bet · GP01BOU8 · 2002-03-21 00:00:00 — Man menar att länsstyrelsgår utöver sina ansvarsområden och engagerar sig för djupt i vissa detaljer ellsakfrågor. kan i sådana situationer uppfattas mer som en part mett visst intresse än som en möjlig medlare. kan vissa frågor hammellan stolarna i betydelsen att det råder oenighet mellan ochregionala självstyrelseorganen om vem eller hur en viss fråga ska hanteras.En kommun uttrycker det på följande sätt: har ett tydligt mandatatt driva och bevaka de regionala utvecklingsfrågorna samt (...) RTI-planering[RTI=Regional transportinfrastruktur]. I realiteten har regionen valt att ligmycket lågt i planeringsfrågor. Detta har i sin tur medfört att länsstyrelsantagit en mer försiktig hållning eftersom det regionala planeringsmandatet lagpå Region uppkomna situationen har lett till att möjligheterna att utveckla en funge-rande och meningsfull planering i i realiteten har försämrats. Dettasärskilt allvarligt i den rådande situationen med en snabbare utveckling i Skånmed regionförstoring och påbörjad integration med ... Den rådansituationen har i praktiken lett till att [kommunens namn] tillsammans med andkommuner driver ett antal regionala planeringsfrågor.En kommun framhåller att arbete försvåras av att kommunernasöversiktsplanearbete inte alltid ligger i fas tidsmässigt och att det drivsolika sätt i olika kommuner.Några kommuner antyder särskilda svårigheter när en mellankommunal frågasträcker sig över länsgränsen. Samordningen mellan grannlän anses inte varaväl utvecklad.... lösningarKommunerna fick även ange vilka förändringar man önskar i länsstyrelsernas arbemed mellankommunala PBL-frågor. Flera kommuner önskar ett mer offensivt, aktieller förebyggande agerande från sida i syfte att skamellankommunal samverkan inom områden som utifrån översiktliperspektiv anses angelägna. Detta arbete bör ske tidigt i processerna och vamer inriktat på regional utveckling än på att tillämpa restriktioner. Kommunerönskar mer översiktliga diskussioner än att förlorar sigdetaljer. Flera gemensamma seminarier och planeringsgrupper efterfrågas ocksåFlera kommuner betonar roll som kunskapsförmedlare och framförönskemål om ett mer aktivt arbete med att ta fram gemensamma planeringsunderlför hela länet eller för kommuner som berörs av mellankommunala frågor.Några kommuner menar att kommunerna själv kan ta fler mellankommunalainitiativ. kontor anses kunna vara ett stöd i detarbete.Mellankommunala frågor som sträcker sig över länsgränser ställer särskilda kravpå länsstyrelserna. Några kommuner menar att länsstyrelserna måste agera för alänsgränsen inte ska bli ett hinder för mellankommunal samordning ellsamverkan. **FOOTNOTES**[127]: Märk att medelvärden endast finns att tillgå för tretton län och attkommunurvalet i respektive län är litet. [128]: Antalet kommuner som besvarade frågan var 27. Ett tiotal kommuneravstod således från att ta ställning till påståendet.7 Extern handel som mellankommunal PBL-frågaEnligt regeringens bedömning bör etablering av externa köpcentra övervägas i eregionalt perspektiv. Det är särskilt viktigt att underlaget för beslutetablering tydligt redovisar förväntade effekter bl.a. på trafikarbetserviceutbud och tätortscentra både i ett mellankommunalt och lokaperspektiv. [129]InledningSom framgått av tidigare kapitel har frågor om etablering av storskalig handutanför kommunernas centralorter väckt mycken debatt. Problemen med dessa exterhandelsetableringar är bl.a. att de vanligen förutsätter bilinnehav och därmökar biltrafiken. De externa etableringarna kan också bidra till att försvahandelsutbudet i centralorterna och i omgivande landsbygdsområden. Ett försämrutbud i kombination med ökat behov av bil gör att mindre rörliga, ofta sociamer utsatta, grupper drabbas. De fördelar som nämns är ofta lägre priser ogenerösa öppettider.I vissa fall kan man även befara att handelssituationen i angränsande kommunerpåverkas på ett negativt sätt. Planeringen av dessa etableringar har