bet · GP01KU18 · 2002-05-30 00:00:00 — Detta ska endast gällaöverenskommelser som ingås inom ramen för samarbeteti den europeiska unionen, EU.I 10 kap. 5 § regleras möjligheter attöverlåta konstitutionella befogenheter tillutländska eller mellanfolkliga organ. Bestämmelsen i10 kap. 5 § första stycket tar i sin gällandelydelse sikte på överlåtelse av beslutanderätt tillEuropeiska gemenskaperna, EG. Enligt bestämmelsenkan "överlåta beslutanderätt tillEuropeiska gemenskaperna, så länge som dessa har ettfri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges idenna regeringsform och i den europeiskakonventionen angående skydd för de mänskligarättigheterna och de grundläggande friheterna." Detär det som vi kallar för Europakonventionen.Regeringen föreslår nu att bestämmelsen, alltså i10 kap. 5 § första stycket, inte längre ska ta sikteenbart på EG utan att ska kunna överlåtabeslutanderätt inom ramen för samarbete i EU.Beslutanderätten får dock enligt den föreslagnalagtexten inte röra principerna för statsskicket.Dessutom ska för en överlåtelse förutsättas att fri-och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde tillvilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges iregeringsformen och i Europakonventionen.Bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycketregeringsformen reglerar alltså möjlighetatt överlåta beslutanderätt till, enligt dengällande lydelsen, EG, Europeiska gemenskaperna.I samma stycke regleras också i vilken ordningriksdagens beslut om en överlåtelse avbeslutanderätt ska fattas. Ett sådant beslut skafattas med tre fjärdedelars majoritet av de röstanderiksdagsledamöterna. Beslutet kan också fattas i denordning som gäller för stiftande av grundlag, dvs.genom två likalydande beslut med ett riksdagsvalmellan. Regeringen föreslår nu inte någon ändring idessa regler, som alltså gäller ordningen förriksdagens beslut.Ordföranden: för det. Det är alltså dessaförändringar som vi nu tänker koncentrera oss till.Vi ska väl för klarhetens skull säga att i sammaproposition finns det också några andra förändringarav regeringsformen som först och främst gällermålsättningsstadgan men som är av annan karaktär.Det hade vi för dagen tänkt lämna därhän. Vikoncentrerar på de ändringar som är EU-relaterade.Tack för det, , och varsågod SverkerGustavsson!Sverker : Tack, herr ordförande!Bakgrunden för min del är den att Uppsalauniversitet hade att göra ett remissvar på 1999 årsförfattningsutredning. Det utlåtandet gjorde vi isomras. I samband med det gjorde vi i den här delenett påpekande när det gäller förändringarna i 10 kapregeringsformen som mynnade ut i att det här intevar tillräckligt genomtänkt och inte borde liggatill grund för en proposition i denna del.Vi argumenterade då kortfattat för att ettöverlämnande av den sista eller slutgiltiga maktenöver traktaten till regeringen inte är i linje medsvensk parlamentarism som vi tolkar den. Vi ansågatt förändringen, som innebär att man låter unionenvara adressat och inte gemenskaperna, inte ärförenlig med den konstitutionella teori som låg tillgrund för, och ligger till grund för, det svenskamedlemskapet.Med tanke på att saken inte presenterades i determerna och inte diskuterades i de termerna menadevi att man borde göra det. När regeringen sedanförde detta vidare, det var ju ensexpartiöverenskommelse, kom samma resonemangtillbaka i propositionen. Då har jag reagerat med enartikel i , vilkethar lett till ett visst meningsutbyte.Jag tänkte bara rekapitulera hur vi resonerar.Yttrandet kommer alltså från vid , och de somhar skrivit det är mina kolleger ochKarl-Göran och jag.I fråga om parlamentarismen menar vi, att densvenska parlamentarismen innebär att man reglerarförhållandet mellan och regeringen.Regeringen är ett arbetsutskott urriksdagen. Regeringen har ingen makt som kommer frånGud eller från kungen, som den hade i 1809 årsregeringsform, utan all makt kommer från riksdagen.Det är en delegation.Som svensk