bet · GP01BOU6 · 2002-02-12 00:00:00 — Plan- och byggprocessens längd behandlar i detta betänkandeRiksdagens revisorers förslag 2001/02:RR8 jämte tvåmotioner väckta med anledning av förslaget.Därutöver behandlas förslag i fyra motioner från2001 års allmänna motionstid.Bostadsutskottet redovisar i betänkandet sinaöverväganden med anledning av revisorernas förslag.Riksdagen föreslås ställa sig bakom dessaöverväganden och som sin mening ge dem regeringentill känna. Utskottets anser att de redovisadeövervägandena innebär att även synpunkter ochförslag som förs fram i de behandlade motionerna ihuvudsak får anses vara tillgodosedda.Bostadsutskottet ställer sig bakom revisorernasförslag om att en bred översyn av PBL nu bör kommatill stånd. Utskottet framhåller emellertid attöversynen inte har en total och genomgripanderevidering av PBL som syfte. Enligt utskottetsmening har PBL i sina huvuddrag visat sig svara motde krav som kan ställas på ett regelsystem förplanering och byggande.Den förordade översynen bör inbegripa uppgiftenatt sammanställa och strukturera de överväganden ochförslag om PBL som tidigare framförts i flerautredningar och där den fortsatta beredningen ännuinte lett fram till ett ställningstagande. Enprioriterad fråga bör vara att överväga åtgärder somkan motverka förseningar i plan- och byggprocessen.I översynen bör också frågor om bygglov, tillsyn ochkontroll kunna övervägas.Översynen bör bedrivas så att resultat och förslagkan redovisas etappvis. Vissa avgränsade frågor börsåledes kunna övervägas med förtur. Detta gällerexempelvis frågan om systemet för överprövning avkommunala plan- och byggbeslut. I övrigt bör deninledande sammanställningen av framförda förslag ochiakttagelser ge underlag för ställningstagande tillvilka frågor som bör ges prioritet.Bostadsutskottet tar i betänkandet även ställningtill förslag om åtgärder för att förbättrauppföljningen av PBL, förtydliga rollsamt förtydliga oklara begrepp i PBL.Reservationer har avgivits av (c) i frågan omöversynen av PBL samt av (kd) i frågan om ettplaneringsforum vid . Särskilda yttrandenhar avgivits av (m, fp, -), (v), (kd) och (mp).Utskottets förslag till riksdagsbeslut1. Översyn av PBL m.m.Riksdagen tillkännager för regeringen som sinmening vad utskottet anför under rubriken m.m. Därmed bifaller delvisförslagspunkterna i revisorers förslagtill 2001/02:RR8 samt avslår motionerna 2001/02:Bo9 yrkande 1,2001/02:Bo10, 2001/02:Bo216 yrkandena 1 och 2,2001/02:Bo244 yrkande 1, 2001/02:Bo324 yrkande 9 och 2001/02:Bo325 yrkande 21.Reservation 1 (c)2. Planeringsforum vid avslår motion 2001/02:Bo10 yrkande 1.Reservation 2 (kd)den 12 februari 2002På bostadsutskottets vägnarKnut BillingFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: KnutBilling (m), (), (),(), (), StenAndersson (-), (), (),(), (), StenLundström (v), (), (), (), YvonneÅngström (fp), () och LeifJakobsson (s).2001/02BoU6Redogörelse för ärendetÄrendet och dess beredningI detta betänkande behandlas revisorersförslag till 2001/02:RR8 samt två motionerväckta med anledning av förslaget. Vidare behandlasförslag i fyra motioner väckta årsallmänna motionstid. Dessa förslag har anknytningtill frågor som behandlats av revisorerna.BakgrundRiksdagens revisorer har regelbundetgått ut med en förfrågan till utskott omförslag till granskningsärenden inom respektiveutskotts beredningsområde. Efter en sådan förfråganbeslutade bostadsutskottet vid sitt sammanträde den13 att föreslå att revisorerskulle ta upp frågan om plan- och bygglovsprocessenslängd till granskning. angav ikorthet följande bakgrund till sitt förslag.Plan- och bygglovsprocessen framställs ofta somalltför långdragen och som en väsentlig orsaktill att bostäder inte kan produceras i takt medden efterfrågan som råder. En fråga som hartagits upp särskilt är den tid som kan gå fråndet att en kommun påbörjar arbetet med att antaeller ändra detaljplan, främst för områden medflerbostadshus, till dess att ett lagakraftvunnetbeslut beträffande bygglov föreligger. Den kritiksom har framförts i detta sammanhang gäller bl.a.