bet · GO01KU12 · 2002-02-22 00:00:00 — I betänkandet behandlas i olika avsnitt motioner omkommunal självstyrelse och om lokal demokrati påskilda nivåer samt andra frågor om hur demokratinförverkligas.Utskottet avstyrker motioner om en utredning om ettstarkare skydd för den kommunala självstyrelsen iregeringsformen. Utskottet erinrar här dels omuttalanden i förarbetena till regeringsformen attstaten och kommunerna generellt sett samverkar påskilda områden och i olika former för att uppnågemensamma samhälleliga mål och att det varken ärlämpligt eller möjligt att dra orubbliga ochpreciserade gränser i grundlag kring en kommunalsjälvstyrelsesektor, dels om att frågan omförtydliganden av eller ändringar igrundlagsbestämmelserna om den kommunalasjälvstyrelsen och beskattningsrätten utreddes år1996 utan att förslaget lett till lagstiftning.Utskottet anser att arbets- ochbefogenhetsfördelningen mellan stat och kommun ävenfortsättningsvis bör regleras i lag utan ytterligarebindning i grundlagsform.Utskottet avstyrker med hänvisning till pågåendeutredningar och beredningsarbete motioner omsärskilda regler för kommunala beslut att överlåtaegendom och verksamhet. Utskottet avstyrker också enmotion om ändring i regeringsformen för att gekommunerna rätt att besluta om miljöstyrandevägavgifter.Utskottet avstyrker vidare med hänvisning tillpågående utrednings- och beredningsarbete motionerom regionalt folkstyre och om förändringar inom denkommunala demokratin, liksom om möjligheten tillinsyn och deltagande för olika grupper. Utskottetföreslår dock med anledning av en motion (v) etttillkännagivande till regeringen att även frågan omatt jämställa uppdrag i kommunala företag med andrakommunala uppdrag såvitt avser förhållandena för deförtroendevalda bör utredas.I betänkandet finns fyra reservationer och tvåsärskilda yttranden. En av reservationerna gäller enutredning om den kommunala självstyrelsen. Bakom denreservationen står m-, kd-, c- och fp-ledamöterna. Motion väckt under allmänna motionstiden19981998/99:K225 av och () vari yrkas att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om ettstärkt grundlagsskydd för den kommunalabeskattningsrätten.Motioner väckta under allmänna motionstiden19991999/2000:K204 av m.fl. (c) variyrkas5. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om ett tilläggsdirektivtill rörande det kommunalasjälvstyret,11. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om en översyn avförhållandena för regioner i regeringsformen 1:7 ochdärav beroende lagar.1999/2000:K206 av m.fl. (m) vari yrkas18. att hos regeringen begär förslag omändring av grundlagsregleringen för den kommunalasjälvstyrelsen i enlighet med vad som anförts imotionen,21. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om landstingensavveckling,1999/2000:K211 av de ()vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att alla kommanderegeringsförslag som berör verksamhet skallinnehålla en redovisning av på vilket sätt denkommunala självstyrelsen påverkas,2. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om en genomgång avbefintlig lagstiftning i syfte att vidta sådanaändringar som på berörda områden återupprättar denkommunala självstyrelsen.1999/2000:K230 av () vari yrkasatt som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om en studie avrelationen mellan den politiska och denverkställande makten.1999/2000:K254 av m.fl. (kd) variyrkas att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om en utredningför att fastställa en tydlig kompetens iregeringsformen.1999/2000:K329 av () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om demokrati ochvaldeltagande i framtiden.1999/2000:K351 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om allas likhet införlagen.1999/2000:T208 av m.fl. (v) variyrkas7. att begär att regeringen gertilläggsdirektiv till den sittande utredningen omöversyn av regeringsformen med syfte att utredaförutsättningarna för att kommuner och regionerskall kunna införa miljöstyrande vägavgifter.1999/2000:A230 av m.fl. (fp) variyrkas25. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om politisk makt.Motion väckt med anledning av proposition1999/2000:1021999/2000:Fi50 av Per m.fl. (kd) vari yrkas3. att begär att regeringen tillsätter enstatlig utredning med syftet att ta fram en adekvatgrundlagsskrivning för regeringsformen om denkommunala kompetensen och dess rättsverkningar.Motioner väckta under allmänna motionstiden20002000/01:K208 av och ()vari föreslås att fattar följande beslut:Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslagtill ändring av lagen om kommunalförbund i enlighetmed vad som anförs i motionen.2000/01:K224 av () vari föreslåsatt fattar följande beslut: Riksdagentillkännager för regeringen som sin mening vad imotionen anförs om lagändring för att göra detmöjligt för icke politiskt valda ledamöter attställa frågor direkt till kommun- respektivelandstingsfullmäktige.2000/01:K231 av och ()vari föreslås att fattar följande beslut:Riksdagen tillkännager för regeringen som sin meningvad i motionen anförs om att landets regioner skallstyras av direktvalda regionfullmäktige.2000/01:K232 av () vari föreslåsatt fattar följande beslut: Riksdagentillkännager för regeringen som sin mening att ienlighet med vad i motionen anförs möjliggöra enförsöksverksamhet med direktvalda stads- ochkommundelsnämnder.2000/01:K235 av och () vari föreslås att fattar följandebeslut:1. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om ettutvecklingsarbete om hur subsidiaritetsprincipen kantillämpas i praktisk verksamhet.3. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om en ändring avindelningslagen.2000/01:K246 av och () vari föreslås att fattar följandebeslut: tillkännager för regeringen somsin mening vad i motionen anförs om behovet avsärskilda insatser inför valet i syfte attengagera fler personer med utländsk bakgrund ipolitik, samhällsdebatt och valdeltagande, med ensärskild inriktning på ungdomar.2000/01:K248 av () vari föreslås attriksdagen fattar följande beslut: Riksdagentillkännager för regeringen som sin mening vad imotionen anförs om särskild information till den somblir röstberättigad och valbar till uppdrag i detallmännas tjänst.2000/01:K256 av m.fl. (v) variföreslås att fattar följande beslut:Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslagtill ändring av kommunallagen så att definitionen avförtroendevalda i 4 kap. 1 § omfattar allaförtroendevalda, även de som är ledamöter ochsuppleanter i kommunala företag.2000/01:K258 av () vari föreslåsatt fattar följande beslut:1. tillkännager för regeringen som sinmening vad som i motionen anförs om en permanentningav som ett direktvaltsjälvstyrelseorgan efter 2002,2. tillkännager för regeringen som sinmening vad som i motionen anförs om VästraGötalandsregionens ansvarsövertagande avstatsbidragets fördelning till de regionalakulturinstitutionerna.2000/01:K284 av m.fl. (fp) variföreslås att fattar följande beslut:Riksdagen begär att regeringen låter utforma ettarbetsprogram som stimulerar till demokratisktutvecklingsarbete och en bredare folklig politiskrepresentation.2000/01:K303 av m.fl. (m) vari föreslåsatt fattar följande beslut:3. begär att regeringen lägger framförslag till ändring av grundlagsregleringen av denlokala självstyrelsen i enlighet med vad som anförsi motionen.4. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om landstingen.2000/01:K313 av () vari föreslåsatt fattar följande beslut: Riksdagentillkännager för regeringen som sin mening vad imotionen anförs om att se över reglerna kring lokalafolkomröstningar i syfte att öka möjligheten att fåtill stånd sådana.2000/01:K327 av och ()vari föreslås att fattar följande beslut:1. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om att permanentaförsöksverksamheten med regionalt självstyre iSkåne.2. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om att tydliggöraansvarsfördelningen mellan regionala och statligaorgan.2000/01:K362 av () vari föreslåsatt fattar följande beslut: Riksdagentillkännager för regeringen som sin mening vad imotionen anförs om ungdomars möjligheter att delta idet demokratiska arbetet.2000/01:K371 av och (s) vari föreslås att fattarföljande beslut:1. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om bildandet avkommunförbund eller annan lämplig juridisk personmellan och kommuner.2. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om instiftande avförsöksprojekt i avvaktan på att lagstiftningenträder i kraft.2000/01:K385 av () vari föreslås attriksdagen fattar följande beslut: begäratt regeringen lägger fram förslag till ändring ikommunallagen (1991:900) så att en kommun själv kanavgöra om utflyttad nämndledamot kan kvarstå iuppdraget hela mandatperioden enligt vad som anförsi motionen.2000/01:K388 av () vari föreslåsatt fattar följande beslut: Riksdagentillkännager för regeringen som sin mening vad imotionen anförs om behov av och åtgärder för att påkort och lång sikt öka valdeltagandet ochdelaktigheten i demokratin.2000/01:K389 av och ()vari föreslås att fattar följande beslut:Riksdagen tillkännager för regeringen som sin meningvad i motionen anförs om att i arbetet meddemokratifrågorna särskilt uppmärksamma de äldresinflytande.2000/01:K391 av () vari föreslås attriksdagen fattar följande beslut: Riksdagentillkännager för regeringen som sin mening vad imotionen anförs om säkerhetsventil mot avyttrande avgemensam egendom.2000/01:K396 av m.fl. (fp) variföreslås att fattar följande beslut:3. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om en kompetenskatalogför maktfördelningen mellan nationell och lokalnivå.2000/01:K397 av m.fl. (c) variföreslås att fattar följande beslut:3. begär att regeringen lägger framförslag om en parlamentarisk kommitté för att belysaförutsättningarna för ökad direktdemokrati genombeslutande kommunala folkomröstningar.4. begär att regeringen lägger framförslag till ändringar som möjliggör för medborgareatt väcka initiativ i kommunfullmäktige.6. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om direktval tillkommundelsnämnder.7. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om att de direktvaldaregionförsöken skall permanentas efter 2003.8. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om att varje regionskall ha ett direktvalt högsta beslutande organ.9. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om att stärkaregionaliseringen.10. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om att överlåtaansvaret för EU-stödet på regionerna.13. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om vikten av att denvertikala maktdelningen stärks i Sverige.2000/01:K401 av m.fl. (mp) variföreslås att fattar följande beslut:3. tillkännager för regeringen som sinmening vad som i kapitel 4.2.2 i motionen anförs omungdomsråd.8. begär att regeringen lägger framförslag till ändringar i relevant lagstiftning ienlighet med vad som anförs i kapitel 5.3 i motionenangående utförsäljning av verksamhet.9. tillkännager för regeringen som sinmening vad som i kapitel 5.4 i motionen anförs omförbättring av förtroendevaldas arbetsförhållanden.10. tillkännager för regeringen som sinmening vad som i kapitel 5.5 i motionen anförs omdemokratibokslut m.m.11. tillkännager för regeringen som sinmening vad som i kapitel 6.1 i motionen anförs omdirektvalda regionfullmäktige.2000/01:Ju247 av m.fl. (m) variföreslås att fattar följande beslut:1. begär att regeringen lägger framförslag till ändring av kommunallagen vad avserindelning av landsting i enlighet med vad som anförsi motionen.2000/01:So299 av m.fl. (m) variföreslås att fattar följande beslut:6. