bet · GQ01KU10 · 2002-12-10 00:00:00 — Menavgörandet borde enligtjustitieministern vara ett uttryckinte enbart för det enskildastatsrådets värderingar utan förhela regeringens. Han anförde attmed detta betraktelsesätt låg deten realitet i att allaregeringsärenden avgörs avregeringen genom samfällt beslut,fastän flertalet ärendenrealbehandlas av endast ett ellerett par statsråd.Därutöver hänvisadejustitieministern till depraktiska svårigheterna att skiljamellan enmansbeslut och samfälldabeslut, vilket skulle kunna ledatill kompetenstvister, samt tillde mellanformer av beslut somförekom.I 4 § sägs att statsministernkallar övriga statsråd tillregeringssammanträde och ärordförande vid sammanträdet. Minstfem statsråd skall delta i ettregeringssammanträde.I förarbetena anförs attnaturligtvis alla statsråd helstbör delta i regeringssammanträde(prop. 1973:90 s. 290 f.).Departementschefen påpekade attdetta uppenbarligen inte alltid ärmöjligt. Man borde enligt honombl.a. tillgodose behovet av attregeringen kan fungera medreducerat antal ledamöter undersemestertider. Han delade därförGrundlagberedningens uppfattningatt minimiantalet borde sättas vidfem statsråd.Vidare föreskrivs i 5 § attdepartementschef är föredragandevid regeringssammanträde i ärendesom hör till hans departement.Statsministern kan dock förordnaatt ärende eller grupp av ärenden,som hör till visst departement,skall föredragas av annat statsrådän departementschefen.Enligt 6 § förs protokoll vidregeringssammanträde. Skiljaktigmening skall antecknas iprotokollet.Av 12 kap. 1 § RF framgår attkonstitutionsutskottet för singranskning av statsrådenstjänsteutövning ochregeringsärendenas handläggninghar rätt att få ut protokollenöver beslut i regeringsärenden ochde handlingar som hör till dessaärenden.I /Stjernquistsgrundlagskommentar påpekas attprotokollen frånregeringssammanträdena inte harnågon annan konstitutionellbetydelse än att ligga till grundför konstitutionsutskottetsgranskning (s. 231).Statsrådsberedningens handbokom handläggningen av ärenden iRegeringskanslietInledningI Statsrådsberedningens handbokHandläggningen av ärenden iRegeringskansliet, Gula boken (Ds1998:39) finns en redogörelse förregeringsprotokoll och rutiner isamband medregeringssammanträdena. Där sägsatt protokoll från ettregeringssammanträde består avhuvudprotokoll som förs gemensamtför alla departement ochunderprotokoll som försdepartementsvis (s. 65).Underprotokollen delas upp i serieA för öppna och serie B förhemliga ärenden. Regeringensbeslut ingår vanligen iunderprotokollen.HuvudprotokollenI huvudprotokollet antecknas dagenför regeringssammanträdet, vilkasom är närvarande och vem som ärordförande och protokollförare.Dessutom antecknas ihuvudprotokollet vanligen endasten hänvisning till att ärenden somförtecknats i bilagor tillprotokollet (ärendeförteckningar)har behandlats av regeringen ochatt regeringens beslut i ärendenaredovisas i underprotokollen.Enligt handboken färdigställshuvudprotokollen inte omedelbartefter regeringssammanträdet. Dedepartement som haft ärenden uppevid sammanträdet skall förstfärdigställa sina underprotokolloch lämna över dessa tillsammansmed ärendeförteckningarna tillprotokollföraren som bockar avärendena mot sina egnaförteckningar. Protokollförarenskriver därefter påunderprotokollen och skickartillbaka dessa till respektivedepartement.Huvudprotokollet frånsammanträdet färdigställs förstsedan departementen har meddelatprotokollföraren att det statsrådsom föredragit ärendena justeratunderprotokollen. Protokollförarenlägger då departementensärendeförteckningar som bilagortill huvudprotokollet, skriverunder detta, syr ihop och sätterett papperssigill - "blåklocka" -på det och lämnar det slutligentill den som var ordförande vidregeringssammanträdet, vanligenstatsministern, för justering.När huvudprotokollen ärjusterade skickas de tillkonstitutionsutskottet förgranskning.