bet · GP01KU20 · 2002-05-21 00:00:00 — När det gällerKeith Speeds uttalanden om övningar i territorietmed svenskt godkännande har utredningen inte funnitatt någon principöverenskommelse på diplomatisk nivåträffats med rörandeberedskapstester. Det utesluter inte att informellaövningar skett i samband med brittiska ubåtarsåterkommande rundfarter i . tycks inte ha haft mycket annat i åtankeän i och för sig omfattande samarbete medt.ex. om försvarsmaterial- ochunderrättelsefrågor.Rolf drar slutsatsen att det inte finnsnågra bevis som påvisar ett mönster av omfattandeoch regelbundna samövningar och beredskapstestermellan den svenska marinen och diverse Natoländersflottor uppgjorda genom muntliga överenskommelser påpolitisk nivå. Ej heller finns det någraindikationer från svensk sida på att tester ellersamövningar med främmande makt över huvud taget ägtrum, annat än möjligen vid enstaka tillfällen,exempelvis i samband med örlogsbesök. Påinternationellt vatten kan det ha rört sig ominformella aktiviteter, vänskapligt sinnademarinstyrkor emellan.När det gäller grundstötningen av U137 tar RolfEkéus inte definitivt ställning i avsiktsfrågan.Sverige agerade efter incidenten politiskt ochmilitärt utifrån föreställningen om avsiktlighet.Oavsett om detta vilade på korrekta premisser ellerej hanterades krisen fast och bestämt, ochskärpningen i relationerna mellan och Sovjetkan sägas vara en konsekvens som den kränkandemakten måste vara beredd att ta oavsett omkränkningen var avsiktlig eller ej.Rolf gör en analys av arbetet i de tidigareutredningarna. Ubåtsskyddskommissionensutpekande av fick enligt enomfattande politisk dimension som bidrog till attrubba en del av föreställningarna ochförutsättningarna för utrikespolitiken. Enligt RolfEkéus är kommissionens resonemang som föregårutpekandet av intressant, särskilt somdet inleddes med iakttagelsen att det, trotsomfattande undersökningar med olika tekniskahjälpmedel, inte påträffats några konkreta bevis iform av föremål eller fotografier som kunnat styrkaeller verifiera optiska observationer. Dock ansågsig kommissionen genom skisser och noggrannaintervjuer som uppföljning av optiska observationerha fått information om ifrågavarande ubåtstyp.Enligt förefaller utpekandet avSovjetunionen som osäkert grundat. Indiciekedjanverkar inte stark och inget har senare framkommitsom skulle ge ytterligare stöd åt kommissionensslutsats. bedömning är att det under hansutrednings gång blivit allt klarare ledamöter och då isynnerhet dess ordförande någon gångi bestämde sig för att ett utpekande avSovjetunionen var en politisk nödvändighet och detoberoende av bevisunderlaget. Mycket talar enligtRolf för att genom att ta påsig ansvaret för utpekandet avsåg att underlätta förPalmeregeringen att hantera både ubåtsfrågan och densäkerhetspolitiska debatten om han talade klarspråkom det alla redan trodde sig veta. Med facit ihanden är det enligt tydligt att SvenAndersson och flertalet ledamöter när det gällernationalitetsbestämningen fällde ett politisktsnarare än sakligt grundat avgörande.Statsminister blev enligt utredarenpåtagligt upprörd när han av StenAndersson orienterades om betänkandets innehåll.Olof menade att han ställts inför fullbordatfaktum. Under beredningen inom regeringen om hur manskulle reagera på betänkandet framgick attåtminstone två statsråd, och , ifrågasatte om regeringen på grund av svagbevisning skulle kunna nationalitetsbestämning.Olof ansåg dock att det inte fanns någotalternativ. Den inrikespolitiska situationen skulleha blivit ohållbar om regeringen på svårförklarligagrunder ignorerade den respekterade en enig politisk utrednings bedömning.Enligt var statsministerns problem atthandlingsutrymmet minskat betydligt när betänkandetoffentliggjordes. Det kan enligt iefterhand sägas att det skulle ha varitstatsmannalikt och principiellt riktigt avstatsministern att inte reagera som skedde gentemotSovjetunionen. Men det är inte svårt att föreställasig den uppståndelse som skulle