bet · GP01KU20 · 2002-05-21 00:00:00 — Redan detta är väl ett tecken på att det integick att formulera ett vettigt beslut, utan det blirett faktiskt handlande, ett beteende i dendiplomatiska världen.Några år efter persona non grata-ärendena somgällde kom meden promemoria till utskottet där man redovisade nu hade bestämt sig för att de skulle varaformella ärenden. Det visar att mycket talade föratt det borde vara ett formellt beslut i dessa fall.De har rättsverkningar i någon form, även om detinte är helt klart vilka. Det är ett led i detdiplomatiska spelet, men det verkar ändå så passprecist att det är möjligt att göra det till ettbeslut och det har vissa verkningar.F.d. ambassadören framhåller att detär tydligt att från dessasynpunkter befinner sig i ett helt exceptionelltläge. är inte bara ettdepartement utan inkluderar underställdamyndigheter, som ambassader, konsulat ochdelegationer. Det är utomordentligt viktigt attUtrikesdepartementet i sig självt är både ettdepartement och ett centralt ämbetsverk. Dettacentrala ämbetsverk i ger i sin tur ordertill ämbetsverken utomlands.När kom in i Utrikesdepartementetvar frågan om ministerstyre en fråga som han undertiotals år över huvud taget aldrig ställde sig. Detvar helt enkelt ministern som bestämde saker ochting eller en högre tjänsteman på uppdrag avministern. Sedan gavs instruktioner på löpande bandutan några formella beslut över huvud taget tillambassader, delegationer och enskilda förhandlareosv. Frågan om det skulle vara någonting fult ellerförbjudet i ministerstyre uppkom aldrig i UD, fördet var det enda sätt att agera på som man kunde ha- och fortfarande kanske har - i UD.Ministerns löpande uppgift är just attfatta beslut, stora och små, och ge instruktionertill de underlydande myndigheterna. Man handladehela tiden enligt någonting som med fina ordtydligen kallas faktiskt handlande. Ärendehanteringvar utomordentligt sällsynt. Han kan egentligen barapåminna sig att det var i tre fall som man somtjänsteman automatiskt kände att det fanns ett behovav beslut i konselj, som det hette då. De tregrupperna var avtal, utnämningar och viktigareinstruktioner till svenska representanter utomlands.Under hans tid var det egentligen bara den årligainstruktionen till det årliga sammanträdet med FN:sgeneralförsamling som både togs i konselj ellerregeringssammanträde och föredrogs i Utrikesnämnden.Det faktiska handlandet består i attutrikesministern eller högre tjänstemän kallar uppfrämmande ambassadörer, kanske uttrycker mycketbestämda åsikter om tillståndet i det land somambassadören representerar och framför vad man dåkallar den uppfattning om dettadirekt till ambassadören. Man ger instruktioner avden innebörden till svenska representanter iutlandet. Man gör löpande uttalanden och kommentarertill världshändelser. Man besvarar telegram frånambassader utomlands om vad regeringen tycker omolika saker. Man deltar i möten i ochutomlands där man framför "regeringens"synpunkter. Det är det diplomatiska språkbruket föratt beteckna att det är en svensk ståndpunkt.Beslutet om innebar väl egentligen baraatt österrikiska ambassadörer i huvudstäderna inteskulle mottas på annat än mycket låg nivå och någramotsvarande diplomatiska markeringar. Det innebarväl också att man i internationella sammanhangskulle isolera österrikiska ministrar. Men detförefaller enligt på något sättfrämmande att man skulle formalisera detta i ettregeringsbeslut. Det förelåg inget internationelltavtal. Det var bara det att var och en av de 14regerings- eller statscheferna beslöt att för sindel handla på ett visst sätt som var mycket vagtformulerat. Men det var inget internationellt avtal,utan varje regering fattade det här beslutet självoch tillämpade det själv. Att man inte tar emot enambassadör kan bero på en mängd olika saker, och detvar enligt svårt att se att detegentligen skulle krävas ett regeringsbeslut när mantills vidare fastställer det som en princip att inteta emot just ambassadör. Det förefallermycket