parlamentarism har utvecklats under1900-talet har vi normalt sett intesamlingsregering. Då är det inte ett så stortproblem om man har ett arbetsutskott och delegerarallting till arbetsutskottet. Dock måste det med vårtyp av parlamentarism, dvs. att regeringen baragrundar sig på en del av , normalt sett enknapp majoritet eller en minoritet, kunna utrönas ivarje läge huruvida regeringen har riksdagensförtroende eller om en annan majoritet kan skapas.Till den ändan förfogar över vissapanter, t.ex. den grundläggande lagstiftningsmakten,den grundläggande budgetmakten och traktatmakten.Däremot är utnämningsmakten överlämnad tillregeringen. Det här innebär att om regeringen kanbinda och bestämma själv om man vill gåtillbaka till så har lämnat överen del av traktatmakten, en del av sin pant, så attsäga. Det innebär en förändring av förhållandetmellan regering och riksdag, som inte är i linje medsvensk parlamentarism.Vill man ändra svensk parlamentarism tycker jagatt det är en lite djupare fråga än som att den barakan presenteras som en teknisk, praktisk sak; attdet blir mer ändamålsenligt i samarbetet med EU attha det på det här sättet. Det är inte EU, tyckerjag, som ska bestämma det hela, utan det gäller densvenska parlamentarismen och hur vi vill ha den. Detär den ena frågan.I den andra frågan, om adressaten, viftas Uppsalauniversitets synpunkter undan i propositionen medatt vi inte skulle ha förstått att det här baragäller adressaten, alltså till vem makt kanöverlämnas i EU och inte vad som kan överlämnas. Detmenar jag är advokatyr. Minsta politiska insiktsäger att de olika delarna inom EU sysslar med olikasaker. De delar som gäller samgåendet gällerväsentligen marknaden och myntet, frågor relateradetill marknaden. Till övriga samarbetsområden kanman, tycker jag, inte överlämna någonting. Samarbetebetyder definitionsmässigt att man bestämmer självmen att man samarbetar med andra.Då är det en stor förändring att gå bort fråndetta med gemenskaperna, som tekniskt sett ärdetsamma som de enheter inom EU där man kan röstamed majoritetsbeslut, där EG-rättens system meddomstol osv. träder i funktion och där besluten ärbindande även för dem som har varit emot. Vidgar vioch säger "unionen", då inbegriper vi bådesamgåendeområdet och alla samarbetsområdena. Viöppnar så att säga alla fördämningar genom engeneralklausul.Då invänder departementet, ser jag här ipolemiken, att det inte är så farligt eftersom viändå måste fatta beslut från gång till gång. Jo,visst är det så. Vi kan räkna med fastamajoritetsförhållanden. Men ska vi ha en grundlagsom ger ett styrkebälte i förhandlingar är detfaktiskt ganska viktigt att man klargör vargränserna går för vad som kan överlämnas.Jag menar att det nu finns tre alternativ. Ettalternativ, det som jag tycker vore det rätta, äratt den här grundlagsparagrafen preciserades - intemed avseende på adressat utan med avseende påsakfrågor som kan överlämnas med tre fjärdedelarsmajoritet.I avvaktan på att en sådan teknisk utformning av10 kap. 5 § kan tas fram kan man låta saken bero.Jag kan inte se att det är någon ko på isen.Nicefördraget och Amsterdamfördraget har jugodtagits. Det finns ingenting framför oss som ärett stort problem. Och är det så att det finns ettstort problem så kan man ju ta upp det när detkommer.Det sämsta alternativet är den härsexpartiöverenskommelsen, för den innebär att vi engång för alla bestämmer oss för att allt kanöverlåtas till vem som helst inom EU. Vill vi ha enkonstitutionell inramning för vår demokrati så menarjag att den ska ligga i den här paragrafen.Ordföranden: för detta. Vi fortsätter direkttill Hans Ragnemalm, varsågod!Hans Ragnemalm: Tack så mycket. Jag antar att jaginte precis är här som regeringsråd utan snararekanske som den som , , utredde den här paragrafen, 10 kap. 5 §, ochgjorde den översyn som resulterade i de delar avparagrafen som inte är aktuella, dvs. Dessutom har jag ju varit domare i EG-domstoleni , så jag har ju sysslat med