bet · GP01KU36 · 2002-05-14 00:00:00 — Vissa frågor om koncessionsavgift på televisionensområde SammanfattningI detta betänkande behandlas proposition 2001/02:170Vissa frågor om koncessionsavgift på televisionensområde jämte tre följdmotioner. I propositionenföreslås en ändring i lagen (1992:72) omkoncessionsavgift på televisionens och radionsområde. Den innebär att ett programföretag endastpåförs rörlig koncessionsavgift för annonsintäkterfrån sådana sändningar som sker med stöd avtillstånd enligt 2 kap. 2 § första stycket radio-och TV-lagen (1996:844) att sända TV-program medanalog sändningsteknik och från sändningar som ihuvudsak överensstämmer med dessa.Lagen föreslås träda i kraft . utsträckning lagen inte leder till en förprogramföretaget högre koncessionsavgift skall dendock tillämpas även vid fastställande av den rörligadelen av koncessionsavgiften för och första kalenderhalvåret2002.Utskottet tillstyrker lagförslaget. Tvåreservationer (m, kd, fp resp. m) har avgetts.Utskottets förslag till riksdagsbeslut1. Regeringens lagförslagRiksdagen antar regeringens förslag till lag omändring i lagen (1992:72) om koncessionsavgift påtelevisionens och radions område. Därmed avslårriksdagen motionerna 2001/02:K91 yrkande 1,2001/02:K92 och 2001/02:K93.Reservation 1 (m, kd, fp)2. Utredning om koncessionsavgiften föranaloga sändningarRiksdagen avslår motion 2001/02:K91 yrkande 2.Reservation 2 (m)den 14 maj 2002På vägnarPer UnckelFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: PerUnckel (m), (), (), (), (), (), (), LarsHjertén (m), (),(), (), vonder Esch (kd), (), Per (), (), () ochMargareta Nachmanson (m).2001/02KU36Redogörelse för ärendetÄrendet och dess beredningRegeringen beslutade att uppdraåt Radio- och att utreda hur underlagetför koncessionsavgift för TV-sändningar kanbegränsas så att ett avgiftsskyldigt programföretagendast påförs rörlig avgift för annonsintäkter frånsådan sändningsverksamhet som sker med stöd avtillstånd att sända med analog sändningsteknik ochsändningar som i huvudsak överensstämmer med dessa.Radio- och rapporterade uppdraget 14 dagarsenare. Rapporten remitterades tillJustitiekanslern, i ,, Kanal , Group MTGAB och . Lagrådets yttrande har inhämtats.Regeringen har följt Lagrådets förslag.Med anledning av propositionen har tre motionerväckts, bilaga 1.Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.Under utskottsbehandlingen har företrädare för 4uppvaktat i ärendet.Propositionens huvudsakliga innehållRegeringen föreslår att den rörliga delen avkoncessionsavgiften på televisionens område skallgrundas endast på intäkter från annonser isändningar som sker med stöd av tillstånd enligt 2kap. 2 § första stycket radio- och TV-lagen(1996:844) att sända televisionsprogram med analogsändningsteknik och i sändningar som i huvudsaköverensstämmer med dessa. De nya reglerna skallträda i kraft . De skall tillämpasäven vid fastställande av den rörliga delen avkoncessionsavgiften för andra kalenderhalvåret 2001och första , i den utsträckningdet inte leder till en för programföretaget högrekoncessionsavgift.Utskottets övervägandenRegeringens lagförslagUtskottets förslag i korthetUtskottet tillstyrker regeringens förslagtill lag om ändring i lagen (1992:72) omkoncessionsavgift på televisionens ochradions område och avstyrker motionsyrkanden(m, kd, fp) om avslag på propositionen m.m.Jämför reservation 1 (m, kd, fp).BakgrundLagen (1992:72) om koncessionsavgift påtelevisionens och radions område,koncessionsavgiftslagen, trädde i kraft den 1 mars1992. Enligt 1 § i lagens lydelse före den 1 juli2001 skulle koncessionsavgift betalas av ettprogramföretag som har tillstånd enligt 2 kap. 2 §första stycket radio- och TV-lagen (1996:844) attsända TV-program i hela landet under förutsättningatt företaget har rätt att sända reklam i sådansändning och är ensamt om denna rätt.Koncessionsavgiften på televisionens område bestårenligt 2-4 §§ koncessionsavgiftslagen