bet · GP01BOU8 · 2002-03-21 00:00:00 — Arbetsgruppenskulle ha redovisat uppdraget , men enligt gruppenssekreterare kommer en rapport tidigast under våren 2002.Svenska Kommunförbundets undersökning från 1998Svenska genomförde en kommunenkätdär det bl.a. ställdes frågor kring mellankommunal samverkan.Det framkom att av de kommuner som besvarade enkäten deltogi någon form av mellankommunalt samarbete i anslutning tillöversiktsplaneringen. av kommunerna angav attlänsstyrelsen hade fungerat som initiativtagare tillmellankommunalt samarbete i översiktsplaneringen, och endast12 % angav att hade varit aktiv i det arbetet.Drygt 30 % av de kommuner som besvarade enkäten ansåg attlänsstyrelsen medverkade som diskussionspartner medan 15 %uppgav att inte hade varit direkt delaktig i detmellankommunala samarbetet. [77]bedömning var att relativt ringainblandning kunde vara ett tecken på att rollen som samordnareav statens intressen är tydligare än rollen som initiativtagareoch främjare av det regionala perspektivet.Kommunförbundet konstaterade också att utöver formellavarianter av regional samverkan, som exempelvis de ovanbeskrivna regionförsöken i , , och VästraGötaland, förekommer flera mer informella samverkansformermellan kommuner. Inriktningen på dessa samarbeten varierar ochkan handla om regionala utvecklingsfrågor, samverkan kringenskilda verksamheter eller sakfrågor av mellankommunaltintresse. [78] Frågor kring fysisk planering nämns inte direktsom ett område där det är vanligt att samverkan förekommer, mentroligen berörs dessa frågor indirekt i flera av deutvecklingsprojekt som diskuteras i olika kommunalasamverkansorgan. Främst handlar det då om samarbete kringfrågor av traditionell betydelse, t.ex. infrastruktur.Sammanfattningsvis konstaterade att behovet avsamarbete över kommungränserna växer men att detta inte är heltoproblematiskt. Enligt är ett problem hur manska kunna lösa mellankommunala konflikter (t.ex.stormarknadsetableringar) och situationer då de samverkandekommunerna har olika ambitionsnivå när det gällersamarbetet. [79]revisorers granskning av plan- ochbyggprocessens längdRiksdagens revisorer presenterade en granskning avplan- och byggprocessens längd. [80] Av särskilt intresse fördenna uppföljning var de iakttagelser som revisorerna gjordekring länsstyrelsernas roll och dess koppling tillmellankommunal samordning.Genom en enkät till samtliga länsstyrelser framkom att dessaanser att en planering där tyngdpunkten läggs till de tidigaskedena leder till ökade möjligheter för länsstyrelserna attmedverka och påverka. Planerna ansågs även bli mergenomarbetade. Detta rimmar väl med lagstiftarens tankegångaroch revisorerna drog slutsatsen att roll iplaneringen, inte minst i de tidiga skedena, är viktig.I enkäten fick länsstyrelserna även ge synpunkter på . Av särskilt intresse för denna uppföljning var attnågra länsstyrelser angav att det råder tveksamhet om vilkafrågor och intressen som egentligen är att betrakta sommellankommunala. Vidare behöver det tydligare anges när och ivilka fall kan ingripa. En annan länsstyrelseangav att det var svårt att hävda den mellankommunalasamordningen. Revisorerna ansåg att regeringen bör ta initiativför att klarlägga länsstyrelsernas uppgifter inom området och setill att detta når ut till samtliga länsstyrelser.Revisorerna konstaterade även att det under granskningen intehade framkommit något som direkt pekade på att kommunernassamarbete med inte fungerade tillfredsställande.Länsstyrelsen finns att tillgå i de fall kommunen behöver råd.Upparbetade rutiner finns också oftast när det gäller formellasamråd m.m. i planarbetet. Vikten av att deltar ide tidiga skedena har framhållits från flera håll. Länsstyrelsenska kunna fungera som en inspiratör och diskussionspartner i dentidiga planeringen. Detta måste dock ställas mot attlänsstyrelserna har minskat sina personella resurser just inomde enheter eller avdelningar som har de löpande kontakterna medkommunerna i planeringsfrågor. konstateraderevisorerna