yttr · GO05KU13y · 2001-01-01 00:00:00 — tillträde till Romstadgan för Till justitieutskottet har berett tillfälle att yttra sig över proposition 2000/01:122 tillträde till Romstadgan för , jämte eventuella med anledning av propositionen väckta motioner. Några motioner har inte väckts med anledning av propositionen. begränsar sitt yttrande till frågor om Romstadgans förhållande till vissa bestämmelser i regeringsformen. Företrädare för och har inför lämnat kompletterande uppgifter. Genom Romstadgan för , som antogs , inrättas en permanent internationell domstol för utredning och lagföring av folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Till detta skall komma aggressionsbrott. I propositionen föreslår regeringen att skall godkänna bl.a. att tillträder Romstadgan för . Den lagstiftning som en anslutning till stadgan kräver kommer enligt regeringen att behandlas i en särskild proposition . Särskilda aspekter av Romstadgan Jämförelse med de internationella brottmålstribunalerna skall vara en permanent och lagföring av de mest allvarliga brotten mot den internationella humanitära rätten och vidsträckta eller systematiska brott mot de mänskliga rättigheterna. Till skillnad från de två internationella brottmålstribunalerna för f.d. och för är inte ett FN-organ. De nämnda tribunalerna inrättades genom beslut av under pågående konflikter med stöd av kapitel VII i . Därmed följer att föreskrifterna och förpliktelserna enligt deras stadgor, t.ex. i fråga om jurisdiktion och samarbetsskyldighet, är bindande för FN:s medlemsstater. Medlemsstaterna har därför varit skyldiga att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att syftet med besluten skall kunna uppnås. Regler om samarbete med dessa tribunaler finns i lagen (1994:549) om samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt (tribunallagen). Romstadgan är däremot en internationell överenskommelse som åstadkommits genom förhandlingar mellan ett stort antal stater. De skyldigheter för stater som följer av Romstadgan är alltså nya konventionsförpliktelser för de stater som väljer att ansluta sig. Närmare regler för domstolen skall utarbetas av statssamfundet och antas av en stadgepartsförsamling. Romstadgan bygger i motsats till tribunalernas stadgor på grundförutsättningen att Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktion över de aktuella brotten är jämlöpande med de nationella rättssystemens behörighet. Presumtionen är alltid att de nationella rättssystemen har företräde så länge den nationella undersökningen och lagföringen fungerar på ett tillbörligt sätt. Om så inte är fallet vänds presumtionen till fördel för . Romstadgan föreskriver att nationell lagföring i princip skall ha företräde. Domstolen skall vara ett komplement till de nationella rättsordningarna och endast ta vid när de senare inte fullgör sin uppgift på ett tillbörligt sätt - den s.k. komplementaritetsprincipen. Tribunalernas stadgor ger däremot den internationella rättsliga processen företräde framför nationella förfaranden. Trots den grundläggande skillnaden beträffande förhållandet mellan internationell och nationell lagföring innehåller Romstadgan bestämmelser om samarbetsskyldighet för de anslutna staterna som i princip är lika långtgående som motsvarande skyldighet i förhållande till tribunalerna. Grundregeln är att de anslutna staterna är skyldiga att till fullo samarbeta med i fråga om förundersökning och lagföring av brott som omfattas av domstolens jurisdiktion. För att möjliggöra detta skall de anslutna staterna säkerställa att det finns nationella förfaranden tillgängliga för alla former av samarbete som anges i stadgan. En person som efter framställning överlämnas till får inte lagföras, straffas eller hållas i fängsligt förvar för någon annan gärning som har begåtts före överlämnandet än den eller de gärningar som utgör grunden för brott för vilka personen har överlämnats till domstolen. Domstolens organisation och uppgifter I skall utom dömande avdelningar också ingå ett åklagarkansli och ett registratorskontor. De dömande enheterna skall bestå av en förundersökningsavdelning, en rättegångsavdelning och en överklagandeavdelning. Avdelningarna indelas i olika kammare. En förundersökning skall i normalfallet ledas av åklagaren. Åklagaren har egna utredare till sitt förfogande. Dessutom har åklagaren rätt att söka samarbete med stater, mellanstatliga organisationer och andra. Åklagaren har däremot inte biträde av någon egen poliskår, och utredningsåtgärder på ort och ställe måste i första hand lösas genom samarbete med staten i fråga. I viss utsträckning skulle biträde kunna lämnas av t.ex. en internationell fredsbevarande styrka som finns på plats. Under mycket begränsade omständigheter