bet · GP01FIU22 · 2002-05-23 00:00:00 — Kontoret har därmedunder 2001 agerat i den anda som uttrycks iriktlinjerna om kostnadshänsyn i denstrategiska hanteringen av valutaskulden.Duration för den nominella skuldenRiksgäldskontorets beslutI riktlinjebeslutet angavs följande:o Riktvärdet för den genomsnittligadurationen för den nominella kron- ochvalutaskulden skall vara 2,7 år.Inriktningen är attdurationen skall vara oförändrad.o· får vid fastställande avriktmärkesportföljer för den nominellaskulden avvika från angivet riktvärde med(0,3 år.·Riksgäldskontoret valdeatt inte avvika från riktvärdetunder 2001. I riktlinjeförslaget inför 2001bedömde kontoret att en genomsnittligduration på är en lämplig avvägningmellan förväntade minskade kostnader ochförväntade ökade refinansieringsrisker som enkortare upplåning medför.Riksgäldskontoret valde, såsom ,att tillämpa skilda löptider i de nominellaskuldslagen. Durationsmålet för kronskuldensattes till 2,9(0,och för valutaskuldentill 2,3(0,(i genomsnitt 2,7(0,).Beslutet motiverades främst avmarknadsvårdsskäl och kontorets strävan attupprätthålla en likvid obligationsmarknad.Samma duration i de båda skuldslagen skulleha krävt stora förändringar i emissionspolicyeller stora volymer ränteswappar.Kvantitativa modellberäkningar baserade påmarknadsdata har genomförts på tvåschabloniserade portföljer: en portfölj meddifferentierad löptid respektive 2,3år i kron- och valutaskulden, en portfölj medlöptid i båda skuldslagen. Beräkningenpekar på en försumbar besparing på ca 0,4baspunkter i portföljen med delad duration.Regeringens bedömningRegeringen har inget att anföra motkontorets beslutatt inte avvika från riktvärdet förgenomsnittlig duration. De kvantitativaberäkningarna bekräftar än en gångatt skillnader i kostnader och volatilitetmellan portföljer med delad respektive sammaduration är små.Däremot finns det enligt regeringen flerkvalitativa skäl som talar för en skildduration. strävan är attupprätthålla likvida marknader i benchmarklånsom i ett marknadsvårdsperspektiv kanmotivera en relativt längre duration i deninhemska kronskulden. En förkortning avlöptiden i kronskulden skulle här varaförknippad med betydandetransaktionskostnader utan att någon fördel iskuldförvaltningen skulle kunna uppnås. Detfinns även argument för en relativt kortareduration i valutaskulden eftersomvalutaupplåning i olika valutor medför enbegränsad exponering för uppgångar i ettenskilt lands räntor. Ränterisken tordedärmed vara mindre i en portfölj med mångavalutor jämfört med en portfölj med endast envaluta, t.ex. kronor.Riksgäldskontorets strategi med skildadurationer för kron- och valutaskulden föråren 1999-2001 kan därmed anses motiverad.ValutasammansättningRiksgäldskontorets beslutInför ökades andelenschweizerfranc (CHF) iriktmärket (från 9 ) på bekostnad av andeleneuro. Positionen motsvarade ett absolutbelopp på ca . Ändringenbaserade sig på observationen att det underde varit billigare att låna iCHF än i euro under av tiden.Upplåning i CHF gentemot euron var drygt1,lägre . stärktesCHF mot euron med drygt 2,7 %.Schweizerfrancen utvecklades särskilt starkefter händelserna i den 11 september2001. Den orealiserade nettoförlusten uppgickdärmed till av totalbeloppet,motsvarande ca . Detackumulerade värdet för 2000-2001 uppgicktill -1,. Andelen CHF harhållits i riktmärket för 2002.Regeringens bedömningDet kan konstateras att positionerna hittillsinte utvecklats i den riktning som avsetts.Resultaten speglar dock utvecklingen över enkort tidsperiod och är