bet · GP01KU20 · 2002-05-21 00:00:00 — förekommerinom ramen för budgetprocessen en dialog med CSN.Dialogen har resulterat i ökade resurser vid fleratillfällen, från 1997 tillnästan . Det är intesäkert att det bara var en resursfråga när det nyastudiemedelssystemet skulle genomföras.Systemet med påminnelseavgifter är enligtutbildningsministern ett rimligt system. Den totalaavgiftsintäkten var drygt 329 miljonerkronor, inklusive expeditionsavgift,påminnelseavgift och uppläggningsavgift.Naturligtvis har regeringen ett ansvar för hurmyndigheterna fungerar. Det handlar om finansiering,regelverk och utseende av myndighetsledning.Exempelvis reagerade regeringen när CSN under 2001föreslog att man borde förstärka möjligheterna attta emot telefonsamtal med att tillföra 70 miljonerkronor extra för att bygga upp en sådanservice som föreslogs. Regeringen har under fleratillfällen visat att den ärberedd att ta sitt ansvar - med stöd från riksdagen.Det fanns ett starkt krav från attgenomföra studiemedelsreformen . Självklartmåste en studiemedelsreform förberedas genom besluti god tid från sida och eninfasningsperiod som gör det möjligt för myndighetenatt klara sin uppgift. Beslutet om ett nyttstudiemedelssystem fattades , och det fannstid för förberedelser. Självklart fanns det vissainkörningsproblem. finns det goda grunder attmena att det kommer att bli bättre framöver, vilketär ett starkt krav från regeringens sida.Situationen följs mycket noga, och om bedömningenblir att resurserna inte räcker till eller attregelverket är felaktigt återkommer regeringen tillriksdagen. Två rapporter om CSN:s verksamhet kommeratt överlämnas till regeringen under våren 2002.Utskottets ställningstagandeCentrala har under en följd av århaft problem med att klara kraven på handlingstideroch tillgänglighet. Från regeringens sida harfortlöpande vidtagits åtgärder för att förbättrasituationen. Bland annat har anslaget tillmyndigheten ökat kraftigt, enny ledning tillsatts och ett kundcentrum i Kirunainrättats. Utskottets granskning visar inte annat änatt utbildningsminister noggrant följtutvecklingen vid myndigheten och medverkat till attåtgärder vidtagits för att förbättra situationen.Som utbildningsministern framhållit finns detomständigheter som talar för att de vidtagnaåtgärderna kommer att förbättra situationen bl.a.genom att det nya förenklade studiemedelssystemetfår allt större genomslag.Det kan emellertid inte bortses ifrån att deåtgärder som vidtagits inte har lyckatsförbättra situationen i tillräcklig grad. Till stordel tycks de upprepade reformerna - Kunskapslyftet1997 och studiemedelsreformen - ha varit orsaktill den besvärliga situationen. Mycket talar föratt konsekvenserna för Centrala studiestödsnämndenav de ingripande förändringarna inte analyseratstillräckligt innan förslagen lades fram och att dethar funnit brister i förberedelsearbetet. Oavsettorsaken har emellertid situationen när det gällerhandläggningstider och tillgänglighet under en följdav år varit oacceptabel. Utskottet vill mot bakgrundav att situationen inte har kunnat förbättras trotsatt bristerna länge varit uppmärksammade understrykaatt regeringen, och framför allt utbildningsministerThomas , bär ansvaret för att tillräckligaåtgärder inte vidtagits för att åstadkomma entillfredsställande verksamhet inom Centralastudiestödsnämnden.3.2. Beslutet att befriaAnhörigkommittén från dess uppdragom skärpt transportörsansvarÄrendetI en granskningsanmälan, bilaga A3.2.1, har förkonstitutionsutskottets granskning anmältsregeringens beslut att befriaAnhörigkommittén från sitt uppdrag vad gäller skärpttransportöransvar. Anmälarna anför att regeringenden beslutade att utökaAnhörigkommitténs uppdrag. Det utökade uppdragetinnebar att kommittén även skulle se över reglernaom transportöransvar i 9 kap. 2 § utlänningslagen.Enligt anmälarna beslutade regeringen den 26 juliatt befria kommittén från sitt uppdrag, eftersom detunder kommitténs arbete kom fram att det inte