bet · GP01KU20 · 2002-05-21 00:00:00 — Utövandet av dessarättigheter får inte underkastas andrainskränkningar än sådana som är angivna i lag ochsom i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga avhänsyn till statens säkerhet eller den allmännasäkerheten, för att upprätthålla den allmännaordningen eller förhindra brott eller för att skyddahälsa eller moral eller annans fri- och rättigheter.Rättigheterna att fritt röra sig och väljabosättningsort i ett land får inom vissa bestämdaområden bli föremål för inskränkningar som ärangivna i lag och som är försvarliga av hänsyn tilldet allmännas intresse i ett demokratiskt samhälle.Uppgifter från UtrikesdepartementetGenom en skrivelse till harutskottet begärt svar på vissa frågor samtsynpunkter och kommentarer i övrigt i vissahänseenden. Som svar har överlämnats en promemoriafrån av iärendet. Utskottet har också från departementet fåttytterligare handlingar. Utskottet har vidare hålliten utfrågning med utrikesminister den 16april 2002.Promemorian finns intagen som bilaga A 2.11.2, ochen utskrift av utfrågningen i den del den varitoffentlig finns intagen som bilaga B12.I promemorian erinras om att terroristattackerna den11 i har medfört att frågan omatt bekämpa och förebygga terrorism har ställts ifokus i det internationella samarbetet. Vidareframhålls att uppslutningen bakom dessaansträngningar är bred bland FN:s medlemsstater,såväl i generalförsamlingen som i säkerhetsrådet,att detta stärker FN:s centrala roll för attförebygga och bekämpa terrorism, att - eftersominternationell terrorism utgör ett globalt hot - detkrävs globala åtgärder och bredast möjligainternationella uppslutning av medlemsstaterna, attdet därför är naturligt att FN har den ledanderollen i det internationella arbetet med att bekämpaoch förebygga terrorism samt att den svenskaregeringen aktivt har stött detta arbete.I promemorian framhålls vidare att det regelverksom EU antog innehåller flerabestämmelser som är betydelsefulla frånrättssäkerhetssynpunkt.Regeringens arbete inom FN:s ram har gått ut påatt söka förbättra den del av sanktionssystemet somavser sanktioner riktade mot individer så attrimliga rättssäkerhetskrav kan tillgodoses iframtiden. I huvudsak handlar det om att söka förmåFN att acceptera kriterier motsvarande dem som EUenats om i det tidigare beskrivna regelverket. Ävenandra svenska idéer har framförts i informellakonsultationer med ett antal medlemsstater,däribland möjligheten att åstadkomma någon slagsöverklagandeprocedur för individer som drabbas avriktade sanktioner.I promemorian framhålls vidare att regeringen haransett att sanktionskommitténs arbete visatallvarliga brister när det gäller att tillvaratarättssäkerheten för enskilda. Främst gäller dettabristen på sakligt underlag för beslut, den kortatidsfristen för att fatta beslut och svårigheternaför den som förts upp på en spärrlista att få sinsak omprövad. Utan att ta ställning till huruvida detre svenskarna rätteligen bör finnas med påsanktionslistan eller ej har regeringen tagit uppdessa rättssäkerhetsfrågor i såväl FN som EU frånprincipiella utgångspunkter. I fallet med de tresvenskarna har svenska myndigheter därtill varitbehjälpliga med att vidarebefordra deras begärantill sanktionskommittén om att få sina namn strukna.I promemorian erinras om att sanktionskommittén iresolution ges i uppdrag att regelbundetuppdatera spärrlistan från bl.a. FN:s medlemsstatersamt att brådskande utarbeta riktlinjer ochkriterier som kan vara nödvändiga för att underlättaresolutionens genomförande. har tillkommittén framfört förslag på hur sådana riktlinjeroch kriterier skulle kunna vara utformade. Systemetär således inte statiskt, och regeringen verkarkonsekvent på att förbättrarättssäkerhetsaspekterna. Efter antagandet avresolution har regeringen tagit flera initiativför att föra fram rättssäkerhetsaspekterna i FN ochi EU. Regeringens linje har varit att endastpersoner som uppfyller kriterier motsvarande dem somEU ställt upp genom sina