ha brutit utpolitiskt och medialt om regeringen slutsats i frågan omnationalitetsbestämning. Till detta kom att OlofPalme i likhet med majoriteten av befolkningenpersonligen bedömde det som sannolikt attSovjetunionen stod bakom kränkningarna.Tidigare utskottsgranskning i ubåtsfråganVåren 1982 granskade utskottet regeringenshandläggning av frågan om grundstötning av ubåtenU137 i (bet. KU 1981/82:35 s. 12f.). Enligt utskottets mening var kränkningenallvarlig. Mot den bakgrunden ansåg utskottet dettillfredsställande att ubåtsaffären kunde avvecklasså snabbt. Regeringens handlande präglades enligtutskottet av fasthet och konsekvens, vilket leddetill att de svenska kraven i fråga om undersökningoch bärgning av ubåten snabbt kunde genomdrivas.Utskottet noterade också med tillfredsställelse attde fyra största riksdagspartierna kunde enas om engemensam syn på den uppkomna situationen.Våren 1983 granskade utskottet regeringenshandläggning av ubåtsincidenten i ioktober 1982 (bet. KU 1982/83:30 s. 17 f.).Utskottet framhöll att regeringen under den tidubåtsjakten pågick fortlöpande hölls underrättad omutvecklingen och att det fanns en beredskap för deåtgärder som kunde bli aktuella om en ubåt skulletvingas upp till ytan. Även den tillträdandestatsministern och andra medlemmar av den regeringsom tillträdde fick del av denaktuella informationen. Också Moderatasamlingspartiet informerades om utvecklingen. uppfattning var avvägningen avansvarsfördelningen mellan regeringen ochFörsvarsmakten under ubåtsincidenten naturlig ochriktig. Självklart borde Försvarsmakten bärahuvudansvaret för de operativa insatserna under enmilitär aktion av det slag som ubåtsjakten iHårsfjärden utgjorde. Utskottet ville samtidigtunderstryka vikten av att ÖB på det sätt som skeddeföre och under incidenten inhämtar regeringens synpå åtgärder som vidtas i sammanhang av storbetydelse för den svenska säkerhets- ochutrikespolitiken. Utskottets granskning hadeslutligen gett vid handen att kontakterna mellanregeringen och riksdagspartierna fungerade väl underubåtsincidenten. Detta var särskilt betydelsefulltmot bakgrund av att ett regeringsskifte inträffadedå incidenten ägde rum.Våren 1984 granskade utskottet ettregeringsuttalande med anledning av en resa som CarlBildt gjort till , där han hade en rad samtal ochkontakter med företrädare för bl.a. den amerikanskaförsvarsadministrationen (bet. 1983/84:30 s. 29).Vid ett sammanträde i uttaladestatsminister en erinran mot resan somföretagits i direkt anslutning till avlämnat sin rapport. Någradagar efter Utrikesnämndssammanträdet diskuteradesfrågan vid allmän beredning och föranledde ettskriftligt kritiskt uttalande från regeringens sida.Enligt utskottets mening kunde från konstitutionellasynpunkter någon erinran inte riktas mot regeringensuttalanden. I en reservation (m, c, fp) riktadeskritik mot statsministerns handläggning av frågan.Regeringens unika åtgärd riktade sig enligtreservationen mot en enskild riksdagsledamots helträttsenliga förehavanden.I samma betänkande granskades frågan omoffentliggörandet av den s.k. Fermrapporten (s. 30).Utskottet framhöll att det var av vikt att allmännahandlingar diariefördes utan dröjsmål. Vidarenoterade utskottet att hållitsinformerad om utvecklingen beträffande desvensk-sovjetiska relationerna mot bakgrund betänkande.Offentliggörandet av Fermrapporten, som tillkommitpå statsministerns uppdrag, var enligt utskottetnödvändigt för att göra klart för den svenskaallmänheten att regeringen inte, som det förekommitpåståenden om, kommit med dubbla budskap i fråga omatt hävda svenska nationella intressen i enutrikespolitiskt känslig situation. I en reservation(m, c, fp) framhölls det anmärkningsvärda i attFermrapporten inte diarieförts. Än mer betänkligtvar att statsministern med förbigående avUtrikesdepartementet och dess chef lämnat direktainstruktioner till FN-ambassadören i ömtåligapolitiska frågor. Enligt reservationen bordegranskningen föranleda kritik mot