bet · GP01KU20 · 2002-05-21 00:00:00 — Motden bakgrunden kunde inte någon kritik frånkonstitutionell synpunkt riktas mot handläggningen.Konstitutionsutskottet granskade i betänkandet KU1983/84:30 (s. 29 f.) en granskning av en skrivelsevari regeringen kritiserade för hans resatill i omedelbar anslutning till publiceringenav . Skrivelsen hadeformulerats efter allmän beredning den 25 och 26 maj1983. Enligt utskottets mening kunde frånkonstitutionella synpunkter inte någon erinranriktas mot regeringens uttalanden. Någon skyldighetatt ta upp frågan i regeringsprotokoll e.d. fannsinte. Det hade under skilda regeringar förekommitatt regeringen gjort uttalanden i ett stort antalfrågor utan att något formellt regeringsbeslutfattats. Det aktuella uttalandet uppfattades avutskottet som en politisk markering från regeringenssida av dess syn på det olämpliga i att en ledamotav i ett känsligtutrikespolitiskt läge i förhållande tillSovjetunionen i omedelbar anslutning tillkommissionens redovisning av sitt arbete deltog iett samtal med bl.a. den andra supermaktens militärasäkerhetstjänst. Granskningen föranledde därutöverinte något uttalande från utskottet. I enreservation (m, c, fp) anfördes attregeringsuttalandet var anmärkningsvärt frånformella utgångspunkter. Till exempel var det oklartom regeringen i sin helhet stod bakom uttalandet.Våren 1987 granskade utskottet handläggningen avvissa frågor inom (bet. KU1986/87:33 s. 64 f.) En fråga gällde en non grata-förklaring av bl.a. fyra tjeckiska diplomater. SedanRikspolisstyrelsen aktualiserat saken beslöts efterföredragning av ärendet inför statsministern,justitieministern, utrikesministern ochförsvarsministern att fem av de sex aktuellapersonerna skulle förklaras non grata. I ärendetredovisades som bilaga en promemoria avUtrikesdepartementets dåvarande rättschef rubricerad Är frågor om utvisning avdiplomater regeringsärenden? En av Hans Corellsslutsatser var att handläggningen av frågor om nongrata-förklaring inte behövde betraktas somhandläggning av ärenden utan som ett inslag iregeringens s.k. faktiska handlande som inte krävdeett formellt beslutsfattande. Han framhöll dock attfrågan om gränsdragningen mellan förvaltningsärendenoch s.k. faktiskt handlande är komplicerad. Om manintog ståndpunkten att det inte var fråga omfaktiskt handlande kunde den slutsatsen dras att enändamålsenlig reglering borde åstadkommas genomförordningsbestämmelser om att ärenden av detaktuella slaget (det blev då fråga om "ärenden" istats- och förvaltningsrättslig bemärkelse) bordeföredras i regeringen. Utskottet uttalade att av detsom framgick av rättschefens promemoria fanns skälsom talade för att hanteringen av non grata-frågorskulle ses som ett inslag i regeringens s.k.faktiska handlande och skäl som talade för attfrågorna borde behandlas som regeringsärenden.Enligt utskottet var det påkallat med en översyn ifråga om rutinerna för beslutsfattande ochdokumentation i såväl berörda ärenden som andrafrågor inom verksamhetsområde.Våren 1989 tog utskottet upp till granskningfrågan om handläggning av viseringsfrågor m.m. inomUtrikesdepartementet (bet. 1988/89:KU30 s. 22).Granskningen gav inte anledning till kritik motregeringens handläggning. Utskottet redovisadeuppgifter från om att enöversyn av regelsystemet inom Utrikesdepartementetpåbörjats . Reglerna om non grata-förklaring skulle övervägas ytterligare. Sakenkomplicerades emellertid enligt av attstor försiktighet måste iakttas i regelgivningen såatt inte onödig byråkrati tillskapades.Svårigheterna att finna en klar gräns mellanfaktiskt handlande och handläggning avförvaltningsärenden var stor. I det kommanderegleringsarbetet blev det därför en huvuduppgiftatt finna en rimlig handläggningsordning somtillgodosåg kravet på att olika frågor handlades påett så rättssäkert och smidigt sätt som möjligt.Utskottet ansåg att det var värdefullt att översynensnart skulle vara avslutad. I påföljandegranskningsbetänkande (bet. 1989/90:KU30 s. 