bet · GP01SFU13 · 2002-04-18 00:00:00 — revisorers förslag omuppehållstillstånd för asylsökande SammanfattningUtskottet behandlar i detta betänkande Riksdagensrevisorers förslag 2001/02:RR16 angåendeuppehållstillstånd för asylsökande jämte en motionväckt med anledning av förslaget.Riksdagens revisorer har granskat tidsåtgången iasylprocessen och därmed sammanhängande frågor.Granskningen har omfattat den administrativahanteringen av ärenden om uppehållstillstånd förasylsökande och syftat till att beskriva ochförklara asylprocessen, att mäta tidsåtgången idenna process samt att söka förstå orsakerna tillfördröjningar av handläggningen och finna möjligaåtgärder som kan förbättra situationen. Resultatetav granskningen presenteras i rapportenUppehållstillstånd för asylsökande tidsåtgång,kostnader, reformarbete. Revisorerna lämnar förslagrörande tidsåtgång, resursfrågor, anslagsstrukturoch en årlig rapport om asylfrågorna.Utskottet föreslår att gör etttillkännagivande till regeringen om ett förbättratunderlag för bedömning av behovet av ochutnyttjandet av resurser för asylprocessen.Utskottet tillstyrker därmed delvis Riksdagensrevisorers förslag. Motionen får anses i viss måntillgodosedd och avstyrks.Utskottets förslag till riksdagsbeslutRiksdagens revisorers förslagRiksdagen tillkännager för regeringen som sinmening vad utskottet anfört om ett förbättratunderlag för bedömning av behovet av ochutnyttjandet av resurser för asylprocessen. Därmedbifaller delvis revisorersförslag och avslår motion 2001/02:Sf23.Stockholm den 18 april 2002På socialförsäkringsutskottets vägnarBerit AndnorFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: BeritAndnor (s), (), (), (), (),(), (), Sven-ErikSjöstrand (v), (), BirgittaCarlsson (c), (), MargaretaCederfelt (m), (), (),() och ().2001/02SfU13Utskottets övervägandenRiksdagens revisorers förslagUtskottets förslag i korthetRiksdagen bör göra ett tillkännagivande tillregeringen om ett förbättrat underlag förbedömning av behovet av och utnyttjandet avresurser för asylprocessen. Därmed bifallesdelvis revisorernas förslag. Motionen är iviss mån tillgodosedd och bör avslås.RevisorernaDen granskning som ligger till grund förrevisorernas förslag har redovisats i rapportenUppehållstillstånd för asylsökande tidsåtgång,kostnader, reformarbete (rapport /02:6).Rapporten, som publicerats ,innehåller bl.a. en systematisk beskrivning avasylprocessen, en statistisk analys av tidsåtgångeni asylprocessen och ett antal fallstudier. Syftet med granskningen harvarit att beskriva och förklara asylprocessen, attmäta tidsåtgången i denna process samt att försökaförstå orsakerna till fördröjningar avhandläggningen och finna möjliga åtgärder som kanförbättra situationen.Revisorerna har i granskningen funnit atttidsåtgången i asylprocessen är långtfrån målet på sex månaders handläggningstid i bådeförsta och andra instans. Faktorer som har påverkatutvecklingen är enligt revisorerna bl.a. att antaletasylsökande ökat kraftigt liksom svårighetsgraden iärendena, att resurstillskotten har varit mindre änökningen av antalet asylsökande och att förändringari det internationella regelverket har komplicerathandläggningen. Emellertid har omorganisationer ochutvecklingsarbete inom enligtrevisorerna verkat för ökad effektivitet ihandläggningen. Den ökade produktiviteten har dockinte varit tillräcklig för att uppväga både de ökadesvårigheterna och en förkortning avhandläggningstiderna.Inledningsvis påpekar revisorerna att regeringenbör försöka lösa frågan om handläggningstiderna iasylprocessen på ett mera aktivt sätt än hittills.Bland annat anser revisorerna att systemet med nyansökan i utlänningsärenden, där antalet möjliga nyaansökningar inte är begränsat, i sig medför entendens till utdragna förlopp. Revisorerna utgårfrån att denna fråga uppmärksammas av regeringen idet nu pågående beredningsarbetet rörande nyinstans- och processordning i utlänningsärenden. Närdet gäller tidsåtgången vid verkställandet avavvisningsbeslut anser revisorerna