bet · GQ01KU11 · 2002-10-24 00:00:00 — Extraordinära händelser i fredstid hos kommuneroch landsting SammanfattningI detta betänkande behandlas regeringens proposition2001/02:184 Extraordinära händelser i kommuner ochlandsting jämte två motioner som väckts medanledning av propositionen. I propositionen föreslåsen ny lag om extraordinära händelser i fredstid hoskommuner och landsting. Vidare föreslåsändringar i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) ochkommunallagen (1991:900).Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1januari 2003.Utskottet tillstyrker regeringens lagförslag ochavstyrker motionerna.I betänkandet finns en reservation.Utskottets förslag till riksdagsbeslut1. Avslag på propositionenRiksdagen avslår motion 2001/02:K94.Reservation 1 (m, c, fp)2. Lag om extraordinära händelser ifredstid hos kommuner och landstingRiksdagen antar regeringens förslag till· lag om extraordinära händelser i fredstid hoskommuner och landsting,· lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen(1982:763),· lag om ändring i kommunallagen (1991:900).Därmed avslår motion 2002/03:K1.Stockholm den 24 oktober 2002På vägnarPer UnckelFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: PerUnckel (m), (), (), (), (), (), (), MatsBerglind (s), (m), (), (), (),(), (), GustavFridolin (mp), () och LiselottHagberg (fp).2002/03KU11Redogörelse för ärendetÄrendet och dess beredningSvenska har i en skrivelse tillregeringen (Ju1999/2929/K) begärtatt de lagändringar vidtas som behövs för attkommunernas kompetens och befogenhet vidextraordinära händelser skall klarläggas.Regeringen beslutade att ge ensärskild utredare i uppdrag att göra en översyn avoch lämna förslag till de lagändringar som behövsför kommunernas och landstingens beslutsfattande vidextraordinära händelser i samhället i fred (dir.2001:40). Utredningen antog namnet Utredningen omkommunernas och landstingens organisation ochbeslutsfattande vid extraordinära fredstidahändelser i samhället (Ju 2001:04).Utredaren överlämnade sittslutbetänkande Extraordinära händelser i kommuneroch landsting (SOU 2001:105).BakgrundRegeringen anför i propositionen att det under desenaste åren har inträffat en rad händelser av merextrem natur som ställt stora krav på den kommunalaorganisationen. Händelserna vid isamband med tunnelbygget, diskotekbranden iGöteborg, tågolyckorna i och samtöversvämningarna i är alla händelser sommedfört att särskilda krav, både externt ochinternt, ställts på den kommunala organisationen ochbeslutsfattandet. Gemensamt för dessa händelser äratt de inträffat hastigt och oväntat och att denefterföljande situationen krävt snabbare beslut änvad som är vanligt i den ordinarie kommunalaverksamheten.Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås en ny lag om extraordinärahändelser i fredstid hos kommuner och landsting.Vidare föreslås ändringar i hälso- ochsjukvårdslagen (1982:763) och kommunallagen(1991:900). Med extraordinär händelse avses en sådanhändelse som avviker från det normala, innebär enallvarlig störning eller överhängande risk för enallvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner ochkräver skyndsamma insatser av en kommun eller ettlandsting. Förslaget innebär att det i kommuner ochlandsting skall finnas en fullgörauppgifter under extraordinära händelser. Denna nämndges rätt att överta verksamhetsområden från andranämnder. Kommuner och landsting föreslås vidare bliskyldiga att en gång per mandatperiod anta en planför hur extraordinära händelser skall hanteras.I propositionen lämnas vidare förslag som gerkommuner och landsting vidgade möjligheter attbiträda varandra vid en extraordinär händelse.Kommuner och landsting ges också möjlighet att underen extraordinär händelse lämna begränsat ekonomisktstöd till en enskild.Den nya lagen samt lagändringarna föreslås träda ikraft den 1 januari 2003.Utskottets övervägandenNy lag för extraordinära händelser ifredUtskottets förslag i korthetUtskottet delar regeringens bedömning attkommuner