17)konstaterade utskottet att översynen nu var avslutadoch noterade som positivt att den nya regleringensyftade till att undanröja den tidigaretveksamheten. I förordningen (1982:1282) medinstruktion för hade införts enny bestämmelse, vari föreskrevs attUtrikesdepartementet beslutar i en rad angivnafrågor, bl.a. om non grata-förklaring, och att ettsådant ärende kunde hänskjutas till regeringensprövning. Genom den nya regleringen hade enligt enunderliggande promemoria från slagitsfast att ifrågavarande ärende skulle handläggas somförvaltningsärende hos Utrikesdepartementet.Våren 1991 granskade utskottet ett brev frånstatsminister till president isyfte att få en gisslan fri (bet. 1990/91:KU30 s. 60f.). Utskottet framhöll att ett brev som detaktuella inte var att anse som regeringsärende i denmeningen att beslut i frågan måste fattas avregeringen samfällt. Som en följd därav fanns inteheller något formellt krav på gemensam beredning.Utrikesministern skulle dock hållas underrättad ienlighet med 10 kap. 8 § regeringsformen. Så fickanses ha varit fallet.Promemoria från UtrikesdepartementetGenom en skrivelse till harutskottet begärt svar på vissa frågor. I enpromemoria från har frågornabesvarats. Promemorian finns som bilaga A5.1.4.Utskottet har bl.a. ställt frågan hur detförhållandet att det - framför allt iutrikespolitiska frågor - kan behövasställningstagande av någon i regeringskretsenöverensstämmer med principen om regeringenskollektiva beslutsfattande.Frågan aktualiserar enligt promemorian kompliceradeöverväganden kring vad som faktiskt kan ansesreglerat i regeringsformen å ena sidan och vad somsnarare får anses vara konstitutionell praxis åandra sidan. Var går i detta sammanhang gränsenmellan formella regeringsärenden som skall avgöras iviss ordning och s.k. faktiskt handlande?I promemorian hänvisas till att det enligt 1 kap.6 § regeringsformen är regeringens uppgift att styrariket, varmed avses summan av de funktioner somtillkommer regeringen enligt regeringsformen ochandra författningar. Den styrande makten kan ocksåuppfattas som en restfunktion, först och främst iförhållande till funktioner.Uttalandet i grundlagspropositionen om attprincipen måste vara att alla frågor som anses krävaett ställningstagande från någon i regeringskretsenbehandlas som regeringsärenden kan om det inte läsesi sitt sammanhang ge intryck av att alla typer avställningstaganden från statsministern eller någonannan i regeringskretsen måste bli föremål för ettkollektivt beslutsfattande. En sådan tolkning hardock enligt promemorian inget stöd i den politiskaverkligheten och skulle av lätt insedda skäl fåorimliga konsekvenser. Uttalandet skall i ställetses som ett led i en diskussion om s.k.kollektivärenden och ensamärenden.Begreppet regeringsärenden har inte någotmateriellt innehåll. Vad som är ett regeringsärendei den mening som avses i 7 kap. 3 § regeringsformenmåste i första hand bestämmas formellt. Ett ärendesom hänskjuts till regeringen för avgörande är ettregeringsärende. Om regeringen fattar ett formelltbeslut i ett ärende är det enligt promemorianprincipen om kollektivt beslutsfattande som gäller.Det framhålls i regeringsformens förarbeten att detförhållandet att begreppet principiellt bestäms rentformellt emellertid inte innebär att de regler somavses i 7 kap. 3 § regeringsformen får urholkasgenom att viktiga frågor i större mängd delegerastill t.ex. departementschefer. Frågor som typisktsett kräver ställningstagande av det organ som styrriket skall handläggas som regeringsärenden.I promemorian hänvisas vidare till uttalanden igrundlagspropositionen om att regeringssammanträdenai regel torde bli av enbart formellt registrerandenatur. De sammanträden med regeringen vid vilkaöverläggning är avsedd att förekomma och därregeringsbesluten ofta fattas reellt behandlas intei regeringsformen. För dem kan enligt uttalandenatermen allmän beredning användas.Kraven på formellt kollektivt beslutsfattandegäller enligt promemorian inte när