgivningsbevis till en högre kostnad för attvåga yttra sig på Internet. Motionärerna är ocksåtveksamma till ett förfarande där enskildasyttrandefrihet skall göras avhängig av ettgodkännande från någon myndighets sida. Detta ärrimligt för det särskilda skydd och de privilegiersom erbjuds medieföretag, men inte i fråga omenskildas yttrandefrihet. Till och medMediegrundlagsutredningen noterar den förvirring somkan komma att uppstå i fråga om huruvida en webbsidaär skyddad, vilket talar för en annan lösning. Detär också värt att framhålla att ett avslag ofelbartkommer att leda till en diskussion kring censur ochgodtycke i fråga om grunderna för att beviljautgivningsbevis. bör avslå regeringensförslag.Genom sin spridningsform förefaller yttranden påInternet att uppvisa den största likheten med sådanasändningar som avses i YGL. I takt med att tekniskutveckling förändrar förutsättningarna för hurinformation sprids till mottagarna blir också denuppdelning mellan tryckta medier och spridning genomelektromagnetiska vågor på TF respektive YGLalltmer oklar. Motionärerna vill framhållamöjligheten att förändra YGL på ett sådant sätt attden i tillämpliga delar skulle kunna fungera som enallmän yttrandefrihetsgrundlag, tillämplig även påenskilda och andra företag än medieföretag. Det börprövas en ny ordning där yttrandefrihetsgrundlagen itillämpliga delar kan skydda enskildasyttrandefrihet i nya medier. Detta bör gesregeringen till känna.I motion 2001/02:K57 av m.fl.(fp) föreslås att avslår regeringensförslag om frivilligt grundlagsskydd för yttrandenpå Internet efter ansökan och utgivningsbevis(yrkande 1) och att begär att regeringenlägger fram förslag om ett grundlagsskydd föryttranden på Internet med den s.k. stencilregeln sommodell i enlighet med vad som anförs i motionen(yrkande 2). Förutom att det fria ordet skall gesgrundlagsskydd oavsett vilket medium som används förkommunikationen är det angeläget attyttrandefriheten gäller för alla, även resurssvagagrupper och mindre etablerade röster isamhällsdebatten. I propositionen föreslås attkretsen av aktörer som omfattas av databasregelnutökas. Databasregeln i 1 kap.9 § YGL ger ett skydd för överföringar fråndatabaser, när upplysningar tillhandahållsallmänheten och sker på särskild begäran (startas avmottagaren). Denna regel gäller förtraditionella massmedieföretag, för redaktioner förtryckta skrifter eller radioprogram, företag föryrkesmässig framställning av tekniska upptagningarsamt nyhetsbyråer. Andra aktörer än de som räknasupp i databasregeln föreslås nu få ett frivilligtgrundlagsskydd enligt databasregeln. Regeringenföreslår, liksom majoriteten gjorde iMediegrundlagsutredningen, att skydd skall kunnaerhållas genom ansökan och utgivningsbevis.Motionärerna anser att regeringen på denna punktborde ha valt en annan juridisk teknik för attundvika onödig byråkrati och för att på ett enkeltsätt ge fler Internetanvändare grundlagsskydd försina meddelanden. Ett sätt vore att tillämpa ettslags stencilregel motsvarande den som finns i 1 kap5 § TF. Enligt denna bestämmelse får en skrift fulltgrundlagsskydd om den är försedd med en beteckningsom utvisar att den är mångfaldigad samt ianslutning därtill har tydliga uppgifter om vem somhar mångfaldigat skriften och om ort och år förmångfaldigandet. En motsvarande bestämmelse skullekunna tas in i YGL:s databasregel.Den som vill organisera ett öppet diskussionsforumpå Internet kan fördela ansvaret för de inlägg somförekommer i det till upphovsmännen genom att tillseatt dessa identifieras antingen direkt i varjeinlägg eller genom hyperlänk till en presentation.Också det absoluta förbudet mot att andra ändatabasinnehavaren ges möjlighet att påverka dessinnehåll innebär enligt motionärerna en onödiginskränkning av skyddet för yttrandefriheten. Genomatt välja den lösning som motionärerna föreslår kanen både krånglig och mycket kostsam byråkratiundvikas som grundlagsskyddet kommeroändligt