bet · GP01BOU6 · 2002-02-12 00:00:00 — Det är snarare fråga om enanpassning av lagens utformning tillsamhällsutvecklingen och att undanröja den osäkerhetsom såväl revisorerna som andra konstaterat gällerför tillämpningen av delar av PBL:s regelsystem. Detär också fråga om att seriöst pröva bärigheten i denkritik som riktats mot lagens utformning i vissaavseenden.Mot bakgrund av dessa allmänna överväganden ombehovet av en bredare översyn ser utskottet framförsig ett utredningsarbete där följande synpunkter kanbeaktas.Pågående beredning bör slutföras i de frågor därarbetet är så långt framskridet att en redovisningav regeringens ställningstagande alternativt förslagtill lagändringar bedöms kunna föreläggas riksdagen.Detta kan exempelvis gälla frågan ominstansordningen för överklaganden och andrautredningsförslag som redan föranlett ettberedningsarbete inom Regeringskansliet.En sammanställning bör genomföras av de förslagsom lagts fram av olika statliga utredningar ochmyndigheter angående förändringar av PBL, vilka ännuinte blivit föremål för beredning inomRegeringskansliet. I detta sammanhang kan också desynpunkter från berörda parter som framförts i annanordning sammanfattas och struktureras. Här börgivetvis ingå det underlagsmaterial och desynpunkter som redovisats i revisorernas granskning.Bostadsutskottet har för övrigt erfarit att det inomBoverket redan har påbörjats ett arbete med att göraen sammanställning av de PBL-frågor där ettreformbehov har aktualiserats. Verket kommer också idagarna att redovisa en utredning ombostadsförsörjningen och PBL. Det borde mot dennabakgrund finnas förutsättningar för att relativtsnabbt kunna strukturera vilka frågeställningar somi första hand bör bli föremål för vidare översyn.Med utgångspunkt från sammanställningen avutestående frågor bör direktiv utarbetas för denförordade översynen och ställning tas till vilkafrågor som tidsmässigt bör prioriteras. Regeringenhar som framgått ovan aviserat sin avsikt attgenomföra en översyn av PBL i syfte att ge lagen enutformning som bättre främjar en hållbar utveckling.Vad utskottet nu förordar om en bred översyn börinte utgöra ett hinder att påbörja detta arbete utanatt direktiven för utredningsarbetet i sin helhethar fastställts.Resultat och förslag bör kunna redovisas etappvis.Bostadsutskottet ser gärna att i lämpligasammanhang hålls informerad om hur arbetetfortskrider och vilken tidsplan som regeringenarbetar efter. Utskottet är för sin del berett attsuccessivt ta ställning till de förslag som kanföreläggas . Även i de frågor därövervägandena lett fram till bedömningen attnuvarande regelsystem inte behöver revideras är detgivetvis av intresse att ta del av regeringensställningstaganden.Utskottet är mot den ovan redovisade bakgrundeninte berett att mer detaljerat lägga fast denförordade översynens närmare omfattning, inriktningoch tidsplan. I det följande redovisar emellertidutskottet sin syn på de överväganden och förslag somRiksdagens revisorer lagt fram för i femmer avgränsade frågor.Bättre uppföljningRevisorerna diskuterar i sitt förslag former ochresurser för en uppföljning i syfte atteffektivisera plan- och byggprocessen. Det är enligtrevisorerna viktigt att uppföljningsarbetetprioriteras bättre och att det sker en snabbareerfarenhetsåterföring till berörda intressenter.Revisorerna tar upp frågor som gäller uppföljningenav PBL dels inom , dels vidBoverket.Vad gäller verksamheten inom Regeringskanslietframhåller revisorerna som sin uppfattning attbostads- och PBL-frågorna så långt som möjligt börsamlas inom ett departement. Vidare framförsuppfattningen att regeringen inte tagit till varadet arbete som lagts ned vid olika myndigheter ochandra organ i syfte att föreslå en effektivareprocess.Frågan om de bostadspolitiska frågornas behandlingi regeringen har vid återkommande tillfällen kommitatt aktualiseras i bostadsutskottet genommotionsförslag bl.a. om att ett bostadsdepartementbör