överprövningen av de olika kommunala besluten.Det finns anledning att tro att kritiken harvisst fog för sig och att nuvarande förhållandenkan ha negativa samhällsekonomiska konsekvenser.Bristen på bostäder kan hindra ekonomisk tillväxtpå orten och kan därför även ha konsekvenser förlandets ekonomi. står outnyttjad och de pågrund härav ökade kostnaderna, bl.a. för detkapital som lagts ned på förvärvet av marken,måste förr eller senare påverka kostnaderna förde boende.Enligt bostadsutskottets mening förtjänar deninledningsvis nämnda frågan om vilken tid somförflyter innan ett lagakraftvunnet beslut ombygglov föreligger en närmare undersökning. I detsammanhanget är det även av intresse att iförekommande fall uppmärksamma kommuner som i sinfysiska planering funnit former för arbetet sompåskyndar processen. Vidare är det av vikt attuppmärksamma vilka effekter som det behandladeproblemet har på produktionskostnaderna, bl.a.kapitalkostnaderna. Även effekterna förbostadsförsörjningen i områden med storefterfrågan på bostäder förtjänar ett närmarestudium. Det bör även övervägas att sätta infrågeställningarna i ett samhällsekonomisktperspektiv.Riksdagens revisorer beslutade den 26 oktober 2000att genomföra en granskning i huvudsak i enlighetmed bostadsutskottets förslag. Någonsamhällsekonomisk analys bedömde dock interevisorerna vara möjlig att genomföra inom ramen förgranskningen. Däremot studerades kostnaderna isamband med plan- och byggprocessen i ett antalfallstudier. Likaså ingick i granskningen attstudera hur de centrala, regionala och lokalaaktörerna samverkat i de aktuella fallen samt vilkahinder som kan finnas i plan- och byggprocessen.Resultatet av revisorernas granskning medöverväganden och förslag redovisades i rapportenPlan- och byggprocessens längd (rapport /01:14).Denna rapport har sedan remitterats till myndigheteroch organisationer för synpunkter. På grundval avrapporten och de framförda remissvaren harrevisorerna till lagt framsitt förslag 2001/02:RR8, Plan- och byggprocessenslängd. Till förslaget finns rapport /01:14 samten sammanfattning av remissynpunkterna på rapportenfogade som bilagor.Det huvudsakliga innehållet irevisorernas förslagFokus i revisorernas granskning har varit påutvecklingen då nya bestämmelser omtidiga program och samråd för detaljplanergenomfördes. Revisorerna konstaterar att flertaletav remissinstanserna delar de iakttagelser ochförslag som revisorerna redovisat i rapporten.Revisorerna redovisar inledningsvis vissa allmännasynpunkter föranledda av den genomfördagranskningen. Det gäller iakttagelserna att plan-och byggprocessen är komplex och ibland tar mycketlång tid, att lagändringarna har gett etttveksamt resultat och att länsstyrelserna har enviktig roll i planfrågorna.Revisorerna redovisar som sin uppfattning är atttiden nu är mogen för en mer genomgripande ochförutsättningslös översyn av PBL. Granskningen ansespeka på ett flertal problem som behöver lösas.Flera av problemen har varit uppmärksammade enlängre tid. Regeringen har fåttförslag från olika myndigheter och organ som syftattill att effektivisera processen, förslag somuppenbarligen ännu inte har behandlats avregeringen. Mot denna bakgrund framhålls att i enkommande översyn av PBL bör revisorernas rapport,remissinstansernas yttranden över rapporten ochrevisorernas överväganden beaktas.I revisorernas förslag till redovisasmer specificerade överväganden i sex frågor. Medhänvisning till dessa överväganden anser Riksdagensrevisorer att bör göra tillkännagivandentill regeringen i frågor om: behovet av en översyn av PBL en bättre uppföljning förseningar i plan- och byggprocessen åtgärder för att förtydliga roll överklaganden och förseningar behovet att förtydliga oklara begrepp.Nedan redovisas något förkortat revisorernasöverväganden och förslag i de frågor som föreslåsbli föremål för tillkännagivanden till regeringen.