bet · GQ01KU10 · 2002-12-10 00:00:00 — Regeringens beslut angesha offentliggjorts omedelbartefter regeringssammanträdet vidett tillfälle, och i övriga 28fall (från "i näraanslutning tillregeringssammanträdet" till tvåveckor därefter).Sex ärenden hör till kategori 3.Regeringens beslut haroffentliggjorts genom sedvanligtkungörande eller expediering.I fråga om fyra ärenden har intei efterhand kunnat klarläggasvarför ärendet inte fanns med påärendeförteckningen (kategori 4).Utskottets ställningstagandeI förevarande granskning harutskottet behandlat den företeelsei regeringens beslutsfattande sombrukar betecknas beslut iregeringsärenden "utom listan".Utskottets granskning har varitinriktad på företeelsen i dessegentliga mening, dvs. har avsettregeringsärenden som harbehandlats vid ettregeringssammanträde utan att dehar funnits med på denärendeförteckning som införsammanträdet görs tillgänglig förallmänheten. Vidare hargranskningen tagit sikte påtidpunkten för offentliggörandetav regeringens beslut i dessaärenden och, i förekommande fall,skälen till att man har dröjt medett offentliggörande.Som redovisats ovan föreskrivs i7 kap. 3 § regeringsformen (RF)att regeringsärenden avgörs avregeringen vidregeringssammanträde.Regeringsärendena skall såledesformellt avgöras kollektivt avregeringen vidregeringssammanträde.Statsrådsberedningen har i sinhandbok påpekat att deti mönstret för Regeringskanslietsbeslutsformer ingår att manskiljer på det reella avgörandetunder beredningen och det formellabeslutet vidregeringssammanträdet. Normaltfattas besluten i den ordningen.För ärenden "utom listan" kanbeslutsprocessen däremot bli denomvända. Som påpekas i handbokenkan detta ofta leda tilloklarheter kringbeslutssituationen.De allra flesta regeringsbeslutskall expedieras. De blir därmeddokumenterade i allmännahandlingar först när deexpedieras, dvs. först vid dennatidpunkt har allmänheten rätt attta del av dem. Expedieringen kandock ta tid. I de fåtal fallregeringsbeslut inte expedierasfinns de endast dokumenterade iprotokollen frånregeringssammanträdena som blirallmänna handlingar först närprotokollen justeras. En sådanjustering tar i allmänhet ganskalång tid. Ärendeförteckningarnainför regeringssammanträdenaanvänds därför, förutom till attbl.a. utgöra föredragningslistorvid sammanträdet, för attinformera allmänheten om vilkaärenden som avses bli behandladevid regeringssammanträdet. Vidarebrukar, enligtStatsrådsberedningens handbok,eftersammanträdet ge besked om utgångeni regeringsärendena där det ärmöjligt. Enligt utskottets meningär dessa serviceåtgärder av stortvärde för allmänhetens möjligheteratt inom rimlig tid och på ettlättillgängligt sätt fåinformation om regeringens besluti enskilda ärenden och att skapasig en bild av regeringens arbetei ett vidare perspektiv.Från en konstitutionellutgångspunkt är det betänkligt omregeringens beslutsfattande iärenden "utom listan" ofta ledertill oklara beslutssituationer.Utskottet vill därför, i likhetmed Statsrådsberedningen,framhålla att det efterregeringssammanträdet alltid börstå klart om regeringen harbeslutat i ett ärende eller ej ochvad regeringen har beslutat. Någonoklarhet kring beslutet i sig böralltså inte kvarstå eftersammanträdet, utan detta bör iförekommande fall enbart avsedetaljer i beslutsunderlaget ellerröra utformningen avbeslutstexten. En praxis somtillåter att det efterregeringssammanträdet ut omregeringen har beslutat i ettärende eller vad regeringen harbeslutat skulle, somStatsrådsberedningen påpekar, intestå i god överensstämmelse medbestämmelsen i 7 kap. 3 § RF omatt regeringsärendena skallavgöras av regeringen vidregeringssammanträde. Dekonstitutionellt betänkligasituationer som således kan uppståi samband med regeringsbeslut iärenden "utom listan" innebär,enligt utskottets