yttr · GO05KU3y · 2001-01-01 00:00:00 — Kommissionens förslag om allmänhetens tillgång till EU-institutioners handlingar /01 KU3y har beslutat att avge ett yttrande till över det förslag till och rådets förordning om allmänhetens tillgång till , rådets och kommissionens handlingar, KOM(2000)30, som kommissionen lade fram . Det ankommer på att bedöma hur utskottets synpunkter skall redovisas för regeringen inom ramen för det samråd som sker i EU-frågor enligt bestämmelserna i 10 kap. riksdagsordningen. Kommissionens förslag innebär att unionsmedborgare och fysiska eller juridiska personer bosatta eller med säte i en medlemsstat skall, utan att behöva ange några skäl för sitt intresse, ha största möjliga tillgång till handlingar som innehas av , rådet och kommissionen och som upprättats av institutionerna eller härrör från tredje man. Vissa inskränkningar skall göras i denna rätt. Således omfattas inte handlingar som är avsedda för internt bruk, t.ex. diskussionsunderlag, yttranden från institutionens avdelningar och informella meddelanden. Vidare krävs att handlingarna gäller ett område som har samband med den politik, de åtgärder och de beslut som hör till institutionens kompetensområde. Slutligen finns ett antal sekretesskyddsintressen på områdena för det allmänna samhällsintresset, personliga och ekonomiska förhållanden samt sekretess som begärts av en tredje man som gett in handlingen. Sekretessen är villkorad av ett skaderekvisit och gäller om ett röjande avsevärt kan skada sekretesskyddsintresset. Om en handling endast delvis är hemlig skall den lämnas ut i de delar som inte är hemliga. Framställningar att få ut handlingar skall göras och besvaras skriftligen. Vissa tidsgränser gäller och i de fall ett negativt beslut är aktuellt skall handläggningen ske i två etapper. Om ett besked inte lämnas inom föreskriven tid i den sista etappen skall underlåtenheten jämställas med ett positivt beslut. Det anges två olika former för att få ut handlingar: dels på plats, dels genom att en kopia lämnas ut. Varje institution åläggs att informera allmänheten om rättigheterna enligt förordningen. Institutionerna skall tillhandahålla ett offentligt register över sina handlingar. Kommissionens förslag behandlas i och rådet enligt medbeslutandeproceduren, som föreskrivs i artikel 251. Inom har kommissionens nu föreliggande förslag hänvisats till utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor, som utsetts till ansvarigt utskott. Till rådgivande utskott har utsetts bland andra utskottet för konstitutionella frågor. behandlade Cashmanbetänkandet (A5-0318/2000) . Ett antal ändringsförslag antogs, men förslaget i sin helhet återförvisades till utskottet för att möjliggöra fortsatta förhandlingar med rådet och kommissionen. Öppenhetsbegreppet betonas i artikel 1 i Fördraget om Europeiska unionen i dess lydelse efter ändring genom Amsterdamfördraget. Enligt artikeln markerar fördraget en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten skall fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt. I artikel 255 i EG-fördraget finns numera till följd av Amsterdamfördraget en grundläggande bestämmelse om handlingsoffentlighet. Enligt bestämmelsen skall allmänheten - varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat - ha rätt till tillgång till , rådets och kommissionens handlingar enligt vissa principer och villkor. Allmänna principer och gränser för denna tillgång till handlingar skall fastställas av rådet under hänsynstagande till allmänna eller enskilda intressen. Rådets rättsakt skall antas före . Den skall beslutas enligt medbeslutandeförfarandet, vilket innebär att rådet skall fatta beslut tillsammans med på förslag av kommissionen. Genom att artikeln nämns både i artikel 28 och i artikel 41 i Unionsfördraget som tillämplig på den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken respektive polis- och straffrättsligt samarbete gäller bestämmelsen även dessa