yttr · GO05FiU2y · 2001-01-01 00:00:00 — och den statliga revisionen (förs. 1999/2000:RS1) Till har berett finansutskottet tillfälle att avge yttrande över riksdagsstyrelsens förslag till 1999/2000:RS1 och den statliga revisionen samt de motioner som behandlar i sammanhanget. avgränsar yttrandet till att avse riksdagsstyrelsens förslag samt de tre motioner som väckts efter det att förslaget lagts fram. Riksdagsstyrelsens förslag i sammanfattning 3 Styrelsen och revisionens oberoende 5 Uppföljning av revisionens iakttagelser 6 Revisionsberättelsen om Årsredovisningen för staten 7 och den statliga revisionen 9 Riksdagsstyrelsens förslag i sammanfattning Förslaget sammanfattas enligt följande i förslag 1999/2000:RS1 (s. 6): föreslår att en sammanhållen revisionsmyndighet med ansvar för den statliga redovisnings- och effektivitetsrevisionen bildas under enligt den principmodell som förordar i detta betänkande. Bestämmelser om den nya revisionsmyndigheten och dess verksamhet bör regleras i regeringsformen (RF), i riksdagsordningen (RO) och i en lag med instruktion för myndigheten samt i en särskild revisionslag. under skall ha en ledning som tillsätts och avskiljs från ämbetet av i enlighet med bestämmelser i och i RO. Bestämmelser i och RO skall säkerställa myndighetsledningens integritet. Myndigheten skall vara () och företräda som det nationella revisionsorganet i internationella sammanhang. skall uppfylla vedertagna kriterier för oberoende, det som brukar kallas för det revisionella oberoendets kärna. Dessa kriterier är revisionsorganets fria beslutanderätt vad gäller val av granskningsobjekt, val av granskningsmetod och revisionens slutsatser. I den modell som förordar tillgodoses behov av samband med och insyn i myndigheten av en parlamentariskt sammansatt styrelse som väljs av . Det parlamentariska inflytandet skall ske i sådana former att den revisionella granskningens oberoende inte kan ifrågasättas. Revisionsverksamheten leds av en Riksrevisor som väljs av . Myndigheten skall rapportera både till riksdag och regering. Riksrevisorn rapporterar direkt till regeringen. Styrelsen kan lägga förslag och avge kommentarer till . under skall tillgodose regeringens behov av revisionsrapporter i form av både årlig revision och effektivitetsrevisioner. Regeringens behov därutöver av särskild revisions- och utredningskapacitet av närmast internrevisionell natur får bedömas i särskild ordning. Det får ankomma på regeringen att själv göra denna bedömning. bör hos regeringen begära att i enlighet med vad föreslagit tillsätta en utredning med uppgift att utarbeta förslag till grundlagsändring och övriga lagförslag som krävs för att den föreslagna reformen av den statliga revisionens organisation och ledning skall kunna genomföras . bör vidare hos regeringen begära att låta utreda de organisatoriska frågor som hänger samman med förslag att en ny statlig revisionsmyndighet skall bildas . Tre motioner som avser förslag har väckts. I kommittémotion 2000/01:K324 av m.fl. (s) föreslås att med avslag på riksdagsstyrelsens förslag tillkännager för regeringen vad i motionen anförts om ett stärkande av den statliga revisionen. förslag avvisas således men i motionen anförs att en översyn av den statliga revisionen dock bör ske. I motion 2000/01:K2 av () och () begärs att regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att se över den statliga revisionen enligt vad som anförs i motionen. Enligt motionärerna krävs ett fortsatt utredningsarbete av frågan i hela dess vidd innan ett förslag kan genomföras, ett utredningsarbete som inte bara ställer frågan hur utan om och vad som bör genomföras av förslag. I kommittémotion 2000/01:K1 av Per m.fl. (mp) föreslås att skall besluta att samtliga partier som finns representerade i skall vara representerade bland de 11 ordinarie ledamöterna i den parlamentariskt sammansatta styrelsen som väljs av . I likhet med (s. 36) anser utskottet det principiellt vara rimligt att det