bildas. Dessa förslag har avstyrkts medhänvisning till att det enligt regeringsformen ärstatsministern som tillsätter övriga statsråd ochregeringen som fördelar ärenden mellandepartementen. Utskottet har i dessa sammanhangockså hänvisat till den av konstitutionsutskottetframförda uppfattningen att bör varaytterst återhållsam med att uttala sig eller påannat sätt söka påverka regeringen i fråga om hurden skall organisera sitt arbete. Bostadsutskottethar emellertid utan att närmare ta ställning ifrågan om departementsindelningen framhållit viktenav att bostadsfrågorna ges en sammanhållenbehandling i regeringsarbetet.Bostadsutskottet vill vad gäller revisorernasförslag hänvisa till sin tidigare redovisadeuppfattning. Utskottet instämmer visserligen ibedömningen att bostads- och PBL-frågorna har ettsådant starkt samband att de omöjligen kan behandlasisolerade från varandra, men förutsätter att ennödvändig samordning kan komma till stånd även mednuvarande departementsindelning. Det börunderstrykas att PBL har starka kopplingar tillsåväl övrig lagstiftning som avser mark- ochmiljöfrågor som till de exploaterings- ochförnyelseintressen som gör sig gällande bl.a. ur ettbostadspolitiskt perspektiv. Dessutom finnskopplingar till bl.a. kultur-, social-, energi- ochregionalpolitiska frågor. Oavsett hur plan- ochbostadsfrågorna fördelas mellan departementen tordedet därför finnas frågor som måste beredas i fleradepartement.Vad gäller förutsättningarna för Boverketsuppföljningsverksamhet framhåller revisorerna attdet är viktigt att regeringen begränsar sina uppdragtill alternativt låter finansiera de störreuppdragen. Vidare framhålls att det är viktigt attBoverket ges möjlighet att ta flera initiativ ochutveckla sitt uppföljningsarbete och sinomvärldsbevakning.Bostadsutskottet instämmer i bedömningen att detär viktigt att ges goda förutsättningar attuppfylla sin myndighetsuppgift att följa upptillämpningen av PBL. Liksom för flertalet andrastatliga myndigheter gäller att verksamheten vidBoverket varit föremålför en restriktiv budgetprövning och en minskning avantalet anställda. Verket har därför fått anpassasin organisation efter de nya förutsättningarna.Bostadsutskottet har inte grund för någon annanuppfattning än att verket har lyckats väl med dennauppgift. Revisorernas granskning visar att debegränsade resurserna ibland kan leda till enkonkurrens mellan de regeringsuppdrag som lagts påverket och uppföljningsarbetet samt andra typer avbasuppgifter för verket. anser attregeringen bör beakta de synpunkter som revisorernaför fram i denna fråga. Antalet uppdrag kan behövavägas mot verkets resursbehov förmyndighetsuppgifterna i övrigt. harutskottet förståelse för regeringens behov attanvända sitt expertorgan på området för att ta framett underlag för beslut i de frågor somaktualiserats i den politiska processen. I någrafall har också bostadsutskottet indirekt initieratsådana utredningsuppdrag till genom attföreslå tillkännagivanden till regeringen i olikafrågor.Bostadsutskottet delar således i huvudsakrevisorernas syn på behovet av en bättre uppföljningav PBL-frågorna. Genom en bred översyn med deninriktning som förordats kommer också en bra bas förden fortsatta uppföljningsverksamheten att kunnakomma till stånd. Utskottet utesluter inte att detäven i den förordade översynen kan finnas skäl attöverväga frågor om det löpande uppföljningsarbetet.Motverka förseningar i plan- och byggprocessenRevisorerna konstaterar att det i den administrativaplan- och byggprocessen finns flera hinder som ledertill förseningar och därmed till ökade kostnader ochen försämrad konkurrens. Dessa hinder bör enligtrevisorerna så långt som möjligt tas bort. Mot dennabakgrund föreslås att mer flexibla regler införsavseende tvåstegsförfarandet vid detaljplaneläggningmed krav på programskede. Reglerna om när enkeltplanförfarande får användas föreslås bli tydligare.Länsstyrelsernas roll i kontakterna med kommunernaföreslås