beslut i december 2001skall få finnas kvar på FN:s lista. De kriterier somEU ställt upp innebär sammanfattningsvis att detskall finnas exakta uppgifter eller fakta som visaratt ett beslut har fattats av en behörig myndighetbeträffande de personer, grupper eller enheter somavses. Beslutet kan vara en dom, ett inledande av enförundersökning eller andra rättsliga åtgärder ifrågan om en terroristhandling eller försök ellermedverkan därtill. Om beslutet gäller enundersökning eller rättsliga åtgärder måste detgrunda sig på bevis eller allvarliga och trovärdigaindicier. Listorna skall ses över minst en gång varsjätte månad för att man skall försäkra sig om attdet är befogat att behålla namnen på listorna.Enligt promemorian förs nu med anledning av dessasvenska initiativ en aktiv diskussion i FN-kretsenkring dessa frågor. Regeringen har också i februari2002 tagit upp dem med övriga medlemsstater i EU,bl.a. inom ramen för arbetet i rådsarbetsgruppenCONUN, för att verka för att EU skall ageragemensamt i FN i syfte att påverka de nyariktlinjerna för sanktionskommittén. På motsvarandesätt förs nu en diskussion inom EU omrättssäkerhetsaspekterna inom ramen för denförhandling som äger rum kring de nya rättsakter sombehövs för att svara mot de förändringar isanktionerna som beslutats genom resolution 1390.I fråga om åtgärder i framhålls attregeringens ansvar för de mänskliga rättigheterna ilandet främst är att se till att dessa rättigheterkan värnas effektivt genom lagar och andraföreskrifter, genom att säkerställa ett oberoendedomstolsväsende och genom självständiga myndighetersom iakttar de rättsprinciper som innefattas iregeringsformen och Europakonventionen.Det bör enligt promemorian, när det gällerregeringens möjligheter och skyldigheter att iövrigt ingripa till förmån för enskilda personer,särskilt erinras om bestämmelserna i 11 kap. 2 och 7§§ regeringsformen. Dessa förbud mot att ingripa irättstillämpning och förvaltning sätter gränser förregeringens möjligheter att ingripa i ett enskiltfall.Beträffande sina åtgärder i förhållande till deenskilda personerna påpekas att regeringen, utan attta ställning i frågan om det är befogat eller ej attde tre svenskarna finns på namnlistan, dock harbistått dem och deras juridiska ombud så långt detvarit möjligt inom ramen för gällande bestämmelser.UD har informerat ombuden om vilka amerikanskamyndigheter de kan vända sig till för att få sinaklienters placering på den amerikanska spärrlistanomprövad. Regeringen förmedlade tillsanktionskommittén de tre svenska medborgarnasönskemål om att bli avförda från spärrlistan. Den 22januari 2002 begärde regeringen i eget namn attsäkerhetsrådets sanktionskommitté omprövar allanamnen på namnlistan, med hänvisning till resolution1390 och dess bestämmelser om att beslut skallfattas på grundval av relevant information och attkriterier för vilka som skall finnas med påsanktionslistorna skall utarbetas. Regeringen harvidare medverkat till att de tre berörda svenskarnasombud fått tillfälle att diskutera ärendet direktmed företrädare för sanktionskommittén i New Yorkoch även med ansvariga amerikanska myndigheter iWashington.Avslutningsvis anförs i promemorian att Sverigegenom sitt medlemskap i har en folkrättsligskyldighet att följa de beslut som fattas av FN:ssäkerhetsråd och åtgärder inom ramen för sådanabeslut. För regeringen har det alltid varit ensjälvklarhet att lojalt iaktta de folkrättsligaförpliktelser som följer av våra internationellaöverenskommelser. Det får därför anses uteslutet attregeringen skulle vidta några åtgärder i somskulle innebära att våra förpliktelser enligtsäkerhetsrådets beslut eller enligt EG-förordningenoch sanktionslagen inte uppfylls.Vid utfrågningen med utrikesministern framkom utövervad som framgår av promemorian bl.a. följande.Upplysningar om namnen på den lista som avsågatt presentera för sanktionskommittén, däribland detre svenskarna och två enheter i , kom tillRegeringskansliet natten mellan lördagen den i form av ett fax