yttr · GO05FiU3y · 2001-01-01 00:00:00 — (förslag 2000/01:RS1) Till Sammanfattningsvis anser finansutskottet att intentionerna bakom reformeringen av budgetprocessen i huvudsak har uppfyllts. Utskottet anser i likhet med riksdagskommittén att riksdagsbehandlingen bör ägnas åt makroekonomiska bedömningar av den ekonomiska utvecklingen samt till en övergripande ideologisk diskussion som tar sin utgångspunkt i de samlade politiska alternativen för den ekonomiska politiken på medellång och lång sikt. Den ekonomiska vårpropositionen bör inte omfatta konkreta förslag om utgiftstak och mål för finansiellt sparande för de tre närmaste åren. Dessa frågor bör i syfte att koncentrera arbetet med budgeten i stället ingå i budgetpropositionen och behandlas . Utskottet förordar att gör ett tillkännagivande om att en utvärdering bör göras om vilka effekter som omläggningen har inneburit såväl vad gäller budgetprocessens innehåll och budgetmässiga resultat som vad gäller de arbetsmässiga konse-- kvenserna i . Vidare anser finansutskottet att propositionen bör innehålla förslag till riktlinjer för inriktningen av den kommunala ekonomin på . Det bör också prövas i det fortsatta arbetet om inte regeringen bör redovisa sin syn på skattepolitikens framtida inriktning och lägga förslag om riktlinjer för inriktningen av skattepolitiken. För att markera den ekonomiska vårpropositionens långsiktiga syfte och övergripande karaktär bör det övervägas om den inte i stället borde benämnas Riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken och i korthet kallas den ekonomiska riktlinjepropositionen. Utskottet ser också fördelar med att förslagen på tilläggsbudget läggs fram som separata propositioner. Slutligen förordar utskottet att undersöker möjligheterna att föreslå en ändring i 9 kap. 4 § regeringsformen i syfte att undan röja en del praktiska problem som skulle kunna uppkomma om inte hinner slutföra budgetbehandlingen före budgetårets början. Socialdemokraterna i utskottet har fogat en avvikande mening till yttrandet och företrädaren för har lämnat ett särskilt yttrande. har berett finansutskottet tillfälle att avge yttrande över förslag till 2000/01:RS1 inför 2000-talet samt den motion som behandlar i sammanhanget. behandlar i betänkandet tre av sina huvuduppgifter. Den första av dem gäller att utvärdera den nya budgetprocessen och överväga behovet av förändringar. Den andra uppgiften avser en kartläggning och analys av nuvarande former och resurser för uppföljning, utvärdering och kontroll. Den tredje uppgiften går ut på att utreda behovet av förändringar i organisation och arbetssätt i syfte att stärka ställning när det gäller arbetet med EU-frågor. Kommittén lägger förslag om vissa ändringar i budgetprocessen samt utskot-tens arbetsformer och arbetet med uppföljning och utvärdering samt EU-frågor. Några av förslagen föranleder förändringar i regeringsformen, riksdagsordningen och i budgetlagen. tar i detta yttrande upp förslag endast i de delar de särskilt berör finansutskottets beredningsområde, nämligen utvärderingen av budgetprocessen och förslagen till vissa ändringar i denna. förslag i sammanfattning avseende utvärderingen av budgetprocessen Kommittén konstaterar inledningsvis att intentionerna bakom reformen av budgetberedning i huvudsak har uppfyllts. Den reformerade budgetprocessen är i viktiga avseenden bättre än den tidigare. Problemet med dubbelarbete vår och höst Övergången till kalenderårsbudget och beredning av budgeten i har medfört en koncentration i tiden av den årliga behand-lingen av budgetpropositionen. konstaterar emellertid att den ambition som hade att arbete med anledning av den ekonomiska vårpropositionen skulle vara övergripande och långsiktigt inte har uppfyllts. Arbetet i riks-dagen med vårpropositionen har tenderat att bli detaljinriktat, och effek-ten av den nya budgetprocessen har därför i praktiken blivit att budgetarbete bedrivits . Arbetsfördelningen över året i är fortfarande ojämn. Det behövs förändrade rutiner