Översyn av PBLRevisorerna anför att PBL är en ramlag som tillstora delar fortfarande fungerar väl. Osäkerhetenvid tillämpningen av lagreglerna tycks dock ha ökatoch de centrala och regionala statliga myndigheternahar haft svårt att nå ut med ändamålsenliginformation och återföra erfarenheter tillkommunerna. Revisorerna konstaterar i granskningenatt regelverket kring planeringen inte förenklats påsamma sätt som bygglovsreglerna och framhåller attdet är olyckligt att regeringen ännu inte behandlatvissa tidigare utredningsförslag om förändringar iPBL.Revisorerna anser vidare att det skett enfokusering på miljöfrågorna somgjort att gestaltningsfrågor och sociala frågor iplaneringen inte beaktas på samma sätt som tidigare.Andra problem som framhålls är en dåligaharmonisering med annan lagstiftning bl.a.miljöbalken, den dåliga konkurrensen inom branschen,överklagandens betydelse för processens längd,bristen på flexibilitet i planeringen, oklarabegrepp och oklara myndighetsroller m.m.Mot den här bakgrunden anser revisorerna detoroande om en översyn av PBL ånyo i huvudsakfokuseras på miljöfrågorna. Den angelägnaharmoniseringen med bl.a. kanvisserligen lösas i det sammanhanget men revisorernaframhåller att en förutsättningslös översyn börkomma till stånd för att undvika en obalans ilagstiftningen.Bättre uppföljningRevisorerna anser att bostads- och PBL-frågorna sålångt möjligt bör samlas i ett departement. Det kange den helhetssyn och den överblick inom sakområdetsom saknas . Även samverkan med de centrala ochregionala statliga myndigheterna skulle på så sättkunna förbättras.Det är enligt revisorerna oroande att regeringeninte tagit till vara det arbete som lagts ned vidolika myndigheter och andra organ i syfte attföreslå en effektivare process. Att inte hellerförslag från statliga utredningar, exempelvis Plan-och byggutredningens förslag , behandlasanser revisorerna vara näst intill ettresursslöseri. Även problemen med överklaganden harvarit kända en längre tid.Det är enligt revisorerna viktigt attuppföljningsarbetet prioriteras bättre och att detsker en snabbare erfarenhetsåterföring inte minsttill dem som visat engagemang i frågorna.Revisorerna framhåller vidare att det är viktigtatt regeringen begränsar sina uppdrag till Boverketalternativt låter finansiera de större uppdragen.Revisorerna menar också att regeringen i störreutsträckning kan använda sig av andra källor änBoverket när verksamheten ska följas upp, exempelvisandra statliga myndigheter men också högskolor ochuniversitet. Det är viktigt att gesmöjlighet att ta fler egna initiativ och utvecklasitt uppföljningsarbete och sin omvärldsbevakning.Motverka förseningar i plan- och byggprocessenRevisorerna konstaterar att det i den administrativaplan- och byggprocessen finns flera hinder som ledertill förseningar och därmed till ökade kostnader ochen försämrad konkurrens. Dessa hinder bör enligtrevisorerna så långt möjligt tas bort. Granskningenhar visat att en kortare planeringsperiod intebehöver betyda en sämre kvalitet i slutprodukten.Revisorerna anser att reglerna om krav på programi detaljplaneringen kan ha förlängt hanteringen utanatt ge det ökade medborgarinflytande som det vartänkt. Granskningen visar att det tidigaprogrammet också skapat fler kontakter med övrigaaktörer i tidigare skeden i planeringen.Revisorerna anser vidare att länsstyrelserna börges en mer aktiv roll i kontakterna med kommunernanär det gäller utbildning, information ocherfarenhetsåterföring.I granskningen har revisorerna exemplifierat fleraåtgärder som kunde effektivisera hanteringen, bl.a.införandet av tidsgränser inom vilka kommunen börsvara på planinitiativ, att kommunen bör motiverasitt ställningstagande att inte gå vidare med ettplanärende, ett ökat delegationsförfarande inomkommunen m.m. Revisorerna anser att regeringen böröverväga att ge länsstyrelserna i uppdrag attbedriva ett utvecklingsarbete tillsammans medkommunerna där bl.a. dessa frågeställningar ingår.