regeringen ochdess medlemmar vid sidan av regeringsformensbestämmelser om det formella beslutsfattandet agerarrent politiskt genom regeringsförklaringar, tal,tidningsartiklar, interpellationssvar o.d. Ipromemorian hänvisas till att Verksledningskommitténkonstaterat (SOU 1985:40 s. 95) att ett uttalande avett statsråd i en viss fråga förutsätts ge uttryckför uppfattningar som omfattas av helaregeringskretsen. Uttalandet är inte ett uttryckendast av hans eller hennes personliga uppfattning.Något krav på att följa regeringsformens regler omavgörande i regeringsärenden finns inte vid sådanauttalanden. Bara när det är fråga om att fattaformella beslut, dvs. främst att framträda iregeringens konstitutionella roll som det organ somstyr riket eller som högsta förvaltningsmyndighet,måste regeringsformens regler om avgörande avregeringsärenden följas. Promemorian hänvisar ocksåtill uttalande omatt det inte fanns någon skyldighet för regeringenatt ta upp frågan i regeringsprotokoll e.d. och attdet under skilda regeringar förekommit attregeringen gjort uttalanden i ett stort antal frågorutan att något formellt regeringsbeslut fattats. Detgranskade uttalandet uppfattades av utskottet som enpolitisk markering från regeringens sida.I promemorian hänvisas vidare till att man ur 10kap. regeringsformen kan utläsa att regeringen haromfattande befogenheter i fråga om utrikespolitiken.Begreppet utrikesärenden som används i 10 kap. 6 §regeringsformen om underrättelser tillUtrikesnämnden omfattar inte bara sådana ärenden somär föremål för beslutsfattande enligt 7 kap. 3 §regeringsformen utan också andra frågor därregeringen vill politiskt förankra en planeradhandlingslinje utan att för den skull fatta ettformellt beslut. I promemorian anges att man måstehålla i minnet att ett utrikespolitiskt agerandemåste kunna komma till uttryck på många olika sätt.Statsråden har att verka i en internationell miljödär de måste agera snabbt. Uttalanden som görs avett statsråd om olika utrikespolitiska förhållandenhar ofta formen av tillkännagivanden för politiskasyften. Dessa bör kunna jämföras medinterpellationssvar etc. som ju har verkan somregeringens ställningstaganden utan att formellabeslut fattas.De beslut där det kan finnas inslag avutrikespolitiska överväganden och som behandlas somregeringsärenden är för deltypiskt sett bl.a. ingående av internationellaöverenskommelser inkluderande även godkännandeninför EU-beslut om gemensamma åtgärder och andrarådsbeslut inom den s.k. andra pelaren, ärenden ominternationellt utvecklingssamarbete, erkännande avstater, väckande av talan eller interventioner i och förstainstansrätten, utsändande avvalövervakare och militärobservatörer, instruktionervid vissa typer av förhandlingar samt vissanomineringar m.m. inom EU.Att ingående av internationella överenskommelserförutsätter regeringsbeslut är enligt promemorianuppenbart med hänsyn till bestämmelsen i 10 kap. 1 §regeringsformen om att överenskommelse med annanstat eller mellanfolklig organisation ingås avregeringen.Med bindande internationell överenskommelseförstås en mängd olika typer av avtal som kan haolika namn, t.ex. traktater, konventioner, stadgor,akter, pakter, protokoll, deklarationer ochskriftväxlingar. Vanligen avses en överenskommelse iskriftlig form, en traktat i den mening som avses iWienkonventionen om traktaträtten. Även en muntligöverenskommelse är emellertid folkrättsligt riktig.Den enda förutsättningen är att överenskommelsenträffas av behöriga företrädare för staterna såsomförbindande överenskommelse. Det är denmanifesterade viljan att bli bunden som äravgörande.Som ensidiga rättshandlingar betraktas ifolkrätten en rad olika företeelser i statslivet.Gemensamt för dem är att de är ägnade att ändraeller påverka bestående rättslägen. De uppfattas sombindande i någon form. Erkännande av en stat räknasockså till kategorin ensidiga rättshandlingar. Andraexempel på rättshandlingar är formella beslut omintervention i exempelvis och beslut