nationella revisionsorganet ligger under parlamentet. Genom att huvudmannaskapet för den statliga externa revisionen samlat läggs under skapas bättre förutsättningar för att åstadkomma en god och heltäckande revision av hela beslutskedjan i den verkställande makten och därmed kan både riksdag och regering få ett bättre kunskapsunderlag. Utskottet anser således att en revisionsmyndighet med samlat ansvar för den statliga redovisnings- och effektivitetsrevisionen bör bildas under . Den nya revisionsmyndigheten och dess verksamhet bör regleras i regeringsformen, riksdagsordningen och i en särskild revisionslag. Den interna arbetsordningen bör samlas i en lag med instruktion för myndigheten. Utskottet vill framhålla värdet av en stark och oberoende revision. Genom en stark revision förbättras underlaget för det politiska systemets beslut. Revisionens oberoende skall förstås som att granskarna själva skall kunna välja granskningsobjekt, självständigt bedriva granskningen och slutligen obundet formulera vad man kommit fram till. Självständighet i dessa delar är helt avgörande för granskningsresultatens tillförlitlighet och trovärdighet. Det är sedan de politiskt ansvarigas sak att avgöra om några åtgärder är påkallade eller ej. Styrelsen och revisionens oberoende Utskottet vill kommentera styrelsen och revisionens oberoende närmare. Som framgår av förslag är det avgörande för i vilken grad en revision kan betraktas som oberoende med vilken obundenhet de olika stegen i granskningsprocessen har bedrivits. framhåller att ett oberoende granskningsorgan aldrig skall kunna försättas i en situation där det kan straffa sig att inte anta externa förslag till granskningar. Vidare är självständighet under genomförandet av granskningen och friheten att själv dra slutsatser av den genomförda granskningen ytterst centrala. Granskningsobjektet kan ges möjlighet att sakgranska granskningsrapporten, men det för oberoendet avgörande är huruvida granskarna mot sin egen övertygelse tvingas anpassa t.ex. slutsatserna. framhåller att behov av samband med och insyn i myndigheten tillgodoses genom ett parlamentariskt sammansatt organ som väljs av . Ett sådant organ kan komplettera revisionens iakttagelser med politiska erfarenheter och utgör ett viktigt komplement till de slutsatser som den tjänstemannaledda granskningen lett fram till. Det parlamentariska inflytandet skall ske i sådana former att den revisionella granskningens oberoende inte kan ifrågasättas. Det innebär bl.a. att styrelsen inte deltar i själva revisionsprocessen och inte påverkar inriktningen på granskningsarbetet. Utskottet delar denna uppfattning men vill erinra om att Riksrevisorn, enligt förslag, underställer styrelsen granskningsplanen och att styrelsen yttrar sig över förslaget. Styrelsen kan bidra med värdefull kunskap om vad som kan bli föremål för granskning, och det ligger i Riksrevisorns eget intresse att få kännedom om förslag till lämpliga granskningar. utskott kan, med sin kännedom om respektive sakområde, också komma med förslag som är av intresse för revisionsorganet. Uppslag till granskningar kan således komma från olika håll, t.ex. styrelsen, utskott, den allmänna debatten och massmedier. Innan Riksrevisorn fastställer granskningsplanen kommer det rimligen i praktiken att ske en dialog - och inte bara ett formellt yttrandeförfarande - mellan styrelsen och Riksrevisorn. föreslår skall styrelsen löpande följa granskningsarbetet genom att Riksrevisorn föredrar läget i de principiellt viktigaste granskningarna samt hur väl myndigheten följer den uppgjorda granskningsplanen. Enligt utskottets mening ges de parlamentariska representanterna därmed insyn i det löpande revisionsarbetet och kan ge uppslag till hur det bör bedrivas. Styrelsen deltar dock inte i utformningen av revisionsrapporterna i bemärkelsen att den avgör vad som skall stå i dem. Även om det således ytterst är Riksrevisorn som avgör vad en revisionsrapport skall innehålla är det en