Även och bör deltai planeringen av arbetet.Användning av enkelt planförfarande kan förkortaplanprocessen betydligt, och det är därför viktigtatt utnyttja denna möjlighet när så är lämpligt ochmöjligt. Bestämmelserna om när enkelt planförfarandefår och bör användas behöver därför tydliggöras föranvändarna. Behovet av regeländringar bör prövas isamband med översynen av PBL.Förtydliga rollLänsstyrelsen har en viktig roll i denmellankommunala samordningen och som främjare av detregionala perspektivet i planeringen.Revisorerna anser att regeringen bör ta initiativtill att klarlägga roll och uppgiftinom området. Regeringen bör också göras uppmärksampå iakttagelsen att lägger ned alltmindre resurser på kommunala kontakter iplaneringens tidiga skeden. Detta står inte isamklang med PBL:s intentioner.Överklaganden och förseningarGranskningen visar att det finns statistik vidlänsstyrelserna men att den inte används ochanalyseras. Regeringen bör ge iuppdrag att förbättra sin uppföljning ochfortlöpande återrapportera utvecklingen tillregeringen. Någon form av erfarenhetsåterföring tillkommunerna bör också övervägas.Revisorerna utgår från att de förslag somRegeringskansliets arbetsgrupp kommer fram till ifråga om instansordningen för överklaganden m.m.noga övervägs. Det är bl.a. viktigt att en eventuelländring inte leder till att processen förlängsytterligare. Revisorerna anser att arbetsgruppensförslag bör bli föremål för en bred remissomgång.Frågorna skulle också lämpligen kunna övervägas iden PBL-översyn som revisorerna föreslår.Förtydliga oklara begrepp i PBLDet är viktigt att bestämmelserna klargörs i ensamlad översyn av PBL. Om bestämmelserna är oklaraeller kan ge upphov till skönsmässiga bedömningar ärdet bättre att reglerna ändras. En enhetlig och likatillämpning av bestämmelserna är viktig inte minstur rättssäkerhetssynpunkt. Granskningen har ocksåvisat att oklara begrepp kan medföra en bådeförlängd och fördyrad planprocess.Utskottets övervägandenÖversyn av PBL m.m.Utskottets förslag i korthetRiksdagen bör som sin mening ge regeringentill känna vad utskottet anfört i dettaavsnitt. Utskottet föreslår att en bredöversyn av PBL kommer till stånd. Arbetetföreslås bedrivas etappvis så att förslag iprioriterade frågor kan föreläggas riksdagenmed förtur. Vidare tar utskottet upp frågorom åtgärder för att förbättra uppföljningenav PBL, motverka förseningar i plan- ochbyggprocessen, förtydliga länsstyrelsensroll, pröva instansordningen m.m. föröverklaganden samt förtydliga oklara begreppi PBL. Utskottets ställningstagande utgårfrån de förslag som revisorer lagtfram. Enligt utskottets mening kan även debehandlade motionerna i huvudsak anses varatillgodosedda med det anförda.Jämför reservation 1 (c) samt de särskildayttrandena 1 (m, fp, -), 2 (v), 3 (kd) och 4(mp).InledningInledningsvis kan bostadsutskottet konstatera attrevisorernas överväganden kommit att omfattabetydligt vidare frågeställningar än dem som togsupp i utskottets förslag till granskningsärende.Granskningen av frågor om plan- och byggprocessenslängd har således resulterat i förslag om en mergenomgripande och förutsättningslös översyn av har emellertid inga invändningarmot att denna vidare fråga på detta sättaktualiserats.Bostadsutskottet har med intresse tagit del av deöverväganden som redovisas i revisorersförslag till om plan- och byggprocessenslängd samt det bifogade bakgrundsmaterialet irevisorernas rapport. Som framgått ovan initieradeutskottet revisorernas granskning genom ett förslagvåren 2000. bedömde då att detfanns skäl att se över vilken betydelse som plan-och byggprocessens längd har för bl.a. tillkomstenav nya bostäder, byggkostnaderna och för densamhällsekonomiska utvecklingen. Bakgrunden var denkritik som i olika sammanhang hade framkommit om atttrögheter i plan- och byggprocessen är en väsentligorsak till att bostäder inte kan produceras i dentakt som tillgodoser rådande efterfrågan. Det kankonstateras att denna frågeställning fortfarande äraktuell i den debatt som förs om vad som kan görasför att påskynda bostadsbyggandet och