bet · GQ01LU2 · 2002-12-03 00:00:00 — SammanfattningI betänkandet behandlar utskottet regeringensproposition /03:18 Ersättning vid flygolyckor.I propositionen föreslås att godkännerkonventionen om vissa enhetligaregler för internationella lufttransporter, den s.k.Montrealkonventionen. Vidare läggs fram förslag tilländringar i luftfartslagen (1957:297) som syftartill att införliva konventionen i svensk rätt.Montrealkonventionen, som är avsedd att ersätta1929 års Warszawakonvention, innebär bl.a. att nugällande beloppsbegränsningar av ersättningsansvaretvid dödsfall och personskada avskaffas. Andranyheter är att transportörens ansvar alltid skallvara täckt av ansvarsförsäkring och att det införsen möjlighet att på nationell nivå kräva att entransportör skall utge förskott på ersättning.Propositionen innehåller även förslag tilländringar i luftfartslagen, atomansvarighetslagen(1968:45) och lagen (1992:1672) om paketresor som ärföranledda av att rådets förordning (EG) nr 2027/97av om lufttrafikföretagsskadeståndsansvar avseende lufttransport avpassagerare och deras bagage anpassats tillMontrealkonventionen.Lagändringarna föreslås träda i kraft vid dentidpunkt regeringen bestämmer.Den av regeringen föreslagna ändringen av 9 kap. 4§ luftfartslagen förutsätter tillämpning av 10 kap.5 § regeringsformen och erfordrar därför beslut aven majoritet bestående av minst fem sjättedelar avde röstande och minst tre fjärdedelar av riksdagensledamöter.Ingen motion har väckts med anledning avpropositionen och utskottet föreslår att riksdagengodkänner Montrealkonventionen och antarlagförslagen. Därutöver föreslår utskottet attriksdagen godkänner att regeringen får säga upp deti avslutadetilläggsprotokollet nr 3 till Warszawakonventionen.Utskottets förslag till riksdagsbeslut1. Godkännande av MontrealkonventionenRiksdagen godkänner konventionen den 28 maj1999 om vissa enhetliga regler förinternationella lufttransporter(Montrealkonventionen).2. Uppsägning av Montrealprotokoll nr 3Riksdagen godkänner att regeringen säger uppdet i avslutadetilläggsprotokollet nr 3.3. InflationsjusteringRiksdagen antar 9 kap. 4 § regeringens förslagtill lag om ändring i luftfartslagen (1957:297).4. Lagförslagen i övrigtRiksdagen antar regeringens förslag tilla) lag om ändring i luftfartslagen (1957:297) iden mån lagförslaget inte omfattas av vadutskottet föreslagit ovan under punkt 3,b) lag om ändring i atomansvarighetslagen(1968:45),c) lag om ändring i lagen (1992:1672) ompaketresor.Stockholm den 3 december 2002På lagutskottets vägnarInger RenéFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: IngerRené (m), (), (), (), (), HilleviLarsson (s), (), (), (), (), RezeneTesfazion (s), (), ViviannGerdin (c), (s), vonSydow (m), () och ().2002/03LU2Redogörelse för ärendetDen antogs konventionen om vissaenhetliga regler för internationellalufttransporter, den s.k. Montrealkonventionen.Konventionen innebär en konsolidering ochmodernisering av det nu rådande internationellaregelsystemet för kommersiella lufttransporter,vilket bygger på den konvention ominternationell luftbefordran som antogs i Warszawaår 1929, den s.k. Warszawakonventionen. Avsikten äratt Montrealkonventionen skall ersättaWarszawakonventionen.Sverige skrev under Montrealkonventionen den 28augusti 1999.Europeiska unionens råd beslutade den 5 april 2001att Europeiska gemenskapen skall ansluta sig tillkonventionen. Vid samma rådsmöte antogsrådsslutsatser om ratificering av konventionen sominnebär att gemenskapen och medlemsstaterna bördeponera sina ratifikationsinstrument vid sammatillfälle och att detta om möjligt bör ske före den31 december 2002.I propositionen föreslår regeringen att riksdagengodkänner Montrealkonventionen. Regeringen föreslårvidare - efter hörande av Lagrådet - att riksdagenantar de i propositionen framlagda förslagen tilllag om ändring i luftfartslagen (1957:297), lag omändring i atomansvarighetslagen (1968:45) och lag omändring i lagen (1992:1672) om paketresor.Till grund för propositionen ligger delsdepartementspromemorian (Ds 2002:2) Ersättning