bet · GP01NU16 · 2002-05-28 00:00:00 — Konkurrensskadeavgiften skallfastställas till lägst och högst 5miljoner kronor eller till ett högre belopp, vilketdock inte får överstiga av företagetsomsättning (27 § första stycket).Nya regler om eftergift och nedsättning avkonkurrensskadeavgiftDet är mycket betydelsefullt för samhället attkonkurrenslagens förbudsregler effektivt fårgenomslagskraft på marknaden, sägs det ipropositionen. Konkurrenslagens bestämmelse motkonkurrensbegränsande samarbete mellan företag ärett av de två grundläggande förbuden i detkonkurrensrättsliga systemet. På detta områdeinnebär övervakningen särskilda problem.Kartellsamarbete är något som till sin naturtenderar att bedrivas dolt för att det skall haframgång. I fråga om ett sådant samarbete skiljersig situationen mot det andra grundläggande förbudeti konkurrenslagen - missbruk av en dominerandeställning. Ett sådant missbruk sker normalt på ettsätt som kan iakttas, dvs. förfarandet vidtas öppet;missbruket utgör ju ofta angrepp riktade motkonkurrenter, leverantörer, kunder eller andra.Detta kan i allmänhet inte döljas, till skillnad motvad som är fallet med en samverkan mellankonkurrenter. Det är enligt regeringens uppfattningmycket angeläget att framför allt allvarligakarteller avslöjas och att de bringas att upphöra.För den uppgiften bör förfoga överändamålsenliga verktyg. Vad som är aktuellt ärytterligare ett instrument vid sidan av förbudet motkonkurrensbegränsande samarbete mellan företag ochsom är utformat för att om möjligt bringa fördoldakartellsamarbeten att upphöra.Regeringen bedömer att ett program för eftergiftoch nedsättning av konkurrensskadeavgift (s.k.leniencyprogram) är ägnat att främja avslöjandet ochbekämpandet av karteller. De i sig mycketvälgrundade invändningar som i andra sammanhanganförts mot införandet på straffrättens område avett s.k. kronvittnessystem har enligt regeringensmening inte samma styrka när det gäller detkonkurrensrättsliga området. Inom konkurrensrättengäller den föreslagna lindringen en lindring av ensanktionsavgift som riktar sig mot företag och däravgiften i allmänhet drabbar ägarnas i företagetplacerade, avskilda förmögenhetsmassa. Det skiljersig från straffrättens påföljder som är riktade motfysiska personer och som har en moralbildandefunktion. gäller att det frånsamhällsekonomiska och konsumentpolitiskautgångspunkter är angeläget att motverka framförallt de allvarliga konkurrensbegränsandekartellerna. Mot denna bakgrund finner regeringen, ilikhet med , att defrämst straffrättsligt grundade invändningarna motett kronvittnessystem saknar tillräcklig tyngd idetta speciella sammanhang. Införandet av ett systemför eftergift och nedsättning avkonkurrensskadeavgift kan på intet sätt vara att sesom ett accepterande av ett kronvittnessystembeträffande andra sanktionsavgifter eller områden,anser regeringen. Ett sådant system bör i ställetses som en undantagslösning utanför detstraffrättsliga området, med relevans enbart förkonkurrensrätten.EG-kommissionen antog ettmeddelande (EGT C 45, , s. 3) om immunitetmot böter och nedsättning av böter i kartellärenden.Enligt meddelandet finns det två fall närkommissionen kan ge fullständig befrielse frånböter. Det första fallet avser den kartellmedlem somär först med att anmäla en kartell och företer bevissom enligt kommissionen ger underlag för enundersökning, om kommissionen inte hade tillräckligtmaterial för att inleda en undersökning. Det andrafallet avser den kartellmedlem som först företerbevis som gör att kommissionen kan fastslå enöverträdelse, när kommissionen redan hartillräckligt med information för att kunna göra enundersökning men inte att fastställa enöverträdelse. Den sistnämnda typen av befrielse frånböter beviljas endast då ingen annan kartellmedlemkvalificerat sig för befrielse i det första fallet.För att befrias från böter måste företaget dessutomsamarbeta fullt ut med kommissionen, lämna över alltbevismaterial det har tillgång till samt omedelbartupphöra med