bet · GP01KU14 · 2002-03-21 00:00:00 — Regeringenerinrade om att det ursprungliga motivet till attägare eller brukare av fast egendom togs upp ikretsen av kommunmedlemmar var att de borde få utövasin rösträtt för egendomen redan innan de blevtaxerade för fastigheten. Sedan den tillfastighetsinnehav knutna rösträtten upphört, hadedetta motiv för att låta innehav av fast egendomgrunda medlemskap förfallit. Trots detta hadefastighetsinnehav som grund för medlemskap fåttkvarstå i kommunallagstiftningen.Kommunallagskommittén hade årskommunallag kommit till den slutsatsen att ominnehavare av fastigheter som inte taxerades tillkommunalskatt skulle uteslutas från medlemskap,skulle detta drabba stat och landsting i de kommunerdär de innehade fastigheter av olika slag. Fråganhade diskuterats även inför tillkomsten av 1977 årskommunallag, men departementschefen hade ansett attnågon ändring inte borde göras.I förarbetena till den nuvarande kommunallagendiskuterades frågan om saken kommit i ett annat lägeefter ändringen års taxering attfysiska personer beskattas för all inkomst ihemortskommunen. Det innebär, påpekade regeringen,bl.a. att ägare av fritidsfastigheter inte längreerlägger skatt till den kommun där fastigheten ärbelägen men ändå är kommunmedlemmar på grund avfastighetsinnehavet. Många remissinstanser hadepekat på det problem som finns för kommuner som haren omfattande fritidsbebyggelse, och regeringen hadestor förståelse för dessa problem. Man måste dockenligt regeringens mening se frågan omfastighetsinnehav som medlemskapsgrund i ett störreperspektiv. Föremålet för ett fastighetsägande kundevara fastigheter med en rad olika funktioner sompermanentbebodda småhus, fritidshus,hyresfastigheter, industrifastigheter, sjukhus samtteatrar och liknande samlingslokaler, och som ägareuppträdde privatpersoner, juridiska personer, stat,kommun och landsting. Fastigheterna kunde bliföremål för en rad kommunala beslut. I många fallkunde dessa överklagas endast genom kommunalbesvär.Skulle man ta bort fastighetsägandet som en grundför medlemskap skulle konsekvensen bli att rättentill kommunalbesvär på dessa områden försvann.Dessutom kunde det få vissa konsekvenser förtillämpningen av kommunalrättsliga grundprinciper,t.ex. likställighetsprincipen ochlokaliseringsprincipen som var svåra att överblicka.Frågan om man kunde slopa ett medlemskap enbartgrundat på fastighetsinnehav krävde därförytterligare överväganden, och regeringen avsåg attta initiativ till en sådan översyn.Ett uppdrag att göra en sådan översyn lämnadestill . Kommittén redovisaderesultatet av sina överväganden i betänkandet Detkommunala medlemskapet (SOU 1992:72).Lokaldemokratikommittén bedömde det som möjligtatt slopa fastighetsägandet som självständig grundför kommunalt medlemskap men att förutsättningen fören sådan ordning var att vissa rättigheter som haranknytning till det kommunala medlemskapet behöllsför den kategori fastighetsägare som inte längreskulle komma att vara medlemmar. Kommittén bedömdedäremot som oacceptabel en ordning där konsekvensenav att slopa ägande av fast egendom som självständiggrund för kommunalt medlemskap var attfastighetsägare utan annan anknytning till kommunenän fastigheten skulle förlora rätten att begäralaglighetsprövning. Kommittén hänvisade därvid tillEuropakonventionen om skydd för de mänskligarättigheterna och de grundläggande friheterna ochden i konventionens artikel 6 stadgade rätten förden enskilde att få sina civila rättigheter ochskyldigheter prövade i opartisk och offentligrättegång inför en domstol. Kommittén framhöll attEuropadomstolen hade tolkat konventionen på ettsådant sätt att det måste finnas en möjlighet tilldomstolsprövning även av förvaltningsbeslut och inte kunde utesluta att ett bortfall av rättenatt begära laglighetsprövning för vissafastighetsägare i kommunen av skullekunna anses stå i strid med . Ävenav denna