för planeringen av riksdagsarbetet , främst genom att propositioner avlämnas i jämnare takt. Enligt behöver budgetprocessen modifieras för att minska dubbelarbetet och koncentrera budgetberedningen . bör vara att renodla själva budgetregleringen . Riksdagsbehandlingen av vår-propositionen bör ägnas åt en kombinerad makroekonomisk och ideolo-gisk diskussion som tar sin utgångspunkt i de samlade politiska alternativen för den ekonomiska politiken på medellång och lång sikt. Dessutom bör arbets-formerna anpassas så att uppföljning och utvärdering blir integrerade inslag i budgetprocessen. För att undvika dubbelarbetet skall inte ta ställning till en preli-minär fördelning av utgifterna på utgiftsområdena . Dessutom bör regeringen inte lägga förslag om utgiftstak för staten i vårpropositionen, utan utgiftstak för år 3 behandlas i budgetpropositionen. Förslaget till riksdagsbeslut i vårpropositionen bör innehålla förslag om att godkänna allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och för budgetpolitiken. Tydligheten och jämförbarheten mellan propositionens och motionernas förslag bör enligt öka. Därför bör riksdagsförvaltningen ges i uppdrag att förbättra stödet till oppositionspartierna genom att utveckla metoder för att bedöma makroekonomiska och fördelningsmässiga konse-kvenser av partiernas olika budgetalternativ. För att förbättra möjligheter att arbeta med uppföljning och utvärdering i budgetsammanhang bör regeringen i skrivelser lämna resultatredovisningar. Skrivelser bör lämnas för alla utgifts-områdena, men behöver inte vara en heltäckande redovisning av utgifts-området utan kan med fördel vara en fördjupad redovisning och analys av vissa av verksamheterna inom utgiftsområdet. I skrivelserna bör resultaten för olika verksamheter redovisas och ställas i relation till målen för verksamheterna och till förbrukade resurser. anser att de samordningsproblem som inledningsvis uppstod mellan finansutskottet och skatteutskottet har kunnat lösas. En praxis har etablerats för ärenderemittering och yttrandeförfarande som innebär att potentiella problem har kunnat hanteras inom ramen för den nya processen. Kommittén konstaterar dock att regeringen i några fall inte har hunnit inhämta yttrande från Lagrådet över inkomstpåverkande lagförslag i budget-proposi-tionen. Lagrådsgranskningen har i stället i dessa fall genomförts under ären-dets beredning i . Detta innebär emellertid att en viktig del av regeringens beredningsansvar i dessa lagstift-nings-ärenden har flyttats över till . anser att den bästa lösningen på detta problem är att regeringen undersöker vilka möjlig-heter som finns att ändra arbetsformer för att motverka att lagrådsgranskningen behöver genomföras under utskotts-beredningen. Budgetdebatterna i kammaren fyller en viktig funktion i budget-beredning. Dessa debatter upptar en stor del av kammarens sammanträden med ett högt antal deltagande ledamöter. Det finns emellertid enligt kommittén anledning att överväga om budgetdebatterna kan vitaliseras och koncentreras i tiden. Statsråden deltar i viss utsträckning i budgetdebatterna. Deras medverkan verkar stimulerande på deltagandet i debatterna och ökar intresset för dem. Det är angeläget att planera arbetet på ett sådant sätt att upprepade debatter i samma ämnen undviks under ett och samma . Budgetdebatterna bör enligt kommittén som huvudregel vara sammanhållna och inte ämnesindelade. Den allmänpolitiska debatten bör flyttas och förläggas efter den partiledardebatt som brukar följa efter den allmänna motionstidens utgång. anser att det behöver göras ändringar i riksdagsordningen för att möta den utveckling som ägt rum när det gäller budgetfrågornas hantering i . Tilläggsbestämmelsen om den ekonomiska vårpropositionen bör ändras så att den ekonomiska vårpropositionen blir obligatorisk. Bestämmelsen formuleras så att det tydligare framgår att det inte krävs att förslag om tilläggsbudget måste ingå i den ekonomiska vårpropositionen. Vidare föreslås vissa ändringar i 39 och 