bet · GP01BOU8 · 2002-03-21 00:00:00 — [102] Länsstyrelserna i och angeför programskedet och fyra för samrådsskedet, vilket innebär att dlänsstyrelsens arbete med mellankommunala frågor som omfattande i förhållandefrågor. Det är liksom för översiktsplaneringen svårt att se några tydliga geogrbefolkningsmässiga mönster i hur länen har svarat. Möjligen kan mangenomsnittsvärdena för de tre storstadslänen (4,0 för programskedet osamrådsskedet) är högre än genomsnitten för samtliga län (2,4 respektive 2,1).Länsstyrelsernas prövning av planer enligt 12 kap. 1 § PBLAntal upphävanden och överklaganden till regeringenI enkäten efterfrågas vid hur många tillfällen länsstyrelserna har prövat plankap. 1 § PBL . [103] Av svaren framkommer att det är ung(9) av länsstyrelserna som har gjort detta. Sammanlagt är det knappt 60 beslprövats. Av dessa är det sju som helt eller delvis avser prövningsgrunden bmellankommunala samordningen. [104] Sex av dessa fall avsåhandelsetableringar. [105]Resultatet av prövningarna blev att länsstyrelserna i fyra av de sju fallen hdelvis upphävde planerna. Dessa planer gällde i samtliga fahandelsetableringar. [106] Tre av fallen överklagades till regeringen. [107]återtog kommunen sin överklagan () och i ett annat fall upphävdelänsstyrelsens beslut om upphävande efter revidering av planhandlingarna (Landtvå återstående fallen (och ) är ännu ej avgjorda. I sammnämnas att 41 ärenden som avsåg länsstyrelsernas beslut enligt 12 kap. 3 § PBLtill regeringen till . [108] Det var endastsom nämns ovan som helt eller delvis avsåg prövningsgrunden bristande mesamordning. upphävde länsstyrelserna således inga bemotiveringen.Länsstyrelsernas syn på prövningsgrunden inte lämplig mellankommunal samordninLänsstyrelserna fick ta ställning till hur de upplevde prövningsgrunden imellankommunal samordning. Resultatet redovisas i tabell 5.3. I samtligsjugradiga skalor använts. Ytterlighetsvärdenas innebörd anges i tabellen.Tabell 5.3 Länsstyrelsernas syn på prövningsgrunden inte lämplig mellansamordning (12 kap. 1 § 2 PBL)------------------------------------------------------------|Prövningsgrunden uppfattas |Medel |Min ||Antal||som... | | | | |------------------------------------------------------------|Inte alls tydlig Mycket tydlig |3,7 |1 |6 |20 || | |(1)* |(2) | |------------------------------------------------------------|Mycket svår att tillämpa |3,4 |2 (6) |6 |19 ||Mycket lätt att tillämpa | | |(1) | |------------------------------------------------------------|Inte alls relevant för |5,2 |2 (2) |7 |19 ||planeringsfrågorna i vårt län | | |(5) | ||Mycket relevant för | | | | ||planeringsfrågorna i vårt län | | | | |------------------------------------------------------------* Värden inom parentes avser antalet länsstyrelser som har angivit max- eller mAv tabellen framgår att länsstyrelsernas genomsnittliga uppfattning är att prövär något otydlig och något svår att tillämpa. Däremot anser huvuddelen av länatt den är relevant för planeringsfrågorna i det egna länet. Studerar man ssvaren finner man att en majoritet av länsstyrelserna (11 st) anser att prövninotydlig (anger ett värde fyra). Samma antal anger att prövningsgrunden ätillämpa. Det är dock svårt att utläsa något tydligt geografiskt eller befolkmönster i hur länsstyrelserna ställer sig till de två förstnämnda frågorna. Näprövningsgrundens relevans kan man dock konstatera att samtliga tre storstadslden är mycket relevant (anger värdet sju).Länsstyrelserna fick även ta ställning till ett påstående om när bestämmelsen oöverprövning vid bristande mellankommunal samordning är tillämplig. Frågutgångspunkt i att det under det inledande uppföljframkommit olika uppfattningar om huruvida bestämmelsen om överprövning är tikommuner är överens i en planfråga. Märk här det tidigare refererade ubestämmelsens specialmotivering: en prövning på denna grund [blir] normalaktuell då de inblandade kommunerna på något sätt är oense. [109]Länsstyrelserna fick