Ärendeförteckningarna och ärenden"utom listan"I handboken (s. 68 f.) sägs attdet i huvudprotokollet ingårförteckningar över de ärenden somhandläggs vidregeringssammanträdet.Förteckningarna används också somföredragningslistor vidregeringssammanträdet och somexpeditionslistor efterregeringssammanträdet. Dessutomanvänds de som information tillnyhetsmedier och allmänhet införregeringssammanträdet. För dettaändamål publiceras förteckningarnapå hemsida().Det föredragande statsrådetsärendeförteckning -föredragningslistan - ärkompletterad med uppgifter somanger vilka beslut föredragandenföreslår regeringen.Enligt handboken inträffar detibland att ett ärende behandlasvid ett regeringssammanträde utanatt ärendet hartagits upp på någonärendeförteckning(föredragningslista). Om sådanaärenden "utom listan" förekommer,måste den berördaärendeförteckningen kompletteras iefterhand innan den tas in ihuvudprotokollet eller används somexpeditionslista.I handboken påpekas att det imönstret för Regeringskanslietsbeslutsformer ingår att manskiljer på det reella avgörandetunder beredningen och det formellabeslutet vidregeringssammanträdet. Normaltfattas besluten i den ordningen.För ärendena "utom listan" blirdäremot beslutsprocessen denomvända. Det leder enligthandboken ofta till oklarheterkring beslutssituationen. framhålls att det efterett regeringssammanträde (iblandefter den följande allmännaberedningen) alltid bör stå klartom regeringen har beslutat i ettärende eller ej och vad regeringenhar beslutat; den slutligautformningen av självabeslutstexten kan dock dröjanågot.Det bästa sättet att undvikasådana oklara beslutssituationerär enligt handboken att endast taupp färdigberedda ärenden påärendeförteckningarna tillregeringssammanträdena. Om man ärosäker på om ett ärende hinnerberedas så pass färdigt att ettregeringsbeslut kan fattas vid ettvisst regeringssammanträde, börman - om det inte finns speciellaskäl för något annat, t.ex. attett beslut måste vara fattat föreen viss tidpunkt - vänta med attta upp det på ärendeförteckningentills man är säker. I handbokenpåpekas att det i synnerhet gällerförvaltningsärendena, som är av alla regeringsärenden.När det gällerriksstyrelseärendena, dvs.propositioner, lagrådsremisser,förordningar, kommittédirektiv ochregleringsbrev, är det enligthandboken svårare att ha ettstrikt krav på slutförd beredningföre regeringssammanträdet.Strävan bör dock vara att ävenriksstyrelseärendena tas upp påärendeförteckningar först sedan deär färdigberedda. När det blirfråga om att ge avkall på dettaoch ta upp ärenden "utom listan"bör det vara avgörande om ettärendes formella beslutstidverkligen har betydelse. framhålls att man frånexpeditions- ochoffentlighetssynpunkt ofta inteförlorar någon tid på att vänta.RegeringsbeslutensoffentliggörandeI handboken påpekas attregeringsbeslut i de allra flestafall skall expedieras (s. 17). Ombesluten inte expedieras, vilketdet är fråga om i mycket få fall,finns de endast tillgängliga iprotokollen.Vidare anförs att för sådanabeslut som skall expedieras gälleratt de blir allmänna handlingarförst när de expedieras. Dettainnebär att allmänheten ochmassmedierna inte förrän då harrätt att få ta del av beslutet.Expedieringen av ettregeringsbeslut kan dock ibland tatid. Enligt handboken brukarRegeringskansliet därför som enserviceåtgärd gentemotmassmedierna lämna utärendeförteckningarna (utanangivande av förslag till beslut)inför regeringssammanträdena ochomedelbart efter sammanträdet gebesked om utgången i ärendena därdet är möjligt. Vanligtvis är detexpeditionschefen som anger vilkariktlinjer som gäller för hurbesked kan lämnas.I handboken behandlas ocksåsärskilt frågan omärendeförteckningarnasoffentlighet (s. 71 f.). Därpåpekas att omärendeförteckningarna till ettvisst regeringssammanträde barahade funktionen att utgöra en delav protokollet över besluten vidsammanträdet, skulle de bliallmänna handlingar först dåhuvudprotokollet hade justerats.Detta kan i allmänhet dröja ganskalänge. finnsinget protokoll.