40 §§ budgetlagen som en följd av förslaget att den ekonomiska vårpropositionen inte skall innehålla förslag till utgiftstak eller preliminära ramar för utgiftsområdena. konstaterar att ramarna för utgiftsområdena fått en mer beständig betydelse än som ursprungligen var avsett. En ändring föreslås därför i riksdagsordningen som slår fast denna ändrade betydelse. Slutligen föreslås att det i riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 5.12.1 införs en ny bestämmelse som slår fast att ändringar i fråga om indelningen i utgifts-områden måste beslutas av i samband med vårpropositionen. Reservationer och särskilda yttranden i de delar som avser utvärderingen av budgetprocessen De tre socialdemokraterna i , och redovisar i en reservation till huvudbetänkandet en annan uppfattning än majoriteten i den del som benämns Problemet med dubbel-arbete . Reservanterna anser att kommitténs förslag att samtliga övergripande restrik-tioner i budgetarbetet - såväl utgiftstak och saldomål som preliminära ramar för utgiftsområden - skall sättas innebär att den ekonomiska vårpropositionens betydelse som centralt finanspolitiskt och budgetpolitiskt dokument reduceras kraftigt. Enligt reservanternas mening finns det starka skäl som talar för att övergripande restriktioner för statens utgifter skall fastställas i samband med den ekonomiska vår-proposi-tionen. () har lämnat särskilda yttranden i kommitténs betänkande avseende Ekonomisk-politiska mål och övergripande budgetrestriktioner, Problemet med dubbelarbete samt avseende Skattelagstiftningen i budgetprocessen. kommenterar även den socialdemokratiska reservationen. Han konstaterar att det är fullt möjligt för regeringen att redan i vårpropositionen redovisa vilket utgiftstak den avser att föreslå i budget-propositionen. Regeringen kan därmed fortsätta att internt arbeta i den ordning som tidigare etablerats. Utvärdering av budgetprocessen (SOU 2000:61) Problemet med dubbelt budgetarbete såväl i som i har även uppmärksammats av Utredningen om utvärdering av budgetprocessen (SOU 2000:61) som gjordes av regeringens utredningsman och färdigställdes . Utredningen har remissbehandlats och är under beredning i . konstaterar i sin utvärdering av den reformerade budgetprocessen att skillnaden mellan vårpropositionen och budgetpropositionen inte har blivit så tydlig som ursprungligen var avsett. Resultatet har blivit att de långsiktiga frågorna har kommit i skymundan för mer konkreta frågeställningar. En orsak till detta bedömer han vara att re-geringen haft ambitionen att i vårpropositionen lägga fast preliminära ramar för utgiftsområden (s. 61 f.). Öbergs förslag går i korthet ut på att vårpropositionen bör inriktas på långsiktiga ekonomisk-politiska och statsfinansiella frågor medan budgetpropositionen avgränsas till frågor som rör det kommande budgetåret (s. 169 f.). I vårpropositionen bör enligt den långsiktiga inriktningen av den ekonomiska politiken bestämmas och övergripande ramar för utgifterna fastställas. Vårpropositionen bör innehålla regeringens förslag till i följande frågor: Riktlinjer för den ekonomiska politiken, budgetpolitiken och den kommunala ekonomin. Utgiftstak och utgiftsmål för år 3. Mål för den offentliga sektorns finansiella sparande. Riktlinjer för skattepolitiken samt en beräkning av statens inkomster . Underlag för uppföljning och utvärdering av den offentliga verksamheten. Utredarens förslag innebär att innehållet i den ekonomiska vårpropositionen utvidgas i vissa avseenden. Främst gäller detta tre områden: utgiftsmål (ett nytt begrepp som utredaren introducerar), skattefrågor och underlag för uppföljning och utvärdering av den offentliga verksamheten. vårpropositionen bör utvidgas med förslag om riktlinjerna för skattepolitiken på både kort och medellång sikt. Däremot bör den ekonomiska vårpropositionen inte som innehålla förslag rörande en preliminär fördelning av statens utgifter på utgiftsområden, vare sig för eller för de nästföljande två åren. Om den skulle göra