därmed ofen mellankommunal dimension. Frågans sprängkraft understryks dessutom av att där nära nog uteslutande planer som omfattar externhandelsetableringar slänsstyrelserna har prövat med motivet att den mellankommunala samordningen inhar varit lämplig.Som har nämnts ovan har regeringen för avsikt att inkludera frågan om externaköpcentrum för dagligvaruhandel i den översyn av PBL som tidigare haviserats. [130]Handelsändamålet i PBLRiksdagen har främst behandlat fråganexternhandelsetableringar i samband med ställningstaganden till det s.k. handeländamålet i PBL. 1992 beslutade att lätta på de restriktioner som fanför ändamålen med olika handelsetableringar. [131] Kommunerna fråntogs möjlighetatt genom detaljplanebestämmelser närmare reglera formen för handeln inom planavsedda för handelsändamål. Motivet till förändringen var att främkonkurrensen. Med förändringarna var det inte längre en angelägenhet aavgöra var eller i vilken omfattning livsmedelsförsäljning får ske indetaljplanelagda områden med handelsändamål. menar att den nbestämmelsen tycks ha tolkats så att ingen särreglering av handelsändamålet fiske. Detta resulterade i en betydande försiktighet bland kommunerna adetaljplanera för handelsområden. [132]infördes på nytt regler i PBL som gjorde detmöjligt att genom planbestämmelser begränsa vilken typ av handel som får bedrivpå en viss plats. Det krävs emellertid skäl av betydande vikt för attreglera handelsändamålet i en detaljplan. Detta innebär i sin tur attbegränsning inte kan ske med mindre än att den aktuella kommunen har gjortutredning som motiverar en sådan särreglering.Efter lagändringen har det lämnats motionsförslag om attriksdagen på nytt avskaffar kommunernas rätt att i detaljplan precisehandelsändamålet. [133] har avstyrkt dessa förslag bl.a. mhänvisning till att gällande regler ligger i linje med begäran 19och att farhågorna om att regleringen skulle begränsa konkurrensen fick ansvara ogrundade. Utskottet har också pekat på att en förutsättning för attreglering av handelsändamålet ska bli aktuell är att det föreligger särskilskäl. [134]syn på reglering av externhandelsetableringarPå senare år har det i flera riksdagsmotioner framförts krav på att det sutarbetas en nationell policy för utveckling av externa köpcentrum inklusirestriktioner för denna typ av etableringar. Några motionärer har även föreslagatt grannkommuner ska få vetorätt i dessa frågor samt att det införs emoratorium för etablering av nya köpcentrum i likhet med det som finns i Norsedan 1999 (se nedan). [135]Senast bostadsutskottet behandlade motioner på detta tema var våren 2001.Utskottet avstyrkte förslagen med hänvisning bl.a. till de möjligheter skommunerna har att styra etableringar, ansvar för samordning oderas bevakning av att allmänna intressen tillgodoses. [136] Utskottet erinradessutom om att det vid planläggning enligt PBL ska tas hänsyn till förhållandei angränsande kommuner. Bestämmelsen ställer krav på ändamålsenlig samordningkommunernas planläggning i syfte att åstadkomma ett samarbete mellan kommunernUtskottet avstyrkte motionerna.Boverkets rollDelvis som ett resultat av den allt intensivare debatten om externa handeletableringar gav ut rapporten i planeringeRapporten var en utvidgning av ett arbete vars syfte ursprungligen var att belyinnehållet i den lagändring som trädde i kraft avseenhandelns reglering i detaljplaneringen (se ovan). Syftet med rapporten var bl.att visa på de möjligheter PBL ger när man planerar för handel. [137]I rapporten beskriver utvecklingslinjer inom handelsstrukturen och deproblem dessa kan medföra. Vidare redovisas en del internationella trenderområdet samt den betydelse handeln har inte bara ur ett lokaliseringsperspektivBoverkets analys mynnade bl.a. ut i att man rekommenderade att kommunernaupprättar en handelspolicy. Man menade också att de handelsetableringar spåverkar förhållanden i angränsande kommuner ska behandlas på regional nivåatt de mellankommunala intressena