mening, att ensådan beslutsordning endast böranvändas i undantagsfall. Fördetta talar också det stora värdetfrån informationssynpunkt av attde ärenden som avses avgöras vidregeringssammanträdet finns med påförteckningen inför sammanträdet.I sina skrivelser till utskottethar Statsrådsberedningen anförtatt regeringen är noga med att vidvarje regeringssammanträde göraklart vilka beslut som har fattatsvid sammanträdet.Statsrådsberedningen anför ocksåatt regeringens rutiner för sittbeslutsfattande innebär attärenden bara i undantagsfallbehandlas "utom listan". Denredovisning utskottet har erhållitvisar att 206 ärenden, såvittkunnat utrönas, har avgjorts avregeringen "utom listan" under år2001. Enligt Statsrådsberedningenutgör detta av dentotala mängden regeringsbeslutunder året. Utskottet konstateraratt denna mindre mängd talar föratt ordningen med beslut i ärenden"utom listan" endast används iundantagsfall. Mängden i sig kanenligt utskottets mening dock intevara avgörande för att bedöma attdet är fråga om undantagsfall,utan av vikt från konstitutionellsynpunkt är att det i det enskildaärendet faktiskt har funnits skälatt behandla det som ettundantagsfall.Som framgått ovan utgör enkategori av de ärenden "utomlistan" som redovisats förutskottet ärenden som har blivitfärdigberedda efter det attärendeförteckningen införregeringssammanträdet lämnades förpublicering. De uppgifter somredovisats för utskottet kringdessa ärenden ger intetillräckligt underlag för attbedöma huruvida det har varitfråga om brådskande ärenden ellerinte. På föreliggande underlag ärdet därför svårt att skapa sig enentydig bild av om det i dessafall har funnits skäl att undantaärendena från de ordinarierutinerna kring regeringensbeslutsfattande. Vad gällerflertalet departement kanutskottet dock konstatera att deallra flesta regeringsbesluten idessa ärenden har offentliggjortsomedelbart efterregeringssammanträdet eller isedvanlig ordning genom t.ex.expediering. Från denna bildavviker dock Utbildnings- ochNäringsdepartementen, därregeringen i ungefär hälften avärendena i denna kategori harbestämt att regeringens beslutinte skall offentliggörasomedelbart, eftersom detaljer ibeslutsunderlaget behövde granskaseller stämmas av ytterligare.När det gäller den kategori avärenden där regeringen av särskiltskäl har bestämt att ärendet inteskall finnas med påärendeförteckningen införregeringssammanträdet, kanutskottet konstatera att skälet iallmänhet har varit att regeringenville informera berörda personerinnan beslutet blev allmänt känteller att information skulle gesvid ett särskilt tillfälle.Regeringens beslut har i enmajoritet av fallen ändockoffentliggjorts ellernågon dag efterregeringssammanträdet. Från dennabild avviker Näringsdepartementet.I flertalet fall har skälet tillatt behandla ärendet "utom listan"varit att föredragande statsrådetskulle ge en samlad information ombeslutet vid ett framträdande isamband med besök, presskonferenseller liknande. Av samma skäl harregeringens beslut offentliggjortsomedelbart efter sammanträdetendast . I övrigafall har regeringen bestämt attregeringens beslut inte skalloffentliggöras utanförst i samband med det aktuellaframträdandet. Med hänsyn till attbeslutsordningen med ärenden "utomlistan" endast bör användas iundantagsfall och till berördaparters och allmänhetensberättigade intresse av att såsnart det är möjligt få del avfärdiga regeringsbeslut, villutskottet framhålla att de skälsom åberopas för att avvika frånordinarie rutiner bör ha en visstyngd.Utskottet har ovan framhållitdet konstitutionellt betänkliga ien praxis som skulle tillåta attdet efter regeringssammanträdenaklaras ut vilka beslut som harfattats vid respektivesammanträde. Vidare har utskottetpekat på det värdefulla i attsådana servicerutiner tillämpaskring