yttr · GO05KU3y · 2001-01-01 00:00:00 — De svenska bestämmelserna ställer stränga krav i fråga om sekretess. Som framgår ovan anges de intressen som kan medföra att rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen, och de uppgifter som omfattas av sekretess bestäms närmare i främst sekretesslagen. I sekretesslagen föreskrivs också till hjälp vid skadebedömningen - utom för de fall då absolut sekretess gäller - olika skaderekvisit: det raka skaderekvisitet respektive det omvända, beroende på hur känsliga en viss typ av uppgifter är, typiskt sett. Uttrycket "bland annat" i bokstavssatserna a-c bör således uppmärksammas. Beträffande d-satsen förefaller inte mycket vara att säga om sekretess som krävs enligt lagstiftningen i en medlemsstat. Däremot är det oförenligt med svensk syn att - för framtiden - ge den som tillhandahåller en handling eller upplysning rätten att disponera över sekretessen. I ståndpunktspromemoria påpekas att som skyddsintressen under a-c räknas upp ett antal särskilt angivna exempel på kategorier av information och handlingar som skall kunna hemlighållas, varav några är främmande för svenskt synsätt, t.ex. stabiliteten i gemenskapens rättsordning, institutionernas effektiva funktion och de rättsliga förfarandena. Vidare framhålls som ett särskilt problem vad gäller b- och c-satserna att de flesta angivna exemplen inte utgörs av skyddsvärda intressen utan av exempel på olika typer av handlingar utan referens till deras innehåll. I ståndpunktspromemorian framhålls att det inte kan accepteras att det inte är fråga om en uttömmande uppräkning av skyddsintressen. Samtliga sekretessbestämmelser måste enligt promemorian formuleras om så att det klart framgår vilket intresse som skall skyddas samt i hög detaljgrad vilka typer av uppgifter som kan komma i fråga för ett sådant skydd. Enligt ståndpunktspromemorian bör den svenska inställningen vara att skyddsintressena "stabiliteten i gemen-skapens rättsordning", "de rättsliga förfarandena" och "insti-tu-tionernas effektiva funktion" skall strykas. "Institutionernas effektiva funktion" bör generellt sett stå tillbaka för allmänhetens intresse av insyn, och frågan om hur intresset av institutionernas effektiva funktion bör tillgodoses bör lösas i diskussionen om undantag för arbetspapper. Såvitt avser "de rättsliga förfarandena" hävdas att uppgifter i rättsliga processer bör kunna skyddas endast inom ramen för övriga accepterade intressen. Uttrycket "partsställning i rättsliga processer" skulle kunna accepteras. I ståndpunktspromemorian framhålls beträffande denna artikel åter fördelen med att sekretesskydda information eller uppgifter i stället för handlingar, bl.a. för möjligheten att lämna ut delar av handlingar. Vidare kritiseras att det inte i texten ges en indikation på presumtionen för offentlighet och att skaderekvisitet är gemensamt för sekretessbedömningarna i alla fall. När det gäller d, skyddet för begärd konfidentialitet, framhålls som svensk utgångspunkt att ett sådant sekretesskyddsintresse inte kan vara självständigt, eftersom det skulle strida mot grunderna för att över huvud taget ha en offentlighetsprincip och att tanken att den som utställer ett dokument skall kunna kontrollera dess utlämnande från mottagaren är främmande för oss. Sådana önskemål kan ha ett legitimt berättigande i vissa begränsade fall, t.ex. när en person lämnar känsliga personuppgifter i en förtroendesituation, eller när det internationella samarbetet skulle skadas genom att ett alltför frikostigt utlämnande av uppgifter som lämnats i förtroende skulle leda till att framtida uppgiftslämnande stryps. I promemorian framhålls att de fall som kan motivera legitim "originator control" över uppgifter bör regleras inom ramen för övriga materiella sekretessbestämmelser och skaderekvisit samt att d därmed kan strykas. Att ett sådant undantag måste godtas, om någon medlemsstat kräver det, är enligt promemorian en följd av förklaring nr 35 om artikel 255.1 i EG-fördraget. Undantaget är att en medlemsstat kan ha rätt att begära att kommissionen eller rådet inte vidarebefordrar en handling