sammanvägs. betonade betydelsen av akommunerna beskriver den egna förväntade nyttan av en etablering på egenomgripande sätt.I detta sammanhang bör även nämnas att betonade länsstyrelsernastydliga roll i utvecklingen av en regional samsyn kring frågorhandelsetableringar. Det gäller bl.a. att bör uppmärksamma berörkommuner på förhållanden som behöver samordnas i ett mellankommunalt perspektiVidare bör medverka till att etableringar som förväntasmellankommunala eller regionala konsekvenser konsekvensbeskrivs i den kommunaöversiktsplanen eller i en särskild handelspolicy och att erforderlig samordnisker mellan berörda kommuner. menade vidare att om en kommun har gjoerforderliga strategiska bedömningar av en etablering bör detta få stor betydelför agerande.Boverkets rapport spreds till kommuner, länsstyrelser m.fl. berörda parter, ochverket har sedan rapporten publicerades genomfört flera seminarier kriexternhandelsfrågor. har inte gjort någon systematisk uppföljning av vdetta arbete har lett till, som exempelvis fler kommunala handelsstrategier. Mgör dock bedömningen att det görs mellan fem och tio mer genomarbetade kommunahandelsstrategier. Dessa inkluderar grundliga statistikstudier, djupautredningar och konsekvensbedömningar. Därutöver görs en del enkladetaljhandelsutredningar. Det förekommer även att kommuner på ett mer ellmindre utvecklat sätt tar ställning till handelsfrågor i sina översiktsplaner.De enda försök med regionala handelsstrategier som känner till är detsom har gjort i samt det i Skålän som beskrivs närmare längre fram i detta kapitel.Konkurrensverket om PBL och extern handelI presenterade () rapporten kommunerpressa matpriserna? [138] KKV konstaterade att en viktig förklaring till aSverige har matpriser som ligger väl över OECD-genomsnittet är de begränsningsom finns för en aktör att etablera sig på marknaden. Kommunernas detaljplaneriär, enligt KKV, en avgörande faktor i det avseendet.En genomgång av 16 000 detaljplaner i 162 kommuner visade, enligt KKV, att enökad marknadsandel för lågprisbutiker och stormarknader ofta resulterar igenerellt sett lägre prisnivå än den genomsnittliga i landet. Detta sambaansågs vara än tydligare i storstadskommunerna än i övriga landet.KKV menade också att de handelsutredningar som görs i samband med planeringennästan uteslutande fokuserar de negativa effekterna av en etablering och att flite kraft läggs på att belysa motåtgärder för att undvika att exempelvis handei en stadskärna utarmas. KKV föreslog därför att PBL förtydligas när det gällkonkurrensintresset för att därigenom säkerställa att både positiva och negatieffekter av handeln vägs in i bedömningen. KKV ansåg också att kunskapenkonkurrensfrågorna bör stärkas i det kommunala planarbetet. Både länsstyrelsoch KKV kan här spela en viktig roll.Nordisk utblickFrågan om externhandelsetableringar diskuteras flitigt även i de andra nordisländerna. Mot den bakgrunden gav i samverkan med simotsvarigheter i , , och ut en gemensam skriftplanläggning för detaljhandel i . [139]Av rapporten framkommer att de olika länderna har hanterat frågan på lite olikasätt. Detta beror till viss del på grundläggande olikheter i plansystemen sbl.a. sammanhänger med rollfördelningen mellan den nationella, regionala olokala nivån. I tillkom en ny lag 1997 som tydligare uttryckte kravatt handel ska lokaliseras till stadskärnorna. Möjligheterna till handelstillväi de större städerna begränsades och främjades i mindre och mellanstora städeEtablering av nya butikscentrum skulle undvikas. I har regionplaneringstörre betydelse än i och i dessa planer läggs en struktur fast för dsamlade detaljhandeln för hela länet (amtet). Där regleras också den maximastorleken på butiker som kan planläggas i den kommunala planläggningen. I Danmafinns dessutom tydligare nationella mål för detaljhandelns utveckling änSverige.I infördes ett femårigt stopp för tillkomsten av butiksarealeröverstigande utanför stadskärnorna. Detta stopp kommer att ersättas avnya