yttr · GO05SfU7y · 2001-01-01 00:00:00 — EG-direktiv om rätt till familjeåterförening Utskottet har beslutat att avge ett yttrande till med anledning av Ändrat förslag till rådets direktiv om rätt till familjeåterförening, KOM(2000) 624 slutlig, som lades fram av Europeiska kommissionen . Europeiska kommissionen presenterade ett förslag till en konvention som innehöll bestämmelser bl.a. om familjeåterförening. I och med Amsterdamfördragets ikraftträdande påbörjade kommissionen arbetet med att omforma konventionen till ett EG-rättsligt instrument. Arbetet resulterade i ett förslag till rådets direktiv om rätt till familjeåterför-ening, KOM(1999) 638 slutlig. inkom till ett ändrat förslag till direktiv om rätt till familjeåterförening daterat , KOM(2000) 624 slutlig. Förslaget innehåller materiella bestämmelser som reglerar bl.a. vilka anhöriga som kan bli föremål för familjeåterförening, vilka rättigheter dessa skall komma i åtnjutande av och under vilka omständigheter familjeåterförening kan vägras eller ett redan beviljat uppehållstillstånd kan återkallas. avses inresa och bosättning i en medlemsstat för familjemedlemmar till en unionsmedborgare eller medborgare i tredje land som är lagligen bosatt i den medlemsstaten, för att bilda eller upprätthålla familjeenheten, oavsett om familjebanden knutits före eller efter dennes inresa. Som skäl för direktivförslaget anförs bl.a. att rådet vid sitt särskilda möte i konstaterade att EU måste säkerställa en rättvis behandling av medborgare i tredje land som lagligen vistas på medlemsstaternas territorium och att en mer kraftfull integrationspolitik bör syfta till att ge dem rättigheter och skyldigheter som är jämförbara med EU-medborgarnas. För att säkerställa skyddet för familjen och bevarandet eller skapandet av familjelivet, bör det därför införas en rätt till familjeåterförening som erkänns av medlemsstaterna, och de materiella villkoren för utövandet av denna rätt bör fastställas efter gemensamma kriterier. Utskottet har fått muntlig och skriftlig information om såväl det ursprungliga förslaget som det nu föreliggande förslaget . Det skriftliga materialet utgörs av - ministerrådspromemoria upprättad av UD inför ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor () , - faktapromemoria upprättad av UD men inkommen till först samt - ministerrådspromemoria inför möte . Utskottet har erhållit muntlig information av företrädare för men först har på utskottets initiativ en mer utförlig redovisning av direktivförslaget lämnats. Det är således först genom den information som lämnades som förslagets reella innebörd och dess konsekvenser tydliggjorts för utskottet. klargjordes att regeringen hoppas att det skall gå att nå en politisk överenskommelse om direktivet vid . Vidare har utskottet uppmärksammats på den pågående översynen av utlänningslagens bestämmelser om anhöriginvandring och det förhållandet att vissa frågor därmed behandlas såväl på nationell nivå som på EU-nivå. Det har således varit svårt för utskottets att före ta ställning till direktivförslaget. Det är av det skälet som utskottet nu väljer att i yttrande till framföra sina synpunkter på förslaget. kommer företrädare för regeringen (UD) att lämna utskottet information inför möte . Utskottet kommer då sannolikt att få ytterligare information om direktivförslaget. Utskottets yttrande är således baserat på den information som finns tillgänglig för utskottet. Det finns enligt utskottet en klar fördel med direktivförslaget, nämligen att rätten till familjeåterförening kommer att regleras enligt för medlemsstaterna gemensamma regler. Därmed torde rätten till familjeåterförening komma att stärkas i vissa medlemsstater. Av det skälet beklagar utskottet att subsidiärt skyddsbehövande - på förslag av - inte längre omfattas av direktivförslaget men har förståelse för att begreppet subsidiärt skyddsbehövande kan behöva preciseras närmare. Nationella regler kommer tills vidare att gälla för den