regeringens beslutsfattandeatt allmänheten har möjlighet attinom rimlig tid och på ettlättillgängligt sätt fåinformation om regeringens besluti enskilda ärenden samt att skapasig en bild av regeringens arbetei stort. Mot denna bakgrund villutskottet framhålla detbetydelsefulla i att ordinarierutiner kring regeringensbeslutsfattande striktupprätthålls, så att ärenden "utomlistan" endast förekommer iverkliga undantagsfall.Granskningen föranleder i övrigtinget uttalande från utskottetssida.5. Vissa ärendegrupper5.1 Regeringenshandläggning avnådeärenden m.m.Gällande regler m.m.NådeärendenEnligt 11 kap. 13 § första stycketregeringsformen får regeringengenom nåd efterge eller mildrabrottspåföljd eller annan sådanrättsverkan av brott samt eftergeeller mildra annat liknande avmyndighet beslutat ingreppavseende enskilds person elleregendom.Enligt grundlagspropositionen(prop. 1973:90) utgörnådeinstitutet i främsta rummetett komplement tillstraffrättskipningen (s. 412). Detmöjliggör ett efterskänkande ellermildrande av straff genom särskildstatsakt i fall där exempelvis pågrund av omständigheter sominträffat efter domen det utdömdastraffet framstår som obilligt.Nåd förutsätter inte ansökan frånden dömde eller annan. Nåd kanbeviljas både i enskilt fall ochkollektivt. I det senare fallettalar man om amnesti.Handläggningen av nådeärendenregleras genom lagen (1974:579) omhandläggningen av nådeärenden.Lagen innehåller endast tvåparagrafer, varigenom - utöver enhänvisning till 11 kap. 13 §regeringsformen - föreskrivs attregeringen innan den avgör ettnådeärende, om det föreliggersärskild anledning, skall inhämtayttrande från Högsta domstoleneller Rege-ringsrätten.I Justitiedepartementetsfaktablad Ärenden om nåd m.m. (Ju01.16) framhålls att det ärregeringens sak att i varjeenskilt ärende avgöra om nåd skallbeviljas eller inte. Nåd är ingetsom man har rätt till. Vidareanges att ett beslut om nåd kaninnebära att den dömde heltbefrias från straff, men oftastbestämmer regeringen i ställetpåföljden till skyddstillsyn,villkorlig dom eller böter. Ettbeslut om nåd kan också innebäraatt ett livstidsstraff tidsbestämseller att någon som är intagen ikriminalvårdsanstalt omedelbartfriges. En annan typ av beslut äratt regeringen efterskänker ellerminskar ett s.k.förverkandebelopp. Regeringen kanäven av nåd bevilja att tidpunktendå fängelsestraffet skall börjaavtjänas skjuts upp eller att ettavbrott görs i verkställigheten avfängelsestraffet. Under det förstaåret efter det att en dom kanverkställas är det dock i förstahand kriminalvårdens myndighetersom beslutar om uppskov.Regeringen får aldrig ompröva endomstols dom eller lägga sig idomstols handläggning av ett mål.Skadestånd ellerrättegångskostnader som den dömdeskall betala kan inte bli föremålför nåd.Regeringen kan inte hellerbesluta i frågor om hur ettfängelsestraff skall avtjänas,t.ex. på vilken anstalt straffetskall avtjänas eller att det skallske genom intensivövervakning medelektronisk kontroll, s.k.fotboja. Dessa frågor avgörs avkriminalvårdens myndigheter.Upphävande av domstols beslutom utvisningBestämmelser om domstols beslut omutvisning på grund av brott finnsi 4 kap. utlänningslagen(1989:529). Där anges vad somkrävs för en utvisning och vilkafaktorer som skall ses sombegränsningar för utvisning.Enligt bestämmelserna får enutländsk medborgare/statslösutvisas för brott som kan ledatill fängelse, förutsatt attutlänningen döms till ettsträngare straff än böter, ellerom domstolen i brottmåletundanröjer en villkorlig dom ellerskyddstillsyn som ådömts tidigare.En ytterligare förutsättning äratt det kan antas att utlänningenkommer att göra sig skyldig tillfortsatt brottslighet eller attbrottet är särskilt allvarligt.Utvisning kan ske för viss tideller på livstid. Domstolen skallvid bedömningen