överträdelsen. Företaget får inte hellerha vidtagit åtgärder för att tvinga andra företagatt delta i kartellen. Kommissionen skall beviljavillkorlig immunitet om ett företag vid enpreliminär bedömning anses uppfylla villkoren. har beviljats villkorlig immunitet, kanandra inblandade företag under vissa förhållanden fåsina böter nedsatta. För att kvalificera sig försådan nedsättning måste ett företag försekommissionen med sådana bevis om den misstänktaöverträdelsen som har ett betydande mervärde jämförtmed de bevis som kommissionen redan har. Nedsättningbeviljas i en fallande skala från enligtprincipen att det företag som är först får störstnedsättning. Dessutom måste företaget upphöra medsin inblandning i den misstänkta verksamheten. Äveni fråga om nedsättning skall kommissionen fattapreliminära beslut. Av meddelandet framgår vidareatt sekretess normalt skall anses gälla för iärendet ingivna handlingar. Regeringen anser detstarkt önskvärt att det också nationellt vidtillämpning av artiklarna 81 och 82 finns ett systemsom liksom EG-rätten möjliggör eftergift ochnedsättning.Regeringen finner samlat att övervägande skältalar för att det skall införas lagregler somger den rättsliga grunden för ett system föreftergift och nedsättning avkonkurrensskadeavgift i de här aktuellasituationerna.Utformningen av de nya reglernaRegeringen föreslår att konkurrensskadeavgift skallkunna efterges när det gäller ett företag som haröverträtt förbudet mot konkurrensbegränsandesamarbete mellan företag, om följande villkor äruppfyllda:- Företaget skall anmäla överträdelsen tillKonkurrensverket innan verket har fått tillräckligtunderlag för att ingripa mot överträdelsen och någotannat företag som deltagit i överträdelsen inte hargjort anmälan tidigare.- Företaget skall lämna allinformation om överträdelsen som företaget hartillgång till.- Företaget skall samarbeta fullt ut medKonkurrensverket under utredningen av överträdelsen.- Företaget skall ha upphört eller eftersin anmälan upphöra att medverka i överträdelsen.Konkurrensskadeavgift skall dock inte få efterges omföretaget har haft den ledande rollen iöverträdelsen och det med hänsyn tillomständigheterna därför är uppenbart oskäligt medeftergift. Konkurrensskadeavgiften skall få sättasned om företaget i väsentlig mån har underlättatutredningen av den egna eller andras medverkan iöverträdelsen. Har så skett i högst väsentlig månfår beslutas att avgiften skall efterges.Enligt regeringens uppfattning bör ett svensktprogram utformas med inriktning på allvarligakarteller. I första hand avses sådana särskiltskadliga horisontella karteller som rör priser,marknadsdelningar eller produktionsbegränsningaro.d. Programmet bör dock tillämpas på allt sominnebär en överträdelse av förbudet i 6 §konkurrenslagen mot konkurrensbegränsande samarbetemellan företag. Systemet bör utformas så att det gesen möjlighet till eftergift och nedsättning avkonkurrensskadeavgift. Det blir en uppgift för iförsta hand att avgöra närmöjligheten skall utnyttjas. Konkurrensverketförutsätts vidare utfärda allmänna råd om sintolkning av systemets lagregler och om hur verketkommer att hantera förekommande situa-tioner.Eftergiften, nedsättningen och de allmänna rådenbildar sammantaget ett svenskt program.Det grundläggande syftet med eftergift avkonkurrensskadeavgift är att en medlem i en kartellskall lockas att avslöja denna genom att avslöjandetför med sig den fördelen att medlemmen slipper densanktion som deltagandet i kartellen annars skulleha medfört. Att program för befrielse frånsanktioner kan motverka att karteller bildas är enföljd av den upptäcktsrisk som programmet medför. Enavgörande förutsättning för att sanktionsbefrielsenskall fungera som incitament till avslöjande ärförutsebarhet. Den som överväger att anmäla enkartell behöver veta hur stor fördelen blir, och denberörda måste kunna lita på att fördelen verkligenerhålls under givna villkor. Regeringen finner,liksom , attförutsebarheten bäst främjas genom att anmälarenbefrias helt från