fråndet amerikanska till det svenskafinansdepartementet. meddelade att listan skulleöverlämnas till den 7november. överlämnadesfaxet från tillUtrikesdepartementet, ochRikspolisstyrelsen. Den politiska ledningen isamtliga departement, inklusive utrikesministern,informerades samma dag.I det läget fanns inte inom Regeringskanslieteller regeringen någon information om vilkamisstankar som låg bakom de olika namnen på listan.Utgångspunkten var att misstankarna gälldeanknytning till terroristhandlingar: inblandning iWorld Trade eller aktiviteter iSverige. försökte få framinformation från de amerikanska myndigheterna om vadsom låg bakom misstankarna för att kunna överlämnainformationen till polismyndigheterna. Det visadesig svårt, eftersom informationen ansågs vara hemligunderrättelseinformation. Uppgifter kom i omgångarfrån de amerikanska myndigheterna. Alla uppgiftergick ut på att det fanns en koppling mellan desvenska namnen, framför allt organisationen , och finansieringen av ochnätverket . Det fanns också vissa uppgifterom individerna, som överlämnades tillpolismyndigheterna för fortsatt utredning. Någon information från FN-systemet om debakomliggande skälen gick inte heller att få.Däremot försäkrades att det fanns en hel delinformation som skulle få. Utrikesministernsbedömning är dock att det oavsett vad regeringen ochRegeringskansliet hade gjort under de här dagarnahade varit omöjligt att påverka sanktionskommitténsbeslut.Regeringen har enligt utrikesministern mycket aktivtarbetat för att förbättra rättssäkerheten. Hon togförsta gången upp rättssäkerhetsfrågorna vid ettmöte med alla europeiska ambassadörer i slutet avnovember, efter det att listan hadeinförts. Hon bad då att de skulle rapportera omsvenska synpunkter och krav på en förbättradrättssäkerhet till sina huvudstäder ochutrikesdepartement. Hon tog därefter upprättssäkerheten med sina utrikesministerkolleger vidi princip varje möte under ochdecember. Från svensk sida drevs då frågan att EUskulle visa att det går att ha bättre krav ochbättre kriterier för hur det går till att föra upppersoner på terroristlistor. Efter ett antalkontakter och väldigt mycket arbete kom man ocksåfram till det regelverk som återfinns i besluten den27 och som innebär bl.a. att det skallfinnas tydliga kriterier, såsom dom, beslut ellerförundersökning för att någon skall föras upp på enlista och att beslut skall omprövas var sjättemånad. - Dessa regler gäller dock endast förpersoner som inte finns upptagna på listan till FN-resolutionen.Regeringen har också tagit uppfrågan i FN. Statsministern tog upp problemen direktmed generalsekreterare i den 5december. lovade då att ta upp frågan medsanktionskommitténs ordförande. Statsministern ochutrikesministern tog upp frågan på nytt med KofiAnnan när denne besökte den 12 december.Utrikesministern tog också upp frågan direkt medalla ministrar som satt i säkerhetsrådet och somSverige hade särskilda kontakter med - ,, , och . Detvar väldigt tydligt att ingen av dem hade hört talasom problemen tidigare. Ingen hade förstått hurproblematisk rättssäkerheten var.Från den sida har uppdraget iresolution till sanktionskommittén attuppdatera listan på grundval av relevant informationsamt att utfärda riktlinjer och kriterier tagitstill utgångspunkt för ett fortsatt intensivt arbeteför att få samma regler i FN som i EU. Ett papperhar presenterats för hela sanktionskommittén därkraven har utvecklats och förklarats. ordförande och alla enskildamedlemsländer för sig har uppvaktats. bjödsdärför in till ett möte för attdiskutera de svenska förslagen. Det var förstagången man hade ett sådant möte. Det blev en långoch intensiv debatt, som inte är avslutad . Någraländer har haft förståelse för de svenska kraven mentyvärr långtifrån alla. Motståndarna har menat attdet skulle minska effektiviteten i sanktionerna,fördröja beslutsfattandet och avslöja känsligunderrättelseinformation.Regeringen och departementet har också försökt fåett stöd för att EU skall agera enigt i