att snabbareverkställighet i vissa fall är en förutsättning föratt asylprocessen skall kunna avslutas inom rimligtid. Revisorerna anser att det finns möjligheter attförenkla och förbättra nuvarandehandläggningsrutiner. Därutöver menar revisorernaatt lagstiftningen kan behöva ses över, bl.a. närdet gäller reglerna för asylsökande som inte kanåtervända hem på grund av att hemlandet inte taremot sina egna medborgare.Revisorerna anför att inom det migrationspolitiskaområdet är kortsiktigheten i resurstilldelningen detstörsta problemet. Begränsningar ianslagstilldelningen till asylprövning fårkostnadsdrivande effekter på flera andra anslagunder framåt. Revisorerna anser attanslagskonstruktion, anslagstilldelning ochstatsmakternas kontroll bör stödja ett långsiktigtoch effektivt resursutnyttjande istatsförvaltningen. Revisorerna är kritiska till attbegreppen förvaltningsanslag och sakanslag användspå ett missvisande sätt och anser att begreppetförvaltningsanslag bör renodlas till att avseadministrativa uppgifter. Asylprövning kan intesägas utgöra administration och borde därförenligt revisorerna inte finansieras överförvaltningsanslaget. Revisorerna rekommenderar istället att ett nytt sakanslag för asylprövninginförs för . Detta sakanslag skallanvändas uteslutande för de s.k. asylenheterna ochmedelstilldelningen utökas så att en nödvändigförstärkning av asylenheternas verksamhet kan ägarum. Förslaget, som syftar till att nedbringahandläggningstiderna för asylärenden och därmed dentid de asylsökande tillbringar imottagningssystemet, skulle möjliggöra så godkontroll att en tillräcklig ökning av anslaget kanbli möjlig. Minskar antalet ej avgjorda asylärendenkan anslaget åter minskas. Revisorerna anser attverksamhetens omfattning genom särredovisning kanstyras i bägge riktningarna. Ett nytt sakanslag tillasylprövning kan även enligt revisorerna ökariksdagens möjligheter att följa utgiftsutvecklingeninom migrationsområdet. Revisorerna anför att enformell invändning mot förslaget är att den innebären återgång till ett äldre system med ett störreinslag av öronmärkta anslag. Revisorerna anser dockatt en sådan återgång i detta fall är befogad.Revisorerna anser att en samlad årlig rapport omasylfrågorna från är av mycket storbetydelse, både för asylfrågornas behandling iRegeringskansliet och för möjligheter attfölja och bedöma dessa frågor. Regeringensrapportering till är enligt revisorernaberoende av det underlag som tillhandahålls avMigrationsverket, varför verket har ett mycket stortansvar för att genomföra, förklara och presenterakvalificerade analyser på sitt verksamhetsområde.Antalet asylsökande per årgång bör redovisas, liksomtidsåtgången i olika delar av asylprocessen perårgång asylsökande med fördelning på kvartiler. Enanalys av orsakerna till fördröjningar och enredovisning av arbetet för effektivisering avhandläggningen är också angelägen. Arbetet medkvalitetsutveckling av asylutredningarna bör ocksåenligt revisorerna beskrivas i detta sammanhang.Revisorerna anser att regeringen bör begära en årligrapport från med en samlad bakåt i tiden av frågor rörande asylprocessenoch att regeringen för bör redovisa enfördjupad analys av asylfrågorna i samband med sinårliga resultatskrivelse till för detaktuella utgiftsområdet.MotionI motion Sf23 av Per m.fl. (m) anförs att enlång väntetid är till men för den enskilde ochförsvårar inträdet i det svenska samhället. Målet omsex månaders handläggningstid har inte uppnåtts.Enligt motionärerna har de långahandläggningstiderna orsakats av att antaletasylsökande har ökat kraftigt samt attresurstilldelningen till har varitotillräcklig och verksamheten därmedunderfinansierad. Även dagens regler föranslagsanvändning är enligt motionärerna enanledning till de långa handläggningstiderna.Motionärerna anser att det krävs ökad flexibilitetför och en mindre byråkratisk synpå anslagsanvändningen men att man inte nu bör låsasig för en specifik modell. Det krävs enligtmotionärerna mer resurser till ochdet bör