från den staten till tredje man utan medgivande från medlemsstaten. I vart fall bör enligt promemorian hävdas att bestämmelsen under d bör begränsas till att avse endast sådana handlingar som lämnas in av medlemsstaterna. Slutligen anförs i ståndpunktspromemorian att det bör anges att varje ansökan skall prövas med hänsyn till de förhållanden som råder vid tiden för beslutet. Artikel 5 Behandling av ursprungliga ansökningar Alla ansökningar om tillgång till en handling skall inges skriftligen och vara tillräckligt utförliga för att institutionen skall kunna identifiera handlingen. Institutionen kan anmoda sökanden att lämna ytterligare upplysningar. Institutionen skall i samråd med sökanden finna en rimlig lösning vid upprepade ansökningar eller ansökningar som avser omfattande handlingar. Institutionen skall, inom efter det att en ansökan registrerats, skriftligen och med vederbörlig motivering underrätta sökanden om huruvida den har beslutat att avslå eller bifalla ansökan. Om institutionen har avslagit ansökan, skall den upplysa sökanden om att denne inom efter att ha mottagit det negativa beskedet kan inge en bekräftande ansökan till institutionen med begäran om omprövning, och att han i annat fall skall anses ha återkallat sin ursprungliga ansökan. I undantagsfall kan tidsfristen i punkt 2 förlängas med en månad, förutsatt att sökanden underrättas på förhand och att en utförlig motivering ges. Om inget besked ges inom den föreskrivna tidsfristen, skall det räknas som att ansökan avslagits. Artikel 6 Behandling av bekräftande ansökningar och möjligheter att överklaga Om sökanden inger en bekräftande ansökan, skall institutionen ge denne skriftligt besked inom efter det att ansökan registrerats. Om institutionen beslutar att fortfarande vägra bevilja tillgång till den begärda hand lingen, skall den ange grunderna för beslutet och underrätta sökanden om hans möjligheter att överklaga beslutet, nämligen domstolsprövning eller klagomål hos ombudsmannen enligt de villkor som anges i artikel 230 och artikel 195 i EG-fördraget. I undantagsfall kan den tidsfrist som anges i punkt 1 förlängas med en månad, förutsatt att sökanden underrättas på förhand och att en utförlig motivering ges. Om inget besked ges inom den föreskrivna tidsfristen, skall ansökan anses ha bifallits. Artikel 7 Utövande av rätten till tillgång Sökanden skall få tillgång till handlingar antingen genom att få ta del av dem på platsen eller genom att få sig tillsänd en kopia. Kostnaderna för tillgången till handlingarna kan åläggas sökanden. Handlingarna ställs till förfogande i en befintlig språkversion, med beaktande av sökandens önskemål. En version med vissa uteslutningar av den begärda handlingen skall överlämnas om en del av handlingen i fråga omfattas av något av undantagen enligt artikel 4. Av artiklarna 5-7 framgår att förfarandet är betydligt krångligare än det svenska. De svenska grundläggande bestämmelserna om utlämnande av allmänna handlingar finns i 2 kap. 12-15 §§ tryckfrihetsförordningen. Huvudregeln är där att en allmän handling som får lämnas ut på begäran genast eller så snart det är möjligt gratis skall tillhandahållas den som begär det. Om en handling innehåller delar som inte får lämnas ut, skall den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia, dvs. de hemliga delarna maskeras så att de inte kan läsas eller avlyssnas. Normalt skall även den som vill ta del av en allmän handling ha rätt att mot avgift få en avskrift eller kopia av handlingen till den del den lämnas ut. Begäran att få ta del av en allmän handling får göras hos en myndighet som förvarar handlingen, och normalt skall begäran även prövas av den myndigheten. I ståndpunktspromemoria kritiseras bl.a. den föreslagna lösningen när det gäller omfattande handlingar eller upprepade ansökningar, de långa handläggningstiderna och utrymmet för bristande servicevilja. Vidare anförs det som oacceptabelt att ett sekretesskyddsintresse skadas i fall då rådet borde ha avslagit en framställning men blir bundet att lämna ut en handling på grund av en underlåtenhet som kan bero på rent