bet · GP01KU32 · 2002-05-30 00:00:00 — SammanfattningI betänkandet behandlas revisorersförslag med anledning av den granskning somrevisorerna gjort av myndigheten föreslår tillkännagivanden förregeringen om att den bör påbörja en utvärdering avresultaten av sammanslagningen till en myndighet, seöver frågor kring förvaltningsavdelningens roll ochledningsfunktionerna i departementen samt lämnaresultatredovisning för inklusiveen redovisning av utvecklingsarbetet ochkompetensförsörjningen. I betänkandet behandlasvidare två motioner som väckts med anledning avförslaget.Utskottet tillstyrker revisorersförslag och avstyrker motionerna.Ett särskilt yttrande (m, kd, c) finns ibetänkandet.Utskottets förslag till riksdagsbeslut1. Utvärdering av Regeringskanslietssammanslagning till en myndighetRiksdagen godkänner vad utskottet anfört om enutvärdering av sammanslagningtill en myndighet. Därmed bifaller riksdagenförslag 2001/02:RR15 yrkande 1 och avslår motion2001/02:K83 yrkande 1.2. Uppgifter för regeringen ochRegeringskanslietRiksdagen avslår motionerna 2001/02:K83 yrkande4 och 2001/02:K84.3. Förvaltningsavdelningens roll ochledningsfunktionerna i departementenRiksdagen godkänner vad utskottet anfört om enöversyn av förvaltningsavdelningens roll ochledningsfunktionerna i departementen. Därmedbifaller förslag 2001/02:RR15 yrkande 2och avslår motion 2001/02:K83 yrkande 2.4. Redovisning till riksdagenRiksdagen godkänner vad utskottet anfört omresultatredovisning till förRegeringskansliet. Därmed bifaller förslag2001/02:RR15 yrkande 3 och avslår motion 2001/02:K83yrkande 3.Stockholm den 30 maj 2002På vägnarPer UnckelFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: PerUnckel (m), (), (), (), (), (), (), MatsBerglind (s), (), (), (), (), von der Esch (kd), (), Per () och ().2001/02KU32Redogörelse för ärendetÄrendet och dess beredningRiksdagens revisorer har på eget initiativ genomförten övergripande granskning av Regeringskanslietssammanslagning till en myndighet. Resultatet avgranskningen presenterades i rapportenRegeringskansliet En myndighet, tio departementeller hundra enheter? (rapport /02:4).Rapporten, som bl.a. består av intervjuer medföreträdare för departement och offentligautredningar, har remissbehandlats.Revisorerna har härefter överlämnat rapportentillsammans med sitt förslag MyndighetenRegeringskansliet (förslag 2001/02:RR15) tillriksdagen.Två motioner har väckts med anledning avförslaget.Förslagen till riksdagsbeslut i revisorernas förslagoch i motionerna återges i bilaga.BakgrundDen omorganiserades Regeringskansliettill en myndighet. Efter ändringar idepartementsindelningen består av Statsrådsberedningen och tio departement samtav förvaltningsavdelningen. Departementsindelningenfastställs i förordningen (1996:1515) medinstruktion för Regeringskansliet.Skälet till omorganisationen uppgavs ibudgetpropositionen (prop. 1996/97:1utgiftsområde 1) vara att det var nödvändigt attanpassa organisation ocharbetsformer till de stora krav som ställs påstatsförvaltningens högsta ledning, inte minst motbakgrund av den ökade internationaliseringen och depågående stora omställningarna inom den offentligasektorn. Regeringen ansåg att regeringsformens kravpå en indelning av i departementkunde tillgodoses inom ramen för konstruktionensamtidigt som ökad flexibilitet skulle vinnas.Konstitutionsutskottet har i sin granskning avstatsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenashandläggning granskat sommyndighet (se bet. 1998/99:KU10, 1999/2000:KU10,2001/01:KU10 och 2001/02: KU10). I granskningen avRegeringskansliet 1999/2000 noterade utskottet attdet inte varit möjligt attfå fram en samlad bild av effekterna av 1997 årsreform genom vilken blev enmyndighet. Vid granskningen 2000/01 konstateradeutskottet att den förhoppning som utskottet uttrycktom att borde kunna tillhandahållaen samlad bild av effekterna av reform intehade infriats. Vid den senaste behandlingenhänvisade utskottet till den rapport som Riksdagensrevisorer