yttr · GO05KU13y · 2001-01-01 00:00:00 — I annat fall kan beslutanderätt, som direkt grundar sig på denna regeringsform och som avser meddelande av föreskrifter, användningen av statens tillgångar eller ingående eller uppsägning av internationella överenskommelser eller förpliktelser, i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Därvid får ej överlåtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Angående beslut i fråga om överlåtelse gäller vad som är föreskrivet om stiftande av grundlag. Kan beslut i sådan ordning ej avvaktas, beslutar i fråga om överlåtelse genom ett beslut, varom minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig. Föreskrivs i lag att en internationell överenskommelse skall gälla som svensk rätt, får genom beslut i den ordning som anges i andra stycket föreskriva att också en framtida, för riket bindande ändring i överenskommelsen skall gälla här i riket. Sådant beslut får endast avse framtida ändring av begränsad omfattning. Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej direkt grundar sig på denna regeringsform kan, i annat fall än som avses i första stycket, genom beslut av överlåtas till annan stat, till mellanfolklig organisation eller till utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. får också i lag bemyndiga regeringen eller annan myndighet att i särskilda fall besluta om sådan överlåtelse. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall förordnande ske genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. beslut i fråga om sådan överlåtelse kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Inrättandet av innebär ingen inskränkning av utrymmet för svensk rättskipning och annan myndighetsutövning när det gäller lagföring för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Stadgans komplementaritetsprincip innebär tvärtom ett uttryckligt företräde för nationell lagföring som sker på ett korrekt sätt samt en uppmaning till staterna att i första hand sköta den uppgiften, och det finns skäl att utgå från att kommer att ha såväl vilja som förmåga att ta sig an detta ansvar. Det kan emellertid inte uteslutas att ett svenskt förfarande i vissa fall kan vara praktiskt omöjligt att genomföra, särskilt när gärningarna har begåtts långt bort och om den väpnade konflikten dessutom fortfarande pågår. I fråga om en sådan, på praktiska realiteter grundad oförmåga, överlämnar rättskipande uppgifter till domstolen genom att ansluta sig till stadgan. Det kan också tänkas andra skäl för att låta domstolen utreda och lagföra brott i stället för att detta sker nationellt. Olika överväganden kan t.ex. medföra att väljer att hänskjuta en viss situation till domstolen trots att det föreligger formell behörighet att pröva saken i . En annan sak är att den verksamhet som domstolen därvid utövar inte utgör svensk rättskipning eller svensk myndighetsutövning. Verksamheten är i första hand uppbyggd på samarbete med stater och andra. Det är därmed främst nationella myndigheter som skall vidta åtgärder på en stats territorium som kan innefatta myndighetsutövning. Med myndighetsutövning avses normalt beslut eller andra åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter. Det gäller befogenheter som kommer till stånd och får sina rättsverkningar mot enskilda i kraft av offentligrättsliga regler och som beslutas ensidigt av det allmännas företrädare i en monopolställning som gör det omöjligt för någon enskild att vidta samma åtgärd med motsvarande verkan. Ett typexempel är olika tvångsåtgärder i brottmål. När svenska myndigheter utför sådana åtgärder på begäran av domstolen är det fråga om svensk myndighetsutövning. Stadgan medger även att domstolens åklagare under vissa förutsättningar får vidta utredningsåtgärder på en stats territorium. De åtgärder som åklagaren får utföra inom ramen för det rättsliga samarbetet undantar uttryckligen alla former av tvångsåtgärder. Stadgan ger däremot domstolen ett visst