bet · GP01JUU22 · 2002-05-14 00:00:00 — Godkännande av rambeslut om åtgärder mot terrorism SammanfattningI detta betänkande behandlar utskottet regeringensproposition /02:135 om antagande avrambeslut om bekämpande av terrorism jämte fyra iärendet väckta motioner.I propositionen föreslås att skallgodkänna det inom Europeiska unionen upprättadeutkastet till rambeslut om bekämpande av terrorism.Rambeslutet innehåller bl.a. bestämmelser om vilkagärningar som skall anses utgöra terroristbrott imedlemsstaternas nationella lagstiftning samt vilkastraffrättsliga påföljder dessa gärningar skallkunna leda till. De lagändringar som regeringenanser att rambeslutet föranleder kommer attbehandlas senare.Utskottet föreslår att antar regeringensförslag och avslår motionerna.I ärendet finns en reservation (v, mp) och tvåsärskilda yttranden (m, fp respektive c).Utskottets förslag till riksdagsbeslutGodkännande av rambeslut om bekämpande avterrorismRiksdagen godkänner det i bilaga 2 intagnautkastet till rambeslut om bekämpande avterrorism samt avslår motionerna 2001/02:Ju13,2001/02:Ju14, 2001/02:Ju15 och 2001/02:Ju16.Därmed bifaller proposition2001/02:135.Reservation 1 (v, mp)den 14 maj 2002På justitieutskottets vägnarFredrik ReinfeldtNärvarande: ()[1]1, IngvarJohnsson (s), (), MargaretaSandgren (s), (), (), ()[2]1, (), (), (),(), ()[3]1, KiaAndreasson (mp), (c) ()[4]1, ()[5]1 och Sven-ErikSjöstrand (v). **FOOTNOTES**[1]:1 Har ej deltagit i beslutet. [2]:[3]:[4]:[5]:beslutade om enhandlingsplan för att på bästa sätt genomförabestämmelserna i om upprättandetav ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Ihandlingsplanen anges bl.a. att EU efterdet att fördraget trätt i kraft bör vidta åtgärderför att, om det anses nödvändigt, fastställaminimiregler avseende brottsrekvisit och påföljderpå området terrorism.För att följa vilka framsteg som görs med attgenomföra åtgärderna enligt handlingsplanen ochhålla de tidsfrister som anges har kommissionenupprättat en resultattavla som innehåller enredogörelse för arbetet. Vid sin uppdatering avresultattavlan angav kommissionen att denhade för avsikt att presentera ett förslag tillrambeslut om gemensamma definitioner, åtal ochstraff för terrorism före utgången av tredjekvartalet 2001. I enlighet härmed presenteradekommissionen ett förslag tillrambeslut om bekämpande av terrorism. Syftet medförslaget var att tillnärma medlemsstaternaslagstiftning när det gäller terroristbrott.Under hösten 2001 bedrevs ett omfattandeförhandlingsarbete inom EU med anledning avkommissionens förslag. Vid sitt möte den 6-7december 2001 träffade Rådet för rättsliga ochinrikes frågor en politisk överenskommelse ominnehållet i rambeslutet och Europaparlamentetgodkände rådets förslag.Regeringen har under förhandlingsarbetetfortlöpande informerat och samrått med riksdagen.Sålunda sammanträffade representanter för regeringenmed utskottet respektive utskottets EU-grupp vidfyra tillfällen . var lika omfattande.Ärendet och dess beredningTill grund för regeringens förslag ligger ett inomJustitiedepartementet utarbetat utkast tillproposition som Riksåklagaren, ,, och beretts tillfälle att lämna synpunkterpå. Därutöver har till regeringenöverlämnat synpunkter på rambeslutet frånFrivilligorganisationernas fond för mänskligarättigheter, förmänskliga rättigheter, Statstjänstemannaförbundetsamt från personer verksamma vid , Göteborgsoch universitet.Sedan propositionen överlämnades till riksdagenhar den däri intagna svenska versionen av utkastettill rambeslut granskats av EU:s juristlingvister.Den juristlingvistgranskade versionen av utkastet -med vissa i förhållande till propositionenredaktionella och språkliga ändringar - återfinns ibilaga 2 till betänkandet. Vad gäller det utkasttill uttalande som skall tas till rådets protokollnär rambeslutet antas har någon ny version intepresenterats. Det i bilaga 3 intagna uttalandetöverensstämmer därför med det som finns ipropositionen.Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås att godkänner detinom Europeiska unionen upprättade utkastet tillrambeslut om bekämpande av terrorism. Rambeslutetinnehåller bl.a. bestämmelser om vilka gärningar somskall anses utgöra terroristbrott i medlemsstaternasnationella lagstiftning samt vilka straffrättsligapåföljder dessa gärningar skall kunna leda till. Ipropositionen redovisar regeringen de lagändringarsom rambeslutet kräver. Några konkreta förslag tilländrad lagstiftning läggs dock inte fram ipropositionen. De av regeringen redovisadelagstiftningsbehoven kommer att behandlas i ettsenare sammanhang.2001/02JuU22Utskottets övervägandenUtskottets förslag i korthetUtskottet föreslår att godkänner utkastettill rambeslut om bekämpande av terrorism och avslårsamtliga motionsyrkanden. Jämför reservationen (v,mp).Det internationella straffrättsliga samarbetet motterrorism har pågått ända . Arbetethar i huvudsak koncentrerats till FN ochresulterat i att tolv internationella konventionereller tilläggsprotokoll förhandlats fram. Till dettakommer den europeiska konventionen angåendemotverkande av terrorism, antagen i ijanuari 1977.Avsaknaden av samförstånd om en internationelltaccepterad definition av terrorism har gjort attolika idéer som funnits för att skapa en generellkonvention mot all slags terrorism intevisat sig vara en framkomlig väg. Arbetet har istället gått ut på att utarbeta speciellakonventioner med krav på kriminalisering avsärskilda brottsliga handlingar, allteftersomterrorismen tagit sig skilda uttryck.Det nu aktuella rambeslutet är den förstainternationella överenskommelse som innehåller endefinition av terrorism. I artikel 1 föreskrivsnämligen vilka handlingar som, enligtbrottsbeskrivningen i nationell lagstiftning, skallbetraktas som terroristbrott. Till dessa handlingarhör bl.a. angrepp på persons liv som kan leda tilldöden, människorov eller tagande av gisslan samtförstörande av vissa i rambeslutet uppräknadeanläggningar. För att dessa handlingar skall kunnabetraktas som terroristbrott måste dessutom vissaytterligare rekvisit vara uppfyllda. För det förstamåste handlingen ha begåtts uppsåtligen och genomsin art eller sitt sammanhang kunna allvarligt skadaett land eller en internationell organisation. Mendet är inte tillräckligt. Det måste dessutom varastyrkt att gärningsmannen begått handlingen i syfteatt injaga allvarlig fruktan hos en befolkning,otillbörligen tvinga offentliga organ eller eninternationell organisation att utföra eller attavstå från att utföra en viss handling ellerallvarligt destabilisera eller förstöra degrundläggande politiska, konstitutionella,ekonomiska eller sociala strukturerna i ett landeller i en internationell organisation. Genom ettsärskilt uttalande, som skall tas till rådetsprotokoll då rambeslutet antas, får rambeslutetdessutom inte tolkas så att man på terroristgrunderanklagar personer som utövar sin grundläggande rättatt föra fram sina åsikter, även om de begår brottnär de utövar en sådan rätt.Även vissa andra gärningar, såsom grov stöld ochutpressning och som anses vara särskilt frekventa isamband med utförandet av terroristbrott, skallunder vissa förutsättningar betraktas som brott medanknytning till terroristverksamhet (artikel 3).Vidare skall varje medlemsstat kriminalisera vissahandlingar som begås inom ramen för särskiltplanlagd och organiserad terroristbrottslighet. Detsom skall bestraffas är att leda eller på visstnärmare angivet sätt delta i en terroristgruppsverksamhet (artikel 2). I vissa i rambeslutetangivna fall skall också anstiftan, medhjälp ochförsök vara straffbart (artikel 4).I rambeslutet föreskrivs även vilka påföljder somskall kunna dömas ut för de brott som omfattas avbeslutet (artikel 5), vilka särskilda omständighetersom