områden. I EG-fördraget infördes också genom Amsterdamfördraget bestämmelsen att rådet i sin arbetsordning skall fastställa de fall då rådet skall anses handla i egenskap av lagstiftare i syfte att medge större tillgång till handlingar i dessa fall. Rådet skall alltid offentliggöra omröstningsresultaten, röstmotiveringarna och uttalandena till protokollet, när rådet handlar i egenskap av lagstiftare (artikel 207.3). I en gemensam förklaring (nr 35) till Amsterdamfördraget uttalades att en medlemsstat skall ha rätt att begära att kommissionen eller rådet inte vidarebefordrar en handling med ursprung från den staten till tredje man, om inte medlemsstaten har lämnat sitt medgivande. I fördragen finns även en bestämmelse om tystnadsplikt. Enligt artikel 287 i EG-fördraget skall medlemmarna av gemenskapens institutioner och medlemmarna av kommittéer samt tjänstemän och övriga anställda i gemenskapen, även efter det att deras uppdrag upphört, vara förpliktade att inte lämna ut upplysningar som omfattas av tystnadsplikt, särskilt uppgifter om företag, deras affärsförbindelser eller deras kostnadsförhållanden. Genom hade beslutats om tillsättande av en ombudsman för att utreda klagomål om misskötsel inom EU. Bestämmelsen om ombudsmannen finns nu i artikel 195 i EG-fördraget. Institutionernas nuvarande bestämmelser m.m. Redan i slutakten till hade införts en förklaring (nr 17) om rätten till tillgång till information. Till följd av den förklaringen har rådet och kommissionen antagit en uppförandekodex om allmänhetens tillgång till rådets och kommissionens handlingar. Med denna uppförandekodex som utgångspunkt har rådet och kommissionen därefter var för sig antagit bestämmelser i ämnet (rådets beslut 93/731/EG respektive kommissionens beslut 94/90/EG, EKSG, Euratom, båda med senare ändringar). har antagit motsvarande bestämmelser (beslut 97/632/EG, EKSG, Euratom). Även flera av de särskilda EU-organen har antagit regler om handlingsoffentlighet. Rådet antog en arbetsordning som innebär att omröstningsresultatet och röstmotiveringar i rådet normalt skall göras tillgängliga för allmänheten, när rådet uppträder i egenskap av lagstiftare, liksom bl.a. när rådet antar gemensam ståndpunkt (se numera Rådets beslut av om antagande av rådets arbetsordning, 2000/396/EG, EKSG, Euratom). Vidare skall vissa riktlinjedebatter vara offentliga och sändas ut via audiovisuella medel. Rådets överläggningar omfattas i övrigt av sekretess, såvida rådet inte beslutar annat. finns ett via Internet allmänt tillgängligt register över handlingar som offentliggjorts av rådet. För tillgången till rådets handlingar gäller rådets beslut /23/EG om förbättrad information om rådets lagstiftningsverksamhet och det offentliga registret över rådets handlingar. Förstainstansrätten avgjorde två öppenhetsmål till fördel för den part på vars sida intervenerat. I det första målet, T-188/97 mot kommissionen, fann domstolen att det s.k. kommittéväsendet skall anses höra till kommissionen vid tillämpning av gemenskapsreglerna om tillgång till handlingar och att det ankommer på kommissionen att avgöra ansökningar om tillgång till dessa kommittéers handlingar. I det andra målet, T-14/98 mot rådet, fann domstolen att rådet, då det prövar en ansökan om att få ta del av en handling, är skyldigt att pröva om bara en del av handlingen kan lämnas ut. Rådet har överklagat förstainstansrättens dom till . Den senaste ändringen av rådets beslut om allmänhetens tillgång till rådets handlingar beslöts (rådets beslut /527/EG). Ändringen avser även rådets beslut om förbättrad information om rådets lagstiftningsverksamhet och det offentliga registret över rådets handlingar. Ändringen innebär att vissa handlingar som rör området för militär och icke-militär krishantering inom ramen för en förstärkt europeisk säkerhets- och försvarspolitik undantas från tillämpningen av beslutet om tillgång till rådets handlingar. Det gäller handlingar som