den härrättsordningen.Jag tänkte under den här inledningen koncentreramig helt på den tydligen kontroversiella frågan ominnebörden av den föreslagna omformuleringen avförsta stycket i regeringsformen 10 kap. 5 §, densom i pressen behandlats under rubriken ut landet.Jag vill först poängtera det alldeles självklaraatt ingenting säljs ut genom att antarregeringens proposition. Vad som regleras iregeringsformen 10 kap. 5 § är förutsättningarna föratt genom senare beslut överlåta kompetens tillandra organ än de rent svenska.Ser vi sedan till frågan om vad som kanöverlåtas till internationella organ så konstaterarjag att det i första stycket i 10 kap. 5 § RF,alltså det stycke som rör det europeiska samarbetet,helt saknas restriktioner. kan kort ochgott överlåta beslutanderätt. Styckena 2-4, som jagdå är pappa till och som rör kompetensöverlåtelserutom ramen för det europeiska projektet, innehållerdäremot klara preciseringar av vilken typ avbeslutanderätt som avses. I journalistiska termerhindrar alltså grundlagen vad gäller föreskrifternai första stycket inte att all beslutanderätt säljsut. Det finns inga restriktioner.I propositionen föreslås nu en uttryckligbegränsning. Bara sådan beslutanderätt som inte rörprinciperna för statsskicket är överlåtbar. Så kanman naturligtvis säga att det i realiteten är redannu. Ingen skulle få för sig att sälja ut grundernaför statsskicket. Men rent lagtekniskt måste jagändå understryka att det överlåtbara området harbegränsats, inte utvidgats, i propositionen. blirdet en konstitutionell regel som säger att man intefår överlåta någonting som rör principerna förstatsskicket. Det fanns ingen sådan regel tidigare,utan formellt var allt överlåtelsebart.Problemet är nu att kritikerna läser in enbegränsning i det överlåtbara området ibeskrivningen av överlåtelsens adressat. Eftersomöverlåtelsen enligt stadgandet i dess nuvarandelydelse bara kan ske till EG skulle det bara kunnabli fråga om överlåtelse av marginell karaktär,befogenheter rörande marknaden och myntet, somSverker säger - det är ett mycket braslagord, men inte sant. Överlåtelse inom ramen förEU-samarbetet, enligt propositionen, skulle enligtSverker däremot öppna slussarna för entotal utförsäljning av den svenska suveräniteten.Det synsättet lider enligt min mening av tvåfundamentala svagheter. För det första gerbeskrivningen en fullständigt skev bild av vad EGsysslar med nu - marknaden och myntet. Jag har påheltid tillämpat EG:s rättsordning ochägnat en väldig massa tid åt mål som gälleroffentlighet, jämställdhet, socialvård och sjukvård,arbetarskydd, konsumentskydd och inte minstmiljöskydd.EG:s nuvarande befogenheter sträcker sig långtutöver marknaden och myntet. Det kan man lättkonstatera bara genom att läsa traktaten, avdelning2 paragraferna 2 och 3. Det är en enorm massa annat.En annan sak, och det är det som i sammanhanget ärdet väsentligaste, är att om vi sysslar medgrundlagen och grundlagens text finns det ingentingi 10 kap. 5 § RF som begränsaröverlåtelsemöjligheterna till att avse just vad EGursprungligen sysslade med eller vad EG sysslar medjust . Det är ett statiskt synsätt utan något somhelst stöd i grundlagen. Det står bara att man fåröverlåta till EG. Inget hindrar alltså att man genomfördragsändringar helt eller delvis för över denandra och tredje pelaren till den första och därmedvidgar EG-sfären.Man kan också överföra helt nyabeslutsbefogenheter till EG. Det är helt enkelt så,om man läser grundlagen, att så länge adressatenkallas för EG kan man teoretiskt överlåta allbeslutanderätt. Så är konstruktionen. Men det krävsnaturligtvis enligt första stycket ettriksdagsbeslut med tre fjärdedelars majoritet,vilket är en effektiv garanti mot excesser. Jag kaninte tänka mig att av plötsligtskulle få för sig att sälja ut väsentliga svenskabefogenheter. Jag har högre tankar om änså.Om det nu är som jag har sagt infinner signaturligtvis frågan, och det var inne på lite grann, om det finns