sanktionen.Enligt det föreslagna programmet skall bara densom kommer först få full befrielse från sanktioner.Konkurrensverket bör kunna finna former förkontakter med anonyma, presumtiva anmälare som gördet möjligt att ge villkorade besked.Konkurrensverket får avstå från att föra talan motett företag om konkurrensskadeavgift, även då verketvisserligen hade vetskap om kartellen när företagetanmälde den men inte hadetillräckligt underlag för att ingripa mot kartellen.Regeringen anser att ett svenskt program inte börinnehålla ett generellt förbud mot att befria enledande medlem av en kartell frånkonkurrensskadeavgift. Om det på grund av ettföretags ledande ställning i en kartell med hänsyntill omständigheterna skulle framstå som uppenbartoskäligt att befria företaget frånkonkurrensskadeavgift, bör det dock inte få ske.För att kvalificera sig för befrielse från påföljdmåste ett företag fullfölja sitt avslöjande genomatt lämna all information omkartellen som företaget har tillgång till. också i övrigt medverka lojalt underden fortsatta utredningen. Regeringen anser att idet svenska programmet bör kravet på medverkanformuleras med villkoret att företaget samarbetarfullt ut med . Det måste, med stödav detta villkor, kunna krävas att företaget intelämnar felaktiga eller missvisande uppgifter tillKonkurrensverket. Även i övrigt bör utgångspunktenvara att företaget skall uppträda öppet mot verketoch upplysa verket om alla sakförhållanden somföretaget känner till och som verket frågar om ellersom företaget även utan en sådan förfrågan haranledning anta har utredningsmässig betydelse.Regeringen anser vidare att det i ett svenskt systembör krävas för eftergift av konkurrensskadeavgiftatt företaget medverkar under hela utredningen hosKonkurrensverket, dvs. fram till dess att verket haravslutat utredningen och tagit ställning till fråganom huruvida talan om konkurrensskadeavgift skallväckas eller annat ingripande med stöd avkonkurrenslagen ske. Ett villkor som föreskrivssåväl i de nordamerikanska programmen som i EU:sprogram är att ett företag som avslöjar en kartellskall vidta effektiva åtgärder för att avsluta sinmedverkan i den olagliga verksamheten. Regeringenanser att ett villkor av den arten behövs även i ettsvenskt system. Hur avvecklingen av företagetsmedverkan i kartellen skall gå till löses lämpligenfrån fall till fall genom en överenskommelse mellanKonkurrensverket och företaget i fråga.När det gäller nedsättning avkonkurrensskadeavgift anser regeringen att det börinföras regler om att denna avgift får fastställastill ett lägre belopp än annars, om ett företag iväsentlig mån har underlättat utredningen eller omdet föreligger andra särskilda skäl. Om företaget ihögst väsentlig mån underlättat utredningen, skalldet få beslutas att avgiften skall efterges på dengrunden.FörfarandetRegeringen föreslår att i första handKonkurrensverket skall besluta om huruvidabestämmelserna om eftergift och nedsättning ärtillämpliga. skall på ansökan avett företag förklara om företaget uppfyllerförutsättningarna för eftergift med avseende på omanmälan har skett innan verket har fått tillräckligtunderlag för att ingripa och om något annat företagsom deltagit i överträdelsen inte har gjort anmälantidigare. Det bör ankomma på verket att utfärdaallmänna råd som närmare beskriver bl.a. hur verketkommer att tillämpa dessa bestämmelser.Beträffande frågan om beslut isamband med ansökan anför regeringen att det endaKonkurrensverket torde kunna göra är att konstateraatt företaget anmäler överträdelsen före alla andraföretag som deltagit i överträdelsen och innanverket har fått tillräckligt underlag för attingripa mot överträdelsen samt att verket kommer attavstå från att föra talan omförutsättningarna i övrigt enligt verket äruppfyllda. Detta bör verket också med bindandeverkan kunna förklara och en bestämmelse om dettaföreslås i konkurrenslagen. Förloppet torde ipraktiken innebära en ordning med två stadier. I detförsta bevaras anmälarens anonymitet och verket