Ärendeförteckningarna publicerasemellertid föreregeringssammanträdet viaInternet. Förteckningarna måstedärför enligt handboken betraktassom allmänna och offentliga i ochmed att de på detta sätt lämnasut. Exemplaren med tillfogadeuppgifter om de beslut somföreslås anses däremot vara sådanaminnesanteckningar som inte blirallmänna handlingar om de inte tasom hand för arkivering, vilketinte sker.Promemorior frånStatsrådsberedningenPromemorian den 5 november 2002Utskottet har i en skrivelse tillRegeringskansliet begärt svar påvissa frågor. I en promemoriaupprättad inomStatsrådsberedningen (SB), bilaga4.1, anförs som svar bl.a.följande.På utskottets fråga om vilkabeslut i regeringsärenden "utomlistan" som har förekommit under2001 har SB bifogat en lista på ca250 ärenden. Uppgifterna i listanomfattar också ärenden som fannsmed i en ärendeförteckning somupprättats införregeringssammanträdet och därregeringen bestämde att inteoffentliggöra sitt beslutomedelbart. Någon statistik om hurärendena fördelar sig på dessabåda kategorier finns enligt SBinte i . SB anföratt ett allmänt intryck dock äratt merparten hör till den förrakategorin. Sammanlagt motsvarar debåda kategorierna avden totala mängden regeringsbeslutunder året.I fråga om utskottets begäran omen redogörelse för vilka olikaslags förlopp av en beslutsprocesssom kan förekomma när det gällerbeslut i regeringsärenden "utomlistan" och om något kan sägasutgöra normalförloppet i sådanafall anför SB följande. Införvarje regeringssammanträde lämnardepartementen till SBförteckningar över de ärenden somavses bli behandlade vidsammanträdet. Syftet medförteckningarna är enligt SB iförsta hand att de skall användassom föredragningslistor vidregeringssammanträdet. Att ettärende finns med i förteckningarnabehöver inte innebära att det blirslutbehandlat vidregeringssammanträdet. SB påpekaratt omvänt står det regeringenfritt att ta upp och avgöraärenden som inte är med iförteckningarna.SB anför vidare att för detandra användsärendeförteckningarna för attinför ett ordinarieregeringssammanträde informerapress och allmänhet om vilkaärenden som avses bli behandladevid regeringssammanträdet. Därförpubliceras de på regeringenswebbplats föreregeringssammanträdet.En tredje funktion är enligt SBatt förteckningarna tjänar somexpeditionslistor.Därutöver anför SB attförteckningarna fungerar somutkast till delar av protokolletvid regeringssammanträdet.Protokollet vid ettregeringssammanträde färdigställssedan besluten vid ettregeringssammanträde harexpedierats. SB påpekar attprotokollet nämligen skall återgede beslut som har expedierats.Enligt SB innebär regeringensrutiner för sitt beslutsfattandeatt ärenden bara i undantagsfallbehandlas vid ettregeringssammanträde, om ärendetinte har föranmälts genom attfinnas med i en ärendeförteckning.Ett exempel är att ett brådskandeärende har blivit färdigberettefter det att förteckningenupprättades.Vidare anför SB att berördaparter, press och allmänhetnormalt skall kunna få - och ocksåfår - besked om utgången iärendena efterregeringssammanträdet, och dettaäven om detaljerna i besluten ännuinte är slutligt utformade. Dennaservice tillhandahålls dock inteundantagslöst. När regeringenfinner skäl till det väntar denmed att ge till känna att ettbeslut har fattats till dess attbeslutet får sin slutligautformning och blir underskrivetoch expedierat. Exempelvis görregeringen detta när det annarskan uppstå spekulationer ochrykten som gör det avsevärtsvårare eller dyrare att genomförabeslutet. Ett annat exempel är attnågon detalj i beslutsunderlagetytterligare bör granskas ochstämmas av innan avgörandet blirslutgiltigt genom att expedieras.Utskottet har vidare önskat enkommentar till hur beslutsförlopp,som granskningsärendena omflygförsäkringsgarantier ochhelikopterupphandling ger exempelpå, förhåller sig