enligt ett beslut av rådets generalsekreterare/höge representanten för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken klassificerats med viss hemligbeteckning. Dessa handlingar skall inte heller ha någon referens i registret över rådets handlingar. antog så gott som enhälligt en resolution om öppenhet (A4-0476/98), i vilken redogörs för parlamentets förväntningar, åsikter och idéer om den kommande rättsakten om handlingsoffentlighet. De riktlinjer som anges i resolutionen innebär i huvudsak bl.a. följande: handlingar bör ges en mer exakt definition, och i synnerhet bör man koncentrera sig på interna handlingars status; definitionen bör inte vara alltför begränsad, alla viktiga arbetsdokument och material av förberedande karaktär med stor spridning bör inbegripas inkommande handlingar och handlingar som härrör från en institution bör omfattas av reglerna offentliga register bör upprättas vid alla EU:s institutioner och bör även omfatta hemligstämplade handlingar med en hänvisning att de betraktas som hemliga en förenkling av klassificeringssystemet för hemliga handlingar bör övervägas de befintliga undantagen i fråga om öppenhet måste ges en strängare definition, i synnerhet de båda generella undantagen beträffande "skydd av allmänintresset" och "skydd av konfidentiella uppgifter i samband med en institutions verksamhet" också medborgare i tredje land som är bosatta utanför EU skall ha möjlighet att mot avgift få tillgång till handlingar handlingar med endast delvis känsligt innehåll skall kunna tillhandahållas i delar. Parlamentet upprepar i resolutionen vidare ett tidigare krav på att nya regler skall gälla även handlingar från EU:s alla övriga institutioner och organ. Vidare kräver parlamentet konkreta åtgärder för att förbättra tillgången till rådets handlingar när rådet handlar i sin egenskap av lagstiftare samt att allmänhetens tillgång till handlingar som rör kommittéförfaranden bör förbättras avsevärt och att dessa texter bör tas upp i register. I regeringsformens inledande paragraf slås fast att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt. Offentlighetsprincipen är enligt svensk uppfattning en förutsättning för att den fria åsiktsbildningen skall kunna spela denna viktiga roll. I regeringsformens andra kapitel finns bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter, bl.a. yttrandefrihet och informationsfrihet. Beträffande rätten att ta del av allmänna handlingar hänvisas till tryckfrihetsförordningen. De grundläggande bestämmelserna om rätten att ta del av allmänna handlingar finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). I första hand förknippas offentlighetsprincipen med bestämmelserna i 1 §. Där föreskrivs att varje svensk medborgare - utlänningar jämställs enligt en annan bestämmelse med svenska medborgare - till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Härigenom markeras att handlingsoffentligheten utgör ett inslag i den medborgerliga yttrande- och informationsfriheten och därmed en av betingelserna för den demokratiska åsiktsbildningen. Offentlighetsprincipen gäller inte utan undantag. Inskränkningar i rätten att ta del av allmänna handlingar får göras om det är påkallat av hänsyn till vissa i 2 § angivna intressen, där behovet av sekretess är särskilt starkt. Vid varje bedömning av om offentlighetsintresset skall få vika för ett sådant sekretessbehov måste en intresseavvägning göras. När det finns ett beaktansvärt intresse av allmän insyn bör offentligheten få vika endast om det framstår som nödvändigt av hänsyn till viktiga motstående intressen. De sekretessintressen som anges i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen avser rikets säkerhet eller dess förhållande till en annan stat eller en mellanfolklig organisation, rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, intresset att förebygga eller beivra brott, det allmännas ekonomiska intresse, skyddet för en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, intresset