gerbesked om huruvida eftergift kan komma i fråga. Inästa stadium träder företaget fram öppet för att fåett beslut. skall utfärdariktlinjer för sin tolkning av lagbestämmelserna, ivilka skall anges förutsättningarna för eftergiftoch nedsättning. Riktlinjerna skall vara så tydligasom möjligt och göras tillgängliga för allmänheten.Riktlinjerna är enligt regeringens synsätt en viktigdel av det samlade programmet som i övrigt omfattareftergift och nedsättning. De anses ha karaktären avallmänna råd, dvs. sådana generella rekommendationerom tillämpningen av en författning som anger hurnågon kan eller bör handla i ett visst hänseende.Vissa lagtekniska frågorRegeringen föreslår, som tidigare redovisats, enändring av konkurrenslagen, så att den medger attkonkurrensskadeavgift kan sättas ned på den grundenatt ett företag i väsentlig mån har underlättatutredningen av den egna eller andras medverkan iöverträdelser av förbuden mot konkurrensbegränsandesamarbete mellan företag eller missbruk avdominerande ställning eller åsidosatt ett villkorsom uppställts i samband med beslut om individuelltundantag från konkurrenslagens regler. underlättats i högst väsentlig mån fåravgiften på den grunden efterges.Konkurrensverket förfogar överkonkurrensskadeavgiften på ett sådant sätt att det ioch för sig vore möjligt för verket att handha ettprogram för eftergift eller nedsättning avkonkurrensskadeavgift inom ramen för den nuvarandeordningen, konstaterar regeringen. Emellertid måstebeaktas att 28 § konkurrenslagen har ändratsi syfte att klargöra att uppgifter som ett företaglämnar om andra företags överträdelser avförbudsreglerna i konkurrenslagen inte med stöd avlagrummet får tillmätas rättslig betydelse närkonkurrensskadeavgiften fastställs. Därmed torde detinte vara möjligt för att på egetinitiativ införa ett program enligt vilket eftergiftoch nedsättning av konkurrensskadeavgift grundasockså på uppgifter om andras överträdelser.Regeringen anser därför att ett system med eftergiftoch nedsättning av konkurrensskadeavgift behöverinföras genom lag. Därmed ges också tydligareutgångspunkter för en domstolsprövning. Ikonkurrenslagen bör alltså införas bestämmelser somanger förutsättningarna för en sådan eftergift ochnedsättning.MotionernaI motion 2001/02:N61 (m) föreslås etttillkännagivande om vikten av kartellbekämpning.Kartellbildning är en del av problemet med denotillräckliga svenska konkurrenssituationen, varförmotionärerna välkomnar arbetet med att motarbetakarteller.Lagförslagen i propositionen bör avslås - medundantag för förslaget om rättegångskostnader,anförs det i motion 2001/02:N59 (m). Regeringentycks vara desperat, inkonsekvent och ideologisktrigid, säger motionären. Hon hänvisar till attregeringen å ena sidan föreslår en ny rättsprincipsom innebär att den "ångerfullekonkurrensbegränsaren inom näringslivet" kan blikronvittne och därmed få "strafflindring" om hananger andra företag, men att regeringen å andrasidan inte lämnar några förslag när det gällerkonkurrens på lika villkor mellan offentlig ochprivat sektor. Motionären säger sig vara en varmförespråkare av sund konkurrens och hon inser ocksåskillnaden mellan kriminalisering ochavgiftsbeläggning och att benämningen kronvittneinte är helt korrekt, men hon anser ändå att detskulle vara att föra in ett främmande inslag isvensk rättsbildning om ekonomiska fördelar skallges till den kartelldeltagare som avslöjar enkonkurrensbegränsande kartell.