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om att stärkaindividens rättsliga ställning,2000/01:So358 av m.fl. (c) variföreslås att fattar följande beslut:1. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om ökad demokrati ochstärkt medborgarmakt för ökad livskvalitet.2000/01:N263 av () vari föreslåsatt fattar följande beslut:12. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om att ge Gotlandhuvudansvaret för dess regionalautvecklingsplanering.13. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om kommunsrätt att få kalla sig region.2000/01:N268 av m.fl. (fp) variföreslås att fattar följande beslut:23. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om stödområdena ochEU:s regionalpolitiska stöd.24. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om beslutsfattande iregionerna.2000/01:N383 av m.fl. (mp) variföreslås att fattar följande beslut:32. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om direktvaldaregionfullmäktige.34. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om kommunalafolkomröstningar.2000/01:Bo223 av () vari föreslåsatt fattar följande beslut:2. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om införande avdirektvalda stadsdelsnämnder och kommundelningar.2000/01:Bo308 av () variföreslås att fattar följande beslut:1. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om att det nuvarandeförsöket med utökat regionalt självstyre börpermanentas.3. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om att direktvaldaregionfullmäktige bör finnas i alla svenskaregioner. Den kommunala självstyrelsensgrundlagsregleringGällande ordning m.m.Regeringsformens reglering av den kommunalasjälvstyrelsen begränsar sig till några fåbestämmelser. Av portalparagrafen framgår att densvenska folkstyrelsen förverkligas bl.a. genomkommunal självstyrelse. I 7 § i inledningskapitletanges att det i riket finns primärkommuner ochlandstingskommuner, där beslutanderätten utövas avvalda församlingar. I samma paragraf sägs attkommunerna får ta ut skatt för skötseln av sinauppgifter. Någon reglering av vilka uppgifter somkommunerna har finns inte i regeringsformen. Däremotanges i 8 kap. 5 § att grunderna för kommunernasorganisation och verksamhetsformer och för denkommunala beskattningen liksom kommunernasbefogenheter i övrigt och deras åligganden skallbestämmas i lag, dvs. Utan hinder av 5§ har dock enligt 7 § i samma kapitelmöjlighet att bemyndiga regeringen att genomförordning meddela föreskrifter i vissa ämnen. Iregeringsformen finns också bestämmelser om att detför den offentliga förvaltningen finns både statligaoch kommunala förvaltningsmyndigheter (1 kap. 8 §)samt att förvaltningsuppgifter kan anförtros åt enkommun (11 kap. 6 §).Närmare bestämmelser om kommunernas befogenheterfinns i kommunallagen (1991:900). I tidigaregällande kommunallag var kommunernas kompetensendast bestämd på det sättet att kommunerna självaskulle vårda sina angelägenheter. Den knapphändigaregleringen medförde att flera grundprinciperavseende kommunernas kompetens kom att utvecklas irättspraxis. Tre sådana principer ärlokaliseringsprincipen, likställighetsprincipen ochsjälvkostnadsprincipen. Gemensamt för principerna äratt de i rättspraxis behandlats som allmännamålsättningsprinciper. De är tänkta att begränsa denkommunalrättsliga kompetensen och leda till attkommunerna dimensionerar sina resurser så att de kanproducera den mängd tjänster som de egnakommunmedlemmarna har behov av.Principerna har getts uttryck i den nu gällandekommunallagen. Enligt den allmänna kompetensregeln i2 kap. 1 § får kommuner och landsting själva ta handom sådana angelägenheter av allmänt intresse som haranknytning till kommunens eller områdeeller deras medlemmar och som inte skall handhasenbart av staten, en annan kommun, ett annatlandsting eller någon annan.Paragrafen ger