många fler Internetanvändare till godo.Dessutom slipper medborgarna vända sig till enmyndighet för att tillvarata sina rättigheter,vilket kan uppfattas som olustigt i dessasammanhang.Utskottets ställningstagandeEnligt regeringen skall andra aktörer än de idatabasregeln uppräknade massmedieföretagen, genomatt ansöka om och beviljas utgivningsbevis, kunna fåett frivilligt grundlagsskydd för sådan verksamhetsom avses i regeln, dvs. tillhandahållande av endatabas på det sätt som anges i den nu gällandedatabasregeln samt för viss push-teknik och print ondemand. Som förutsättning för utfärdande avutgivningsbevis skall gälla att verksamheten ärordnad på samma sätt som gäller för de aktörer somhar automatiskt grundlagsskydd. Utskottet delarregeringens bedömning och tillstyrker attregeringens förslag till 1 kap. 9 § andra sjättestyckena yttrandefrihetsgrundlagen antas somvilande. Därmed avstyrker utskottet motionerna K55yrkande 1 och K57 yrkandena 1 och 2. Utskottet vill,med anledning av motion K55 yrkande 1 påpeka attutgivningsbevis inte utgör en förutsättning för attfå yttra sig på Internet. Utskottet är med anledningav motion K55 yrkande 4 inte berett att utöver vadsom föreslås i propositionen föreslå att en nyordning där yttrandefrihetsgrundlagen i tillämpligadelar kan skydda enskildas yttrandefrihet i nyamedier bör prövas. Utskottet avstyrker motion K55yrkande 4.Enligt utskottet kan det emellertid med det avregeringen föreslagna och av utskottet tillstyrktaförslaget till ett frivilligt grundlagsskydd enligtdatabasregeln eventuellt uppstå konflikter med debestämmelser som finns i syfte att skydda denpersonliga integriteten. Detta kan gälla i viss måni förhållande till personuppgiftslagen, menframförallt i förhållande till EG-direktivet omskydd för enskilda personer med avseende påbehandling av personuppgifter och om det fria flödetav sådana uppgifter. Visserligen gör regeringen inästa avsnitt bedömningen att den föreslagnautvidgningen av yttrandefrihetsgrundlagenstillämpningsområde är förenlig med EG-direktivet ochutskottet delar denna bedömning. Utskottet anserändå att det kan finnas anledning att ytterligareundersöka om det kan uppstå konflikter. Om en personpå sin hemsida för register över sådanapersonuppgifter som inte skulle vara tillåtet attgöra enligt personuppgiftslagen kan han eller honundgå ansvar genom att ha ansökt om och beviljatsutgivningsbevis. Grundlagsskyddet kan i värsta fallkomma att omfatta databaser som utgör renapersonregister. Enligt 7 § första stycketpersonuppgiftslagen är lagen nämligen intetillämplig om det strider mottryckfrihetsförordningen elleryttrandefrihetsgrundlagen. Skyddet enligtpersonuppgiftslagen när det gäller registrering avpersonuppgifter kan således göras beroende av omutgivningsbevis finns. Det skydd som den enskildefått genom EG-direktivet och personuppgiftslagen kandå inte upprätthållas. Utskottet anser därför attregeringen ytterligare bör analysera eller låtaanalysera huruvida det frivilliga grundlagsskyddetkan komma i konflikt med bestämmelserna med syfteatt skydda den personliga integriteten. Skulle ensådan analys visa att det behövs ändrad lagstiftningbör regeringen återkomma med förslag till sådan.Detta bör som sin mening ge regeringentill känna.Eftersom vissa förutsättningar måste varauppfyllda för att utgivningsbevis skall utfärdasmåste det enligt regeringen bli fråga om ettansökningsförfarande. Beträffande finansiering avansökningsförfarandet bör en självkostnadsprincipgälla. Ansökningsavgiften får enligt regeringennämligen inte vara så hög att den i praktikenomöjliggör eller väsentligt begränsar möjlighetenatt skaffa grundlagsskydd. Enligt utskottets meningär den fria åsiktsbildningen utgångspunkt vid enutvidgning av det grundlagsskyddade området, vilketi sig innehåller förbud mot hindrande åtgärder.Utskottet förutsätter att regeringen vid sinbedömning av ansökningsavgiftens storlek väger indessa faktorer.