naturligare att anse att det är en typ avfaktiskt handlande.Persona non grata är ett lite speciellt fall. Detfinns goda skäl att säga att det skulle vara frågaom ett regeringsärende. Men kom dentanken aldrig upp.Docenten framhåller att persona nongrata-förklaringar som en utgångspunkt nog bordevara regeringsärenden eftersom det finnsrättsverkningar som är förenade med denna typ avbeslut som gör att de faktiskt enligt 7 kap. 3 §regeringsformen borde behandlas somregeringsärenden. Det finns helt klart folkrättsligarättsverkningar. Det finns också en svensk lag somanger att regeringen, efter det att en person harförklarats icke önskvärd, kan gå in och ta bort dendiplomatiska immuniteten med de rättsverkningar somdärpå följer. Enligt 7 kap. 3 § skall denna typ avbeslut i så fall fattas av regeringen kollektivt,och så har inte skett. Det är inte en praxis att mangör det.Om det borde vara så eller inte kan mannaturligtvis diskutera. Frågan för hans del blir dåom en sådan långvarig praxis kan sägas medföra attförfarandet ändå är konstitutionellt godtagbart,trots att det vid en ytlig analys kan framstå somgrundlagsstridigt och som att regeringen kollektivtborde ha fattat de här besluten. Då kan man alltsåfråga sig i vilken mån en sådan praxis kan fylla uteller bestämma innehållet i grundlagen och de kravden uppställer.När det gäller svenska persona non grata-förklaringar finns det en långvarig praxis. Man kankanske också tala om att det finns ett krav påinternationellt snabbt agerande. Hans slutsatsskulle i varje fall bli att allt detta talar för attdenna praxis skulle kunna anses acceptabel frånkonstitutionell synpunkt. Man kan säga att enkonstitutionell praxis har bildats som i vissaavseenden avviker från vad 7 kap. 3 § verkar kräva.I svensk rätt finns inte så mycket erfarenhet avkonstitutionell praxis. Det diskuteras lite nu ochdå, och det finns vissa ställningstaganden. Lagrådethar yttrat sig i några sammanhang. Direktdelegation,exempelvis till myndigheter, har varit föremål förprövning i Regeringsrätten, som kommit fram till attdet mot bakgrund av att det hade förekommit tidigarei varje fall inte var uppenbart grundlagsstridigt.Man tog hänsyn till den praxis som förekommit. Närdet gäller engångsskatteärendet fannsdet en uttrycklig skrivning av Lagrådet om att manskulle vara noga med att inte skapa konstitutionellpraxis och att detta var en engångsföreteelse. Mankan i svensk rätt således skönja en viss medvetenhetom att ett upprepat handlande från ett statsorgan pådet här sättet kan skapa en praxis som görhandlandet godtagbart.I och är det helt klart attkonstitutionell praxis fyller ut eller t.o.m. ändrarinnehållet i grundlag. i kan genomupprepade beslut med ett visst innehåll faktisktändra innehållet i grundlag. Och innehållet i denserien av beslut får grundlagsstatus. Om Stortingetbestämmer sig för att gå ifrån en sådan fastslagenlinje måste beslutet fattas i samma ordning som engrundlagsändring. Man binder således sig själv viden viss linje genom att upprepade gånger göra fel,om man så vill. Samma sorts resonemang finns iDanmark.När det gäller den tyska författningen erkännsockså statspraxis på det här området, men praxiskan aldrig kan gå emot det skrivna i grundlagen. Närdet gäller gråzonsområden eller områden därgrundlagen är tyst godtar man däremot att det kanutbildas en praxis som i någon mån är bindande förde organ som faktiskt har utvecklat denna praxis.Man kan inte senare hur lätt som helst frångå ensådan praxis.Man kan också notera som det totalamotexemplet på att man aldrig är bunden av någonpraxis. Parlamentet gör alltid som det vill. Det äraldrig bundet av något tidigare beslut. Parlamentetssuveränitet är den dogm som gäller i det brittiskakonstitutionella systemet.När det gäller kan man säga att en faktorsom spelar roll är om det har funnits politiskoenighet eller enighet kring en fråga.I och har man fäst stort avseendevid om det är en långvarig praxis eller om det ärnågot som bara har gällt en kort tid.Konstitutionell praxis är kanske allra mest lämpad ifråga om äldre författningar som är svåra att ändra,vilket förhållandena i och är exempelpå. Man kan också tänka sig att det utbildas praxisi fall där det finns bestämmelser av detaljkaraktärsom är väldigt oklara och där man knappast kan väntasig att den politiska viljan finns att gå in ochpeta i grundlagen, eller i fall där det inte finnsnågra regler som täcker frågan. Det är en fråga ombundenheten av ens eget agerande. Men där finnsingen fast uppfattning i svensk rätt, utan riksdagenkan väl än så länge göra som den vill.