statsministern.Utskottet granskade brevet i maj 1994från dåvarande statsminister tillRysslands president (bet. 1994/95:KU30 s.107 f.). Utskottet konstaterade inledningsvis attfrågan om kränkningar av svenskt territorialvattenav främmande undervattensfarkoster haften framträdande plats i relationer tillsåväl det forna som det nya Ryssland.Frågan har fått en hög uppmärksamhet i denpolitiska debatten och i medierna och därmed bliviten angelägenhet för hela svenska folket. mening borde dåvarande statsministernCarl Bildt ha överlagt med i dettaärende i enlighet med 10 kap. 6 § regeringsformen.Detta skulle ha gett information ochpåverkansmöjligheter. agerande vardärför enligt utskottets uppfattning olämpligt. I enreservation (m) konstaterades att de åtgärder somvidtagits vid handläggningen av statsministerns brevtill president varit korrekta frånkonstitutionell synpunkt. Reservanterna konstateradevidare att statsministerns brev till presidentJeltsin var ett led i en pågående dialog medRyssland om ubåtskränkningarna och därför ingetsådant nytt inslag i utrikespolitiken som medautomatik motiverade en mer utförlig behandling iUtrikesnämnden.Utskottets ställningstagandeI granskningsanmälan begärs att utskottet granskarom det funnits överenskommelser mellan Nato-företrädare och svensk militär om gemensammaaktioner och gemensam informationsinhämtning omubåtar i och utomlands och om någonföreträdare för den godkänt ellerkänt till sådana överenskommelser. Vidare begärs attutskottet granskar om svenska regeringsledamötermedvetet dolt sanningen eller misslett ochallmänheten om existensen av sådana överenskommelsereller i övrigt i ubåtsfrågan. I anmälan hänvisasbl.a. till intervjuer i TV med förreförsvarsministern i och förrebrittiske statssekreteraren gjordes den 30 mars2000 med anledning av intervjun med CasparWeinberger en undersökning för att utröna omuppgifterna i intervjun var riktiga eller felaktiga.En genomgång av handlingar och samtal medförutvarande försvarsministrar och statssekreteraregav inget stöd för uppgifterna. har i sinutredning dragit slutsatsen att det inte finns någrabevis som påvisar ett mönster av omfattande ochregelbundna samövningar och beredskapstester mellanden svenska marinen och diverse Natoländers flottoruppgjorda genom muntliga överenskommelser påpolitisk nivå. Ej heller finns det enligt indikationer från svensk sida på att testereller samövningar med främmande makt över huvudtaget ägt rum, annat än möjligen vid enstakatillfällen, exempelvis i samband med örlogsbesök. Påinternationellt vatten kan det ha rört sig ominformella aktiviteter vänskapligt sinnademarinstyrkor emellan.Utskottet har i sin granskning inte funnit stöd föratt göra en annan bedömning i denna del. Någotuttalande i övrigt från utskottets sida är intepåkallat.5. Formerna för utrikespolitiska beslutÄrendetVåren 2000 granskade konstitutionsutskottetregeringens underlåtenhet att överlägga medUtrikesnämnden i fråga om förbindelserna medÖsterrike. Bakgrunden var att underett besök i efterkontakt med utrikesminister beslutat attSverige skulle ställa sig bakom ett gemensamtuttalande från en rad EU-länder om följderna av enregeringsbildning i . Eftersombestämmelserna i 10 kap. 6 § regeringsformen lämnarutrymme för att underlåta överläggningar medUtrikesnämnden under vissa omständigheter kundeenligt utskottet inte någon kritik riktas motstatsministerns eller utrikesministerns handlande iärendet. Utskottet aviserade sin avsikt att i ettsenare granskningsbetänkande närmare gå in påformerna för beslut i frågor av det aktuella slaget(bet. 1999/2000:20 s. 18). anfördeutskottet att granskningsfrågan aktualiseradekomplicerade överväganden kring vad som faktiskt kananses reglerat i regeringsformen å ena sidan och vadsom snarare får anses vara konstitutionell praxis åandra sidan. Enligt utskottets mening krävdeslutsatser i ärendet ytterligare övervägandenbaserade på ett bredare underlag. Utskottet avsågatt fortsätta den nu inledda granskningen (bet.2000/01:KU10).I