kan sådana utredningsåtgärder vidtas utan samarbete med den aktuella staten. Beslut om häktning skall fattas av en förundersökningskammare. Sedan domstolen har framställt en begäran om verkställighet av ett häktningsbeslut skall en ansluten stat vidta åtgärder för att gripa personen. Detta skall ske i enlighet med nationella regler och de bestämmelser som gäller för samarbetet mellan domstolen och de anslutna staterna. Domstolen får begära rättslig hjälp med att anhålla och överlämna misstänkta personer till domstolen från varje stat på vars territorium den misstänkte kan befinna sig. Anslutna stater är skyldiga att på begäran lämna biträde med anhållande och överlämnande i enlighet med stadgan och nationella förfaranderegler. Domstolen kan begära olika former av rättslig hjälp utöver överlämnande av misstänkta personer till domstolen. Anslutna stater är skyldiga att efterkomma en sådan begäran i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i nationell rätt. Verkställigheten av en begäran får skjutas upp i avvaktan på Internationella brottmålsdomstolens prövning av en invändning om bristande processförutsättningar. En sådan invändning kan framställas med hänvisning till nationella åtgärder. De straff som föreskrivs i stadgan är fängelse i ett bestämt antal år, högst , eller på livstid. Därutöver får domstolen bestämma böter och förverkande. Verkställigheten av fängelsestraff som domstolen dömer ut är avsedd att äga rum i stater som har anmält sig vara beredda att ta emot fängelsedömda personer. Liksom beträffande verkställighet av de internationella tribunalernas fängelsedomar är detta alltså ett frivilligt åtagande för staterna. Det är domstolens dömande enheter som i det enskilda fallet skall avgöra var straffet skall verkställas. När domstolen gör detta val skall den bl.a. ta hänsyn till att en rättvis fördelning mellan staterna uppnås och att en allmänt accepterad internationell konventionsstandard tillämpas vid verkställandet. Vidare skall domstolen beakta den dömdes synpunkter, nationalitet och personliga omständigheter samt andra faktorer såsom omständigheterna kring brottet och förutsättningarna för att fängelsestraffet faktiskt verkställs. Stadgan utesluter inte att straffet avtjänas i den dömdes hemland, men vissa av de faktorer som skall beaktas skulle kunna tala emot detta, t.ex. när hemstaten också är den stat där brottet har begåtts. Romstadgan öppnades för undertecknande efter en avslutande diplomatkonferens i , som börjat . För att stadgan skall träda i kraft och komma till stånd krävs att 60 stater har ratificerat eller på annat sätt anslutit sig till stadgan. Det kan beräknas ske . Per hade 29 stater tillträtt stadgan. 139 stater har undertecknat den. Inom EU har medlemsstaterna uttalat avsikten att ratificera stadgan eller 2001. har , , , , , , och ratificerat stadgan och förslag om ratifikation behandlas bl.a. av parlamentet i . Ändringar i konstitutionen har gjorts i och . I och i har särskilda förfaranden tillämpats. I har ett förslag om ratifikation och lagstiftning lagts fram för . - Förslaget har, enligt vad utskottet inhämtat, numera antagits av . har ratificerat Romstadgan. Regeringen framhåller i propositionen att det av flera skäl är angeläget att har ratificerat stadgan den dag den träder i kraft. Förutom att en svensk anslutning på olika sätt skulle bidra till att domstolen kommer till stånd, innebär en ratifikation före ikraftträdandet att kan vara med och påverka bl.a. antagandet av olika regelverk för domstolen, dess budget samt valet av domare, åklagare och andra funktionärer. Regeringen föreslår därför att skall tillträda stadgan. Regeringen räknar med att återkomma till med förslag till lagstiftning. Lagrådsremiss och proposition skall enligt uppgift från avlämnas . Den lagstiftning som krävs avser enligt regeringens bedömning bestämmelser om rättsligt samarbete med domstolen, om rättsverkningar av domstolens domar och rättegångshinder i , om verkställighet av vissa avgöranden, om brott mot domstolen och dess verksamhet, om immunitet och privilegier och om verkställighet i av fängelsestraff, som domstolen har dömt ut. - Remisstiden för lagstiftningsförslagen i den departementspromemoria (Ds 2001:3) som propositionen bygger på gick ut , medan remisstiden för frågan om godkännande av Romstadgan gick ut . Regeringen bedömer inte att Romstadgan kräver någon ändring av regeringsformen men att vissa ändringar likväl bör övervägas för att fullt ut skall kunna leva upp till åtagandena enligt stadgan. Stadgeändringar och frånträde av stadgan Det finns två sätt att ändra stadgan. Ändringar av bestämmelser som är av uteslutande institutionell karaktär kan ske på förenklat sätt och göras när som helst efter