vidflygolyckor, dels en inom Regeringskanslietupprättad kompletterande promemoria, Ändring iatomansvarighetslagen. Båda promemoriorna harremissbehandlats.Regeringens förslag återfinns i bilaga 1 ochlagförslagen i bilaga 2. I bilaga 3 finns de franskaoch engelska texterna av Montrealkonventionen samten svensk översättning.Propositionen har inte föranlett någon motion.I departementspromemorian (DS 2002:2) Ersättningvid flygolyckor lades även fram vissa förslag vadgäller det ersättningsrättsliga ansvaret vid icke-kommersiella och privata flygningar. Dessa förslagkommer, enligt vad som redovisas i propositionen,att behandlas tillsammans medförslagen i betänkande (SOU1999:42) Ny luftfartslag.Utskottets övervägandenErsättning vid flygolyckorUtskottets förslag i korthetRiksdagen bör dels godkänna konventionen den28 om vissa enhetliga regler förinternationella lufttransporter(Montrealkonventionen), dels godkänna attregeringen säger upp det i den 25september 1975 avslutade tilläggsprotokolletnr 3 (Montrealprotokoll nr 3). börvidare anta regeringens lagförslag.WarszawasystemetGrunden för den internationella regleringen avcivilrättsliga frågor inom den kommersiellaluftfarten är konvention rörandefastställande av vissa gemensamma bestämmelser ominternationell luftbefordran, den s.k.Warszawakonventionen. Denna konvention harreviderats . Ändringsprotokollhar antagits åren 1955 (Haagprotokollet), 1971(Guatemalaprotokollet) och 1975 (Montrealprotokollnr 1-4). tillkom dessutom entilläggskonvention, den s.k.Guadalajarakonventionen. Guatemalaprotokollet ochMontrealprotokoll nr 3 har ännu inte trätt i kraft.Tillsammans bildar Warszawakonventionen, dessändringsprotokoll och Guadalajarakonventionen dets.k. Systemet har vunnit bredanslutning bland världens länder. Sålunda haromkring 150 stater tillträtt konventionen, varav deflesta även har tillträtt Haagprotokollet. Sverigehar tillträtt samtliga protokoll. Regelverketinnehåller bestämmelser om bl.a. transportörersersättningsrättsliga ansvar för dels skador påpassagerare, resgods och bagage, dels skador pågrund av förseningar vid lufttransporter. Vidarefinns bestämmelser om transporthandlingar,avsändarens förfoganderätt över godset,forumbestämmelser och sammansatta transporter. GenomHaagprotokollet och Montrealprotokoll nr 3 har bl.a.de ersättningsrättsliga reglerna ändrats i viss mån.Beroende på i vilken grad en enskild stat anslutitsig till Warszawasystemet kan olika regler i frågaom förutsättningar för ersättningsansvar ochbeloppsbegränsningar komma att gälla.I avsnitt 4.2 i propositionen finns en närmareredogörelse för Warszawasystemet.Svensk rättDe svenska civilrättsliga reglerna om kommersielltransport av passagerare, bagage och gods finnsframför allt i 9 kap. luftfartslagen (1957:297), somhelt bygger på Warszawasystemet. gällande lydelseav kapitlet följer Warszawakonventionen i desslydelse enligt Montrealprotokoll nr 3 och 4.Eftersom Montrealprotokoll nr 3 ännu inte trätt ikraft är dock bestämmelserna, enligt vissaövergångsbestämmelser, endast tillämpliga vidinrikes luftfart och vid luftfart som inte omfattasav Warszawasystemet.I förhållande till stater som enbart harratificerat Warszawakonventionen i dess ursprungligalydelse gäller alltjämt lagen (1937:73) om befordranmed luftfartyg. I fråga om stater gentemot vilkaHaagprotokollet gäller, tillämpas 9kap. luftfartslagen i dess lydelse före den 1 april1989.Ersättningsrättsliga bestämmelser som rörinternationell luftfart finns också i lagen(1992:1672) om paketresor och atomansvarighetslagen(1968:45).För en närmare redogörelse för innehållet iluftfartslagen, paketreselagen ochatomansvarighetslagen i nu aktuella avseendenhänvisas till propositionens avsnitt 4.3-4.5.MontrealkonventionenVid mitten av inleddes ett arbete inomFN:s luftfartsorganisation i syfte att ersättaWarszawakonventionen med en helt ny konvention. Viden diplomatkonferens i den 10-28 maj 1999antogs konventionen om vissa enhetliga regler förinternationella lufttransporter, den s.k.Montrealkonventionen. Denna innebär såväl enkonsolidering som en