beaktaomständigheter som rörutlänningens anknytning till detsvenska samhället, särskiltutlänningens levnadsomständigheteroch familjeförhållanden ochvistelsetiden i . Ävenarbete, bostad, social anpassningoch kunskaper i svenska språketinverkar på domstolens bedömning.Hänsyn skall också tas till omutlänningen på grund avbestämmelserna i 8 kap. 1-4 §§utlänningslagen inte kan sändastill visst land eller om detannars finns särskilda hinder. Ifall som rör barn skall domstolensärskilt beakta vad hänsynen tillbarnets hälsa och utveckling samtbarnets bästa i övrigt kräver.Utvisning kan ske för viss tideller på livstid.Regeringens prövning i ärendenom upphävande av en domstolsbeslut om utvisning har storalikheter med nådeärenden. 16 § utlänningslagen(1989:529) får regeringen, om denfinner att en dom eller ett beslutom utvisning på grund av brottinte kan verkställas eller om detannars finns särskilda skäl föratt beslutet inte längre skallgälla, upphäva avgörandet helteller delvis. Om domen ellerbeslutet om utvisning inte upphävskan regeringen i stället beviljaett tidsbegränsat uppehålls- ellerarbetstillstånd.Utvisningsbeslutet får i så fallinte verkställas medan tillståndetgäller.Utvisningsbeslut kanenligt faktabladetupphävas eller mildrasdå utvisningsbeslutetinte går att verkställaenligt reglerna omverkställighetshinder i8 kap. 1, 2 och 4 §§utlänningslagen eller omdet finns särskilda skälför att beslutet intelängre skall gälla.Regeringen kan vid sinbedömning aldrig omprövaskuldfrågan i brottmåleteller lägga sig idomstolens hantering avskuld- ellerutvisningsfrågan.Regeringens uppgift ärenligt faktabladet istället att fungera somen säkerhetsventil,eftersom ettutvisningsbeslut senarekan få konsekvenser förden dömde och/ellerandra i hans närhet sominte kunnat förutses.Handläggningen iRegeringskanslietInom Justitiedepartementethandläggs nådeärenden på enhetenför brottsmålsärenden ochinternationellt rättsligtsamarbete (BIRS).När en nådeansökan kommit ochregistrerats inhämtar enheten denaktuella domen och andrahandlingar från domstolens akt,t.ex. belastningsregisterutdragoch yttranden från den lokalafrivårdsmyndigheten. Om sökandenär intagen på enkriminalvårdsanstalt, inhämtasvanligtvis behandlingsjournalenfrån anstalten. Om nådeansökan ärgjord för en annan personsräkning, skickas ansökan till denpersonen för att han eller honskall få yttra sig överinnehållet. Ytterligare utredningsom kan komma i fråga är bl.a.yttranden frånKriminalvårdsstyrelsen,frivårdsmyndigheten ellerlänsstyrelsen. Läkarintyg enligt 7§ lagen om särskildpersonutredning i brottmål m.m.kan också inhämtas. När en ansökanom nåd görs av en person som ärdömd till fängelse och som ännuinte börjat avtjäna sitt straffunderrättas alltidfrivårdsmyndigheten.Handläggningstiden förnådeärenden varierar mycket men äri genomsnitt enligt ovannämndafaktablad cirka fråndet att ansökan kommer tilldepartementet till dess attregeringen fattar sitt beslut.Nådeskäl m.m.Oavsett om regeringen avslår ellerbifaller en nådeansökan motiverasinte beslutet. Detta hänger sammanmed det förhållandet att det intefinns någon rätt till nåd. Man kanheller inte tala om någon egentligpraxis i nådeärenden.Nådeinstitutet är enligtregeringens webbsida om nåd tillför rena undantagssituationer ochde åberopade nådeskälen måste hatyngd. Dömandet är helt och hålletförbehållet domstolarna, men detkan vid eller underverkställigheten visa sig att dendömdes lidande blir så orimligtstort eller att konsekvenserna idet enskilda fallet för tredje manblir sådana att det är orimligtatt verkställa straffet. Enligtdet tidigare nämnda faktabladetsker regeringens beslut inådeärenden efter en bedömning avsamtliga omständigheter som finnsi ärendet. Framför allt är detomständigheter som inträffat efterdomstolens prövning som beaktas.Ett bifallsbeslut