ärendet har inhämtats synpunkter frånRegeringskansliet, bilaga har hållit en utfrågning medf.d. ambassadören , regeringsrådetMarianne och docenten , bilagaA5.1.2. har yttrat sig i ärendetefter att ha hållit en utfrågning med professorMagnus och docent , i ovannämnda bilaga.Gällande reglerEnligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringenriket. Enligt 7 kap. 3 § regeringsformen avgörsregeringsärenden av regeringen vidregeringssammanträde. Av 7 kap. 3 och 4 §§regeringsformen framgår att minst fem statsråd måstevara närvarande vid ett sammanträde för attregeringen skall vara beslutsför.Under arbetet med regeringsformdiskuterades frågan om regeringens beslutsformer.För ett kollektivt beslutsfattande talade vikten avsamarbete över departementsgränserna, möjligheternaatt utkräva politiskt ansvar och behovet avregeringens sammanhållning (SOU 1972:15 s. 79 f.,148 f.). I grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s.179 f.) framhölls att enligt ett parlamentarisktsynsätt bör alla regeringsärenden färgas av elleråtminstone vara förenliga med värderingar gemensammaför hela regeringen. Vad som är ett regeringsärendefår i första hand bestämmas formellt. Ärende somhänskjuts till regeringens avgörande ärregeringsärende. Alla regeringsbeslut - med undantagför vissa beslut inom Försvarsdepartementets område(SFS 1974:613) fattas av regeringen kollektivt.Enligt grundlagspropositionen är det uppenbart attregeln om kollektiv beslutsform inte får kringgås påså sätt att ärenden förklaras varadepartementschefsärenden. Principen måste vara attalla frågor som anses kräva ett ställningstagandefrån någon i regeringskretsen skall behandlas somregeringsärende. Bestämmandet i grundlag avregeringens arbetsformer måste ses mot bakgrund avatt regeringen är ett kollektiv, uppbyggt kringstatsministerns person, och får förutsättas hållassamman av gemensamma politiska värderingar ochmålsättningar. Arbetsformerna måste vara anpassadetill regeringens funktioner och till desskarakteristiska uppbyggnad. De fick inte göras tillföremål för ingående grundlagsreglering som tyngderegeringsarbetet med formaliteter och hindradeanpassning av arbetet till växlande förhållanden. Enallmän utgångspunkt borde vara att man visadeåterhållsamhet med att binda regeringensarbetsformer i grundlag. Grundlagberedningen ansågatt systemet med kollektiva regeringsbeslut kundeväl te sig som onödigt formbundet med avseende pååtskilliga ärenden av mindre räckvidd och betydelse.Det har emellertid stora företräden som underlag fördet samarbete som ständigt pågår i ärenden avvarierande art. Särskilt med koalitions-eller samlingsregering ligger det ett värde i ettgemensamt ansvar för ministrarna, ett ansvar som kanåberopas som motiv för insyn och medverkan överdepartementsgränserna. Det är också bäst förenligtmed systemet med självständiga ämbetsverk att rättenatt ge direktiv för förvaltningsmyndigheterna läggshos regeringen som sådan.Politiskt betydelsefulla frågor tas upp vid s.k.allmän beredning med i princip samtligaregeringsledamöter som deltagare, och dennaöverläggning utmynnar ofta i faktiska beslut.Regeringskansliärenden och departementsärendenAtt ett ärende kan avgöras som ettregeringskansliärende framgår oftast av någonbestämmelse i lag eller annan författning. I deflesta fall pekas då ut sombeslutande myndighet, men rester av en gammalordning där departementen och enskildabefattningshavare har en egen beslutanderätt finns inågra fall. Så beslutar regeringen om sin egenadministration bortsett från chefstillsättningar.Regeringskansliet får avskriva återkallade ärenden.Regeringskansliet beslutar om vissa tillstånd inomFörsvarsdepartementets verksamhetsområde. UDbeslutar om återbetalningsskyldighet i fråga omekonomiskt bistånd till medborgare i utlandet.Rättshjälpsfrågor liksom frågor om utlämnande avallmänna handlingar beslutas inom Regeringskansliet.Anslagsbemyndiganden som kan rymmas inom ramen förregeringskanslibeslut är sådana som