modernisering av dencivilrättsliga internationella regleringen avlufttransporter. Konventionen är tillämplig på varjeinternationell transport av personer, bagage ellergods som utförs med luftfartyg mot ersättning. Denär också tillämplig på transporter med luftfartygsom lufttransportföretag utför utan ersättning.I konventionen finns bl.a. bestämmelser om krav pådokumentation vid lufttransporter, parternasinbördes skyldigheter vid transport, stoppningsrätt,transportörers skadeståndsansvar,beloppsbegränsningar, jämkning, förskottsbetalning,behörig domstol, skiljeförfarande, preskription,ansvarsförsäkring och transporter underextraordinära förhållanden.I det följande lämnas en översiktlig redogörelseför vissa centrala delar av de ersättningsrättsligabestämmelserna i såvitt gällerförändringar i förhållande till Warszawasystemet.Enligt artikel 17.1 ansvarar transportören fördödsfall eller skada som tillfogats passagerareunder förutsättning att den skadebringande händelseninträffat ombord på luftfartyget eller vid ombord-eller avstigning. Transportören kan inte undgå ellerbegränsa sitt skadeståndsansvar för sådana skadoroch som inte överstiger 100 000 särskildadragningsrätter som fastställs av Internationellavalutafonden (SDR), dvs. Ansvaret är emellertidbegränsat till detta belopp för varje enskildpassagerare om transportören visar att skadan intevållats av transportören eller skadan uteslutandevållats av tredje man. Det gäller således ett striktansvar för dödsfall och skada upp till 100 000 SDRmedan ansvaret för skada som överstiger detta beloppär presumerat.Av artikel 28 följer att transportören viddödsfall eller skada är skyldig att utge förskottför att täcka en ersättningsberättigad personsomedelbara ekonomiska behov, dock endast underförutsättning att en sådan skyldighet följer avnationell rätt.Som närmare framgår av avsnitt 4.2 i propositionenär ansvaret beloppsbegränsat. Det föreliggerinte heller någon rätt till förskottsbetalning aversättning.Artikel 50 föreskriver att varje fördragsslutandepart skall se till att dess transportörer tecknartillräcklig försäkring för att täckaskadeståndsansvar enligt konventionen. Varje stathar vidare rätt att begära av en utländsktransportör som vill flyga till, från eller inomstaten att visa att transportören har tillräckligförsäkring. gäller inte någon sådanförsäkringsplikt. I förhållande tillWarszawasystemet innebär Montrealkonventionensåledes i flera avseenden förbättringar utifrånpassagerarnas utgångspunkter.Gemenskapsrättsliga bestämmelser om ersättningvid lufttrafikI rådets förordning (EG) nr 2027/97 av den 9 oktober1997 om lufttrafikföretags skadeståndsansvaravseende lufttransport av passagerare och derasbagage finns bestämmelser om EG-luftföretagsersättningsskyldighet vid personskador sominträffar antingen ombord på ett flygplan eller vidombord- och avstigning. Förordningen bygger påWarszawakonventionen och innehåller bl.a.bestämmelser om förutsättningar förersättningsskyldighet, ansvarsförsäkring,förskottsbetalning av skadestånd och informationtill passagerare.Genom och rådets förordning(EG) nr 889/2002 har förordningen ändrats i syfteatt anpassa den till Montrealkonventionen.Ändringsförordningen trädde i kraft ,men skall inte tillämpas förrän den dag dåMontrealkonventionen träder i kraft förordning innehåller, i sin ändradelydelse, inte bara bestämmelser som införlivarMontrealkonventionen. Den innehåller också andraregler som förstärker passagerarnas rättigheterytterligare, bl.a. vad gäller förskottsbetalning avskadestånd och krav på information.I rådets förordning (EEG) nr 2407/92 av den 23 juli1992 om utfärdande av tillstånd förlufttrafikföretag finns bestämmelser om de enhetligakrav som skall ställas på dem som bedriverlufttransport av passagerare, post och gods motbetalning inom EG. Av artikel 7 följer ett krav påatt lufttrafikföretag skall vara försäkrat för atttäcka sitt ersättningsansvar i samband med olyckor,särskilt med hänsyn till passagerare, bagage ochpost.Propositionen och utskottets ställningstagandeI propositionen konstaterar regeringen