orealiserade. Man böräven enligt regeringen beakta de motiv ochden tidshorisont som ligger till grund förRiksgäldskontorets beslut och det långsiktigaperspektivet i skuldförvaltningen. Det ärdärför för tidigt att slutgiltigt utvärderaden strategiska positionen i schweizerfranc.Regeringen efterlyste i föregående årsutvärdering ett underlag för hurRiksgäldskontorets strategiska och operativavalutapositioner skall utvärderas och hurbeslut om ett eventuellt övergripanderiktmärke för valutaportföljen skall fattas.Behovet av ett sådant material kvarstår anserregeringen.Utvärdering av Riksgäldskontoretsoperativa beslutUpplåning i nominella kronorRiksgäldskontorets beslutI riktlinjerna fastställdes attRiksgäldskontoret inte förväntas taräntepositioner i den operativa förvaltningenav den nominella kronskulden. Den utvärderingi relativa termer gentemot enriktmärkesportfölj som tidigare tillämpatsframstod därmed inte som meningsfull.Utvärderingen av den nominella upplåningen isvenska kronor sker i stället primärt ikvalitativa termer och av den skuld- ochmarknadsvård som bedrivits. I möjligaste månskall dock även kvantitativa effekter på deabsoluta kostnaderna beräknas.Riksgäldskontoret återgick tillmer normala emissionsvolymerstatsobligationer efter ett osedvanligt lågtlånebehov , bl.a. till följd avdelutförsäljningen av . Utbjudenemissionsvolym uppgick till 63miljarder kronor, jämfört med 32 miljarderkronor . Genomsnittlig emissionsräntauppgick till och genomsnittlig durationtill . Samtliga emissioner under 2001fulltecknades.Totalt bjöds statsskuldväxlar för 294,5miljarder kronor ut . Till dettaskall läggas de volymer statsobligationer sombytts till statsskuldväxlar under året.Genomsnittlig emissionsränta var 4,0 %.Förhållandet mellan emitterad volym ochutbjuden volym var ungefär oförändrat jämförtmed 2000, ca 95 %.Regeringens bedömningRiksgäldskontorets emissionsverksamhetförefaller havarit framgångsrik med fulltecknadeemissioner, stora budvolymer och småränteskillnader i de accepterade buden. Detär generellt svårt att kvantitativt mätaeffekterna på lånekostnaderna av den skuld-och marknadsvård som kontoret bedriver. Oftabaseras bedömningar av upplåningen påkronmarknaden på mer kvalitativa grunder utanstöd från kvantitativa metoder och estimat.Regeringen har ju även vid flera tillfällenuttryckt att utvärderingen främst skall ske ikvalitativa termer.Regeringens slutsats, främst baserad påkvalitativa grunder, är attRiksgäldskontorets marknads- och skuldvårdbör ha bidragit till en mer likvid ocheffektiv statspappersmarknad. Åtgärderna kandärmed sägas ha bidragit till långsiktigtlägre absoluta kostnader för statsskulden.Det är dock enligt regeringen angeläget, bådepå operativ och på strategisk nivå, att merkvantitativa metoder utvecklas för attmöjliggöra en mer ingående bedömning avmarknadsvårdens effekter på emissionsräntornai statsskulden.Upplåning i utländsk valutaRiksgäldskontorets beslutUpplåningskostnaderna har kontinuerligtminskats genom attvalutaupplåningen i allt större utsträckningsker genom skuldbytesavtal. De besparingarsom uppnås via skuldbytesavtal påverkar denfaktiska skulden och riktmärkesportföljen förvalutaskulden i samma omfattning. Dessabesparingar avspeglas därför inte iresultatet i den operativa förvaltningengentemot valutariktmärket. Nyupplåningen iutländsk valuta måste därmed utvärderas påannat sätt.Under 2001 blev upplåningskostnaden förskuldbytesavtalen mindre förmånlig (-47baspunkter under ) än de närmastföregående åren. Det hänger samman med denminskade