någonanledning att ändra grundlagen. Vi kan ställa denfrågan från olika utgångspunkter. Jag kan ställafrågan: Är det inte lika bra att ange EG somadressat och föra in eventuella framtidabeslutsbefogenheter av i någon mening överstatligkaraktär i den första pelaren? Det går ju enligtlagen.I propositionen och det bakomliggande betänkandetanges olika skäl för reformen sammanhängande med attskillnaderna mellan framför allt första och tredjepelaren har minskat. Det har för övrigt aldrigfunnits några helt vattentäta skott mellan pelarna,som ju i princip hanteras av samma organ. Det ärväldigt svårt för vem som helst att begripa det häregentligen. Vad är EU och vad är EG? Det är ju sammaorgan som håller på hela tiden och som exercerar meddet här.I de delar av EG-pelaren där det krävs enhälligabeslut är ju den överstatliga karaktären rättuttunnad i den meningen att man kan säga nej varjegång man ska anta ett direktiv eller en förordningfrån EG och det krävs enhällighet. Det överstatligaligger i att det ändå inte är svenska organ somutfärdar utan ett EG-organ.Å andra sidan kan man säga att det finns inslag itredje pelaren, som ju är ett sådant här ickeöverstatligt projekt, ett folkrättsligt projekt, sominte ligger särskilt långt ifrån vad som förekommeri den första pelaren. Ett rambeslut är t.ex. intehelt olikt ett direktiv. Rambeslut ligger i tredjepelaren och direktiv i första pelaren. Skillnaden äratt rambesluten inte har direkt effekt. Det finnsalltså en skillnad. Jag menar att det finns mångaelement som tangerar varandra i de här båda pelarna.Vad jag särskilt skulle vilja peka på är att denföreslagna lydelsen, som läggs fram här ipropositionen, faktiskt borde vara mer aptitlig änden nuvarande om man är skeptiskt inställd tillöverstatlighet.Om medlemsstaterna, inklusive , i framtidenskulle vilja fördjupa samarbetet på en viss punktoch där införa ett visst mått av överstatlighet, ärdet då önskvärt att genom en grundlagsregel som dennuvarande begränsa handlingsfrihet så attvår acceptans kräver att beslutanderätten förs överjust till EG, alltså till den sektor som innehållerflest element av överstatlighet?Om vi sitter och förhandlar så kan det rätt somdet är dyka upp något sådant här inom den tredjepelaren, någon viss punkt där vi kunde ha liteöverstatlighet. Då skulle vi säga: Nej, det kan viinte gå med på för regeringsformen kräver att vibara ska överföra beslutanderätt till EG. Alltså skadet in i EG med hela baletten av överstatlighet. Detär inte säkert att det är så dumt att ha en litenzon med mer beskedlig överstatlighet.Det här kan alltså bli konsekvensen ompropositionen avslås, att vi jagar in mer i förstapelaren, mer i EG, än vi egentligen vill. Bifallspropositionen kan vi, liksom andra, biträda ettsamarbete inom t.ex. tredje pelaren. Då kan vialltså inom ramen för samarbetet i den europeiskaunionen, som det står i propositionen, överlåtabeslutanderätt utan att hela apparaten avöverstatlighet i EG-pelaren behöver aktiveras. Minfråga är: Kan inte det vara en fördel?Sedan stod det i tidningen - var det i går? - omSverker ideallösning. Han antydde denhär också. Han kan svälja det nuvarande ett litettag. Helst skulle han vilja attbefogenheterna skrevs in tydligt i första stycket,precis som jag gjorde i andra och fjärde styckenanär det gäller överlåtelse till andra organ.Anledningen till att "min" gamla EG-paragraf, omjag får kalla den så, inte dög i samband med EG-inträdet var ju just att den är alldeles fördetaljerad och beskriver en precis kompetens. Då kom man med en ny, egen regel för EG-samarbetet. Vitsen var just att man kunde överlåtabeslutanderätt mer generellt. Annars fungerar detinte. Då kan man inte vara med i EG. Skulle manskriva in alla befogenheter skulle man få en groteskgrundlagsparagraf som innehöll stora delar avtraktaten. Allt som EG sysslar med skulle ju in då.Det går inte. Det ändras ju . Det bedömerjag som fullständigt orealistiskt.Min slutsats är kort sagt attpropositionsförslaget