att nuvaranderegler om ersättning vid flygolyckor har vissa dragsom är otillfredsställande ur passagerarnassynvinkel. Detta gäller bl.a. rådandebeloppsgränsningar samt avsaknaden av lagstadgadekrav på försäkringsplikt och mekanismer förskadelidande att snabbt och enkelt få ersättning.Det finns därför, menar regeringen, skäl attreformera och stärka det ersättningsrättsligaskyddet för flygpassagerare vid flygolyckor. Enligtregeringens bedömning innebär Montrealkonventionen,med dess till beloppet obegränsade ansvar viddödsfall och personskada, försäkringsplikt ochmöjlighet att införa en skyldighet att utgeförskott, en avsevärd förbättring av detta skydd.Mot denna bakgrund föreslår regeringen att riksdagenskall godkänna konventionen och anta lagförslag somsyftar till att införliva den i svensk rätt.En ratifikation av Montrealkonventionenaktualiserar frågan huruvida Warszawakonventioneneller något av de andra instrumenten iWarszawasystemet bör sägas upp. EftersomMontrealprotokoll nr 3 ännu inte har trätt i krafttalar, enligt regeringens uppfattning, praktiskaskäl för att protokollet sägs upp . Däremot börövriga delar av Warszawasystemet intesägas upp ensidigt av . bör i ställetaktivt verka för att en tidpunkt för gemensamuppsägning av systemet bestäms inom . Vidare börSverige, enligt vad som anförs i propositionen, sägaupp ett instrument i Warszawasystemet om samtligaparter till instrumentet blivit parter tillMontrealkonventionen.Som redovisats i det föregående harMontrealkonventionens bestämmelser omskadeståndsansvar och försäkring för passagerare ochderas bagage införlivats i gemenskapsrätten genomdels förordning (EG) nr 2027/97, dels förordning(EEG) nr 2407/92. Eftersom en EG-förordning varkenbehöver eller får genomföras i nationell rättföreslår regeringen att Montrealkonventionen i frågaom EG-lufttrafikföretag endast skall införlivas isvensk rätt i den utsträckning som konventionen interedan har införlivats i gemenskapsrätten. Vad gällerövriga transportörer, som inte är att anse som EG-lufttrafikföretag, föreslås konventionen införlivasi sin helhet.Internationella överenskommelser införlivas enligtsvensk rättstradition antingen genom inkorporeringeller transformering. Regeringen diskuterar ipropositionen olika för- och nackdelar medrespektive metod och konstaterar att det finns skälsom talar för såväl inkorporering somtransformering. Vid en samlad bedömning görregeringen den bedömningen att skälen för att väljainkorporering väger över. I propositionen föreslåsdärför att konventionen skall införlivas genom ensärskild bestämmelse i luftfartslagen i vilkenföreskrivs att Montrealkonventionens bestämmelser,med undantag för några artiklar som föreslåsinförlivas i särskild ordning, skall förklaras gällasom lag här i landet. De engelska och franskaversionerna av konventionen samt en svensköversättning skall, enligt förslaget, tas in som enbilaga till luftfartslagen.I sak innebär lagförslaget bl.a. att det förförsta gången i internationella sammanhang införsett till beloppet obegränsat skadeståndsansvar vidpersonskada och dödsfall med ett strikt ansvar upptill ett belopp om ca och ettpresumtionsansvar för belopp därutöver. Förslagetinnebär vidare att det införs en skyldighet för desvenska transportörer som inte är att anse som EG-luftföretag att ha en ansvarsförsäkring som täckerskadeståndsansvaret enligt Montrealkonventionen.Även utländska transportörer, som utförlufttransporter till eller från eller mellanorter i , åläggs en skyldighet att ha enansvarsförsäkring som täcker skadeståndsansvaretenligt konventionen. Tillsynsansvaret överförsäkringspliktens fullgörande bör, enligtregeringens uppfattning, läggas på Luftfartsverket.Genom en hänvisning i luftfartslagen till förordning(EG) nr 2027/97 införs en skyldighet för såvälsvenska luftfartsföretag som utländskaluftfartsföretag som inte är att anse som EG-luftfartsföretag att utge förskott på ersättning ienlighet med vad som följer av förordningen. Iluftfartslagen föreslås också en ny bestämmelse sominnebär att talan om ersättning som får föras