yttr · GO05KU3y · 2001-01-01 00:00:00 — Utskottet delade regeringens uppfattning i propositionen att förhandlingsresultatet när det gällde öppenhet för unionsmedborgarna var mycket tillfredsställande ur svensk synvinkel. Utskottet ville dock understryka vikten av att de tillämpningsregler rådet skulle utarbeta verkligen skulle motsvara intentionerna att offentlighet skall vara huvudregel och sekretess bara gälla i undantagsfall. Utskottet såg med tillfredsställelse att regeringen avsåg att göra offentliga register till en huvudfråga när tillämpningsreglerna skulle utarbetas. har härefter yttrat sig till utrikesutskottet med anledning av regeringens skrivelser och väckta motioner. I sitt yttrande (yttr. 1998/99:KU3y) såg med tillfredsställelse att frågan om öppenhet och insyn i EU-institutionernas arbete var en prioriterad fråga för det svenska ordförandeskapet. Utskottet utgick från att regeringen skulle redovisa för hur arbetet med frågan utvecklades, och mot bakgrund av att regeringen uttryckligt tagit ställning för öppenhet och insyn i EU-institutionerna som en prioriterad fråga under det svenska ordförandeskapet saknades anledning för att göra ett tillkännagivande till regeringen i detta avseende. gjorde ingen annan bedömning än de motionärer som ansåg det angeläget att verkar för en högre grad av öppenhet och insyn i EU:s institutioner efter en modell liknande den svenska. Enligt utskottets mening saknades dock anledning att förutsätta annat än att regeringen målmedvetet arbetade för utökad öppenhet och insyn i EU:s institutioner på alla nivåer. Enligt utskottets mening behövdes således inte något tillkännagivande till regeringen i detta avseende. Utskottet ansåg också att en motion med förslag att regeringen skulle återkomma till med en proposition kring utformningen av EU:s offentlighetsprincip borde avstyrkas. Enligt utskottets mening var frågan av sådan art att den i stället borde bli föremål för information till och samråd i . I sitt yttrande (yttr. 1999/2000:KU7y) hänvisade till att utskottet tidigare konstaterat att det inom råder stor enighet om offentlighetsprincipens betydelse. Utskottet ville även i det yttrandet understryka frågans stora betydelse och framhöll att regeringen i olika sammanhang visat att frågan om offentlighet inom EU ges hög prioritet från svensk sida. Utskottet utgick från att regeringen även fortsättningsvis skulle driva frågan om en offentlighetsprincip motsvarande den svenska, som således enligt utskottets mening borde omfatta även bestämmelser om meddelarfrihet och registrering av handlingar. Utskottet ansåg därför att något tillkännagivande inte behövdes med anledning av de föreliggande motionerna, som utskottet överlämnade till utrikesutskottet. Statsrådet informerade tillsammans med medarbetare från utskottets ledamöter om kommissionens förslag vid utskottssammanträde . Vidare har från () till utskottet överlämnats en s.k. ståndpunktspromemoria över förslaget. I promemorian framhålls som svensk målsättning att reglerna måste leda till betydligt större handlingsoffentlighet än vad som följt av nuvarande regler för de tre institutionerna och att reglerna inte får medföra några konsekvenser för lagstiftningen och rättstillämpningen i EU:s medlemsstater. Statsrådet har också i en skrivelse informerat utskottets ledamöter om de ändringar i rådets regler om handlingsoffentlighet som antogs , och om regeringens inställning i ärendet. Under rubriken redogörs med utskottets utgångspunkter för innehållet i kommissionsförslaget, jämförbara svenska bestämmelser och ståndpunktspromemoria. Förordningar har allmän giltighet och skall till alla delar vara bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat (artikel 249 i EG-fördraget). I artikel 11 andra stycket erinras också om att förordningen skall vara bindande i sin helhet och direkt tillämplig i alla medlemsstater. I ståndpunktspromemoria anges att bör försöka få till stånd en ändring