det, måste finansutskottet lämna propositionen för yttrande till andra utskott och hela involveras i ett omfattande och detaljerat budgetarbete även . Om man vill undvika dubbla budgetarbeten, kan därför inte denna typ av förslag förekomma . Utredaren föreslår vidare att budgetpropositionen avgränsas till frågor som rör det kommande budgetåret. Budgetpropositionen bör huvudsakligen innehålla ett förslag till statsbudget för det nästkommande budgetåret. Den bör innehålla förslag till utgiftsramar och anslag samt en beräkning av inkomsterna. Däremot bör budgetpropositionen inte innehålla förslag rörande utgiftstak och utgiftsområdesramar för de därpå kommande två åren. Motion 2000/01:K5 av de () har väckts med anled-ning av förslaget. Motionären behandlar bl.a. frågan om budget-debatternas utformning och föreslår, till skillnad från , att debatterna som huvudregel bör vara ämnesindelade. Den ekonomiska vårpropositionen 2001 Regeringen konstaterar i vårpropositionen 2001 att systemet med utgiftstak på det hela taget har fungerat väl. I utvärderingen av budgetprocessen (SOU 2000:61) görs bedömningen att den nya budetprocessen har inneburit en ökad långsiktighet i budgetpolitiken genom att beslut om tak och ramar för budget-arbetet tas tidigt i processen och att den har medfört en bättre utgiftskontroll. Utredningen pekar på två problem med den nya processen. Det ena är att systemet med budgeteringsmarginal har fungerat mindre väl. Det andra problemet är att det bedrivs två snarlika budgetarbeten . Det senare problemet har även lyfts fram i utvärdering av budgetprocessen (2000/01:RS1). Regeringen avser att återkomma till med förslag till hur budgetprocessen kan förbättras ytterligare. Utgångspunkten för regeringens fortsatta utveckling av budgetprocessen är att principerna om budgetdisciplin i de offentliga finanserna inte får försämras i förhållande till de principer som gäller. Allmänt om utvärderingen av budetprocessen I likhet med anser utskottet att intentionerna bakom reformeringen av budgetprocessen i huvudsak har uppfyllts. Rambeslutsmodellen har bidragit till att skapa en tydligare ansvars- och beslutsordning inom . Den ger en bättre överblick, koordinering och kontroll över beslutsordningen jämfört med tidigare. I samband med att rambeslutsmodellen infördes genomfördes ett antal andra förändringar som har gett ytterligare stadga till beslutsprocessen och hanteringen av budgeten på olika nivåer. Budgetlagen har bidragit till en uppstramning av processen och innebär att det regelverk som tillämpades för statsbudgeten fått en fastare form. Utgiftstaket har bidragit till att begränsa och kontrollera den statliga utgiftsutvecklingen. Budgeten har fått en högre grad av bruttoredovisning, budgetpropositionen har blivit mer fullständig, förslagsanslagen har slopats och kraven på regeringens uppföljning av budgeten har gjorts starkare. har fått ett bättre beslutsunderlag som påtagligt bidragit till att stärka ställning. Det kan också konstateras att rambeslutsmodellen underlättat för en minoritetsregering att få igenom sitt budgetförslag. Det är inte längre möjligt att genom hoppande majoriteter få igenom ofinansierade budgetförslag. Beslutsordningen innebär att den majoritet som står bakom inriktningen av politiken också tar ansvar för finansieringen av de utgiftsökningar som företas inom . Problemet med dubbelarbete vår och höst Även vad gäller den arbetsmässiga belastningen har en viss koncentration uppnåtts. I den tidigare beslutsordningen som gällde i behandlades de övergripande ekonomisk-politiska frågorna minst . De behandlades när budget-propositionen lades , när kom-plet-terings-propositionen lades fram och som konstateras i kommitténs betänkande behand-lades de även efter-som regeringen regelmässigt brukade lägga fram ekonomisk-politiska paket på höstarna. Med endast två propositioner , vårpropositionen och budgetpropositionen, har således en betydande förbättring uppnåtts arbetsmässigt sett jämfört med tidigare. Däremot har inte