självklarhet att Riksrevisorn aldrig kan besluta huruvida åtgärder skall vidtas med anledning av en revision. Det är bara de politiskt ansvariga som kan avgöra om åtgärder som kräver och regeringens medverkan skall vidtas. Det är vidare styrelsen som avgör om revisionsrapporterna skall föranleda något förslag till . När det gäller utskottens roll kan finansutskottet konstatera att det är fack-utskotten som bereder förslagen från styrelsen. Fackutskotten förutsätts också i övrigt ta del av effektivitetsrevisionens iakttagelser i sitt arbete med uppföljning och utvärdering. Utskotten får också del av den årliga revisionens revisionsberättelser inom det egna området. bereder Årsredovisningen för staten och den årliga rapporten och inhämtar yttranden från övriga utskott. Utskottet vill framhålla att revisionsmyndighetens årliga rapport bör innehålla väsentliga iakttagelser från både redovisnings- och effektivitetsrevisionen. Sammanfattningsvis ställer sig utskottet bakom förslag med de förtydliganden som görs i detta yttrande. Utskottet anser att motionerna K324 (s) och K2 (v) bör avstyrkas. Uppföljning av revisionens iakttagelser Utskottet vill erinra om att i den senaste årsredovisningen för staten (skr. 1999/2000:150) redovisar - och kommenterar - regeringen iakttagelser från de flesta effektivitetsrevisioner det gångna året. Revisionsberättelser från den årliga revisionen (räkenskapsrevisionen) med anmärkning redovisas också i Årsredovisning för staten; dessa kommenteras dock framför allt i budgetpropositionen under berörd myndighet. Utskottet vill framhålla vikten av att regeringen även redovisar vilka åtgärder den vidtagit med anledning av revisionens iakttagelser (regeringen kan naturligtvis göra bedömningen att någon åtgärd inte är påkallad och då får detta redovisas). Vidare vill utskottet understryka vikten av att revisionsrapporternas genomslag genomgående följs upp. Både revisorer och gör sådana uppföljningar , och utskottet förutsätter att man i det fortsatta utredningsarbetet rörande den nya revisionsmyndigheten beaktar att sådana uppföljningar regelbundet bör ske. Det kan också finnas anledning att inrätta en ordning som innebär att externa granskare analyserar revisionsrapporternas kvalitet. Revisionsberättelsen om Årsredovisningen för staten Utskottet noterar att det är något oklart i förslaget om revisionsberättelse över Årsredovisningen för staten skall överlämnas till finansutskottet (som remitterar årsredovisningen till enligt vad som sägs på s. 40) eller, genom styrelsens försorg och med dess kommentarer och eventuella förslag, till (som sägs på s. 41). Utskottet tolkar förslaget som att revisionsberättelse skall överlämnas direkt till finansutskottet. Utskottet förutsätter att denna oklarhet reds ut i det fortsatta arbetet. Den närmare hanteringen av Årsredovisningen för staten, revisionsberättelsen över densamma och av den årliga rapporten kan också bero på hur snabbt de hinner tas fram, vilket kan påverkas av det pågående förändringsarbetet av den ekonomiska styrningen i staten. behandlar inte samtliga frågor som måste lösas innan den nya myndigheten kan träda i funktion. T.ex. framgår det inte tydligt om den nya myndigheten skall fullgöra samtliga uppgifter som fullgörs av revisorer, t.ex. revision av . Inte heller framgår det om finansutskottet skall svara för att revision sker av den nya revisionsmyndigheten på motsvarande sätt som finansutskottet numera svarar för att revision sker av revisorer. Enligt skall finansutskottet bereda rapporterna över den årliga revisionen och årsredovisningen från regeringen. skall ansvara för beredningen av och förslag till vem som skall utse till Riksrevisor. noterar att revisorer i sitt remissvar till påpekar att det finns starka kopplingar mellan beredningen av chefstjänsten och beredningen av centrala dokument som myndighetens årsredovisning och budgetförslag, varför även dessa frågor enligt revisorerna bör beredas av . ser för sin del