så att formen för rättsakten blir ett beslut, riktat enbart till institutionerna och därmed bindande endast för dem. Vidare anges att bestämmelsen i artikel 11 om effekt och bundenhet egentligen bara erinrar om vad som per definition gäller enligt artikel 249 i EG-fördraget, men att den bör strykas, eftersom den i detta särskilda fall är ägnad att vilseleda. I ingressen åberopas EG-fördraget, särskilt artikel 255.2. I punkt 1 erinras om att begreppet öppenhet stadfästs i artikel 1 andra stycket i Unionsfördraget i dess lydelse efter ändring genom Amsterdamfördraget. I punkterna 2 och 3 erinras om fördelarna med öppenhet och om åtgärder som tidigare vidtagits för att öka öppenheten i beslutsförfarande. I punkt 4 anges syftet med förordningen vara att ge bästa möjliga förutsättningar för tillgång till handlingar med beaktande av öppenhetsprincipen i största möjliga utsträckning. Genom förordningen skall rätten till tillgång till handlingar genomföras och de allmänna principerna och gränserna för denna fastställas i enlighet med artikel 255.2 i EG-fördraget. I punkt 5 anges med åberopande av förklaring nr 41 till Amsterdamfördraget att förordningen tillämpas på verksamhet som omfattas av EKSG-fördraget och Euratomfördraget. I punkt 6 erinras om att rätten till tillgång till handlingar med stöd av artiklarna 28.1 och 41.1 i Unionsfördraget är tillämplig också på handlingar som gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt polisiärt och straffrättsligt samarbete. I punkt 7 anges att tillämpningsområdet för rätten till tillgång till handlingar - för att ge ökad öppenhet i institutionernas arbete och anpassa sig till den nationella lagstiftningen i de flesta medlemsstaterna - bör omfatta alla de handlingar som innehas av , rådet och kommissionen. Innehållet i punkterna 1-7 bör inte behöva ge upphov till någon tveksamhet. Punkten 8 har följande lydelse: De principer som fastställs i denna förordning får inte påverka tillämpningen av de särskilda bestämmelser som gäller tillgången till handlingar. Detta gäller särskilt handlingar som direkt berör personer som har ett särskilt intresse av dem. Innehållet kommenteras i anslutning till artikel 2. Punkten 9 avser undantagsbestämmelser och lyder som följer: Skyddet för det allmänna samhällsintresset och för vissa särskilda intressen måste garanteras genom undantagsbestämmelser. Exempel på dessa olika intressen bör ges för att bestämmelserna skall bli så klara och tydliga som möjligt. Dessutom bör institutionerna ges möjlighet att skydda sådana handlingar, avsedda för internt bruk, som uttrycker personliga åsikter eller återspeglar ett utbyte av åsikter och synpunkter, som uttryckts fritt och otvunget inom ramen för interna diskussioner och överläggningar. Innehållet kommenteras i anslutning till artiklarna 3 och 4. Punkten 10 avser förfarandet för att få tillgång till handlingar: För att säkerställa en oinskränkt rätt till tillgång till handlingar, bör det nuvarande administrativa förfarandet med två olika faser bibehållas, med möjlighet att begära domstolsprövning eller anföra klagomål hos ombudsmannen. Dessutom bör man införa principen om att ett uteblivet besked skall räknas som ett bifall av ansökan på det stadium då ansökan om bekräftelse ingetts. Innehållet kommenteras i anslutning till artiklarna 5-7. I punkten 11 rekommenderas institutionerna bl.a. att föra register över handlingar: Varje institution bör vidta nödvändiga åtgärder för att informera allmänheten om de nya bestämmelserna. Dessutom bör varje institution ställa ett register över handlingar till förfogande för att medborgarna lättare skall kunna utöva sina rättigheter enligt denna förordning. Innehållet kommenteras i anslutning till artikel 9. I punkten 12 behandlas förhållandet till nationell lagstiftning: Denna förordning har varken till syfte eller effekt att ändra de nationella lagstiftningarna om tillgång till handlingar. På grund av den lojalitetsprincip