gruppen. Eftersom direktivförslaget, enligt vad utskottet har erfarit, är utformat som ett minimidirektiv innebär det att det blir möjligt för att ha generösare regler är vad som föreskrivs i direktivet. Trots dessa positiva inslag är utskottet mycket kritiskt till förslaget i dess nuvarande utformning, och det gäller framför allt möjligheterna att göra en seriositetsprövning redan i samband med prövningen av det första uppehållstillståndet vid s.k. snabb anknytning. Uppehållstillstånd på grund av anknytning kan sägas ha haft en reglerad invandring då de principiella riktlinjerna för invandringspolitiken lades fast. Den stora kategorin invandrare utgjordes av arbetskraftsinvandrare. Det var därför naturligt att de konkreta förslagen riktlinjer främst berörde arbetskraftsinvandrare. Begränsningarna av arbetskraftsinvandringen ledde till försök att på olika sätt kringgå de nya reglerna. Främst skedde det genom skenäktenskap och skenförhållanden. Dåvarande regler och praxis innebar nämligen att tillstånd regelmässigt beviljades för den som var gift eller sambo med någon här bosatt och oavsett om ansökan gjordes före eller efter inresan. Det innebar i sin tur att de flesta som ville ha uppehållstillstånd i och som inte kunde få det på annat sätt reste in och därefter ansökte om uppehållstillstånd på grund av anknytning. För att komma till rätta med problemen med skenäktenskap och skenförhållanden vidtogs en rad olika åtgärder. Det var i princip tre olika åtgärder som vidtogs, nämligen en mer ingående utredning av de mer materiella förutsättningarna för tillstånd, uppskjuten invandringsprövning samt ett principiellt krav på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan till . Åtgärderna har kritiserats för att de också skulle ha fått negativa konsekvenser genom att åtskilliga mer seriösa förhållanden på olika sätt kommit i kläm. När det gäller uppskjuten invandringsprövning har systemet framför allt kritiserats därför att särskilt kvinnor av rädsla för att bli utvisade kan känna sig tvingade att stanna kvar i förhållanden där de blir misshandlade eller på annat sätt illa behandlade. Om kvinnan bryter upp från förhållandet innan det gått riskerar hon i många fall att bli utvisad. Ordningen med uppskjuten invandringsprövning var tidigare fastställd i praxis och gällde beträffande uppehållstillstånd för make/maka eller sambo om äktenskapet eller sammanboendet uppkommit i anslutning till eller efter inresan till (s.k. snabba anknytningar). Denna ordning, som är lagfäst , innebär att utlänningen vanligen beviljas två uppehållstillstånd om vardera (tidigare i taget fyra gånger) innan han eller hon får permanent uppehållstillstånd. Eftersom väntan på sådant tillstånd uppgår till används även benämningen tvåårsregeln. Denna ordning tillämpas även på s.k. arrangerade äktenskap. Utlänningslagens regler om uppehållstillstånd på grund av anknytning 4 § utlänningslagen (1989:529), UtlL, regleras i vilka fall uppehållstillstånd får ges till en utlänning som är anhörig till någon som är bosatt i eller har fått uppehållstillstånd för bosättning här. De anhöriga som omfattas enligt paragrafens första stycke 1-3 är make/maka och sambo, ogifta barn till anknytningspersonen i , om de är eller har varit hemmavarande, samt annan nära anhörig som ingått i samma hushåll som Vidare kan enligt paragrafens första stycke 4 tillstånd även ges till en utlänning som på annat sätt har särskild anknytning till (prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80). Enligt 2 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen gäller att uppehållstillstånd också får ges till en utlänning som är gift med eller sambo till någon som är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, utan att makarna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands. Detsamma gäller om utlänningen har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som är bosatt i eller som fått uppehållstillstånd för bosättning här. I båda