utrymme för att i undantagsfall vidta utredningsåtgärder, som också kan inbegripa myndighetsutövning på en stats territorium utan att statens samtycke har kunnat inhämtas. För sådana åtgärder krävs förundersökningskammarens tillstånd, och de får endast vidtas om det har slagits fast att staten helt klart saknar förmåga att tillmötesgå en framställning om rättslig hjälp från domstolen på grund av att det inte finns någon myndighet som är behörig att verkställa den. Det är alltså främst fråga om stater vars myndighetsstruktur har slagits sönder, t.ex. på grund av den konflikt där de aktuella brotten har begåtts. De höga rättssäkerhetskrav som allmänt ställs i stadgan gäller naturligtvis även i dessa fall. Stadgan säger inget om hur sådana åtgärder skall kunna genomföras, och de fordrar med all sannolikhet att någon annan internationell insats pågår i staten i fråga. Det är ytterst osannolikt att bestämmelsen någonsin kommer att tillämpas i förhållande till . Med hänsyn till att dess tillämpning förutsätter frånvaro av nationella myndigheter kan inte heller särskilda regler anses vara påkallade då de knappast kan förväntas få någon praktisk betydelse. Bestämmelsen innebär dock att ett mellanfolkligt organ medges rätt att i visst fall vidta åtgärder på svenskt territorium som kan innefatta myndighetsutövning. Även detta måste anses vara ett överlämnande av svensk rättskipande verksamhet, om än begränsat till mycket speciella omständigheter. Det finns därför anledning att beröra de särskilda bestämmelserna i 10 kap. 2 och 5 §§ regeringsformen i samband med att tar ställning till frågan om godkännande av Romstadgan. Statschefens och riksdagsledamöters immunitet Enligt Romstadgan, liksom i tribunalernas stadgor, skall en persons officiella ställning inte frita personen från straffrättsligt ansvar enligt stadgan eller utgöra grund för strafflindring. I Romstadgan föreskrivs vidare att immunitet eller särskilda förfaranderegler som följer av nationella eller folkrättsliga regler inte skall hindra domstolen från att utöva sin jurisdiktion. 5 kap. 7 § regeringsformen Konungen kan ej åtalas för sina gärningar. Riksföreståndare kan åtalas för sina gärningar som statschef. 4 kap. 8 § regeringsformen Ingen får väcka talan mot den som utövar eller har utövat uppdrag som riksdagsledamot eller beröva honom friheten eller hindra honom att resa inom riket på grund av hans yttranden eller gärningar under utövandet av uppdraget, utan att har medgivit det genom beslut om vilket minst fem sjättedelar av de röstande har förenat sig. Misstänkes riksdagsledamot för brott i annat fall, skall bestämmelser i lag om gripande, anhållande eller häktning tillämpas endast om han erkänner brottet eller har tagits på bar gärning eller fråga är om brott för vilket ej är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Bestämmelserna i reglerar domstolens eget arbete och inneär i sig inte några förpliktelser för de stater som ansluter sig till stadgan att lagföra personer som nationellt åtnjuter straffrättslig immunitet. Bestämmelserna ställer alltså inte något uttryckligt krav på ändringar av nationella föreskrifter, i grundlag eller annars, som kan utgöra hinder mot nationell lagföring. De ger emellertid, sammantagna med den samarbetsskyldighet för anslutna stater som stadgan föreskriver, upphov till vissa grundlagsrättsliga frågor. Domstolen skulle nämligen i ett enskilt fall kunna komma att rikta en folkrättsligt bindande begäran till där regeringsformen kan anses hindra att begäran uppfylls. Liksom i övriga fall medför komplementaritetsprincipen som grundförutsättning för en eventuell normkonflikt att inte har förmåga eller vilja att vidta egna åtgärder på ett tillbörligt sätt. I fråga om statschefens immunitet har bl.a. JK anfört att stadgans förpliktelser och regeringsformen formellt sett inte är förenliga men liksom övriga remissinstanser instämt i att en grundlagsändring på denna punkt inte