ta ställning till följande påstående: När kommuner är övmellankommunal planfråga anser inte att det finns rättslig grupröva planen eller områdesbestämmelserna enligt 12 kap. 1 § 2 p PBL. Svaretpå en sjugradig skala mellan ytterlighetsvärdena instämmer inte alls ochhelt.Medelvärdet för länsstyrelsernas svar blev 5,2. Intressantare än medelemellertid spridningen i svaren. Denna illustreras i figur 5.4.Av figuren framgår att hela tio länsstyrelser ansåg att de inte hade rättslöverpröva planer med motiveringen att den mellankommunala samordningen intelämplig om de inblandade kommunerna var överens (de angav värden > fem). [110]fråga har också ställts till kommunerna. Resultaten av deras svar redovkapitel.Förordnanden enligt 12 kap. 4 § PBL samt överklaganden enligt 13 kap. PBLLänsstyrelsen kan då särskilda skäl föreligger förordna att reglerna om prövninenligt 12 kap. 13 §§ PBL även ska tillämpas på lov eller förhandsbesked inområde. [111]Av enkäten framkommer att detta mycket sällan sker med motivet att man vill sen lämplig mellankommunal samordning. var det ingensom beslutade om förordnande helt eller delvis med den motiveringen.I endast fem fall har en kommuns planbeslut överkllänsstyrelsen helt eller delvis med motiveringen att den mellankommunala samordhar varit lämplig. [112] I en majoritet av dessa fall gäller fråhandelsetableringar, och den som överklagade var en grannkommun. Inte i något flänsstyrelsen överklagandena.PlanföreläggandeBestämmelsen om planföreläggande enligt 12 kap. 6 § PBL har ännu inte tillämpatillfälle. Enligt uppgift från har endast fem konkreta fragjorts av vilka tre kom från statliga myndigheter, dock ej från någon länssframställan kom från och innefattade krav på att en kommun skudetaljplan för en järnvägssträckning. Kommunen motsatte sig detta. I Banverkepåtalades att järnvägsutbyggnaden avsåg såväl ett riksintresse som ett melintresse. Grannkommunen var beredd att utarbeta detaljplan i enlighet medönskemål. [113]I stället för att besluta om ett planföreläggande valde regeringen att tilsärskild förhandlare med uppgift att utreda förutsättningarna att nå en övemellan kommunen och . Förhandlaren lyckades få parterna attöverenskommelse om fortsatt planläggning varvid förband sig att återkhemställan om planföreläggande.Planfrågor där den mellankommunala samordningen fungerar mindre braLänsstyrelserna ombads att ange i vilka planfrågor i de egna länet de ansmellankommunala samordningen fungerar mindre bra. Svaren redovisas i tabell 5.4**FOOTNOTES**[92]: En komprimerad version av enkäten återfinns i bilaga ett. [93]: i har endast besvarat fråga ett. Då länebestår av en kommun och då denna saknar landgränser mot andra kommuner, förekomegentligen inga mellankommunala PBL-frågor. [94]: Dessa fem län var F, G, O, W och Z län. En förteckning över länsbokstäverbilaga 4. [95]: De två länsstyrelser som inte alls instämde i påståendet (angav värdet 1i BD respektive Y län. [96]: Två länsstyrelser instämmer inte i påståendet (anger värden fyra). (värdet två) och T län (värdet tre). [97]: BD och F län anger värdet 2 medan AC, D, G, H, O, U, X och Z län anger vä[98]: O, X och Z län anger värdet 2 medan AC, BD, C, D, F, H, T, och U län ange3. [99]: Det bör erinras att flera länsstyrelser anger att variationen i hur mmellankommunala frågorna diskuteras med olika kommuner är stor. [100]: Enligt statistik arbetade 198 kommuner med en andra omgångkommunomfattande översiktsplaner . Av dessa har 43 kommuner ocksanta översiktsplanerna. På 249 platser pågick det arbete med fööversiktsplaner. konstaterade att ett stort antal fördjupningar meinnebär att kravet på tydlighet hos översiktsplanen inte uppfylls. [101]: Som jämförelse kan nämnas att påpekanden om brister i den mellanksamordningen endast har gjorts i av yttrandena i samtän av yttrandena i län. [102]: Dessa var länsstyrelserna i BD, C, D, F och N län. [103]: Tidsperioden 19982001 har valts då den bedöms vara rimlig att överbllänsstyrelserna. antas