tar sikte påanordnande av eller deltagande i konferenser ochandra möten, konsulthjälp med utredningar av tekniskkaraktär och information till allmänheten om nylagstiftning och andra beslut av regeringen ochriksdagen. Efter bemyndigande av regeringen i varjesärskilt fall tillkallar statsråd särskilda utredareoch ledamöter i kommittéer och beslutar omsakkunniga, experter, sekreterare och annat biträdeåt utredaren eller kommittén. En liknande beslutstypär den där ett statsråd efter ett särskiltbemyndigande av regeringen uppdrar åt endepartementstjänsteman att underteckna ett avtal.Beslut som statsministern fattar i sin egenskap avchef för skall tas in iRegeringskansliets protokoll, och statsrådsregeringskanslibeslut tas in i departementetsprotokoll. På det sättet får man enligt Gula boken -Handläggningen inom (Ds 1998:39)en god överblick över vilka beslut som fattats, ochsamtidigt underlättas konstitutionsutskottetsgranskning.Varje brev som kommer in till Regeringskanslietmåste leda till ett formellt beslut, om man rimligenkan anse att brevet innehåller någon slagsframställning till regeringen eller ett departement.För brev som är ställda till , ettstatsråd, ett departement eller en tjänsteman ärhuvudregeln att de bör behandlas på samma sätt somom de varit ställda till regeringen om inte brevetrör en fråga där författningsenligtRegeringskansliet, ett statsråd eller en tjänstemanhar beslutanderätten.Ärendehantering eller s.k. faktiskt handlandeGränsen mellan ärendehandläggning och faktiskthandlande, som inte betraktas som beslut, är oklar.Det ställs vissa elementära krav på att enmyndighetsåtgärd skall anses som beslut. Renpassivitet kan inte ses som beslut. Verksamhet sombestår i företagande av faktiska handlingarförekommer ofta i utbildnings-, vård-, forsknings-och servicesektorerna. Gränsen mellan handläggningav ärende och faktiskt handlande får enligtförarbetena till förvaltningslagen avgöras från falltill fall. Skillnaden mellan de olika typerna avverksamhet har belysts i propositionenFörvaltningsrättsreform (1971:30) genom någraexempel. Hållande av en lektion i en skola ellerutförandet av en operation på ett sjukhus kan enligtnormalt språkbruk inte betecknas som handläggning avett ärende. Uppkommer däremot fråga om disciplinärbestraffning av en skolelev eller om en patientsdebitering för sjukhusvård föreligger ett ärende somskall behandlas av förvaltningsmyndigheten.Ytterligare exempel på faktiska handlingar somföretas av företrädare för det allmänna utgör enpolismans trafikdirigeringar på en gata och enkonduktörs kontroll av en resenärs färdbiljett påtåg.Former för samråd inom RegeringskanslietGenom olika former av samråd inom (gemensam beredning, allmän beredning,lunchberedning och delning) säkerställs attprincipen om kollektivt beslutsfattande får ettreellt innehåll och att alla statsråd får faktiskmöjlighet att utöva det inflytande iregeringsärenden som deras ansvar motiverar. EnligtStatsrådsberedningens riktlinjer (Ds 1998:52, PM nr1997:4) är det därför synnerligen angeläget attgällande regler om samråd verkligen följs. Deformella reglerna om gemensam beredning finns i 13och 15 §§ instruktionen för (SFS1996:1515). Där föreskrivs att ett ärende som rörflera departements verksamhetsområden skallhandläggas inom det departement till vilket dethuvudsakligen hör och beredas i samråd med övrigaberörda statsråd. Av statsministerns särskildaställning i regeringen får anses följa en allmänskyldighet för departementen att informerastatsrådsberedningen om regeringsärenden av störrevikt. Vidare föreskrivs det i 10 kap. 8 §regeringsformen att utrikesministern skall hållasunderrättad när det hos en annan statlig myndighetuppkommer frågor av betydelse för förhållandet tillandra stater eller mellanfolkliga organisationer.Gemensam beredning med skallske i ärenden av detta slag. Också svenskaståndpunkter och instruktioner i EU-frågor och andrainternationella frågor omfattas av kraven pågemensam beredning. Syftet är att