fallen krävs att förhållandet framstår som seriöst och särskilda skäl inte talar mot att tillstånd ges. Vidare har skyddet i anknytningsärenden förstärkts, vilket har betydelse främst för kvinnor. Uppskjuten invandringsprövning gäller som tidigare normalt innan permanent uppehållstillstånd beviljas. Fortsatt uppehållstillstånd kan enligt 2 kap. 4 e § utlänningslagen beviljas även om förhållandet upphört inom tvåårstiden för den uppskjutna invandringsprövningen, om sökanden eller sökandens barn utsatts för våld eller annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid. Detsamma gäller om sökanden har särskild anknytning till eller andra starka skäl talar för att sökanden skall ges fortsatt uppehållstillstånd. Ett uppehållstillstånd kan också nekas en sökande innan bosättning sker här i landet även om förhållandet framstår som seriöst, om det finns en påtaglig risk för att sökanden kommer att utsättas för våld eller annan allvarlig kränkning i förhållandet (prop. 1999/2000:43, bet. 1999/2000:SfU9, rskr. 1999/2000:159). Utskottets behandling av frågan om uppehållstillstånd på grund av anknytning För att ge en närmare belysning av frågan om uppehållstillstånd på grund av anknytning lämnas nedan en redogörelse för utskottets tidigare ställningstaganden i frågan. Utskottet uppmärksammade t.ex. i sitt betänkande 1993/94:SfU14 (s. 53-54) det förhållandet att vissa kvinnor lockas till av män som sedan misshandlar dem. Med anledning av motioner i frågan anförde utskottet att det tills vidare är nödvändigt att, när uppehållstillstånd söks på grund av en etablerad anknytning till en person bosatt i , avgöra frågan om permanenta uppehållstillstånd först . Enligt utskottet skulle det, utan en sådan möjlighet att pröva om det förhållande som åberopas som stöd för ansökningen är seriöst, bli nödvändigt att iaktta en synnerligen restriktiv hållning till invandring på denna grund, särskilt som stora svårigheter föreligger att redan före inresan göra en tillfredsställande utredning rörande allvaret i parternas förhållande. Från den utgångspunkten ansåg utskottet att ordningen var till förmån även för de sökande. Utskottet hade emellertid förståelse för att reglerna kan upplevas negativt. När ett äktenskap eller samboende bryts före tvåårsperiodens utgång beaktas dock samtliga omständigheter i det enskilda fallet, och utskottet konstaterade att största möjliga hänsyn tas till ömmande omständigheter. tas mycket stor hänsyn till om ett förhållande brutits på grund av misshandel eller andra allvarliga trakasserier. Utskottet, som utgick från att de frågor som tagits upp i motionerna skulle komma att behandlas av Invandrar- och flyktingkommittén, var inte berett att föreslå någon ändring av utlänningslagens regler. I betänkande 1994/95:SfU16 (s. 39-42) behandlade utskottet motioner om s.k. kvinnoimport, dvs. kvinnor som kommer till efter att ha fått kontakt med en svensk man via kontaktförmedling eller liknande, samt frågan om att ge möjlighet att få utdrag ur kriminalregister på mannen vid utredningar i anknytningsfall. Utskottet, som hade inhämtat information genom en muntlig utfrågning med bl.a. och för kvinnojourer i (ROKS), anförde bl.a. att det fortfarande förekom att män bosatta i tar hit utländska kvinnor som makar eller sambor och här utsätter dem för misshandel eller andra allvarliga övergrepp. Vidare anförde utskottet att det också hade dykt upp ett nytt fenomen, nämligen att traditionen med arrangerade äktenskap (äktenskap som arrangeras av föräldrar och släktingar utan att parterna kanske fått möjlighet att träffas före äktenskapets ingående) missbrukas på liknande sätt. Utskottet avstyrkte motionerna med hänvisning till att frågan om att ge tillgång till upplysningar ur kriminal- eller polisregister var föremål för överväganden inom . Utskottet berörde i sistnämnda betänkande även frågan om s.k. spruckna anknytningar, dvs. att äktenskapet eller samboendet bryts före tvåårsperiodens utgång. Utskottet