regionala fylkesplaner som är under utarbetande. I dessa ska bl.a. riktlinjför detaljhandelns lokalisering och omfattning slås fast. ses dnorska motsvarigheten till PBL över i syfte att strama upp reglerna fhandelsetableringar.Finland antog en ny markanvändnings- och bygglag. I lagen framkommeratt stadskärnorna ska prioriteras vid lokalisering av större handelscentruLiksom i läggs en övergripande regional struktur för handelsutvecklingfast i det som betecknas landskapsplan. Landskapsplanen utarbetaslandskapsförbunden i dialog med . ärsammanslutning av kommunerna i en region.I den beskrivning som görs av förhållandena i några av de gränsområden där detförekommer externa handelsetableringar (m.fl.) konstateras aden svenska planläggningen för detaljhandel skiljer sig från motsvaranplanläggning i grannländerna. Man noterar att det i den offentliga planeringunder har varit en mindre fokusering på detaljhandelns lokaliserii och att den i stället främst styrs av handelns egna intressen. Dethar resulterat i en större extern etablering och i att handelscentrum hlokaliserats nära gränsen till en grannkommun.I sammanhanget kan även nämnas att det i de flesta av EU:s medlemsländer finnsen nationell policy för hur man ska hantera externhandelsfrågor och hur man khindra en ogynnsam utveckling. saknar en sådan policy, vilket gör aförhållandena mer liknar de i där handeln i allt större utsträckning inriktmot bilberoende externhandel. [140]Extern handel i länInledningSkåne län är tätbefolkat och består av många till ytan relativt små kommuneAvstånden mellan kommunernas centralorter är ofta litet, vilket gör att störexternhandelsetableringar inte sällan har upptagningsområden som påverkar handei en eller flera grannkommuner.Med tillkomst växte förväntningarna på en tillväxt i handeln.Fler skånska kommuner planerade därför etablering av externa handelscentruSituationen blev så kritisk att den danske miljöministern uppvaktade den svensinrikesministern för en diskussion om situationen. Detta bl.a. mot bakgrundatt man i då hade antagit strängare etableringsbestämmelseLänsstyrelsen i län beskrev situationen på följande sätt:Det finns en oro på den danska sidan över att en tillåtande policy angåendeexternhandel i motverkar deras egna strävanden att genom en mrestriktiv planering sörja för välmående stadskärnor. [141]som kunskapsförmedlareLänsstyrelsen i län tog initiativ till att detdåvarande regi togs fram en för samtliga kommuner i Skågemensam policy avseende externhandelsetableringar. Styrelsen för regionförbundrekommenderade kommunerna att följa policyn, men politikerna i den nya regionamyndigheten valde att inte ta ställning till policyn. Dokumentet hemellertid legat till grund för agerande i två av de fall sbeskrivs närmare nedan. syn på behovet av en gemensam hållningdenna fråga kan sammanfattas på följande sätt:Det mellankommunala och regionala samarbetet återkommer ständigt som en av deviktigaste faktorerna för att nå en godtagbar utvecklingexternhandelsetableringar. I avsaknad av lagstiftning som direkt reglerhandelsplaneringen krävs en regional samsyn i frågan. [142]har också genomfört en kartläggning av förekomsten av externhandel i . menade att ett samlat planeringsunderlag kunde vavärdefullt för den fysiska planeringen både i kommunerna och på länsstyrelseKartläggningen skulle komplettera kommunernas eget underlagsmateriaLänsstyrelsen betonade också att handels-etableringar i många fall ärmellankommunal fråga och att det därför kunde vara nyttigt för kommunerna akänna till kringliggande kommuners utbyggnadsplaner för att bättre kunna planei den egna kommunen.Som underlag för kartläggningen användes bl.a. en enkät till samtliga 33kommuner i länet med frågor om förekomsten av extern handel av regionbetydelse. Därutöver gjordes en genomgång av handelsfrågornas hantering ikommunala översiktsplanerna. [143]Vid genomgång av kommunernas översiktsplaner framkom att det ifråga om extern handel ofta talades om samordning, behovet