och landsting i en ny lag bör ges iuppgift att inrätta en särskild organisationför hantering av extraordinära händelser.Utskottet avstyrker motion 2001/02:K94.Gällande bestämmelserGenerella regler för beslutsfattande i kommuner ochlandstingI 1 kap. 7 § regeringsformen anges attbeslutanderätten i kommunerna och landstingen utövasav valda församlingar. Utgångspunkten iregeringsformen är att det är de folkvaldarepresentanterna i fullmäktige som skall fatta deför kommunen och landstingen väsentliga besluten.Det finns alltså en konstitutionell begränsning avmöjligheten att delegera uppgifter från fullmäktigetill nämnder och andra organ.Av 11 kap. 7 § regeringsformen framgår att ingenmyndighet får bestämma hur annan myndighet isärskilda fall skall besluta i ärenden sominnefattar myndighetsutövning mot enskild. I enkommun eller ett landsting är varje nämnd en egenmyndighet. Det innebär att en nämnd inte kanföreskriva hur en annan nämnd skall fatta beslut iett enskilt ärende som rör myndighetsutövning iexempelvis ett krisläge.I 3 kap. 9 § kommunallagen (1991:900) preciserasnärmare vilka frågor som är förbehållna fullmäktige.Av denna paragraf följer att fullmäktige skallbesluta i ärenden av större vikt eller principiellbetydelse för kommunen eller , bl.a.skattesats, organisationens utseende ochårsredovisning. De mer exakta gränserna fördelegationsutrymmet från fullmäktige till nämndnivåavgränsas genom praxis. Specialförfattningar kaninnehålla regler som påverkar kompetensfördelningeninom kommunen eller . Exempelvis anges i22 § räddningstjänstlagen (1986:1102) atträddningstjänstplanen skall antas av fullmäktige.Av 3 kap. 10 § kommunallagen framgår attfullmäktige kan delegera beslutanderätt till nämnderom inte annat följer av 3 kap. 9 § eller av annanlagstiftning. Delegering av viss beslutanderättkräver ett formellt beslut från det delegerandeorganet, dvs. delegationen måste vara gjord iförväg. En nämnd har också skyldighet attåterrapportera till fullmäktige hur den harfullgjort sitt uppdrag.Nämndernas primära uppgift är att handha kommunenseller . I förhållande tillfullmäktige har nämnderna en exklusiv kompetens.Fullmäktige får inte fatta beslut som rör dendirekta förvaltningen av kommunens ellerlandstingets angelägenheter. Nämnderna kan delegeraviss beslutanderätt till utskott, enskildaförtroendevalda eller till tjänstemän.Undantag från huvudregeln i regeringsformen attfullmäktige skall fatta de centrala politiskabesluten kan göras då höjd beredskap råder. 13 § regeringsformen föreskrivs att om riketbefinner sig i krig eller krigsfara utövasbeslutanderätten i kommuner och landsting på sättsom anges i lag. Av lagen (1988:97) om förfarandethos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna ochdomstolarna under krig eller krigsfara m.m. framgåratt kommunstyrelsen i sådana situationer kan övertafullmäktiges uppgifter.Krav i speciallagstiftning på planering ochbeslutsfattandeRäddningstjänstlagenI räddningstjänstlagen (1986:1102) regleraskommunens uppgifter och ansvar inomräddningstjänstområdet. Med räddningstjänst avses iförsta hand de räddningsinsatser som staten ellerkommunen skall svara för vid olyckshändelser och vidöverhängande fara för olyckshändelser för attförhindra och begränsa skador på människor elleregendom eller i miljön. Kommunerna är skyldiga attplanera och organisera verksamheten så atträddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tidoch genomföras på ett effektivt sätt. I denförberedande verksamheten ingår att upprätta enräddningstjänstplan.Räddningstjänstlagen innehåller vissa speciellaregler om delegation. Lagen ger dock ingen möjlighetatt i brådskande ärenden bortse från kommunallagensformella regelverk vad avser nämndens beslutförhet,kallelse till sammanträden m.m.Räddningstjänstlagen ger kommuner möjlighet attsamarbeta inom räddningstjänstområdet. Sådantsamarbete kan ske genom gemensamma nämnder,kommunalförbund eller genom privaträttsligalösningar. Flera kommuner kan således ha en