slarv från generalsekretariatet. Möjligtvis anses detta kunna accepteras om det rör sig om en skada som drabbar institutionerna själva utan att det återverkar på medlemsstaterna eller enskilda. Artikel 8 Mångfaldigande i kommersiellt syfte eller annat ekonomiskt utnyttjande Den som beviljats tillgång till en handling får inte mångfaldiga den i kommersiellt syfte eller utnyttja den ekonomiskt på något annat sätt utan förhandstillstånd av rättsinnehavaren. Enligt svensk lagstiftning gäller som huvudregel (9 § upphovsrättslagen) ingen upphovsrätt till författningar, beslut eller yttranden av svenska myndigheter m.m., dvs. många av de allmänna handlingar som upprättas av myndigheterna. Allmänheten kan därmed fritt kopiera och vidaresprida sådana handlingar. När det gäller inkomna handlingar som en enskild har upphovsrätt till är läget annorlunda; upphovsrätten försvinner inte genom att handlingen blir allmän. Också enligt svensk rätt gäller alltså begränsningar i rätten att vidaresprida sådana allmänna handlingar. Om handlingen enligt 9 § upphovsrättslagen helt är undantagen från upphovsrätt finns inte några begränsningar i rätten att publicera den. I fråga om andra allmänna handlingar gäller reglerna i 26 och 26 a §§ upphovsrättslagen. I stor utsträckning får alltså återgivning ske bl.a. av sådant som har anförts skriftligen inför myndighet. När det gäller handlingar hos EU:s institutioner är utgångspunkten för svensk del och en bärande princip i Bernkonven-tionen (se artikel 6.3, 7.8 och 14.2.a), att det är lagen i det land där man vill göra gällande upphovsrätt som avgör om ett verk är skyddat i det landet. I internationella upphovsrättsförordningen (1994:193) finns en rad bestämmelser rörande situationer där utländska verk skall ges skydd enligt den svenska upphovsrättslagen. I ståndpunktspromemoria bedöms att författningstexter och beslut från EU:s institutioner inte har upphovsrättsligt skydd i och att yttranden från dessa institutioner troligen har det. Därutöver anförs att det måste klargöras vilken rättsföljd som kan inträda om en sökande bryter mot förbudet mot mångfaldigande eller annat nyttjande. Vidare pekas på att enligt svensk rätt gäller att det förhållandet att man får ut en allmän handling inte i sig medför någon rätt att använda den på visst sätt, utan rätten att använda handlingen regleras i andra bestämmelser. Det vore enligt promemorian bättre om denna princip slogs fast i artikel 8. Handlingar som upprättats av institutionerna anges i promemorian böra kunna fritt få vidarespridas även för kommersiella ändamål, t.ex. genom att publiceras i dagstidningar. Artikel 9 Information och register Varje institution skall vidta nödvändiga åtgärder för att upplysa allmänheten om de rättigheter som följer av denna förordning. Dessutom skall varje institution ställa ett register över handlingar till förfogande för att underlätta utövandet av dessa rättigheter. Enligt den svenska huvudregeln om registrering av handlingar (15 kap. 1 § sekretesslagen) skall en allmän handling registreras utan dröjsmål när den har kommit in till eller upprättats hos en myndighet, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. Registrering får dock underlåtas av handlingar som inte är hemliga, om de hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om en handling har kommit in eller upprättats. I ståndpunktspromemoria välkomnas skyldigheten att tillhandahålla allmänheten ett register över handlingar. Bestämmelsen måste emellertid kompletteras genom att ange vad ett sådant register skall innehålla för uppgifter om handlingarna, t.ex. uppgifter om handlingens innehåll och diarienummer eller referensnummer, och hur det skall tillhandahållas allmänheten. Vidare betonas att det klart skall framgå att registren också skall referera till hemliga handlingar samt till både inkomna och upprättade handlingar. Regler om dokumentationsskyldighet, arkivering och gallring bör antingen arbetas in i förordningen eller hänvisas till. Varje institution skall i sin arbetsordning anta de bestämmelser som är nödvändiga för att tillämpa denna