finnas en hög beredskap att skjuta till merpengar vid behov.Utskottets ställningstagandeUtskottet ser positivt på den genomgång somRiksdagens revisorer gjort av hanteringen avasylärendena i syfte att beskriva och förklaraasylprocessen, att mäta tidsåtgången i denna processsamt att söka förstå orsakerna till fördröjningar avhandläggningen och finna möjliga åtgärder som kanförbättra situationen och förkortahandläggningstiderna. Revisorerna lämnar förslag påvissa områden, bl.a. gällande tidsåtgången,resursfrågor, anslagsstruktur och en årlig rapportom asylfrågorna.Långa handläggningstider i utlänningsärenden harlänge varit ett problem, och utskottet har därför isamband med budgetbehandlingen (bet.2000/01:SfU2) särskilt granskat utvecklingen avhandläggningstiderna inom såväl . Vad gäller asylärenden kundeutskottet konstatera att handläggningstiderna hosbåda myndigheterna i många fall låg över de mål somangivits i regleringsbreven. Med utgångspunkt iMigrationsverkets bedömning av bl.a. antaletasylsökande nödgades utskottet konstatera atthandläggningstiderna för, i första hand, asylärendenskulle komma att öka ytterligare, men även att andraärendegrupper kunde bli drabbade med längreväntetider som följd. I betänkandet angavsemellertid att föreslogs få en förstärkning avanslagen för att upprätthålla målen vad gällerhandläggningstiderna. Därtill angavs att detförväntade antalet asylsökande dock var osäkert ochatt olika händelser, i första hand i omvärlden menäven i t.ex. i form av praxisbeslut,kraftigt kan påverka antalet ansökningar. Särskiltvid ett ökat antal ansökningar måste frågan omtilläggsbudget aktualiseras, vilket emellanåt ocksåsker. Även i den då aktuella budgetpropositionenföreslogs ytterligare medel på tilläggsbudget isyfte att bl.a. förkorta handläggningstiderna.Utskottet ansåg emellertid att det fanns anledningatt analysera huruvida de medel som anvisas förmigrationspolitiken används rationellt. Långahandläggningstider blir särskilt kostsamma iasylärenden, inte bara på grund av att de sökandeunder tiden vistas i Migrationsverketsmottagningssystem, utan också på grund av denpsykiska press som sökandena tvingasleva under. Även personalen vid Migrationsverketpåverkas av detta och den stress som det för medsig. Vad gäller de direkta utgifterna som långhandläggningstid medför nämndes att för varje dagsom tiden för boende i anläggning eller s.k. egetboende kan förkortas görs en besparing på medleninom anslaget 12:2 Mottagande av asylsökande med 200kr, vilket var den beräknade dygnsmedelkostnaden år2001 för personer i mottagningssystemet. Medutgångspunkt från att i genomsnitt 6 000 asylsökandeväntar på beslut skulle detta medföra en besparingpå nämnda anslag, senast följande år, med 1,2miljoner kronor för varje dags förkortning.Migrationsverket hade uppgivit att omanslagskonstruktionen så medgav skulle resurser,främst i form av personal, från mottagningssystemetkunna användas vid ökad inströmning av asylsökandevarvid kostnaderna för mottagandet då skulle kunnaminska, även om besparingen uppkommer med någontidsförskjutning.Utskottet ansåg att det borde vidtas åtgärder föratt få till stånd ett bättre utnyttjande av de medelsom anvisas för migrationspolitiken. I en verksamhetsom kan fluktuera snabbt och där det är av stor viktmed tidiga insatser måste den ansvariga myndighetenkunna utnyttja de samlade resurserna på bästamöjliga sätt. Utskottet ansåg att regeringen isamband med den ekonomiska vårpropositionen 2001borde redovisa ett sätt att möjliggöra ettflexiblare utnyttjande av anslagen påmigrationsområdet, då i första hand anslagen 12:1och 12:2. Detta gav som sin meningregeringen till känna.I vårpropositionen 2001 (prop. 2000/01:100 s. 122)redovisade regeringen att flexibilitet i första handfinns inom anslagen genom möjligheten att utnyttjaanslagskredit respektive anslagssparande samt attregeringen i tilläggsbudgeten kanföreslå omprövningar. För det andra är det en viktigprincip att förvaltningsanslag och sakanslag skallhållas