Österrikefrågan vet han rätt lite om i dessdetaljer, men den verkar knappast ha varit av dendigniteten att man kan hävda att den var ettregeringsärende av den karaktär som diskuterats.Yttrande från utrikesutskottetKonstitutionsutskottet beslöt den 25 september 2001att bereda utrikesutskottet tillfälle att yttra sigöver frågan om vilka särskilda förutsättningar förbeslutsfattande och uttalanden som frånkonstitutionella synpunkter enligt utrikesutskottetserfarenhet kan anses gälla på utrikespolitikensområde. Av intresse för varockså utvecklingen i detta hänseende efter Sverigesinträde i EU. höll den 28 november2001 en utfrågning med docenten, numera professorn,och filosofie doktorn, numeradocenten, om utrikespolitisktbeslutsfattande och EU. yttrande,som beslutades , finns i bilagaA5.1.2.När det gäller utrikespolitikens tillkomstprocessframhåller utrikesutskottet att utrikespolitisktbeslutsfattande i flera avseenden anses skilja sigfrån inrikespolitiskt. Skillnaderna gäller deförhållandena att det inom utrikespolitiken finnsett större antal möjliga mål, ett mer heterogentklientel som besluten angår och ett större antalperspektiv som skall förenas. Dessutom äromgivningen mer osäker och informationskällorna mergenerella och opålitliga med sekretessen som ettsärskilt problem. Det finns vidare en brist påexperimentmöjligheter och svårigheter att mätaeffekter och resultat av den förda politiken.Tidsförhållandena är också annorlunda och ofta svåraatt påverka, och det finns ett större behov avkompromisser, m.m.Utrikespolitiskt beslutsfattande är också beroendeav det inrikespolitiska utrymme som finns och, inteminst, av opinionsläget. Det finns enligtutrikesutskottet anledning att peka på att mansvårligen (annat än undantagsvis) kan tillskriva enstats regering en enda gemensam beslutskalkyl.Snarare torde det vanligen vara så att ett flertalindivider och grupper - var och en med sinbeslutskalkyl - medverkar i beslutsfattandet och attdessa under processens gång successivt fattar en radmer eller mindre bindande delbeslut, vilka oftainnebär att alternativ elimineras. Ett reellt beslutkan på detta sätt vara fattat långt innan processenavslutas med ett formellt beslut.Utrikesförvaltningen har rötter som går tillbakatill medeltiden. Till följd av sin centrala roll förrikets överlevnad har utrikespolitiken underårhundradena varit särreglerad i konstitutionelltavseende, och man har ibland talat om"utrikespolitikens primat". Bland annat detta synesha inneburit att normer och traditioner skilda frånden övriga civilförvaltningens har vuxit fram ochdelvis bibehållits. Långt fram i tiden var detrelevant att tala om en "konservativämbetsmannakultur med rötter i fransk diplomati",och fortfarande beskrivs - medrätt eller orätt - som en "i en radikaltförändrad omvärld". Förhållandet är inte specifiktsvenskt. Utrikesförvaltningar (liksom f.