iSverige skall väckas vid domstolen i den ort därpassageraren vid olyckstillfället hade sitt hemvistom den inte väcks vid vissa andra i konventionennärmare angivna domstolar.Lagstiftningen föreslås vara tillämplig även vidinrikes lufttransporter och vid andralufttransporter som varken omfattas avMontrealkonventionen eller Warszawasystemet.En av de bestämmelser som, enligt regeringensuppfattning, inte bör införlivas genom inkorporeringär konventionens artikel 24 vari finns bestämmelserom ett särskilt förfarande för justering avansvarsbegränsningsbeloppen i konventionen medhänsyn till inflationen. Skälen till att regeringensåvitt avser artikel 24 föreslagit att införlivandetskall ske genom transformering är följande. Enligt10 kap. 2 § regeringsformen får regeringen inteingå en internationell överenskommelse som ärbindande för utan att dessförinnanhar godkänt den, bl.a. om överenskommelsenförutsätter att lag ändras, upphävs eller stiftas.Av 10 kap. 5 § regeringsformen framgår emellertidatt det är möjligt att i vissa fall låta en framtidaändring i en internationell överenskommelseautomatiskt bli gällande som svensk rätt utan någotriksdagsbeslut. Ett sådant beslut får dock endastavse framtida ändringar av begränsad omfattning.Riksdagens beslut skall i ett sådant fall somhuvudregel fattas i samma ordning som vid stiftandeav grundlag. Om ett beslut i grundlagsordning intekan avvaktas får dock fatta beslut genast.Då krävs kvalificerad majoritet, vilket innebär attminst fem sjättedelar av de röstande och minst trefjärdedelar av ledamöter röstar förförslaget.Enligt regeringens uppfattning är de aktuellaändringarna av beloppen enligt artikel 24 avbegränsad omfattning. Regeringen föreslår mot dennabakgrund att artikeln skall införlivas i svensk rättgenom en särskild bestämmelse i 9 kap. 4 §luftfartslagen som innebär att de nya beloppsgränsersom kan komma att bli gällande efter en tillämpningav artikel 24, skall gälla som svensk lag utanföregående godkännande av . Enligtförslaget skall en sådan ändring tillkännages iSvensk författningssamling.I propositionen föreslås också vissa ändringar ipaketreselagen (1992:1672) och atomansvarighetslagen(1968:45) som är föranledda av att förordning (EG)nr 2027/97 anpassats till Montrealkonventionen.Lagändringarna föreslås träda i kraft vid dentidpunkt regeringen bestämmer. I propositionenanförs att avsikten är att lagstiftningen skallsättas i kraft den dag då Montrealkonventionenträder i kraft för Sverige.Utskottet delar regeringens uppfattning attflygpassagerarnas ersättningsrättsliga skydd börstärkas. Som framhålls i propositionen innebärMontrealkonventionen en avsevärd förbättring avdetta skydd i en rad olika avseenden och utskottetföreslår därför att skall godkännakonventionen.Propositionen har inte föranlett någotmotionsyrkande och utskottet har för sin del ingetatt erinra mot de lagförslag som har lagts fram. Somredovisats i det föregående anser regeringen attMontrealprotokoll nr 3 bör sägas upp redan nu isamband med att Montrealkonventionen ratificeras.Detta erfordrar lagändringar (se prop. s. 81 och Ds2002:2 s. 140) varför, enligt 10 kap. 2 § förstastycket och 4 § regeringsformen, uppsägningen kräverriksdagens godkännande. Utskottet lägger därför påeget initiativ fram ett förslag om att riksdagenskall godkänna att regeringen får säga uppprotokollet.Bilaga 1Förteckning över behandlade förslagPropositionenI proposition 2002/03:18 föreslår regeringen() att godkännerkonventionen om vissa enhetligaregler för internationella lufttransporter.I propositionen föreslår regeringen vidare - efterhörande av Lagrådet - att antar de ipropositionen framlagda förslagen till1. lag om ändring i luftfartslagen (1957:297),2. lag om ändring i lagen (1992:1672) ompaketresor,3. lag om ändring i atomansvarighetslagen(1968:45).Lagförslagen har intagits som bilaga 2 tillbetänkandet.Bilaga 2Regeringens lagförslag1 Förslag till lag om ändring iluftfartslagen (1957:297)2 Förslag till lag om ändring ilagen (1992:1672) om paketresor3 Förslag till lag om ändring iatomansvarighetslagen (1968:45)