berördadepartement skall ha möjlighet att delta iberedningen inför såväl dessa ställningstaganden sominför svenska initiativ och utspel i EU. Svar påfrågor och interpellationer, meddelanden vidinformationsstunder i liksom sådana övrigaanföranden, uttalanden och tidningsartiklar sominnehåller ställningstaganden till riktlinjer,principer eller förhållningssätt skall också beredasgemensamt eftersom de på samma sätt somregeringsbesluten är ett uttryck för regeringensgemensamma ståndpunkt. När det gäller förfarandetsägs allmänt att det inte får råda någon oklarhet omvad som överenskommits (t.ex. att det verkligen rörsig om gemensam beredning och inte om samråd ellerförfrågan).Ärenden på allmän beredning kan vara av olikaslag. Så kan tvister mellan berörda statsråd lösasunder allmän beredning. Allmän beredning kananvändas som ett forum för information om ett snartförestående regeringsbeslut och för vägledandediskussioner. Lunchberedning används förinformation, vissa vägledande diskussioner samtavstämning av utnämningsfrågor.Formerna för hanteringen av frågor inom ramenför internationella förhandlingarSverige deltar i en mängd olika mellanstatligaförhandlingar. Enligt utredningen omstatsförvaltningen och EU sker deltagandet i sådanaförhandlingar inom ramen för vad som brukar benämnasregeringens faktiska handlande (SOU 1993:80 s. 32).Vissa förhandlingar leder enligt utredningen intetill några folkrättsliga förpliktelser för ,och i de fallen blir det ur konstitutionellsynvinkel inte fråga om annat än faktiskt handlande.Instruktionsgivningen till den som företräderSverige vid mellanstatliga förhandlingar jämförs medde direktiv för beredningen av ett ärende som ges avdet ansvariga statsrådet eller på lägre nivå i ettdepartement. Något avgörande i formell mening är detinte fråga om på detta stadium. Regeringen behöverinte engageras, men inget hindrar att statsrådet förupp frågan om instruktionens utformning tillregeringen om instruktionen bedöms ha storbetydelse.Europeiska rådetEuropeiska rådet, dvs. möten mellan kommissionensordförande och EU:s stats- och regeringschefer,fördes in i Europeiska enhetsakten 1986, och genomMaastrichtfördraget formaliserades dess ingår i unionens gemensammainstitutionella ram men fattar ytterst få juridisktbindande beslut. skall ge unionende impulser som behövs för dess utveckling ochfastställa allmänna politiska riktlinjer. Inom EU:sgemensamma utrikes- och säkerhetspolitik om gemensamma strategier förgenomförandet av principer och allmänna riktlinjersom bestämts.Samarbetet i har beskrivits somnärmast mellanstatligt och dess beslut får senare,om det behövs, omsättas genom beslut iministerrådet. Regeringen har framhållit att det ärnaturligt att informeras om deståndpunkter som skall inta i , främst med tanke på de politiska bindningarsom uppstår i detta råd (prop. 1994/95:19 s. 538f.). Samråd i har också regelmässigt ägtrum med statsministern inför rådets möten.Europeiska rådets slutsatser redovisas för ledamöter. De bifogas också regeringensårliga EU-skrivelse.Tidigare granskningVåren 1983 granskade utskottet regeringenshandläggning av ett förslag som behandlats inom dens.k. om en europeisk zon fri frånslagfältskärnvapen (bet. KU 1982/83:30 s. 14).Statsminister hade i enlighet med enöverenskommelse erhållit ett brev frånkommissionsmedlemmen frånFörbundsrepubliken med ett förslag till notom kärnvapenfri zon. En not översändes sedermerafrån till de svenskaambassaderna i berörda länder och överlämnades avambassaderna till de olika ländernas regeringar.Något formellt beslut om de aktuella sonderingarnahade inte fattats. I massmedierna framfördes kritikmot inflytande på svenskt agerande.Utskottet framhöll att det i det aktuella skedetinte var fråga om ett konkret förslag tillinternationell överenskommelse, internationellaförhandlingar eller dylikt som förelades deutländska regeringarna. Det fick anses klarlagt attutformningen av den svenska noten fastställts efteren självständig prövning i .