ändras så att länsstyrelserna ges en meraktiv roll avseende utbildning, information ocherfarenhetsåterföring. Revisorerna anser också attregeringen bör överväga att ge länsstyrelserna iuppdrag att tillsammans med kommunerna bedriva ettutvecklingsarbete och pröva olika möjligheter effektiviserad hantering.Frågor om möjligheten att uppnå en ökadflexibilitet i den kommunala planeringen tas ocksåupp i tre motioner års allmännamotionstid. I två av dessa motioner, 2001/02:Bo216(m) yrkande 1 och partimotion2001/02:Bo325 yrkande 21, konstateras att PBL redani sin nuvarande utformning rymmer stora möjlighetertill ett flexibelt och snabbare planförfarande.Motionärerna anser emellertid att kommunerna intefullt ut tagit till vara på denna möjlighet. Motdenna bakgrund föreslås i motionerna att Boverketskall få i uppdrag att utvärdera orsakerna tilldetta. Slutligen föreslås i partimotion2001/02:Bo324 (fp) yrkande 9 att gör etttillkännagivande till regeringen om behovet avregelförenklingar vad gäller planprocesser ochnybyggnadsregler.Bostadsutskottet instämmer givetvis i den allmännabedömningen att PBL i görligaste mån bör ha enutformning som ger utrymme för en flexibel plan- ochbyggprocess där onödiga förseningar motverkas.Samtidigt får inte berättigade krav på kvalitet,insyn, inflytande och rättssäkerhet åsidosättas. Detär i denna avvägning som behovet av förändringar avnuvarande regler och rutiner måste bedömas. Såvälrevisorernas granskning som de aktuella motionernapekar på att det både kan handla om att bättre tatill vara de möjligheter som dagens regelsystem geroch att i vissa avseenden förändra reglerna så attmöjligheten till flexibilitet bättre lyfts fram.Vad gäller frågan om möjligheterna tillflexibilitet i dagens regelsystem pekar revisorernapå att länsstyrelserna bör kunna ha en mer aktivroll i utvecklingsarbetet. anseratt regeringen bör beakta revisorernas synpunkter idetta avseende. I den översyn av PBL som utskottetanser bör komma till stånd bör också en mer ingåendeanalys av möjligheterna till flexibilitet med dagensregler tas som utgångspunkt för överväganden ombehovet av eventuella förändringar.Revisorerna anser att granskningen visat på behovav regelförändringar i åtminstone två avseenden;tvåstegsförfarandet i detaljplaneärenden ochvillkoren för enkelt planförfarande.Bostadsutskottet anser att ytterligare underlag fram i dessa frågor innan ställning tas till omreglerna bör ändras. Det bör erinras om att ett avsyftena med de utvidgade krav på program ochprogramsamråd som infördes var atttidigarelägga dialogen mellan kommunen och berördakommuninvånare och därigenom underlätta den vidareplaneringsprocessen. framhöllbostadsutskottet vid beredningen av lagförslaget attupprättande av program inte får bli någotsjälvändamål. Utskottet underströk i detta avseendevad regeringen hade anfört om att programskedet ivissa fall skulle kunna undvaras antingen genomställningstagande i översiktsplaneringen eller genomtillämpning av reglerna för enkelt planförfarande.Eftersom det utökade kravet på program idetaljplaneläggningen varit i kraft i över fem årborde det nu finnas underlag att ta ställning tillom utfallet blev det förväntade eller om det finnsanledning att överväga förändrade krav i någotavseende. Detta gäller också frågeställningen omPBL:s bestämmelser ger tillräcklig ledning för enflexibel fördelning mellan strategiskaställningstaganden i översiktsplaneringen, normaltdetaljplanearbete och tillämpningen av enkeltplanförfarande.I den förordade översynen bör det vara enprioriterad uppgift att belysa de aktuella frågornaoch att överväga åtgärder som kan motverkaförseningar i plan- och byggprocessen.Förtydliga rollLänsstyrelsernas roll i planeringsprocessen berördesi ovanstående överväganden men tas i revisorernasförslag även upp i ett särskilt avsnitt. Revisorernaframhåller i sin rapport att det är viktigt attlänsstyrelserna kommer in tidigt iplaneringsprocessen. Man