swappspreaden.Den operativa förvaltningen avvalutaskulden är, till skillnad från dennominella kronskulden, inriktad på aktivtpositionstagande gentemot riktmärket.Riksgäldskontoret baserar sina positioner ihuvudsak på överväganden dels om förväntadränteutveckling, dels om förväntadvalutautveckling.Det operativa resultatet av förvaltningenav valutaskulden uppgick till -78miljoner kronor. Jämfört med 2000 är det enförbättring med över 500 miljoner kronor.Riksgäldskontorets räntepositioner gav envinst på under 2001.Valutapositionerna gav en förlust på 161miljoner kronor under året.I syfte att få ytterligare referenspunkterför en bedömning av sina prestationer anlitarRiksgäldskontoret externaförvaltare som hanterar en del avvalutaskulden. Denna förvaltning sker under istort sett samma regelverk som kontorets egenoperativa förvaltning. Sedan halvårsskiftet2001 har kretsen externa förvaltare utökatstill fem externa förvaltare med en sammanlagdreferensportfölj på 30 miljarder kronor.Genom att jämföra och deexterna förvaltarnas resultat erhållskompletterande information om måluppfyllelsei förvaltningen av valutaskulden och undervilket risktagande detta har skett. Kontorethar för utvärderingsperioden i genomsnittpresterat ett bättre resultat än de externaförvaltarna (-0,20 respektive -0,avförvaltad skuld). Även uppvisarkontoret ett bättre resultat (dvs. mindrenegativt) än de externa förvaltarna.Regeringens bedömningRegeringens bedömning är att kontoret bedrivitenkostnadseffektiv valutaupplåning jämfört medde alternativa upplåningsformer som står tillbuds. Den kostnadsfördel som kan uppnås viaskuldbytesavtal har utnyttjats och utfallitfördelaktigt.Enligt målet för den operativaförvaltningen av valutaskulden skallRiksgäldskontoret uppnålägre kostnader i den faktiska skuldenrelativt kostnaden för den fastställdariktmärkesportföljen. Det sammanlagdaresultatet för uppgicktill -0,. Förvaltningen avvalutaskulden har därmed inte uppfyllt detuppställda kvantitativa målet.Med tanke på att den aktiva förvaltningenmot valutariktmärket ger ett relativtentydigt mått på Riksgäldskontoretsprestationer och att resultatet förutvärderingsperioden utfallit negativt kanförvaltningen knappast längre betraktas somframgångsrik. Förlusten på 0,7 miljarderkronor är dock relativt begränsad och uppgårtill av genomsnittlig förvaltadvalutaskuld under 1997-2001.Sammantaget, bl.a. mot bakgrund av attRiksgäldskontoret lyckats bättre änjämförbara externa förvaltare, föranlederresultaten i den aktiva förvaltningen avvalutaskulden inte någon kritik eller åtgärdfrån regeringen.Upplåning i realobligationerRiksgäldskontorets beslutDe har emissionsvolymernavarit betydligtmindre. Detta torde främst bero på en vissmättnad på realobligationer på marknaden.Även ett stabilare inflationsklimat kan habidragit till nedgången i efterfrågan pårealobligationer. Därtill skall läggas attden minskade skillnaden mellan nominella ochreala räntor har reducerat Riksgäldskontoretsintresse av att emittera i skuldslaget.Nettoemissionerna begränsades därförtill 3 miljarder kronor.Det indikativa resultatet för upplåningen irealobligationer, vilket beräknas somkostnadsskillnaden mellan upplåning inominella och reala obligationer, uppgicktill -0,och till7,för femårsperioden.Minskningen beror på attinflationen steg och överskred dengenomsnittliga break even-inflation tillvilken utestående realobligationeremitterats. Det ackumulerade resultatet berorpå de låga inflationsutfallen under tidigareår. Det slutliga resultatutfallet beror påhur inflationen