stadgans ikraftträdande. Andra ändringar av stadgan kan inte ske förrän efter dess ikraftträdande och kräver ratifikation. Antagande skall ske vid ett möte med stadgepartsförsamlingen eller en översynskonferens och fordrar två tredjedels majoritet av stadgeparterna. Ändringen träder i kraft för alla parter efter det att ratifikations- eller anslutningsinstrument av sju åttondelar av parterna har deponerats hos FN:s generalsekreterare. Härutöver finns vissa särregler om stadgeändring avseende brottstyper och brottsbeskrivningar. Stadgan kan frånträdas. Ett sådant frånträde träder i kraft efter att depositarien, som är FN:s generalsekreterare, underrättats om frånträdet. En stat kan dock inte genom frånträde befrias från förpliktelser som den iklätt sig så länge den var part i stadgan eller inverka på pågående förfaranden. Möjligheterna till frånträde omfattas av särreglerna för stadgeändring av brottstyper och brottsbeskrivningar. Regeringens övergripande bedömning av Romstadgans förhållande till regeringsformen Som nämnts bedömer regeringen att kan tillträda stadgan utan grundlagsändring. För att till fullo skall kunna uppfylla samtliga de förpliktelser som stadgan medför bör ändå övervägas om regeringsformen skall ändras. Regeringen framhåller att flertalet remissinstanser delar bedömningen i den departementspromemoria som ligger till grund för propositionen att ett tillträde till Romstadgan inte kräver någon grundlagsändring. Justitiekanslern och vid har dock, liksom , redovisat en annan uppfattning och anfört att ändringar av regeringsformen fordras eller i vart fall bör genomföras. Genom ett tillträde till Romstadgan åtar sig att till fullo samarbeta med i enlighet med de närmare bestämmelser som ges i stadgan. åtar sig vidare att säkerställa att det finns nationella förfaranden som möjliggör alla de former av samarbete som föreskrivs. Ett tillträde kräver därmed att lagstiftning införs i fråga om bl.a. överlämnande av misstänkta personer till domstolen för lagföring och olika former av rättslig hjälp. Stadgan ger ett mycket begränsat utrymme för att vägra en begäran från domstolen att överlämna en misstänkt för lagföring. Domstolen har rätt att i enskilda ärenden begära att en viss misstänkt person överlämnas till domstolen för lagföring, och en stadgepart är i princip skyldig att efterkomma en sådan begäran. Vidare gäller att domstolen inte skall hindras i sin verksamhet av folkrättsliga eller nationella regler om immunitet, dvs. att offentlig ställning och därmed sammanhängande immunitet eller särskilda förfaranderegler inte skall undandra någon från straffansvar inför domstolen eller hindra den från att utöva sin jurisdiktion. Situationer där det enligt regeringen är tveksamt om regeringsformen medger att en begäran från domstolen i ett visst fall efterlevs hänger främst samman med regeringsformens regler om statschefens immunitet, lagföring av riksdagsledamöter eller av statsråd samt det generella förbudet mot landsförvisning. Av Romstadgan framgår vidare att ett av domstolen fastställt fängelsestraff är bindande och att en stat inte får förändra det på något sätt samt att den stat där straffet verkställs inte får frige den dömde förrän den av domstolen fastställda strafftiden har löpt ut. Därmed måste enligt regeringen regeringsformens bestämmelser om regeringens nåderätt och om resning beaktas i samband med ställningstagande om att tillåta verkställighet av domstolens fängelsestraff i . Härutöver måste enligt regeringen en bedömning göras i vad mån ett tillträde till stadgan innebär att beslutanderätt eller rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter överlåts till domstolen och därmed hur detta i så fall överensstämmer med bestämmelserna i 10 kap. 5 § regeringsformen. Regeringen påpekar att stadgorna för de två internationella brottmålstribunalerna för f.d. och innehåller bestämmelser som förpliktar alla FN:s medlemsstater och som motsvarar de förpliktelser enligt Romstadgan som redovisats. På motsvarande sätt som enligt Romstadgan föreskriver tribunalernas stadgar en strikt samarbetsskyldighet, vilken innebär att staterna är skyldiga att uppfylla varje begäran från en tribunal som t.ex. avser gripande och kvarhållande av personer eller överlämnande eller överföring av en anklagad till tribunalen. Inte heller inför tribunalerna utgör den anklagades officiella ställning hinder mot att lagföring sker där. I teorin skulle därmed en tribunal kunna begära att en person som i åtnjuter immunitet eller som enligt regeringsformen skall vara föremål för ett särskilt förfarande vid lagföring i vissa fall skall överlämnas för lagföring där. skulle vara skyldigt att efterkomma en sådan begäran enligt tribunalernas stadgor. I samband