hänvisade till sitt betänkande 1993/94:SfU14 och förutsatte att tillämpningen av tvåårsregeln skedde i enlighet med vad utskottet tidigare hade redovisat. I betänkande 1996/97:SfU5 (s. 54) tillstyrkte utskottet regeringens förslag om ändringar i utlänningslagen liksom att systemet med uppskjuten invandringsprövning skulle behållas när det gäller förhållanden där parterna känt varandra endast . Utskottet noterade att regeringen hade tagit problemen med att kvinnor lockas till av män som sedan misshandlar dem eller på annat sätt behandlar dem illa på allvar och tillsatt en särskild utredare (dir. 1996:8) som skulle undersöka hur man kunde undvika att utländska medborgare söker sig till på grund av anknytning till en här bosatt person, när risken bedöms som påtaglig att den här bosatta personen kommer att utsätta den utländska medborgaren för misshandel eller annan kränkande behandling. Med hänsyn till det då pågående utredningsarbetet avstyrkte utskottet motionsyrkanden om uppskjuten invandringsprövning. lade fram betänkandet Uppehållstillstånd på grund av anknytning (SOU 1997:152). Detta överlämnades därefter till Kommittén om en ny instans- och processordning i utlännings--ärenden (NIPU) för beaktande. NIPU lade fram sitt betänkande Ökad rättssäkerhet i asyl-ärenden (SOU 1999:16), vari anfördes att kommittén till stora delar ställde sig bakom förslagen i betänkande. NIPU ansåg i likhet med att systemet med uppskjuten invandringsprövning borde behållas. de nämnda utredningarna pågick och även därefter behandlade utskottet motioner om tvåårsregeln liksom om kvinnoimport och kvinno-misshandel, se betänkandena /98:SfU9 och 1998/99:SfU5. Med utgångspunkt i förslagen från och NIPU lade regeringen i proposition 1999/2000:43 Uppehållstillstånd på grund av anknytning fram förslag om vissa ändringar i utlänningslagen, vilka sedermera lades till grund för den lagstiftning som trädde i kraft . Ett av förslagen innebar att ansökan skall kunna avslås om särskilda skäl talar mot att uppehållstillstånd beviljas, trots att förhållandet i sig framstår som seriöst. Ett sådant skäl kan enligt regeringen vara att det finns en påtaglig risk för att sökanden kommer att utsättas för våld eller allvarlig kränkning i förhållandet. Beträffande arrangerade äktenskap anfördes i propositionen (s. 40) bl.a. att egna undersökningar tydde på att det finns kvinnor i de arrangerade äktenskapen som far mycket illa. Att generellt vägra godta arrangerade äktenskap med bakgrund i ett traditionellt kulturmönster skulle emellertid enligt regeringen vara ett alltför stort ingrepp i människors liv. är det självfallet angeläget att i möjligaste mån förhindra att någon mot sin vilja tvingas in i ett äktenskap. För att förhindra detta är det av stor vikt att särskilt grundliga muntliga utredningar görs när det är fråga om arrangerade äktenskap. Vid den utredningen är det mycket angeläget att den part som är bosatt i hörs utan att någon släkting är närvarande och att en eventuellt nödvändig tolk är opartisk. På så sätt torde man kunna fånga upp fall där det kommer fram att kvinnan eller mannen känner sig tvingad att gå med på äktenskap. Enbart sökandens motivering att äktenskapet grundar sig på en traditionell sedvänja bör inte accepteras. Endast i de fall där förhållandet verkligen kan konstateras ha sin bakgrund i ett traditionellt kulturmönster och där äktenskapet ingåtts med parternas fria samtycke bör uppehållstillstånd beviljas, trots att parterna träffats i mycket begränsad omfattning och kanske saknar kunskap om varandra. Mot den bakgrunden gjorde regeringen bedömningen att uppehållstillstånd bör kunna beviljas, när det är fråga om förhållanden som kan konstateras ha sin bakgrund i ett traditionellt kulturmönster, trots att parterna träffats i begränsad omfattning och kanske saknar närmare kunskap om varandra och att det i sådana fall är av vikt att särskilt grundliga utredningar görs. Utskottet tillstyrkte därefter i betänkande 