minskabostadsbristen i områden med hög efterfrågan.Revisorernas överväganden i förslag 2001/02:RR8har ovan återgivits något nedkortade. Det böremellertid framhållas att en betydligt utförligarebild av vilka överväganden som lett fram till deförslag som underställts ges avrevisorernas rapport /01:14. Detta gällerexempelvis bostadsutskottets frågeställningarangående vilka merkostnader som en dåligt fungerandeplaneringsprocess kan befaras medföra.Bostadsutskottets vidare överväganden inriktar sigemellertid på de förslag om tillkännagivanden tillregeringen som revisorerna fört fram. Indelning ochrubriksättning av utskottets överväganden nedanutgår således från dessa förslag.Översyn av PBLRevisorerna föreslår i detta avsnitt att riksdagenskall ställa sig bakom bedömningen att en bredöversyn av PBL nu bör komma till stånd. Revisorernasställningstagande kan ses som en sammanfattandeslutsats av de överväganden och förslag i meravgränsade frågor som också läggs fram förriksdagens avgörande.Det har gått plan- och bygglagenträdde i kraft. Detta förhållande kan i sig motiveraen uppföljning och utvärdering av de delar av PBLsom i huvudsak kvarstår oförändrade sedan lagenbörjade tillämpas. Vissa delar av regelsystemet harunder reviderats i väsentligaavseenden. Det gäller bl.a. de förändringar ibygglovsprövningen och systemet för tillsyn ochkontroll som trädde i kraft . Likasågenomgick lagen något senare förändringar i syfteatt bl.a. öka kraven på miljöhänsyn ochmedborgarinflytande i planeringen. Även dessareviderade delar av lagen har emellertid varit ikraft tillräckligt för att motivera en mersamlad avstämning om utfallet av förändringarnablivit det förväntade. Behovet av ytterligarereformer har också kommit att aktualiseras vidupprepade tillfällen. Som revisorerna konstaterarhar flera utredningar lämnat förslag med en sådaninriktning. Även i den allmänna debatten omförutsättningarna för planering och byggande harsådana synpunkter framkommit.Det kan konstateras att revisorernas övervägandenom behovet av en PBL-översyn fått en relativt breduppslutning bland remissinstanserna. Särskild viktbör tillmätas det remissvar som avgivits av Boverketsom är den myndighet som närmast har att svara föruppföljningen av PBL. framhåller att det ärangeläget att arbeta vidare med revisorernasiakttagelser både vad gäller lagändringar ochuppföljningsfrågor. Verket anser att en översyn avPBL i sin helhet nu är motiverad och att syftet medöversynen bör vara att göra PBL-processen meranpassad till dagens förhållanden och krav.Bostadsutskottet instämmer i bedömningen att densamhällsutveckling som skett sedan grunderna iplaneringssystemet utformades kan sessom ett starkt motiv till en översyn av PBL. Viddenna tidpunkt var planeringsarbetet fortfarande ihög grad inriktat på exploatering av områden där demotstående intressena var relativt begränsade. I daggäller bl.a. planläggningen i fråga om nya bostäderi hög grad områden som redan är ianspråktagna förandra ändamål och där många motstående intressen görsig gällande. Revisorerna konstaterar också i singranskning att komplexiteten i planeringen påtagligtökat. Detta har enligt revisorerna lett till en ökadosäkerhet i kommunernas tillämpning av lagen och ensvårare roll för de centrala och regionalamyndigheter som har ett ansvar inom området.Ytterligare ett skäl till att revisorerna kommittill slutsatsen att en samlad översyn av PBL nu börkomma till stånd är att ett flertal utredningarlämnat förslag om översyn och förändringar av PBL iolika avseenden. Revisorerna anser att det är mycketolyckligt om det underlagsmaterial som tagits framav dessa utredningar inte blir föremål för en samladberedning. instämmer i dennabedömning. Vidare är det värdefullt om de synpunktersom framkommit från olika berörda intressenter ombrister i plan- och byggprocessen kan prövas ochvägas mot varandra. Ett av skälen till attbostadsutskottet initierade granskningen av frågorkring plan- och byggprocessens längd var juståterkommande påståenden