utvecklas under respektivelåns löptid. Det ackumulerade resultatet kansåledes både förbättras och försämrasberoende på inflationsutvecklingen framöver.Regeringens bedömningRiksgäldskontoret har uppnått detkvantitativa måletför upplåningen i reala lån i svenska kronor.De emissioner som kontoret gjort under 2001skedde till relativt låg breakeven-inflation. Med hänsyn till marknadsvårdoch att målet för den reala upplåningen från2001 även tar hänsyn till risken iförvaltningen, finner regeringen inga skälatt anmärka på den emissionsverksamhet sombedrivits.Riksgäldskontorets övriga marknadsvårdandeinsatser bedöms ha bidragit tillatt öka likviditeten och effektiviteten imarknaden för realobligationer.Upplåning från hushållenRiksgäldskontorets beslutRiksgäldskontorets upplåning från hushållen har minskatkraftigt , från 116miljarder kronor /96 till ca56 miljarder kronor 2001. Andelen avstatsskulden som finansieras frånhushållssektorn har också fallit från ca 8 %till under perioden.Premieobligationerna utgör basen iRiksgäldskontorets upplåning från hushållen.Utestående stock premieobligationer uppgicktill vid utgångenav 2001.Den därnäst största sparformen,, uppgick till 11,7 miljarderkronor vid utgången av 2001, en ökning meddrygt (eller ) jämförtmed 2000. Uppgången förklaras avintroduktionen av Riksgäldsspar utantidsgräns som i princip stod för helaökningen.Resultatet för upplåningen påhushållsmarknaden uppgick till 299 miljonerkronor och till över 1 miljardkronor för femårsperioden. avresultatet kan hänföras tillpremieobligationerna, detta trots attsparformen fortsatt uppvisar en sjunkandevolym.Regeringens bedömningRegeringens mål för upplåningen på hushållsmarknaden äratt uppnå största möjliga kostnadsbesparing iförhållande till alternativa upplåningsformerpå penning- och obligationsmarknaden. Måletavser såväl upplåningen totalt som i rimligomfattning varje enskilt låneinstrument.Under perioden 1997-2001 uppgick densamlade kostnadsbesparingen till drygt 1miljard kronor, vilket innebär attRiksgäldskontoret uppnått målet.Verksamhetsmålet avser även de enskildalåneinstrumenten. I det här avseendetuppvisar Riksgäldsspar ett samlat negativtresultat för utvärderingsperioden. Dettaberor främst på de kostnader som belastarresultatet under uppbyggnadsskedet och1998. Sparformen uppvisar positivaresultat och, i synnerhet ,stigande volymer.Regeringen konstaterar att det samladeresultatet i upplåningen från hushållen imycket hög grad och i ökad utsträckning ärberoende av resultatutvecklingen förpremieobligationerna. Det är därför viktigtatt Riksgäldsspar ges tid att utvecklas attraktiv sparform på den svenskasparmarknaden, inte minst för att kontoretskall kunna uppnå stabilitet i upplåningenfrån hushållen.Utskottets ställningstagandeFördelning av skulden på olika skuldslagRiksgäldskontoret har hanterat detstrategiska mandatet för amorteringstakten avvalutaskulden i linje med regeringensriktlinjer. De avsteg som gjordesavseende amorteringstakten var motiverade avkostnadsskäl.Duration för den nominella skuldenRiksgäldskontoret valde att inte avvika fråndurationen i riktlinjerna för den nominellaskulden. Kontorets strategi med skildadurationer för kron- och valutaskulden harför gett en försumbar skillnadi kostnad och risk jämfört med om den iriktlinjerna angivna durationen använts ibåda riktmärkena. Utskottet delar dockregeringens uppfattning att det finns flerakvalitativa skäl som talar för en skildduration.Valutasammansättning i valutaskuldenMed hänsyn till att utvärderingen syftar tillatt