FN för attgenomföra förslagen, eftersom vi har varit överensom reglerna i EU. Men det har tyvärr varit svårt attfå EU att agera gemensamt.Regeringen och departementet har också arbetatbilateralt, framför allt med de amerikanskamyndigheterna. utfrågningen kommerutrikesministern att träffa den amerikanskefinansministern för att diskutera frågan ochförklara den svenska inställningen.På frågor om sanktionernas förenlighet medinternationella konventioner, främstEuropakonventionen och FN:s egen konvention ommedborgerliga och politiska rättigheter, samtregeringsformen var utrikesministern starkt medvetenom den föreliggande konflikten men framhöll att rentfolkrättsligt FN-resolutionen går före alla andraförpliktelser. Hon kunde inte säga att sanktionernastår i strid med svensk grundlag men ansåg att destår i strid med mycket av det som vi upplever somsjälvklara principer när det gäller rättssäkerhetoch mänskliga rättigheter. Vad som måste göras ärdärför att förändra systemet inom FN.Utskottets ställningstagandeUtskottet konstaterar att rätten för FN:ssäkerhetsråd att besluta om för medlemsstaternabindande resolutioner funnits med frånorganisationens tillkomst och således vid SverigesFN-anslutning. Utformningen av de nu aktuellasanktionerna går tillbaka till den resolution (1267)som säkerhetsrådet antog , och somsedan kompletterats genom resolution1333. gavs genomden sistnämnda resolutionen i uppdrag att upprättaen lista över personer och organisationer somomfattades av resolutionen. Kommittén upprättade enförsta lista . Listan kompletteradessenare, och fördes de tresvenska medborgarna efter s.k. silent procedure på48 timmar upp på listan.Utskottet noterar vidare att de nämnda FN-resolutionerna genomfördes inom EU genom gemensammaståndpunkter och rådsförordningar. Den förordningvarigenom säkerhetsrådets resolution 1333genomfördes är rådets förordning 467/2001 av den 6mars 2001. Kommissionen bemyndigades i dennaförordning - liksom i den förordning som genomförtsefter resolution - att ändra och kompletteraden förordningen bilagda förteckningen på grundvalav de beslut som fattades av . På grundval avsanktionskommitténs beslut fördekommissionen i enlighet med sitt bemyndigande upp detre svenskarna på förteckningen . Ioch med att ändringen i förteckningen publicerades iEGT blev den gällande inom EU.Utformningen av det sanktionssystem som lett framtill situationen i början och mitten av november2001, då den fick särskild aktualitet för Sverigesdel, har således beslutats långt tidigare.Regeringen måste vid den nu aktuella tidpunktenbedömas ha haft ytterst begränsade möjligheter attpåverka sanktionssystemet, både såvitt avsersanktionskommitténs agerande och konsekvensen attEG-kommissionen enligt sitt gällandebemyndigande kompletterade förteckningen enligt deninom EU gällande förordningen.Sedan utskottet konstaterat detta, måste denuppenbara konflikten mellan sanktionssystemetsutformning och grundläggande principer om mänskligafri- och rättigheter som inte minst FN har somuppgift att arbeta för konstateras. En förändring avsanktionssystemets utformning som gör att dettillgodoser fundamentala rättssäkerhetsaspekter bördärför stå högt på dagordningen. Regeringen synesockså ha dragit denna slutsats och med stor kraftarbeta för en sådan förändring.Utskottet delar uppfattningen att det är ettväsentligt intresse för att inte genombristande lojalitet bidra till att undergrävatilltron till FN-systemet. Som det nu visat sig göremellertid utformningen av det nuvarandesanktionssystemet att det riskerar att komma i stridmed andra grundläggande värderingar inte minst inomFN. har - liksom övriga stater med dessavärderingar - allt skäl att kraftfullt verka för attsådana kollisioner inte skall kunna uppkomma.Utskottet utgår från att regeringen fortsätter dennainledda verksamhet.2.12. Avvisning till EgyptenAnmälningarTvå granskningsanmälningar avserregeringens beslut att avvisatvå egyptiska medborgare till hemlandet. I den enaanmälan begär en ledamot (mp) granskning avutrikesminister och frågan om ärendet harhanterats i enlighet med gällande svensk ochinternationell rätt. I den andra anmälan begär enledamot (v) att skall granskaom regeringens handläggning av ärendena i sin helhetvarit i överensstämmelse med svensk grundlag, ut-länningslagen, relevanta internationellakonventioner som har tillträtt och den somsvensk lag gällande europeiska konventionen om skyddför de mänskliga rättigheterna samt om skyddet förmännens rättssäkerhet och mänskliga rättigheteriakttagits.Särskilda frågeställningar som nämns ianmälningarna avser sekretesslagens tillämpning ifråga om uppgifter från Säkerhetspolisen och de s.k.garantierna, avsaknad av underrättelse till ombudenom avvisningsbesluten före verkställigheten, bristenpå tvåinstansprövning, uppgifterna om garantier frånden egyptiska regeringen samt stödet för bedömningenatt garantierna kunde användas. I det sistnämndahänseendet ifrågasätter anmälaren om regeringensbedömning överensstämmer med vad Europadomstolenuttalat i det s.k. Chahalmålet.Anmälningarna finns intagna som bilagorna A2.12.1-2.BakgrundEn promemoria av frånUtrikesdepartementet har inhämtats i ärendena ochfinns intagen som bilaga A 2.12.3. Utskottet harvidare hållit en utfrågning med utrikesminister . En utskrift från utfrågningen i den del denvarit offentlig finns intagen som bilaga B12.De aktuella regeringsbeslutenRegeringen beslöt att avslåansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd samtflyktingförklaring och resedokument från två män ochden enes familj, samtliga egyptiska medborgare.Regeringen beslöt att avvisa dem tillEgypten och att avvisningen av de två männen skulleverkställas omgående. Avvisningen av den ene mannensfamilj skulle ske så snart som möjligt.Besluten att avvisa de två männen verkställdessamma dag.Svenska bestämmelserDe svenska bestämmelserna om utlänningars rätt attresa in i, ut ur samt vistas och arbeta i ,liksom om rätten till asyl här, finns iutlänningslagen (1989:529). I samma lag finnsbestämmelser om handläggningen av sådana ärenden,bl.a. bestämmelser om beslutande myndighet.Bestämmelser om sekretess finns i sekretesslagen(1980:100).Rätt till uppehållstillståndUtlänningar som är flyktingar enligt definitionen i3 kap. 2 § utlänningslagen har rätt tilluppehållstillstånd enligt 3 kap. 4 § första stycketsamma lag.Med flykting avses en utlänning som befinner sigutanför det land, som han är medborgare i, därföratt han känner välgrundad fruktan för förföljelse pågrund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till enviss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösaeller politiska uppfattning, och som inte kan ellerpå grund av sin fruktan inte vill begagna sig avdetta lands skydd. Som flykting anses även den somär statslös och som av samma skäl befinner sigutanför det land där han har haft sinvanliga vistelseort och som inte kan eller på grundav sin fruktan inte vill återvända dit. Dennadefinition grundas på definitionen i FN:sflyktingkonvention. Rätten till uppehållstillståndgäller dock inte undantagslöst. Uppehållstillståndfår enligt 3 kap. 4 § andra stycket 1utlänningslagen vägras, om det av hänsyn till vadsom är känt om utlänningens tidigare verksamheteller med hänsyn till rikets säkerhet finnssynnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd.Den som inte är flykting kan som skyddsbehövande iövrigt enligt definitionen i 3 kap. 3 §utlänningslagen ha rätt till uppehållstillstånd. Detgäller bl.a. den som utan att vara flykting harlämnat sitt land därför att han känner välgrundadfruktan för att straffas med döden eller medkroppsstraff eller att utsättas för tortyr ellerannan omänsklig eller förnedrande behandling ellerbestraffning (3 kap. 3 § första stycket 1). Det nyssangivna undantaget från rätten tilluppehållstillstånd gäller inte i detta fall.Verkställighet av avvisning och utvisningI 8 kap. utlänningslagen finns bestämmelser omverkställighet av och om hinder mot verkställighetav avvisnings- och