av dels enfast del, dels en rörlig del som baseras påreklamintäkterna. Den fasta avgiften uppgår enligt 3§ till . Den rörliga avgiftenär enligt 4 § beroende av de intäkter som utgörvederlag till programföretaget för att det sänderannonser. Avgiften tas ut med olika procentsatserberoende på annonsintäkternas storlek. Den fastaavgiften och beloppsgränserna för den rörligaavgiften justeras med hänsyn tillutvecklingen av konsumentprisindex.Den 11 november 1991 gavs (senare namnändrat till ) tillstånd att här ilandet sända televisionsprogram i rundradiosändning.Enligt det avtal som ingicks i samband med atttillståndet gavs, åtog sig bolaget att använda ettsändarnät som skulle byggas ut till att nå ungefär99,av befolkning. I avtalet angavsvidare att företaget fick sända reklam mot vederlagoch program mot betalning men att detta endast fickske under annonstid.Tillståndet gällde ursprungligen till utgången avfebruari 1998, men ersattes avett nytt tillstånd. Detta tillstånd utformades medstöd av bestämmelserna i radio- och TV-lagen somhade trätt i kraft . Det nyatillståndet innebar att det tidigare avtalet med upphörde att gälla och ersattes avtillståndsvillkor. Tillståndet har förlängts ochgäller nu till och med . Enligttillståndet har rätt att "i hela landet,sända ett program".Minst 98 % av den fast bosatta befolkningen skallkunna ta emot sändningarna via marknätet. Programmenskall enligt sändningstillståndet även distribuerasgenom satellit till den del av befolkningen som inteutan stora kostnader kan nås av utsändningarna frånmarksändare. Eftersom kabelföretagen är skyldiga attvidaresända AB:s analoga sändningar utankostnad för själva mottagningen distribuerasprogrammen även via kabel. Eftersom inget annatprogramföretag har haft regeringens tillstånd attunder sända rikstäckande TV-programmed reklam har varitskyldigt att betala koncessionsavgift. Avgiften harunder dessa år beräknats på grundval av deannonsintäkter erhållit från samtligasändningar (marknätet, satellit och kabel).Sändningar av marksänd digital-TV påbörjades underår 1999 i fem områden i landet, men det var förstunder som sändningarna hade nått fullomfattning med ca 18 TV-kanaler i samtliga dessaområden. beslutade att dedigitala TV-sändningarna skulle få byggas ut i helalandet (prop. 2000/01:1 utg.omr. 17, bet.2000/01:KrU1, rskr. 2000/01:01). Regeringen hardärefter gett bl.a. de TV-företag som tidigare haderätt att sända i samtliga fem områden rätt att sändai hela landet. Antalet hushåll som tar emot marksänddigital-TV uppgår till ca 100 000.Riksdagen beslutade (bet. 2000/01:KU26,rskr. 2000/01:277) om en ändring i 1 §koncessionsavgiftslagen, som innebar attskyldigheten att betala koncessionsavgift tillstaten skulle omfatta programföretag som enligt 2kap. 2 § första stycket radio- och TV-lagen hartillstånd att sända TV-program med reklam i helalandet med analog sändningsteknik. Detta skulle,liksom tidigare, endast gälla om företaget är ensamtom denna rätt här i landet. I propositionen (prop.2000/01:132) angav regeringen att det inte fannsskäl att skilja på reklamintäkter somhärrör från analoga respektive digitala sändningar,eftersom de digitala sändningarna vid denna tidpunktendast nådde ett begränsat antal tittare. Riksdagenbeslutade också en ändring i 4 § samma lag sominnebär att den rörliga avgiften beräknas för ettkalenderhalvår i sänder. Vidare gav riksdagenregeringen till känna att en grundlig översyn avreglerna för koncessionsavgift borde göras och attregeringen skyndsamt borde utreda möjligheten attkoncessionsavgift endast skall betalas försändningar av reklam med analog sändningsteknik. Denya reglerna trädde i kraft den 1 juli 2001.Vid beräkningen av den rörliga avgiftens storlekenligt 4 § koncessionsavgiftslagen görs det förnärvarande ingen åtskillnad mellan reklamintäktersom härrör från sändningar som sker med stöd av etttillstånd enligt 2 kap. 2 § radio- och TV-lagen därutsändningen sker