omutsändande av valövervakare.De ensidiga rättshandlingarna skiljer sigprincipiellt från sådana uttalanden av innehavarenav "treaty making power" som måste uppfattas endastsom tillkännagivanden av önskemål, uppfattningareller politiska syften i allmänhet. Sådanatillkännagivanden är inte förbindande. Det gällerockså motsvarande uttalanden av flera maktersamtidigt, t.ex. vid eller efter förhandlingar.Många utrikespolitiska ställningstaganden som görsav företrädare för regeringen kan knappast ses somförbindande och blir inte heller i praxis föremålför regeringsbeslut.Regeringsbeslut fattas i fråga om vissainstruktioner till förhandlingsdelegationer, menpraxis varierar enligt promemorian beroende påvilken instruktion det är fråga om. Den allmännainstruktionen till ombuden vid FN:sgeneralförsamling har länge ansetts vara av sådanvikt att den fastställs i ett särskiltregeringsbeslut. Detsamma har gällt instruktionerinför UNCTAD-möten. Andra typer av instruktionertill beskickningar och delegationer har i allmänhetinte formen av regeringsbeslut.I promemorian hänvisas tillkonstitutionsutskottets granskningsärende våren 1987om en non grata-förklaring. I det sammanhanget hadedåvarande rättschefen framhållit att ennon grata-förklaring till sin natur inte skiljer sigmycket från andra fall då en beskickningschef kallastill departementet för att ta del av synpunkter,påpekanden eller anmodanden som departementet önskarframföra till beskickningschefen. Denna ordningföljer en långvarig tradition. Att man i detsammanhanget använder formuleringar som innefattaratt regeringen uttalar en viss mening är fulltnaturligt och i överensstämmelse med internationellpraxis och har ingen förvaltningsrättslig betydelse.Hanteringen av frågorna borde enligt ses soms.k. faktiskt handlande inom ramen för mångahandakontakter mellan ochbeskickningarna i . Paralleller kunde ocksådras med de instruktioner som sänds frånUtrikesdepartementet och som riktar sig tillbeskickningschefer, delegationschefer eller svenskaledamöter i internationella organ. Genom sådanainstruktioner bestäms t.ex. att någon skall hållaett anförande i ett internationellt organ på densvenska regeringens vägnar. I många fall uttalar sigockså dessa personer i olika sammanhang på ettsådant sätt att det framstår att regeringen stårbakom uttalandena. Det skulle leda till orimligakonsekvenser om varje sådan instruktion skullebehöva fastställas genom regeringsbeslut.I cirkulärsamling för handläggningen av EU-frågor(UD PM 1999:1-8) framhålls att statsministern hardet övergripande politiska samordningsansvaret förEU-frågorna. Statsministern och utrikesministernföreträder vid och de möteni övrigt som statsministern bestämmer. Vidareframhålls att det enligt regeringsformen ärregeringen som ingår överenskommelser med andrastater eller mellanstatliga organisationer. Det ärockså regeringen som företräder i sådanasammanhang enligt bestämmelserna i regeringsformenom att regeringen styr riket. Instruktioner tillsvenska förhandlare har oftast formen av riktlinjerfrån det ansvariga statsrådet eller det sakansvarigadepartementet, men kan också vara regeringsbeslut.Sådana instruktioner skall alltid beredas gemensamt.I vissa fall krävs det att regeringen fattarbeslut eller att andra internrättsliga åtgärdervidtas före ett ställningstagande eller ett beslutinom EU. Exempel på sådana ställningstaganden ellerbeslut inom EU som skall ha föregåtts av beslut iregeringen är internationella överenskommelser iform av en gemensam åtgärd enligt artikel 14 iUnionsfördraget. En sådan åtgärd kan t.ex. avseinternationella sanktioner. Här nämns också de s.k.rambesluten i Unionsfördraget på tredje pelarensområde, s.k. blandade avtal i vilka ävenmedlemsstaterna är parter samt beslut om attnominera eller utse domare ellergeneraladvokat i EG-domstolen.I promemorian framhålls attutrikesdeklarationerna, som traditionellt angerregeringens inställning i en rad olikautrikespolitiska frågor och är föremål för gemensamberedning