bedöma resultaten avstatsskuldsförvaltningen , är det för tidigt att utvärderaden strategiska positionen i schweizerfranc.Detta gäller även ändringen av andelen dollarsom genomfördes . Det finnssom regeringen konstaterar ett behov avunderlag för hur Riksgäldskontoretsstrategiska och operativa valutapositionerskall utvärderas.Lån i utländsk valutaUtskottet delar regeringens bedömning attkontoret bedrivit en kostnadseffektivupplåning på den internationellakapitalmarknaden jämfört med de alternativaupplåningsformer som står till buds. Denkostnadsfördel som kan uppnås viaskuldbytesavtal har utnyttjats och utfallitfördelaktigt. Det är positivt attRiksgäldskontoret presterat ett bättreresultat än anlitade externa förvaltare.Målet för den operativa förvaltningen avvalutaskulden har emellertid inte uppfyllts.Nominella lån i svenska kronorRegeringen beslutade i riktlinjerna för år2001 att utvärderingen av den operativakronförvaltningen skulle ersättas med en merkvalitativt inriktad utvärdering.Frågan uppkommer därmed omkostnadsminimeringsmålet bör kompletteras medmål för de marknadsvårdande insatserna.Regeringen konstaterar att många beslut istatsskuldsförvaltningen är av skuld- ochmarknadsvårdande karaktär som inte låter sigutvärderas i kvantitativa termer utan de böri stället värderas utifrån kvalitativakriterier. Det finns anledning för utskottetatt uppmärksamma att möjligheterna förregering och riksdag att t.ex. utvärderaskuld- och marknadsvårdande insatser påstrategisk nivå är begränsade. Metoderna börsåledes utvecklas. Möjligen finns deterfarenheter från utvärderingen av AP-fondernas verksamhet som kan tas till vara isammanhanget. Där används t.ex. utomståendeexperter och revisorer i utvärderingen.Reala lån i svenska kronorUtskottet delar regeringens uppfattning attRiksgäldskontoret har uppnått detkvantitativa målet för upplåningen i realalån i svenska kronor. Det finns somregeringen påpekar en risk att detoförmånliga emissionsklimatet kankomma att bidra till att tynga detkvantitativa resultatet . Det ärdock nödvändigt att väga in fler dimensioneri den slutliga bedömningen avförvaltningsresultatet i realskulden, såsomriskaspekter och omsorgen om marknaden.Riksgäldskontorets marknadsvårdande insatserunder bedöms ha bidragit till att ökalikviditeten och effektiviteten i marknadenför realobligationer.Upplåning från hushållenMålet för upplåningen på hushållsmarknaden äratt uppnå största möjliga kostnadsbesparing iförhållande till alternativa upplåningsformerpå penning- och obligationsmarknaden. Måletavser såväl upplåningen totalt som varjeenskilt låneinstrument. I kostnaden tashänsyn till samtliga kostnader förknippademed hushållsupplåningen, ävenRiksgäldskontorets administrativa kostnader.Riksgäldskontoret har uppnått detkvantitativa målet för hushållsupplåningen.ReservationerUtskottets förslag till riksdagsbeslut ochställningstaganden har föranlett följandereservationer. I rubriken anges inom parentesvilken punkt i utskottets förslag tillriksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.1. Regeringens beslut om riktlinjer förstatens upplåning och skuldförvaltning- punkt 1 (m, kd, c, fp)av (), (),(), (),Per (), (), LenaEk (c) och ().Förslag till riksdagsbeslutVi anser att utskottets förslag under punkt 1borde ha följande lydelse:Riksdagen godkänner vad som anförs ireservation 1 om regeringens beslut omriktlinjer för statens upplåning ochskuldförvaltning samt lägger regeringensskrivelse /02:104 i denna del tillhandlingarna.StällningstagandeDen svenska kronan har