anledning fann kommittén det angeläget atträtten att begära laglighetsprövning skulle beståför samtliga fastighetsägare i kommunen. Kommitténansåg också att rätten för fastighetsägare att deltai folkomröstningar, opinionsundersökningar ellerliknande förfaranden i en fråga som berörfastigheten skulle kvarstå, liksom rätten att enligtindelningslagen ansöka om ändrad indelning av kommuneller landsting.Konstitutionsutskottet behandlade i sittbetänkande 1993/94:KU40 över proposition 1993/94:188Lokal demokrati en motion om att avskaffafastighetsinnehav som grund för kommunmedlemskap.Utskottet hänvisade till Lokaldemokratikommitténsöversyn och framhöll att regeringen i propositionenuppgett sig, bl.a. mot bakgrund av remissutfallet,inte vara beredd att lägga fram något förslag men haför avsikt att bereda frågan vidare. Regeringenhar därefter enligt uppgift från Regeringskanslietavskrivit ärendet.Allmänna bestämmelser om möjligheten att vara part irättegång finns i . Var och en fårvara part i rättegång, men om parten inte råder överdet som tvisten rör eller om den rör enrättshandling som parten inte själv får ingå, skalltalan föras av den som är partens ställföreträdare.I ett avgörande av Regeringsrätten 1979 (R 19792:43) har den som inte har uppnått myndig ålderansetts inte kunna föra kommunalbesvärstalan.Regeringsrätten påpekade att besvärsskrivelsen hadeundertecknats av två personer med angivande av varsoch ens födelsetid och att uppgifterna visade attingen av dem vid tiden för överklagandet avkommunstyrelsens beslut uppnått myndig ålder. Vidsådant förhållande och då talan inte förts av derasförmyndare såsom ställföreträdare hade länsstyrelsenenligt Regeringsrätten inte bort ta upp besvärentill prövning, och till följd härav undanröjdeRegeringsrätten beslut.Utskottets ställningstagandeFrågan om grunden för kommunmedlemskap har utrettsav utan att det lett tillnågot förslag till . Utskottet anser inteatt det finns skäl att nu begära någon ny utredningi frågan och avstyrker motion 2001/02:K265 (c).Utskottet anser inte heller att det finns skältill sådana förändringar i kommunallagen som begärsi motion 2001/02:K284 (c) yrkande 1.Kommunernas organisation ochverksamhetsformerGällande ordningKommunernas och landstingens organisation ochverksamhetsformer regleras i 3 kap. kommunallagen.Kommunfullmäktige respektive landstingsfullmäktigeär beslutande församlingar. Dessa församlingar skalltillsätta kommunstyrelse respektivelandstingsstyrelse samt de nämnder som utöverstyrelsen behövs för att fullgöra kommunens ellerlandstingets uppgifter enligt särskildaförfattningar och för verksamheten i övrigt. Normaltskall fullmäktige bestämma nämndernasverksamhetsområden och inbördes förhållanden.Fullmäktige får besluta bl.a. att en nämnd skall hahand om en eller flera verksamheter i hela kommuneneller och att en nämnd skall ha hand omen eller flera verksamheter för en del av kommuneneller landstinget.Fullmäktige får enligt 7 § också tillsättafullmäktigeberedningar. En sådan beredning skallbestå av förtroendevalda.Fullmäktige skall enligt 3 kap. 9 § kommunallagenbesluta i ärenden som är av principiell beskaffenheteller annars av större vikt för kommunen ellerlandstinget. Sådana ärenden kan exempelvis gälla måloch riktlinjer för verksamheten, budget, skatt ellerandra viktiga ekonomiska frågor.Särskilda bestämmelser om kommunala företag finns i3 kap. 1619 §§.Enligt 16 § får kommuner och landsting efterbeslut av fullmäktige lämna över vården av enkommunal angelägenhet, för vars handhavande särskildordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, etthandelsbolag, en ekonomisk förening, en ideellförening, en stiftelse eller en enskild individ.Vården av en angelägenhet som innefattarmyndighetsutövning får dock överlämnas endast om detfinns stöd för det i lag. Den verksamhet somöverlämnas skall falla inom den kommunalakompetensen.Enligt 17 § skall fullmäktige, innan en kommuneller ett landsting lämnar över vården av enkommunal angelägenhet till ett aktiebolag därkommunen eller bestämmer ensam,fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten,utse samtliga styrelseledamöter och minst en revisorsamt se till att fullmäktige får yttra sig innansådana beslut i verksamheten som är av principiellbeskaffenhet eller annars av större vikt fattas.Detsamma gäller när kommunen ensam eller landstingetensamt bildar en stiftelse för en kommunalangelägenhet.Syftet med att fullmäktige skall fastställaändamålet med verksamheten är att minimera riskernaför kompetensöverskridanden. Enligt förarbetena(prop. 1990/91:117) bör detta ske i bolagsordningenför aktiebolag, men det är inget uttryckligt kravatt detta sker. Kravet på precisering avändamålsbestämmelsen är enligt förarbetena särskiltstarkt om verksamheten ligger nära gränsområdena förden kommunala kompetensen. Den rättsliga innebördenav fullmäktiges yttranderätt innan beslut fattas iverksamheter som är av principiell betydelse ellerannars av större vikt är att aktiebolagetbolagsrättsligt sett kan fatta ett beslut i stridmot fullmäktiges yttrande. Fullmäktige kan då medstöd av 8 kap. 2 § aktiebolagslagen avsättastyrelsen. Aktiebolaget blir bundet av reglerna omyttranderätt genom bestämmelser i bolagsordningeneller genom ägardirektiv som fastställs påbolagsstämma.Av 3 kap. 17 § kommunallagen framgår att om enkommun eller ett landsting med stöd av 16 § lämnaröver vården av en angelägenhet till ettaktiebolag där kommunen eller inneharsamtliga aktier, skall fullmäktige fastställa detkommunala ändamålet med verksamheten, utse samtligastyrelseledamöter och se till att få yttra sig innansådana beslut i verksamheten som är av principiellbeskaffenhet eller annars av större vikt fattas.Detta gäller även när kommunen ensam ellerlandstinget ensamt bildar en stiftelse för enkommunal angelägenhet.Syftet med bestämmelsen i 17 § är att tillförsäkrakommunerna och landstingen inflytande och kontrollöver de nämnda juridiska personerna.I 18 § regleras vad som skall gälla när en kommuneller ett landsting lämnar över en kommunalangelägenhet till ett bolag eller en förening därkommunen bestämmer tillsammans med någon annan ellertill en stiftelse. Fullmäktige skall se till att denjuridiska personen blir bunden av villkoren enligt17 § i den utsträckning som är rimlig med hänsyntill andelsförhållandena, verksamhetens art ochomständigheterna i övrigt.Kommuner och landsting samverkar i storutsträckning inom både de frivilliga och deobligatoriska verksamheterna. Samverkan är i regelfrivillig. På vissa områden har lagstiftarenförutsatt att kommunerna samverkar. Inom ettbegränsat antal områden är samverkan dessutomobligatorisk. Samverkan sker i första hand om sådantsom inte är att beteckna som myndighetsutövning. Dethandlar i stället i stor utsträckning om kommunalservice.Ställningstagande till beslut i kommunalaföretagUtskottets förslag i korthetUtskottet tillstyrker regeringens förslag attändra kommunallagens bestämmelse om attfullmäktige, om en kommun eller ett landstinglämnar över vården av en kommunalangelägenhet till ett helägt aktiebolag elleren stiftelse, skall se till att fåyttra sig innan vissa viktiga beslut fattastill att fullmäktige skall se till att få taställning. Utskottet avstyrker därmedmotioner om avslag i denna del.Jfr reservation 21 (m, kd, fp).PropositionenRegeringen föreslår att fullmäktige, om en kommuneller ett landsting lämnar över vården av enkommunal angelägenhet till ett helägt aktiebolageller en stiftelse, skall se till attfullmäktige får ta ställning innan sådana beslut iverksamheten som är av principiell beskaffenheteller annars av större vikt fattas. Förslaget tasin i 3 kap. 17 § kommunallagen.MotionerI motion 2001/02:K60 av m.fl. (m)yrkande 1 föreslås att skall avslåregeringens förslag om ändring i 3 kap. 17 §kommunallagen. Motionärerna hänvisar till Lagrådetsuttalande att förslaget inte tillför något i sak menkan leda till missuppfattningen att fullmäktige haren formell vetorätt och att den nuvarandeformuleringen bör behållas.