fannsmajoritet för en skärpning och utökning avtransportöransvaret. Anmälarna anför attförhandlingar på EU-nivå fortsatte parallellt meduppdraget till kommittén. Dessa förhandlingarslutfördes innan kommittén lagt fram sittbetänkande. Kommittén fick information från bl.a.Utrikesdepartementet. Enligt anmälarna restes fråganom kommitténs möjligheter att lägga fram ett "eget"förslag och besvarades varjegång med att det stod kommittén fritt att lägga framsina förslag. Anmälarna anför också att diskussionertidigare hade förts i kommittén huruvida departiföreträdare vars partier inte reserverat sigvad gäller anslutning tillSchengensamarbetet skulle kunna reservera sig ellerom deras synpunkter skulle formuleras i ett särskiltyttrande.Vid justeringssammanträdet visadedet sig enligt anmälarna vid en ajournering av mötetatt majoritetsförhållandena förändrats. Det innebaratt det inte längre fanns någon majoritet för enskärpning och utökning av transportöransvaret.Ordföranden skrev till statsrådetKlingvall för att meddela det uppkomna läget,nämligen att det fanns en ny majoritet i kommittén.Vid regeringssammanträdet beslutaderegeringen att befria kommittén från uppdraget vadgäller transportöransvaret. Vidare framhålleranmälarna att enligt en majoritet i kommittén ärförslaget om utökat transportöransvar inte förenligtmed - ett internationelltåtagande som särskilt nämns i direktiven. Anmälarnafinner det mycket märkligt att regeringen drogtillbaka uppdraget när det fanns en majoritet förett förslag i kommittén. Därför hemställer de attkonstitutionsutskottet granskar regeringenshandläggning av uppdraget till vadgäller det utökade transportöransvaret, särskilt iförhållande till det svenska utredningsinstitutetsroll och uppgift och kommittéernas ställning somsjälvständiga myndigheter.Till grund för granskningen har bl.a. legat en inomUtrikesdepartementet upprättad promemoria, bilagaA3.2.2.Allmänt om kommittéväsendetGällande bestämmelserEnligt 1 kap. 6 § RF styr regeringen riket. Den äransvarig inför riksdagen.I 1 kap. 8 § RF sägs vidare att för rättskipningenfinns domstolar och för den offentliga förvaltningenstatliga och kommunala förvaltningsmyndigheter.Vidare föreskrivs i 7 kap. 2 § RF att vidberedningen av regeringsärenden skall behövligaupplysningar och yttranden inhämtas från berördamyndigheter. I den omfattning som behövs skalltillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda attyttra sig.I /Stjernquists grundlagskommentar påpekasangående 7 kap. 2 § RF att krav vid olika tillfällenhar rests på en vidsträcktare användning avparlamentariska kommittéer och på större insyn ipågående utredningar (s. 223). Någotgrundlagsfästande av kommittéväsendet har det dockinte varit fråga om. I kommentaren hänvisas tillmotiven (prop. 1973:90 s. 288) där det uttalas: "Detförhållandet att regeringen måste bära det slutligaansvaret för utformningen av och innebörden iförslag som läggs fram för bör föra medsig att det ytterst får ankomma på regeringen attavgöra hur den utredning bör bedrivas som ansesbehövlig som grundval för förslagen. På regeringenfår alltså ligga att avgöra sådana frågor som omutredning skall ske genom en särskild kommitté elleranförtros annan från departementen friståendeutredningsman och vidare att ange de riktlinjerefter vilka arbetet i så fall skall bedrivas." Ikommentaren framhålls att justitieministernsamtidigt deklarerade som sin åsikt "att utredninggenom parlamentariskt sammansatta kommittéer" var"ett utomordentligt värdefullt inslag vidberedningen av lagstiftningsfrågor och andralikartade viktigare ärenden. Liksom " borde"denna utredningsform utnyttjas i betydandeomfattning".Allmänna bestämmelser om kommittéer finns ikommittéförordningen (1998:1474).Kommittéförordningen är endast tillämplig påmyndigheter. Detta framgår bl.a. av 1 §, där detanges att förordningen endast är tillämplig påkommittéer som tillkallats på grund av ettregeringsbeslut och som har ett utredningsuppdrag.Ett sätt