tillregeringsformens bestämmelse omatt ett regeringsärende avgörs vidregeringssammanträde samt till vadsom anförs i Gula boken om vidvilken tidpunkt det senast bör ståklart huruvida ett regeringsbeslutföreligger. SB anför härvid attregeringen är noga med att vidvarje regeringssammanträde göraklart vilka beslut som har fattatsvid ett sammanträde. En praxis somtillåter att detta ut förstefter sammanträdet skulle enligtSB inte stå i godöverrensstämmelse medgrundlagsbestämmelsen om attregeringsärendena skall avgöras avregeringen vidregeringssammanträden.SB påpekar att en annan sak äratt regeringen ibland väntar medatt tillkännage ett fattat besluttill dess att det expedierats.Också i sådana fall har man idagligt tal sagt att ärendet är"utom listan". Uttryck som attärendet är under övervägande ochatt beslutet är preliminärt harockså använts. Inget av dessauttryck är enligt SB en heltadekvat beskrivning. SB anför attde alla kan ge underlag förmissförstånd om hurbeslutsfattandet går till. Entydligare beskrivning är attregeringen vid ettregeringssammanträde har fattatett beslut som ännu inte harblivit slutgiltigt genom attexpedieras eller genom att gestill känna på något annat sätt.På utskottets fråga om vemkontrollerar eller varkontrolleras att ett ärende som"lyfts in" på departementetsärendeförteckning och därmedtillförts underprotokolletformellt har avgjorts på detaktuella regeringssammanträdet,anför SB följande. För attärendeförteckningarna skall fyllasin funktion som expeditionslistoroch utkast till delar avprotokollet görs de ändringar ochtillägg i förteckningarna somregeringens ställningstaganden vidregeringssammanträdet föranleder.Detta svarar expeditionschefernaför. Protokollföraren kontrolleraratt det blir gjort och vakar överatt protokollet också i övrigtblir korrekt genom att jämföra medsina anteckningar frånregeringssammanträdet.Promemorian den 26 november2002Utskottet har i en skrivelse tillRegeringskansliet begärt svar påvissa kompletterande frågor. I enpromemoria upprättad inomStatsrådsberedningen (SB), bilaga4.2, anförs som svar bl.a.följande.Andelen regeringsärenden somföranmäls för press och allmänhet,genom att ärendeförteckningarinför de ordinarieregeringssammanträdena publiceraspå regeringens webbplatsInformation , överstiger iallmänhet av den totalamängden regeringsärenden.I en bilaga till promemorianlämnas uppgifter om vilka ärendensom avgjordes vid ettregeringssammanträde under 2001utan att ha funnits med på denärendeförteckning som publiceradespå regeringens webbplats införregeringssammanträdet. Ibilagan anges så långt möjligt förvarje ärende skälet till attregeringen valde att avgöraärendet trots att det inte fannsmed på ärendeförteckningen. Detredovisas också om regeringensbeslut offentliggjordes omedelbartefter regeringssammanträdet ellerom regeringen bestämde att inteoffentliggöra beslutet omedelbart.Vidare anges, i de fall regeringenbestämde att inte offentliggörabeslutet , varförregeringen valde att dröja medoffentliggörandet.SB framhåller att promemorianbygger på minnesbilder somStatsrådsberedningen har samlat infrån departementen med anledningav konstitutionsutskottetsbegäran. Det har inte varitmöjligt att fullständigtrekonstruera deärendeförteckningar sompublicerades på regeringenswebbplats . Uppgifternaom vilka ärenden som avgjordesutan att ha funnits med på ensådan förteckning är enligt SBalltså något osäkra.Därutöver anför SB att det inteheller i efterhand går att medfull säkerhet reda ut hurberedningsläget i varje ärende varvid den tidpunkt dåärendeförteckningen lämnades förpublicering. Även uppgifterna omvarför regeringen valde att avgöraärendet trots att det inte fannsmed på ärendeförteckningen ärenligt SB därför inte heltäckandeoch exakta i alla delar.Utskottets sammanställning avbilagan till promemorian den 26november 2002InledningBilagan till Statsrådsberedningenspromemoria den 26 november 2002innehåller uppgifter