utvisningsbeslut. Huvudregeln äratt verkställighet skall ske till utlänningenshemland. Det kan emellertid finnas hinder motverkställighet.Ett absolut verkställighetshinder är risk fördödsstraff, kroppsstraff eller tortyr. En avvisningeller utvisning får enligt 8 kap. 1 § utlännings-lagen aldrig verkställas till ett land om det finnsskälig anledning att tro att utlänningen där skullevara i fara att straffas med döden eller medkroppsstraff eller att utsättas för tortyr ellerannan omänsklig eller förnedrande behandling ellerbestraffning och inte heller till ett land där haninte är skyddad mot att sändas vidare till ett landdär han skulle vara i sådan fara.Risk för förföljelse är ett annatverkställighetshinder, som emellertid inte ärundantagslöst. Verkställighet får enligt 8 kap. 2 §i princip inte ske till ett land där utlänningenriskerar att utsättas för förföljelse och inteheller till ett land där han inte är skyddad mot attsändas vidare till ett land där han löper risk förförföljelse. Sådan verkställighet, dvs. till ettland där risk för förföljelse föreligger, kan dockfå ske vid synnerligen grov brottslighet eller omutlänningen har bedrivit verksamhet som harinneburit fara för säkerhet och det finnsanledning att anta att han skulle fortsätta sådanverksamhet här.Beslutande myndigheterAsylärenden avgörs normalt av (2kap. 7 § och 4 kap. 4 § utlänningslagen). Om verketavslår ansökningen, kan utlänningen överklagabeslutet till (7 kap. 3 §utlänningslagen).I vissa fall kan utlänningsärenden emellertidavgöras av regeringen. får enligt 7 kap. 11 §utlänningslagen överlämna ett ärende till regeringenför avgörande bl.a. om ärendet bedöms ha sådanbetydelse för rikets säkerhet eller annars förallmän säkerhet eller för rikets förhållande tillfrämmande makt eller mellanfolklig organisation attregeringen bör pröva ärendet och ärendet på grund avfamiljeanknytning eller någon annan liknande orsakhar samband med ett utlänningsärende som prövas avregeringen. Verket respektive nämnden skall i dessafall avge eget yttrande. När verket lämnar över ettärende till regeringen, skall även nämnden avgeyttrande, varav framgår vilken uppfattning nämndenhar i sakfrågan samt om ärendet bör avgöras avregeringen.SekretessI sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess medhänsyn till olika intressen. Bestämmelserna avserförbud att röja uppgift, vare sig det sker muntligeneller genom att allmän handling lämnas ut eller detsker på annat sätt.Uppgift för vilken sekretess gäller får inte röjasför enskilda om det inte anges i sekretesslageneller i en lag eller förordning som sekretesslagenhänvisar till.Den s.k. utrikessekretessen föreskrivs i 2 kap. 1§. Den innebär sekretess för uppgift som angårSveriges förbindelser med annan stat eller i övrigtrör annan stat, mellanfolklig organisation,myndighet, medborgare eller juridisk person i annanstat eller statslös, om det kan antas att det störSveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annatsätt skadar landet om uppgiften röjs.S.k. förundersökningssekretess föreskrivs i 5 kap.1 § sekretesslagen. Sekretess gäller förförundersökning i brottmål, om det kan antas attsyftet med beslutade eller förutsedda åtgärdermotverkas eller den framtida verksamheten skadas omuppgiften röjs (rakt skaderekvisit). Sekretessgäller enligt samma paragraf för uppgift som hänförsig till viss underrättelseverksamhet eller som iannat fall hänför sig till Säkerhetspolisensverksamhet för att förebygga eller avslöja brott motrikets säkerhet eller förebygga terrorism, om detinte står klart att uppgiften kan röjas utan attsyftet med beslutade eller förutsedda åtgärdermotverkas eller den framtida verksamheten skadas(omvänt skaderekvisit).S.k. utlänningssekretess gäller för uppgift somrör en utlänning, om det kan antas att röjande avuppgiften skulle medföra fara för att någon utsättsför övergrepp eller annat allvarligt men somföranleds av förhållandet mellan utlänningen ochutländsk stat eller myndighet eller organisation avutlänningar.