av en gemensstrategi och policy. Detta tog fasta på och skapade, mutgångspunkt från den politiskt icke förankrade externhandelspolicy som tidigahade utarbetats av , det man kallade en praxis för plansom inbegriper handel. Denna praxis kan sammanfattas med att länsstyrelsenSkåne län betraktar etableringar som innefattar mer än handelsyta smellankommunala frågor. Man ställer då krav på konsekvensbeskrivningar, ofkompletterade med trafikutredningar och handelsutredningar, samt yttranden frberörda kommuner.Länsstyrelsen i län har vissa planer på ett fortsatt arbete medhandelsfrågorna. Tanken är bl.a. att ta fram goda exempelkonsekvensbeskrivningar, handelsutredningar, trafikutredningar m.m. i samband mexterna handelsetableringar.Fallet Stora Bernstorps industriområde i kommunBurlövs kommun antog en detaljplan för en del av Stora Bernstorindustriområde. [144] Syftet med planen var att inom en yta på ca skafriare etableringsmöjligheter för all typ av handel inklusive livsmedelshandeLänsstyrelsen hade under samrådsskedet inga invändningar mot planenmellankommunal synvinkel och beslutade sedermera att inte pröva planen enligtkap. 1 § PBL. Visserligen konstaterade att planen berörde frågorregionalt och mellankommunalt intresse. Enligt då gällande bestämmelser var ddock inte tillåtet att begränsa handelsändamålet i en plan varför planeslopande av detta förbud, enligt uppfattning, varöverensstämmelse med lagens intentioner. menade att kommi ett område som redan var avsatt för handelsändamål hade gjort en anpassnitill gällande rätt.Planen överklagades av och kommuner bl.a. med motiveringen attplanens tillkomst borde ha föregåtts av ett programarbete som hade möjliggjoför berörda grannkommuner att framföra synpunkter på planen i ett tidigt skedMalmö kommun menade att det var uppenbart att en livsmedelsanläggning i daktuella området riktade sig till boende i östra kommun och till pendlamellan och . ansåg att ärendet hade sådmellankommunal betydelse att bristerna i handläggningen inte kunde anses vaförsumbara.I sitt avslag på överklagandena framhöll att de åberopademellankommunala intressena i allt väsentligt borde ha kopplats tikonkurrensfrågan, vilken man ansåg hade särskild tyngd i gällande rätLänsstyrelsen menade att det därför kunde ifrågasättas om de överklagankommunerna var så berörda att samråd måste tillämpas.Malmö och Lunds kommuner överklagade beslut till regeringen. Iett yttrande framhöll bl.a. att avsteg från en översiktsplan inte btillåtas utan ingående utredning och motivering. Detta gäller särskilt ettgrannkommunpåverkande läge i en tät region som den aktuella. föreslatt överklagandena skulle bifallas.I sin behandling av ärendet konstaterade regeringen bl.a. att angränsandekommuner skulle påverkas av en etablering och att de därför ansågs ha eberättigat intresse av samråd i planfrågan. Regeringen ansåg vidare aetablering av externa köpcentrum bör övervägas i översiktlig planering och i eregionalt perspektiv. Regeringen ansåg att det förelåg brister i dessa avseendi det aktuella detaljplaneärendet. Vidare betonade regeringen vikten av abeslutsunderlaget vid externhandelsetableringar redovisar förväntade effekterbl.a. konkurrenssituation och serviceutbud både i ett lokalt och emellankommunalt perspektiv. Även här förelåg, enligt regeringens uppfattninbrister i det aktuella ärendet. Sammantaget innebar detta att regeringen ansatt det fanns grund för att upphäva planbeslutet. [145]Fallet i kommunI beslutade kommun att anta en detaljplan för området ÖrÖstra i norra delen av kommunen. Planen innebar en ändring från att ha gälkontor och småindustri med mindre handelsinslag till att möjliggöra etableringen större handelsanläggning. Tanken var att etablera en s.k. factory outletområdet. Planens utformning tillät emellertid all typ av handel exklusilivsmedelshandel. [146]upphävde sedermera planen. [147] Man konstaterade att frågan omexterna handelsetableringar hade behandlats vid en av anordnkonferens och att hade åtagit sig att utreda frågan bl.a. i syfatt presentera ett förslag till policy för denna typ av etableringaLänsstyrelsen konstaterade också att grannkommunerna hade hörts under samråd outställning och att hade ansett att planförslaget måskompletteras med en redovisning av de regionala konsekvenserna. ansvidare att det inte fanns några garantier för att det verkligen skulle bli fråom en s.k. factory outlet och att en utredning därför borde redovikonsekvenserna även av en detaljhandelsetablering av normal stormarknadstyp.