om 206regeringsärenden "utom listan". Defördelar sig på respektivedepartement enligt följande:Statsrådsberedningen 1 ärende,26,2,Försvarsdepartementet 5,23,42,13,7,9,18 samtNäringsdepartementet 60 ärenden.De redovisade ärendena kan,utifrån angivna skäl till att debehandlats "utom listan",grupperas i fyra typkategorierenligt följande:1) Ärendet har blivitfärdigberett efter det attärendeförteckningen lämnades förpublicering.2) Regeringen har av särskiltskäl inte tagit med ärendet iärendeförteckningen.3) Ärendet har varit beroende avatt regeringen fick enriksdagsskrivelse (i de flestafall gällande antagenlagstiftning) och skrivelsen harkommit in till Regeringskanslietefter det att ärendeförteckningenhar lämnats för publicering.4) Det har inte i efterhandkunnat klarläggas varför ärendetinte fanns med påärendeförteckningen.Redovisning i korthet förrespektive departementStatsrådsberedningenStatsrådsberedningen redovisar ettärende av typkategori 2. Som skälatt ärendet varit "utom listan"anges att regeringen villeinformera vissa berörda personerinnan regeringsbeslutet blevallmänt känt. Beslutetoffentliggjordes efterregeringssammanträdet.JustitiedepartementetJustitiedepartementet redovisarsammanlagt 26 ärenden, varav 5 hörtill kategori 1. Samtliga haroffentliggjorts genom expediering.Nio ärenden hör till kategori 2.Skälet till att ärendena varit"utom listan" anges vara attregeringen velat informera berördaparter innan beslutet blev allmäntkänt eller att regeringen velatinformera om beslutet vid ettsärskilt tillfälle. I fem falloffentliggjordes regeringensbeslut eftersammanträdet. I övriga fall skeddedetta genom expediering ellersedvanlig publicering samt i ettfall vid en presskonferens.Nio ärenden kan hänföras tillkategori 3. Regeringsbesluten haroffentliggjorts genom sedvanligtkungörande eller expediering.I fråga om två ärenden har intei efterhand kunnat klarläggasvarför ärendet inte fanns med påärendeförteckningen (kategori 4).UtrikesdepartementetUtrikesdepartementet redovisarsammanlagt två ärenden "utomlistan". Dessa ärenden blevfärdigberedda efter det attärendeförteckningen lämnades förpublicering (kategori 1).Regeringsbesluten offentliggjordesomedelbart.FörsvarsdepartementetFörsvarsdepartementet redovisarfem ärenden "utom listan". Två avdessa hör till kategori 1. Bådaregeringsbesluten offentliggjordesomedelbart.Ett ärende kan hänföras tillkategori 2 och rörde anskaffningav medeltunga helikoptrar. Härvidhänvisas tillFörsvarsdepartementets promemoriaden (s. 5) igranskningsärendet 2001/02:12 (seockså ovan).Två ärenden hör till kategori 3.Besluten offentliggjordesomedelbart.SocialdepartementetSocialdepartementet redovisar 23ärenden. 19 av dessa hör tillkategori 1. Åtta regeringsbeslutoffentliggjordes ellerdagen efter regeringssammanträdet.Tio beslut offentliggjordes genomatt de överlämnades/expedieradestill berörd mottagare (riksdageneller Lagrådet i flertalet fall),i vissa fall dessutom genompressmeddelande. I ett fall harregeringen bestämt att beslutetinte skulle offentliggörasomedelbart, eftersom en detalj iunderlaget behövde granskas ochstämmas av ytterligare.Tre fall hör till kategori 2.Regeringen ville i två av dessafall informera om sitt beslut vidett särskilt tillfälle samt i ettfall undvika hamstring avläkemedel. Besluten har i två falloffentliggjorts ellerdagen efter regeringssammanträdet.I det återstående fallet har dettaskett vid ett senare tillfälle.I fråga om ett ärende har inte iefterhand kunnat klarläggas varförärendet inte fanns med påärendeförteckningen (kategori 4).FinansdepartementetFinansdepartementet redovisar 42ärenden. 