att länsstyrelserna har genomfört betydandepersonalnedragningar inom planverksamheten.I samband med remissbehandling av rapporten konstateradeLänsstyrelsen i att minskade resurser förlänsstyrelsens arbete får en direkt negativ återverkan på tidigaoch kontinuerliga kontakter med kommunerna. [81] Minskaderesurser kan, enligt revisorer, försvåra en aktivsamverkan mellan kommunerna och . Revisorernasgranskning visade att länsstyrelserna avsätter begränsaderesurser till sina kontakter med kommunerna i planeringen.Revisorerna ansåg att detta var oroande och attRegeringskansliet bör följa utvecklingen.Samtidigt framhöll revisorerna att kommunerna värnar sinsjälvständighet i den fysiska planeringen. Vissa kommuner önskarinte en alltför stor inblandning i sitt planarbete. Revisorernamenade att kommunernas positiva inställning till samarbetetmöjligen kan hänga samman med en begränsad aktivitet hoslänsstyrelserna.Revisorerna fann dock att det inte är i samband med deninformella tidiga planeringen som tycks vara mestaktiv utan i samband med de formella program- och plansamråden.I enkäten svarade flera länsstyrelser att den tidigaplaneringen, dvs. programarbetet, ger dem möjlighet till flerkontakter med kommunerna. På så sätt kan de formaliserade kravenpå programsamråd underlätta samverkan medkommunen.Revisorernas rapport remissbehandlades . I sittremissvar konstaterade att denmellankommunala samordningen inom planeringsområdet inte harnågon stark ställning i rådande planeringssystem, vare sig iregelverket eller tillämpningen. menade attlänsstyrelserna borde kunna ta en mer aktiv roll somarenahållare, kunskapsförmedlare och diskussionspartner.Samtidigt framhöll förbundet att man var tveksam till attlänsstyrelsernas roll blir alltför formell och preciserad dåmellankommunala frågor mer sällan sammanfaller medlänsgränser. [82] lade revisorerna fram ett förslagtill . [83] Revisorernas vidhöll sin uppfattning attlänsstyrelserna har en viktig roll i den mellankommunalasamordningen och som främjare av det regionala perspektivet iplaneringen. Revisorerna upprepade därför sitt förslag attregeringen bör ta de initiativ som behövs för att klarläggalänsstyrelsernas uppgifter inom området och se till att dettanår ut till samtliga länsstyrelser. Revisorerna ansåg också attregeringen bör uppmärksamma att lägger ned alltmindre resurser på kommunala kontakter i planeringens tidigaskeden. Detta står, enligt revisorernas mening, inte i samklangmed PBL:s intentioner. förväntas ta ställning tillrevisorernas förslag i februari 2002.Något om arbeteHandböcker och goda exempelBoverket har ansvar för den allmänna uppsikten över PBL-väsendeti landet. [84] Inom ramen för detta ansvar och med utgångspunkt iden första generationen översiktsplaner, tog fram enserie rapporter med goda exempel på hantering av olika frågor iöversiktsplaneringen. Den regionala dimensionen och behovet avmellankommunal samverkan berörs i flera av dessa rapporter,t.ex. rapporterna om vatten, grus, avfall och kretslopp samtnäringsliv.Boverket har även tagit fram en handbok föröversiktsplanering. I handboken behandlas regionalaplaneringsfrågor bl.a. med särskild hänvisning tilllänsstyrelsernas ansvar.Uppföljningar av kommunernas översiktsplaneringBoverket gör en årlig uppföljning av översiktsplaneläget ilandet. Detta görs i enkätform med hjälp av länsstyrelserna.Till enkäten fogas en fråga om något särskilt tema. Viddet senaste tillfället gällde denna fråga mellankommunalsamverkan i översiktsplanearbetet. har ännu intesammanställt svaren på frågan, men det förväntas ske under våren2002.Tretton utmaningar för den fysiska samhällsplaneringenPå uppdrag av regeringen har utvecklat en strategi fören integrerad syn på planering och hushållning mednaturresurser. Strategin består av tretton utmaningar för denfysiska samhällsplaneringen med tillhörande förslag tillåtgärder för att möta respektive åtgärd.En av de utmaningar som lyfte fram var samverkan överadministrativa gränser. spår att behovet avmellankommunal samverkan över större geografiska områden kommeratt öka. Man konstaterade vidare att de regionala tillväxtavtalsom har upprättats bl.a. är exempel på mellankommunal samverkan.