är nödvändig för ett tillträde till stadgan. JK har anfört att inte utan en ändring av 4 kap. 8 § regeringsformen kan ikläda sig de förpliktelser som följer av stadgan. Regeringen bedömer att det naturligtvis är osannolikt att statschefen eller en svensk riksdagsledamot någonsin skulle komma att misstänkas för brott av det slag som domstolen skall hantera. Stadgan är utformad för att ge domstolen möjlighet att lagföra dem som är ytterst ansvariga för sådana brott, dvs. även statschefer med en reell verkställande makt. Den svenska statschefen har en konstitutionell ställning som är starkt begränsad, och den innefattar inte någon rätt att formellt fatta, godkänna eller verkställa beslut som skulle kunna innebära ett brott i Romstadgans mening. Historiska skäl ligger bakom den immunitet som föreskrivs. Som JK påpekat kan inte heller en enskild ledamot av anses ha en sådan maktställning att han eller hon i sin tjänsteutövning kan begå brott av det slag som avses i stadgan. Ett hypotetiskt exempel är att en större grupp riksdagsledamöter begår brott och kommer att hindra att immuniteten hävs. Svenska grundlagsregler om immunitet gäller naturligtvis bara i och för svenska officiella funktionärer. De bör därför skiljas från de inskränkningar i folkrättsliga regler om statsimmunitet som stadgan kan innebära. Den immunitet som svenska statsföreträdare kan åtnjuta utomlands följer av folkrättsliga regler och inte av svensk grundlag. Mot den bakgrunden bör enligt regeringen immunitetsreglerna i regeringsformen inte hindra att ansluter sig till stadgan. Det förhållandet att domstolen ges behörighet att fatta folkrättsligt bindande beslut vilka teoretiskt sett skulle kunna försätta i en situation där grundlagen inte medger att beslutet efterlevs, bör inte hindra från att tillträda konventionen. 12 kap. 3 § regeringsformen Den som är eller har varit statsråd får fällas till ansvar för brott i utövningen av statsrådstjänsten endast om han därigenom grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt. Åtal beslutas av och prövas av . Som JK särskilt framhåller är många av de gärningar som omfattas av stadgan sådana att de teoretiskt skulle kunna begås i tjänsten som statsråd och därmed skulle vara föremål för de särskilda förfaranderegler som regeringsformen anvisar. Regeringen påpekar att detta för svensk lagföring gäller oavsett om brottet har begåtts i eller i utlandet. Det är dock enligt regeringens mening viktigt att framhålla att de svenska grundlagsbestämmelserna inte hindrar en lagföring för motsvarande gärningar vid en utländsk eller internationell domstol av brott som begåtts utomlands. har de internationella brottmålstribunalerna och vissa stater rätt att göra så. En sådan rätt kan visserligen inskränkas av folkrättsliga regler om immunitet och interna regler i den stat eller för den mellanfolkliga domstol där frågan om lagföring blir aktuell, men det bör framhållas att t.ex. tribunalstadgorna inte innehåller några begränsningar i detta avseende. Tribunalerna har tvärtom ett uttryckligt mandat att även lagföra stats- eller regeringschefer och andra ansvariga statstjänstemän utan hinder av den anklagades officiella ställning, och de har även tillämpat denna rätt i praktiken. Det bör också enligt regeringen understrykas att andra folkrättsliga regler ger varje stat rätt att lagföra vissa brott oavsett var de har begåtts. Framför allt , som omfattar många av de brott som också ingår i Romstadgan och som och ett stort antal andra stater har tillträtt, föreskriver en sådan rätt. Det kan vidare hävdas att detta enligt folkrättslig sedvanerätt även gäller för andra brott mot mänskligheten. Det bör även uppmärksammas att domstolen har rätt att, under vissa förutsättningar, utöva jurisdiktion beträffande stadgans huvudbrott också över en person som är medborgare i en stat som inte är part i stadgan. I princip skulle därmed t.ex. ett svenskt statsråd kunna lagföras vid