20 av dessa hör tillkategori 1. Nio regeringsbeslutoffentliggjordes ellerdagen efter regeringssammanträdet.Sju beslut har publicerats ivanlig ordning eller expedierats.I fyra fall har regeringen bestämtatt beslutet inte skulleoffentliggöras ,eftersom en detalj i underlagetbehövde stämmas av ellerbeslutstexten ännu inte kundetillhandahållas i sin helhet.Till kategori 2 kan hänföras 13ärenden. Skälet till att ärendethar varit "utom listan" iflertalet av dessa fall har varitatt regeringen har velat informeraom sitt beslut vid ett särskilttillfälle. Åtta beslut haroffentliggjorts ellerdagen efter regeringssammanträdet.Övriga fem har offentliggjorts viden senare tidpunkt, genomöverlämnande eller expedieringtill berörd part.Åtta ärenden hör till kategori3. Regeringens beslut haroffentliggjorts genom sedvanligtkungörande.I fråga om ett ärende har inte iefterhand kunnat klarläggas varförärendet inte fanns med påärendeförteckningen (kategori 4).UtbildningsdepartementetUtbildningsdepartementet redovisar13 ärenden. Åtta av dessa hör tillkategori 1. Tre beslut haroffentliggjorts efterregeringssammanträdet. I övrigafall har regeringen bestämt attbeslutet inte skulleoffentliggöras eftersammanträdet, eftersom detaljer iunderlaget behövde granskas ellerstämmas av ytterligare.Fyra ärenden hör till kategori2. Skälet till att ärendena var"utom listan" var att regeringenförst ville informera berördapersoner eller lämna informationom sitt beslut vid ett särskilttillfälle. I tre falloffentliggjordes beslutet sammadag som regeringssammanträdet, ochi ett fall någon eller ett parveckor därefter.I fråga om ett ärende har inte iefterhand kunnat klarläggas varförärendet inte fanns med påärendeförteckningen (kategori 4).JordbruksdepartementetJordbruksdepartementet redovisar 7ärenden. Två av dessa hör tillkategori 1. Beslutet har i det enafallet offentliggjorts några dagarefter regeringssammanträdet. Vadgäller det andra saknas uppgift omoffentliggörandet.Ett fall går inte att hänföratill någon kategori, eftersomnågot skäl till att det varit"utom listan" inte anges. Detredovisas att ärendet behandladesvid ett ordinarieregeringssammanträde utan attregeringen då fattade någotbeslut. Ärendet avgjordes vid ettextra regeringssammanträde dagendärpå och offentliggjordesomedelbart.Fyra ärenden kan hänföras tillkategori 3. Besluten i dessa fallhar offentliggjorts genomsedvanligt kungörande.KulturdepartementetKulturdepartementet redovisar 9ärenden. Fem ärenden kan hänförastill kategori 1. Tre beslut haroffentliggjorts ellerdagen efter regeringssammanträdet.Två beslut (propositioner) haroffentliggjorts i vanlig ordning.Fyra fall hör till kategori 2. Idessa har som skäl angetts attregeringen ville informera berördapersoner innan regeringens beslutblev allmänt känt. I två ärendenoffentliggjordes beslutetomedelbart eller dagen efterregeringssammanträdet. I övrigatvå fall skedde detta senare.MiljödepartementetMiljödepartementet redovisar 18ärenden. Tio ärenden hör tillkategori 1. Nio beslutoffentliggjordes ellerdagen efter regeringssammanträdet.Det återstående offentliggjordesgenom att expedieras.Fyra ärenden kan hänföras tillkategori 2. Regeringen har i dessafall först velat informera berördapersoner om sitt beslut. Beslutethar i tre fall offentliggjortsomedelbart efterregeringssammanträdet och i ettfall genom expediering.Vidare hör fyra ärenden tillkategori 3. Regeringens beslut haroffentliggjorts genom sedvanligtkungörande.NäringsdepartementetNäringsdepartementet redovisar 60ärenden "utom listan". Av dessa 21kan ärenden hänföras till kategori1. Ett beslut offentliggjordesomedelbart efterregeringssammanträdet. Sju besluthar offentliggjorts i vanligordning, t.ex. genom expediering.I tio fall har regeringen bestämtatt beslutet inte skalloffentliggöras . Skälethar i flertalet av dessa fallvarit att någon detalj ibeslutsunderlaget behövde granskaseller stämmas av ytterligare. Ifråga om tre ärenden saknasuppgift om när beslutetoffentliggjordes.Till kategori 2 kan 29 ärendenhänföras. I flertalet av dessafall har som skäl angetts attregeringen ville att detföredragande statsrådet skulle geen samlad information om beslutetvid ett framträdande i samband medbesök, presskonferens ellerliknande.