kan bli aktuelltvid bl.a. svår fysisk ellerpsykisk sjukdom eller när en annanperson drabbas hårt av attsökanden måste avtjäna sittstraff, s.k. tredjemansskäl. Ettexempel på ett sådant skäl är närett underårigt barn inte kan tasom hand på ett tillfredsställandesätt om vårdnadshavaren måsteavtjäna ett fängelsestraff.Exempel på nådeskäl som mycketofta åberopas och som aldrig ledertill bifall är enligtinformationen på webbsidan att dendömde uppger sig vara oskyldigtill brottet, att den dömdeavvaktar Högsta domstolens beslutom resning eller Europadomstolensbeslut, att brottet var enengångsföreteelse, att den dömdeupplever allmän otrivsel i anstalteller att fängelsestraffet intefyller någon funktion då den dömdeär skötsam i övrigt.På webbsidan framhålls också attnedstämdhet införfängelsevistelsen och oro förekonomi och arbetssituation aldrigensamma är tillräckliga skäl föratt nåd skall beviljas, eftersomett fängelsestraff ju sällan kanavtjänas utan sociala ochekonomiska konsekvenser för dendömde och hans eller hennesfamilj.De nådeskäl som oftast brukaråberopas är medicinska skäl,tredjemansskäl, sociala skäl -rehabiliteringsskäl, arbetsskäloch ekonomiska skäl, teknisk nåd iverkställighetssituationer somleder till stötande resultat samtallmänt humanitära skäl (se SOU2000:26, s. 46).Vid prövningen av om ettlivstidsstraff skall tidsbestämmastar regeringen bl.a. hänsyn tillbrottet och omständigheterna kringdetta, hur länge sökanden varitfrihetsberövad, sökandens allmännafysiska och psykiskahälsotillstånd, skötsamheten ochutvecklingen underanstaltsvistelsen, de socialaförhållandena vid eventuellfrigivning, risken för återfalloch om sökanden vid kommandefrigivning kan bedömas farlig föromgivningen. Verkställighetshindernär det gäller utvisning på grundav brott kan vara att den utvisaderiskerar dödsstraff, kroppsstraff,tortyr eller förföljelse omutvisningen verkställs. Ett annatskäl att upphäva utvisningen kanvara att sökanden har starkfamiljeanknytning till Sverigeeller lider av svår sjukdom. Deomständigheter som beaktas ärframför allt sådana som tillkommitefter utvisningsbeslutet ochalltså inte varit kända fördomstolen.Det är enligt faktabladetovanligt att ett utvisningsbeslutupphävs helt; det sker endast inågra enstaka fall och ett sådantbeslut brukar föregås av ett antalbeslut om tillfälliga uppehålls-och arbetstillstånd.Vissa utredningarUtredningen om frigivningsprövningav livstidsdömda (Ju 2000:10) hari betänkandet Frigivning frånlivstidsstraff (SOU 2002:26)föreslagit att det införs ett nyttsystem för prövning av frågan omnär livstidsdömda skall frigesfrån sina straff. Möjligheten förlivstidsdömda att begära nåd skalldock finnas kvar. Förslagetinnebär att frågan om frigivningfrån ett livstidsstraff skallprövas med början när tioår av straffet har avtjänats.Utredningen ansåg att det finnsuppenbara nackdelar med attnådeinstitutet utgör den endamöjligheten för livstidsdömda attbli frigivna. som instrument förfrigivningsprövningen avlivstidsdömda är framför allt attdet är ett enkelt och relativtformlöst förfarande. Det finns fåregler som styr handläggningen avnådeärenden, och det finns ingaegentliga begränsningar för attansöka om nåd, vilket möjliggörett flexibelt förfarande. sökas av annan än den dömdesjälv och det finns inte någrakrav på att måste haavtjänats innan en ansökan om nådkan göras. Det finns inte hellernågon reglering av vilkenutredning som behövs i form avexempelvis yttranden från andra,och ett ärende kan därför hanterasefter omständigheterna i detenskilda fallet. På grund avlivstidsstraffets karaktär av ettlivsvarigt straff framstår ocksåmöjligheten att bli frigiven frånett livstidsstraff endast genomnåd som mer logisk än en särskildprövning.Nackdelarna är emellertid atteftersom det inte anges skäl förbesluten är