ha resulterat i en lägre svarsfrekven lägre tillförlitlighet i svaren. [104]: De sju fallens fördelning på län: ; 1, ; 2, Sk3 och ; 1[105]: Prövningen i avsåg grustäkt. [106]: Två i län och två i . [107]: De fyra fall där helt eller delvis upphävde kommunernas plbeskrivs närmare i kapitel 7. [108]: Länsstyrelsernas beslut enligt 12 kap. 2 § PBL om huruvida prövning skainte överklagas (13 kap. 4 § PBL). [109]: Prop. 1985/86:1, s. [110]: Länsstyrelserna i respektive avstod,i , från att ta ställning till påståendet. [111]: 12 kap. 4 § PBL. [112]: De fem fallens fördelning på län: ; 1, ; 1, Skå12, ; 1. [113]: Avser järnvägssträckan KallhällStäksundet i kommun. De tvärendena gällde höghusprojekt i () och i och avsågpåverkan på riksintressen. Båda ärendena är avslutade. I Malmöfalanledningen att tornet var så högt att det förväntades påverka förhållandenastort omland, troligen även i andra kommuner. Ärendet hade således mellankinslag även om den påverkan som ville begränsa var dekulturhistoriskt riksintressanta landskapsbilden.Tabell 5.4 Länsstyrelsernas uppfattning om vilka planfrågor i det egna länetmellankommunala samordningen fungerar mindre bra.-------------------------------------------------|Planfråga |Län som har || |angivit att den || |mellankommunala || |samordningen || |fungerar mindre || |bra |-------------------------------------------------|Externhandels- |AB, AC, BD, C, E,||/stormarknadsetableringar |F*, K, M, N, Z, U|-------------------------------------------------|Avfallsdeponier |AB, E, O, M |-------------------------------------------------|Vindkraft |C, H, K, M |-------------------------------------------------|Hamnfrågor |AB |-------------------------------------------------|Miljökvalitetsnormer |N |-------------------------------------------------|Vattenkvalitet eller |K, N ||vattenförsörjning | |-------------------------------------------------|Bostadsförsörjning |AB |-------------------------------------------------|Förändrad servicenivå i |W ||olika delar av länet | |-------------------------------------------------|Väg- och järnvägsdragning |AB |-------------------------------------------------|Bristande |D ||översiktsplaneringsarbete i | ||kommunerna | |-------------------------------------------------|Telekommunikationsfrågor |K ||(bl.a. ) | |-------------------------------------------------|Inga sådana planfrågor finns |G**, H***, S, T, ||eller ej svar |X, Y |-------------------------------------------------* Avser utbyggnaden av A 6 köpcentrum i . anger dock satt den mellankommunala samordning sker. ** Anger dock att man upplever att handelsfrågor är svåra och ett plänsstyrelsens arbete med mellankommunala frågor. *** anger dock även att vindkraftfrågan måste hanteras i etsammanhang.Det är utan tvekan så att frågor om externa handelsetableringar är de somupplevs som de mest problematiska ur ett mellankommunalt perspektiv.Frågor av denna karaktär förekommer över hela landet och är inte, somexempelvis vindkraftfrågor och bostadsförsörjningsfrågor, koncentreradetill särskilda geografiska områden.I sammanhanget kan det noteras att länsstyrelserna i ochDalarnas län inte anger att externhandelsfrågorna är problematiska. Dettatrots att det pågått intensiva diskussioner omexternhandelsetableringar i båda dessa län. [114]En annan iakttagelse är att det är få länsstyrelser som anger att väg-och järnvägsfrågor är problematiska ur ett mellankommunalt perspektiv. Enförklaring till detta kan vara att infrastrukturplaneringen är mer avuppifrånplanering än övrig planering. Planer läggs fast på nationelloch regional nivå och den mellankommunala samordningen sker till stor delredan i samband med utarbetandet av länstransportplanerna. Kommunerna ärsedan i betydande utsträckning tvungna att anpassa sin egen planeringtill dessa planer. En intervjuperson uttryckte sig på detta sätt: De[väg- och järnvägsprojekten] dimper bara ned hos kommunerna. Det finnspengar för detta och det