med att lagstiftning infördes för samarbete med tribunalerna övervägdes inga grundlagsändringar (prop. 1993/94:142 och 1995/96:48). Till detta kommer att tribunalerna har principiellt företräde framför nationella rättsordningar att lagföra någon som gjort sig skyldig till ett brott under deras jurisdiktion, medan däremot enligt Romstadgan gäller den grundläggande förutsättningen att en nationell utredning eller lagföring som sker eller har skett på ett tillbörligt sätt skall ha företräde framför ett förfarande inför domstolen. Regeringen framhåller att svenska materiella straffrättsliga bestämmelser stämmer väl överens med de brott som domstolen enligt stadgan har att pröva. De svenska straffrättsliga reglerna är dessutom föremål för översyn. Det finns därför anledning att utgå från att det i allmänhet kommer att finnas rättsliga förutsättningar - såväl i fråga om behörighet som beträffande materiella straffrättsliga bestämmelser - att lagföra aktuella brott i . och svenska domstolar kommer alltså att ha parallell behörighet. Det finns enligt regeringen skäl att utgå från antagandet att lagföring som sker i kommer att ges företräde i enlighet med komplementaritetsprincipen. Internationella överenskommelser och regeringsformen Införlivande i svensk rätt av internationella överenskommelser En överenskommelse som har ingått med en annan stat eller en mellanfolklig organisation binder endast som stat och blir vanligen inte utan vidare rättsligt bindande inom landet. För att överenskommelsen skall kunna tillämpas av svenska myndigheter krävs därför normalt att överenskommelsen genom ett beslut här i landet införlivas med vår interna rättsordning. Ett vanligt sätt att åstadkomma detta är att överenskommelsens bestämmelser ges motsvarigheter i en svensk lag eller annan författning (den s.k. transformationsmetoden). Ett annat sätt att införliva en internationell överenskommelse med vår inhemska rättsordning är att det i en lag eller annan författning föreskrivs att den internationella överenskommelsen skall gälla som svensk rätt (den s.k. inkorporationsmetoden). Används den metoden, brukar den internationella överenskommelsen kungöras tillsammans med den svenska författningen. Överlåtelse av konstitutionella befogenheter Regeringsformen bygger på grundsatsen att konstitutionell kompetens inte kan överlåtas, såvida inte grundlagen uttryckligen medger det. Även regeringsformens föreskrifter om rättskipning och förvaltning vilar på förutsättningen att dessa funktioner skall fullgöras av svenska organ. Funktionerna kan således inte överlåtas utan grundlagsstöd. Regeringsformen medger emellertid att offentligrättsliga uppgifter i vissa fall överlåts till utländska organ. Bestämmelser om detta finns i 10 kap. 5 §. Enligt andra stycket i paragrafen kan beslutanderätt, som direkt grundar sig på regeringsformen och som avser meddelande av föreskrifter, användningen av statens tillgångar eller ingående eller uppsägning av internationella överenskommelser eller förpliktelser, i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete eller till mellanfolklig domstol. Beslutanderätt får inte överlåtas om beslutanderätten avser ändring av grundlag. Beslut skall i princip fattas i samma ordning som gäller för stiftande av grundlag. Om beslut i den ordningen inte kan avvaktas, får besluta i fråga om överlåtelse genom ett beslut, varom minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig. Enligt fjärde stycket samma paragraf kan rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inte grundar sig direkt på regeringsformen överlåtas till bl.a. internationell inrättning eller samfällighet. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall förordnande ske genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig eller i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. RF 10:5-utredningen (SOU 1984:14) framhöll att en extensiv tolkning av begreppet konstitutionell befogenhet kunde te sig sakligt motiverad före regeringsformens ikraftträdande, då alternativet till grundlagsförfarande utgjordes av riksdagsbeslut med enkel majoritet. I samband med regeringsformens införande kompletterades dock bestämmelsen med ett stycke (numera st. 4) som innehåller spärrar mot överlåtelser av andra offentligrättsliga uppgifter än sådana som innefattar konstitutionella befogenheter, och läget förändrades väsentligt. Enligt utredningen måste man göra en klar boskillnad mellan å ena sidan beslutanderätt som grundar sig direkt på regeringsformen och å andra sidan uppgifter som visserligen i regeringsformen principiellt förbehålls svenska organ men som konkret anges i normer av lägre valör och där tilldelas bestämda myndigheter. Den genomgång som utredningen har gjort av