med analog teknik och andrasändningar. Samtliga intäkter som ett programföretaghaft för att det sänt annonser ingår således iberäkningsunderlaget. Detta gäller oavsett omsändningen sker med stöd av sändningstillstånd imarknätet eller inte och oavsett om den sker medanalog eller digital teknik.Frågan om koncessionsavgiften är att betrakta som enskatt diskuteras i propositionen 1991/92:78 omkoncessionsavgift på televisionens område m.m. Ilagrådsremissen hade uttalats att en avgift av dettaslag inte motsvaras av någon direkt motprestationfrån statens sida, varför pålagan utgör en skatt iregeringsformens mening och måste regleras i lag.Lagrådet framhöll dock att eftersom avgiften kan sessom ett vederlag för en, som det får förmodasvärdefull, ensamrätt att sända reklam i televisionhär i landet, denna bedömning måhända inte var heltsjälvklar. Lagrådet stannade emellertid vid sammaslutsats som dragits i remissen. Till vad somtidigare anförts i frågan ville departementschefenbara tillägga att det förhållandet att det vederlagstaten betingar sig så klart överstiger kostnadernatalar för att det är fråga om en skatt. Det är juockså så att ensamrätten är beroende av en tvingandereglering från det allmännas sida.PropositionenRegeringen föreslår en ändring i 4 §koncessionsavgiftslagen med innebörd att den rörligadelen av koncessionsavgiften skall grundas endast påintäkter från annonser i sändningar som sker medstöd av tillstånd enligt 2 kap. 2 § första stycketradio- och TV-lagen att sända televisionsprogram medanalog sändningsteknik och i sändningar som ihuvudsak överensstämmer med dessa.Syftet med bestämmelserna i koncessionsavgiftslagenär bl.a. att se till att det företag som harensamrätt att sända annonser i rikstäckandetelevision inte får en orimlig konkurrensfördel.Lagen kan således sägas ha en konkurrensreglerandefunktion.I propositionen om koncessionsavgift (prop.1991/92:78 s. 11 f.) anfördes att det är naturligtatt koncessionsavgiften upphör om () skulle få tillstånd att sändabetalda annonser. Detsamma gäller om något annatföretag får tillstånd att sända reklam irikstäckande TV-sändningar. Enligt propositionen vardet emellertid i det senare fallet inte likasjälvklart att skyldigheten att betala avgift heltskulle bortfalla. I sådana fall, liksom i fall avandra förändringar i fråga om aktörer eller teknikpå marknaden, kunde det vara skäl att meraförutsättningslöst ompröva avgiftens konstruktionoch storlek. De ändringar i koncessionsavgiftslagensom trädde i kraft innebar bl.a. atttillämpningsområdet ändrades så att endast ettprogramföretag som enligt 2 kap. 2 § första stycketradio- och TV-lagen har tillstånd att i hela landetsända TV-program med analog sändningsteknik skallbetala koncessionsavgift till staten. Detta gällerunder förutsättning att företaget har rätt att sändareklam i sådan sändning och är ensamt om denna rätti landet. Vilka intäkter som skall ingå i underlagetför beräkningen av den rörliga delen avkoncessionsavgiften regleras i 4 §koncessionsavgiftslagen. I samband med den nämndaändringen av lagens tillämpningsområde ändrades 4 §endast när det gäller för vilken tid avgiftenberäknas.TV 4 AB har invänt att 4 § i dess nuvarandelydelse innebär att endast intäkter från sändningarmed analog teknik är avgiftsgrundande. Enligtregeringens mening omfattar dock den rörliga delenav koncessionsavgiften alla de intäkterprogramföretaget haft för att det sänt annonser,oavsett om intäkterna härrör från utsändning somsker med stöd av sändningstillstånd enligt radio-och TV-lagen eller inte och oavsett om den sker medanalog eller digital utsändningsteknik. Lagrådet hardiskuterat frågan i sitt yttrande, men inte tagitställning till vilken tolkning av 4 § som är denriktiga.Den aktuella bestämmelsen har i enlighet med sinordalydelse tillämpats på så sätt att den avsettalla intäkter från annonser. Det får enligtregeringen antas att haft sammauppfattning som regeringen när den