Även om dessa i princip handlar om regional näringsmässig ochekonomisk utveckling kan de, enligt , utvecklas till attomfatta även andra planeringsfrågor. menar attprincipen om partnerskap bör vara vägledande för mellankommunalasamverkansprojekt. [85]En annan fråga som såg som en utmaning, inte minstför länsstyrelserna, var miljöfrågorna. framhöll bl.a.att den typ av kretsloppssamhälle som växer fram i samspeletmellan städerna och deras omland ställer krav på mellankommunalsamverkan kring planerings- och markanvändningsfrågor.Boverket menade att utmaningen samverkan över administrativagränser bl.a. kan mötas genom en uppmuntran av samverkan mellankommuner i samma region för att vidga de lokala bostads- ocharbetsmarknaderna samt genom stöd till mellankommunal samverkankring storskaliga kretsloppslösningar. Vidare förordade man enförstärkning av dialogen mellan den nationella, regionala ochlokala nivån beträffande regionala och mellankommunalaplaneringsfrågor.Miljöinriktad fysisk planeringUnder slutet av bedrev fler myndigheter i samverkanett omfattande projekt om miljöinriktad fysisk planering.Projektet miljömål i (SAMS)resulterade i flera rapporter. I en av dessa behandlas bl.a.frågor om samarbete i miljöinriktad fysisk planering:Den översiktliga fysiska planeringen måste också sätta inkommunen i ett regionalt perspektiv, ofta även i ett ännuvidare omvärldsperspektiv. De övergripande fysiskastrukturerna formas och förändras på nationell och regionalnivå. Dessa strukturer återverkar ofta på den lokala miljön.Därför måste samarbete ske och sker också i ökandeutsträckning över kommungränser och andra gränser. [86]Slutsatsen var att mellankommunala och regionalaplaneringsinstrument och samarbetsformer kan behövautvecklas. [87]I den regionalpolitiska propositionen framgår att regeringenhar för avsikt att ge i uppdrag att bl.a.redovisa behov av och förutsättningar för att samordna ochredovisa kunskapsunderlag om miljö- och resurshushållningsfrågorpå regional nivå samt att stödja länsstyrelsernas arbete. Dettaarbete ska ske i samverkan med länsstyrelserna och andra berördamyndigheter. [88]Regeringens aviserade översyn av PBLI miljömålspropositionen föreslår regeringen ett delmål avseendeplaneringsunderlag för miljömålet God bebyggd miljö. Delmåletinnebär att den fysiska planeringen och samhällsbyggandet senast2010 ska grundas på program och strategier för frågor ommiljöanpassade transporter, natur- och kulturvärden ochmiljöanpassad energiförsörjning. Detta kan ge underlag ochutgångspunkter för samordning mellan olika samhällssektorer ochsamverkan mellan berörda aktörer. Regeringen föreslog vidare attPBL ska ses över så att den bättre främjar en långsiktigthållbar utveckling. [89]Behovet av en PBL-översyn aktualiserades även inom ramen förregeringens klimatarbete. Enligt ger PBL:sramkaraktär, och det tolkningsutrymme som den ger kommunerna,inte ett tillräckligt starkt stöd för den långsiktigaklimatpolitiken. [90] föreslog därför en översynav PBL med inriktning på att lagen ska styra på ett ekologiskthållbart sätt där klimat- och energihushållning är högtprioriterade frågor.I den presenterade svenska klimatstrateginframhåller regeringen att den fysiska planeringen även är ettviktigt instrument i den långsiktiga klimatpolitiken.Planeringen inom kommuner och regioner måste, enligt regeringensuppfattning, förbättras och samordnas för att nå en önskadhållbar utveckling. I sitt förslag till klimatstrategi framhöllregeringen att man närmare kommer att pröva förutsättningarnaför att utveckla en ny modell för samordnad planering för etthållbart samhällsbyggande. Vidare fastslog regeringen att man iden tidigare aviserade översynen av PBL avser att inkluderafrågan om externa köpcentrum för dagligvaruhandel (se vidarenedan). [91]Enligt uppgift från Miljödepartementetutarbetas direktiv till denaviserade PBL-översynen. **FOOTNOTES**[73]: SOU 1994:134, s. [74]: SOU 1994:134, s. [75]: SOU 1994:134, s. [76]: Regeringsbeslut 5, . [77]: , Plan- och byggverksamheten ikommunerna en enkätundersökning , 1999, s. 19 f.