den koncentration av arbetet till att behandla mer långsiktiga och övergripande frågor uppnåtts som förutsågs i förarbetena till nuvarande ordning, utan behandlingen har i betydande utsträckning kommit att överlappa varandra vår och höst. konstaterar detta och föreslår därför ett antal åtgärder i syfte att renodla själva budgetregleringen . För att undvika dubbelarbetet skall enligt kommittén inte ta ställning till en preli-minär fördelning av utgifterna på utgiftsområdena . Inte heller bör regeringen lägga förslag om utgiftstak för staten i vårpropositionen, utan utgiftstak för år 3 behandlas i budgetpropositionen. slaget till riksdagsbeslut i vårpropositionen bör innehålla förslag om att godkänna allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och för budgetpolitiken. Riksdagsbehandlingen av vår-propositionen bör enligt kommittén ägnas åt en kombinerad makroekonomisk och ideolo-gisk diskussion som tar sin utgångspunkt i de samlade politiska alternativen för den ekonomiska politiken på medellång och lång sikt. Dessutom bör arbets-formerna anpassas så att uppföljning och utvärdering blir integrerade inslag i budgetprocessen. Utskottet delar uppfattningen att dubbelarbetet vår och höst bör undvikas. Som kommittén föreslår bör vårens arbete ägnas åt de övergripande och långsiktiga frågorna. Arbetsformerna bör anpassas så att utrymme skapas för beredningen av Årsredovisningen för staten och att uppföljning och utvärdering blir en integrerad del av budgetprocessen. Det är därför följdriktigt att inte bör ägna sig åt att behandla den preliminära fördelningen av utgifterna på utgiftsområden. Därigenom undviks att de olika fackutskotten behöver engageras i budgetarbetet i beredningen av ramarna för de olika utgiftsområdena. Redovisningen av åtgärdsförslag på olika utgiftsområden i vårpropositionen har föranlett partierna att i motionerna redovisa sina synpunkter på förslagen samt att lägga fram alternativa förslag av likaledes detaljerad karaktär. Arbetet har därigenom blivit mycket detaljinriktat . Inte heller har det underlättats av att regeringen funnit sig föranlåten att redovisa sina överenskommelser med de partier som man samarbetat med inför framläggandet av budgetförslaget. Från sida har betydelsen av de preliminära ramarna framhållits som en av de faktorer som bidragit till att skapa stadga och lång-sik-tighet i det interna budgetarbetet i , vilket varit en förutsättning för att upprätthålla stramheten i budgeten. Enligt utskottets mening bör denna stramhet kunna åstadkommas på annat sätt. Ramarna har visat sig vara av mycket preliminär karaktär, och de har ofta justerats från vår till höst varför ett bindande av besluten med har tett sig mindre meningsfullt. Regeringen bör kunna styra budgetarbetet med samma fasthet genom internt beslutade utgiftsramar. Utskottet anser i likhet med kommittén att vårens arbete bör inriktas på de övergripande och långsiktiga frågorna. Det är angeläget att uppifrån-och-ner-perspektivet behålls i budgetarbetet och att man inte fördjupar sig i budgetens olika detaljer. Riksdagsbehandlingen bör ägnas åt makroekonomiska bedömningar av den ekonomiska utvecklingen samt till en övergripande ideologisk diskussion som tar sin utgångspunkt i de samlade politiska alternativen för den ekonomiska politiken på medellång och lång sikt. Förslaget till riksdagsbeslut i propositionen bör innehålla förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och för budgetpolitiken. Själva budgetarbetet bör koncentreras . För att undvika dubbelarbete bör regeringen förelägga förslag om utgiftstak för år tre först i samband med budgetpropositionen. Därigenom undviks att partierna i tvingas utforma detaljerade budgetalternativ utan kan koncentrera detta arbete i samband med att regeringen presenterar Utskottet tillstyrker således förslag i denna del. I några av de remissyttranden som lämnats på förslag har farhågor uttryckts om att budgetpolitiken skulle minska i stramhet och långsiktighet om inte beslut om taken fattas . Statskontoret anför t.ex. att besluten skulle sakna konkreta beslutspunkter och att de därmed skulle komma att förlora i betydelse. anser att takbeslut är en viktig utgångspunkt för regeringens budgetarbete och ser risker för att en senareläggning av takbesluten kan leda till att regeringens budgetarbete blir alltför styrt av de underifrån kommande anspråken på budgetutrymme. Statsutgifterna skulle därmed riskera att växa i snabbare takt än om en begränsning finns som utgångspunkt för budgetarbetet. Utskottet vill med anledning härav ånyo framhålla att regeringen för sitt interna budgetarbete mycket väl bör kunna ange preliminära utgiftstak . Ur synpunkt handlar frågan i första hand om när skall fatta sitt beslut om utgiftstaken, varvid önskemålen att undvika dubbelarbete skall vara styrande. Utskottet vill med anledning härav ånyo framhålla att regeringen för sitt interna budgetarbete mycket väl bör kunna ange preliminära utgiftstak i syfte att styra och kontrollera utvecklingen. Utskottet anser att det vore mycket allvarligt om de ändringar kommittén föreslagit skulle komma att leda till en försvagning av budgetprocessen och budgetutvecklingen. Utskottet anser därför att det är angeläget att redan nu besluta om att en utvärdering bör göras om vilka effekter som omläggningen har inneburit såväl vad gäller budgetprocessens innehåll och budgetmässiga resultat som vad gäller de arbetsmässiga konsekvenserna i . Detta bör föreslå att som sin mening tillkännage för regeringen. Det finns också enligt utskottets mening anledning pröva om inte riksdagsbehandlingen av de långsiktiga riktlinjerna för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken, såsom utredaren föreslagit, även borde innefatta riktlinjer för skattepolitiken. Därmed skulle skattepolitikens inriktning komma att godkännas av , och beredningen av de konkreta skatteförslagen för nästa budgetår skulle kunna starta i så god tid att de kan föreläggas i budgetpropositionen. Med en sådan framförhållning skulle skatteförslagen kunna beredas som förordar så att de kan underställas Lagrådet innan de lämnas till . delar kommitténs slutsats beträffande samarbetet mellan finans- och skatteutskottet. Samarbetet har underlättats i betydande grad av att regeringen i budgetpropositionen har redovisat och beräknat de ekonomiska effekterna av de skatteförslag som ligger till grund för budgeten det efterföljande året. Samordningen mellan utskotten har fått till följd att texterna i yttrandet och betänkandet har disponerats på samma sätt vilket ökar jämförbarheten och underlättar arbetet. Det finns förutom skattepolitiken ett område som enligt utskottets mening kräver mer ingående beredning . Det är angeläget för kommunerna för deras planering av budgetarbete och beslut om långsiktig inriktning av verksamheten att staten tydligt redovisar de förslag som får direkta återverkningar på den kommunala ekonomin och påverkar planeringen . Regeringen bör därför såsom redovisa den bedömning den gör för utvecklingen av den kommunala sektorns ekonomi och föreslå tydliga riktlinjer för inriktningen av den kommunala ekonomin på . Den nuvarande ekonomiska vårpropositionen har blivit mycket detaljinriktad och har följdriktigt i allmänt tal kommit att kallas för vårbudgeten. För att markera propositionens långsiktiga syfte och övergripande karaktär bör det övervägas om den inte i stället borde benämnas Riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken och i korthet kallas den ekonomiska riktlinjepropositionen. Utskottet ser också fördelar med att tilläggsbudgetarna läggs fram som särskilda propositioner med riktlinjepropositionen respektive budgetpropositionen. har valt att lägga fram förslagen på tilläggsbudget som ett eget betänkande med de berörda fackutskottens yttranden som bilagor. För beredningen av dessa ärenden är det naturligt att även i fortsättningen inhämta de berörda utskottens synpunkter. Enligt kommittén visar erfarenheterna att klarade av att hantera budgeten under ett valår.