gav regeringentill känna att möjligheten att koncessionsavgiftendast skall betalas på intäkter från analogasändningar skyndsamt borde utredas. Omavgiftsskyldigheten endast avsett analoga sändningarhade en sådan utredning inte behövts. Även Radio-och har i sin rättstillämpning gett 4 §denna innebörd. Radio- och lät samtligaintäkter från annonser i sändningar, oavsettdistributionsform, ingå när avgiften för fastställdes trots attTV 4 AB från underlaget räknat av den andel avintäkterna som bolaget ansåg härrörde från digitalasändningar i marknätet och Canal Digitalssatellitsändningar. Mot denna bakgrund anserregeringen att det står klart att bestämmelsen innebörd som regeringen hävdar.TV 4 AB har enligt propositionen fortfarande ensärställning såsom enda TV-företag som har rätt attsända rikstäckande TV-reklam i det analogamarknätet. AB:s analoga rikstäckande programsänds även parallellt såväl i det digitala marknätetsom via satellit. Av sändningstillståndet för dedigitala sändningarna framgår att , utöverparallellsändningen av det program som visas i detanaloga marknätet, skall sända ytterligare minst ettprogram. Utöver skyldigheten att sända dessa tvåprogram har dessutom rätt att sändaytterligare televisionsprogram om tillgängligöverföringskapacitet medger det.När det gäller de analoga sändningarna anserregeringen att det inte är aktuelltmed någon förändring. Skälet är att det fortfarandebara är ett TV-företag som har rätt att sändarikstäckande TV-reklam i det analoga marknätet.Samtliga intäkter från annonser i de analogasändningarna bör alltså ingå i beräkningsunderlaget.När det gäller parallellsändningen av det analogaprogrammet i det digitala marknätet konstateras attbesluten att inleda de digitala sändningarna och attutvidga dem till hela landet kommer attförändra situationen på TV-marknaden. Besluten haremellertid ännu inte fått någon märkbar effekt påden rådande konkurrenssituationen. De annonsintäktersom ett programföretag, , fårför den analoga sändningen och parallellsändningenav detta program i det digitala marknätet och viasatellit har sin grund i att sändningen når allahushåll i landet. Annonsörernas intresse av attsända reklam i AB:s analoga program är en följdav att reklamutsändningen når hela landet. Attprogrammet även sänds ut parallellt i det digitalamarknätet har i detta avseende ingen betydelseeftersom målet att nå ut till alla hushåll redan äruppfyllt genom marksändningen ochparallellsändningen via satellit. Enparallellsändning av det analoga programmet i detdigitala marknätet alstrar således ingasärskilda intäkter. Det är därför enligt regeringenmotiverat att det i underlaget för beräkningen avden rörliga delen av koncessionsavgiften tillsvidare - utöver annonsintäkterna från de analogamarksändningarna och parallellsändningen viasatellit - även ingår annonsintäkter från sändningari det digitala marknätet som i huvudsaköverensstämmer med sändningar som sker med stöd avtillstånd att sända med analog sändningsteknik.Vid avgörande om en sändning huvudsakligenöverensstämmer med en sändning som sker med stöd avtillstånd att sända med analog sändningsteknik bören bedömning göras av flera faktorer såsominnehållet i sin helhet (inte enstaka program- ellerreklaminslag), vilken beteckning som används samtutformningen av programförklaringar ochsändningstillstånd.När det gäller sådana intäkter somprogramföretaget får för att det sänder annonser iandra sändningar anser regeringen däremot att dessainte skall ingå i avgiftsunderlaget enligt 4 §.Detta innebär att om ett programföretag som äravgiftsskyldigt startar sändningar av nya unikaprogramkanaler, som inte sänds ut i det analogamarknätet, skall annonsintäkterna från dessaprogramkanaler inte ingå i avgiftsunderlaget. Skälenför en sådan avgränsning är att programföretaget idet nämnda fallet inte har någon fördel iförhållande till andra reklamsändande har inte någon ensamrätt som skullemotivera