1999/2000:SfU9 regeringens proposition. Med anledning av motioner om arrangerade äktenskap anförde utskottet (s. 10) bl.a. att äktenskap som arrangeras av föräldrar och släktingar och där parterna kanske inte ens har fått tillfälle att träffa varandra före ingåendet av äktenskapet står i strid med många människors etikuppfattning och anses också diskriminerande mot i första hand kvinnor. Utskottet delade dock regeringens uppfattning att uppehållstillstånd bör kunna beviljas när det är fråga om förhållanden som kan konstateras ha sin bakgrund i ett traditionellt kulturmönster, trots att parterna träffats i begränsad omfattning och kanske saknar närmare kunskap om varandra. Utskottet framhöll att uppehållstillstånd inte skall beviljas vid tvångsäktenskap. Därvidlag blir den muntliga utredningen av mycket stor betydelse och måste omgärdas med olika åtgärder för att säkerställa att det verkligen är parternas fria vilja som kommer till uttryck vid arrangerade äktenskap. Att tolk används när så erfordras ansåg utskottet självklart och även att eventuellt behov av en tolk av samma kön beaktas. Utskottet, som avstyrkte motionerna i fråga, anförde att frågan om arrangerade äktenskap och hur seriositetsprövningen eventuellt kan förbättras enligt vad utskottet hade erfarit skulle komma att belysas i den kommande utredningen om anhöriginvandring. fick en parlamentarisk kommitté, , i uppdrag (dir. 2000:36) att bl.a. utvärdera effekterna av de ändringar i utlänningslagens bestämmelser om anhöriginvandring som trädde i kraft och att överväga om den s.k. seriositetsprövningen vid arrangerade äktenskap kan förbättras. I fråga om sådana äktenskap anges i direktiven att hade konstaterat att utredningens egna undersökningar tydde på att det finns kvinnor i de arrangerade äktenskapen som far illa. Utredningen ansåg sig dock inte ha kunskap eller underlag för att föreslå några radikala förändringar i tillståndsprövningen när det är fråga om arrangerade äktenskap. Inte heller NIPU ansåg sig ha någon sådan kunskap eller sådant underlag. Enligt direktiven kan det därför finnas skäl att se över situationen för framför allt kvinnor i arrangerade äktenskap och om den s.k. seriositetsprövningen vid arrangerade äktenskap kan förbättras. I direktiven framhålls att utvecklingen inom EU bör beaktas och då särskilt det förslag till direktiv om rätt till familjeåterförening som lade fram KOM(1999) 638 och där kommissionen bl.a. hade föreslagit att även unionsmedborgare som inte utövat sin rätt till fri rörlighet skall omfattas av de mer generösa reglerna för familjeåterförening i rådets förordning (EEG) nr 1612/68. Enligt tilläggsdirektiv (dir. 2000:81) skall uppdraget i nu berörda delar redovisas . har uppdraget utvidgats till att avse även en utvärdering och översyn av utlänningslagens bestämmelser om straff för människosmuggling respektive om transportörsansvaret. Sistnämnda uppdrag skall redovisas . Förslag till familjeåterföreningsdirektiv m.m. Europeiska kommissionen presenterade ett förslag till konvention som innehöll bestämmelser bl.a. om familjeåterförening. I och med Amsterdamfördragets ikraftträdande påbörjade kommissionen arbetet med att omforma konventionen till ett EG-rättsligt instrument. Arbetet resulterade i ett förslag till rådets direktiv om rätt till familjeåterförening, KOM(1999) 638 slutlig. Förslaget innehåller materiella bestämmelser som reglerar bl.a. vilka anhöriga som kan bli föremål för familjeåterförening, vilka rättigheter dessa skall komma i åtnjutande av och under vilka omständigheter familjeåterförening kan vägras eller ett redan beviljat uppehållstillstånd kan återkallas. Som skäl för direktivförslaget anförs bl.a. att rådet vid sitt särskilda möte i konstaterade att EU måste säkerställa en rättvis behandling av medborgare i tredje land som lagligen vistas på medlemsstaternas territorium och att en mer kraftfull integrationspolitik bör syfta till att ge dem rättigheter och skyldigheter som är