är realistiskt och fögaäventyrligt. Eftersom jag har ordet nu - jag vet juinte när jag får en fråga senare - passar jag på attreagera mot en sak i debatten. Det talas alltid omvi och dem. Man tror att det är fråga om en ondmakt. Det är faktiskt inte vi och dem, utan det stårmellan vi ensamma och vi tillsammans med dem. Det ären väldig skillnad.Ordföranden: för detta. ,varsågod!Lotty : Tack så mycket. Jag utgår från attdet inte är i egenskap av ordförande i som jag har blivit inbjuden utanmer i min tidigare egenskap av rättschef för på . Det var jag framtills . Defrågor som tas upp i propositionen rör ju problemsom vi märkte i samband med att skullegodkänna Amsterdamfördraget. Där förde man in nyabeslutsformer i tredje pelaren, bl.a. rambesluten,som vi förutsåg kunde vålla problem om mantillämpade och tolkade 10 kap. 2 § regeringsformensom man gjort.Jag kan konstatera att nu anser att denordning som föreslås i propositionen ryms inom dennuvarande ordalydelsen av 10 kap. 2 §. Man har redanknäsatt en konstitutionell praxis som man tillämparpå det vis som regeringen har föreslagit att man skatillämpa den. Från den utgångspunkten innebär juinte förslaget någon förändring i sak. Däremot lederdet till ökad klarhet och ökad tydlighet, och det ärväl väldigt viktigt att vår regeringsform är tydligoch klar när det gäller hur beslutsformerna ochkompetensfördelningen ska vara mellan regering ochriksdag.Hans Ragnemalm har vältaligt och pedagogisktpratat om mycket av det som jag möjligtvis hadetänkt vara beredd att säga. När det gäller förslagettill ändringar av 10 kap. 5 § regeringsformen, därman i stället för att lämna över beslutanderätt tillde europeiska gemenskaperna föreslår att detta skakunna lämnas över inom samarbetet i den europeiskaunionen, har jag av den tidningsdebatt som harvarit, och även när jag har tittat på de motionersom har väckts med anledning av propositionen, lättkunnat konstatera att det råder en stor förvirringhos svenska folket, tror jag, och kanske också endel av dess företrädare om vad som egentligen är EUoch EG.Vi kan notera att i tidningarna talar man inte omEG. Man talar om EU. Det tycker jag är bra, för EUrymmer allt - både EG och den gemensamma politikeninom utrikes- och säkerhetsområdet. Det rymmer ocksåsamarbetet i tredje pelaren; polissamarbetet och detstraffrättsliga samarbetet.Det är en förvirring. EU rymmer EG, ettpolitikområde och ett samarbetsområde. Det rymmertre pelare som man har hittat på. Dessa tre pelarevilar på fyra fördrag. Det europeiska bygget ärkomplicerat, kan man säga. Sedan har man inom varjepelare och inom varje fördrag en oändlig mängd olikabeslutsformer, beslutsinstrument. Inom de trefördrag som reglerar EG har man de överstatligabeslutsformerna och beslutsinstrumenten.Det är en förvirring vad EG och EU är. EG är ocksåEU. Detta regleras i fördragen. Det är inte EG ellerEU som själv ger sig kompetens. Det ärmedlemsstaterna som överför kompetens som gerbeslutanderätt. Och det gör man genom att man kommeröverens om fördrag som respektive medlemsstatgodkänner.I samband med Nicebeslutet avgav Europeiska rådeten gemensam förklaring om EU:s framtid där man bl.a.pekade på det angelägna i att göra det europeiskabygget mindre komplicerat, att göra det begripligtför medborgarna, att förenkla fördragen, attförenkla beslutsinstrumenten och att kanske rivapelarna och få en kolonn i stället för de trepelarna som de miljöpartistiska motionärerna ärrädda för. Jag tror att det vore en fördel att få enkolonn i stället för tre pelare. Det skulle ta bortförvirringen lite grann.Man talar också om att man ska göra enkompetenskatalog. En sådan vill i den svenska regeringsformen, och den vill manha i fördragen också för att göra det tydligt vaddet är som man överlämnar och som man har frånhäntsig, och vad man inte har överlämnat och frånhäntsig. Blir det på samma sätt? Och den blir då likatjock som fördragen är just . Annars kanske densvenska regeringsformen, som