åker bara in i de kommunala planerna.Vidare tycks det vara så att mycket av planeringen på objektnivå sker idirekt samverkan mellan trafikverkens regionala enheter och kommunerna.Vägverket vill exempelvis vara en delaktig och aktiv samrådspart ochvill uppnå en tidig dialog med kommun och länsstyrelse iplaneringsprocessen. [115] I denna dialog är säkerställandet av en urinfrastrukturperspektiv lämplig mellankommunal samordning ett viktigtinslag. [116]Länsstyrelsernas främsta metoder för att bidra till en lämpligmellankommunal samordningI tabell 5.5 redovisas länsstyrelsernas svar på frågan om vilka derasfrämsta metoder är för att verka för en lämplig mellankommunalsamordning. Notera att de länsstyrelser som mer ospecificerat angersamråd som en viktigt metod, sannolikt inbegriper flera av de övrigametoderna i detta begrepp.Tabell 5.5 Länsstyrelsernas främsta metoder för att främjamellankommunal samordning inom PBL-området----------------------------------------------------|Metod |Län som angivit || |metoden |----------------------------------------------------|Samråd (tidiga eller mer |AC, BD, D, E, H, K, M,||ospecificerat) |N O, T, W, Z |----------------------------------------------------|Regelbundna träffar med |AB, D, F, M, W, Y ||länets kommuner/ Aktiva | ||underhandskontakter | |----------------------------------------------------|Lyfta fram mellankommunala |C, N, S, W ||frågor | |----------------------------------------------------|Tillhandahålla underlag |C, D, G, N |----------------------------------------------------|Informationsdagar och |F, U, Y ||seminarier | |----------------------------------------------------|Bevaka |C, K ||konsekvensbeskrivningar/ställa| ||krav på att | ||konsekvensbeskrivningar | ||upprättas | |----------------------------------------------------|Upprättande av |Z ||konsekvensanalyser | |----------------------------------------------------|Överprövning enligt 12 kap. |C ||PBL | |----------------------------------------------------|Kontakter med länsstyrelser |Y* ||i angränsande län | |----------------------------------------------------* Avser främst infrastrukturutbyggnad (Boniabanan, E 4, E 14 m.m.)Olika former av samråd är således den metod somlänsstyrelserna främst använder för att hanteramellankommunala PBL-frågor. Dessa samråd kan ske som ett led iplanprocesserna eller som regelbundet återkommande träffar medkommunerna. Det allmänna intrycket är att länsstyrelsernalyfter fram de frågor som kan ha mellankommunala dimensioner iett tidigt skede av processerna. Det förekommer dockvariationer mellan både länsstyrelser och enskilda tjänstemäni hur tydlig man är i dessa sammanhang. Vissa länsstyrelserhänvisar på ett tidigt stadium till överprövningsmöjligheternai 12 kap. PBL, medan andra väljer att spara detta hot tillmer formella delar av planprocessen.En annan fråga är hur kommunerna väljer att hantera ett mereller mindre tydligt budskap från länsstyrelserna om att enfråga bör samordnas med grannkommuner. Kommuner kan, av olikaskäl, välja att driva ett ärende vidare trots länsstyrelsensofta allt tydligare hot om prövning. I andra fall sker denmellankommunala samordningen mer eller mindre konfliktfrittutan att behöver initiera eller underlättaprocessen. Att vissa kommuner har väl fungerande allmännarelationer, vilket också avspeglar sig inom PBL-området, lärknappast vara en nyhet. I andra fall är den kommunalagrannsämjan av olika skäl mer konkurrensorienterad ochfrostig. I de fallen är länsstyrelsernas möjligheter attfrämja en lämplig mellankommunal samordning mer begränsade.Sakfrågornas karaktär har naturligtvis också betydelse förvilken grad av konflikt som uppkommer mellan två kommuner.I situationer då kommunrelationerna är mindre väl fungerandekan länsstyrelserna välja att sprida beslutsunderlag mellankommuner. Det kan exempelvis handla om fall då denplanläggande kommunen inte anser att en grannkommun behöverinformeras om exempelvis konsekvenserna av