presenterat och som var föremål förremissbehandling samt till att revisorernas slutligaställningstagande till rapporten och förslag tillriksdagen borde avvaktas. Utskottet avsåg att nästariksmöte fortsätta sin granskning avRegeringskansliet som myndighet.Förslagets huvudsakliga innehållRevisorerna föreslår tillkännagivanden förregeringen om att regeringen bör påbörja enutvärdering av resultaten av sammanslagningen myndighet, se över frågor kringförvaltningsavdelningens roll ochledningsfunktionerna i departementen samt lämnaresultatredovisning för inklusiveen redovisning av utvecklingsarbetet ochkompetensförsörjningen.Bestämmelser om regeringsarbetet,tidigare utskottsbehandling ochbakgrund till revisorernas förslagBestämmelser om regeringsarbetetRegeringsformen innehåller vissa bestämmelser omregeringen och regeringsarbetet. Enligt 7 kap. 1 §regeringsformen skall det för beredning avregeringsärenden finnas ett regeringskansli. I dettaingår departement för skilda verksamhetsgrenar.Regeringen fördelar ärendena mellan departementen,och statsministern utser bland statsråden chefer fördepartementen.Närmare bestämmelser om arbetet iRegeringskansliet och departementen finns iförordningen (1996:1515) med instruktion förRegeringskansliet.Utskottets tidigare uttalandenUtskottet har i ett tidigare betänkande (bet.1996/97:KU1) erinrat om att de nämnda bestämmelsernai regeringsformen avser att ge statsministern ochregeringen en mycket vidsträckt möjlighet attbestämma regeringens sammansättning och formerna förfördelningen av uppgifterna inom regeringskretsen.Av förarbetena till regeringsformen framgår att detinte ansetts motiverat att i regeringsformen ellerannan lag ange ramar för antalet statsråd ellerantalet departement. I den proposition genom vilkenförslaget till ny regeringsform lades fram förriksdagen anförde föredragande statsrådet emellertidatt han ansåg det självklart att skullevara tillförsäkrad ett inflytande i dessa frågor.Detta ansågs uppnås på ett tillfredsställande sättgenom reglerna för anslagsmakt (prop.1973:90 s. 181).I det nämnda betänkandet (bet. 1996/97:KU1)erinrade utskottet vidare om att /95 anvisat medel för helaRegeringskansliet utom i formav ett samlat anslag. Denna ordning hade vid sintillkomst ansetts stämma väl överens med den syn påregeringens rätt att bestämma över sin egenorganisation som kommit till uttryck iregeringsformen. Utskottet ansåg att de skäl somregeringen anförde för den nya organisationen avRegeringskansliet som en myndighet låg i linje meddetta synsätt.I granskningsbetänkande 1998/99:KU10 erinradeutskottet om att det redan inför genomförandet avreformen genom vilken blev enmyndighet intresserat sig för reformen och dessgenomförande samt att ett skäl till utskottetsintresse för fortsatta utvecklingvar att med den ordning föranslagstilldelningen som råder inte har någotdirekt inflytande över och verksamhet. Utskottet uttalade attdet är viktigt att fungerar väloavsett vilken den sittande regeringen är och attdet därför fanns anledning för utskottet att följaRegeringskansliets verksamhet även framgent.Utskottet fann vid det årets granskning att någonanalys eller allmän bedömning av vad reformendittills resulterat i inte hade lämnats. Utskottetutgick från att det skulle bli möjligt förRegeringskansliet att senare lämna en merapreciserad redovisning till utskottet.Vid det följande granskning (bet.1999/2000:KU10) fann utskottet emellertid att detinte varit möjligt för utskottet att efter tre årsuppföljning få fram en samlad bild av effekterna av1997 års reform, och utskottet ansåg attRegeringskansliet vid nästa års granskning bordekunna tillhandahålla en sådan samlad bild somutskottet efterlyste. Utskottet redovisade att det ifrågan om resultatrapportering igrunden fanns två skilda uppfattningar: delsutskottets uppfattning, som baserades på Riksdagensrevisorers uppfattning att börkunna lämna resultatredovisning som andramyndigheter, dels regeringens uppfattning enligtvilken inte bör ha