Även i motion 2001/02:N63 (c) föreslås attregeringens förslag om eftergift avkonkurrensskadeavgift skall avslås.Kartellbildningar eller otillbörligt utnyttjande avmarknadsdominans är skadliga för samhället och ledertill överpriser, anför motionärerna. De konstateraratt ett antal misstänkta svenska karteller haravslöjats , bl.a. inom asfalts-,ventilations-, rör- och bensinbranscherna. Det ärviktigt att konkurrenslagstiftningen är långsiktig,förutsebar och balanserad, säger motionärerna. Deanser att konkurrensbegränsande samarbete ochmissbruk av dominerande marknadsställning skall varaförbjudet och att konkurrenslagen skall avskräckafrån kartellbildning, vara effektiv i att avslöjakarteller och vid dom leda till kännbara straff.Regeringens förslag om eftergift avkonkurrensskadeavgift för kartellmedlem som lämnarinformation till strider dock motsvensk rättsordning, menar motionärerna. Enligt demär principen om att den som begår ett brott ävenskall straffas för detta viktig; en inställning somhar manifesterats i tidigare riksdagsbeslut somtagit avstånd från att införa ett s.k.kronvittnessystem. Att regeringen nu föreslår attdetta skall införas inom konkurrenslagstiftningen ärytterst anmärkningsvärt och skulle innebära atträttvisan blir förhandlingsbar, anser motionärerna.Företag som tjänat pengar på olagligt samarbeteskulle sålunda kunna gå helt skadefria, medan övrigakartellmedlemmar skulle dömas till kännbara böter.Det finns ingen egentlig erfarenhet av nuvarandekonkurrenskadeavgifts effektivitet som sanktion, ochbehovet av de förslagna reglerna kan därmed intepåvisas, anför motionärerna. De hänvisar till attdet är möjligt att få en nedsättningav konkurrensskadeavgiften för det företag somsamarbetar väl med i utredning avkarteller och menar att detta är ett bra incitamentsom bör behållas även framgent.Regeringens förslag om att ett s.k.leniencyprogram skall införas ikonkurrenslagstiftningen avvisas också i motion2001/02:N60 (fp). I motionen föreslås vidare etttillkännagivande om kraftigt höjdakonkurrensskadeavgifter. I propositionen presenterarregeringen åtgärder på ett angeläget område,nämligen förslag för en effektivare bekämpning avkarteller, konstateras det. harprissamarbete avslöjats inom flera branscher, t.ex.bensin-, flyg- och byggmarknaderna, sägermotionärerna. De anser att de av regeringenföreslagna åtgärderna är otillräckliga och delvisfelaktiga. Systemet med nedsättning avkonkurrensskadeavgift har redan använts avKonkurrensverket i några fall, så det är endast ettlagstadgande av praxis som föreslås, påstårmotionärerna. De anser att karteller urmarknadsekonomisk synpunkt är felaktiga och måstebekämpas, men de har svårt att acceptera ett systemsom de menar har inslag av angiveri. I motionen sägsatt i sitt rättspolitiska program i ochför sig har föreslagit att s.k. kronvittnen skall fåanvändas i begränsad utsträckning, dock inom striktangivna ramar och där de misstänkta biträds avförsvarare och bara avseende grova brott som ledertill långa fängelsestraff, t.ex. sexualbrott ellermord. Varje sådan uppgörelse skall underställasdomstol. Detta är, enligt motionärerna, något heltannat än det system som regeringen nu föreslår närdet gäller kartellbildning, då det sistnämnda inteär kriminellt i svensk rätt. Motionärerna anser attnuvarande system med konkurrensskadeavgift skallvara kvar, men att beloppen för avgiften bör höjaskraftigt. Regeringen bör återkomma till riksdagenmed förslag härom.Vissa kompletterande uppgifterNär det gäller åtgärder mot kartellbildning kannämnas att regeringen beslöt atttillsätta en kommission med uppgift att föreslååtgärder som syftar till att främja konkurrensen ochmotverka konkurrensbegränsande beteende, användningav svart arbetskraft och kartellbildning inom bygg-och anläggningssektorerna. Resultatet avkommissionens arbete skall redovisas senast den 15oktober 2002.Utskottets ställningstagandeEn effektiv konkurrensövervakning är som tidigarenämnts viktig ur samhällsekonomisk ochkonsumentpolitisk synpunkt. Ett av de tvåprincipiella förbuden i konkurrenslagen är förbudetmot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag,dvs. Karteller är till storskada för samhällsekonomin och för konsumenterna.Särskilt allvarliga är karteller som rörprisbildning, anbudsgivning ellermarknadsuppdelning. har avslöjandenoch misstankar om olagligt samarbete mellan företagvarit aktuella inom olika branscher, t.ex.bensinbranschen, flygbranschen och byggsektorn. Attolagliga karteller fortsätter är ett uttryck för destora vinster som företagen gör på konsumenternas,konkurrenternas