om att mångabostadsbyggnadsprojekt försenades avsevärt avöverklaganden i flera instanser och en även i andraavseenden långdragen planeringsprocess. Dessasynpunkter, som i första hand förts fram frånbyggherresidan, måste givetvis vägas mot deberättigade önskemål om insyn och inflytande iplanprocessen som exempelvis de närmast berördaboende och andra sakägare kan ha.Revisorerna framhåller i sina överväganden att detunder skett en fokusering påmiljöfrågorna som gjort att gestaltningsfrågorna ochsociala frågor i planeringen inte beaktas på sammasätt som . Mot den bakgrunden anserrevisorerna att det är oroande om en översyn av PBLånyo skulle fokuseras på miljöfrågorna.Bostadsutskottet vill i denna fråga understryka attde överväganden som initieras inom ramen för bl.a.miljömålsarbetet och arbetet för en långsiktigthållbar utveckling inte får ställas i motsats tillövriga reformbehov. anser såledesatt den översyn med en bredare inriktning som nuförordas inte bör lägga hinder i vägen förregeringens aviserade planer på att se över hurbl.a. PBL kan medverka i ett hållbartsamhällsbyggande. Utskottet vill även understrykaatt begreppet hållbar utveckling torde fåsammanfatta en helhetssyn där ekologiska,hälsomässiga, arkitektoniska, tekniska, ekonomiska,sociala och kulturella aspekter vävs samman.Bostadsutskottet instämmer således i bedömningenatt tiden nu är mogen för en bredare översyn av PBL.Utskottet anser emellertid att revisorernasgranskning inte ger tillräckligt underlag att taställning till den närmare avgränsningen av dennaöversyn. Det bör erinras om att revisorernasgranskning varit inriktad på vissa frågor om plan-och byggprocessen fram till bygglov. De regler somgäller för bl.a. byggnadsarbeten, tillsyn ochkontroll har alltså inte uppmärksammats igranskningen. I en bredare översyn av PBL finns detgivetvis skäl att ta upp även dessa frågor. Det fårförutsättas att det finns tillräckligtunderlag för en analys och överväganden om deförändringar av PBL i dessa avseenden somgenomfördes fått avseddeffekt. Inte minst ett antal uppmärksammade fall därbyggfel upptäckts direkt efter färdigställandet kanväcka frågor om regleringen av ansvaret förgenomförande och kontroll av ett byggnadsprojekt.Utskottet tar emellertid i detta betänkande intevidare upp denna del av kan konstatera att de områden därett reformbehov har ansetts föreligga, både enligtrevisorernas granskning och i tidigare redovisadeutredningsförslag, är olika väl belysta och beredda.I flera frågor gäller att bestämda uppfattningarvisserligen förts fram från olika berörda parter menatt någon egentlig analys som kan ligga till grundför ett beslut om utredningsinsatser om lagändringinte har genomförts. I andra frågor har ettberedningsarbete redan pågått . Detförhållandet att utskottet nu ställer sig bakomtanken på en mer samlad översyn av PBL bör inteförhindra att överväganden i dessa frågor slutförsoch eventuella förslag föreläggs rikdagen.Bostadsutskottets allmänna överväganden i fråganom vad en översyn av PBL bör omfatta leder fram tillslutsatsen att en första uppgift för regeringen börvara att utforma en tidsplan för översynen sommöjliggör ett flerstegsförfarande. Utskottet villsåledes undvika att en pågående bredare översyn avPBL-systemet lägger hinder för att det samtidigtföreläggs förslag om förändringar i meravgränsade frågor. Det kan i och för sig riktasinvändningar mot en sådan ordning. Vissa frågor kananses ha ett så starkt samband attställningstaganden och förslag svårligen kanpresenteras innan ställning tagits i en annannärliggande fråga. Det kan vidare hävdas att ettstegvis tillvägagångssätt kan skapa osäkerhet hosdem som har att tillämpa lagen och attutbildningsinsatserna på området försvåras.Bostadsutskottet vill dock för sin del framhålla attden förordade översynen inte har en total ochgenomgripande revidering av PBL som syfte. Utskottetanser att PBL i sina huvuddrag har visat sig svaramot de krav som kan ställas på ett regelsystem förplanering och byggande.