och delning, inte antas av regeringen somett formellt beslut under regeringssammanträden.När det gäller utvecklingen under de senastedecennierna konstateras i promemorian attställningstaganden från enskilda statsråds sidavarit vanliga i frågor där haft en särskildutrikespolitisk profil, t.ex. om ochsituationen i . Också de sedan längeåterkommande kommunikéerna från de nordiskaministerrådsmötena nämns. I dessa görutrikesministern som enskilt statsråd tillsammansmed sina nordiska kolleger ställningstaganden i radaktuella utrikespolitiska frågor.I promemorian anges avslutningsvis att det när detgäller effekterna av EU- medlemskapet är rimligt attanta att medlemskapet har medfört attställningstaganden i internationella ochmellanstatliga - och även överstatliga -frågor från enskilda statsråds sida inom derasrespektive politikområden förekommer i störreutsträckning än tidigare.Konstitutionsutskottets utfrågningKonstitutionsutskottet har hållit enutfrågning med regeringsrådet , f.d.ambassadören och docenten , bilaga framhåller att ettregeringsärende definitionsmässigt är ett ärende somavgörs av regeringen. Det intressanta är såledesegentligen vad det är som är ett ärende. Alla somsysslar med ärendehantering i en eller annan formhar anledning att ställa sig frågan var gränsen gårmellan ärenden och faktiskt handlande. Det är intebara regeringen som stöter på det problemet, utandet gäller inom alla myndigheter i den offentligaförvaltningen.Denna terminologi kan enligt märklig, dvs. att man talar om ärenden å enasidan och faktiskt handlande å andra sidan. Men närman tittar bakåt ser man att upprinnelsen till dehär begreppen nog är faktiska handlingar å ena sidanoch rättshandlingar å andra sidan. Då blir problemetlite mera gripbart. är klassiskinom förvaltningsrätten. I grova drag är frågan inteså svår. Det går att exemplifiera. De exempel manalltid använder är att det är faktiskt handlande atthålla en skollektion eller att operera en person.Men det är ärendehantering att besluta om endisciplinåtgärd för en elev och att debitera föroperationen. Tyvärr är gränserna inte alltid såklara. Det som tilldrar sig i offentlig förvaltningär oerhört mångskiftande, och det är inte så lättatt passa in det i några strikt avgränsade fållor.Det finns utan tvivel en gråzon. Det som formelltkan föra frågan framåt är utveckling i praxis. Därär det kanske främst Regeringsrätten som kan säganågonting. Då och då kommer frågan upp där, isamband med frågor som gäller partsinsyn ochliknande. Då handlar det inte om Regeringskanslietutan om förvaltningen i övrigt.Ett utmärkande drag för ärendehandläggning är juatt den skall mynna ut i ett beslut på ett ellerannat sätt, och ofta ett beslut som någon skallrätta sig efter och som skall gå att verkställa i eneller annan form.När frågan aktualiserades under i var bakgrunden iallmänhet att ett statsråd eller en tjänsteman villegå ut och förhandla, diskutera eller trycka på elleratt man var missnöjd eller nöjd med något som enmyndighet hade gjort. Man hade behov avkommunikation med myndigheten. Då var alltid frågan:Behövs det ett formellt beslut för detta, eller kandet vara ett mer oförbindande uttalande?Hon ställde sig i allmänhet frågan om det gick detatt formulera ett vettigt beslut av det man ville hasagt, dvs. om det var någon som skulle rätta sigefter beslutet, om det var verkställbart på någotsätt och om verkningarna låg på ett rättsligt plan.Bertil talar i sina böcker omändamålsbestämning, och det var kanske det som detvar fråga om.Vad det i den praktiska verkligheten handlade omvar i allmänhet att man behövde ha en dialog med enmyndighet. Då var frågan om det skulle behövas ettregeringsbeslut eller om det räckte med ettoförbindande uttalande.Om det gick att formulera det på något vettigtsätt ansåg hon då att det var regeringsbeslutetsform det skulle ha. Var det en myndighet som manönskade styra i en eller annan form eller, vilketvar minst lika vanligt, en myndighet som ville blistyrd