gemensamräddningstjänst. En kommun som bistått annan kommunvid en räddningsinsats har rätt till skäligersättning från den andra kommunen. Vidare har enkommun som genomfört en räddningsinsats som medförtbetydande kostnader rätt till ersättning frånstaten. Ersättningen utgår till den del räddnings-tjänstkostnaderna överstiger en på visst sättberäknad självrisk.Räddningstjänstlagsutredningen har i betänkandetReformerad räddningstjänstlagstiftning (SOU 2002:10)föreslagit förändringar av kommunersplaneringsskyldighet enligt räddningstjänstlagen.Enligt förslaget skall varje kommun ha ettförebyggande program som skall redovisa kommunensmålsättning för förebyggande åtgärder samt de riskerför olyckshändelser som finns i kommunen och som kanleda till räddningsinsatser. Förslaget bygger på attvarje kommun skall skapa en riskbild, vilken utgörunderlag för det kommunala handlingsprogrammet.Utredningens förslag bereds inomRegeringskansliet.Hälso- och sjukvårdslagenI hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) regleraskommuners och landstings uppgifter och ansvar inomfrämst sjukvårdsområdet. Varje kommun och landstinghar ansvar för dem som är bosatta inom deras område.Landstinget har ett ansvar för personer som vistastillfälligt i om dessa är i omedelbartbehov av vård. Planeringen skall ske medutgångspunkt i befolkningens behov och avse även denhälso- och sjukvård som erbjuds av privata och andravårdgivare. Samverkan skall ske i planering ochutveckling av hälso- och sjukvården medsamhällsorgan, organisationer och privatavårdgivare.Inom ramen för ordinarie organisation hanterarsjukvården s.k. vardagsolyckor. Genom en ändring ihälso- och sjukvårdslagen som trätt i kraft den 1juli 2002 föreskrivs uttryckligen i lagen attlandstingen skall planera sin verksamhet så att enkatastrofmedicinsk beredskap kan upprätthållas(prop. 2001/02:158, bet. 2001/02:FöU10, rskr.2001/02:261).Kommuners och landstings möjlighet att understödjaenskildaKommuner och landsting får enligt 2 kap. 1 §kommunallagen själva ha hand om sådanaangelägenheter av allmänt intresse som haranknytning till kommunens eller områdeeller dess medlemmar och som inte skall handhasenbart av staten, en annan kommun, ett annatlandsting eller någon annan. Stadgandet ger bl.a.uttryck för den s.k. lokaliseringsprincipen sominnebär att verksamheten skall bedrivas så attnyttan av verksamheten kommer medlemskollektivettill godo. Det är alltså inte möjligt att bedriva enverksamhet som syftar till att enbart gynna personersom inte är medlemmar i kommunen eller landstinget.Det är inte heller i princip möjligt att geunderstöd till enskilda kommun- ellerlandstingsmedlemmar utan uttryckligt lagstöd. Sådantlagstöd finns inom vissa specialreglerade områden.Socialtjänstlagen (2001:453) är ett exempel på enlag som gör det möjligt för en kommun att ge bidragtill enskilda.Kommunal samverkanKommuner och landsting har olika legala möjligheterför sin samverkan. Flera av dessa former regleras ikommunallagen, såsom kommunalförbund och gemensammanämnder. Av hälso- och sjukvårdslagen följer attlandstingen kan samarbeta genom att inrättasjukvårdsregioner. Utöver dessa särreglerade formerav samarbete finns även möjligheter att samarbeta iprivaträttsliga former, t.ex. aktiebolag.Samverkan i kommunalförbund och gemensamma nämnderkan i princip ske inom alla verksamhetsområden.Undantagna är dock de uppgifter som kommun- ochlandstingsstyrelsen har enligt lagen om civiltförsvar. Samverkan är möjlig inte endast mellanolika kommuner eller mellan olika landsting, utan dekan även samverka med varandra i en gemensam nämnd.En förutsättning är då att den verksamhet somnämnden skall handha är gemensam.PropositionenDe händelser av extrem natur som inträffat under desenaste åren visar enligt regeringen på ett behov avatt snabbt kunna fatta nödvändiga beslut. Särskilt ikrisens inledningsskede kan snabbheten ibeslutsfattandet vara viktig. Kommunallagen och despecialförfattningar, t.ex. socialtjänstlagen, somreglerar kommunernas och