som styr relationerna mellan gemenskapsinstitutionerna och medlemsstaterna, är det dock uppenbart att dessa skall se till att inte hindra en korrekt tillämpning av denna förordning. Innehållet i punkten kan inge osäkerhet om förordningens tillämplighet är begränsad till EU:s institutioner. I ståndpunktspromemoria framhålls att i likhet med vad som gäller är bundet av sin allmänna lojalitetsplikt. Vad denna kan anses innebära vid en konflikt som uppstår om samma handling begärs ut både från en gemenskapsinstitution och en svensk myndighet och dessa gör olika bedömningar går enligt promemorian inte att bestämma i generella termer, varken i förhållande till nu gällande regler eller då rättsakten blir gällande. Oavsett hur lojalitetsplikten skall tolkas bedöms i promemorian att förslaget inte innebär några effekter för gällande svenska regler. De sekretessbestämmelser som finns, särskilt när det gäller utrikessekretess, ger enligt promemorian ett tillräckligt skydd åt handlingar som ges in till svenska myndigheter från gemenskapsinstitutionerna. Det påpekas också att det knappast är aktuellt att det för svensk del skulle bli fråga om att nationella regler innebär alltför långtgående sekretess. Om uttalandet i ingressen sägs i ståndpunktspromemorian att det undviker en skyldighet för medlemsstaterna att tillämpa förordningen nationellt, vilket är positivt. Däremot kan den användas som tolkningsdatum vid tillämpningen av nationella sekretessbestämmelser och ger en innebörd åt lojalitetsprincipen på ett sätt som inte kan gå med på. Det är enligt promemorian en annan sak att den svenska regleringen av offentlighetsprincipen som den ser ut i praktiken innefattar ett skydd mot utlämnande av handlingar från institutionerna som man kan utgå från att EU anser är tillräckligt. Ståndpunkten i promemorian är att det gärna får komma till uttryck att medlemsstaterna inte förväntas anpassa sina nationella regler, men att skrivningen om innebörden av lojalitetsplikten skall utgå. Frågan kommenteras också i anslutning till artikel 11. I punkten 13 föreskrivs skyldighet för institutionerna att utarbeta särskilda bestämmelser om tillgång till institutionens handlingar. Artikel 1 Allmän princip och tillgångsberättigade Alla unionsmedborgare och alla fysiska eller juridiska personer som är bosatta i eller har sitt säte i en medlemsstat skall, på det sätt som avses i denna förordning, ha största möjliga tillgång till de handlingar som finns hos institutionerna utan att behöva motivera att de berörs av dem, utom i de undantagsfall som anges närmare i artikel 4. Det kan noteras att enligt öppenhetsresolution (A4-0476/98) även ansökningar från tredjelandsmedborgare, som är bosatta utanför unionen, skall hanteras inom systemet. Svenska regler ger ett visst utrymme för myndigheterna att fråga efter skälen för en begäran att få del av handlingar. Det gäller då det behövs för att göra en skadebedömning. Enligt ståndpunktspromemoria bör artikeln formuleras om så att det klarare framgår att presumtionen är för offentlighet och att inskränkningarna i rätten till tillgång måste tillämpas restriktivt. bör också verka för att även personer som är bosatta utanför unionen kan få del av handlingar, och detta anses särskilt angeläget för personer i ansökarländerna och i EFTA-staterna. Det krävs vidare enligt promemorian att det klargörs i vilken utsträckning sekretess bör gälla mellan institutionerna. Denna förordning gäller alla handlingar som finns hos institutionerna, det vill säga som upprättats av dem eller som härrör från tredje parter och innehas av institutionerna. Rätt till tillgång till handlingar från tredje part är begränsad till handlingar som inkommit till institutionerna efter det att denna förordning har trätt i kraft. Denna förordning gäller inte handlingar som redan har offentliggjorts eller som är tillgängliga för allmänheten på andra sätt. Denna förordning gäller inte, om det finns särskilda