domstolen även om inte har tillträtt stadgan och utan hinder av regeringsformen. En förutsättning för det är dock att brottet har begåtts på en stadgeparts territorium, och även i detta fall innebär komplementaritetsprincipen att en tillbörlig nationell lagföring skall ha företräde. När det gäller brott i tjänsten av ett statsråd som begås i innebär emellertid ett tillträde till stadgan att medger rätt att lagföra brottet för det fall utredning och lagföring inte sker på ett tillbörligt sätt här. Detta bör enligt regeringen, som JK framhållit, betraktas som en överlåtelse av en direkt på regeringsformen grundad beslutanderätt till domstolen. En sådan överlåtelse omfattas inte av bestämmelserna i 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen och ingår inte heller bland de former av beslutanderätt som får överlåtas till bl.a. en mellanfolklig domstol enligt paragrafens andra stycke. Den beslutanderätt som avses kan därmed inte överlåtas till domstolen utan grundlagsändring, vilket innebär att trots ett tillträde till stadgan inte kan samarbeta fullt ut med domstolen när det gäller lagföring av svenska nuvarande och förutvarande statsråd. Detsamma torde gälla i förhållande till de befintliga tribunalerna. Detta är enligt regeringen folkrättsligt sett otillfredsställande, särskilt då såväl domstolen som tribunalerna skall ta sig an framför allt dem som är ytterst ansvariga för de aktuella brotten, vilka ofta är statsråd och andra i Utgångspunkten måste naturligtvis vara att formellt skall kunna samarbeta med domstolen också när det gäller statsråd. Till stöd för att någon grundlagsändring inte behövs för tillträde till Romstadgan anför regeringen, förutom att de situationer då inte skulle kunna uppfylla sin samarbetsskyldighet framstår som hypotetiska, att de folkrättsliga skyldigheterna enligt stadgan inte inträder i och med den svenska ratifikationen. Stadgan kan beräknas träda i kraft tidigast . Därefter kommer det att ta en ansenlig tid innan stadgepartsförsamlingen har haft sitt konstituerande möte och innan domstolen har praktiska möjligheter att inleda sin verksamhet. Det finns därmed tid att överväga om några grundlagsändringar alls bör göras. Den principiella skyldigheten enligt Romstadgan att överlämna egna medborgare till domstolen för lagföring motsvarar vad som gäller i förhållande till Jugoslavien- och Rwandatribunalerna. 2 kap. 7 § regeringsformen Ingen medborgare får landsförvisas eller hindras att resa in i riket. Ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han , efter uttryckligt samtycke eller genom att inträda i allmän tjänst, blir medborgare i annan stat. Utan hinder härav får dock föreskrivas att barn i fråga om sitt medborgarskap skall följa föräldrarna eller en av dem. Vidare får föreskrivas att, i enlighet med överenskommelse med annan stat, den som sedan födelsen är medborgare även i den andra staten och är varaktigt bosatt där förlorar sitt svenska medborgarskap vid ålder eller . Regeringsformen innehåller inte något direkt förbud mot utlämning av egna medborgare. Skyddet för svenska medborgare mot landsförvisning bör uppfattas så att det i praktiken också ger ett visst skydd i fråga om utlämning och överlämnande på grund av brott. Enligt förarbetena till bestämmelsen bör skyddet mot landsförvisning uppfattas så att det även avser det fall då utlämning av en svensk medborgare på grund av brott skulle ge anledning till antagandet att den aktuella personen skulle bli berövad friheten att han eller hon knappast någonsin skulle kunna återvända till . Till skillnad från vad som gäller beträffande tribunalerna innebär komplementaritetsprincipen enligt Romstadgan att alltid har rätt att med företräde framför domstolen lagföra ett brott av aktuellt slag här i landet. Därvid kan situationer undvikas där det kan ifrågasättas om ett överlämnande av en svensk medborgare till domstolen är förenligt med skyddet mot landsförvisning. I andra