ö.krigsmakter) tenderar enligt litteraturen att följastandardiserade, etablerade rutiner("standard operating procedures") utan att enegentlig beslutskalkyl någonsin görs.Utrikesutskottet uppehåller sig något vid s.k.performativa uttalanden - "doing something by sayingsomething". För att ett uttalande skall betraktassom performativt krävs vanligen att det föreliggersärskilda yttre förhållanden. Utsagan skall göras"av rätt person, i rätt form, i rätt situation", ochdet förutsätts dessutom att "omgivningen är bereddatt acceptera att dessa omständigheter föreligger".Medvetenheten om performativernas betydelse är välkänd.Uttalandepolitik, och därmed utnyttjandet avperformativer, rymmer enligt utrikesutskottet en radproblem, bl.a. den ofta förekommande vagheten iutrikespolitiska uttalanden och därmed följandemöjligheter till skilda tolkningarEn intressant företeelse när det gälleruttalandepolitiken är enligt utrikesutskottet ocksåden växelverkan som ständigt pågår mellan riksdagoch regering. pekar på den dualismsom råder när det gäller utrikesfrågorna. Innebördenav denna dualism är att det är regeringen som,enligt folkrätten, utåt företräder riket, medan detsamtidigt är så att , enligt den internarättsordningen, indirekt kan påverka regeringen attföra en viss utrikespolitik.När det gäller utrikespolitiskt beslutsfattandeefter inträde i EU framhållerutrikesutskottet att man åtminstone sedan 1600-taletkan spåra tanken att utrikespolitisktbeslutsfattande inte är förenligt med folkligtinflytande. De skäl som anges, och som under detsenaste århundradet relaterats till den demokratiskabeslutsprocessen, är i huvudsak att förhandlingarmed främmande makt förutsätter sekretess för att bliframgångsrika och att utrikesfrågorna ofta rör förstaten livsavgörande frågor och det nationellaintresset, vilket medför - har det hävdats - atthandhavandet bör överlämnas till en professionellelit, som kan uttolka vad det nationella intressetkräver. Vidare har som skäl angetts att den vanligamedborgarens kunskap om utrikesfrågorna är såbegränsade att deras skötsel bör handhas av enkunnig elit.Utvecklingen har lett till ökadekunskaper för alla om omvärlden och till attutrikesfrågorna i ökad utsträckning kommit attdirekt beröra medborgarna och till att gränsenmellan inrikes- och utrikespolitik blivit alltmerdiffus. Viktigare ändå är att de tidigare framfördaargumenten kommit att stå i en oförenligmotsatsställning till den moderna synen pådemokrati. Det är t.o.m. så att viss typ avutrikespolitik, exempelvis biståndspolitiken,får sägas förutsätta aktivt deltagande avengagerade medborgargrupper. menade1990 att den då ökande internationaliseringenantingen kunde leda till att den inrikespolitiskaöppenheten i ökad utsträckning vann insteg påutrikespolitikens område eller, vilket bedömdes somtroligare, att demokratiska problem skulle uppståinom de delar av inrikespolitiken som fick eninternationell dimension. Vad man framför alltbefarade var en maktöverföring till byråkratiskanätverk med blandat svenskt och utländsktdeltagande.Utrikesutskottet anser att man, efter mer än sjuårs medlemskap i , möjligen skulle kunna säga attbåda scenarier delvis besannats.EU-medlemskapet synes ha inneburit ett ökatdemokratiskt inflytande på utrikespolitiken i detatt roll stärkts. upplevs inomhela EU vissa brister, vilka vanligtvis sammanfattasunder etiketten "det demokratiska underskottet".Den förändrade balansen mellan riksdag ochregering som den konstitutionella utvecklingenmedfört måste ses mot bakgrund av att en mycket stordel av den svenska utrikespolitiken nu formulerastillsammans med övriga EU-stater inom ramen förGUSP. Det stora undantaget - även om det finns andra- är biståndspolitiken, vilken fortfarande tillövervägande del bedrivs nationellt. Det är ocksåenligt utrikesutskottet värt att notera att Sverigedels behöver ha en uppfattning i en radutrikespolitiska frågor som inte berördeoss, dels måste inta nationella positioner i de fallgemensamma EU-positioner inte etableras. Ett exempelpå det senare var den i detta granskningsärendetidigare aktuella Österrikefrågan.Den utrikespolitiska samverkan som förekommer inomEU har enligt utrikesutskottet accentuerat treförhållanden som redan tidigare kännetecknadeutrikespolitiskt beslutsfattande. För det första hardet blivit allt svårare att betrakta en utrikesfrågasom ett avgränsat ärende. De andra tvåförhållandena, vilka hänger nära samman, rörtidsförhållandena för beslutsfattande och den ökademängden information.Informationsflödet i ett