föreskrifter om tillgång till handlingar. I kommissionens motivering till förslaget sägs under rubriken följande. Inom ramen för vissa förfaranden förekommer särskilda regler om tillgång till handlingar och akter. Det är därför viktigt att uttryckligen fastslå att den framtida förordning som styr den allmänna rätten till tillgång till handlingar inte är tillämplig om det finns särskilda bestämmelser som exempelvis direkt berör vissa personer som har ett särskilt intresse av vissa handlingar eller bestämmelser om skydd för sekretessbelagd information. Det vore emellertid lämpligt att se över dessa regler mot bakgrund av de allmänna principerna om öppenhet. Innehållet i första meningen under punkten 1 bör inte i sig inge betänkligheter. De allvarliga betänkligheter som kan anföras mot definitionen av "handlingar" redovisas i samband med artikel 3. I ståndpunktspromemoria anförs att meningen bör formuleras om så att det står klart att reglerna är begränsade till att gälla institutionernas hantering av framställningar om tillgång till handlingar som finns hos institutionerna. Andra meningen begränsar tillgången till handlingar som givits in till institutionerna till sådana som kommer in efter det att rättsakten trätt i kraft. Det kan ifrågasättas om detta är en god ordning. Enligt ståndpunktspromemorian bör hävda att reglerna skall vara tillämpliga även på redan tidigare inkomna handlingar. Att särskild hänsyn tas till att sådana handlingar lämnats in under andra förutsättningar kan dock enligt promemorian accepteras, men det bör ske genom att en särskild kompletterande sekretessbestämmelse införs för sådana handlingar. Första meningen i andra punkten om handlingar som redan offentliggjorts kan, framhålls det i promemorian, ge upphov till tveksamhet i två avseenden. Om en handling är tillgänglig på annat sätt, kan det vara i annat än originalversionen. Det kan också vara en nackdel för den enskilde att behöva betala mera för handlingar på annat håll. Handlingar som en gång har offentliggjorts kan också senare vara svåra att få tag på i det tidigare offentliggjorda skicket. Andra meningens hänvisning till särskilda föreskrifter kan enligt ståndpunktspromemorian leda åt två håll: antingen ger den vidare tillgång till handlingar genom särskilda föreskrifter eller snävar den in tillgången. I det senare fallet är det svårt att överblicka innebörden. I ståndpunktspromemorian efterlyses en närmare redogörelse för aktuella bestämmelser. Det framhålls att utan närmare inventering är det inte möjligt att uttala sig om vad bestämmelsen kan komma att få för effekter, t.ex. om undantaget avser någon kommande reglering om partsinsyn eller genomförandet av Århuskonventionen om bl.a. allmänhetens tillgång till miljöinformation. I denna förordning avses med a) handling: allt innehåll, oberoende av medium (på papper eller lagrat i elektronisk form, ljud- och bildinspelningar samt audiovisuella inspelningar); endast administrativa handlingar omfattas, det vill säga handlingar som gäller ett område som har samband med den politik, de åtgärder och de beslut som hör till institutionens kompetensområde, utom texter för internt bruk, såsom diskussionsunderlag och yttranden från institutionens avdelningar, samt informella meddelanden; b) institution: , rådet och kommissionen; c) : dess olika organ (särskilt presidiet och ordförandekonferensen), de olika utskotten samt de politiska grupperna och tjänsterna; d) rådet: dess olika sammansättningar och organ (särskilt Ständiga representanternas kommitté och arbetsgrupperna), de tjänster och kommittéer som inrättats genom fördraget eller lagstiftaren för att bistå rådet; e) kommissionen: kollegiet, dess ledamöter och deras kabinett, generaldirektoraten och avdelningarna, representationskontoren och delegationerna samt de kommittéer som kommissionen har inrättat och de kommittéer som har inrättats för att bistå kommissionen, bland annat när den utövar sina