Även och Lunds kommuner hade synpunkter på planen. villkoradesin tillstyrkan av planen med att livsmedelshandel eller annan detaljhandel infick bli aktuell i området. menade att innan det hade konstateraatt ytterligare extern handel av den typ som planen omfattade inte stodkonflikt med målsättningen om en långsiktigt hållbar utveckling såväl i si i övrigt borde ingen ytterligare extern handel tillåtas. Även de famtskommunala myndigheterna i hade framfört synpunkter tilänsstyrelsen om att den aktuella handelsetableringen inte innebar en långsiktihållbar lösning mellan länderna.Sammantaget ansåg bl.a. att då detaljplanen tillät annandetaljhandel än en factory outlet kunde en etablering eventuellt påverförhållanden i angränsande kommuner. Man menade därför att planen inte kunanses vara förenlig med de hänsyn som anges i 12 kap. 1 § PBL.Landskrona kommun överklagade beslut om upphävande tillregeringen. ombads att lämna synpunkter och författade då ett omfattanyttrande. [148] Detta baserade sig till stor del på innehållet i verkets rappoHandeln i planeringen (se ovan). konstaterade att fallet varprincipiellt viktig natur och att det var första gången som staten genomlänsstyrelse hade tillämpat prövningsgrunden bristande mellankommunal samordnii en fråga om handel. gjorde, liksom , bedömningen att dspeciella handelsform som var aktuell (factory outlet) endast skulle få begränsinverkan på förhållanden i angränsande kommuner. Verket ansåg därför attLandskrona kommun i samråd med , och berörgrannkommuner kunde komma fram till en sådan utformning av detaljplanen att dendast gav utrymme för den avsedda handeln kunde den vara möjlig att accepteramellankommunalt perspektiv.Kommunen medgav, efter att ha tagit del av yttrande, att detaljplanenfick ändras enligt 13 kap. 8 § PBL på ett sådant sätt att handeln i det aktuelområdet begränsades till att gälla s.k. factory outlet-försäljning. Med denrevidering ansåg att planen var acceptabel ur mellankommunsynvinkel. [149] Inte heller hade något att erinra mot dreviderade versionen. Regeringen upphävde därför beslut ofastslog den reviderade versionen av planen. [150]Fallet Center Syd i kommunI antog kommun en detaljplan som syftade till amöjliggöra en utvidgning av handelsmöjligheterna vid det s.k. Center SyUtvidgningen avsåg dock inte livsmedelshandel. Under planläggningen framförflera grannkommuner invändningar mot planen. Motiven var bl.a. risken futarmning av stadskärnor, ökad biltrafik och bilberoende. Detaljplanöverklagades också av bl.a. med motiveringen att planförslaget borha grundats på ett program och att samråd borde ha skett med berörda kommuntidigare i planeringsprocessen.Länsstyrelsen beslutade att pröva planen enligt 12 kap. 1 § PBLmed hänvisning till befarade brister i den mellankommunala samordningePrövningen skedde parallellt med det ovan beskrivna fallet oresulterade i att upphävde planen. [151] Motivet till prövningen vbl.a. att den tänkta etableringen ansågs ha en mellankommunal påverkan och adet därför måste ske en mellankommunal samordning. Man menade att detaljplanvar ett bidrag till koncentrationen av handeln i regionen till stora exterbelägna handelscentrum vilket riskerade att utarma näraliggande stadskärnor otätortscentrum på handel och annan service samt att dessa skulle förlora sin rosom mötesplats. Dessutom menade man att planen bidrog till att förstärka dinomregionala obalansen och till att vissa konsumentgrupper åsidosattes.