dock ingen anledning till att några förändringar sker av utskottets hantering av revisionsfrågorna, utöver de uppenbara förändringar som följer av att revisorer och ersätts av en ny revisionsmyndighet. ansvar för ärenden om statlig revision (riksdagsordningen 4.6.2) bör således kvarstå, inte minst eftersom den statliga revisionen och dess iakttagelser spelar en viktig roll i den statliga ekonomistyrningen. I enlighet med fackutskottsprincipen bör därför finansutskottet bereda ärenden om den nya revisionsmyndigheten. Det kan således ifrågasättas om inte uppgiften att förbereda val av Riksrevisor borde åligga finansutskottet snarare än . har genom sin beredning av frågorna god kännedom om området och om lämpliga kandidater för uppdraget som Riksrevisor. Vidare vill utskottet påpeka att de överväganden som låg till grund för att finansutskottet skall svara för externrevisionen av den revisionsmyndighet som ligger under såvitt utskottet kan bedöma är fortsatt giltiga (bet. 1998/99:KU16, yttr. 1998/99:FiU2y). När det gäller motion K1 (mp) och antalet ledamöter i vill utskottet erinra om att föreslår att extra suppleanter bör utses om alla partigrupper över 4-procentsspärren inte blir representerade i styrelsen. Suppleanterna har enligt förslag yttranderätt och rätt att anmäla avvikande mening. Detta innebär att samtliga partier kan delta i diskussionerna om t.ex. myndighetens granskningsplan. Alla partier kan således framföra förslag om vad som bör granskas med den modell som förordar. finner således inget skäl till att ställa sig bakom motion K1 (mp). Å andra sidan är frågan om partiernas representation i olika organ en fråga som är väl så lämpat som finansutskottet att bedöma. Om intar en mer positiv hållning till den aktuella motionen ser finansutskottet inga hinder för det. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), Per (), (), (), (), () och (). och den statliga revisionen (), (), (), (), (), () och () anser: Demokratin får aldrig tas för given, den måste ständigt återerövras. De senaste årtiondenas utveckling i , liksom i många andra länder, har ytterligare inskärpt betydelsen av att ta till vara varje möjlighet att stärka folkstyret. Vi har kunnat konstatera hur den svenska demokratin har försvagats i den meningen att tilltron till det politiska systemet har försvagats, och att klyftan mellan väljare och valda på många sätt har vidgats. Det är nödvändigt att bryta den vanmakt och det utanförskap som fick breda ut sig i vårt land ekonomiska kris och höga arbetslöshet. Vi måste se till att demokratin åter kan fyllas med det innehåll av reellt medborgerligt deltagande och inflytande som är folkstyrets syfte. Det måste vara en överordnad samhällsuppgift att på varje samhällsområde tillvarata alla möjligheter att förstärka folkstyret och främja medborgarnas engagemang och inflytande. Detta handlar både om att förstärka traditionella former av medborgerligt inflytande och att söka utveckla nya former som är anpassade till den nya tidens krav. Välinformerade medborgare är en av demokratins viktigaste förutsättningar. Särskilt i då allmänhetens misstro mot samhällsapparaten ser ut att öka är kontrollfunktionen central för demokratins livskraft. Medborgarna skall ha tillgång till så god information som möjligt bl.a. om hur regeringen och dess myndigheter förvaltar de allmänna medlen. De skall själva kunna granska myndighetsutövningen, och ha goda möjligheter att få till stånd en fackmässig granskning om de uppdagar brister i regeringens eller myndigheternas arbete. Det är i detta perspektiv man skall se den statliga revisionen. En välfungerande revision i allmänhetens tjänst är en mycket viktig kontrollfunktion i demokratin. Fyra viktiga grundprinciper kan sättas upp för en revision som syftar till att förstärka medborgarnas insyn och inflytande. För det första måste revisionen ha full integritet i förhållande till dem som revideras. De som utför revisionen skall utan svårigheter kunna föra