konstaterar emellertid attlänsstyrelsernas personella resurser påplanenheterna kraftigt minskat under de senasteåren. Det finns därför en risk att länsstyrelsernakommer in så sent att planprocessen förlängs istället för att underlättas.I revisorernas överväganden framhålls attlänsstyrelserna har en viktig roll i denmellankommunala planeringen och som främjare av detregionala perspektivet i planeringen. Revisorernasförslag i den här delen innebär att regeringen börta initiativ till att klarlägga rolloch uppgifter inom området. Vidare anförs attregeringen bör uppmärksammas på iakttagelsen attlänsstyrelsen lägger ned allt mindre resurser påkommunala kontakter i planeringens tidiga skeden.Vad gäller den sistnämnda frågan förutsätterutskottet att regeringen uppmärksammar deiakttagelser som revisorerna särskilt framhåller isin granskning.Bostadsutskottet delar revisorernas bedömning attlänsstyrelsen har en viktig roll i planärenden därolika mellankommunala och regionala frågeställningaraktualiseras. Denna fråga har även tidigareuppmärksammats av utskottet. beslutadeutskottet att låta genomföra en uppföljning avlänsstyrelsernas behandling av planfrågor som berörtvå eller flera kommuner. I denna uppföljning harbl.a. ingått intervjuer och en enkätundersökning somriktat sig till bl.a. länsstyrelser och kommuner. Enanalys av detta material har avslutats ochredovisats för utskottet.Uppföljningen visar visserligen att denmellankommunala samordningen inte upplevs vara någotcentralt problem för de planläggande kommunernaeller för länsstyrelserna men att vissasamordningsfrågor ändå tilldrar sig storuppmärksamhet. Det gäller framför allt videtablering av extern handel, företrädesvis medinslag av livsmedelshandel. Utskottet kan konstateraatt även regeringen uppmärksammat denna fråga. Iproposition 2001/02:55 klimatstrategiaviserar regeringen sin avsikt att låta se överfrågor om hur etableringen av externa köpcentrum fördagligvaruhandeln förhåller sig till målen om enhållbar samhällsutveckling.Det finns givetvis en rad andra frågor medmellankommunal eller regional betydelse som kanskapa problem i vissa delar av landet. Detta gällerexempelvis frågan om vindkraftens lokalisering. Deavgörande ställningstagandena i frågor med betydelseför flera kommuner görs emellertid inte alltid iPBL-sammanhang. Den uppföljning som bostadsutskottetlåtit genomföra antyder att detta skulle kunna varaen förklaring till att exempelvisinfrastrukturfrågor inte lyfts fram av kommuner ochlänsstyrelser som något betydande mellankommunaltproblem.Även om utskottets uppföljning inte givit underlagatt förorda någon revidering av PBL:s bestämmelserför hanteringen av mellankommunala frågor anserutskottet att flera av de frågeställningar som tasupp i redovisningen bör ägnas ytterligareuppmärksamhet. Som även revisorerna konstaterat kandetta gälla bl.a. frågor kring länsstyrelsensmetoder och till vilket skede i planeringsprocessensom insatser bör koncentreras.Bostadsutskottet förutsätter att regeringen i dennafråga tar del av de iakttagelser som redovisas bådei utskottets utvärdering och i revisorernasgranskning.Bostadsutskottet anser således att det kan finnasskäl att i den förordade översynen av PBL ta uppvissa frågeställningar om mellankommunalaplaneärenden och det regionala perspektivet iplaneringen. I övrigt förutsätter utskottet attfrågor om roll i planeringssammanhanguppmärksammas, exempelvis vid Boverketsutbildningsinsatser och konferenser med de berördaparterna.