Hans Ragnemalm säger,blir så tjock om man ska ha en katalog på olikasaker som vi tillsammans med de övrigamedlemsstaterna har överlåtit.Om jag bortser från allt annat som Hans Ragnemalmhar framhållit tycker jag, vilket är mina högstpersonliga synpunkter, att man med fördel skullekunna förenkla fördragen och beslutsprocesserna,vilket i alla fall inte regeringsformskulle hindra, eftersom den kan ändras när det bliraktuellt. Men det vore väl bra om frimodigtkunde arbeta för en förenkling och ett merbegripligt europeiskt samarbete och europeiskafördrag - göra samarbetet tydligt och ha bara ettfördrag i stället för flera. Den föreslagnaändringen skapar den möjligheten. Den skapar intemöjligheten att öka överstatligheten. Det såg viefter Amsterdamfördraget. Vad gjorde man? Jo, mantog en bit av tredje pelaren och förde in den iförsta pelaren, asyl- och invandringsfrågorna. Detär så man gör om man vill ha ökad överstatlighet.Det är ju en onödig omgång kan man tycka.Sammanfattningsvis ser jag inte alls de farhågorsom har sett. Jag tror inte attgrunden för vårt statsskick ens är hotat på någotsätt. Jag tror t.o.m. att det kan innebära fördelar.Däremot kan jag säga att de inte är absolutnödvändiga. Vi kan tillämpa de föreslagnaändringarna i10 kap. 2 § regeringsformen. Alltså kan man leva medden utformningen . finns ingenöverstatlighet inom något annat än inom deeuropeiska gemenskaperna. Då kan man ju välja alltid ska driva att all överstatlighet skaligga och behålla denna struktur. Det gör ingenting.Vi kan leva med det som det är . Men det öppnarför framtiden, och det ökar tydligheten.Göran Schäder: Jag inbillar mig inte heller att jagär här i min nuvarande egenskap utan för vad jag hargjort tidigare. Då var jag med i arbetet med attskriva om 10:5 som Hans Ragnemalm tidigare hadeutformat. Jag var också iJustitiedepartementet med om att tillämpa dessa nyabeslutsformer, men lämnade det för tre och ett halvtår sedan och har sedan bara följt arbetet genom vadsom står i pressen.När jag var i departementet och konfronterades meddessa rambeslut - eftersom de tas i enighet är deenligt uttalanden i vår grundlag att jämställa medinternationella överenskommelser och alltså intenågonting överstatligt - och läste vad som stod i10:2, att regeringen bara får ingå en internationellöverenskommelse som kräver lagstiftning om riksdagenhar godkänt "denna", då läste jag det som att detvar själva överenskommelsen som man skulle hagodkänt. Hade det stått "detta" i stället hade detkunnat innebära att man godkände att regeringeningick överenskommelsen, och då hade det varitmycket enklare.Nu konstaterar jag att regering och riksdag harutvecklat en praxis då man fattar beslut på ettutkast till en kommande konvention. Det är klokt gör på det sättet. Jag lanserade tidigare tankenatt man skulle öppna en möjlighet för attge regeringen en sorts förhandlingsmandat inomvilket man sedan skulle kunna sluta en konvention.Den frågan har behandlats i betänkandet ochavfärdats där. Och jag har respekt för de argumentsom förs fram mot att man gör på det sättet. Men jagtror att det då är klokt att tillämpa den ordningsom nu föreslås bli kodifierad. Rambesluten är för att närma ländernas lagstiftning tillvarandra på områden där gemenskaperna inte som iförsta pelaren har rätten att fattaharmoniseringsbeslut.Om det skulle vara så att rambesluten bara kananvändas i de fall då lagstiftningen redan finns påplats, skulle de ju inte fylla någon som helstfunktion. Något behov av dem skulle ju inte finnasom lagstiftningen redan fanns där. Rambeslutenskulle möjligen kunna användas för att exporterasvenska lagstiftningsidéer till andra länder sominte redan hade antagit den lagstiftning som vi harmen däremot inte till att låta inspireras aven bra lösning på ett gemensamt problem som någotannat land kanske hade funnit på.Därför tror jag att rambesluten genom den ändradelydelsen av 10:2 borde kunna fortsätta att fungerapå ett effektivt sätt.