fram även mycket starkt kritiska synpunkter. Detta behöver dock inte stå i motsättning till att regeringen skall kunna ha möjligheter att bl.a. genom revision kontrollera sina myndigheters arbete. För det andra måste revisionen utföras av personer med kompetens på högsta nivå. För en enskild medborgare som t.ex. misstänker ineffektivitet eller ekonomiska oegentligheter i någon del av statsförvaltningen är det i regel, trots offentlighetsprincipen, i praktiken omöjligt att själv utreda förhållandena. För att göra detta krävs kvalificerad kompetens. Uppgiften att revidera offentliga förvaltningar med deras mångskiftande uppdrag är en mycket kvalificerad revisionsuppgift, och därför är behovet stort av högt kvalificerad personal som skall ges goda möjligheter till fortlöpande kompetensutveckling. För det tredje måste revisionen präglas av pluralism, bland annat i fråga om initieringen av revision, dvs. besluten om vad som skall revideras. Särskilt i fråga om effektivitetsrevision kan det finnas många olika slags skäl till att en revision bör genomföras. Det är orealistiskt att tro att en enda person skulle kunna vara bäst skickad att bedöma alla tänkbara skäl att initiera en revision. Därför är det ytterst olyckligt om alla revisioner för sitt genomförande skulle vara beroende av en och samma persons godkännande. Tvärtom främjas verksamhetens allsidighet av att flera olika beslutsfattare har befogenhet att initiera en revision. För det fjärde måste revisionsverksamheten utformas med ett så starkt folkligt inflytande som möjligt. Det måste i detta sammanhang starkt framhållas att revisionsverksamhet, liksom annan kontrollverksamhet, ställer särskilda krav på det folkliga inflytandets utformning, något som ofta har försummats i diskussionen. Det är inom revisionsverksamheten nödvändigt att det folkliga inflytandet kanaliseras på ett annat sätt än inom andra samhällsområden. Detta betyder självfallet inte att det folkliga inflytandet inom detta område skall ges upp, utan som sagt endast att det bör ges en annan utformning än inom flertalet andra samhällsverksamheter. Det finns olika sätt att åstadkomma ett med pluralismkravet förenligt folkligt inflytande över revisionsverksamheten. Ett exempel är att minoriteter inom kan ges ett garanterat inflytande, bl.a. med rätt att initiera revisioner. Ett annat exempel är att folkrörelser och enskilda medborgare ges möjlighet att anmäla ärenden som myndigheten har skyldighet att ge en seriös behandling på ungefär samma sätt som har till uppgift att utreda ärenden som anmäls av allmänheten. Vår utgångspunkt då vi tar ställning till revisionsverksamhetens organisation och utformning är således att den måste uppfylla de fyra här angivna kraven: integritet, kompetens, pluralism och folkligt inflytande. revisorer har i sitt remissvar visat på en möjlighet att förbättra den nya myndighetens organisation. Om väljer att gå vidare med förslag anser de att revisionsmyndigheten bör ledas av ett kollegium som gemensamt besitter beslutsbefogenheten över revisionsrapporterna. Enligt revisorerna kan revisionsmyndigheten bli mer sårbar med en riksrevisor, genom att förtroendet för denne kan komma att förändras sedan denne väl utsetts. Med ett kollegium kan, enligt revisorerna, revisionens ledning tillföras bredare kompetens och erfarenhet. Vi delar denna uppfattning. Om väljer att gå vidare enligt förslag anser vi att den i granskningsärenden ensamt beslutande riksrevisorn bör ersättas av ett kollegium bestående av tre personer. Därigenom finns det långsiktigt bättre förutsättningar att skapa förtroende för den statliga revisionsverksamheten. Genom att man ersätter den först tillträdde av de tre kan kravet på kontinuitet tillgodoses. Vid tillkomsten av myndigheten behövs givetvis vissa övergångsregler som bl.a. ger kollegiets första tre ledamöter olika långa mandatperioder på två, fyra, respektive . En form av folkligt inflytande är den som åstadkoms genom att enskilda