avgiftsskyldighet.Förslaget innebär att vissa intäkter som hittillsskulle ha kunnat inkluderas vid beräkningen avavgiftsunderlaget nu undantas. Det blir alltsåenligt regeringen inte fråga om någon retroaktivbeskattning som har gjort gällande utantvärtom en begränsning av skattskyldigheten.TV 4 AB har vidare invänt att förslaget stridermot generalitetsprincipen och att det blir fråga omolaga särbeskattning när skyldigheten att betalakoncessionsavgift endast gäller en TV-kanal bland 21likställda i det digitala marknätet. Regeringendelar inte denna bedömning. Avgiftsskyldigheten försändningar i det digitala marknätet gäller endastsådana sändningar som i huvudsak överensstämmer medde som sänds analogt med ensamrätt att sända reklami hela landet.Det går enligt regeringen inte heller att - som gör gällande - hävda att förslaget innebär ettotillåtet statsstöd i den meningen att statenundandrar sig möjligheten att erhålla avgifter somman rätteligen borde ta ut. För att ett sådant stödskall anses föreligga krävs det att AB:skonkurrenter i det digitala marknätet också har ensärställning som liknar den som har när detgäller den analoga sändningen ochparallellsändningen och som är motivet för attkoncessionsavgiften över huvud taget tas ut.Statligt stöd i fördragets mening uppkommer antingengenom att vissa aktörer gynnas genom överföring avstatliga resurser eller genom att staten gör avkallpå fordran eller inkomster som man normalt har attpåräkna. Någon sådan situation föreligger inte idetta fall. Förslaget kan enligt regeringen motdenna bakgrund inte heller anses innebära någototillåtet statsstöd till övriga kanaler i detdigitala marknätet.När det gäller AB:s synpunkt att avgifteninte kommer att nedtrappas och minskas på det sättsom har haft rätt att vänta sig och attförslaget därför strider mot EG-rätten, är detenligt regeringen riktigt att det av förarbetenatill koncessionsavgiftslagen framgår att avgiftenskall omprövas när förutsättningarna för denförändras. har också uttalat attregeringen bör göra en grundlig översyn av reglernaför koncessionsavgift dels beträffandeavgiftsskyldigheten, dels beträffande avgiftensstorlek. Det är rimligt att anta attkonkurrenssituationen på den svenska TV-reklam-marknaden kommer att genomgå ytterligareförändringar i samband med det digitala marknätetsframväxt. Det nu aktuella förslaget är en lösning iavvaktan på resultatet av den grundliga översyn avreglerna för koncessionsavgift som skall göras avden utredning som regeringen den 14 mars 2002beslutat att tillsätta. När resultatet av dennautredning är klart kan det bli aktuellt medytterligare förändringar rörandekoncessionsavgiften.De nya reglerna bör träda i kraft den 1 juli 2002.I enlighet med Lagrådets förslag föreslår regeringenen övergångsbestämmelse som innebär att retroaktivtillämpning av 4 § i dess nya lydelse tillåtsbeträffande den rörliga delen av koncessionsavgiftenför och menendast i den mån den inte leder till en högre avgiftför koncessionshavaren.MotionernaI motion K91 av Per m.fl. (m) yrkas attriksdagen avslår regeringens förslag om ändring av 4§ lagen om koncessionsavgift på televisionens ochradions område och i stället antar den ändring sompresenteras i motionen (yrkande 1).Motionärerna anser att regeringens förslag ärmycket tveksamt. Syftet med koncessionsavgiften äratt motverka effekterna av den bristfälligakonkurrens som är följden av att endast ett företaghar fått rätt att sända reklam-TV i marksändningaroch därmed verka på en skyddad marknad. Förslagetinnebär emellertid enligt motionen attkoncessionsavgifter kommer att betalas på intäkterfrån konkurrensutsatta sändningar. Att baserakoncessionsavgiften på intäkter även från sändningardär det inte råder monopol går emot själva tankenmed koncessionsavgiften. Motionärerna framhåller medhänvisning till Lagrådets yttrande att det är enbrist att regeringen inte utrett möjligheterna attbegränsa koncessionsavgiften så att den