landstingens verksamhet,innehåller i princip inga särregler för händelser avmer extrem natur. Kommunen och skall ialla delar iaktta det formella regelverk som styrverksamheten. I princip är det enda undantaget närdet råder höjd beredskap. Enligt kommunallagen ärden kommunala verksamheten indelad i ett flertalområden där varje nämnd är verksamhetsbedrivare ochansvarig för sin del. Det finns ingen nämnd som harett övergripande verksamhetsansvar eller som kanutöva någon beslutanderätt över övriga nämnder. Attsamordna verksamheten i kommuner och landsting påett snabbt och effektivt sätt kan därför ibland varasvårt.Regeringen anför vidare i propositionen attkommun- och har vissa uppgifterenligt kommunallagen som gör att den får en speciellställning i förhållande till andra nämnder. Denskall leda och samordna förvaltningen av kommunenseller angelägenheter. Den har dock intenågra extraordinära maktmedel gentemot andranämnder. Det ligger inte inom styrelsensbefogenheter att i en annan nämnds ställe beslutaatt en viss åtgärd skall vidtas, att uppskjutaverkställigheten av något som en annan nämnd harbeslutat eller att gripa in i den myndighetsutövningsom tillkommer en annan nämnd. Regeringen ser därförett behov av ett regelverk som ger möjlighet till enflexibel anpassning av organisationen till derådande omständigheterna. Detta stöds också av denskrivelse som gett in tillregeringen med en begäran om flexibel lagstiftning.Mot den angivna bakgrunden skall enligtregeringens förslag kommuner och landsting ges iuppgift att inrätta en särskild organisation förhantering av extraordinära händelser. Regeringenanför att syftet med förslaget är att kunna gesärskilda befogenheter till kommun och landstingunder extraordinära händelser samt göra det möjligtatt inrätta en organisation där snabba och effektivabeslutsvägar kan skapas. Mot bakgrund avkommunallagens ramlagskaraktär anser regeringen attdet inte är lämpligt att i kommunallagen införa demera detaljerade bestämmelserna som därvid blirerforderliga. Regeringen föreslår därför en särskildlag om extraordinära händelser i fredstid hoskommuner och landsting.MotionenPer m.fl. (m) yrkar i motion 2001/02:K94avslag på propositionen. Motionärerna anför attkommuner och landsting redan inom ramen förnuvarande organisation är utrustade medförutsättningar för att handha katastrofer av olikaslag, även extraordinära sådana. I motionen hänvisastill att , , har påpekat attregeringen inte har lämnat några exempel på någraextraordinära händelser i fredstid som harframtvingat beslutsfattande i strid medkommunallagen, varför JO avstyrker förslaget.Inrättandet av speciella krisledningsnämnder kanenligt motionärerna enbart skapa oklarheter ochdiskussion om vilka händelser som då skall handhasgenom dessa och som inte kan hanteras inom ramen förde katastrofplaner som redan finns hos kommuner ochlandsting. Den inriktning som regeringen anger ipropositionen för att förtydliga begreppet"extraordinära händelser" kommer inte att underlättaden kommunala ledningen. Många brister och problemsom uppstår i samband med större eller mindrekatastrofer torde enligt motionärerna i storutsträckning bero på att gällande kommunallagstiftning inte används på ett optimalt sätt. detta läge tunna ut styrelsens roll och ersättastyrelsen med en speciellt vald nämnd som endastskall träda i funktion och sammanträda när enospecificerad krissituation uppstått är inteändamålsenligt. I den mån begreppetkrisledningsnämnd skall införas måste det enligtmotionärerna vara styrelsen som tillika skall varasådan nämnd. Motionärerna anser att ett nytt förslagfrån regeringen bör utgå från detta. Ett sådantförslag bör därutöver rensas från all denbyråkratiska överbyggnad som kännetecknar förslageni den föreliggande propositionen och som snarastförsvårar en lokal anpassning av krisplaneringen.Tidigare riksdagsbehandlingFörsvarsutskottet har vid ett flertal tillfällenbehandlat frågan om ledningsprinciper i samband meden svår påfrestning på samhället i fred (bet.1996/97:FöU5 s. 12-13, bet. 1997/98:FöU1 s. 109,bet. 1998/99:FöU3 s. 6-7 och bet. 2000/01:FöU5 s.9-10). pekade utskottet på oklarheter iansvarsförhållandena i ledningskedjan regering,länsstyrelse och kommun vid hanteringen av svårapåfrestningar på samhället i fred och ansåg detmycket angeläget att skyndsamt åtgärda dessaoklarheter. Utskottet bedömde att detta krävde enförfattningsmässig reglering och ansåg attregeringen med förtur borde se över dessa frågor ochåterkomma till med förslag tillerforderliga författningsändringar.Utskottets ställningstagandeUtskottet ser det som angeläget att skapa klarareansvarsförhållanden när det gäller hanteringen ifredstid hos kommuner och landsting av extraordinärahändelser. I likhet med regeringen anser utskottetatt en organisation för detta på ett flexibelt sättbör kunna anpassas till de rådande omständigheternasamt att den bör regleras i en särskild lag.Utskottet bedömer att en sådan organisation kommeratt utgöra ett värdefullt komplement till kommunalplanering och kommunalt beslutsfattande enligt nugällande lagstiftning. Mot den anförda bakgrundentillstyrker utskottet regeringens förslag ominförande av en ny lag för extraordinära händelser ifredstid hos kommuner och landsting samt förslagettill ny lydelse av 1 kap. 3 § kommunallagen. På nuanförda grunder avstyrker vidare utskottet motion2001/02:K94.TillämpningsområdetUtskottets förslag i korthetUtskottet delar regeringens bedömning att dennya lagen skall vara tillämplig vidextraordinära händelser i fredstid, dvs.sådana händelser som avviker från detnormala, innebär en allvarlig störning elleren överhängande risk för en allvarligstörning i viktiga samhällsfunktioner och somkräver skyndsamma insatser av en kommuneller ett landsting. Vid höjd beredskap skalli stället lagen (1988:97) om förfarandet hoskommunerna, förvaltningsmyndigheterna ochdomstolarna under krig eller krigsfara m.m.och lagen (1994:1720) om civilt försvartillämpas.PropositionenEn ny lag skall enligt regeringens förslag varatillämplig vid extraordinära händelser i fredstid.Med extraordinära händelser avses enligt förslageten sådan händelse som avviker från det normala,innebär en allvarlig störning eller en överhänganderisk för en allvarlig störning i viktiga sam-hällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser avkommunen eller . Det som särskiljerextraordinära händelser från andra händelser ärenligt propositionen de extraordinära händelsernasstora omfattning och att händelseförloppet är snabbtoch svårt att överblicka och därmed kräver snabbabeslut av de kommunala organen. Regeringen angerdärvid att det handlar om händelser där någon ellerflera viktiga samhällsfunktioner som kommuner ochlandsting ansvarar för hotas på ett omfattande sätt.Det kan exempelvis vara fråga om hot motsjukvårdsverksamheten, energiförsörjningen, vatten-och avloppsnätet eller vägnätet. Typiska händelsersom avses är väderrelaterade händelser av störreomfattning, t.ex. större översvämningar, ras som enföljd av längre tids nederbörd och omfattandesnöoväder. En större skogsbrand, som hotarbebyggelse eller liknande, och som kräver betydandeinsatser utöver räddningstjänsten, anges somytterligare exempel på en extraordinär händelse.Normalt är dock inte enstaka bränder tänkta attomfattas av den föreslagna lagen.För att lagen skall aktualiseras krävs därutöverenligt förslaget att händelsen avviker från detnormala. Växlingar i väderleken, större olyckor m.m.kan påverka och störa kommunens eller landstingetsverksamhet. Flertalet störningar av mer normalomfattning skall dock kunna hanteras inom ramen förannan lagstiftning. De flesta händelser, även om deär störande och kommer plötsligt, bör enligtregeringens mening inte betraktas som extraordinärahändelser. Vad som kan ses som normalt måste enligtregeringen avgöras utifrån en helhetsbedömning i detenskilda fallet. Exempelvis torde mycket omfattandesnöfall och sträng kyla uppfattas som mer normalt ide norra delarna av än i de södra.Slutligen framhåller