och skattebetalarnas bekostnad.Karteller är emellertid svåra att avslöja. Detligger ju i kartellens natur att den sker i detfördolda. Så länge de berörda parterna vinner påsamarbetet har de gemensamt intresse av att ingenskall få kännedom om kartellens existens.Regeringens förslag om ett program med regler omeftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgiftsyftar till att främja avslöjandet och bekämpandetav skadliga karteller. Utskottet anser att en mereffektiv kartellbekämpning är mycket angelägen ochtillstyrker således regeringens förslag.Regeringens förslag om utformningen av programmetoch förfarandet stöder utskottet också. Sådana delarsom att företaget skall tvingas lämna alltillgänglig och relevant information, att företagetskall samarbeta med fullt ut, attföretaget skall upphöra med kartellsamarbetet, etc.,anser utskottet självklara. Ett viktigt inslag iprogrammet är de allmänna råd eller riktlinjer somKonkurrensverket skall utfärda. I dessa riktlinjerskall anges förutsättningarna för eftergift ochnedsättning av konkurrensskadeavgift. Förutsebarhetär väsentlig för ett företag som överväger attavslöja ett olovligt kartellsamarbete.I de tre motioner där det yrkas avslag påregeringens förslag sägs att det föreslagnaprogrammet innebär ett brott mot svenskrättsordning. Utskottet delar här regeringensbedömning att de invändningar som i andra sammanhanganförts mot införande på straffrättens område av etts.k. kronvittnessystem inte har samma styrka när detgäller det konkurrensrättsliga området. Införandetav ett system för eftergift och nedsättning avkonkurrensskadeavgift kan, enligt utskottets mening,inte ses som ett accepterande av ett sådant systembeträffande andra sanktionsavgifter eller områden.I motion 2001/02:N60 (fp) sägs att förslaget omnedsättning av konkurrensskadeavgift endast innebärlagstadgande av praxis. finnsmöjlighet att fastställa konkurrensskadeavgiftentill ett lägre belopp om företaget i väsentlig månunderlättat utredningen av den egna överträdelsen.De möjligheter till eftergift och nedsättning som nuföreslås i propositionen har dock en större räckviddoch gäller anmälan om kartellsamarbete ochunderlättande av utredningen av även andrasmedverkan i överträdelsen. Förslaget syftar intebara till att ytterligare underlätta utredningen avkartellsamarbeten utan också till att ge deltagare ien kartell incitament att avslöja kartellen samt attmotverka att karteller bildas. I den nämnda motionenföreslås också kraftigt höjdakonkurrensskadeavgifter, dock utan precisering. Somtidigare nämnts kan emellertidkonkurrensskadeavgiften enligt gällande reglerfastställas till ett belopp på upp till 5 miljonerkronor eller till ett högre belopp, vilket dock intefår överstiga av företagets omsättning. Någotbehov av att ytterligare höja dessa belopp kanutskottet inte se.Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet det avregeringen föreslagna programmet med regler omeftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift.Motion 2001/02:N61 (m), i vilken arbetet med attmotarbeta karteller välkomnas, får ansestillgodosedd och avstyrks därmed i berörd del. Deövriga tre här aktuella motionerna avstyrks avutskottet i motsvarande delar.Kriminalisering av kartellsamarbeteUtskottets förslag i korthetRiksdagen bör, genom ett tillkännagivande,anmoda regeringen att utreda frågan omkriminalisering av kartellsamarbete.Utredningen bör också noga följa utvecklingenav programmet för eftergift och nedsättningav konkurrensskadeavgift och ta mederfarenheterna av detta i utredningsarbetet.Efter genomförd utredning skall regeringenåterkomma till i frågan. Jämförreservation 4 (s, v).PropositionenRegeringen gör i propositionen bedömningen attregler om straffansvar för överträdelse avkonkurrensreglerna inte bör införas.Kartellbekämpningsutredningen har avstått från attföreslå en kriminalisering i fråga om förbuden i 6och 19 §§ konkurrenslagen, varmed underlag saknasför lagstiftning i denna fråga, konstaterarregeringen.