enexternhandelsetablering. Det förekommer också attlänsstyrelser, på egen bekostnad, har genomfört analyser avexempelvis en externhandelsetablerings konsekvenser för engrannkommun. Den planläggande kommunen ansåg att en sådananalys inte var nödvändig. En annan metod är att sammankallatill gemensamma möten och ta på sigrollen som medlare (se vidare kapitlet omvindkraftetableringar nedan).Inte särskilt många länsstyrelser nämner uttryckligen atttillhandahållande av beslutsunderlag är en viktig metod föratt främja mellankommunal samordning. En förklaring till dettakan vara att den mellankommunala dimensionen är integrerad isådana underlag som tar sin utgångspunkt i särskildasakfrågor. Det kan exempelvis handla om underlag som behandlargrönstruktur, handel, täktverksamhet etc.Ett exempel på ett underlag som är direkt riktat motmellankommunala frågor var den promemoria som upprättades iKronobergs län 1996. Materialet behandlade mellankommunala ochlänsövergripande frågor. Tanken var att det skulle ligga tillgrund för prioritering av samordningsinsatser.Materialet var dock inte avsett för spridning till de berördakommunerna. [117]Mellankommunal samordning länsstyrelsernas syn påproblem och lösningarLänsstyrelserna fick ange vilka problem de upplever i arbetetmed mellankommunala PBL-frågor och hur dessa problem kanhanteras. Några länsstyrelser framhåller svårigheterna i attdefiniera vilka frågor som är att betrakta sommellankommunala. Man menar att fokus gärna läggs på frågor medtydlig geografisk utsträckning över kommungränser. Enlänsstyrelse menar att kommunerna kan ha svårt att inse attett planområde mitt inne i en kommun kan vara av intresseför en annan kommun även om den planerade verksamheten kan hamellankommunala konsekvenser.Några länsstyrelser framhåller att kommuner lätt anser attstaten gör intrång i det kommunala planmonopolet när depåtalar mellankommunala konsekvenser. De menar att om detföreligger en konkurrenssituation är ett tydligtbeslutsunderlag inte alltid önskvärt från den planläggandekommunens sida. Problemet är, enligt en länsstyrelse, attkommunerna främst ser till sin egen fördel och inte tilleventuella nackdelar i andra kommuner. En annan kommentar gårut på att stora privata exploateringsintressen i vissa fallstår i motsats till offentliga beslut om en lämpligutveckling. Inom en kommun finns former för demokratiskabeslut i dessa frågor. Sådana demokratiska beslutsformersaknas i mellankommunala sammanhang.Flera länsstyrelser understryker problemet med bristanderesurser för den typ av tidiga samråd som enligt lagstiftarenska utgöra en viktig metod för att hanteringen avmellankommunala frågor.En länsstyrelse framhåller att det är kommunerna som, inomvissa gränser, avgör när detaljplan är nödvändig. Väljerkommunen att använda sig av ett lovförfarande kan intelänsstyrelsen ingripa om den mellankommunala samordningen ärbristfällig med mindre än att enskilda sakägare överklagarbygglovet eller att enligt 12 kap. 4 § PBL iförväg har förordnat om att sådan prövning ska ske. En lösningpå detta vore, enligt i fråga, att skärpadetaljplanekravet så att det omfattar alla frågor som kan hamellankommunala konsekvenser.Några länsstyrelser menar att planprocesserna ofta harkommit långt innan programskedet inträder och länsstyrelsenformellt ska ges möjlighet att delta. Det kan innebärasvårigheter för att få gehör för krav påmellankommunal samordning som riskerar att hotaöverenskommelser som på ett informellt plan redan har träffatsmellan kommunen och andra aktörer. I något fall antyds attsådana tidiga överenskommelser även kan ha skett med andrastatliga myndigheter, exempelvis trafikverken. I dessa fallhar inte bjudits in till de tidiga informellasamtal som har förts. Att detta inte har skett angessammanhänga med att har svårt att agerainformellt. Med detta åsyftades en svårighet förlänsstyrelsen att föra en öppen och förutsättningslösdiskussion utan direkt koppling till rollen som bevakare avolika