var det naturliga svaret att det skall varaett regeringsbeslut. Den naturliga platsen för dentypen av beslut är regleringsbreven.Alla dessa beslut är ju någon form av uttalanden,och det är väl där gränserna har diskuterats i deärenden som har varit aktuella. Alla uttalanden aven myndighet eller av i en myndighet ingåendepersoner innehåller ju inte något beslut i den nyssdiskuterade meningen. Det är kanske ingen som skallrätta sig efter det, det skall inte verkställas ochdet har inga rättsliga verkningar, utan det äroftast en form av sympatiuttalanden. Sådana frågorhar KU haft uppe , och har konstateratatt den typen av uttalanden kan man göra.Marianne ser de sympatiyttringar det oftavarit fråga om i ljuset av att det inte är någon somskall rätta sig efter dem och att de inte behöververkställas. Det är egentligen regeringens ledamötersom uttrycker en åsikt eller en känsla. Man sägeratt det är regeringen, och det förändrar inte saken.Men egentligen är det en uppfattning som de iregeringen ingående personerna har.Om dessa uttalanden går ut på att man vill attnågon skall rätta sig efter dem, att det är någonsom skall ändra sitt agerande i en eller annan form,ligger det nära till hands att det skall habeslutets, och alltså regeringsbeslutets, form.Annars tangeras ministerstyregränsen.Marianne tycker att det på något sätt ärrimligt att anlägga ungefär detta synsätt också närdet gäller olika hanteringar.Hon föreställer sig att det inomUtrikesdepartementets område särskilt lätt uppstårgränsdragningsproblem. Då är det kanske klokt attställa sig ungefär samma fråga: om det går attformulera denna sin synpunkt i ett vettigt beslut,om det är meningen att någon utanför departementetskall rätta sig efter det och agera på ett visstsätt. Det kan vara ambassader, andra myndigheter,regeringsföreträdare m.fl.Om dessa uttalanden går ut på sanktioner i eneller annan form ska det givetvis vara ett formelltbeslut. I flera fall, både sanktionerna motSydafrika och mot f.d. , fanns det FN-resolutioner bakom. I vissa fall riktade de sigockså mot enskilda. Då var det helt klart och intepå något sätt ifrågasatt att det skulle vararegeringsbeslut. När det gällde var det juen lag, och när det gällde var det enförordning. Så långt är det inte svårt.Sedan kan det finnas mer subtila instrument i dendiplomatiska världen. Det finns kanske ett slagskodspråk, som går ut på att man har olika beteendengentemot varandra: man blir inte inbjuden i olikasammanhang, man blir mottagen på en lägre nivå osv.Inget av det här lämpar sig för regeringsbeslut,utan det får man nog se som ett uttalande, som enform av faktiskt handlande, eller icke-handlande.När det gäller de instruktioner somUtrikesdepartementet utfärdar i olika sammanhang ärdet helt naturligt att man ibland tar ett formelltregeringsbeslut, men . Så länge de härinstruktionerna riktar sig till tjänstemännen ellerfolket inom utrikesrepresentationen är detegentligen arbetsledningsbeslut. Det behöver intevara märkvärdigare att få en instruktion när manskall åka till en internationell förhandling om hurman ska förhålla sig där än vad det är när man somexpert går till slutsammanträdet i en kommitté ochdessförinnan tar reda på vad statsrådet anser attdepartementet skall ha för inställning i olikafrågor. En annan sak är att det ofta behöverdokumenteras, framför allt i det internationellaarbetet, eftersom det drar ut och det ärviktigt att kunna följa hur ärendet har gått.Det finns en skillnad mellan diplomatiska ochmateriella sanktioner. När det gäller sanktionernamot och f.d. var detmateriella sanktioner, och det fanns en FN-resolution i botten, alltså ett formellt beslut somsedan effektuerades i . I de fallen var dethelt klart att myndigheter och, åtminstone såvittgäller , även enskilda företag skulle rättasig efter det här. Det krävdes därför en lag. Närdet gäller fanns det inte något beslutinom EU om att man skulle agera på något sätt. Detinnebär att det inte finns något material att börjamed.