uttryck bl.a. åtlokaliseringsprincipen. I rättspraxis har godtagitsatt undantag från denna princip skett på så sätt attkommuner och landsting får sälja tillfälligöverskottskapacitet på marknaden. I kravet påtillfällighet ligger förutsättningen att kommunalverksamhet inte får överdimensioneras permanent isyfte att skapa utrymme att sälja ett överskott avtjänster till andra och således permanent göra sigberoende av intäkter från externa kunder. Undantagfinns dock, exempelvis inom skolans område. Det harinom vissa sektorer i lag tillskapats möjligheterför kommuner och landsting att t.ex. sluta avtal omvisst samarbete över kommungränserna. I fråga omskolor, hälso- och sjukvård och räddningstjänstförutsätts att sådant samarbete sker.Enligt 2 kap. 2 § kommunallagen skall kommuner ochlandsting behandla sina medlemmar lika, om det intefinns sakliga skäl för något annat.Likställighetsprincipen innebär att det inte utanstöd av speciallag är tillåtet för kommuner ochlandsting att särbehandla kommunmedlemmar ellergrupper av kommunmedlemmar på annat än objektivgrund. Likställighetsprincipen gäller bara gentemotkommunens eller egna medlemmar.Självkostnadsprincipen kommer till uttryck i 8 kap.3 c §, där det föreskrivs att kommuner och landstinginte får ta ut högre avgifter än som svarar motkostnaderna för de tjänster eller nyttigheter somkommunen eller tillhandahåller.Kommuner och landsting har som ett led i denkommunala självstyrelsen en egen beskattningsrätt.Enligt 1 kap. 7 § regeringsformen får kommunerna,dvs. kommuner och landsting, ta ut skatt förskötseln av sina uppgifter. Bestämmelsen innebär attkommunerna och landstingen får besluta om storlekenav den kommunala utdebiteringen för sina medlemmar.I övrigt är det som reglerarskattebestämmelsernas innehåll.Bestämmelsen i regeringsformen är ettprincipstadgande, och enligt förarbetena tillregeringsformen (prop. 1973:90 s. 231) garanterardet inte att varje kommun helt obunden kan bestämmaskatteuttagets storlek. Enligt uttalanden avkonstitutionsutskottet måste emellertid enlagreglering som sätter ett tak för den kommunalautdebiteringen alltid ge utrymme för en fri sektorför kommunerna och behålla åtminstone en viss frihetför dem när det gäller att bestämma skattens storlek(bet. KU 1980/81:22 och yttr. KU 1981/82:6y). Enligtsenare uttalanden av utskottet begränsarbestämmelsen kommunernas rätt att ta ut skatt tillatt gälla skatt för sådana uppgifter som de genomlag enligt 8 kap. 5 § regeringsformen gettskompetens respektive ålagts att sköta (yttr.1994/95:KU6y, se vidare nedan).Om förslag som läggs fram i ett utredningsbetänkandehar betydelse för den kommunala självstyrelsen,skall enligt kommittéförordningen (1998:1474)konsekvenserna i det avseendet redovisas ibetänkandet. (Ds 2000:1)innehåller en checklista och annan vägledning förhur kommittéerna skall beakta konsekvenserna för denkommunala självstyrelsen av sina förslag.MotionerI motion 2000/01:K303 av m.fl. (m)yrkande 3 föreslås att begär attregeringen lägger fram förslag till ändring avgrundlagsregleringen av den lokala självstyrelsen.Motionärerna anser att bestämmelserna i 1 kap. 1 §och 1 kap. 7 § regeringsformen har visat sig varaotillräckliga för att skydda den kommunalasjälvstyrelsen. Trots dessa bestämmelser och trotspåpekanden av Lagrådet drivs lagstiftning igenom somenligt motionärerna påtagligt undergrävt kommunernasförutsättningar att själva besluta i kommunalaangelägenheter. Som exempel nämns beslut om maxtaxa,statliga straffsanktioner mot kommuner som villsälja ut kommunala bostadsbolag samt det kommunalaskatteutjämningssystemet. Politiska församlingar pålokal nivå utövar enligt motionärerna demokrati idess bästa form i och med att besluten tas så närafolket som möjligt, och de lokala beslutsfattarnahar en närmare relation till sina väljare och kanuppmärksamma deras önskemål.