förordning. Bestämmelserna skall gälla med verkan från och med [efter det att denna förordning har antagits]. Redan i EG-fördraget artikel 255.3 finns föreskriften om att institutionerna i sina arbetsordningar skall utarbeta särskilda bestämmelser om tillgång till institutionens handlingar. Denna förordning träder i kraft den tredje dagen efter det att den offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Den skall tillämpas från och med . [efter det att denna förordning har antagits]. Denna förordning är till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater. I ståndpunktspromemoria ägnas stor uppmärksamhet åt frågan om inverkan på medlemsstaternas nationella reglering av handlingsoffentlighet. Det framhålls att förordningen skall gälla för alla handlingar som förvaras hos , rådet och kommissionen. Enligt uppfattning är förslaget riktat enbart till dessa institutioner och kan inte tillämpas av svenska myndigheter trots att det i förslaget uttryckligen anges att förordningen är direkt tillämplig i alla medlemsstater. Om denna uppfattning är riktig får förslaget ingen direkt effekt för svenska regler om offentlighet och sekretess när det gäller handlingar som förvaras hos svenska myndigheter. I ståndpunktspromemorian anges att bestämmelsen i artikel 11 om effekt och bundenhet egentligen bara erinrar om vad som per definition gäller enligt artikel 249 i EG-fördraget. Den bör enligt promemorian strykas, eftersom den i detta särskilda fall är ägnad att vilseleda. Utskottet har ovan redogjort för den svenska offentlighetsprincipen och dess betydelse i svenskt samhällsliv . Offentlighetsprincipen är den grundsats enligt vilken samhällsorganens verksamhet skall bedrivas under allmän insyn och kontroll. För att principen skall kunna anses råda måste den offentliga verksamheten ligga öppen för medborgarna på ett sådant sätt att de - vanligen genom massmedierna - kan hämta in upplysningar i skilda angelägenheter efter eget val, oberoende av myndigheternas informationsgivning. Det räcker inte med att myndigheterna lämnar medborgarna en vidsträckt information om sitt arbete. Offentlighetsprincipens roll som garanti för rättssäkerheten, effektiviteten i förvaltningen och effektiviteten i folkstyret ligger enligt utskottets uppfattning väl i linje med vad som uttalas i förklaring nr 17 till - att insyn i beslutsprocessen stärker institutionernas demokratiska karaktär och allmänhetens förtroende för förvaltningen. Det finns i varje demokratiskt samhälle viss information som inte kan vara allmänt tillgänglig utan som endast en begränsad krets bör ha tillgång till. Typiska exempel på sådan information är uppgifter som rör ett lands förhållande till andra stater eller internationella organisationer, försvar och säkerhet samt känsliga uppgifter som rör enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Andra exempel gäller uppgifter som rör tillsynsverksamhet eller brottsbekämpning. Det måste vidare finnas möjligheter även för offentliga tjänstemän att samråda internt utan att varje arbetspapper genast är tillgängligt för allmänheten. Intressen av detta slag måste tillgodoses. Detta bör dock ske inom ramen för ett regelverk som har offentlighet som huvudregel, och där undantagen från denna huvudregel är begränsade och väl definierade. Det finns enligt utskottets uppfattning anledning att betona att den rättsakt som skall antas i enlighet med Amsterdamfördraget skall kunna ses som ett steg mot större öppenhet, och att rättsakten inte får inskränka den insyn och offentlighet som har uppnåtts inom EU genom domstolarnas och ombudsmannens praxis. I samband med redogörelsen ovan för kommissionsförslagets särskilda punkter har utskottet också redogjort för ståndpunktspromemoria. Utskottet, som konstaterar att förslaget är präglat av att olika förvaltningskulturer och förvaltningstraditioner bryts mot varandra, har inte funnit anledning att för egen del kommentera förslagets alla enskildheter men noterar att ståndpunkterna i promemorian ligger väl i linje med utskottets uppfattning. Utskottet vill särskilt understryka vad som framhållits under