kontinuerligtförsvagats . Kronan har fortsattatt försvagas trots att inflationen i Sverigeinte varit högre än i omvärlden, vilket tyderpå ett bristande förtroende förtillväxtkraften i den svenska ekonomin. Detär mot den bakgrunden märkligt att regeringensätter mål för statsskuldspolitiken sombygger på en oförändrad eller förstärktkronkurs. Enligt vår mening bör målen förvalutaamorteringen utformas iöverensstämmelse med hur den ekonomiskapolitiken förs. Alternativt böramorteringstakten av valutaskulden bedömasutifrån det statliga lånebehovet och inteefter kronkursens utveckling.Regeringen beslutade i sina riktlinjerför statsskuldsförvaltningen 2001 attvalutaskuldens andel skulle minskas,främst med anledning av den risk somen stor valutaskuld medför. Regeringenangav att amorteringstakten skulleuppgå till om åretde närmaste tre åren. Därmed skulleenligt regeringens bedömningvalutaskuldens andel sjunka från 30 %vid utgången av 2003.På grund av kronförsvagningen ökade istället andelen tilldrygt av statsskulden. Regeringentvingades av kostnadsskäl att dra nedpå amorteringstakten. När man underdet konstaterat attkronan försvagats kraftigt fann manför gott att sätta nedamorteringsriktmärket till 25miljarder kronor och Riksgäldskontoretfick i uppdrag att också bedömakronans fortsatta utveckling inför detlägre amorteringsmålet. Detta var ettavsteg från tidigare praxis enligtvilken inte skullegrunda sitt agerande utifrån egnabedömningar av kronans utveckling.Riksgäldskontoret valde att begränsaamorteringen till 15 miljarder kronor.Kronförsvagningen har uppenbarakonsekvenser för de offentligafinansernas sårbarhet. Valutaskulden(inklusive skuldskötselåtgärder) hargenom kronförsvagningen, trots deamorteringar som gjorts ökat till 404miljoner kronor. Regeringenkonstaterar själv i skrivelsen attambitionen att reducera valutaskuldendärmed inte har uppfyllts.2. beslut om statensupplåning och skuldförvaltning -punkt 2 (m, kd, fp)av (), (),(), (),Per (), () ochKarin ().Förslag till riksdagsbeslutVi anser att utskottets förslag under punkt 2borde ha följande lydelse:Riksdagen godkänner vad som anförs ireservation 2 om beslut omriktlinjer för statens upplåning ochskuldförvaltning samt lägger regeringensskrivelse /02:104 i denna del tillhandlingarna.StällningstagandeRegeringen skriver att det är viktigt attRiksgäldskontorets sparprodukt till en attraktiv sparform, inteminst för att kunna uppnå stabilitet ikontorets upplåning från hushållen. Skälet äratt sparandet i premieobligationer minskat desenaste åren och att en ökning iRiksgäldsspar således till viss del skullekompensera för nedgången ipremieobligationer.Riksgäldsspar riktar sig till hushållen ochhar till sin konstruktion stora likheter medvanligt banksparande. Vi anser det klartolämpligt att en statlig myndighet somRiksgäldskontoret agerar som aktör blandflera på en konkurrensutsatt marknad. Att pådetta sätt attrahera inlåningsmedel frånhushållen ligger, enligt vår bedömning,utanför huvuduppgifter ochfyller ingen reell funktion när det gällerstatsupplåningen och skuldförvaltningen.Upplåningen via Riksgäldsspar utgör en mycketliten del av den totala statsskulden, omkring1 % vid utgången av 2001.Vi anser därför att en avveckling avRiksgäldsspar bör ske så snart sommöjligt genom att all nyinlåning iRiksgäldsspar upphör.BilagaFörteckning över behandlade förslagRegeringens skrivelseI skrivelse 2001/02:104 behandlas regeringensriktlinjer för statsskuldens förvaltning åren1997-2001 samt upplåningoch skuldförvaltning under budgetåren1997-2001.