Även i motion 2001/02:K65 av m.fl.(kd) yrkande 5 föreslås med hänvisning tillLagrådets uttalande avslag på regeringens förslag omändring i 3 kap. 17 § kommunallagen.BakgrundLagrådets yttrandeLagrådet har förordat att den nuvarandeformuleringen med krav på att fullmäktige skall setill att fullmäktige får yttra sig behålls, medmotivering att den föreslagna lydelsen inte tillförnågot i sak och kan föranleda missuppfattningen attfullmäktige har en formell vetorätt.Lagrådet har också pekat på att det viktiga förden som har att lämna information till fullmäktigeom tilltänkta bolags- eller stiftelsebeslut rimligenär om informationen över huvud taget skall lämnasoch att det för uppgiftslämnaren torde saknabetydelse om fullmäktige får yttra sig eller taställning.Skälen för regeringens förslagRegeringen anser att åtgärder bör vidtas för attstärka fullmäktiges ställning när det gäller viktigabeslut som fattas i kommunala företag. Det måsteenligt regeringen finnas en garanti för attfullmäktige har det avgörande inflytandet överfrågor som är av stor vikt för kommunen ellerlandstinget, oavsett om kommunen eller landstingetväljer att bedriva verksamhet i förvaltningsformeller i annan form. En lagreglering som innebär attfullmäktiges godkännande av viktiga beslut ikommunala bolag skulle krävas riskerar att komma ikonflikt med grundläggande associationsrättsligabestämmelser om bolagsstyrelsens ochstyrelseledamöternas ansvar. Ett motsvarande krav pågodkännande av beslut av kommunala stiftelser skullekomma i konflikt med de rättsliga principer somgäller för stiftelser. Enligt regeringens mening ärdet tillräckligt att fullmäktige får en skyldighetatt se till att få ta ställning innan sådana besluti verksamheten som är av principiell beskaffenheteller annars av större vikt fattas.Regeringen bemöter Lagrådets kritik genom att delshålla med om att ett yttrande av fullmäktige perdefinition innefattar någon form av viljeyttringfrån fullmäktiges sida och i rent formell mening kansägas innefatta ett ställningstagande, delsframhålla att det från demokratisk synpunkt ärviktigt att det så långt möjligt skapas garantierför att fullmäktiges yttrande grundas på ettverkligt ställningstagande i själva sakfrågan.Regeringens avsikt med den föreslagna nya lydelsenär just att fästa kommunens eller landstingetsuppmärksamhet på att ett yttrande från fullmäktigemåste vara grundat på tillräckligt noggrannaöverväganden rörande de faktiska förhållandena i detenskilda fallet. Om ett krav på ställningstagandetas in i lagstiftningen blir effekten också enligtregeringen att lagstiftningen bättre speglar vad somredan nu regelmässigt sker i samband med attfullmäktige tar ställning till beslut i kommunalabolag som är av principiell beskaffenhet ellerannars av större vikt. Mot denna bakgrund kanregeringen inte finna att Lagrådets farhågor för attinnebörden av lagändringen skulle kunnamissuppfattas utgör något hinder för att genomföraden föreslagna ändringen.Utskottets ställningstagandeUtskottet delar regeringens uppfattning om behovetav att ändra formuleringen i 3 kap. 17 §kommunallagen. Utskottet tillstyrker såledespropositionen i denna del och avstyrker motionerna2001/02:K60 (m) yrkande 1 och 2001/02:K65 (kd)yrkande 5.Insyn i kommunala entreprenaderUtskottets förslag i korthetUtskottet tillstyrker regeringens förslag omsådan ändring i kommunallagen som gerallmänheten möjlighet att få insyn i hur enkommunal angelägenhet sköts, även omangelägenheten har överlämnats till annan.Utskottet avstyrker därmed en avslagsmotionoch en motion om omstruktureringar inom denoffentliga sektorn.Utskottet avstyrker också en motion om attkrav på informationstillgång