medborgare, liksom folkrörelser och andra organisationer, ges möjlighet att ta initiativ till såväl redovisnings- som effektivitetsrevisioner. Initiativet till en revision av en miljömyndighet bör t.ex. kunna komma från en miljöorganisation. Initiativet till andra revisioner kan tas t.ex. av handikapporganisationer, fackföreningar eller företag. Enskilda medborgare skall kunna föreslå revisioner på samma enkla sätt som de kan anmäla ett ärende till . bör ges i uppdrag att aktivt främja tillkomsten av externa initiativ av detta slag, bl.a. genom att informera om möjligheten för medborgare att ta initiativ till revision. Man skall inte underskatta värdet av den erfarenhet som enskilda medborgare har från kontakter med myndigheter, i bedömningen t.ex. av vilka myndigheter som bör bli föremål för effektivitetsrevision. Granskningen av rikets styrelse är en av grundlagsfästa uppgifter. Den svenska har också en hedervärd tradition inom detta område, som är långt äldre än den svenska parlamentarismen. revisorer har utfört en viktig del av detta granskningsarbete. De har en god tradition av gediget revisionsarbete och av integritet gentemot de granskade myndigheterna. förslag om den statliga revisionen innebär att detta viktiga instrument för en revision i allmänhetens tjänst kommer att avskaffas. De folkvalda kommer inte längre att få möjlighet att delta i revisionsarbetet när det gäller den statliga förvaltningen. Även om det finns många sätt för att utöva sin kontroll av regeringen och myndigheterna - granskning, uppföljningar, utvärderingar m.m. - kan det ändå vara viktigt att bevara en möjlighet för och partier att initiera och få genomfört en granskning i form av revision som de bedömer som särskilt angelägen för att de skall kunna fullgöra sin parlamentariska granskningsuppgift. Vi anser att förutsättningarna bör prövas för att sådan initiering av revision skall kunna förekomma - åtminstone i speciella fall när eller dess partier bedömer det som särskilt angeläget. Möjligheten till initiering av revision på detta sätt skulle t.ex. kunna prövas i samband med den utredning som regeringen skall tillsätta för att genomföra förslag. Vi vill understryka att det går att öppna en initieringsmöjlighet för utan att bryta principen i förslag om att den nya revisionsmyndigheten inte skall mottaga några som helst uppdrag utifrån. I detta sammanhang vill vi också påpeka att regeringen sannolikt kommer att finna att de revisionsrapporter som den nya revisionsmyndigheten förser regeringen med ibland inte är tillräckliga för att regeringen på ett tillfredsställande sätt skall kunna fullgöra sina grundlagsenliga skyldigheter att styra och övervaka den statliga förvaltningen. förslag innebär inte heller något förbud för regeringen att ta initiativ till sådana revisioner som regeringen anser angelägna med hänsyn till sina behov som huvudansvarig för den direkta styrningen av den statliga förvaltningen. anser att regeringens behov av egen revision av statsförvaltningen är något som bör utredas i särskild ordning. I motion 1999/2000:K343 av Per m.fl. (mp) föreslås att samtliga riksdagspartier skall vara representerade av en ordinarie ledamot i styrelsen för den av föreslagna nya revisionsmyndigheten. Som en del av ansträngningarna att skapa ett revisionssystem med mera av pluralism och större öppenhet till initiativ från olika håll tillstyrker vi bifall till motionen. Vi föreslår också att ett vetenskapligt råd knyts till revisionsmyndigheten. För att främja myndighetens kompetens och kompetensutveckling är det en styrka om det finns ett vetenskapligt råd som bidrar med råd om metoder och metodutveckling. I rådet kan det med fördel också ingå ledamöter från andra länder. och (båda v) anför: Vi är beredda att medverka till ett beslut om den statliga revisionen som kan samla en bred majoritet i . 2000/01:FiU2y Utskottets överväganden Utskottets överväganden /01:FiU2y 2000/01:FiU2y Avvikande mening Avvikande mening 2000/01:FiU2y