att markera att en kommitté skall haställning av myndighet är att i regeringsbeslutetange att kommittéförordningen är tillämplig påkommitténs verksamhet.Av 11 kap. 6 § RF följer att de statligaförvaltningsmyndigheterna i regel lyder underregeringen. Detta gäller kommittéer som utgörmyndigheter.Statsrådsberedningens handbokStatsrådsberedningen har gett ut skriftenKommittéhandboken (Ds 2000:1), vilken innehållerinformation och riktlinjer för verksamma inomkommittéväsendet. I handboken anförs att som ett ledi arbetet med att leda den offentliga verksamhetenlägger regeringen fram förslag till riksdagsbeslutoch förser med det nödvändigabeslutsunderlaget (s. 9).Vidare påpekas i handboken att de svenskadepartementen är små jämfört med sina motsvarigheteri andra länder. Huvuddelen av arbetet med attförbereda större reformer görs enligt handboken inomkommittéväsendet.I handboken beskrivs en kommitté som en grupppersoner som tillkallats på grund av ettregeringsbeslut och som har ett utredningsuppdrag.Man kan enligt handboken också beskriva kommitténsom en myndighet som tillfälligt har bildats för attskaffa underlag för ett politiskt ställningstagande.Vidare framhålls att vad som i handboken sägs omkommittéer gäller också särskilda utredare, om någotannat inte framgår av sammanhanget.Därutöver påpekas i handboken att kommittéernalyder under regeringen. Det är regeringen som gerdem deras uppdrag. Kommittéerna arbetar och läggerfram resultatet av sitt arbete i eget namn. Näruppdraget är fullgjort avvecklas kommittén.I handboken påpekas också att kommittédirektivensinnehåll varierar från fall till fall. är deganska vida och ger stor frihet åt kommittén, iandra fall lägger de snäva band på kommitténshandlingsfrihet (s. 10).Vidare framhålls att kommittéerna normalt arbetarganska självständigt inom ramen för sina direktiv;detta följer enligt handboken också avkommittéväsendets konstruktion. I handboken anförsatt det emellertid är angeläget att kommittén ochRegeringskansliet - genom det departement somkommittén är knuten till - håller så god kontakt medvarandra att man säkerställer att utredningsarbetetbedrivs i enlighet med regeringens intentioner.Senare års riksdagsbehandling av frågor omkommittéväsendets roll och arbetsformerFörvaltningspolitiska kommissionen anförde i sittbetänkande I medborgarnas tjänst - En samladförvaltningspolitik för staten (SOU 1997:57) att detfanns anledning att uppmärksamma det statligakommittéväsendet (s. 98 f.). Kommittéväsendets rollhade enligt kommissionen förändrats sedan början av1980-talet. Utredningarna arbetade med alltmerbegränsade tidsramar som de tenderade attknytas allt hårdare till Regeringskansliet.Kommissionen anförde vidare att utredningarna ocksåhade fått minskad betydelse som instrument för attgenerera ny kunskap. Uppgiften hade mer inriktatsmot att sammanfatta redan existerande kunskap ochrelativt snabbt omvandla den till förslag.I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnastjänst (prop. 1997/98:136) gjorde regeringenbedömningen att det statliga kommittéväsendet ochremissförfarandet hör till grundstenarna i densvenska förvaltningstraditionen och måste präglas avhög kvalitet och integritet (s. 27). Regeringenanförde att inom ramen för det förändringsarbete sompågick i skulle det statligakommittéväsendet komma att ses över i syfte attskapa bättre förutsättningar för kommittéernasarbete och därmed öka kvaliteten i regeringens ochriksdagens beslutsunderlag. Enligt regeringen skulleden senare återkomma till med enredovisning av detta arbete.Vid behandlingen i gjordekonstitutionsutskottet ingen annan bedömning änregeringen (bet. 1997/98:KU31). I detta sammanhangbehandlades bl.a. också revisorersförslag om kommittéväsendet (1997/98:RR3).Revisorerna hade identifierat ett antal problemförknippade med kommittéväsendets funktionssätt. Medanledning av revisorernas förslag föreslog utskottetatt som sin mening skulle ge regeringentill känna vad utskottet anfört