nationella intressen med därtill hörande krav påomfattande kunskapsunderlag. Det bör dock betonas att dennabeskrivning tycks tillhöra ett undantagsfall.En länsstyrelse saknar samordnade statliga regionalaperspektiv som grund för agerande imellankommunala frågor. Lösningen på detta kunde vara attlagstiftaren förtydligar vilka grundläggande mellankommunalafrågor länsstyrelserna ska behandla. Centralasektorsmyndigheter och länsstyrelser bör även ta framregionala statliga perspektiv där det framgår vilka struktureroch värden som länsstyrelserna ska bevaka i den kommunalaplaneringen.Några länsstyrelser i mer glesbefolkade län med ytstorakommuner anger svårigheter att över huvud taget intresserakommunerna för mellankommunala frågor. De menar att sådanafrågor helt enkelt inte existerar. Detta beror dels på attplanverksamheten i allmänhet är låg i dessa läns kommuner,dels på att den planverksamhet som förekommer ofta sker ianslutning till kommunala centralorter som ligger långt frånkommungränsen.Länsstyrelsen och regionplaneringenSom har angivits är formell regionplanering enligt 7kap. PBL en sällsynt företeelse i . Den förekommerendast i och i . I Stockholmregleras dessutom verksamheten genom en särskild lag. [118] IGöteborgsområdet blev kommunalförbundformellt regionplaneorgan enligt PBL år 1988.Beträffande regionplaneringen i så har denbedrivits i regi av ett kommunalförbund och sedanbörjan av i regi.. Regionplaner harpresenterats ungefär , nämligen 1958, 1973, 1978och 1991. Den senaste är den regionala utvecklingsplan förstockholmsregionen (RUFS 2001) som varit utställd ochsom förväntas ta ställning till undervåren 2002.Flera av de intervjuade med anknytning tillStockholmsområdet menar att regionplaneringen inte resulterari riktlinjer som binder upp kommunerna i derasplaneringsverksamhet. Å andra sidan framhåller man att arbetetmed regionplaner lyfter fram många mellankommunala frågor påett bra sätt, inte minst genom de olika planeringsunderlag somtas fram av ().Dessa frågor kan sedan samordnas mellan en eller flerakommuner i deras översikts- eller detaljplanearbete. [119]RTK och i har under det halvsekelsom regionplanering har bedrivits i utvecklat enförhållandevis väl fungerande ansvarsfördelning när det gällerde regionala och mellankommunala frågor. Relationernabetecknas emellertid också som ett Modus , dvs. ettprovisoriskt ordnande av ett komplicerat förhållande.RTK uppfattar sig som ett regionalt expertorgan som, ienlighet med PBL, tillhandahåller underlag som behandlarregionala frågor. Man anordnar seminarier och konferenserkring regionala frågor. Kommunerna ska, enligt PBL, samrådamed RTK i samband med sin översiktsplanering. RTK ser sig somnågot mer orienterat åt regionala utvecklingsfrågor änlänsstyrelsen som uppfattas som mer bevarandeinriktat. Ettexempel som nämns här är synen på strandskyddsfrågor. RTKanser sig också oftare gå på kommunernas linje än vadlänsstyrelsen gör. Vanligen tycks de båda myndigheterna dockkunna enas om en gemensam linje i olika frågor eller att manåtminstone inte aktivt motarbetar varandra i situationer dåman har delade uppfattningar.Någon enstaka gång har RTK påkallat att en plan bör prövasav på grund av bristande mellankommunalsamordning. Det gällde t.ex. föreslagna områdesbestämmelser istrid med ett regionalt vägreservat. har det ocksåhänt att RTK har framfört önskemål till om attvissa synpunkter bör tas med i länsstyrelsengranskningsyttrande. RTK poängterar att man försöker lyftafram de regionala frågorna tidigt i de kommunalaplanprocesserna och har för detta ändamål bl.a. en särskildkontaktperson i var och en av länets kommuner.När det gäller mellankommunal samordning betonar både RTKoch i betydelsen av dedelregionala samarbeten som finns på flera håll istockholmsregionen. Dessa kommunala samverkansformer gör attde regionala frågornas betydelse stärks i den kommunalaplaneringen och att förståelsen för RTK:s arbete ökar.I antogs den senaste regionplanen 1982.