det svårt att förutsevilka krav som ställs eller undervilka förutsättningar enlivstidsdömd kan komma att blifrigiven. Detta medför enligtutredningen en stor osäkerhet intebara för den dömde utan också förkriminalvården. Att det ärregeringen som fattar besluteninnebär också att politiskaintressen kan komma att vägas in ibedömningen om och i så fall nären livstidsdömd skall friges.Nådeinstitutet innebär även riskför att en person som väljer attinte ansöka om nåd kan komma attvara frihetsberövad änvad som är rimligt jämfört medandra livstidsdömda.En viktig synpunkt isammanhanget är enligt utredningenatt systemet med frigivning förlivstidsdömda endast genom nådkanske inte ligger helt i linjemed intentionerna iEuropakonventionen. Utredningennoterar också att Förentanationerna i rekommendationer från1996 om livstidsstraff i artikel 1om allmänna principer bl.a.rekommenderat att varje intagenbör ha möjlighet till frigivningunder förutsättning att vissavillkor uppställda i lag äruppfyllda.Utredningen understryker dockatt nådeinstitutet självfalletfortfarande skall vara öppet förlivstidsdömda och kunna användasframför allt när s.k. egentliganådeskäl är för handen, t.ex. svårsjukdom eller liknande.Frågan om utvisning på grund avbrott har utretts ur ettbarnperspektiv. I endepartementspromemoria kalladBarnperspektivet i mål omutvisning på grund av brott (Ds2002:41) är utredarens slutsatsatt domstolarna inte alltidförfogar över ett underlag som ärtillräckligt för att kunna väga inbarnets bästa i beslutsprocessenom en förälder skall utvisas pågrund av brott. För att förbättradetta beslutsunderlag föreslåsvissa författningsändringar. Enannan slutsats är att denlämpligare vägen till en merenhetlig rättstillämpning ärytterligare vägledande utslag iHögsta domstolen och inte viaändringar i lagtext. Utredarenanser vidare att övervägande skältalar mot att införa en möjlighetför utvisningsdömda att underutvisningstiden kunna göra kortarebesök hos sitt barn i Sverige.Enligt utredaren visar statstikenatt det krävs allvarligbrottslighet för att en utlänningöver huvud taget skall bli utvisadom han har barn i Sverige.Statistiska uppgifterUnder dömdes enligtBrottsförebyggande rådetsstatistik 55 354 personer, varav 7317 kvinnor. Antalet personer somdömdes till fängelse ellerskyddstillsyn med fängelse var 12768, varav 913 kvinnor.Livstidsstraff ådömdes i tio domarenligt BRÅ:s statistik och 7livstidsdömda intogs i anstaltenligt Kriminalvårdsstyrelsensstatistik. AvKriminalvårdsstyrelsens statistikframgår att medelbeläggningen påkriminalvårdsanstalterna var 3 892och att antalet nyintagna var 9317. harantalet nyintagna livstidsdömdafluktuerat mellan 7 och 15. Underår 2001 avtjänade 105 personerlivstidsstraff, en ökning från år1997 då antalet som avtjänadelivstidsstraff var 77.Det kan också nämnas att antaletpersoner som avtjänadelivstidsstraff under fleradecennier fram till slutet av1980-talet uppgick till 20-25personer . Den avsevärdaökningen beror främst på att flerpersoner numera döms tilllivstidsstraff och attstrafftiderna blivit längre (seSOU 2002:26 s. 11).21 % (483) av de under år 2001nyintagna utländska medborgarnahade enligtKriminalvårdsstyrelsens statistikutvisningsbeslut i domarna.År 2001 inkom till regeringen 566nådeärenden och avgjordes 545ärenden. , då det kom in1 299 ärenden, har antalet ärendenminskat kontinuerligt. År 2001bifölls av ansökningarna.23 av besluten detta år gälldetidsbestämning av livstidsstraff.Endast i ett fall bifölls enframställning om tidsbegränsning(). Under perioden 1991-2001förekom att endastett bifallsbeslut meddeladesårligen och (1992)att inte något ansökan omtidsbestämning av livstidsstraffbifölls. År 1998-2000 bifölls 2, 5respektive 4 ansökningar.Tidsbestämningarna låg länge mednågot undantag på mellan 14 och 16år.