skall kunna medföra lindring av sådana påföljder(artikel 6), juridiska personers ansvar ochpåföljder för dessa (artiklarna 7 och 8), behörighetoch åtal (artikel 9) samt vilka åtgärder sommedlemsstaterna skall vidta till skydd av och stödtill brottsoffer (artikel 10).I propositionen föreslår regeringen att riksdagengodkänner utkastet till rambeslut. Delagstiftningsåtgärder som rambeslutet föranlederbehandlas inte i detta betänkande.I propositionen redogör regeringen emellertidutförligt för nuvarande svenska regler på områdetoch behovet av författningsändringar med anledningav rambeslutet. Sammanfattningsvis anför regeringenatt svensk rätt i de flesta avseenden torde uppfyllade krav rambeslutet ställer upp. I vissa delar krävsdock ny lagstiftning. Regeringen konstaterar attsamtliga de handlingar som anges i artikel 1 ärstraffbara enligt svensk rätt. För att uppfyllarambeslutets krav på att dessa handlingar, då dekvalificerande rekvisiten är uppfyllda, skallbetraktas som terroristbrott bör införas en särskildstraffbestämmelse om ansvar för terroristbrott meden särskild straffskala. Vidare bör försök,förberedelse och stämpling till samt underlåtenhetatt avslöja terroristbrott vara straffbart.Slutligen bör bestämmelserna om tillämplighet avsvensk lag förtydligas. Regeringen göravslutningsvis reservationen att det inte är möjligtatt redan nu slå fast den exakta omfattningen av detstraffbara området.I motionerna Ju13 (v), Ju15 (fp) och Ju16 (mp)yrkas avslag på propositionen. Motionärerna anföratt rambeslutet förutsätter betydelsefulla ändringarav svensk lagstiftning. Trots detta presenteras intedenna lagstiftning, vilket medför att intefullt ut kan bedöma konsekvenserna av rambeslutetför svensk del. Vidare anför motionärerna att denenskildes rättssäkerhet riskerar att sättas i faraom rambeslutet godkänns.I motion Ju14 (m) tas också mer i principställning till behandling av godkännandeav rambeslut. Motionärerna anser att frågan omgodkännande av rambeslut inom det rättsliga områdetinte bör behandlas av med mindre förslagtill följdlagstiftning läggs fram. Imotion Ju15 (fp) framförs liknande synpunkter.I sammanhanget bör nämnas att vid ettantal tillfällen godkäntrambeslut utan att följdlagstiftningen samtidigtpresenterades. Det bör också nämnas att frågannyligen aktualiserats i ärendet om en europeiskarresteringsorder där utskottet godtagit attföljdlagstiftningen läggs fram senare (bet.2001/02:JuU29). Principfrågan behandlas i utskottetsbetänkande /2000:JuU20 s. 5-6. Bakgrunden är attett antagande av ett rambeslut i Rådet medför enfolkrättslig förpliktelse att genomföra erforderligalagändringar. Utskottet kunde i sitt enhälligabetänkande inte se något avgörande skäl mot attgodta ett rambeslut och fattabeslut om lagstiftningen vid ett senare tillfälle.Att avvakta med lagstiftningen borde emellertid inteske annat än när det var påkallat av de tidsramarsom gällde för EU:s antagande av rambeslutet.Vad först gäller möjligheterna att bedömakonsekvenserna av rambeslutet för svensk delkonstaterar utskottet att regeringen i propositionenbl.a. lämnar en redovisning av såväl rambeslutetsinnehåll som de skäl som regeringen har för attriksdagen skall anta rambeslutet. I detta ärendefinns dessutom en utförlig redovisning förlagstiftningsbehovet. Utskottet anser för sin delatt propositionen i dessa delar ger en bådenyanserad och saklig beskrivning av rambeslutetskonsekvenser för svensk räkning.I propositionen anför regeringen att behovet ochnödvändigheten av ett rambeslut för att bekämpaterrorism förutskickades redan i själva Fördraget omEuropeiska unionen. Terrordåden i har däreftermedfört bred uppslutning i de internationellaansträngningarna för terroristbekämpning. I detarbetet är det naturligt att man inom EUsäkerställer att medlemsstaternas lagstiftning är såutformad att den inte lämnar utrymme för att