om kommittéväsendetsroll samt om kommittéernas arbetsvillkor ocharbetsformer. biföll förslaget (rskr.1997/98:294-296).I skrivelse 1998/99:103 - Kommittéberättelse 1999- redovisade regeringen vilka åtgärder som vidtagitsi fråga om kommittéväsendets roll och arbetsformeroch vilka ytterligare åtgärder som bedömdeserforderliga.I samband med behandlingen av skrivelsen iriksdagen välkomnade utskottet att regeringen hadevidtagit åtgärder för att stärka kommittéväsendet(bet. 1998/99:KU26 s. 6 f.). Utskottet föreslog attskrivelsen skulle läggas till handlingarna.Regeringens beslut om utredning av reglerna omtransportöransvarBeslut om tilläggsdirektivtill AnhörigkommitténRegeringen beslutade att tillsättaen parlamentarisk kommitté som skulle utredautlänningslagens bestämmelser om anhöriginvandringtill (UD 2000:03, dir. 2000:36). Vidregeringssammanträde beslutadesatt kommittén skulle ges ett utökat uppdrag. Enligttilläggsdirektiv 2000:81 skulle kommittén bl.a.utvärdera och göra en översyn av utlänningslagensbestämmelser om straff för människosmuggling ochsamma lags bestämmelser om transportöransvar.När det gäller utredningsbehovet rörandetransportöransvar påpekas i direktiven attbestämmelser om sådant ansvar har funnits i densvenska lagstiftningen . De nuvarandereglerna infördes i samband med 1989 årsutlänningslag och finns i 9 kap. 2 § UtlL. Idirektiven anförs att det har gått ett antal årsedan bestämmelserna infördes och under den tidenhar förändringar skett, bl.a. är sedan år1995 medlem i EU. Det franska ordförandeskapet i EUpresenterade ett förslag till ettdirektiv om harmonisering av lagstiftningen gällandesanktioner för de transportörer som befordrardokumentlösa tredjelandsmedborgare tillmedlemsstaternas territorium.Vidare framhålls i direktiven att regeringen i sinproposition (prop. 1997/98:42, s.73) anförde följande om utlänningslagens regler omtransportöransvar i förhållande tillSchengenkonventionen: "De svenska bestämmelserna påområdet har presenterats och noggrant övervägtsunder förhandlingar om anslutning tillSchengensamarbetet. Någon kritik riktades inte i detläget mot den svenska lagstiftningen. Regeringen gördärför den bedömningen att de nuvarandebestämmelserna om transportöransvar får ansesuppfylla krav. Detta hindrardock inte att det kan finnas anledning att i ettsenare skede, särskilt när större erfarenhet finnsav konventionens praktiska tillämpning, på nytt taupp frågan till diskussion. "Regeringen noterar i direktiven att det emellertidnu, i samband med förberedelserna inför Sverigesoperativa inträde i , harifrågasatts av om de svenska reglerna omtransportöransvar stämmer överens med bestämmelsernai när det gäller möjlighetenatt ålägga en transportör ekonomiska sanktioner.När det gäller utredningsuppdraget omtransportöransvar anförs i direktiven att kommitténskall se över reglerna om transportöransvar i 9 kap.2 § UtlL. Den skall därvid ta del av erfarenheternaav regler om transportöransvar i andra EU-länder. Idirektiven framhålls att det alltså finns, enligtregeringens mening, anledning dels att utvärdera denu gällande bestämmelserna i utlänningslagen omtransportöransvar, dels att ta del av erfarenheterav andra EU-medlemsstaters regler på området.Därutöver påpekas att kommittén vidutredningsarbetet skall beakta de internationellaåtaganden som har gjort på området -särskilt artikel 26.2 i - samtdet övriga internationella arbete som pågår.Utredningen bör enligt direktiven presentera förslagtill den författningsreglering som behövs för attuppfylla internationella åtaganden.I direktiven understryks vidare att eventuellaförslag självfallet måste vara förenliga medGenèvekonventionen.Utredningsuppdraget i denna del skulle avslutassenast den 31 juli 2001.Beslut om nya tilläggsdirektivtill AnhörigkommitténVid regeringssammanträde beslutaderegeringen tilläggsdirektiv till (dir. 2001:64). Enligt dessa direktiv befriadeskommittén från sitt uppdrag om transportöransvar.Som bakgrund angavs i