åtskilda. Syftet med detta är att underlättastyrningen av förvaltningen och att anslagetsändamål skall vara tydliga för såväl riksdag somregering. Regeringen angav vidare attanslagsstrukturen inom migrationsområdet ärkonstruerad så att myndigheternasförvaltningsutgifter och övriga utgifter hålls isär.Regeringen ansåg att det då inte fanns behov av attlägga fram förslag till särskilda åtgärder medanledning av utskottets nämnda initiativ.I sitt yttrande till finansutskottet övervårpropositionen (yttr. 2000/01: SfU5y) konstateradeutskottet att, eftersom ett flexiblare utnyttjandeav medlen för området rymdes inom den föreslagnautgiftsramen, de närmare villkoren för anslagen 12:1och 12:2 skulle bli aktuella först i samband medbudgeten . Utskottet underströk dock attprioriteringar inom andra områden också kan fåbetydelse för detta utgiftsområde.I samband med behandlingen av budgeten för 2002angavs i betänkande 2001/02:SfU2 attMigrationsverkets förvaltningsanslag skulle ökas medca , något somutskottet välkomnade. Utskottet uttalade attMigrationsverket genom denna längre planeringsramfick bättre förutsättningar att kortahandläggningstiderna och därigenom påverka ävenkostnaderna i mottagandesystemet. Utskottet ansågemellertid, mot bakgrund av det markant ökadeantalet öppna ärenden och det ökade antaletasylsökande, att ett eventuellt behov av ytterligaremedel genom tilläggsbudget borde övervägas redanunder våren för att på så sätt underlättaMigrationsverkets planeringsmöjligheter. Utskottetsåg även positivt på ökningen av Utlänningsnämndensanslag med och noterade attnämnden kunnat minska balansenav äldre ärenden. Därutöver uppmärksammade utskottetbl.a. tidsåtgången för verkställighetsärenden somöverlämnats till polisen. Utskottet ansåg detemellertid svårt att dra några slutsatser av deinhämtade uppgifterna om verkställighet.Utskottet har i betänkande 2001/02:SfU2 ävenuttalat att handläggningen av asylärenden under enlång följd av år har kritiserats urrättssäkerhetssynpunkt, inte bara för atthandläggningstiderna varit långa, utan även för attinsynen i processen från såväl parter som allmänhetvarit dålig. Utskottet ansåg det mycket angelägetatt förbättringar i asylprocessen genomförs.Utskottet föreslog ett tillkännagivande om attregeringen bör återkomma till medett förslag till en ny instans- och processordning iutlänningsärenden, vilket också blev riksdagensbeslut. Utskottet har informerats om att regeringenavser att förelägga propositionen om en nyinstans- och processordning under hösten 2002.Utskottet noterar att regeringen i tilläggsbudgetför 2002 för utgiftsområde 8 föreslår att bl.a.anslagen 12:1 , 12:2 Mottagande avasylsökande respektive 12:5 ökasmed 60 miljoner, 560 miljoner respektive 20 miljonerkronor. Regeringen anför att enligt aktuellaprognoser kommer antalet asylsökande att överstigatidigare gjorda bedömningar främst på grund avSveriges operativa inträde i , menockså på grund av andra faktorer som ligger utanförSchengensamarbetet (prop. 2001/02:100).Utskottet vill framhålla att antalet asylsökande ihögsta grad beror på omvärldsfaktorer, dvs.händelser i andra länder som medför att människorbehöver söka skydd i vårt land. Detta medför i sintur att antalet asylsökande snabbt kan förändras.Förändringar i omvärlden kan också medföraförändringar avseende från vilka länder de nyaasylsökandena kommer och de skäl för skydd somåberopas. Omvärldsfaktorer kommer således i hög gradatt avgöra behovet av resurser för att ta emot deasylsökande och behandla deras asylansökningar.Utskottet vill härvid understryka att även vid enkraftig ökning av antalet asylsökande är det viktigtatt de alla får ett bra och värdigt mottagande ochatt deras ärenden behandlas med högt ställda krav pårättssäkerhet.Av det anförda framgår att det är viktigt menockså mycket svårt att göra prognoser överutvecklingen av i första hand antalet asylsökande.De analyser som behöver göras för att på bästa sättanpassa anvisade medel till den fortsattaverksamheten måste så långt