verkställande befogenheter; f) tredje part: alla fysiska eller juridiska personer eller enheter utanför institutionen, däribland medlemsstaterna, övriga gemenskapsinstitutioner och gemenskapsorgan eller andra institutioner och organ samt tredje länder. En förteckning över de kommittéer som nämns i punkterna d) och e) i första stycket skall upprättas inom ramen för genomförandet av denna förordning enligt artikel 10. I kommissionens motivering till förslaget sägs följande: I enlighet med artikel 255 i EG-fördraget gäller förordningen endast , rådets och kommissionens handlingar. I artiklarna 28.1 och 41.1 i Fördraget om Europeiska unionen anges uttryckligen att rätten till tillgång till handlingar även gäller handlingar som rör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt polissamarbetet och det straffrättsliga samarbetet. Det följer vidare av rättspraxis att denna förordning även gäller handlingar om verksamhet som regleras av EKSG- och Euratomfördraget. Rättsakten kommer att omfatta alla handlingar hos de tre institutionerna, det vill säga handlingar som upprättats av dem eller som härrör från tredje man och innehas av dem. Denna utvidgning utgör ett stort steg framåt jämfört med det nuvarande systemet som endast omfattar handlingar som framtagits av institutionerna. Denna utvidgning av tillämpningsområdet uppmuntras starkt av såväl som ombudsmannen och kommer också att leda till att den befintliga lagstiftningen anpassas till den lagstiftning som gäller i det stora flertalet medlemsstater. Ordalydelsen i uttalande nr 35 uttrycker stöd för denna bredare tolkning av artikel 255. Självfallet kan dock tillgång till en handling från tredje man inte beviljas om handlingen i fråga omfattas av ett av de i artikel 4 angivna undantagen. I tveksamma fall är institutionen dessutom skyldig att samråda med den tredje man som är upphovsman till handlingen, som den i avsaknad av svar förbehåller sig rätten att fatta det slutliga beslutet om tillgången till handlingen i fråga. För att kunna nå ut med effektiv information till EU-medborgarna om denna utvidgning kommer tillträdet att begränsas till att omfatta de handlingar från tredje man som inkommit till institutionen efter ikraftträdandet av denna förordning. Termen "handling" definieras som allt materiellt innehåll oavsett medium. Endast administrativa handlingar omfattas, det vill säga alla dokument som rör något av den ifrågavarande institutionens ansvarsområden, utom handlingar för internt bruk eller handlingar som uttrycker enskilda personers överväganden eller avspeglar åsiktsutbyten eller yttranden som framförts fritt och utan förbehåll inom ramen för interna samråd och överläggningar samt informella meddelanden som till exempel skickas via e-post och kan liknas vid telefonsamtal. Det stora problemet i kommissionsförslaget är definitionen av uttrycket "handling". Den gjorda avgränsningen innebär svårigheter i två avseenden, dels i fråga om avgränsningen till institutionens ansvarsområde, dels i fråga om de undantag som görs inom ansvarsområdet. I 2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen definieras "handling" på följande sätt. Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handling är allmän, om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. Ett brev eller annat meddelande som är ställt personligen till någon anställd vid en myndighet anses som allmän handling, om handlingen gäller ett ärende eller annan fråga som ankommer på myndigheten och inte är avsedd för mottagaren endast som innehavare av annan ställning (2 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen). En handling anses enligt 2 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen upprättad hos en myndighet när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt har färdigställts. Särskilda regler gäller för bl.a. diarier, register, domar och protokoll. Enligt svenska regler görs således inte någon avgränsning till