direktiven att kommitténsordförande i en skrivelse tillUtrikesdepartementet redovisade sin bedömning attkommittén vad beträffar uppdraget omtransportöransvar inte klarade att lämna ettbetänkande som svarade mot de av regeringen givnadirektiven. I skrivelsen redovisade han vidare sinbedömning av tidsplanen för utredningens övrigauppdrag.Beslut den om eninterdepartemental arbetsgruppRegeringen bemyndigade detstatsråd som har ansvar för förvaltningsärenden somgäller flyktingar, mottagande av asylsökande ochutlänningars rätt att vistas i landet att tillsättaen arbetsgrupp inom () med uppgift att utredautlänningslagens regler om transportöransvar. Sombakgrund till uppdraget anförde regeringen bl.a. attbestämmelserna om transportöransvar i 9 kap. 2 §UtlL behövde ses över i ljuset av de internationellaåtaganden gjort, bl.a. inom ramen förSchengensamarbetet och i EU, samt detinternationella arbete som pågår påmigrationsområdet och vad gäller flyktingrätten.Regeringen påpekade att enligt artikel 7 i rådetsdirektiv /51/EG av omkomplettering av bestämmelserna i artikel 26 ikonventionen om tillämpning av avden skall medlemsstaterna vidta deåtgärder som är nödvändiga för att följa dettadirektiv . Härvid anförderegeringen att förslag krävs i förekommande falltill författningsreglering för att uppfyllaåtagandena. Författningsregleringen måste varaförenlig med flyktingkonvention och även iövrigt respektera folkrättsliga förpliktelser.Arbetsgruppen har lämnat sinaförslag till regeringen (Ds 2001:74).Promemoria från UtrikesdepartementetGenom en skrivelse till harutskottet begärt svar på vissa frågor. Som svar haröverlämnats en promemoria, som upprättats inomUtrikesdepartementet . Ipromemorian anförs att är enkommitté enligt kommittéförordningen (1998:1474) ochen myndighet som lyder under regeringen.Vidare anförs att regeringen genom direktiv tillkommittéer styr förberedelser för reformer. Syftetmed en kommitté är enligt promemorian i första handatt regeringen skall få nödvändigt beslutsunderlag.I detta ligger att uppdraget till en kommitté kanoch skall ändras av regeringen när behovet avbeslutsunderlag kräver det.I promemorian påpekas att regeringen itilläggsdirektiven till (dir.2000:81) särskilt framhåller att det har ifrågasattsom de svenska reglerna om transportöransvar stämmeröverens med bestämmelserna i det gäller möjligheten att ålägga en transportörekonomiska sanktioner. I uppdraget till kommitténåläggs den därför att särskilt beakta artikel 26.2 iSchengenkonventionen och det övriga internationellasamarbete som pågår, däribland det förslag till EG-direktiv om harmonisering av lagstiftningen gällandesanktioner som beskrivs i tilläggsdirektiven. EG-direktivet antogs av och skall vara genomfört i nationell rättsenast den 11 februari 2003.Vidare anförs i promemorian att mot denna bakgrundoch på grund av förhållanden som Anhörigkommitténsordförande anmält i skrivelsen den 15 juli 2001gjorde regeringen den bedömningen attförutsättningarna för att kommittén tillräckligtsnabbt skulle avlämna ett betänkande med ettfullödigt beslutsunderlag i frågan omtransportöransvar hade brustit. Frågan borde enligtpromemorian utredas på annat sätt. Regeringenbefriade därför kommittén från uppdraget i dennadel.Utskottets ställningstagandeUtskottet vill framhålla att det statligakommittéväsendet har ansetts utgöra ettinslag av grundläggande värde i svenskförvaltningstradition i beredningen av de förslagtill lagstiftningsåtgärder och ärenden av annat slagsom av regeringen läggs fram för . Detankommer på regeringen att avgöra hur den utredningbör bedrivas som anses behövlig som grundval förregeringens förslag. Det politiska beslut som liggertill grund för att den aktuella utredningsuppgiftenbör utföras är naturligtvis en utgångspunkt i dessasammanhang. En förutsättning för attkommittéväsendet skall kunna utgöra en iden svenska förvaltningstraditionen är dock att kravpå hög kvalitet och integritet utgör ytterligareutgångspunkter för