en sådanskyldighet. Denna uppfattning kommer till uttryck i45 § förordningen (1996:1515) med instruktion förRegeringskansliet. Utskottet som tidigare nöjt sigmed beskedet att man inom arbetademed att utveckla ett system för resultatinformationoch emotsett en redovisning av en sådan informationvid ett senare tillfälle och som inte fann skäl attfrångå sin tidigare redovisade uppfattning ombehovet av redovisning av resultat också frånRegeringskansliet ansåg att frågan borde bliföremål för en mera utförlig, principiell analys vidföljande års granskning.Vid granskningen därpå följande (bet.2000/01:KU10) konstaterade utskottet att denförhoppning om att borde kunnatillhandahålla en samlad bild av effekterna av 1997års reform som utskottet givit uttryck för intekunnat infrias. I svar på frågor av utskottetlämnades visserligen uppgifter om att samverkanmellan departementen främjats på vissa områden ochatt vissa effektivitetsvinster gjorts, men viktigarevar att ansåg att det knappast varmöjligt att jämföra prestationerna nu och då, dvs.före . Utskottet insågsvårigheterna med detta men ansåg ändå att tydligaresvar kunnat ges. En utomstående utredare hade lämnatrapporten Vad kostar det att regera? En studie avRegeringskansliets dimensionering nu och (Ds 2000:27). Utskottet konstaterade att frågan omRegeringskansliets resultatredovisning inte förtsframåt, trots att den nämnda rapporten gav godamöjligheter till en sådan mera utförlig principiellanalys som utskottet efterlyst i samband medföregående års granskning.Utskottet avvaktade resultatet av dels denaviserade redovisningen av Regeringskanslietsdimensionering i vårpropositionen med anledning avden nämnda rapporten, dels den studie som Riksdagensrevisorer skulle komma att genomföra på områden somutskottet uppmärksammat i sin hittillsvarandegranskning. Utskottet avsåg att följande år mot denangivna bakgrunden fortsätta sin granskning avRegeringskansliet som myndighet.Vid granskningen under innevarande (bet.2001/02:KU10) hänvisade utskottet till Riksdagensrevisorers aviserade förslag till ochförklarade att utskottet avsåg att fortsätta singranskning av som myndighet undernästa riksmöte.Utskottet redovisade att den utomstående utredareni rapporten Vad kostar det att regera? dragitslutsatsen att med nuvarandearbetsuppgifter var underfinansierat och attregeringen mot bakgrund av detta i 2001 årsekonomiska vårproposition föreslagit en ökning avanslaget till med 160 miljonerkronor för , ytterligare 80 miljoner kronorför samt ytterligare förår 2004. biföll förslaget.Utskottet redovisade vidare att regeringen ibudgetpropositionen (prop. 2001/02:1utgiftsområde 1) under rubriken beskrivit bl.a. genomförda och pågåendeförändringar i organisation ochverksamhet. Beträffande omorganisation avRegeringskansliet anförde regeringen att ett syftemed sammanslagningen var att effektiviseraRegeringskansliets arbete, inte minst på denadministrativa sidan. Det interna utvecklingsarbetetbehövde effektiviseras. Sammanslagningen skeddeenligt regeringen också mot bakgrund av attRegeringskansliet ansågs vara sektoriserat och attsektorsövergripande politiska prioriteringar hadesvårt att få fäste. Ett annat skäl tillsammanslagningen var enligt regeringen att dendåvarande organisationen formades när deinternationella aspekterna inte var tillnärmelsevislika starka som . Enligt regeringen varuppgiften att effektivisera, samordna och utvecklaRegeringskansliet en komplicerad uppgift som kräverlångsiktighet, uthållighet och målmedvetenhet. Föratt lyckas måste förändringsarbetet enligtregeringen präglas av en helhetssyn och ettgemensamt agerande, och utvecklingsarbetet måstepågå fortlöpande. I propositionen anförde regeringenockså att dimensioneringen av Regeringskanslietkontinuerligt behöver ses över och att det därtillständigt måste prövas om arbetet i Regeringskanslietutförs på ett tillräckligt effektivt sätt och omRegeringskansliets resursanvändning är optimal.Pågående projekt inom RegeringskanslietSom nämns