fall skulle det, i likhet med vad som angavs i förarbetena till tribunallagen, kunna vara en förutsättning för överlämnande att ett eventuellt fängelsestraff skall verkställas i . Stadgan utesluter inte att den som dömts kan få verkställa sitt fängelsestraff i hemlandet. Stadgan ger dock inte några uttryckliga garantier för att domstolen kommer att godta en svensk begäran om verkställighet i i fall då förbudet mot landsförvisning annars skulle kunna innebära ett hinder mot att överlämna en svensk medborgare till domstolen. Det är domstolen som avgör var verkställigheten skall ske i det enskilda fallet. Även om landsförvisningsförbudet inte får begränsas hindrar grundlagen inte att tillträder konventioner som innebär att svenska medborgare får utlämnas. Om det trots komplementaritetsprincipen skulle uppstå en situation där någon begärs överlämnad till domstolen för lagföring och det kan ifrågasättas om åtgärden är förenlig med förbudet mot landsförvisning är det en tänkbar lösning - som dock torde kräva lagstiftning - att det träffas en särskild överenskommelse för det enskilda fallet, som innebär att ett eventuellt fängelsestraff helt eller delvis skall avtjänas i . Det finns enligt regeringens uppfattning goda skäl att utgå från att domstolen skulle efterkomma en svensk begäran om verkställighet i vid en eventuell fällande dom, i vart fall om inte tagit aktiv del i den aktuella väpnade konflikten. Risken för att ett överlämnande till domstolen skulle komma i konflikt med landsförvisningsförbudet får anses vara så gott som utesluten. Regeringen delar därmed inte den uppfattning som bl.a. JK anfört att ett tillträde till stadgan kräver en grundlagsändring på denna punkt. Enligt Romstadgan skall överklaganden och ansökningar om resning prövas endast av domstolen. Stadgorna för de internationella brottmålstribunalerna saknar sådana bestämmelser. 11 kap. 13 § Regeringen får genom nåd eftergiva eller mildra brottspåföljd eller annan sådan rättsverkan av brott samt eftergiva eller mildra annat liknande av myndighet beslutat ingrepp avseende enskilds person eller egendom. När synnerliga skäl föreligger, får regeringen förordna att vidare åtgärd för att utreda eller lagföra brottslig gärning ej skall äga rum. 11 kap. 11 § Resning i avgjort ärende samt återställande av försutten tid beviljas av Regeringsrätten eller, i den mån det föreskrives i lag, av en lägre förvaltningsdomstol, när fråga är om ärende för vilket regeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är högsta instans. I annat fall beviljas resning och återställande av försutten tid av eller, i den mån det föreskrives i lag, av annan domstol som icke är förvaltningsdomstol. Närmare bestämmelser om resning och återställande av försutten tid kan meddelas i lag. Att medge verkställighet av fängelsestraff i är ett frivilligt åtagande från svensk sida och regeringsformens bestämmelser om nåd har därför inte betydelse för frågan om ett tillträde till stadgan utan bara för frågan om att medge sådan straffverkställighet i . För domstolens legitimitet är det viktigt att dess straff inte ändras genom nationella beslut och att förutsättningarna för straffets längd inte kommer att bero på var det kommer att avtjänas. I likhet med vad som gäller enligt tribunallagen, innebär inte ett medgivande att verkställa ett fängelsestraff för domstolens räkning att straffet omvandlas till ett svenskt straff. Däremot bör svensk lag tillämpas vid straffverkställigheten. Regeringen kan vid sin tillämpning av de diskretionära nådebestämmelserna vägra nåd i fråga om ett straff som har bestämts av stadgan. Det finns all anledning att utgå från att varje regering skulle beakta detta förhållande vid tillämpningen av nådeinstitutet. Regeringsformens regler om nåderätt bör därför inte anses hindra ett medgivande att verkställa domstolens fängelsestraff. Reglerna i 11 kap. 11 § regeringsformen gäller endast extraordinära rättsmedel mot