Överklaganden och förseningarEn fråga som särskilt framhölls av bostadsutskotteti det förslag som senare föranledde revisorernasgranskning var hur överprövningen av de kommunalabesluten påverkat planprocessen. Bakgrunden var attdet till utskottet i olika sammanhang framförtssynpunkter med innebörden att behandlingen avöverklaganden kraftigt försenade mångabostadsbyggnadsprojekt.En av slutsatserna av revisorernas granskning idenna del är att det behövs ett bättrekunskapsunderlag i den fråga som utskottetaktualiserade. Revisorerna framhåller att det finnsstatistik som inte används och analyseras.Regeringen föreslås ge länsstyrelserna i uppdrag attförbättra sin uppföljning på området och fortlöpandeåterrapportera utvecklingen till regeringen. Vidareförordas att någon form av erfarenhetsåterföringtill kommunerna övervägs. I övrigt hänvisarrevisorerna i detta avsnitt till den arbetsgruppinom som under det senaste åretövervägt frågan om hur överprövningen av kommunalaplan- och byggbeslut skall kunna förenklas.Revisorerna anser att de förslag som arbetsgruppenkommer fram till i frågan om instansordningen vidöverklaganden m.m. bör bli föremål för en bredremissomgång. Avslutningsvis anför revisorerna attfrågorna också skulle kunna övervägas i den PBL-översyn som föreslagits.Frågor om systemet för överklaganden av plan- ochbygglovsbeslut tas också upp i fyra motioner. Imotionerna 2001/01:Bo9 (fp) yrkande 1 och2001/01:Bo216 (m) yrkande 2 förordas att antaletinstanser för överklagande begränsas. Även imotionerna 2001/01:Bo10 (kd) yrkande 2 och 2001/01:Bo244 (kd) yrkande 1 framhålls behovet att begränsaantalet överklagandeinstanser. Motionärerna anseratt olika förslag bör diskuteras innan definitivställning tas till förändringar. Man framhåller docksärskilt ett förslag om att prövningen av överklagaddetaljplan bör flyttas från regeringen till enkammarrätt.Bostadsutskottet kan konstatera att olikafrågeställningar om överprövningen av kommunalabeslut i plan- och byggprocessen varit aktuellaunder . (Ds 1991:84) lades detfram förslag om förändringar i PBL i detta avseende.Frågan har aktualiserats i flera andrautredningar och förslag. I den allmänna debatten omförutsättningarna för bostadsbyggandet harförseningar till följd av överprövning av plan- ochbygglovsbeslut ibland utpekats som ett betydandeproblem. Det har också förts fram synpunkter sominnebär att regeringen bör avlastas prövningen avöverklagade ärenden både av principiella ochresursmässiga skäl. Det kan emellertid konstaterasatt bilden av att överklagandeprocessen utgör ettökande problem inte är entydig. Exempelvisframhåller i sitt remissvar på revisorernasrapport att verkets undersökningar inte generelltsett tyder på ett ökat antal överklaganden ellerlängre handläggningstider.Utskottet är för sin del inte berettatt ta ställning till aktualiserade frågor ominstansordning och antalet instanser eller förslagom att begränsa den formella besvärsrätten i olikaavseenden. Det bör emellertid framhållas attöverväganden om åtgärder som kan snabba på ochförenkla överprövningen av kommunala plan- ochbyggärenden givetvis måste ta utgångspunkten isyftet med överprövningsmöjligheterna. De åtgärdersom kan komma i fråga får således inte riskera attäventyra rättssäkerheten eller att i övrigt hindraatt berörda parter kan få sin sak tillräckligtprövad.Bostadsutskottet anser att det mot bakgrund av attfrågan om överprövningsreglerna i PBL under så långtid varit föremål för diskussion och utredningarfinns skäl för regeringen att nu ta ställning ifrågan och lägga fram eventuella förslag förriksdagens beslut. Utskottet ser därför positivt påatt regeringen tillsatte enarbetsgrupp med uppgift att överväga möjligheternaatt förenkla överprövningen av kommunala plan- ochbyggbeslut. Utskottet ser gärna att detberedningsarbete som genomförts inomRegeringskansliet kan redovisas. Somrevisorerna framhåller bör givetvis arbetsgruppensförslag också bli föremål för remissbehandling. Omden fortsatta beredningen av ärendet gertillräckligt underlag för ett ställningstagande bördäremot inte den förordade översynen lägga hinder ivägen för regeringen att förelägga riksdagenett förslag i frågan.Förtydliga oklara begreppI det sista avsnittet i revisorersförslag hänvisar revisorerna till vissa iakttagelsersom gjorts under granskningen avseende oklarabegrepp i PBL. Revisorerna anser att det är viktigtatt bestämmelserna klargörs i en samlad översyn.Granskningen anses ha visat att oklara begrepp kanmedföra en både förlängd och fördyrad planprocess.Revisorerna har i sin rapport exemplifieratbestämmelser i som innehåller begrepp sombehöver tydliggöras. Det gäller förutsättningarnaför enkelt planförfarande, reglerna om bygglov vidmindre avvikelse från detaljplan samt regler om närmiljökonsekvensbeskrivningar skall upprättas.