[78]: , Plan- och byggverksamheten ikommunerna en enkätundersökning , 1999, s. 26 f.[79]: , Plan- och byggverksamheten ikommunerna en enkätundersökning , 1999, s. [80]: revisorer, rapport /01:14. [81]: i , yttrande över Plan- ochbyggprocessens längd rapport /012:14, s. [82]: , yttrande över Riksdagensrevisorers rapport och byggprocessens längd, . [83]: revisorers förslag 2001/02:RR8. [84]: 1 kap. 8 § PBL. [85]: , 13 utmaningar för den fysiskasamhällsplaneringen Förslag till strategi, 2000, s. 14 f.[86]: och , Miljöinriktad fysiskplanering, 2000, s. [87]: och , Miljöinriktad fysiskplanering, 2000, s. [88]: Prop. 2001/02:4. [89]: Prop. 2000/01:130[90]: SOU 2000:23, s. [91]: Prop. 2001/02:55.5 Länsstyrelsernas syn på mellankommunalsamordning och sin egen roll i detsammanhangetInledningInom ramen för denna studie har en enkät skickats till samtligalänsstyrelser. [92] Enkäten innehåller främst frågor omprövningar enligt 12 kap. 1 § PBL, men även frågor därlänsstyrelserna ges möjlighet att lämna mer allmänna synpunkterpå hur de arbetar med mellankommunala PBL-frågor. Enkätenbesvarades av samtliga länsstyrelser. [93]Utöver enkäterna har Länsstyrelserna i , ,, , och länbesökts. har vanligen länsarkitekten ochnågon ytterligare person som arbetar med mellankommunala PBL-frågor intervjuats.Länsstyrelsernas allmänna uppfattningarI enkäten fick länsstyrelserna ta ställning till ett antalpåståenden om sin syn på mellankommunal samordning inom PBL-området. Påståendena avsåg bl.a. länsstyrelsernas uppfattning omsin egen roll i dessa sammanhang. I figurerna 5.15.3 redovisaslänsstyrelsernas ställningstaganden till påståendena. Somsvarsalternativ har sjugradiga skalor med ytterlighetsvärdenainstämmer inte alls och instämmer helt använts.Av figur 5.1 framgår att fem länsstyrelser anser att kommunernavanligen hanterar den mellankommunala samordningen utanlänsstyrelsens direkta medverkan (anger värden > fyra). [94]Motsatt uppfattning redovisas av länsstyrelserna i N (värdetett), C och U län (värdet två). Medelvärdet för samtligalänsstyrelser var 3,6.Av figur 5.2 framgår att det är nästan lika många länsstyrelsersom instämmer i påståendet att roll i samband medmellankommunala planfrågor främst är att fungera som en medlaredå kommuner inte kan komma överens (har angivit ett värde >fyra) som inte instämmer i det påståendet (har angivit ett värde fyra). Medelvärdet för samtliga länsstyrelser (3,9) hamnadeockså nära mitten på skalan. [95]Av figuren framgår att en klar majoritet (15 st) avlänsstyrelserna anser att roll i samband medmellankommunala planfrågor främst är att tillhandahålla kunskapom vilka frågor som kräver mellankommunal samordning (angervärden > fyra). Medelvärdet blir också högre än för de bådaföregående påståendena (5,2). Länsstyrelserna betraktar såledessin roll som förmedlare av kunskap om vilka frågor som krävermellankommunal samordning som den viktigaste. [96]ÖversiktsplaneringenProgram- och samrådsskedetLänsstyrelserna ombads att ange i vilkenomfattning mellankommunala frågor diskuteras ilänsstyrelsens kontakter med kommunerna underolika faser av översiktsplaneringen (se tabell5.1). Svarsalternativen utgjorde värden på enskala mellan 1 och 7 där ytterlighetsvärdenamotsvarade mycket liten omfattning respektivemycket stor omfattning.Tabell 5.1: Länsstyrelsernas arbete med mellankommunalafrågor under översiktsplaneringen------------------------------------------------------------|I vilken genomsnittlig omfattning |Medel |Min ||Antal||(relativt övriga frågor) | | | | ||diskuteras frågor om | | | | ||mellankommunal samordning vid | | | | ||kontakter med | | | | ||kommunerna i | | | | ||översiktsplaneprocessens... | | | | |------------------------------------------------------------|... programskede? (mycket