som möjligt även avse envärdering av omvärldsfaktorer. Även om prognosernaförbättras kommer dock ävenfortsättningsvis att löpande behöva redovisa denaktuella arbetssituationen samt nya prognoser förregeringen. Revisorernas förslag avser bl.a. attMigrationsverket skall redovisa detaljeradeuppgifter . Sådana uppgiftertorde enligt utskottets mening vara av störreintresse när det gäller att följa upp och utvärderaverksamheten än när det gäller att göra bedömningarför framtiden.Utskottet anser i likhet med revisorerna att detär nödvändigt att anlägga ett flerårigt synsätt påresursfördelningen till migrationspolitiken. Inteminst i asylprövningen, där det måste ställas högakrav på personalens kompetens, finns det gränser förhur mycket verksamheten med kort varsel kan utökas.När det gäller revisorernas förslag om ett nyttsakanslag för just asylprövning är utskottet inteövertygat om att det är rätt väg. En renodling avMigrationsverkets förvaltningsanslag till att avseadministration borde medföra att all ärendeprövningbryts ut till separata anslag. Hur detta skullemedföra en ökad flexibilitet är svårt att se.Möjligheterna för riksdag och regering att granskaeffektiviteten i resursutnyttjandet skall intebehöva vara sämre om ett anslag avser såvälsedvanlig administration som ärendehandläggning.Utskottet noterar att även motionärerna i motionSf23 anser att man inte nu bör låsa sig för enspecifik modell. Utskottet vill tillägga att detinom statsförvaltningen också pågår ettförändringsarbete när det gäller ekonomisk styrning.Det s.k. , som syftar till att skapaförutsättningar för en effektivare styrning av denstatliga verksamheten, har lämnat en rad förslagrörande budgetering, redovisning ochanslagskonstruktion.Utskottet delar revisorernas bedömning att såvälregering som riksdag måste kunna kontrollera attstatsförvaltningen hanterar anslagna medel på etteffektivt sätt. Utskottet anser emellertid att detfår ankomma på regeringen att i dialog medMigrationsverket avgöra vilket underlag somMigrationsverket bör ta fram. När det gäller detunderlag behöver för att ta ställning tillkommande resursbehov men även för att följa upp ochutvärdera redan fattade beslut kan anföras följande.Information om Migrationsverkets ochUtlänningsnämndens hantering av asylärenden lämnas i budgetpropositionen och den skrivelse om asyl-och migrationspolitiken som regeringen ianslutning till budgetpropositionen lämnar tillriksdagen. kan även få information om mål-och resultatuppfyllelsen genom bl.a.Migrationsverkets och Utlänningsnämndensårsredovisningar och budgetunderlag samtMigrationsverkets kvartalsrapporter.Riksdagen har beslutat att regeringen årligenskall lämna en resultatskrivelse för varjeutgiftsområde till i syfte att förbättrariksdagens möjligheter att arbeta med uppföljningoch utvärdering i budgetsammanhang (bet.2000/01:KU23, rskr. 2001/01:273276). Skrivelsernabehöver inte innehålla en heltäckande redovisning avutgiftsområdet utan det kan vara fråga om enfördjupad redovisning och analys av vissa avverksamheterna inom utgiftsområdet. I skrivelsernabör resultaten för olika verksamheter under desenaste åren redovisas och ställas i relation tillmålen för verksamheterna och till förbrukaderesurser. Revisorerna anser att regeringen börredovisa en fördjupad analys av asylfrågorna isamband med sin årliga resultatskrivelse tillriksdagen för det aktuella utgiftsområdet. Utskottetanser att det vore mycket värdefullt med en sådanredovisning men att det i första hand får ankomma påregeringen att bedöma om en sådan fördjupad analysbör ske . Den information som behövs för attta ställning till budgeten måste regeringennaturligtvis redovisa för senast i sambandmed budgetpropositionen. Skulle det därutöver blirfråga om en årlig redovisning kan en sådan enligtutskottet ske i form av en utvidgning ochfördjupning av den nuvarande migrationsskrivelsensom lämnas i anslutning till budgetpropositionen.När det gäller asylområdet är det enligt utskottetsmening viktigt att informationen