att bevara djur- eller växtart. Begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar skall enligt grundlagsbestämmelsen noga anges i en särskild lag eller i en annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Med den särskilda lagen avses sekretesslagen (1980:100), SekrL. I sekretesslagen finns även bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet. Lagens bestämmelser avser förbud att röja uppgifter, vare sig det sker muntligen eller genom att en allmän handling lämnas ut eller det sker på annat sätt. Utgångspunkten för regleringen i sekretesslagen är att inte åstadkomma mera sekretess än vad som är nödvändigt. Detta innebär att en uppgift inte skall omfattas av sekretess, om man inte kan förutse någon skada som resultat av att den lämnas ut. Sekretesslagen bygger därför i huvudsak på att en skadebedömning skall göras vid prövningen av om en uppgift kan lämnas ut. I den begränsade utsträckning där det är möjligt att med hjälp av rent beskrivande kriterier ange uppgifter vilkas röjande alltid måste innebära en viss skaderisk gäller sekretess utan skadeprövning i det enskilda fallet. Sekretesslagen bygger vidare på principen att varje myndighet som förvarar en handling är skyldig att pröva frågan om att lämna ut handlingen om någon begär att få ut den. Handlingar som innehåller uppgifter som bedöms inte kunna lämnas ut får förses med en anteckning om detta. En sådan anteckning är inte bindande men tjänar som påminnelse om behovet av noggrann prövning om handlingen eller en uppgift ur handlingen begärs ut. För vissa handlingar, som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet, har föreskrivits att utlämnandefrågan får prövas endast av en viss myndighet. Sådana handlingar skall förses med anteckning om hindret mot att lämna ut den och om vilken myndighet som skall pröva utlämnandefrågan. Sekretesslagen innehåller också bestämmelser om undantag från den meddelarfrihet, som också brukar anses vara en del av offentlighetsprincipen och som avser offentliga funktionärers rätt att lämna uppgifter för offentliggörande i tryckt skrift eller i radio eller TV. Härutöver finns bestämmelser som i tiden avgränsar sekretessen för uppgifter i allmänna handlingar. Av grundläggande betydelse är bestämmelserna om registrering av allmänna handlingar. Alla handlingar skall enligt huvudregeln registreras. I fråga om handlingar som inte är hemliga får registrering underlåtas om handlingarna hålls ordnade. Offentlighetsprincipen kan beskrivas som den grundsats enligt vilken samhällsorganens verksamhet skall bedrivas under allmän insyn och kontroll. För att en offentlighetsprincip skall anses råda i samhället räcker det inte med att myndigheterna lämnar medborgarna en vidsträckt information om sitt arbete. Den offentliga verksamheten måste i stället ligga öppen för medborgarna och massmedier på sådant sätt att dessa kan inhämta upplysningar i skilda angelägenheter efter eget val, oberoende av myndigheternas informationsgivning. Offentlighetsprincipen brukar anges fylla tre huvudändamål. Den utgör en garanti för rättssäkerheten, effektiviteten i förvaltningen och effektiviteten i folkstyret. Principen om fri tillgång till de allmänna organens handlingar lades första gången fast tryckfrihetsförordning, som i sin helhet blev grundlag. Principen har således - om än inte utan avbrott - gällt i vårt land . Den har därigenom satt sin prägel på den svenska förvaltningen och påverkar attityder och värderingar i samhället. och har länge varit ensamma om att tillämpa denna princip men har även andra länder, t.ex. och , anlagt samma synsätt. Det svenska regelverket på området är mycket detaljerat, vilket har föranletts av ett önskemål att i lagstiftningen så noga som möjligt reglera undantagen från offentlighetsprincipen för att inte lämna myndigheterna ett utrymme att skönsmässigt avgöra vilken insyn som skall finnas i deras verksamhet. tillsatte