jämförbara med EU-medborgarnas. För att säkerställa skyddet för familjen och bevarandet eller skapandet av familjelivet, bör det därför införas en rätt till familjeåterförening som erkänns av medlemsstaterna, och de materiella villkoren för utövandet av denna rätt bör fastställas efter gemensamma kriterier. Direktivförslaget innehåller bl.a. en bestämmelse om likabehandling av EU-medborgare som utnyttjat rätten till fri rörlighet och de som inte utnyttjat denna rätt (artikel 4), om längden på uppehållstillstånd (artikel 11.2) och om s.k. självständiga uppehållstillstånd (artikel 13.1). I artikel 4 föreslås att familjeåterförening för medborgare i tredje land som är familjemedlemmar till unionsmedborgare som är bosatta i den medlemsstat där de är medborgare och som inte har utövat sin rätt till fri rörlighet för personer skall, med avvikelse från direktivet och efter vederbörliga ändringar, regleras av artiklarna 10, 11 och 12 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 och av de övriga bestämmelser i gemenskapsrätten som uppräknas i bilagan. Enligt artikel 11.2 skall den berörda medlemsstaten för familjemedlemmen utfärda ett uppehållstillstånd som kan förnyas och som har samma giltighetstid som sökandens. Om sökandens uppehållstillstånd är permanent eller har obegränsad giltighetstid får medlemsstaterna begränsa familjemedlemmens första uppehållstillstånd till . I artikel 13.1 föreslås att senast bosättning, och under förutsättning att familjebanden kvarstår, har make/maka eller ogift partner samt barn som nått myndighetsålder rätt till ett självständigt uppehållstillstånd, som är oberoende av sökandens uppehållstillstånd. I en faktapromemoria upprättad av UD , men inkommen till först , redovisades översiktligt förslagets innehåll liksom effekterna av det på gällande svenska regler. Det påpekas bl.a. att vissa bestämmelser i förslaget är mer generösa än gällande svenska regler medan andra är mer restriktiva. Såvitt gäller förhållandet mellan förordning 1612/68 och artikel 4 framhålls att även unionsmedborgare som inte utövat sin rätt till fri rörlighet skall omfattas av de mer generösa familjeåter-föreningsreglerna i rådets förordning 1612/68. Vidare anges att en medborgare från en annan medlemsstat som bor i och som önskar återförenas med en tredjelandsmedborgare omfattas av de mer förmånliga EG-reglerna i den nämnda förordningen, medan en svensk medborgare inte gör det eftersom han inte utnyttjat rätten till fri rörlighet. Förslaget innebär att svenska medborgare inte längre skulle diskrimineras i förhållande till andra unionsmedborgare som är bosatta i . I fråga om artikel 11.2 anges i promemorian att den som beviljas uppehållstillstånd genom familjeåterförening skall ges samma längd på tillståndet som den härvarande, såvida inte han eller hon har ett permanent uppehållstillstånd. I sådana fall kan det första tillståndet för den inflyttade begränsas till ett ettårstillstånd och "seriositetskontroll" kan göras i samband med att detta första tillstånd förlängs. Vidare anges att man enligt svensk praxis i vissa fall beviljar permanent uppehållstillstånd först , s.k. uppskjuten invandringsprövning, i samband med icke etablerade förhållanden. Vad gäller artikel 13.1 anförs i promemorian dels att ett självständigt uppehållstillstånd, dvs. ett tillstånd som är oberoende av att "huvudpersonen" är bosatt i landet eller av att familjebanden fortfarande består, skall beviljas senast , dels att i permanent uppehållstillstånd enligt praxis beviljas , utom i de fall s.k. uppskjuten invandringsprövning tillämpas. Angående förslagets effekter på gällande svenska regler m.m. anges att ett antagande av förslaget i dess nuvarande skick kräver ändringar främst i 2 kap. 4 § utlänningslagen samt på förordningsnivå. Det anges också att i stort ställer sig positivt till förslaget men "" är tveksamt till vissa delar, såsom t.ex. det förslag som innebär att s.k. uppskjuten invandringsprövning kan ges endast .