i revisorers rapport ochförslag har regeringen den 21 september 2001beslutat genomföra ett projekt för effektiviseringoch rationalisering av (SB2001/8259). Arbetet leds av en styrgrupp underledning av statsministerns statssekreterare.Projektet skall avslutas med en rapport tillregeringen senast i oktober 2002.I uppdragsbeskrivningen anges attRegeringskansliets verksamhet skall präglas av högkostnadseffektivitet samt att ett effektivareutnyttjande av resurser skaparutrymme för att tillgodose behovet av ökade resurserför kärnverksamheten och för att kunnamöta krav på nya insatser utan attRegeringskansliets samlade resursbehov behöver öka iden takt som skett under 1990-talet.De åtgärder som föreslås för effektivisering ochrationalisering av skall åtföljasav en kostnads- och nyttoanalys som belyser förväntade effekter av åtgärderna vinsterna och besparingarna av åtgärderna ochvar i organisationen dessa uppstår konsekvenserna för styrning och ledning konsekvenserna för verksamheten ochorganisationen personalmässiga konsekvenser, inklusivekonsekvenserna för arbetsbelastning ocharbetsmiljö hur åtgärderna skall genomföras kostnaderna för genomförandet.En plan för uppföljning och utvärdering av deföreslagna åtgärderna skall också föreslås.I uppdraget ingår att se över ochanalysera arbets- ochansvarsfördelningen mellanRegeringskansliet och myndigheternaoch föreslå eventuella förändringarsamt att pröva fördelningen ochdimensioneringen av olika delar avRegeringskansliets verksamhet.Utvärdering av Regeringskanslietssammanslagning till en myndighetUtskottets förslag i korthetUtskottet föreslår att somRiksdagens revisorer föreslagit gerregeringen till känna att en utvärdering avresultaten av Regeringskanslietssammanslagning till en myndighet behövs ochbör påbörjas . Utskottet avstyrkermotionsyrkanden i ämnet.Revisorernas förslagRevisorerna föreslår att tillkännager förregeringen som sin mening att regeringen snarastmöjligt skall påbörja en utvärdering av resultatenav sammanslagningen till en myndighet.Revisorerna understryker vikten av en situations-och verksamhetsanpassning av styrformer,verksamhetsplanering och utvecklingsarbete iRegeringskansliet. Vissa funktioner, t.ex.arbetsgivarrollen, ekonomisk redovisning och kunskapsamt samordning i samband med upphandling avkonsulter, kan enligt revisorerna behöva stärkas,vilket dock inte nödvändigtvis innebär encentralisering i alla delar. Enligt revisorernafinns här många avvägningsfrågor av stor betydelseför framtida funktion som etteffektivt instrument för regeringen.Revisorerna anser att tillräcklig tid harförflutit sedan sammanslagningen för att man nuskall kunna göra en ordentlig utvärdering avresultatet och styrsystemen. De hänvisar till attregeringen (SB2001/8259) hartillsatt en utredning om effektivisering ochrationalisering av . Därutöverbehövs enligt revisorerna en utvärdering avresultaten av sammanslagningen, och en sådan börpåbörjas möjligt.Revisorerna påpekar att i den rapport som liggertill grund för revisorernas förslag inriktningen ochmetodiken begränsades till motiven bakomsammanslagningen. sågs som iprincip en statlig förvaltningsmyndighet, där fokuslåg på de förvaltningsmässiga motiven bakomsammanslagningen. Granskningen i rapporten utgickfrån det mål som regeringen slagit fast förmyndigheten, nämligen att skallvara ett effektivt och kompetent instrument förregeringen i dess uppgift att styra riket ochförverkliga sin politik.Revisorerna framhåller i förslaget att vissa av deproblem som beskrivs i beslutsunderlaget inte ärklart definierade eller kvantifierade, dvs. detfinns begränsat med information om utgångsläget.Inom ramen för granskningen har sådan informationenligt revisorerna inte heller gått att uppbringa.En annan komplikation är att förutsättningarna fördepartementens arbete i stor utsträckning ävenpåverkas av andra faktorer än det förändrings- ochförnyelsearbete som bedrivits sedan år 1997.Sammantaget finns enligt revisorerna inget materialframtaget av som