liten |3,7 |2 |6 |20 ||omfattning mycket stor | | | | ||omfattning) | | | | |------------------------------------------------------------|...samrådsskede? (mycket liten |3,4 |2 |6 |19 ||omfattning mycket stor | | | | ||omfattning) | | | | |------------------------------------------------------------Av tabellen framgår att medelvärdet i båda fallen är lägre än det neutralavärdet fyra, dvs. att mellankommunala frågor i genomsnitt diskuteras någotmindre än övriga planfrågor. Denna iakttagelse kanske inte är så förvånande.Mot bakgrund av de mellankommunala frågornas ringa betydelse i många mindrekommuner kan genomsnittsvärdena ändå uppfattas som förhållandevis höga.Mer intressant är att studera vilka län som anger låga respektive högavärden. När det gäller programskedet är det tio länsstyrelser som angervärden lägre än fyra och som alltså menar att de mellankommunala frågornaendast behandlas i liten omfattning. [97] Endast tre länsstyrelser anger attde mellankommunala frågorna diskuteras i stor omfattning (anger värden >fyra) under programskedena (C, M och Y län). Det är svårt att se någotgeografiskt eller befolkningsmässigt mönster bland de länsstyrelser som harangivit höga respektive låga värden. Gör man motsvarande analys församrådsskedet finner man att elva länsstyrelser anger att mellankommunalafrågor diskuteras i liten omfattning (anger värden fyra). [98] Endast tvålän anser att frågorna diskuteras i stor omfattning (anger värden >fyra). [99]Man kan även konstatera att genomsnittsvärdet är högre för programskedetän för samrådsskedet. Det är endast två län som anger ett högre värde församrådsskedet än för programskedet (BD och F län). Detta kan tolkas som attlagstiftarens betoning av att mellankommunala frågor bör behandlas tidigt iöversiktsplaneringsprocessen har fått visst genomslag.I sammanhanget bör nämnas att några intervjupersoner har påpekat attöversiktsplaneringen är eftersatt i många kommuner. I många fall finnsendast den första generationens översiktsplan att tillgå och inget egentligtöversiktsplanearbete pågår. I andra fall bedrivs översiktsplaneringen endastsom fördjupningar i delar av kommunerna. [100] Detta faktum har ävenkonsekvenser för länsstyrelsernas möjligheter att hantera mellankommunalafrågor. En kommentar från en länsarkitekt illustrerar detta:Översiktsplaneringen ligger ju nere. Överenskommelsen med staten vid PBL:stillkomst förutsatte aktiva kommuner men kommunerna sviker avtalet medstaten! Det blir svårt för länsstyrelserna att granska den mellankommunalasamordningen då översiktsplaneringen saknas. Den är ju egentligen arenan fördetta. Vi borde varna om mellankommunala frågor men hur ska vi kunnagöra det när inga aktuella översiktsplaner finns och ingenöversiktsplanering bedrivs.Några länsstyrelser anger dock att man i anslutning till den samladeredogörelsen inför kommunernas aktualitetsförklaringar av översiktsplanernatar upp frågor som kan vara av mellankommunalt intresse.Länsstyrelsernas granskningsyttrandenEnkätsvaren visar att länsstyrelserna relativt sällan anser det varanödvändigt att påpeka brister i den mellankommunala samordningen i sinagranskningsyttranden i samband med att planerna ställs ut. Endast nio avlänsstyrelserna anger att de har framfört sådana synpunkter. Av dessa angerfem att påpekanden om brister endast har skett i några enstaka fall. I fyralän är påpekanden om brister emellertid vanligare (; påpekandeom bristande mellankommunal samordning i av granskningsyttrandena,; , ; , län; ). [101] I stortsett alla länsstyrelser, utom de i och , anger attandelen granskningsyttranden där påpekanden om brister har skett är i stortsett oförändrad sedan PBL:s tillkomst. i angeratt andelen har ökat betydligt sedan PBL:s tillkomst, medan iSkåne län anger att andelen har ökat något.Förklaringarna till dessa variationer kan vara många. En är att demellankommunala dimensionerna av geografiska skäl saknas i vissa län och attmellankommunal