en myndighets kompetensområde, annat än såvitt avser privat post och liknande handlingar som hamnat hos myndigheten. Även i kan s.k. arbetspapper vara undantagna från insyn. Utkast och minnesanteckningar är i regel inte allmänna handlingar, om de inte tas om hand för arkivering. Om något nytt tillförs ett ärende genom minnesanteckningar skall sådana anteckningar dock tas om hand för arkivering. Handlingar som expedieras från eller ges in till myndigheter är däremot underkastade vanliga offentlighets- och sekretessregler. Handlingar som växlas mellan och olika personer hos myndigheter inom ramen för det s.k. delningsförfarandet anses dock fortfarande vara arbetspapper. I ståndpunktspromemoria framhålls att den fysiska definitionen av "handling" måste klargöra att det är uppgifterna eller innehållet i handlingarna som är det centrala i offentlighetshänseende. Ett undantag för handlingar som inte är "administrativa" är enligt promemorian inte acceptabelt när det gäller handlingar som upprättas av institutionerna och inte önskvärt när det gäller inkomna handlingar. En sådan inskränkning beträffande inkomna handlingar måste preciseras närmare så att den begränsas till att enbart avse privatbrev och liknande. Uttrycket "texter för internt bruk" är alltför vagt utformat och ger utrymme för godtyckliga bedömningar. Åtminstone handlingar som sprids i vidare omfattning måste enligt promemorian omfattas av tillämpningsområdet. Särskilda frågor uppkommer för samarbetet inom rådet när det gäller förhållandet till medlemsstaterna. Även detta tas upp i ståndpunktspromemorian. Där påtalas att med den angivna definitionen av "tredje part" medlemsstaterna faller utanför institutionerna, vilket är anmärkningsvärt med tanke på att handlingar som lämnas till eller från medlemsstaterna därmed knappast kan betraktas som "interna" enligt definitionen av "handling". skall enligt promemorian kräva ett förtydligande av detta och av vad som menas med att medlemsstaterna är tredje part i förhållande till rådet. I ståndpunktspromemorian anges att skall verka för att artikel 255 i EG-fördraget även utan fördragsstöd skall göras tillämplig även för övriga gemenskapsinstitutioner och gemenskapsorgan, som t.ex. . Det kräver att kommissionen avger ett sådant förslag med stöd av artikel 308 i EG-fördraget, som föreskriver enhällighet. Institutionerna skall vägra att ge tillgång till handlingar som om de sprids avsevärt kan skada skyddet för: a) det allmänna samhällsintresset, bland annat i fråga om: försvar och internationella förbindelser, förbindelserna mellan eller med medlemsstaterna eller gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen eller andra institutioner och organ, finansiella eller ekonomiska intressen, stabiliteten i gemenskapens rättsordning, de rättsliga förfarandena, inspektioner, undersökningar och revisioner, överträdelseförfaranden, däribland de förberedande stadierna, institutionernas effektiva funktion; b) privatlivet och den enskilde bland annat i fråga om: upplysningar, åsikter och bedömningar som getts konfidentiellt med tanke på anställningar eller utnämningar, personlig information om en person eller en handling, som om den sprids kan skada eller medverka till att skada privatlivet, såsom uppgifter som omfattas av läkarsekretess; c) företagshemligheter eller hemligheter av ekonomiskt intresse för en viss fysisk eller juridisk person bland annat i fråga om: immateriell och industriell egendom, företags-, finans-, bank- och affärsinformation, däribland information som gäller affärsrelationer eller kontrakt, information om kostnader och anbud inom ramen för anbudsförfaranden; d) sekretess som begärts av tredje parter som tillhandahållit handlingen eller upplysningarna eller som krävs enligt lagstiftningen i medlemsstaten i fråga. I motiveringen anges att undantagen har fått en mer exakt lydelse i förhållande till undantagen i rådets och kommissionens gällande uppförandekodex.