regeringen att särskildaregler även framgent skall gälla för den kommunalaorganisationen vid höjd beredskap. Bestämmelserna ilagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna,förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krigeller krigsfara m.m. och lagen (1994:1720) om civiltförsvar påverkas med andra ord inte av regeringensförslag.Utskottets ställningstagandeUtskottet delar regeringens bedömning ochtillstyrker regeringens förslag till 1 § i förslagettill lag om extraordinära händelser i fredstid hoskommuner och landsting.Utökat krav på krisplaneringUtskottets förslag i korthetUtskottet tillstyrker regeringens förslag attkommuner och landsting varje ny mandatperiodskall fastställa en plan som skall omfattaverksamheten i hela kommunen ellerlandstinget vid en extraordinär händelse.PropositionenI propositionen påpekas att kommuner och landsting inte har någon uttrycklig skyldighet att planeraför hur de skall möta extraordinära händelser. Föratt kommuner och landsting på ett effektivare sättskall kunna hantera extraordinära händelser föreslårregeringen därför att det skall införas enskyldighet att planera för sådana händelser ochfastställa en plan varje mandatperiod. Kommuner ochlandsting skall enligt regeringens förslagfastställa en plan som skall omfatta verksamheten ihela kommunen eller vid en extraordinärhändelse. En sådan plan skall antas av fullmäktigevarje ny mandatperiod. Detta följer enligtregeringen av bestämmelsen i 3 kap. 9 §kommunallagen. I denna bestämmelse anges att det ärfullmäktige som skall anta mål och riktlinjer förverksamheten.Enligt 6 kap. 7 § kommunallagen gäller attnämnderna var och en inom sitt område skall se tillatt verksamheten bedrivs i enlighet med de mål ochriktlinjer som fullmäktige har bestämt. I varjenämnds verksamhetsansvar ligger därför enligtregeringens uppfattning ett ansvar för att företanågon form av risk- och sårbarhetsanalys som visarrisken för att en extraordinär händelse inomnämndens område skall inträffa. Sådana analyser kanutgöra ett viktigt underlag för den plan somkommunen eller skall fastställa och somskall omfatta hela verksamheten i kommunen ellerlandstinget.Utgångspunkten för planeringen bör enligtregeringen vara att kommunen och skallha en helhetssyn på sin organisation. att en kommuns eller ett landstings hel- ellerdelägda företag skall ingå i planeringen. Exempelvistorde både kommunala energiföretag ochbostadsföretag kunna komma att beröras av enextraordinär händelse. I propositionen anges attentreprenörer anlitas i relativt stor utsträckningbåde av kommuner och av landsting. Inom sjukvårdenär detta vanligt förekommande, liksom hos kommunernanär det gäller t.ex. barnomsorg och äldreboende. Deprivata entreprenörernas eventuella roll vidextraordinära händelser bör därför innefattas iplanen. Förhållandet mellan kommunen och landstingetå ena sidan och privata aktörer, entreprenörer,kommunala och landstingskommunala företag å andrasidan är privaträttsligt reglerat. Den roll somdessa aktörer skall ha vid en extraordinär händelsemåste därför regleras i avtal.Regeringen framhåller vidare att samverkan medandra potentiellt berörda aktörer bör beaktas iplanen. Tänkbara samarbetspartner är närliggandekommuner och landsting samt statliga myndighetersåsom , , läns-styrelserna och polisen. I propositionen anförs attdet är väsentligt att kommunen och landstingetupprättar goda kontakter och informationskanalertill externa aktörer så att samarbetet, när enextraordinär händelse väl har inträffat, kan komma igång utan onödig tidsförlust.För att kunna bemästra en extraordinär händelse ärdet också enligt regeringens bedömning viktigt attorganisationen regelbundet övar. De olika delarna avorganisationen behöver samordnas och rutiner avpraktisk och handfast natur upparbetas och övas.Ekonomiska konsekvenserDen utökade skyldigheten att genomföra krisplaneringtorde enligt den bedömning som regeringen gör ipropositionen kunna medföra vissa kostnader förkommuner och landsting.