Även om det ligger i sakens natur att en lag medPBL:s breda inriktning måste lämna vissa frågoröppna för rättstillämpningen finns det givetvis skälatt sträva efter så stor tydlighet som möjligt ilagens utformning. Revisorernas granskning har visatatt vissa begrepp har upplevts som särskiltsvårtolkade av dem som har att tillämpa lagen. Dettaförhållande borde i sig vara ett tillräckligt skälför att analysera de bakomliggande orsakerna ochöverväga behovet av förtydliganden. I det materialsom tagits fram i tidigare utredningar och förslagfinns fler exempel på begrepp som det kan finnasanledning att överväga i samband med den förordadeöversynen av PBL. Det bör emellertid understrykasatt lösningen på de iakttagna problemen intesjälvklart behöver ligga i att de begrepp somupplevs som oklara förtydligas eller byts ut genomlagstiftningsåtgärder. I många fall kan det istället handla om ett behov av utbildning ochinformation.Utskottet anser sig inte ha tillräckligt underlagatt ta ställning till i vilka delar av PBL som ennärmare analys och överväganden omlagstiftningsåtgärder motiveras av iakttagelser omsvårtolkade eller otydliga begrepp. Detta bör istället ingå som en del i den förordade översynen.Som framhållits ovan bör som en inledande del iarbetet med en översyn ingå att sammanställa ochstrukturera tidigare framlagda förslag ochöverväganden om reformeringsbehovet i PBL.Revisorernas iakttagelser bör givetvis ingå som endel i detta underlagsmaterial.Bostadsutskottets ställningstagandeBostadsutskottet anser att som sin meningbör ge regeringen till känna vad utskottet ovananfört med anledning av revisorersförslag till 2001/02:RR8 om plan- ochbyggprocessens längd. Enligt utskottets mening kanäven de behandlade motionerna i huvudsak anses varatillgodosedda med det anförda. Bostadsutskottetsammanfattar sitt förslag om ett tillkännagivande påföljande sätt.En bred översyn av PBL bör komma till stånd.Översynen bör emellertid inte ha en total ochgenomgripande revidering av PBL som syfte. mening har PBL i sina huvuddrag visat sigsvara mot de krav som kan ställas på ett regelsystemför planering och byggande.Den förordade översynen bör inbegripa uppgiftenatt sammanställa och strukturera de överväganden ochförslag om PBL som tidigare framförts i flerautredningar och där den fortsatta beredningen ännuinte lett fram till ett ställningstagande. Vidarebör de iakttagelser om reformbehovet som Boverketgjort i sin egenskap av ansvarig myndighet föruppföljning och utvärdering av lagens tillämpningingå i underlaget för översynen.I översynen bör det vara möjligt att ta upp frågoravseende alla delar i PBL:s regelsystem. Förutom defrågor om åtgärder för att motverka förseningar iplan- och byggprocessen m.m. som främst berörts idetta betänkande finns det således skäl att även taställning till frågor om bl.a. bygglov, tillsyn ochkontroll.Översynen bör bedrivas så att resultat och förslagkan redovisas etappvis. Vissa avgränsade frågor börsåledes kunna övervägas med förtur. Det innebär attförslag i frågor som redan varit föremål för meringående beredning bör kunna föreläggas riksdagenutan att översynen i övrigt slutförts. Detta gällerexempelvis frågan om systemet för överprövning avkommunala plan- och bygglovsbeslut. Även frågor omandra åtgärder för att motverka förseningar i plan-och byggprocessen bör kunna prioriteras. Ettetappvis tillvägagångssätt innebär också attregeringen bör kunna påbörja ett utredningsarbete iavgränsade frågor där det bedöms vara särskiltangeläget att ta fram ett beslutsunderlag.