regeringen en kommitté (Ju 1999:06, dir. 1998:32) med uppgift att bl.a. göra en översyn av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i syfte att vidga möjligheterna för offentlighetsprincipens tillämpning i IT-samhället. Kommittén skall undersöka om det i något fall finns ett behov av att öka möjligheterna att inte tillhandahålla en allmän handling som omfattas av upphovsrätt eller någon annan rättighet enligt upphovsrättslagen. Till kommitténs övriga uppgifter hör att försöka hitta en ändamålsenlig och öppenhetsvänlig lösning för att genomföra åtaganden när det gäller offentlighet och sekretess på området för internationellt informationsutbyte och att göra en uppföljning av utvecklingen i frågor om utrikessekretess mot bakgrund av bl.a. inträde i EU och en utvärdering av bestämmelsen om utrikessekretess. riksdagsuttalanden om offentlighet och sekretess i EU Inför anslutning till Europeiska unionen behandlade frågan om överlåtelse av beslutanderätt till unionen på grundval av betänkande 1993/94:KU21 Grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i unionen. betonade att en överlåtelse av beslutsbefogenheter med stöd av den nya lydelsen av 10 kap. 5 § regeringsformen inte kan ske i sådan utsträckning att regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder upphör att vara giltiga. Utskottet framhöll också att det område som inte kan överlåtas med stöd av bestämmelsen inte är inskränkt till bestämmelserna om grunderna för vårt statsskick utan också omfattar andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt konstitutionella system. Utskottet ville i detta sammanhang särskilt peka på den fria åsiktsbildningens stora betydelse för vårt statsskick. Utskottet påminde om att offentlighetsprincipen och meddelarfriheten är en förutsättning för att den fria åsiktsbildningen skall kunna spela denna viktiga roll. Utskottet framhöll att gemenskapsinstitutionernas rätt att fatta beslut måste basera sig på de grundläggande fördragen och att gemenskapernas beslutsbefogenheter på de områden där grundläggande principer i vårt konstitutionella system berörs är utomordentligt begränsade. Utskottet påpekade att tryck- och yttrandefrihetslagstiftningen, liksom offentlighetsreglerna, är nationella angelägenheter och att gemenskapens institutioner inte på fördragen kan grunda någon befogenhet att harmonisera reglerna på dessa lagstiftningsområden. En annan sak var enligt utskottet att det inom de områden där institutionerna har befogenhet att fatta beslut kan beslutas regler som berör t.ex. offentlighets- och sekretessfrågor. Enligt utskottets bedömning kunde de regler som gemenskapens institutioner får besluta om inte ges en sådan räckvidd att de rubbar de principer på vilka svensk tryck- och yttrandefrihetslagstiftning och svenska offentlighetsregler bygger. En ändring av detta förhållande skulle förutsätta en fördragsändring. I frågan hur man från svensk sida skulle ställa sig om något EG-organ skulle besluta en rättsakt av innebörd att en svensk grundläggande konstitutionell princip skulle upphöra att vara giltig bedömde utskottet att, om en regel i en EG-förordning eller ett EG-direktiv från svensk sida framstod som konstitutionellt oacceptabel, den svenska hållningen inte bör vara att tala om en konflikt mellan EG-rätt och nationell rätt. Vad frågan i stället bör gälla är om EG-organet haft rätt att med verkan för fatta ett sådant beslut som det fattat, dvs. om den beslutade rättsakten ligger inom det område där beslutanderätten överlåtits. Om den ligger utanför detta område, är den inte giltig som EG-rätt i . I sitt yttrande till utrikesutskottet över propositionen om medlemskap i unionen (prop. 1994/95:19, yttr. 1994/95:KU2y) behandlade frågan om offentlighet och sekretess i EU. Utskottet konstaterade att frågan om allmänhetens rätt till insyn inom unionen sedan tillkomst hade varit en viktig fråga. Det var enligt utskottet otvetydigt så att unionen rörde