Även i motion 1999/2000:K206 av m.fl.(m) yrkande 18 begärs förslag från regeringen omändring av grundlagsregleringen för den kommunalasjälvstyrelsen. Motionärerna anser att den kommunalasjälvstyrelsen skall regleras i grundlag på ett sättsom garanterar kommunerna möjligheter att sörja förjust sina medborgares intressen. Bl.a. skallgaranteras att kommunalskatt tas ut på ett sätt somtillgodoser kommunernas egna medborgares intressen istället för att som kunna gå till finansieringav andra kommuners åtaganden.Marietta de () begär i motion1999/2000:K211 tillkännagivanden till regeringendels om att alla kommande regeringsförslag som berörkommunal verksamhet skall innehålla en redovisningav på vilket sätt den kommunala självstyrelsenpåverkas (yrkande 1), dels om att en genomgång börgöras av befintlig lagstiftning i syfte att vidtasådana ändringar som på berörda områdenåterupprättar den kommunala självstyrelsen (yrkande2). Motionären anför att riksdag och regering intekan fortsätta att via lagstiftning detaljstyra bådevad kommunerna skall ha för verksamhet och hur denskall utformas och bedrivas, om utgångspunkten äratt man även framöver skall ha en kommunnivå medkommunalpolitiker, som har något utrymme att fattalokalt varierade och förankrade beslut.I motion 1999/2000:K254 av m.fl.(kd) begärs ett tillkännagivande om en utredning föratt fastställa en tydlig kompetens iregeringsformen. Enligt motionärerna pekarregeringsformens portalparagraf ut den kommunalasjälvstyrelsen som ett medel att förverkligademokratin, men i praktiken har den fungerat som endel av den statliga förvaltningsorganisationen. Omregeringen och riksdagsmajoriteten finner beslut somkommuner har fattat misshagliga, kan de intervenerai den kommunala beslutskompetensen och inskränkabeslutanderätten i olika avseenden. kräverlogiken att om regeringsformen ger den kommunalasjälvstyrelsen en ställning i det svenska samhälletså skall den rimligtvis också ha ett substantielltinnehåll, eller som Lagrådet uttalat i ett yttrandeunder : "Någon innebörd måste dock denkommunala självstyrelsen ha." Omsubsidiaritetsprincipen appliceras på synen påkommunal självstyrelse, kan det konstateras att detbehövs en ökad respekt från statsmaktens sida förden kommunala gemenskapens eget kompetensområde. Enutredning bör tillsättas med syftet att ta fram enadekvat grundlagsskrivning för regeringsformen omden kommunala kompetensen och dess rättsverkningar.Även i motion 1999/2000:Fi50 av Per m.fl.(kd) yrkande 3 framförs önskemål om en utredning.Regeringen bör enligt motionärerna tillsätta enstatlig utredning med syftet att ta fram en adekvatgrundlagsskrivning i regeringsformen om denkommunala kompetensen och dess rättsverkningar.I motion 1998/99:K225 av och () begärs ett tillkännagivande om ettstärkt grundlagsskydd för den kommunalabeskattningsrätten. Motionärerna framhåller att denkommunala beskattningsrätten är av helt avgörandebetydelse. Mycket tyder på att den kommunalabeskattningsrätten har ett alltför dåligt skydd igrundlagen. Skattestopp och skattetak är enligtmotionärernas mening inte över huvud taget förenligamed den kommunala självstyrelsen ochbeskattningsrätten. Skyddet för den kommunalabeskattningsrätten måste stärkas. Skattetak,skattestopp och konfiskering av kommunalaskattemedel åsidosätter kommunernasbeskattningsrätt. Det är också förödande att förstdra in stora summor från kommunsektorn tillstatskassan och sedan föra tillbaka en del i form avextrapengar från regeringen i stället för att låtaden kommunala beskattningsrätten verka.I motion 2000/01:K397 av m.fl. (c)yrkande 13 föreslås att tillkännager förregeringen som sin mening vad i motionen anförs omvikten av att den vertikala maktdelningen stärks iSverige. Motionärerna anser att frågan bör tas upphur en grundlag kan se ut som utgår från att maktstyrs underifrån, med bas i det kommunalasjälvstyret.