artiklarna 2-4. En grundläggande svårighet med förslaget är enligt utskottets uppfattning att presumtionen för öppenhet inte är tillräckligt klart utsagd. I vissa frågor vill utskottet utveckla sina synpunkter något. Särskilt tre aspekter av kommissionens förslag anser utskottet vara av stort värde. Det gäller skyldigheten för institutionerna att registrera handlingar. Det gäller vidare det förhållandet att även handlingar som ges in till institutionerna omfattas av förslaget. Det gäller slutligen förslaget i den del det avser utlämnande av handlingar, som innehåller hemliga uppgifter, med dessa uppgifter uteslutna. Den föreslagna skyldigheten för institutionerna att föra register över sina handlingar är således ett viktigt steg i rätt riktning. Register behövs såväl för att allmänheten skall ha en reell möjlighet att fråga efter handlingar som för att en institution skall hålla reda på sina handlingar. En brist i denna del av kommissionsförslaget är dock att det inte innefattar en uttrycklig skyldighet att föra register som omfattar alla handlingar. Alla handlingar hos institutionerna - även hemliga - bör omfattas av regelverket. De särregler som behövs för hemliga handlingar får därefter utformas som preciserade undantag. Såvitt avser inkomna handlingar (artikel 2.1 och 4 d) välkomnar utskottet att dessa - till skillnad från vad som är fallet enligt den reglering som gäller - i princip omfattas av kommissionsförslaget. Utskottet konstaterar emellertid att förslaget präglas av synsättet att det är den som upprättar eller avsänder en handling som bedömer om den skall hållas hemlig och att den bedömningen skall respekteras av den som tar emot handlingen eller på annat sätt disponerar över den. Ett sådant synsätt främjar givetvis ett fritt informationsflöde inom gemenskapen. Ingen stat eller institution behöver tveka att lämna ifrån sig en uppgift som den betraktar som förtrolig, om den kan känna sig övertygad om att den inte offentliggörs hos mottagaren. Att sekretessen är bunden till vad som anges som förtrolig information skulle i vissa fall kunna tolkas så att det är behovet av sekretess som ändå styr i det enskilda fallet. Detta kan jämföras med det synsätt som kommer till uttryck i den svenska ordningen med skaderekvisit. Som framhålls i ståndpunktspromemoria kan inte begärd konfidentialitet ses som ett självständigt sekretesskyddsintresse, eftersom det skulle strida mot offentlighetsprincipens grunder. De fall där ingivarens önskemål bör kunna tillgodoses bör regleras inom ramen för övriga materiella sekretessbestämmelser och skaderekvisit. I vart fall bör, som framhålls i promemorian, bestämmelsen i artikel 4 d begränsas till att avse sådana handlingar som lämnas in av medlemsstaterna. En närliggande fråga avser handlingar som har expedierats från en institution. Sådana handlingar kan enligt utskottets uppfattning inte därefter behandlas som interna arbetspapper. Utskottet vill också framhålla betydelsen av att en begäran om att få tillgång till en handling leder till en sekretessprövning där en bedömning görs av den skada som ett utlämnande skulle kunna leda till. Kategorier av handlingar får inte a priori undantas från en sådan prövning. Utskottet utgår från att rådets beslut om vissa handlingar som rör försvars- och säkerhetspolitiken inte kommer att vara styrande för det fortsatta arbetet med rättsakten. Utskottet vill slutligen erinra om den fundamentala betydelsen av att rättsakten inte påverkar nationell lagstiftning och om de överväganden som gjordes vid ändringen av svensk grundlag inför anslutningen till EU. Adressaterna för förpliktelserna är institutionerna, och den rätt till tillgång till information som gäller enligt nationell lag kan därför inte påverkas. I beslutet har deltagit: Per (), (), (), (), (), (kd), (), (), (), (), (), von der Esch (kd), (), Per (), (), () och (). Förslagets huvudsakliga innehåll 1 Institutionernas nuvarande bestämmelser m.m. 3 resolution om öppenhet 4 Den svenska offentlighetsprincipen 5 riksdagsuttalanden om offentlighet och sekretess i EU 7 Kommissionsförslagets särskilda punkter 10