samordning därför inte är nödvändig. En annan förklaring äratt länsstyrelserna i sina svar har inkluderat yttranden över så välkommunomfattande översiktsplaner som fördjupningar. I de fördjupadeöversiktsplanerna som vanligen omfattar en del av kommun, ofta encentralort, kan det mellankommunala inslaget vara mindre påtagligt.En ytterligare förklaring är hur väl de mellankommunala frågorna harbehandlats under tidigare delar av planeringsprocessen. Kommunerna kan, medeller utan stöd av och i linje med PBL:s intentioner, ha rettut de mellankommunala förhållandena på ett tillfredsställande sätt redanföre utställningsskedet. Att andelen påpekanden om brister är så pass högoch att den har stigit betydligt sedan PBL:s tillkomst (1987) i Stockholmslän kan tyckas något förvånande, särskilt mot bakgrund av att man ihuvudstadslänet har en formell regionplanering. Möjligensammanhänger den stora andelen påpekanden om brister med att demellankommunala förvecklingarna i en storstadsregion är så pass många attdet är svårt för kommunerna att hantera dem alla.Samtidigt kan det finnas olika synsätt mellan kommunerna och länsstyrelsenpå vad som är att betrakta som en mellankommunal fråga. En ytterligareförklaring till den höga andelen i kan vara att länsstyrelseninte har haft kapacitet att identifiera eller aktualisera vilka frågor somkräver mellankommunal samordning på ett tidigt stadium i processen. Man kanå andra sidan även hävda att i kanske ärtuffare än andra länsstyrelser när det gäller att hävda det mellankommunalaintresset och att man inte ger sig förrän samordningen är säkerställd.Andra länsstyrelser kanske tvekar inför att på ett tydligt sätt peka pådenna typ av brister i sina granskningsyttranden.Några länsstyrelser anger att man har påpekat behov av mellankommunalsamordning och i vissa fall att prövning enligt 12 kap. PBL kan kommaatt ske . Man har i dessa fall emellertid inte uttryckligennoterat brister i den mellankommunala samordningen. Strävan är istället att väcka den mellankommunala medvetenheten hos kommunernainför framtida detaljplanearbete. Påpekandena fungerar då även somgrund för att legitimera framtida synpunkter på eventuellt bristandemellankommunal samordning i kommunernas detaljplanearbete. Om intepåpekanden har gjorts i översiktsplanen kan det uppfattas som svårtatt göra det i senare planeringsprocesser.DetaljplaneringenPå motsvarande sätt som för översiktsplaneringen har demellankommunala frågornas omfattning under de kommunaladetaljplaneprocesserna analyserats. Resultatet sammanfattasi tabell 5.2.Tabell 5.2 Länsstyrelsernas arbete med mellankommunala frågor underdetaljplaneringen------------------------------------------------------------|I vilken genomsnittlig omfattning |Medel |Min ||Antal ||(relativt övriga frågor) | | | | ||diskuteras frågor om | | | | ||mellankommunal samordning vid | | | | ||kontakter med | | | | ||kommunerna i | | | | ||detaljplaneprocessens... | | | | |------------------------------------------------------------|...programskede? (mycket liten |2,4 |1 |5 |19 ||omfattning mycket stor | | | | ||omfattning) | | | | |------------------------------------------------------------|...samrådsskede? (mycket liten |2,1 |1 |5 |19 ||omfattning mycket stor | | | | ||omfattning) | | | | |------------------------------------------------------------Liksom för översiktsplaneringen är det genomsnittliga värdet högre för programssamrådsskedet. Även här kan detta förmodas sammanhänga med att de mellankommunbehandlas relativt tidigt i processerna. Det bör även noteras att genomsnittdetaljplaneringen är betydligt lägre än för översiktsplaneringen. Dettsammanhänga med att de mellankommunala frågorna är hanterade redan på översikdels med att den mellankommunala dimensionen helt saknas i många detaljplaneminst i glesbefolkade län med ytstora kommuner.Hela fem län anger värdet ett för både program- och samrådsskedet, dvs. att ompå länsstyrelsernas arbete med mellankommunala frågor är mycket liten i förhåandra frågor.