moderntutrikesdepartement är överväldigande. För svensktvidkommande har informationsexplosionen framhävtsgenom den intensiva telegramtrafiken iutrikespolitiska frågor mellan EU:s medlemsstater,där telegrammen ofta innehåller deadlines som göratt "nästa regeringssammanträde" inte kan inväntas.Snäva tidsramar har på olika sättpåverkat beslutsfattandet. Ofta har de lett till förlitat sig på förenklade historiska analogiereller precedensfall. Det kan förmodas att övergångenfrån att ha varit observatör av de omgivandeblockens politik till att ha blivit aktiv aktör medkrav på sig att utforma sin utrikespolitik isamverkan med andra har lett till att de historiskaanalogier och precedensfall som svensk diplomatitraditionellt lutat sig mot blivit obsoleta.Med anledning av utfrågningen med vill utrikesutskottet särskiltfästa uppmärksamhet dels påde fall då informellt beslutsfattande sker inom EUeller då beslut i övrigt fattas inom EU utan attföregående samråd med kunnat ske, dels påde fall då något övergripande ställningstagande, t.ex. i form av en gemensam strategi, föreligger.Utrikesutskottets utfrågningUnder utrikesutskottets utfrågning med MagnusJerneck och framhåller vad som utmärker det europeiska beslutsfattandetär en extremt hög grad av komplexitet. Det är iblandsvårt att få en överblick. Det är nästan omöjligtatt känna till alla dem som sitter i de olikakommittéerna. Från demokratisynpunkt är dettanaturligtvis någonting att uppmärksamma. Mångaskulle t.o.m. vilja kalla EU en förvaltningsunion iden meningen att det är ett stort antal nationellaoch europeiska tjänstemän som fattar och berederbeslut inom ramen för vardagsförhandlingar.Magnus hänvisar till att regeringsrådetMarianne i utfrågningen införkonstitutionsutskottet noterat att det är svårt attveta vad ett beslut egentligen är. Det finns enpoäng i hennes synpunkt att "man får anledning attfundera på vad som är ett beslut" bl.a. mot bakgrundav frågan om ett beslut är överklagningsbart och pånågot sätt rättsligt hanterbart. Det finns enligtMagnus en poäng i detta. Beslutsfattandet iEU är i själva verket en oerhört lång process avdelbeslut. Det kan ibland vara svårt att veta vilkasom är de slutliga besluten. Det har också att göramed en egenskap som utmärker det europeiskasystemet. Det är egentligen fråga om ett gigantisktoch pågående förhandlingssystem.Förhandlingar kopplas in i varandra och det kandärför vara svårt att veta vad som är slutet och vadsom är början. Även här skiljer sig beslutsprocessenfrån den som finns i en mer traditionellmultilateral internationell miljö, där det ändåfinns tydliga startpunkter och relativt tydligaslutpunkter för förhandlingarna.Magnus framhåller att man inom EU i höggrad experimenterar med allehanda beslutsformer. Detär inte för inte som EU kan kallas för enexperimentell union. Det är också namnet på enmycket berömd bok, Europe''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''s Experimental Union, därman hävdar att EU egentligen är ett konstantpolitiskt experiment. Man prövar olikabeslutsmetoder. Den s.k. gemenskapsmetoden fårkonkurrens av andra metoder. Man ägnar sig åtbenchmarking, man jämför med varandra, manuppställer generella mål och utnyttjar s.k. soft-law. Frågan är hur pass lätt det är att få överblickoch göra demokratiska bokslut i en sådan diffusbeslutsmiljö.Ulrika pekar på två styr- ochregleringsformer. Den ena kallas för government. Idet här sammanhanget står government för dentraditionella makt- och ansvarskedjan. I EU-sammanhang betyder det att EU styrs via fördragenoch via lagstiftningsprocedurerna. Den offentligamakten utövas av ett styrande maktcentrum som genomorderstyrning i form av lagar, förordningar ochdirektiv kan styra politiken.Den andra formen av reglering och styrning kallasgovernance. I det här sammanhanget betyder det merinformella processer. Här har man att göra med eninformell organisering.Många skulle enligt hävda att deninformella organiseringen är den viktiga inom EU.Många beslut når inte det andra