sig i riktning mot ökad öppenhet. Ur svensk synpunkt var denna rörelse visserligen ännu långsam och något tvekande, men dess riktning kunde knappast sättas i fråga. Mot denna bakgrund framstod det enligt utskottet som ytterligt osannolikt med en utveckling mot gemensamma för medlemsstaterna bindande regelverk som inskränkte den medborgerliga insynen. Lika osannolikt föreföll det utskottet att rörelsen mot större öppenhet i unionens egen verksamhet skulle kunna vändas eller ens hejdas. Utskottet erinrade om att den nyinförda bestämmelsen i 10 kap. 5 § regeringsformen inte öppnar möjlighet att överlåta beslutanderätt som väsentligt rubbar sådana viktiga konstitutionella principer som offentlighetsprincipen och meddelarfriheten utan samtidig ändring av grundlag. Sammanfattningsvis anförde utskottet - efter en ingående diskussion av förhållandet mellan offentlighet och sekretess inom EU och i - att underlaget för det offentliga samtalet i lagstiftningsfrågor kunde komma att bli mindre omfattande än tidigare på grund av att redovisningen av de överväganden som lett fram till ett beslut torde komma att bli mindre utförlig än vad vi var vana vid. Här fanns det emellertid enligt utskottet möjlighet för att själv påverka förhållandena genom att sträva efter så öppna former som möjligt för den del av beslutsprocessen som äger rum här i landet och att driva på arbetet mot ökad öppenhet i gemenskapens institutioner. Som medlem borde således dela med sig av sin erfarenhet av den betydelse som tryckfrihets- och offentlighetsprinciperna har för ett fritt samhällsskick och med kraft driva frågorna om öppenhet inom gemenskapens institutioner. 1994/95:UU5) nöjde sig vid sin behandling av propositionen med att konstatera att avsåg att vid ett medlemskap verka för ökad öppenhet inom EU:s institutioner. behandlade frågan om ökad öppenhet inom EU även i sitt betänkande 1994/95:KU43. Utskottet framhöll där att en ökad öppenhet i arbetet i EU:s institutioner är en förutsättning för att medlemskapet i EU skulle kunna förankras hos svenska folket. Utskottet konstaterade vidare med tillfredsställelse att frågan om allmänhetens rätt till insyn "numera" var en viktig fråga inom unionen och att det otvetydigt var så att unionen rör sig i riktning mot ökad öppenhet. Utskottet vidhöll sin mening att regeringen kraftfullt borde verka för en ökad öppenhet i EU:s institutioner samt pekade på att viktiga initiativ i den riktningen också tagits från dansk sida med svenskt understöd. I avvaktan på resultatet av dessa framstötar fann utskottet det inte motiverat att gjorde något uttalande till regeringen i frågan. behandlade frågan nästa gång års regeringskonferens. I sitt yttrande till utrikesutskottet över regeringens skrivelse och väckta motioner (skr. 1995/96:30, yttr. 1995/96:KU5y) redovisade utskottet att regeringen i sin skrivelse inför konferensen betonat att det är ett starkt svenskt intresse att tillgodose medborgarnas växande och berättigade krav på öppenhet och insyn och att en offentlighetsprincip lik vår svenska bör gälla för institutionerna inom EU. konstaterade att det inom rådde stor enighet om offentlighetsprincipens betydelse samt att regeringen också avsåg att vid regeringskonferensen verka för att grundläggande principer om offentlighet inom EU:s institutioner skrevs in i , och att regeringen också i andra sammanhang hade visat att frågan om offentlighet inom EU har hög prioritet. hade inte någon annan uppfattning än regeringen i fråga om att skriva in grundläggande principer om offentlighet i . Utskottet utgick från att regeringen skulle fortsätta att även i andra sammanhang driva frågor om en offentlighetsprincip motsvarande den svenska och som således även omfattar bestämmelser om meddelarfrihet och registrering av handlingar. I yttrande till utrikesutskottet om Amsterdamfördraget (prop. 1997/98:58, yttr. 1997/98:KU9y) behandlades flera motioner om öppenhet och insyn i EU:s institutioner.