begåterroristbrott. Det finns enligt regeringen därförett mervärde att på EU-nivå utforma gemensammadefinitioner av vilka handlingar som skall ansesutgöra terroristbrott och vilka påföljder dessaskall kunna leda till. På så sätt skapas ettgemensamt rättsområde som underlättar det rättsligaoch polisiära samarbetet för att förebygga ochbekämpa terroristbrottslighet. Regeringen anser avdessa skäl att bör verka för att rambeslutetantas (prop. s. 17 f).Utskottet finner inte anledning till någon annanbedömning än regeringen i denna del.Vad härefter gäller kravet på omedelbarföljdlagstiftning anför regeringen i propositionenatt avsikten är att rambeslutet skall antas så snartsom möjligt under det spanska ordförandeskapet. Medanledning härav samt att medlemsstaterna enligtrambeslutets artikel 11 senast den 31 december 2002skall ha vidtagit nödvändiga åtgärder för att följabestämmelserna i rambeslutet, lägger regeringen intei detta sammanhang fram förslag till lagstiftning omgenomförandet av åtagandena, utan avser att underhösten 2002 återkomma med nödvändigalagstiftningsförslag (prop. s. 5). En sådansituation som förelåg ärende föreliggeralltså också här. Som framgått redovisas ocksålagstiftningsbehovet på ett utförligt sätt ipropositionen.Mot den här angivna bakgrunden kan utskottet intedela motionärernas uppfattning att avsaknaden avföljdlagstiftning skulle utgöra skäl för riksdagenatt inte anta rambeslutet eller att avvakta med ettbeslut rörande detsamma. Sammantaget innebär detanförda att utskottet tillstyrker propositionen ochavstyrker motionerna Ju13, Ju14, Ju15 och Ju16.ReservationGodkännande av rambeslut om bekämpande avterrorismav (), () ochSven-Erik ().Förslag till riksdagsbeslutVi anser att utskottets förslag borde ha följandelydelse:Riksdagen avslår proposition 2001/02:135. Därmedbifaller motionerna 2001/02:Ju13,2001/02:Ju15 yrkande 1 och 2001/02:Ju16 samtbifaller delvis motionerna 2001/02:Ju14 och2001/02:Ju15 yrkande 2.StällningstagandeAtt bekämpa internationell brottslighet ochterrorism är en mycket angelägen uppgift somgivetvis måste ha högsta prioritet. I detföreliggande utkastet till rambeslut finns dockstora definitions- och gränsdragningsproblem ochförslaget har så allvarliga brister - inte minst ifråga om förutsägbarhet - att det inte kan ansesuppfylla kraven på rättssäkerhet för den enskilde.Enligt vår mening råder det dessutom tveksamhetkring frågan om beslutet verkligen står iöverensstämmelse med de grundläggande mänskligarättigheterna och friheterna.Trots att rambeslutet innebär betydelsefullaändringar av svensk lag väljer regeringen att intesamtidigt med rambeslutet lägga fram ett förslagtill den lagstiftning som krävs med anledning avbeslutet. Enligt vår mening är detta inte enacceptabel lagstiftningsteknik. Det bör vara ettkrav att den lagstiftning som bedöms bli aktuellpresenteras i sin helhet för att en bedömning avrambeslutet som sådant skall kunna genomföras. Baragenom ett sådant förfarande ges utrymme för båderemissförfarande och, när så är påkallat,lagrådsgranskning. Härigenom ges också tid ochmöjlighet till debatt och analys av förslagensinnehåll och konsekvenser för svensk del.Mot bakgrund av det sagda bör enligt vår meningpropositionen avslås.Särskilda yttranden1. Följdlagstiftningens betydelse vid antagandeav rambeslutav (), (),(), () och LennartBolander (m).Enligt vår mening hade utskottet bort skjuta uppbehandlingen av godkännandet av rambeslutet tilldess att regeringens förslag till följdlagstiftningförelåg. Sedan ett yrkande härom avslagits avutskottet väljer vi att inte delta i beslutet omgodkännande och anför följande.Terroristattackerna i den 11 september 2001har medfört att terrorbekämpningen har satts i fokusi det internationella samarbetet. Vi stödernaturligtvis detta arbete och tar våra åtagandeninom ramen för det europeiska samarbetet på