kan ge underlagför att göra en jämförelse mellan före och eftersammanslagningen, och det har inte heller varitmöjligt för revisorerna att återskapa sådanaunderlag. Därigenom är det enligt revisorerna svårtatt i kvantitativa termer beskriva hur situationen iRegeringskansliet hade sett ut omsammanslagningen inte ägt rum ett kontrafaktisktreferensalternativ. Slutsatsen i rapporten är attdetta gör kvantifierade undersökningar avmålsättningarna för sammanslagningen mindreintressanta, eftersom det inte går att säga omresultatet är bra eller dåligt. I stället harrevisorerna valt en kvalitativ ansats för singranskning: genom att kartlägga verksamheter iRegeringskansliet synliggöra arbetsprocessernai myndigheten, genom att undersöka hur dessa arbetsprocesserutförs skapa sig en uppfattning om huruvidaRegeringskansliet lever upp till sittövergripande mål att vara ett effektivt ochkompetent instrument åt regeringen, t.ex.samordning inom och mellan departement, genom att jämföra detta med innehållet iRegeringskansliets förändrings- ochförnyelsearbete göra en bedömning av huruvidadetta arbete varit framgångsrikt eller ej irelation till regeringens egna syften medsammanslagningen.Revisorerna hänvisar också till att i rapportenbetonats kompetensfrågornas vikt och deras sambandmed dimensioneringen av samt tillatt regeringen har berört denna problemställning iuppdragsbeskrivningen till den av regeringentillsatta, nämnda utredningen. Där anges bl.a. attett effektivare utnyttjande av Regeringskanslietsresurser bör ske utan att samladeresurser behöver öka i den takt som skett under1990-talet.Revisorerna bedömer att kompetensfrågorna är avavgörande betydelse för att skallkunna möta de ökande kraven på flexibilitet ocheffektivitet.MotionerI motion K83 av m.fl. (fp) yrkande1 begärs att regeringen låter påbörja en utvärderingav resultaten av sammanslagningen utgående från deförutsättningar och restriktioner som anges imotionen. Motionärerna anför att förändringar i formav departementssammanslagningar eller uppdelningarkan vara ett naturligt sätt att vid regeringsskifteneller ombildningar tillgodose regeringens behov avatt genomföra sin politik på bästa sätt. Dettainnebär att både den tid och genomförandeprocess somkan vara naturliga när en myndighet ombildas inte ärtillämpliga på . Enheterna ärkärnan i administrativa struktur,vilket innebär att förändringarna inte har någonavgörande betydelse så länge den grundläggandeenhetsstrukturen består, om än i nyadepartementskonstellationer. Utvärderingen börenligt motionärerna kunna utföras av externexpertis.I samma motion yrkande 4 begärs etttillkännagivande för regeringen om behovet av atthålla åtskillnad mellan regeringens arbete medpolitiskt planerings- och beslutsarbete samtmyndigheternas verkställande uppgifter.Regeringskansliet får enligt motionärerna inteförvandlas till att fungera också som en ordinärstatlig myndighet. Den personalökning med 2025 %som skett under den sittande socialdemokratiskaregeringen är enligt motionärerna delvis en följd avatt regeringen börjat uppträda som en verkställandemyndighet. De särskilda medel till regeringensförfogande som regeringen disponerar och fördelarhar kritiserats av revisorer i annatsammanhang, och motionärerna anser att medlen i höggrad har fungerat som gåvor som regeringsledamöternakunnat strö ut vid besök i olika delar av landet.I motion K84 av m.fl. (kd) föreslåsatt som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförs om principerna fördimensioneringen av myndigheten har enligt motionärerna haftproblem med att tydligt visa vilken den optimaladimensioneringen av är. Anslagentill området har ökat mycket kraftigt, anförmotionärerna, och ordförandeskapet i EU kan inteutgöra enda förklaringen till den totalaresursökningen. Motionärerna hänvisar till attregeringen själv har anfört att dimensioneringen avRegeringskansliet kontinuerligt behöver ses över ochatt det därtill ständigt måste prövas om arbetet iRegeringskansliet utförs på ett