regeringsformens bestämmelser visar att åtskilliga av dem reglerar beslutanderätt - konstitutionella befogenheter - som över huvud taget inte kan överlåtas utan att det konstitutionella systemet råkar ur balans. - - - Det är enligt utredningen givetvis uteslutet att t.ex. talmannens, statsministerns eller beslutanderätt i samband med regeringsbildning skulle kunna överlåtas till mellanfolkligt organ. - - - Inte heller kan det enligt utredningen komma i fråga att beröva eller Regeringsrätten den principiella rätten att vara slutinstans inom respektive domstols kompetensområde eller att överföra befogenheten att bevilja resning av svenska myndigheters beslut till ett mellanfolkligt organ. Överlåtelse av den högsta domsmakten En särskild fråga, som togs upp i RF 10:5-utredningen, är vad som skall anses gälla om en överlåtelse av en rättskipnings- eller förvaltningsuppgift till ett icke-svenskt organ får till konsekvens att eller Regeringsrätten inte kan bevilja resning eller återställande av försutten tid i de ärenden som omfattas av överlåtelsen. Funktionen att utgöra högsta domstol är enligt RF 10:5-utredningen "konstitutionell", och ett avsteg därifrån av innebörd att ett internationellt organ blev överordnat eller Regeringsrätten skulle kräva tillämpning av 10 kap. 5 § (numera andra) stycket. Däremot påverkas enligt utredningen inte de högsta domstolarnas konstitutionella uppgift av att en enskild rättskipnings- eller förvaltningsuppgift överförs till ett icke-svenskt organ, även om konsekvensen blir att och Regeringsrätten därmed fråntas rätten att vara slutinstans i just den aktuella ärendetypen. På liknande sätt förhåller det sig enligt utredningen med resningsbefogenheten. Själva rätten att bevilja resning och återställande av försutten tid är direkt i grundlagen förbehållen respektive Regeringsrätten och faller således inom tillämpningsområdet för 10 kap. 5 § (numera andra) stycket. Resningsbefogenheten är alltså "konstitutionell" i den meningen att regeringsformen inte medger att och Regeringsrätten ersätts av utländska resningsinstanser. De båda domstolarna tillförsäkras emellertid i regeringsformen i övrigt endast den principiella befogenheten att bevilja resning i ärenden, som faktiskt handläggs av svenska myndigheter. Den omständigheten att en viss rättskipnings- eller förvaltningsuppgift överförs till ett icke-svenskt organ och att möjligheten att bevilja resning i ett ärende som omfattas av överlåtelsen därmed bortfaller, kan alltså inte anses påverka någon konstitutionell uppgift. Offentligrättsliga uppgifter får dock inte överföras i en sådan omfattning att resningsinstitutet helt skulle sättas ur spel. I den mån regeringsformen direkt tillägger eller Regeringsrätten beslutanderätt - vilket alltså endast i mindre utsträckning kan anses vara fallet - kan denna inte överlåtas till ett icke-svenskt organ. Detta följer av att dömande verksamhet inte innefattas bland de befogenhetsområden varifrån delegering av beslutanderätt skall kunna ske enligt [numera andra] stycket. Kärnan i de högsta domstolarnas befogenheter erhåller således ett skydd som inte kan begränsas ens i den ordning som anges i 10 kap. 5 § (numera andra) stycket regeringsformen. Bestämmelserna om beviljande av resning och återställande av försutten tid har numera ändrats på så sätt att sådana åtgärder i vissa fall kan beviljas av lägre domstolar. Närmare om formerna för godkännande Ordning för att ingå internationella överenskommelser 10 kap. 2 § regeringsformen Regeringen får ej ingå för riket bindande internationell överenskommelse utan att har godkänt denna, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphäves eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket skall besluta. Är i fall som avses i första stycket särskild ordning föreskriven för det riksdagsbeslut som förutsättes, skall samma ordning iakttagas vid godkännandet av överenskommelsen. Regeringen får ej heller i annat fall än som avses i första stycket ingå för riket bindande internationell överenskommelse utan att har godkänt denna, om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan dock underlåta att inhämta godkännande av överenskommelsen, om rikets intresse kräver det. I sådant fall skall regeringen i stället överlägga med innan överenskommelsen ingås. Regeringen kommenterar inte bestämmelsen om formkraven för godkännande av internationella överenskommelser annat än genom kommentaren till bestämmelsen om överlåtelse av beslutanderätt. 10 kap. 5 § regeringsformen kan överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge som dessa har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. beslutar om sådan överlåtelse genom beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.