svenska avgöranden. Stadgans bestämmelser innebär alltså inte någon begränsning av tillämpningsområdet för regeringsformens bestämmelser om resning. Regeringens förslag att skall godkänna att tillträder Romstadgan för åtföljs inte av något förslag till den lagstiftning som ett tillträde föranleder. noterar detta som en brist. Betydelsen av att tillträder stadgan, bl.a. för att kunna påverka andra länder att tillträda den och att kunna medverka vid tillsättningen av domare och andra befattningshavare, har understrukits av regeringen och anförts som skäl till att förslaget om godkännande läggs fram för trots att förslag till lagstiftning inte kan presenteras . Bristen på lagförslag utgör emellertid inte i sig något hinder för att godkänna ett tillträde till stadgan. Bestämmelsen i 10 kap. 2 § regeringsformen innebär inte att behövliga lagändringar måste antas med att en överenskommelse godkänns. Den innebär däremot att godkännandet skall ske i samma ordning som gäller för behövliga lagändringar. Detta innebär i sin tur att, om behövliga ändringar avser grundlag, den ordning som gäller för ändringar i grundlag skall tillämpas vid godkännandet. Om de ändringar som behövs avser vanlig lag, kan godkännandet göras genom enkelt riksdagsbeslut, på samma sätt som gäller för ändring i vanlig lag. kan alltså, utan att behövliga lagförslag antagits eller antas, godkänna ett tillträde till Romstadgan. Behövliga lagändringar kan antas senare enligt de formkrav som gäller för respektive lag. behöver iakttas är att godkännandet sker i den form som gäller för sådana lagändringar. Förslag till de ändringar i vanlig lag som behövs kommer enligt propositionen att läggas fram för . Regeringen har i propositionen redovisat bestämmelser i regeringsformen som kan behöva ändras för att till fullo skall kunna leva upp till förpliktelser enligt stadgan, om svenska medborgare skulle behöva ställas till svars inför domstolen. Den bestämmelse i regeringsformen som synes stå i allvarligast motsättning till dessa förpliktelser är bestämmelsen i 12 kap. 3 § om åtal mot statsråd. Regeringen har framhållit det osannolika i att en konfliktsituation skulle uppstå. Enligt regeringens uppfattning kan godkänna tillträde till Romstadgan utan att iaktta den ordning som gäller för stiftande eller ändring av grundlag. Främst har regeringen därvid pekat på komplementaritetsprincipen, som innebär att lagföring i första hand skall ske nationellt, dvs. i med tillämpning av svenska lagar och inom det svenska rättsväsendet. Regeringen har bl.a. framhållit att de folkrättsliga förpliktelser som åtar sig i förhållande till Romstadgan är mindre långtgående än de förpliktelser som följer av stadgorna för tribunalerna för brott i f.d. respektive . vill i fråga om tribunalerna peka på att de har inrättats med stöd av bestämmelserna i kapitel VII i , vilket innebär att beslutet är bindande för samtliga FN:s medlemmar. Dessa stater är därför skyldiga att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att syftet med beslutet skall kunna uppnås. Något särskilt riksdagsbeslut om tillträde till dessa stadgor har således inte varit aktuellt. Regeringen har vidare hänvisat till att och , som har liknande grundlagslagstiftning, har ratificerat Romstadgan. Som nämnts avser regeringen att lägga fram förslag för om de ändringar som behöver göras i vanlig lag . förutsätter att regeringen återkommer till med de förslag till ändring i grundlag som tillträdet till Romstadgan kan föranleda i sådan tid att beslut om sådana ändringar kan fattas i anslutning till riksdagsvalet . Som regeringen framhållit är det angeläget att ratificerar Romstadgan för . En given utgångspunkt är att fullt ut skall uppfylla de folkrättsliga förpliktelser som landet ingår. Vilka åtgärder som behövs för att fullgöra dessa förpliktelser får avgöras från fall till fall, och det är slutligen som avgör vilka åtgärder skall vidta, exempelvis i form av lagstiftning.