tillräckligteffektivt sätt. Enligt motionärerna är det viktigtatt redovisa produktivitet och resultat iförhållande till de stora anslagsposterna, vilketinte regeringen lyckats göra på etttillfredsställande sätt. Motionärerna lyfter framett remissvar som påtalar det unika svenska systemetmed små departement som främst fungerar somsekretariat till ministrarna. Mot den bakgrundenverkar enligt motionärerna Regeringskanslietsbemanning med 4 000 personer vara mycket.Personalstorlekens utvecklingI revisorers rapport påpekas att blandmotiven bakom sammanslagningen av departementen år1997 fanns en önskan om att kunna se överRegeringskansliets totala kompetensförsörjning ochatt samordningsmöjligheter skulle utnyttjas.Revisorerna påpekar i rapporten attRegeringskansliet totalt sett utökat sin personalmed ungefär 600 personer ,från ca 3 900 personer till ca 4 500. I genomsnittökade med mellan 100 och 150personer , vilketmotsvarar en ökning med per år.Under en följd av år har isina granskningsbetänkanden redogjort förpersonalutvecklingen i . senaste granskning (bet. 2001/02:KU10)framgår att antalet tjänstgörande iRegeringskansliet utom den 31oktober 2001 var 2 550. Ökningen av antaletanställda, som 1974 hade varit 1 250, hade sedan1990 utvecklat sig på följande sätt:------------------------------------------------------------------------------------------------------------År Antal------------------------------------------------------1990 1 786------------------------------------------------------1991 1 803------------------------------------------------------1992 1 720------------------------------------------------------1993 1 849------------------------------------------------------1994 1 846------------------------------------------------------1996 2 157------------------------------------------------------1997 2 233------------------------------------------------------1999 2 307------------------------------------------------------2000 2 435------------------------------------------------------2001 2 550------------------------------------------------------Utskottet konstaterade att Regeringskanslietssammanlagda antal tjänstgörande fortsatt att ökaäven . En del av förklaringen tilldetta kunde enligt utskottet vara attarbetsuppgifterna blivit fler. Utskottet ansåg attantalet tjänstgörande inte kunde eller borde varastatiskt men såg med uppmärksamhet på den fortgåendeökningen. Organisationen borde enligt utskottetkunna anpassas till arbetsuppgifterna på andra sättän att antalet tjänstgörande ständigt ökar.Utskottets ställningstagandeUtskottet har vid tidigare granskning, som framgårovan, efterlyst en utvärdering frånRegeringskansliets sida av den genomfördasammanslagningen av till enmyndighet. revisorer har gjort engranskning i samma ämne och också funnit atttillräcklig tid har förflutit sedan sammanslagningenför att en ordentlig utvärdering av resultaten ochstyrsystemen skall kunna göras. Utskottet delarrevisorernas bedömning att en utvärdering avresultaten av sammanslagningen behövs och börpåbörjas . Regeringen bör se till att ensådan utvärdering där hänsyn får tas till attförutsättningarna för departementens arbete i storutsträckning även påverkas av andra faktorer änförändrings- och förnyelsearbetet kommer till stånd och redovisa resultatet och sinaslutsatser av den för riksdagen.En utvärdering begärs även i motion K83 (fp)yrkande 1. Utskottet utgår från att vid behov externexpertis anlitas vid utvärderingen och attenheternas roll som kärnan i Regeringskanslietsadministrativa struktur beaktas. Utskottet anserdärmed att motionsyrkandet är tillgodosett genom vadutskottet anfört och avstyrker det.I samma motion tas också upp frågan omförhållandet mellan ochmyndigheterna, särskilt såvitt avser fördelningen avmedel till regeringens förfogande. Utskottet vill idenna fråga hänvisa till att utskottet i betänkande2001/02:KU5 tagit ställning till ett förslag frånRiksdagens revisorer angående anslag som regeringendisponerar och fördelar.