enbartgrundas på analoga sändningar. Regeringens förslagbör därför avslås. I stället bör det genomföras enändring enligt vilken koncessionsavgiften skallberäknas enbart på annonsintäkter från sändningar idet analoga marknätet.Ett liknande motionsyrkanden förs fram i motionK92 av m.fl. (kd). Motionärernabegär att orden "och i sändningar som i huvudsaköverensstämmer med dessa sändningar" i regeringenslagförslag skall utgå.Motionärerna anser att regeringens förslag byggerpå en missuppfattning av konstitutionsutskottetsställningstagande . Det finns enligtmotionärerna inte något som helst sakligt skäl attta ut koncessionsavgift på intäkter av sändningarmed digital teknik, eftersom det inte finns någonensamrätt. Genom att lagstiftningen i den delenendast kommer att gälla en enda TV-kanal men intenågot av de övriga likställda, bli det uppenbart attlagen i denna del strider mot generalitetsprincipen.En grundläggande princip för all beskattning är attden skall vara generell. Motionärerna anser vidareatt förslaget kan stå i strid med EG-rätten; t.ex.kan uttalade skillnader i skattebelastningen somgynnar vissa företag ses som statsstöd i EG-rättsligmening. Sådant stöd är oförenligt med EG-rätten omdet snedvrider konkurrensen.Helena m.fl. (fp) yrkar i motion K93 attpropositionen avslås. Motionärerna anger attregeringens förslag kan innebära attkoncessionsavgiften höjs. Eftersom nu fåttkonkurrens genom att andra företag har fåtttillstånd att sända marksänd digital-TV bör avgifteni stället sänkas. Ett annat skäl för avslagsyrkandetär att motionärerna av princip motsätter sigretroaktiv lagstiftning.UtredningRegeringen beslutade att ensärskild utredare skall göra en översyn av reglernaför koncessionsavgift på televisionens område (dir.2002:44). Utredaren skall beskriva förändringarnainom TV-området och analysera vilka konsekvenserutvecklingen haft för konkurrenssituationen på TV-reklammarknaden. Utredaren skall också analysera hurkonkurrenssituationen på TV-reklammarknaden kankomma att påverkas av skiftet från analog tilldigital sändningsteknik. Slutligen skall utredarenöverväga behovet av att ändra reglerna förkoncessionsavgift på TV-området, dels beträffandeavgiftsskyldigheten, dels beträffande avgiftensstorlek och hur avgiften skall beräknas.I direktiven framhålls att digitaliseringen avmarknätet kan få till effekt att flerareklamfinansierade TV-kanaler får samma räckvidd somTV 4. I takt med att tillgången till ochanvändningen av de digitala marksändningarna ökarkan AB:s särställning som rikstäckande reklam-TV-kanal komma att förändras. Om utredaren kommerfram till att avgiftsskyldighet fortsatt ärmotiverad skall utredaren föreslå hur stor avgiftenskall vara och hur den skall beräknas för att fyllaavsedd konkurrensreglerande funktion.Utskottets ställningstagandeUtskottet delar regeringens bedömning attparallellsändning av AB:s analoga program i detdigitala marknätet inte torde alstranågra särskilda intäkter mot bakgrund av attannonsörernas intresse av att sända reklam i TV 4AB:s analoga program är en följd av attreklamutsändningen når hela landet. Att programmetäven sänds parallellt i det digitala marknätetsaknar betydelse eftersom målet att nå ut till allahushåll redan är uppfyllt genom marksändningen ochparallellsändningen via satellit. Som regeringenframhållit är det därför motiverat att den rörligadelen av koncessionsavgiften tills vidare beräknasäven på annonsintäkter från sändningar i detdigitala marknätet som i huvudsak överensstämmer medsändningar som sker med stöd av tillstånd att sändamed analog sändningsteknik.Utskottet gör vidare samma bedömning somregeringen när det gäller generalitetsprincipen.Avgiftsskyldigheten för sändningar i det digitalamarknätet gäller enligt förslaget endast sådanasändningar som i huvudsak överensstämmer med dem somsänds analogt med ensamrätt att sända reklam i helalandet, och dessa sändningar kan inte anses alstrasärskilda reklamintäkter.