störstaallvar.Regeringen har emellertid valt att inte lägga framförslag till följdlagstiftning medrambeslutet. har i och för sig vid någratillfällen tidigare tagit ställning till rambeslututan att regeringen har presenterat denlagstiftning som är nödvändig till följd avbeslutet. Det nu aktuella rambeslutet skiljer sigemellertid i dignitet och känslighetsgrad från deövriga rambeslut som lagts fram för riksdagen.Rambeslutet innehåller ställningstaganden om bl.a.en ny lag om terroristbrott, kriminalisering avgärningar som begås av en terroristgrupp samtpåföljder. Vid tillskapandet av sådana bestämmelserär det angeläget att säkerställa att rättssäkerhetenför den enskilde inte urholkas. Innan riksdagenfattar beslut i frågan bör det därför stå helt klartvilka konsekvenser beslutet kommer att få för densvenska lagstiftningen.Vi misstror inte regeringens förmåga till analysoch problemlösning. Enligt vår erfarenhet är detemellertid först i samband med att det handgripligaoch konkreta förslaget granskas inom ramen för denparlamentariska processen som eventuella bristereller problemområden upptäcks. Därför är det mycketviktigt att ges möjlighet att ta ställningtill konsekvenserna av rambeslutet på nationell nivåsamtidigt som man antar rambeslutet.2. Antagande av rambeslutetav (c).Ett väl fungerande rättsligt samarbete inom EU är avstor betydelse för att människor skall kännatrygghet i gemenskapen. Därför bör samarbetet inomEU på det rättsliga området prioriteras underkommande år. Det finns därför all anledning förSverige att fortsätta sitt aktiva deltagande i deinternationella ansträngningarna för att motverkaorganiserad brottslighet.I många olika typer av brott, t.ex. terrorbrott,narkotikabrott, grov ekonomisk brottslighet,människohandel och annan organiserad brottslighetsaknar nationella gränser betydelse. Samtidigtstannar ofta möjligheterna att från samhällets sidabekämpa denna typ av brottslighet vid gränsen. Detinnebär att brottsligheten alltför ofta ligger någrasteg före rättssamhället. Därför är det nödvändigtatt utveckla det gränsöverskridande samarbetet avbrottsbekämpning och det brottsförebyggande arbetet.Brott som terror, grov ekonomisk förskingring ochmänniskohandel sprider sig tyvärr med hög hastighet,och dessa brott måste med kraft motarbetas.Centerpartiet accepterar därför vissa nyagemensamma minimiregler när det gällerstraffrättsliga påföljder och andra former avstraffrättsliga åtgärder som skall vidtas mot bl.a.terrorbrott. Detta skall dock ses som undantag pågrund av frågornas dignitet. Grundprincipen attbeslut inom det polis- och straffrättsligasamarbetet skall ske på mellanstatlig grund börligga fast. Inom det straffrättsliga samarbetet ärömsesidigt erkännande ett bra alternativ tillharmonisering. Metoden är ett bra sätt att ökasamarbetet utan att lämna över alltför mycket avbeslutsfattande till överstatlig nivå.Bilaga 1Förteckning över behandlade förslagPropositionenI proposition 2001/02:135 harregeringen ()föreslagit att godkännerdet inom Europeiska unionenupprättade utkastet till rambeslutom bekämpande av terrorism.Följdmotioner2001/02:Ju13 av m.fl. (v):avslår proposition 2001/02:135 Sverigesantagande av rambeslut om bekämpande av terrorism.2001/02:Ju14 av m.fl. (m):tillkännager för regeringen som sin meningvad i motionen anförs om att propositioner om EU:srambeslut inom det rättsliga området även börinnehålla förslag om svensk följdlagstiftning.2001/02:Ju15 av och ():1. beslutar att avslå proposition2001/02:135.2. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om att rambeslutetoch efterföljande lagstiftningsåtgärder börbehandlas i ett sammanhang.2001/02:Ju16 av m.fl. (mp):avslår regeringens begäran om godkännandeav utkast till rambeslut om bekämpande av terrorism.Bilaga 2Utkast till rambeslutBILAGA 3Utkast till uttalanden som skall tas till rådetsprotokoll när rambeslutet antas