regeringens bedömning vid val avutredningsform och uppdragets utformning. Inomkommittéväsendet bör således ges utrymme för attinte bara förslag läggs fram baserade på existerandekunskap, utan att också ny kunskap kan genereras.Utskottet vill vidare framhålla att det självfalletär viktigt att en dialog upprätthålls mellan enkommitté och ansvarigt departement, så att det finnsen kunskap om hur man på respektive håll uppfattardirektiven och i vad mån utredningsuppgiften kanuppfyllas inom ramen för uppdraget. I dettasammanhang är det dock av väsentlig betydelse, såvälför den enskilda kommitténs möjlighet attsjälvständigt utföra sitt uppdrag som förkommittéväsendet i stort, att kravet på integritet ikommittéernas arbete iakttas.I det nu aktuella granskningsärendetriktar sig anmälan mot regeringensbeslut att befriaAnhörigkommittén från dess uppdragom skärpt transportöransvar. Somredovisats ovan angav regeringen sombakgrund till beslutet bedömningenav kommitténs ordförande attkommittén i denna del inte klaradeatt lämna ett betänkande som svarademot de av regeringen givnadirektiven. Granskningen föranlederinte något uttalande från utskottetssida.3.3. Kulturminister av uppdraget till Radio-och om skydd förbarn mot olämpligt programinnehållÄrendetI en granskningsanmälan, bilaga A3.3.1, har tillkonstitutionsutskottet anmälts att statsrådetUlvskog genom en tjänsteman i ,som enligt uppgifter i medier kontaktat ordförandeni Radio- och lagmannen , har försökt tvinga fram vissa lagförslag frånutredningen om barns skydd mot skadliga TV-program.Enligt anmälaren vore det mycket skadligt för detsvenska utredningsväsendet och därmed också för debeslutsunderlag som regeringens och riksdagensbeslut bygger på om utredningarna är manipulerade pådet sätt som påstås i detta fall. Förtroendet föroch därmed nyttan med det svenska utredningsväsendetbygger på öppenhet, allsidighet och frånvaron avoredovisade och manipulativa politiska styrningar avde olika utredningarna. Det gäller enligt anmälarenoavsett om det är statsrådet själv eller någonregeringstjänsteman som i påverkande syfte "tolkar"sin chefs uppfattning. Anmälaren hemställer attkonstitutionsutskottet granskar statsrådet i detta fall.Till grund för granskningen har bl.a. legat enskrivelse från som upprättatsinom samt en skrivelse frånlagmannen , bilaga A3.3.2, en promemoriasom upprättats inom , bilagaA3.3.3, en skrivelse från kulturminister , bilaga A3.3.4 samt utfrågningar, bilagornaB8 samt B16.BakgrundEn allmän redovisning om kommittéväsendet lämnas iavsnitt 3.2 angående granskningsärendet omregeringens beslut att befria fråndess uppdrag om skärpt transportörsansvar.Direktiv till Radio- och TV-lagsutredningenRegeringen beslutade vid regeringssammanträde den 8juni 2000 direktiv (dir. 2000:43, enligt vilka ensärskild utredare skall analysera och övervägabehovet av ändringar i framför allt radio- och TV-lagen (1996:844) och lagen (1989:41) om TV-avgift.Dock omfattade uppdraget inte förslag tillgrundlagsändringar. Uppdraget omfattade bl.a. fråganom skydd av barn. I denna del skulle utredarenöverväga olika sätt att förbättra möjligheten attskydda barn mot olämpligt programinnehåll, t.ex.genom att det ställs upp krav på att visst innehållskall kunna blockeras eller att det skall varamöjligt att utesluta program med visst innehåll frånabonnemanget. Utredaren skulle enligt direktivenlägga fram de förslag till lagändringar somföranleddes av övervägandena.Uppdraget skulle redovisas före utgången av maj2001.Den 1 februari 2001 beslutade regeringentilläggsdirektiv för utredningen (dir. 2001:11).Någon ändring av uppdraget vad avsåg delen om skyddav barn gjordes inte annat än när det gällde tidenför redovisning av uppdraget i denna del.Redovisningen skulle nu göras före utgången avoktober 2001.Delbetänkande från Radio- och TV-lagsutredningenI överlämnade Radio- och delbetänkandet Skydd av barn motolämpligt programinnehåll i TV (SOU 2001:84) tillstatsrådet och chefen för .