återspeglarhelheten i asylprocessen, från ansökan tillverkställighet och återvändande, och därmed täckerverksamheten vid men så långt möjligt även övrigaberörda myndigheter som polisen ochutlandsmyndigheterna.Vad utskottet anfört om ett förbättrat underlagför bedömning av behovet av och utnyttjandet avresurser för asylprocessen bör som sinmening ge regeringen till känna.I helhetssynen ingår således även verkställighetav beslut om avvisning och utvisning. Revisorernapåtalar att en snabbare verkställighet i vissa fallär en förutsättning för att asylprocessen skallkunna avslutas inom rimlig tid. Utskottet villunderstryka vikten av att finna en lösning när detgäller utlänningar som inte kan återvända hem därföratt hemlandet inte tar emot sina egna medborgare.Utskottet har tidigare behandlat motioner som tagitupp detta (se senast bet. 1997/98:SfU9) och då bl.a.erinrat om att det enligt innebären kränkning av de mänskliga rättigheterna att vägraen medborgare att komma till sitt land. Utskottetansåg att det därför fanns anledning för regeringenoch de tillämpande myndigheterna att särskiltuppmärksamma den besvärliga situation som uppkommeräven för den som skall avlägsnas.Som revisorerna anger finns ett samband mellanfrågan om s.k. nya ansökningar och möjligheten attverkställa ett beslut om avvisning. Detta är ocksåen fråga som Kommittén om ny instans- ochprocessordning i utlänningsärenden (NIPU) harbehandlat i sitt slutbetänkande Ökad rättssäkerhet iasylärenden (SOU 1999:16). Av betänkandet, som förnärvarande bereds inom , framgåratt det kan finnas praktiska hinder förverkställighet, exempelvis när det land ditavvisning eller utvisning skall ske vägrar att taemot utlänningen. Kommittén, som anför att dennasituation inte är klart reglerad i lag,föreslår vissa ändringar i utlänningslagen.Regeringen har just beslutat att tillkalla ensärskild utredare med uppgift att redovisa hurbestämmelserna om avvisning till annat land i 8 kap.5 § andra stycket utlänningslagen har tillämpats ochvid behov lägga fram förslag så att lagen blirtydligare (dir. 2002:43). En fördjupad granskning avgällande rutiner skall också genomföras. Utredningenskall redovisa sitt uppdrag senast den 20 december2002.Riksdagens revisorer har även upprättat eninformationsrapport, Avvisningar och utvisningar(2001/02:2), i syfte att belysa hur myndigheternanormalt genomför och verkställer avvisningar ochutvisningar samt hur kontrollen och uppföljningen avdenna myndighetsutövning genomförs. Revisorerna harinte funnit stöd för att myndigheterna normaltverkställer avvisnings- och utvisningsbeslut på ettsätt som avviker från uppsatta regler och normer.Revisorerna har inte heller funnit indikationer påatt kontrollen av verkställigheten är otillräcklig.Utskottet anser sammanfattningsvis attrevisorernas granskningsrapport innebär ettvärdefullt underlag för det fortsatta arbetet. Somframgått ovan instämmer utskottet i många avseendenmed de bedömningar revisorerna gjort. Vad utskottetovan anfört om ett förbättrat underlag för bedömningav behovet av och utnyttjandet av resurser förasylprocessen bör, som redan nämnts, somsin mening ge regeringen till känna. Någottillkännagivande i övrigt med anledning avrevisorernas förslag är inte påkallat. Därmedbifalles delvis revisorernas förslag.Med vad utskottet anfört är motion Sf23 i viss måntillgodosedd. Något tillkännagivande i enlighet medmotionen bör däremot inte göras, varför motionenavstyrks.BilagaFörteckning över behandlade förslagFörslagetI revisorers förslag 2001/02:RR16Uppehållstillstånd för asylsökande föreslås attriksdagen fattar följande beslut:1. tillkännager för regeringen som sinmening vad revisorerna anfört under avsnitt 4.1Tidsåtgång och reformaktiviteter.2. tillkännager för regeringen som sinmening vad revisorerna anfört under avsnitt 4.2Resursfrågor och anslagsstruktur.3. tillkännager för regeringen som sinmening vad revisorerna anfört under avsnitt 4.3.5En årlig rapport om asylfrågorna.Följdmotion2001/02:Sf23 av Per m.fl. (m):1.