skall ställasvid upphandling av entreprenader.Jfr reservationerna 22 (m) och 23 (v).PropositionenRegeringen föreslår att en kommun eller ettlandsting, om kommunen eller sluteravtal med någon annan än som avses i 17 och 18 §§kommunallagen om att denne skall utföra en kommunalangelägenhet, skall beakta intresset av att genomavtalet tillförsäkras information som gör detmöjligt för allmänheten att få insyn i hurangelägenheten utförs. Förslaget tas in i en nyparagraf, 3 kap. 19 a § kommunallagen.Regeringen utgår från att företrädare för denkommunala sektorn och branschorganisationer i deflesta fall kan finna gemensamma utgångspunkter förvilken typ av uppgifter som behövs för atttillförsäkra allmänheten den insyn som kan ansesvara befogad inom olika verksamhetsområden samterinrar om att fullmäktige har möjlighet att utfärdanärmare riktlinjer för hur allmänheten skalltillförsäkras insyn.Regeringen avser att följa utvecklingen på områdetoch vid behov återkomma i frågan.MotionerI motion 2001/02:K60 av m.fl. (m)yrkande 2 yrkas avslag på förslaget om införande aven ny bestämmelse i 3 kap. 19 a § kommunallagen.Motionärerna anser att förslaget utgör en olyckligsammanblandning av regler. De framhåller att företagskall styras efter principer som gör sådan driftrationell. Om mera långtgående insyn i en verksamhetär ett demokratiskt krav skall verksamheten inteläggas ut på entreprenad.I motion 2001/02:K61 av ()begärs ett tillkännagivande för regeringen ommedborgerlig insyn och delaktighet i offentligtfinansierad verksamhet. Enligt motionären är vad sombehövs omstruktureringar inom offentlig sektor medetableringsfrihet, kundvalsmodeller ochkvalitetssäkringar.I motion 2001/02:K59 av m.fl. (v)yrkande 1 föreslås att begär attregeringen lägger fram förslag till ändring av 3kap. 19 § kommunallagen så att kommuner ochlandsting åläggs att i upphandlingen kräva tillgångtill information som möjliggör för kommunen attsäkra medborgarnas insyn i den verksamhet som läggsut på entreprenad. Motionärerna anser attskattefinansierad verksamhet i huvudsakskall bedrivas i regi men att alternativadriftsformer kan fungera som ett komplement. För attallmänheten skall kunna få erforderlig insyn i sådanverksamhet bör det i upphandlingen ingå att kommandeavtal skall innehålla krav på vilken information somskall lämnas ut på anmodan.BakgrundGällande reglerFöretag i vilka kommuner och landsting utövar etträttsligt bestämmande inflytande jämställs medmyndigheter när det gäller handlingsoffentligheten.Detta följer av 1 kap. 9 § sekretesslagen(1980:100). I fråga om delägda företag som inteomfattas av denna bestämmelse gäller enligt 3 kap.18 § kommunallagen att fullmäktige skall verka föratt allmänheten skall ha rätt att ta del avhandlingar hos företaget enligt de grunder somgäller för allmänna handlingars offentlighet i 2kap. tryckfrihetsförordningen och i sekretesslagen.Detsamma gäller om kommunen eller landstingettillsammans med någon annan bildar en stiftelse fören angelägenhet.Det finns inte några bestämmelser som gerallmänheten en rätt till insyn i privatägda företagsom bedriver verksamhet på entreprenad.Företagen är dock oförhindrade att lämna uthandlingar och uppgifter som inte omfattas av någonlagstadgad tystnadsplikt som gäller förverksamheten. De uppgifter om entreprenören ochdennes verksamhet som kommunen eller landstingetbegär in för att kontrollera och följa uppverksamheten blir i enlighet medoffentlighetsprincipen tillgängliga för allmänhetenhos kommunen eller . Detta dock underförutsättning att uppgifterna inte omfattas avsekretess enligt sekretesslagen.Innan en kommun eller ett landsting lämnar övervården av en angelägenhet till någon annanän som avses i 17 § skall, som nämnts ovan,fullmäktige se till att kommunen respektivelandstinget tillförsäkras en möjlighet attkontrollera och följa upp verksamheten.De kommunala nämnderna har enligt 6 kap. 7 §kommunallagen det direkta ansvaret för attverksamhet som lagts ut på entreprenad kontrollerasoch följs upp. Sådan kontroll och uppföljning kanexempelvis ske genom att det i entreprenadavtaletanges att entreprenören skall ge in vissa handlingartill kommunen eller . Dessa handlingarblir allmänna handlingar när de kommit in tillkommunen eller . Det huvudsakliga syftetmed bestämmelsen om nämndernas ansvar har dock intevarit att allmänheten skall tillförsäkras insyn ientreprenadverksamheten.Skälen för regeringens förslagRegeringen anser att det från demokratisk synpunktfinns risker med att delar av den kommunalaverksamheten undandras medborgarnasgrundlagsskyddade rätt till insyn genom attprivatägda företag tillåts driva sådan verksamhet.Vid olika tillfällen har rests krav på attoffentlighetsprincipen skall tillämpas, elleråtminstone vara vägledande, i all verksamhet somutförs för det allmännas räkning och som bekostas avoffentliga medel.Regeringens utgångspunkt är att allmänhetensmöjligheter till insyn i verksamhet inteskall vara beroende av på vilket sätt kommuner ochlandsting väljer att låta utföra verksamheten.Starka skäl talar därför enligt regeringen för attallmänheten bör tillförsäkras insyn i kommunalverksamhet som bedrivs på entreprenad. Det skullemedföra stora svårigheter att söka införa ett kravpå handlingsoffentlighet hos privatägda företag.Utgångspunkten måste i stället enligt regeringenvara att allmänheten skall vända sig till kommuneneller när den vill utnyttja sin rätttill insyn i verksamhet som bedrivs påentreprenad. Detta innebär att det skall varakommunens eller ansvar att se till attallmänheten kan få den insyn i verksamheten som ärbefogad.Regeringen påpekar att insyn i verksamhetsom bedrivs på entreprenad inte kan ha sammaomfattning som insyn i den verksamhet som en kommuneller ett landsting bedriver i egen regi. Etttidigare förslag om insyn i kommunalentreprenadverksamhet ledde inte till lagstiftningeftersom regeringen bl.a. befarade att ett krav påatt allmänheten skall ha direkt insyn i privatägdaföretag kunde minska intresset hos sådana företagatt träffa entreprenadavtal om verksamhet.Därmed skulle möjligheterna att utsätta lämpligadelar av den kommunala verksamheten för konkurrensminska (se prop. 1993/94:188 s. 43).Regeringen framhåller att bestämmelserna om insyninte får utformas så att de snedvrider konkurrensenmellan berörda aktörer. Vid tecknandet aventreprenadavtalet bör en avvägning göras mellan åena sidan allmänhetens intresse av hur verksamhetenbedrivs och å andra sidan entreprenörens intresse avatt inte behöva lämna ut viss information som kanvara till nackdel för företaget och snedvridakonkurrensen.Utskottets ställningstagandeUtskottet delar regeringens uppfattning om behovetav insyn i verksamhet som överlämnats tillannan. Utskottet tillstyrker således propositionensåvitt avser den nya paragrafen 3 kap. 19 a §kommunallagen och avstyrker motion 2001/02:K60 (m)yrkande 2 och 2001/02:K59 (v) yrkande 1.Utskottet anser inte heller att någottillkännagivande om omstruktureringar inom denoffentliga sektorn är påkallad i detta sammanhangoch avstyrker motion 2001/02:K61 (m).Insyn i fristående skolorUtskottets förslag i korthetUtskottet avstyrker regeringens förslag tilländring i skollagen och tillstyrker därmedavslagsmotioner.Jfr reservation 24 (s, v).PropositionenRegeringen föreslår att regeringen eller denmyndighet som regeringen bestämmer skall få meddelaföreskrifter som innebär att huvudmannen för enfristående skola skall vara skyldig att lämna sådaninformation om verksamheten som gör det möjligt förallmänheten att få insyn i denna. Förslaget tas ini 15 kap. 11 § skollagen.Regeringen avser att följa utvecklingen på områdetoch vid behov återkomma i frågan om insyn i defristående skolorna.MotionerI motion 2001/02:K60 av m.fl. (m)yrkande 3 yrkas avslag på förslaget om ändring i 15kap. 11 § skollagen.