styrsystemet,government. Det blir t.ex. inte direktiv av allabeslut, utan de hamnar någon annanstans. Grundentill att diskutera EU utifrån governance-perspektivet är att dagens politik inte bygger påett enda auktoritetscentrum. Det finns flera nivåersamtidigt. Det finns en nationell nivå, ensubnationell nivå och en överstatlig nivå. Dettaflernivåsystem gör organiseringen och styrningen avsystemet och regleringen av politiken väldigkomplex.Inom ramen för ett governance bildas nya typer avallianser och konstellationer mellan aktörer. Inomden mer hierarkiska modellen är det i stället denhårda juridiken som styr ganska mycket, medan det igovernance snarare är tillit, förtroende och kunskapsom styr de olika relationerna. Nya relationermellan politiker, tjänstemän, organisationer ochandra experter från olika nivåer och olika länderbildar olika grupper, där just förtroende ochkunskap är den viktiga basen för samarbetet. Isådana konstellationer spelar hierarkiskorderstyrning endast en marginell roll.När det gäller juridik och politik kan man enligtUlrika se att juridiken förändras inomgovernment-modellen, som fortfarande finns kvar. Detfinns både ett formellt styrsystem och ettinformellt styrsystem. När det gäller det formellastyrsystemet tycks den traditionella juridikenändras och mycket av juridiken tycks bli mjuknormgivning. Då går den över till governance, annan styrmodell. Ramdirektiven ökar generellt iEU. Kommittologin tar också över alltmer för attspecificera lagstiftningen. Vilka de verkligalagstiftarna är i ett sådant system kan enligtUlrika ifrågasättas.Governance-strukturen och den mjuka normgivningsom tycks dominera är mycket tongivande inom justutrikes- och säkerhetspolitiken. Den är också viktiginom den första pelaren. Inom EMU finns mycket mjuknormgivning. Den är också viktig inom den tredjepelaren. Det är genom samordning man försöker fattabeslut och man samordnar olika politiska frågor medvarandra. Man kan enligt se en politiskintimisering i detta. Regeringschefer och dennärmaste kretsen kommer överens om olika riktlinjersom man skall arbeta efter. Detta förekommer inomalla tre pelarna.Kommissionen betonar mjuk normgivning sombetydelsefull. Det gör också vissa ländersregeringar. Kommissionen vill i sin senaste vitbokfå fram ett större mått av självreglering, dvs. attindustrin eller andra är med och samarbetar om olikaregler, uppförandekoder eller andra typer av mjuknormgivning.Ulrika har svårt att se på vilket sätt EU:sfortsatta konstitutionella reformarbete kan lösagovernance-problematiken. Det kan vara svårt attdemokratisera nätverken och den informellaorganiseringen via government-strukturen. Det finnsen risk att man löser problem som finns inom ramenför den informella organiseringen med formellaåtgärder. Det bör kanske diskuteras oftare vad manegentligen löser genom en konstitutionellreformprocess. Man löser en del. Politikerna kanbindas hårdare till vissa regler, men det finns ettdilemma i att politikernas manöverutrymme minskar iolika frågor som flexibilitet ochpragmatism också är viktigt, för att systemet skallfungera. Oklarheten är viktig för att man skallkunna fatta beslut. Eftersom politiska frågor i allthögre utsträckning löses genom samordning och andraformer av mjuk normgivning kan det vara svårt attmed gemenskapsmetoden förändra dessa processer ochöppna upp dem för mer inflytande och insyn.När det gäller relationen mellan juridik ochpolitik kan man rent generellt säga att det finns enfokusering på juridiken inom EU . att frågan om vad som är ett beslut ärväldigt intressant, t.ex. vad som är ett faktisktbeslut eller faktiskt handlande. Där tycks det somom juridiken inte riktigt hänger med den politiskakreativitet och flexibilitet som finns i EU ,alltså governance-modellens politik. En viktig frågaframöver blir att se till att juridiken ochpolitiken i EU överensstämmer bättre med varandra.Det kan finnas en övertro på juridikens möjligheteratt styra i ett så komplicerat system som EU ändåär.